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RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE DE BESANÇON
(Département du Doubs)
Exercices 2018 et suivants
Enquête accueil du jeune enfant
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
INTRODUCTION
......................................................................................................................
4
1
L’OFFRE D’ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE SUR LE TERRITOIRE DE
BESANÇON
..........................................................................................................................
6
1.1
L’élaboration de la stratégie de la commune
..................................................................
6
1.2
La composition de l’offre
................................................................................................
7
1.2.1 L’offre générale
................................................................................................................
7
1.2.2 Les critères de qualité de l’accueil des jeunes enfants
....................................................
11
2
LE FONCTIONNEMENT DES ETABLISSEMENTS D’ACCUEIL COMMUNAUX ... 12
2.1
La gestion de la demande
..............................................................................................
12
2.1.1 Les conditions d’admission dans les crèches municipales
.............................................
12
2.1.2 La question de l’accessibilité géographique et financière
..............................................
14
2.1.3 La prise en compte des besoins spécifiques
....................................................................
17
2.1.4 Le Relais Petite Enfance (RPE) et l’information aux parents
.........................................
18
2.2
La gestion des établissements d’accueil des jeunes enfants
.........................................
19
2.2.1 La gestion financière
.......................................................................................................
19
2.2.2 Les moyens en personnel
................................................................................................
22
ANNEXES
...............................................................................................................................
29
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
La commune de Besançon gère 15 crèches en régie directe dont une crèche familiale.
En 2022, l’offre municipale représente 56 % de l’accueil collectif proposé sur le territoire.
Durant la dernière décennie, l’offre s’est renforcée en raison principalement de la forte
émergence des micro-crèches privées.
A ce jour, la commune n’a pas encore adopté de schéma pluriannuel de développement
des services aux familles et ne propose pas de stratégie formalisée dans ce domaine. Elle
participe, avec le département, à la détermination du besoin d’accueil du jeune enfant et à la
définition des priorités d’action en la matière sur le territoire, en lien notamment avec la caisse
d’allocations familiales (CAF). L’analyse des besoins en matière d’accueil de jeunes enfants
est développée dans la convention territoriale globale signée avec la CAF et la communauté
urbaine pour la période 2023-2026. L’analyse du territoire montre que la commune de Besançon
est dans une situation sociale un peu plus fragile que les communes des autres strates, avec un
revenu médian inférieur à celui de sa strate démographique et un taux de pauvreté supérieur,
plus particulièrement dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (Planoise,
Montrapon, Clairs-Soleils et Palente-Orchamps).
La commune ne dispose pas d’outils permettant de mesurer la disponibilité de l’offre
globale sur son territoire dans la mesure où elle ne peut avoir accès à une information précise
sur les places disponibles auprès des assistantes maternelles. Si la commune indique que toutes
les familles trouvent une réponse à la demande de garde de leur(s) enfant(s), la chambre note
toutefois que certains parents décident de ne pas reprendre leur activité professionnelle, ce qui
ne peut être comptabilisé au titre des solutions.
La gestion des demandes par la commune est transparente grâce à l’organisation
annuelle de quatre commissions d’attribution qui traitent les demandes en fonction de critères
objectifs, traduisant une priorisation pour les familles monoparentales et pour les enfants
porteurs de handicap. La commune a également mis en place des procédures d’urgence et a
amorcé un travail en lien avec Pôle emploi dans le cadre de l’accompagnement à l’insertion
professionnelle des parents.
Le public accueilli dans les EAJE
1
municipaux est majoritairement en situation de
fragilité économique, traduite par une tarification médiane très basse (0,84
€
). Plus de la moitié
du public paie un tarif inférieur ou égal à 1
€
l’heure.
Du point de vue de la gestion courante, la chambre note des points perfectibles : tous les
EAJE affichent un taux d’occupation financier
2
inférieur à la valeur cible de la CAF (70 %). Si
le taux de facturation
3
est passé de 116 % à 114 %
4
sur la période sous revue, il reste au-dessus
de la valeur en-deçà de laquelle l’aide financière de la CAF est maximale (107 %).
1
Etablissement d’accueil de jeunes enfants.
2
Rapport heures facturées / heures théoriques disponibles.
3
Rapport heures facturées sur heures réalisées.
4
La CAF considère que plus ce taux est faible, plus la facturation correspond à la réalité de l’accueil.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
3
Enfin, comme de nombreuses collectivités, la commune de Besançon doit faire face à
des difficultés de recrutement du personnel des établissements ainsi qu’aux absences au travail.
Afin de rendre plus attractifs les métiers de la petite enfance, caractérisés par une pénibilité
certaine, elle privilégie l’amélioration des conditions de travail (travaux dans les locaux,
conception de mobiliers par le personnel municipal adaptés aux agents et aux enfants) et une
politique de formation adaptée.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
INTRODUCTION
Le présent contrôle thématique des comptes et de la gestion de la commune de Besançon
s’inscrit dans une démarche d’évaluation nationale de la politique d’accueil des jeunes enfants
conduite dans le cadre d’une formation inter-juridictions avec la Cour des comptes.
Mme Vignot, maire de Besançon, a été destinataire d’une lettre d’ouverture de contrôle
le 30 août 2023. L’entretien d’ouverture du contrôle a eu lieu le 17 août 2023 avec la maire en
fonctions et le 5 juillet 2023 avec M. Fousseret, ordonnateur jusqu’en 2020. L’entretien de fin
de contrôle s’est déroulé le 19 octobre 2023 avec Mme Vignot et le 2 novembre 2023 avec
M. Fousseret.
Les observations définitives, objet de ce rapport, ont été délibérées par la chambre le
25 janvier 2024.
La commune de Besançon (118 258 habitants) a connu une inflexion à la hausse de sa
population en 2019, après une diminution amorcée en 1975. En 2019, 6 029 enfants étaient âgés
de moins de trois ans dans le territoire de Grand Besançon Métropole, soit 3,1 % de la
population métropolitaine.
Évolution démographique de la commune de Besançon
Recensement
1999
2009
2014
2019
Population
117 733
117 392
116 690
118 258
Source : INSEE
A l’échelle de la commune, le nombre de naissances a diminué sensiblement, passant
de 1 481 en 2014 à 1 227 en 2020, soit - 17 %
5
. La part des familles dans les ménages est passée
de 44,1 % en 2009 à 41,5 % en 2019, les familles monoparentales représentant, selon les
derniers chiffres publiés, 23 % des familles
6
. De même, la part des familles nombreuses a
légèrement augmenté, comme le montre l’évolution de la composition des familles dans le
tableau n° 2.
5
Source : INSEE.
6
Ibid.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
5
Évolution de la composition des familles
2009
%
2014
%
2020
%
Ensemble
26 876
100,0
26 317
100,0
26 216
100,0
Aucun enfant
13 022
48,5
12 834
48,8
12 713
48,5
1 enfant
6 696
24,9
6 399
24,3
6 281
24,0
2 enfants
4 673
17,4
4 559
17,3
4 404
16,8
3 enfants
1 819
6,8
1 771
6,7
1 769
6,7
4 enfants ou plus
665
2,5
754
2,9
1 049
4,0
Source : INSEE
La part de l’accueil individuel dans l’offre globale a diminué entre 2016 et 2019, tout
en restant le mode de garde le plus important (toutefois sensiblement moins important que sur
l’ensemble de la métropole). L’accueil collectif a augmenté, tandis que la préscolarisation a
fortement diminué.
Part des modes de garde
Part accueil individuel
(AM, parents, MAM)
Part accueil collectif
(EAJE, micro crèches)
Part préscolarisation
2016
2019
Évolution
2016
2019
Évolution
2016
2019
Évolution
Besançon
50,40 %
49,60 %
- 1,59 %
39,70 %
42,50 %
7,05 %
9,90 %
7,80 %
- 21,21 %
GBM
64,70 %
63,10 %
- 2,47 %
29,70 %
32,50 %
9,43 %
5,60 %
4,50 %
- 19,64 %
Source : CAF du Doubs 2021
L’analyse du territoire montre enfin que la population de Besançon est dans une
situation plutôt fragile par rapport aux communes de la même strate, au regard d’indicateurs
tels que le revenu médian et le taux de pauvreté.
L’accessibilité de l’offre d’accueil des jeunes enfants représente donc un enjeu
important pour la population.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
1
L’OFFRE D’ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE SUR LE
TERRITOIRE DE BESANÇON
1.1
L’élaboration de la stratégie de la commune
La commune de Besançon n’a pas formalisé de schéma pluriannuel de développement
des services aux familles tel que prévu, à titre facultatif, par l’article L. 214-2 du code de l’action
sociale et des familles (CASF). Sa politique d’investissement en matière de petite enfance est
intégrée dans le schéma directeur des écoles et des crèches (60 M
€
prévus de 2020 à 2026 dont
6 M
€
consacrés aux crèches
7
) et concerne la rénovation de 3 crèches sur 15. La commune
considère que la présence de longue date des services permet une bonne connaissance du
territoire et de ses besoins et n’a pas mis en place une démarche de projet visant à formaliser la
stratégie globale communale.
L’ordonnatrice a toutefois indiqué au cours de l’instruction qu’elle entend mettre la
stratégie communale en cohérence avec le schéma départemental des services aux familles.
Représentée au sein du comité départemental des services aux familles par des élus municipaux
et des professionnels, la commune entend mettre à profit sa participation à cette instance pour
prendre en compte, notamment, l’intervention des autres collectivités.
La politique bisontine en matière d’accueil des jeunes enfants s’appuie également sur
un dialogue avec les acteurs locaux publics et privés de la petite enfance. Ces derniers sont
nombreux : la préfecture, les services de l’Education nationale, la CAF, le conseil départemental
et les crèches relevant de statuts privés (associatifs et micro-crèches), auxquels s’ajoutent
plusieurs instances de concertation, dont le dispositif spécifique régional en périnatalité
(DSRP
8
). L’évolution pluriannuelle de l’ensemble des modes d’accueil et de la demande de
places en crèche municipale est présentée par le relais petite enfance (RPE) aux membres des
comités de pilotage annuels.
La chambre note qu’il y a eu une analyse des besoins (
voir infra
) présentée dans la
délibération relative à la signature de la convention territoriale globale avec la CAF, en lien
avec la communauté urbaine du grand Besançon et le CCAS. Il est réalisé sur un bassin plus
large que l’intercommunalité, inspiré du périmètre du SCoT, en aménageant toutefois le
découpage territorial pour le rendre plus pertinent par rapport à la problématique de l’accueil
de la petite enfance, avec l’identification de bassins opérationnels des services aux familles.
L’État intervient également dans la politique de l’accueil du jeune enfant (AJE) au titre
de l’éducation nationale, par le biais d’ouvertures de classe de petite section ou de très petite
section de maternelle. La collectivité accompagne ces décisions par le renforcement de son
intervention, avec l’affectation dans toutes les écoles concernées de 40 % d’un ETP d’ATSEM
supplémentaire pour l’école et ainsi soutenir les enseignants dans la prise en charge des enfants.
Outre l’analyse des besoins, l’un des éléments majeurs de la politique d’AJE est la
convention territoriale globale précitée, signée avec la CAF, les 68 communes de Grand
7
Source : ordonnateur.
8
Nouvelle dénomination du réseau périnatalité de Franche-Comté, dont les missions, définies par le
décret n° 2021-295 du 18 mars 2021, concernent les domaines sanitaires, médical et médico-social.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
7
Besançon Métropole ainsi que divers syndicats pour permettre l’identification des priorités et
la définition des moyens dans le cadre d’un plan d’actions adapté.
Les EAJE élaborent quant à eux un projet d’établissement qui met en
œ
uvre la charte
nationale de l’accueil du jeune enfant (article R. 2324-29 du code de la santé publique). Ces
projets sont une condition d’éligibilité à la PSU
9
versée par la CAF. Ils comprennent les
éléments suivants :
•
un projet d’accueil :
il précise les prestations d’accueil, les durées et les rythmes
d’accueil, les dispositions prises pour l’accueil d’enfants présentant un handicap ou atteints
d’une maladie chronique, les compétences professionnelles mobilisées, les actions d’analyse de
pratiques professionnelles et de formation ;
•
un projet éducatif :
il comporte des éléments relatifs à l’accueil, le soin, le
développement, le bien-être et l’éveil des enfants, notamment en matière artistique et culturelle
et pour favoriser l’égalité entre les filles et les garçons ;
•
un projet social et de développement durable :
il a trait à intégration de l’EAJE dans
son environnement social et vis-à-vis des partenaires extérieurs (participation des familles à la
vie de l’EAJE, actions de soutien à la parentalité, dispositions pour faciliter l’accès aux enfants
de familles rencontrant des difficultés - conditions de vie ou de travail, précarité, enfants dont
les parents sont engagés dans un parcours d’insertion sociale et professionnelle et démarche en
faveur du développement durable).
1.2
La composition de l’offre
1.2.1
L’offre générale
La commune de Besançon s’inscrit dans une tradition forte de gestion des EAJE en régie
directe. L’effectif global de la direction Petite enfance s’élève à 250 agents (personnel du siège
et des établissements d’accueil). La direction de la Petite enfance comporte trois pôles : les
ressources, l’accueil individuel des jeunes enfants et l’accueil collectif. Ce dernier assure
l’animation des établissements municipaux, au moyen notamment de deux réunions mensuelles
avec les directrices de crèches, complétées par des visites sur site et des groupes de travail
thématiques.
L’offre d’accueil bisontine est donc composée en premier lieu de 15 établissements
municipaux, dont une crèche familiale.
9
Prestation de service unique versée aux structures d’accueil collectif conventionnées avec la CAF, les
parents en bénéficient directement grâce à un coût horaire calculé en fonction des revenus du foyer puis minoré
du versement CAF. Les parents qui font garder leur enfant par une assistante maternelle agréée, par un auxiliaire
parental (garde à domicile), ou qui placent leur enfant dans une micro crèche ou dans une crèche familiale privée
bénéficient en revanche de la PAJE (Prestation d’accueil du jeune enfant).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
Crèches municipales
10
Entité
Capacité d’accueil
Dénomination
Nb de places
Petites crèches
Entre 13 et 24 places
- Halte-garderie Mégevand
11
- Crèche collective Saint-Claude
- Crèche collective Vieille Monnaie
15
20
20
Crèches
Entre 25 et 39 places
- Crèche collective Chaprais
- Crèche collective Clairs-Soleils
12
- Crèche collective Palente
- Crèche collective Tilleuls
13
- Crèche familiale, rue Sancey
28
31
25
25
35
Grandes crèches
Entre 40 et 59 places
- Crèche collective Artois
42
Très grandes
crèches
Supérieure ou égale à
60 places
- Crèche collective Battant
- Crèche collective Bersot
- Crèche collective Epoisses
14
- Crèche collective Montrapon
15
- Crèche collective Orchamps
- Crèche collective Saint-Ferjeux
68
60
60
60
60
60
Source : commune de Besançon
A ces établissements s’ajoutent une crèche associative, 20 micro-crèches
16
, 2 crèches
d’employeurs et d’une crèche privée « La Maison bleue ». La commune de Besançon propose
également quatre lieux d’accueil parents enfants
17
et subventionne un espace enfants « La
Maison Verte ». Il convient enfin d’ajouter les places disponibles auprès des assistantes
maternelles agréées.
Le nombre de places agréées depuis 2018 a évolué de la manière suivante :
10
Définition des catégories fixée par l’article R. 2324-46 du code de la santé publique.
11
Dont 15 places occasionnelles.
12
Dont 5 places occasionnelles et 6 réservées à des enfants porteurs de polyhandicap.
13
Dont 9 places occasionnelles.
14
Dont 15 places occasionnelles.
15
Dont 10 places occasionnelles.
16
Les micro-crèches sont passées de 11 en 2018 à 20 en 2023.
17
Planoise, Montrapon, Grette-Butte et Bains Douches Battants.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
9
Évolution du nombre de places agréées
-
2018
2019
2020
2021
2022
Crèches municipales
606
612
592
609
609
Crèche associative
25
25
25
25
25
Micro crèches
312
322
364
374
442
Maison ass. Mat
32
32
44
44
44
Crèches d’employeur
170
170
170
170
170
Total
943
959
981
1 008
1 076
Assistantes
Maternelles
1 206
1 057
981
NC
NC
Source : commune de Besançon / Datacaf pour les données concernant les assistantes maternelles
Hors assistantes maternelles, l’offre globale est de 1 076 places en 2022, à laquelle il
faut ajouter 80 places au titre de la crèche hospitalière.
L’offre a donc augmenté de 14 % sur la période sous revue, les 133 places
supplémentaires étant proposées à 90 % par de nouvelles micro-crèches. L’offre s’est accrue
dans un contexte de baisse du nombre de naissances domiciliées à Besançon (- 20 % entre 2015
et 2021) et dans le grand Besançon (- 18 %)
18
. Cette évolution va dans le sens d’une
amélioration du taux de couverture
19
qui était de 59 % au 31 décembre 2020
20,
soit un niveau
quasi identique à celui de la moyenne nationale (58,8 %). Au niveau intercommunal, le taux est
sensiblement plus élevé, soit 67 %
21
. La CAF considère que cet indicateur est satisfaisant, voire
très satisfaisant sur l’ensemble des bassins opérationnels des services aux familles, « avec
toutefois une légère faiblesse de l’offre sur l’est bisontin et Besançon »
22
.
18
Source : INSEE – l’année de référence (2015) correspond à trois ans avant la période sous revue, soit
la période d’accueil de la petite enfance avant scolarisation.
19
Au sens de la CAF : nombre de places proposées sur 100 enfants de moins de trois ans.
20
Sources : CAF - Dernières données connues et publiées sur le site cafdata.
21
A titre d’information, le taux de couverture est de 63,2 % pour le département du Doubs et de 66,6 %
pour la région Bourgogne-Franche-Comté.
22
Annexe de la convention territoriale globale, page 44.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
Répartition territoriale du taux de couverture sur le territoire
Source : CAF du Doubs
L’intégration dans la comptabilisation de l’offre du nombre de places agréées auprès
des assistantes maternelles est délicate car elle ne reflète pas la réalité des places disponibles.
Il y a en effet des places non proposées parmi ces agréments : certaines assistantes maternelles
n’utilisent pas la totalité des places dont elles bénéficient, d’autres peuvent en réserver
spécifiquement pour l’accueil périscolaire, etc.
La commune ne peut disposer d’une information précise en la matière alors qu’elle serait
utile pour la connaissance de l’état de l’offre et ainsi de la définition de la politique. Les services
de la CAF du Doubs ont indiqué mener, à cet égard, une politique de sensibilisation auprès des
assistants maternels pour renseigner le site « monenfant.fr ». Le taux de référencement
progresse. Il est estimé à hauteur de 80 %, contre 50 % il y a quelques années.
La CAF constate que les assistantes maternelles n’ont pratiquement pas de places
disponibles, celles-ci étant souvent déjà pourvues avant parution. La CAF indique que leur
nombre a diminué d’un tiers entre 2016 et 2021, passant de 438 à 291, ce qui représente
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
11
1 200 places théoriques en moins, qu’elle explique par la baisse tendancielle du nombre de
naissances, la création de micro-crèches, la crise sanitaire et des départs en retraite non
remplacés. Le maintien des assistantes maternelles est cependant une priorité qui, selon la CAF,
devrait s’inscrire dans le prochain schéma départemental des services aux familles (SDSF).
Celle-ci prévoit d’organiser un groupe ad hoc chargé d’analyser et de comprendre la situation
actuelle, en y associant des assistantes maternelles et des parents utilisateurs.
1.2.2
Les critères de qualité de l’accueil des jeunes enfants
La commune de Besançon a fait siennes les valeurs de la charte nationale d’accueil des
jeunes enfants
23
en application des dispositions du code de la santé et des familles. Cette charte
définit dix principes pour garantir un éveil de l’enfant dans un environnement épanouissant,
respectueux de son rythme, stimulé et encouragé de manière bienveillante par des
professionnels, qui eux-mêmes bénéficient d’un environnement et de conditions de travail
propices à un traitement respectueux de l’enfant.
L’ordonnateur précise que la crèche de l’association Antenne Petite Enfance de
Franche-Comté, soutenue financièrement par la Ville de Besançon, respecte également les
principes de cette charte. Son projet d’établissement est apprécié par la conseillère municipale
déléguée à la petite enfance et à la parentalité, ainsi que par le directeur petite enfance. La
directrice de cette crèche associative est associée aux échanges de pratiques mensuels réunissant
l’ensemble des directrices de crèches municipales.
Parmi les critères de qualité de l’accueil des jeunes enfants, la présence de personnels
qualifiés est un élément significatif. La part réglementaire des effectifs chargés de
l’encadrement des enfants par crèche prévue à l’article R. 2324-42 du code de la santé publique
est respectée, voire sensiblement supérieure (voir
infra
§ 2.2.2.1).
23
Arrêté du ministre des solidarités et de la santé du 23 septembre 2021 portant création d’une charte
nationale pour l’accueil du jeune enfant, en application de l’article L 214-1-1 du code de l’action sociale et des
familles.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
2
LE FONCTIONNEMENT DES ETABLISSEMENTS D’ACCUEIL
COMMUNAUX
2.1
La gestion de la demande
2.1.1
Les conditions d’admission dans les crèches municipales
La commune de Besançon réunit annuellement quatre commissions présidées par le
conseiller municipal délégué
24,
selon les modalités calendaires suivantes :
Organisation des commissions d’attribution de places
Date de commission
Demandes traitées
Janvier
Demandes de placement pour avril, mai, juin
Avril
Demandes de placement pour juillet, août, septembre
Juillet
Demandes de placement pour octobre, novembre, décembre
Octobre
Demandes de placement pour janvier, février, mars
Source : commune de Besançon
La commune a mis en place un ensemble de critères permettant une réelle transparence
sur la méthode d’attribution des places et sur les priorités données par la municipalité.
La liste des demandes est anonyme et classée selon le nombre de points obtenus, par
ordre décroissant, en fonction du tableau de critères ci-après, disponible sur internet.
24
Auquel sont adjoints : le directeur de la Direction Petite Enfance, le coordonnateur des Etablissements
d’Accueil du Jeune Enfant, les deux agents en charge des attributions au Relais Petite Enfance et deux
représentants de directeurs d’Etablissement d’Accueil du Jeune Enfant.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
13
Critères d’attribution des places de crèches
Critères
Nombre de points
Famille résidant à Besançon
+ 60
Couple dont les 2 membres travaillent, sont en formation ou en démarche d’insertion
socio-professionnelle inscrit à Pôle Emploi
+ 50
Couple dont l’un des deux parents travaille, est en formation ou en démarche d’insertion
socio-professionnelle inscrit à Pôle Emploi
+ 30
Couple dont aucun des membres n’est en emploi, en formation ou en démarche
d’insertion socio-professionnelle inscrit à Pôle Emploi
0
Famille monoparentale travaillant, en formation ou en démarche d’insertion socio-
professionnelle inscrit à Pôle Emploi
+ 80
Famille monoparentale ne travaillant pas ou n’étant ni en formation, ni en démarche
d’insertion socio-professionnelle inscrit à Pôle Emploi
+ 30
Handicap de l’enfant
+ 80
Fratrie dans l’établissement - Gémellité
+ 60
Handicap d’un parent ou dans la fratrie
+ 15
Revenus selon le Quotient familial CAF
De 0 à 40
Inférieur à 500
+ 40
De 501 à 1 000
+ 30
De 1 001 à 1 500
+ 20
De 1 501 à 2 000
+ 10
Supérieur à 2 000
0
Ancienneté après réponse négative
Inférieur à 6 mois
0
6 mois à 10 mois
+ 10
Supérieur à 10 mois
+ 20
En cas d’égalité
Famille ayant déjà bénéficié d’une place en crèche et dont l’enfant n’est plus accueilli
-10
Source : commune de Besançon
La pondération la plus forte concerne deux critères : les enfants porteurs de handicap et
les familles monoparentales travaillant ou en formation à Besançon. Sont inclus également des
critères de revenu et d’ancienneté de la demande. La résidentialisation à Besançon n’emporte
pas une majoration de point significative en comparaison avec d’autres situations comme celles
du travail ou de la formation. Les affectations seront ensuite réalisées par le Relais Petite
Enfance à mesure de la libération effective des places. En cas d’égalité, après avoir appliqué le
dernier critère du tableau ci-dessus, la commission reprend la logique de la cotation en donnant
priorité aux familles monoparentales ainsi qu’aux enfants porteurs de handicap. Les services
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
ont précisé que les demandes d’accueil à temps partiel sont traitées de la même façon que les
autres. Les procès-verbaux de la commission d’attribution des places sont accessibles sur le site
internet de la commune.
La commune ne dispose pas d’éléments statistiques, ni de tableau de suivi du nombre
de refus par commission. Elle en communique toutefois le nombre dans les procès-verbaux de
commissions d’attribution. A titre d’illustration, le procès-verbal de la commission du
9 mai 2023 constate 188 refus issus de la commission de janvier et prononce 141 refus sur
316 dossiers (soit 45 %) présentés à la session de mai.
La commune considère toutefois qu’aucune demande d’accueil d’enfant reste sans
réponse sur le territoire communal, compte tenu de la diversité de l’offre. Elle s’appuie
notamment sur le fait qu’aucune famille ne fait part de son impossibilité de trouver une solution.
La chambre considère que cette approche reste empirique et note que, comme l’indique le
service compétent, il arrive que l’un des parents, faute de réponse satisfaisante soit contraint à
ne pas reprendre son activité professionnelle.
2.1.2
La question de l’accessibilité géographique et financière
L’analyse du territoire montre que la commune de Besançon est dans une situation
sociale plus fragile que d’autres communes de sa strate démographique : elle dispose d’un
revenu médian de 19 090
€
, soit inférieur aux moyennes intercommunale, départementale,
régionale et nationale
25.
Le taux de pauvreté est de 22 % (supérieur à la moyenne de l’ensemble
des strates précitées
26)
. La répartition sur le territoire montre que la part des personnes vivant
sous le seuil de pauvreté dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (Planoise,
Montrapon, Clairs-Soleils et Palente-Orchamps) est deux fois supérieure à la moyenne de
Besançon et oscille entre 30 % et + de 50 %. Il est de 52,3 % pour le quartier de Planoise. Les
services constatent de manière empirique, au cours de l’année 2023, une dégradation de la
situation des familles en condition de fragilité, en raison notamment de l’inflation.
Le taux d’activité des familles ayant au moins un enfant de moins de 3 ans est de 42 %,
soit un niveau sensiblement inférieur aux autres strates précitées ainsi qu’aux différents bassins
voisins identifiés par la CAF
27
: 71 % pour l’intercommunalité hors Besançon, 67 % à 78 %
pour les autres bassins opérationnels des services aux familles.
Dans le but de faciliter l’accès des familles les plus en difficulté aux structures d’accueil
collectif, les crèches peuvent bénéficier d’un bonus financier dit « bonus mixité sociale »
proposé par la CAF. Prévu par les COG
28
2018-2022 et 2023-2027, il est basé sur la moyenne
de la participation financière des familles. Au cours de la période sous revue, il se calculait
25
Source : INSEE – Intercommunalité : 22 030
€
, département : 22 750
€
, région : 21 640
€
,
France métropolitaine : 21 930
€
.
26
Source : INSEE : respectivement 14,8 %, 12,2 %, 12,8 % et 13,6 %.
27
Source : CAF du Doubs 2021.
28
Convention d’Objectif et de Gestion signée entre la CNAF et l’État.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
15
d’après le rapport « nombre total des participations familiales / nombre total d’heures
facturées » et était valorisé de la manière suivante
29
:
Calcul du bonus mixité sociale
Participation horaire moyenne des parents
Bonus par place et par an
Inférieure à 0,75
€
2 100
€
Comprise entre 0,75
€
et 1
€
800
€
Comprise entre 1
€
et 1,25
€
300
€
Supérieure à 1,25
€
0
€
Source : CAF
Une analyse des tarifications par établissement montre des différences significatives
d’un EAJE à un autre en fonction de sa localisation.
29
A titre d’illustration, si une crèche de 20 places facture 24 000
€
aux familles sur 31 500 heures
facturées, le rapport est de 0,76
€
par place. Le bonus mixité sociale sera alors de 800
€
par place, soit un total de
20 X 800 = 16 000
€
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Répartition de la tarification horaire par EAJE en 2022
30
Crèches
Quartier
Moyenne
Médiane
Part des tarifs
< =1
€
31
Artois
Planoise Chateaufarine
0,50
€
0,39
€
90 %
Battant
Battant
1,84
€
1,78
€
25 %
Bersot
Centre Chapelle des Buis
1,52
€
1,58
€
36 %
Chaprais
Chaprais Cras
1,70
€
1,48
€
21 %
Clairs soleils
Vaite Clairs Soleils
0,83
€
0,42
€
67 %
Epoisses
Planoise Chateaufarine
0,48
€
0,39
€
95 %
Mégevand
Centre Chapelle des Buis
1,30
€
1,01
€
48 %
Montrapon
Montrapon
Monboucons
1,17
€
1,12
€
49 %
Orchamps
Palente Orchamps
Saragosse
0,89
€
0,47
€
72 %
Palente
Palente Orchamps
Saragosse
1,16
€
0,86
€
60 %
Saint Claude
Saint Claude
Torcols
1,08
€
1,78
€
55 %
Saint Ferjeux
Saint Ferjeux
Rosemont
1,18
€
0,94
€
53 %
Les Tilleuls
Palente Orchamps
Saragosse
1,32
€
1,25
€
40 %
Vieille Monnaie
Centre-Chapelle des Buis
1,30
€
1,01
€
48 %
Crèche familiale
Butte Grette
1,22
€
1,21
€
42 %
Total
32
1,16
€
0,84
€
55 %
Source : calcul CRC à partir des données de la commune de Besançon
L’examen du tableau n° 9 montre également que le tarif médian pour l’ensemble des
places est très bas (0,84
€
), ce qui traduit une situation économique et sociale majoritairement
fragile des usagers des EAJE.
30
Voir annexe n° 1 composition de la tarification (comprise, pour 1 enfant, entre 0,47 et 3,71
€
en accueil
collectif pour une famille bisontine et entre 0,56 et 4,46
€
pour une famille hors Besançon).
31
Montant considéré par la CAF et les services communaux comme un marqueur significatif de pauvreté.
32
Total pondéré en fonction de la taille de chaque établissement.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
17
2.1.3
La prise en compte des besoins spécifiques
Cette
catégorie
regroupe
les
places
dites
« A
Vocation
d’Insertion
Professionnelle - AVIP »
33,
l’accueil des enfants porteurs d’un handicap et les logiques de
souplesse en matière d’accueil de jeunes enfants pour les parents ayant un besoin ponctuel de
garde.
Les 14 établissements bisontins (hors crèche familiale) sont classés « AVIP » depuis
2020. La mise en place du dispositif est progressive et nécessite une coordination entre la
commune, le conseil départemental et Pôle Emploi. Seulement 6 cas ont été pris en charge
depuis 2021
34
. Il convient toutefois de préciser qu’un processus d’attribution pour motif
médico-social
35
, prévu par l’article 7 du règlement de fonctionnement des EAJE, existe par
ailleurs, en lien avec les travailleurs sociaux du département notamment afin de répondre en
urgence, hors procédure communale, dans une logique d’insertion. Les attributions de place
décidées dans ce cadre exceptionnel font l’objet d’une information systématique de la
commission d’attribution des places, lors de chacune de ses réunions.
La commune a réservé 49 places pour un accueil occasionnel à partir d’une heure sur
5 sites : Clairs-Soleils, Epoisses, Montrapon, Mégevand et Tilleul. Les documents à disposition
du public précisent que l’accueil des enfants peut s’effectuer sans réservation en fonction de la
disponibilité. Cette absence de réservation implique toutefois que l’enfant a déjà été inscrit et a
pu se familiariser avec la structure qui l’accueille. A ce titre, le règlement du fonctionnement
des EAJE communaux précise que « L’enfant est accueilli dans la limite des places disponibles,
les réservations se font la semaine précédente et au plus tard la veille
36
». Ces informations
figurant dans deux documents différents pourraient faire l’objet d’une mauvaise interprétation
et nécessiteraient sans doute une précision à destination du grand public, même si aucun
problème n’a été relevé par les services jusqu’à aujourd’hui.
La ville a conduit en 2015 une étude relative aux besoins en horaire atypique, concluant
que la demande était faible sur le territoire. L’ordonnatrice ajoute qu’un parangonnage plus
récent a mis en évidence des cas de collectivités, engagées dans des accueils collectifs
atypiques, ne semblant pas satisfaites du résultat. La commune de Besançon a donc préféré
développer des solutions pour répondre aux quelques demandes existantes, par le biais du
volontariat d’assistantes maternelles indépendantes.
Le règlement de fonctionnement des EAJE municipaux prévoit une possible évolution
du planning hebdomadaire contractualisé avec la crèche afin de tenir compte du recours plus
fréquent au télétravail. Ainsi, les parents s’engageant dans ce mode d’organisation ont la
possibilité d’ajuster le temps d’accueil en crèche de leur enfant.
33
AVIP : la difficulté d’accès aux solutions d’accueil des jeunes enfants, en particulier pour les cheffes
de famille monoparentale, constitue un frein majeur de retour à l’emploi. A titre d’information, la France comptait
262 crèches AVIP en 2021.
34
Source : commune de Besançon et CAF.
35
28 demandes de janvier à avril 2023, les motifs principaux étant : le soutien à la parentalité, l’insertion
professionnelle, le besoin de stimulation de l’enfant, l’insertion sociale, la rupture brutale du mode d’accueil, une
situation de crise familiale, ou un besoin pour l’organisation de soins aux parents ou à la fratrie.
36
Article 13 du règlement en vigueur.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
Concernant la prise en compte du handicap, les 15 établissements d’accueil collectif
peuvent accueillir des enfants porteurs de handicap. En juin 2023, 19 enfants ont été accueillis
dans huit crèches différentes (dont six enfants polyhandicapés) disposant d’une reconnaissance
MDPH, et 11 enfants disposant d’un Plan Personnalisé d’Accueil du Jeune Enfant
37
au sein de
sept crèches différentes. Depuis sa création, la crèche municipale des Clairs Soleils dispose de
six places pour des enfants polyhandicapés dans le cadre d’un conventionnement avec la
Fondation Pluriel (ex ADAPEI) et le Centre d’Action Médico-Social Précoce (CAMSP). Cette
action bénéficie d’un financement de la CAF dans le cadre des appels à projets Fonds Publics
et Territoire.
2.1.4
Le Relais Petite Enfance (RPE) et l’information aux parents
Le Relais Petite Enfance est un guichet unique d’accueil, d’information et de conseils
aux familles pour tous types de mode d’accueil, individuel ou collectif, public ou privé, en
établissement ou à domicile. Il est également le guichet unique d’accueil pour les créateurs de
crèche ou micro crèche. Le RPE bénéficie d’un soutien financier de la CAF et du département
du Doubs. Ses missions sont de plusieurs ordres :
a)
un appui renforcé aux assistantes maternelles (AM) indépendantes et à leur
professionnalisation ; il promeut la formation professionnelle par le conseil (organisation de
rendez-vous individuels), l’explication sur les droits (financement, relations avec le parent
employeur, etc.). Il peut inviter un organisme de formation lors de ses réunions d’AM. En
termes de soutien, il organise des groupes de professionnalisation, avec ou sans intervenants
extérieurs (musique, arts, médiation animale, etc.), il promeut également des sorties possibles
(ateliers « contes » des médiathèques, visites musées, etc.). Ainsi, le RPE contribue à briser leur
isolement, à susciter de la coopération ou de l’entraide entre AM ;
b)
l’observation des besoins et des réponses en matière d’offre de service, étudiée
lors de chaque comité de pilotage annuel, avec des représentants des institutions et des
professionnels de la petite enfance (AM indépendantes, entreprises de micro crèche ou de garde
à domicile, crèche associative) ;
c)
l’information, au travers de la mise à disposition d’un diagnostic actualisé de
l’offre d’accueil du jeune enfant, sous deux formats : l’offre municipale (via la procédure de
demande de place en crèche), et l’offre privée (via une fiche recensant les établissements
d’accueils du jeune enfant privés, lucratifs ou non, micro crèches privées, et maisons d’assistant
maternel). Ce diagnostic est accompagné d’une présentation de l’évolution pluriannuelle de la
demande de places en crèche municipale et de l’ensemble des modes d’accueil.
Un accueil physique ou téléphonique est prévu toute l’année du lundi au vendredi
(fermeture le mardi après-midi) de 8h30 à 12h et de 13h30 à 17h30. Les agents du RPE sont
disponibles pour informer les familles sur les modes d’accueil bisontins (des réunions de
présentation des différents modes d’accueil ont lieu une fois par mois au RPE). Une
documentation format papier est distribuée aux usagers à la recherche d’un mode d’accueil. La
communication se fait également via le site internet de la Ville de Besançon, à la rubrique petite
enfance.
37
Concerne plus particulièrement les enfants porteurs d’un handicap intellectuel ou avec autisme.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
19
Le développement de la mise en place d’un portail famille à destination du public est
prévu pour le 1
er
décembre 2023. La chambre note que les parents disposent d’une possibilité
de calculer sur le site internet de la commune et de la communauté urbaine le tarif horaire pour
la garde de leur enfant, tant pour la crèche que pour la halte-garderie, de manière très simple,
en fonction notamment de leur revenu n-2
38
.
2.2
La gestion des établissements d’accueil des jeunes enfants
2.2.1
La gestion financière
La gestion des établissements d’accueil des jeunes enfants (EAJE) représente une charge
brute de l’ordre de 11,33 M
€
en 2022
39
, dont 90 % relèvent, compte tenu de la nature du service,
des frais de personnel. En moyenne sur la période sous revue, cette charge est financée à 50 %
par la CAF et 10 % par les parents, le reste étant financé par la commune. Le coût moyen horaire
2022 est de 10,98
€
dont 1,07
€
pour les parents et 4,12
€
pour la commune.
Comme mentionné plus haut, la commune de Besançon a fait le choix d’une gestion en
régie directe de ses EAJE, avec une tarification selon les barèmes CNAF.
38
creche-collective-municipale/ et https://www.grandbesancon.fr/infos-pratiques/enfance-ecoles/petite-enfance/la-
halte-garderie/.
39
Source : données ordonnateur - exercice 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
Taux d’occupation dans les EAJE
Activités (cumul EAJE municipaux)
2018
2019
2020
2021
2022
Offre théorique (agrément) - en nombre
d’heures (A)
1 422 472
1 442 400
1 186 098
1 357 855
1 440 377
Offre réalisée - en nombre d’heures (B)
873 170
852 202
589 042
780 092
807 097
Offre facturée - en nombre d’heures (C)
1 016 644
983 402
648 175
875 506
920 117
Offre théorique (agrément) - en nombre
de places
606
612
592
609
609
Offre réalisée - en nombre de places
1 459
1 477
1 320
1 336
1 287
Nombre inscrits/places
2,41
2,41
2,23
2,19
2,11
Taux d’occupation financier (C/A)
71 %
68 %
55 %
64 %
64 %
Source : commune de Besançon
Le taux d’occupation est, depuis 2019, en dessous de la valeur cible de 70 % recherché
par la CAF
40.
Comme le montre le tableau n° 10, aucun des établissements n’atteint en 2022 le
taux d’occupation précédent la crise sanitaire, puisqu’il atteint entre 44 % (halte-garderie de
Mégevand) et 69 % (Chaprais). La CAF rappelle qu’il s’agit d’un indicateur d’analyse
important pour vérifier si la structure est bien utilisée par les familles. « Si cet indicateur est
faible, il permet de s’interroger sur le fonctionnement de la structure (projet adapté aux besoins,
etc.). Il peut également justifier un coût élevé du prix de revient horaire
41
». Un taux de 100 %
reste toutefois théorique dans la mesure où les crèches proposent des plages horaires élargies
plus étendues que le temps maximum d’accueil d’un enfant (dix heures)
42.
.
L’autre indicateur, pris en compte par la CAF dans le calcul de la prestation de service
unique (PSU), est le taux de facturation
43
.
40
A noter toutefois que les années 2020 et 2021 sont deux années de crise sanitaire.
41
Guide 2022 de la Prestation de Service Unique (PSU).
42
Même dans le cas où une crèche pratiquerait l’accueil en surnombre autorisé à 115 % au maximum,
l’article 38 du décret du 30 août 2021 dispose que
« le taux d’occupation hebdomadaire de l’établissement
n’excède pas 100 % de la capacité horaire hebdomadaire d’accueil calculée selon le nombre d’heures d’ouverture
hebdomadaire
». Ce n’est pas le cas à Besançon.
43
Nombre d’heures facturées / nombre d’heures réalisées.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
21
Taux de facturation par établissement
2018
2019
2020
2021
2022
Artois
122 %
120 %
113 %
115 %
117 %
Battant
123 %
115 %
109 %
113 %
114 %
Bersot
123 %
122 %
114 %
114 %
114 %
Chaprais
115 %
113 %
110 %
111 %
109 %
Clairs soleils
115 %
111 %
110 %
110 %
115 %
Epoisses
120 %
114 %
115 %
110 %
119 %
Grette
98 %
101 %
100 %
-
-
Mégevand
104 %
102 %
101 %
99 %
103 %
Montrapon
114 %
115 %
110 %
111 %
112 %
Orchamps
117 %
118 %
113 %
115 %
118 %
Palente
113 %
118 %
110 %
112 %
116 %
Saint Claude
112 %
118 %
107 %
110 %
113 %
Saint Ferjeux
112 %
113 %
109 %
118 %
115 %
Les Tilleuls
-
-
-
107 %
111 %
Vieille Monnaie
113 %
110 %
102 %
100 %
111 %
Total
44
116 %
115 %
110 %
112 %
114 %
Source : Calcul CRC à partir des données de la commune de Besançon
L’incidence du taux est significative car la subvention de la CAF varie selon les trois
tranches suivantes : 5,89
€
par heure et par enfant (taux inférieur ou égal à 107 %), 5,45
€
(taux
compris entre 107 et 117 %) et 5,04
€
(taux supérieur à 117 %). En 2022, deux établissements
sont au-dessus de 117 % alors que cinq l’étaient en 2018. La tendance globale est à la baisse du
taux de facturation, la commune étant passée, en moyenne, de 116 % à 114 %.
45
La CAF
considère que plus ce taux est faible, plus la facturation correspond à la réalité de l’accueil. La
structure gestionnaire doit toutefois trouver un équilibre entre la qualité de l’accueil et le coût
de fonctionnement de chaque structure.
En termes de méthode, la commune de Besançon facture les heures prévues au contrat
d’engagement conclu avec la famille mais soustrait certains éléments tels que les congés, la
maladie, etc.
46
44
Total pondéré : le calcul est obtenu en cumulant le total des heures réalisées et facturées sur l’ensemble
des établissements.
45
Les années 2020 et 2021 sont peu représentatives en raison de la crise sanitaire.
46
Article 9 du règlement de fonctionnement des EAJE.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
2.2.2
Les moyens en personnel
Les missions des personnes qui assurent l’accueil du jeune enfant sont précisées par
l’article L. 214-1-1 du code de l’action sociale et des familles : elles doivent veiller à leur santé,
sécurité, bien-être et développement physique, psychique, affectif, cognitif et social, et
contribuer à leur éducation.
2.2.2.1
Le taux d’encadrement
Composition de l’équipe en crèches collectives
Micro crèche
Petite crèches
Crèche
Grande crèche
Très grande crèche
Capacité d’accueil
Inf. ou égale à 12
places
Entre 13 et 24
places
Entre 25 et 39
places
Entre 40 et 59
places
Sup. à 60 places
Temps de direction
Pas d’obligation de
nommer un directeur
0,5 ETP
0,75 ETP
1 ETP
1 ETP Directeur + 0,75 directeur
adjoint
Référent technique =
0,2 ETP
Temps d’EJE
Pas d’obligation
0,5 ETP
0,75 ETP
1 ETP
1 ETP + 0,5 ETP par tranche
complète de 20 enfants
supplémentaires à partir de 60
places
Temps de
puéricultrice ou
infirmier
Pas d’obligation
Pas
d’obligation
0,2 ETP
0,3 ETP
0,4 ETP + 0,1 ETP par tranche
complète de 20 places
supplémentaires au-delà de 65
places
Temps de référents
"santé et accueil
inclusif"
10 h annuel dont 2 h
par trimestre
20 h annuel
dont 4 h par
trimestre
30 h annuel
dont 6 h par
trimestre
40 h annuel
dont 8 h par
trimestre
50 h annuel dont 10 h par
trimestre + 10 h annuel par
tranche de 20 places
supplémentaires
Temps de
psychologue pour
APP
6 h mini par an et par professionnel
Ratio
d’encadrement
Pas de ratio
40 % diplômés / 60 % qualification dont % certifiés et CAP AEPE
Source : article R.2324-46 du CSP (1 à 5)
Dans les crèches collectives, l’effectif moyen annuel du personnel de l’EAJE chargé de
l’encadrement des enfants est défini selon les proportions suivantes, exprimé en équivalent
temps plein (articles R. 2324-42 et 43 du code de la santé publique) : soit à hauteur de 40 % au
moins de l’effectif des professionnels diplômés
47
, et 60 % au plus de l’effectif des titulaires
ayant une qualification prévue par les textes
48
.
47
Puéricultrice, EJE, auxiliaire de puériculture, infirmier ou psychomotricien.
48
CAP AEPE (Accompagnement Éducatif Petite Enfance) ou petite enfance ou validation des blocs 1
et 2 du CAPAEPE et justifiant d’une expérience professionnelle de 5 ans auprès de jeunes enfants (0 à 3 ans),
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
23
La structuration des effectifs bisontins (cumul EAJE+ services « petite enfance »)
En ETP
2018
2019
2020
2021
2022
Evol.
2018/22
Direction en EAJE
10,8
10,7
10,7
10,95
10,95
1,39 %
Educateur Jeunes enfants
21,4
24
24
24,35
25,35
18,46 %
Auxiliaire de puériculture
49
133,3
133,5
133,5
135,8
134,8
1,13 %
Autres pers. qualifiés (agent polyvalent
encadrement enfants)
1,8
0,5
0,5
5,9
5,9
227,78 %
Infirmière/puéricultrice
2,3
2,1
2,1
1
1
- 56,52 %
Autres professionnels : agent polyvalent à
l’entretien des locaux
39
41,5
41,5
36,7
36,7
- 5,90 %
Service Ressources
9,25
9,25
9,68
9,53
8,21
- 11,24 %
Relais Petite Enfance
3,92
3,92
4,58
4,15
3,9
- 0,51 %
Volant de remplacement permanent
14
14
14
14
22
57,14 %
TOTAL
235,77
239,47
240,56
242,38
248,81
5,53 %
Nombre de postes vacants au 31/12/N (ETP)
/
14
5
4
21
Note : ETP signifie équivalent temps plein.
Source : données de la commune - retraitement CRC
50
.
Besançon dispose bien, conformément aux dispositions de l’article R. 2324-46-4 du
code de la santé publique, d’un adulte pour cinq enfants qui ne marchent pas et d’un adulte pour
huit enfants qui marchent. De surcroît, la commune comptabilise 60 % d’agents diplômés et
40 % d’agents qualifiés
51
, soit une part des effectifs chargés de l’encadrement des enfants par
crèche
52
, en termes de diplômes, supérieure à la moyenne
53
et conforme, là aussi, à la
réglementation (article R. 2324-42 du code de la santé publique).
BAC Pro ASSP (Accompagnement, Soin et Services à la Personne), BAC Pro Services aux Personnes et aux
Territoires, BEP ASSP, BEP option sanitaire et sociale, TISF (ou certificat d’aptitude), DEAVS (ou certificat
d’aptitude aux fonctions d’aide à domicile), DEAES (Accompagnement Éducatif et social), DEAMP (ou certificat
d’aptitude), Brevet d’Etat d’animateur technicien de l’éducation populaire et de la jeunesse (option petite enfance)
ou BP de la jeunesse, de l’éducation populaire et du sport (spécialité loisirs tout public), Titulaire du titre
professionnel Assistant de vie aux familles, expérience de 5 ans en qualité d’assistant maternel agréé, expérience
de 3 ans auprès d’enfants dans un EAJE ou ACM (accueil collectif de mineurs).
49
Les données n’incluent pas les 22 auxiliaires de remplacement (« personnel volant »), mais incluent les
postes vacants (21 en 2022).
50
Le tableau initial renseigné par la commune ne comportait pas les ratios de l’EAJE Les Tilleuls dans
sa formule de calcul.
51
Le ratio réglementaire étant pour 40 % au moins de l’effectif, des professionnels diplômés et pour 60 %
au plus de l’effectif, des titulaires ayant une qualification (
article R.2324-42 et 43 du CSP).
52
Conformément aux articles R. 2324-34 et 35 du CSP, les directeurs disposent d’un diplôme d’état (DE)
d’infirmière puéricultrice ou d’EJE selon la capacité d’accueil de l’EAJE, les directeurs adjoints ayant un DE
d’EJE.
53
Soit le nombre total ETP encadrement / nombre total ETP.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
La part des effectifs chargés de l’encadrement des enfants par crèche se situe à 70,57 %
en 2022 (soit le niveau le plus bas sur l’ensemble de la période), avec des disparités fortes entre
les crèches (68,47 % pour l’EAJE Bersot, 95,5 % pour la crèche familiale).
Part des effectifs chargés de l’encadrement des enfants par crèche (données 2022)
Source : commune de Besançon
Les effectifs globaux sont quant à eux en hausse de près de 5,5 % sur la période, pour
un total de 249 ETP en 2022, mais les évolutions diffèrent selon les catégories de postes :
-
une augmentation des ETPT dans les postes de direction (+ 1,4 %) ;
-
une diminution des ETPT d’infirmières (- 56,5 % mais sur un effectif initial de 2 ETPT),
et du service ressources (- 11,2 %) ;
-
une augmentation de 227,8 % du personnel polyvalent à l’encadrement des enfants, et de
57,1 % du volant de remplacement permanent :
21 postes sont vacants au 31/12/2022 (il y en avait 4 en 2021
54
), dont 20 concernent le
personnel travaillant dans les crèches (11 agents fixes et 9 remplaçantes).
S’agissant des cadres d’emplois A (infirmier puériculteur, éducateur de jeunes enfants)
et B (auxiliaire de puériculture), la commune de Besançon recrute sur des postes permanents
vacants en CDD de trois ans renouvelable une fois, puis en CDI. Concernant les agents de
catégorie C, elle leur propose des CDD d’un an, avec un objectif de déprécarisation (par
intégration directe) suivant les possibilités liées aux libérations de postes (retraite, mobilité,
etc.). Les postes vacants sont publiés en interne afin de favoriser la mobilité interne ainsi que
l’accompagnement des évolutions des parcours professionnels (mobilité subie suite à des
problématiques de santé ou mobilité choisie avec souhait de reconversion, formation des agents,
etc.).
54
Lors d’un entretien du 3 octobre 2023, les services de la commune ont indiqué qu’il y en avait
actuellement 17.
78,57%
85,57%
68,47%
75%
77%
76%
89,74%
74,36%
72,60%
83,33%
78,57%
71,43%
73,86%
78,57%
95,51%
0,00%
20,00%
40,00%
60,00%
80,00%
100,00%
120,00%
Artois
Battant
Bersot
Chaprais
Clairs soleils
Epoisses
Megevand
Montrapon
Orchamps
Palente
St Claude
St Ferjeux
Tilleuls
Vieille monnaie
Crèche familiale
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
25
La commune ne recourt pas au personnel intérimaire. Des intervenants extérieurs sont
en revanche mobilisés : des psychologues et pédiatres en activité libérale interviennent dans les
établissements sur la base d’un volume d’heures/place. Des intervenants en éveil musical,
médiation animale ou activité théâtrale animent des actions en relation avec le projet
pédagogique des établissements. De même, des partenariats avec les médiathèques et
bibliothèques municipales sont mis en
œ
uvre afin de favoriser l’accès des enfants à la culture.
2.2.2.2
Les difficultés en matière de gestion de ressources humaines
A l’image du non renouvellement des assistantes maternelles, l’accueil collectif est lui
aussi touché par une pénurie de professionnels, le rythme de l’enfant tendant dès lors à s’adapter
aux contraintes d’organisation et de personnel plutôt que l’inverse
55
.
L’évolution du nombre de postes vacants en atteste :
Évolution du nombre de postes vacants au sein des structures
2019
2020
2021
2022
Evol.
2022/19
EAJE
10
5
4
11
10 %
Service ressources, RPE et volant de
remplacement
4
0
0
10
150 %
(Dont volant de remplacement)
3
0
0
9
200 %
Total général
14
5
4
21
50 %
Note : pas de données disponibles en 2018.
Source : commune de Besançon.
2.2.2.2.1
Le manque d’attractivité des métiers et les leviers actionnés
Les conditions actuelles d’exercice des métiers de la petite enfance, quel que soit le
mode d’accueil (individuel/collectif, privé/public), n’apparaissent pas suffisamment attractives.
Un mouvement de grève a eu lieu à Besançon en octobre 2022, comme dans une soixantaine
de villes en France, pour dénoncer ce qui est considéré par la profession comme une dégradation
des conditions d’accueil des tout-petits
56
. Une nouvelle mobilisation nationale
57
a été menée le
19 octobre 2023 afin de réclamer des mesures pour la qualité de l’accueil des tout-petits. Il fait
suite notamment à la publication du rapport de l’IGAS 2022 (publié en mars 2023), qui relève
notamment que «
la qualité de l’accueil de l’enfant est restée un aspect secondaire de la
politique d’accueil du jeune enfant
»
58
.
55
Cf
. rapport IGAS 2022.
56
Un arrêté du 29/07/2022 autorise les crèches à recruter jusqu’à 15 % de professionnels sans diplôme
petite enfance ni expérience auprès des jeunes enfants.
57
Organisée par le collectif « pas de bébés à la consigne ».
58
Intitulé du chapitre 1 du rapport.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
De manière générale, la commune est confrontée à d’importantes difficultés pour
recruter du personnel diplômé
59
, auxiliaire de puériculture et éducateurs de jeunes enfants (EJE)
notamment, en raison d’éléments liés au contexte national (manque de reconnaissance des
métiers concernés, barrière des concours dans la fonction publique territoriale, faiblesse de la
rémunération, pénibilité du travail, relations avec le public, etc.) et également à un contexte
local particulier invoqué par les services municipaux : la proximité de la frontière suisse, la
concurrence accrue avec les crèches privées et associatives (CHU), voire le développement des
micro-crèches privées. Le nombre de postes vacants est actuellement de 21 postes, ce qui
représente plus de 8 % de l’effectif
60
.
Dans ce contexte, la commune n’a pas revalorisé le régime indemnitaire
61
des
personnels. Le régime indemnitaire délibéré prévoit des montants qui ne dépassent pas les
plafonds annuels.
Elle a fait le choix d’optimiser les conditions de travail, et d’accorder une attention
particulière sur le cadre de travail. La commune procède ainsi à l’amélioration des conditions
bâtimentaires de travail en développant un plan crèches (rénovation de deux crèches durant le
mandat et création d’une nouvelle crèche en substitution de deux équipements moins
fonctionnels pour éviter les étages, faciliter les flux, disposer de plans de changes
ergonomiques, etc.). Elle suit également des programmes de rénovation partielle : isolation
phonique, isolation confort été/hiver, modernisation des vestiaires, etc. Elle encourage les
activités à l’extérieur dans la mesure du possible, permettant, outre la recherche de la connexion
des enfants à la nature, l’environnement est moins bruyant et les enfants plus sereins.
La chambre relève avec intérêt que le centre technique municipal confectionne le
mobilier en concertation avec les professionnels de la petite enfance et la médecine de
prévention, afin de stimuler la motricité des enfants et d’éviter au maximum les gestes répétitifs
des agents afin de prévenir les troubles musculosquelettiques. La commune mène des actions
de prévention des accidents et de l’usure professionnelle (outre l’analyse obligatoire des
accidents du travail), avec la formation gestes et postures, la prévention des risques liés à
l’activité physique, l’écoute.
Un effort est réalisé sur la formation en vue notamment d’une évolution
professionnelle : à titre d’illustration, l’engagement a été pris de faire suivre à deux agents
polyvalents par an une formation d’auxiliaires de puériculture, pendant lesquels ils sont payés
à 85 % par la collectivité, contre un engagement de rester dans la collectivité pendant trois ans.
La chambre n’a pu toutefois disposer du plan de formation concernant le service petite enfance.
Parallèlement, la commune met en place des actions pour se faire connaître et recruter
les professionnels dès leur formation, noue des partenariats avec les écoles de formation du
territoire pour accueillir des stagiaires ou des apprentis
62
, et intervient dans les écoles de
formation pour favoriser les échanges.
59
Difficultés accrues par les besoins en remplacement des temps partiels.
60
248,8 agents - source : services de la commune de Besançon.
61
L’IFSE a été mis en place à partir de 2017 (délibération du 12/12/2016), l’instauration du CIA ayant
été délibérée en décembre 2018.
62
Quatre apprentis en 2023.
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
27
La direction Petite enfance organise une journée pédagogique tous les ans pour les
agents. L’analyse des pratiques professionnelles
63
, animée par des psychologues, est organisée
trois fois par an sur deux heures en plusieurs groupes inter-établissement de 12 à
13 professionnels.
Enfin, la commune a mis en place deux jours de RTT supplémentaires par an en
compensation de la sujétion « travail sur la pause méridienne
64
».
2.2.2.2.2
Les absences au travail
Le taux d’absence au travail (congés maladie ordinaire, longue durée, professionnelle,
accident du travail, jour enfant malade, congé maternité, etc.) s’est accru sur la période
considérée, même si le nombre d’agents concernés reste relativement faible. En 2022, il
représente un taux moyen de 12,7 %, le plus fort enregistré sur la période. Les services de la
commune estiment que les causes relevaient davantage de la somme de situations individuelles
que des causes systémiques.
Le taux d’absence moyen
65
dans les EAJE
Source : commune de Besançon
Cette moyenne correspond à des réalités très différentes selon les EAJE. Les proportions
les plus élevées sont situées à Montrapon, qui correspond à deux fois la moyenne des EAJE
communales, alors qu’il s’agit d’une très grande crèche (60 places).
63
Prévue par l’article R. 2324-37 du CSP.
64
Les exigences du service nécessitent la mise en place d’une pause méridienne de 30 mn alors qu’elle
devrait être de 45 mn en vertu du règlement relatif au temps de travail de la commune (délibération n° 2021/006496
du 24 juin 2021, § 4.3).
65
Soit le nombre de jours d’absence en EAJE / (Nb total ETP * 365).
11,38%
10,94%
11,51%
12,25%
10,00%
10,50%
11,00%
11,50%
12,00%
12,50%
2019
2020
2021
2022
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
Le taux d’absence par crèches (chiffres 2022)
Source : commune de Besançon (chiffres 2022)
La commune met en avant plusieurs explications à cet absentéisme, telles que l’usure
professionnelle liée aux conditions même d’exercice du métier (environnement bruyant,
sollicitations physiques et émotionnelles, changements fréquents de planning) ou la
transmission accrue des virus des maladies infantiles. Par ailleurs, les agents, majoritairement
des femmes, peuvent elles-mêmes être absentes pour garder leurs propres enfants malades. La
chambre n’a pu disposer d’une analyse de l’absentéisme par EAJE.
En réponse à cette situation, la collectivité a notamment axé ses efforts sur le volant de
remplaçants permanents (22 postes). En 2023, elle en a modifié les modalités de gestion en
prévoyant un volant mobile, avec des agents intervenant dans un secteur, et un volant rattaché,
avec un agent affecté à l’année sur une structure pour pallier l’ensemble des absences de sa
crèche de rattachement. Elle l’a également renforcé avec le recrutement de huit agents
supplémentaires, dont elle a sectorisé les interventions pour qu’ils aient une meilleure
connaissance des EAJE et leur éviter des déplacements répétés. Cette action novatrice reste à
évaluer.
13,25%
13,48%
6,36%
11,86%
8,88%
8,51%
9,27%
26,65%
8,67%
21,79%
12,68%
8,60%
16,34%
7,63%
6,43%
12,70%
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
Artois
Battant
Bersot
Chaprais
Clairs soleils
Epoisses
Megevand
Montrapon
Orchamps
Palente
St Claude
St Ferjeux
Tilleuls
Vieille monnaie
Crèche familiale
Tx moyen
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
29
ANNEXES
Annexe n° 1. La grille tarifaire (accueil collectif)
................................................................................
30
Annexe n° 2. La grille tarifaire (accueil familial)
.................................................................................
31
Annexe n° 3. Glossaire (tiré de l’Observatoire National de la Petite Enfance – ONAPE)
...................
32
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
Annexe n° 1.
La grille tarifaire (accueil collectif)
Nombre
d’enfants
ACCUEIL COLLECTIF
REGULIER OU OCCASIONNEL
BESANCON
ACCUEIL COLLECTIF
REGULIER OU OCCASIONNEL
HORS BESANCON
Taux
d’effort
Tarif Mini
Tarif Maxi
Taux
d’effort
Tarif Mini
Tarif Maxi
1 enf.
0,0619%
0,47
3,71
0,0743%
0,56
4,46
2 enf.
0,0516%
0,39
3,10
0,0619%
0,47
3,71
3 enf.
0,0413%
0,31
2,48
0,0496%
0,37
2,98
4 enf.
0,0310%
0,23
1,86
0,0372%
0,28
2,23
5 enf.
0,0310%
0,23
1,86
0,0372%
0,28
2,23
6 enf.
0,0310%
0,23
1,86
0,0372%
0,28
2,23
7 enf.
0,0310%
0,23
1,86
0,0372%
0,28
2,23
8 enf.
0,0206%
0,16
1,24
0,0247%
0,19
1,48
9 enf.
0,0206%
0,16
1,24
0,0247%
0,19
1,48
10 enf.
0,0206%
0,16
1,24
0,0247%
0,19
1,48
Source : ordonnateur
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
31
Annexe n° 2.
La grille tarifaire (accueil familial)
Nombre
d’enfants
ACCUEIL FAMILIAL
BESANCON
ACCUEIL FAMILIAL
HORS BESANCON
Taux
d’effort
Tarif Mini
Tarif Maxi
Taux
d’effort
Tarif Mini
Tarif Maxi
1 enf.
0,0516%
0,39
3,10
0,0619%
0,47
3,71
2 enf.
0,0413%
0,31
2,48
0,0496%
0,37
2,98
3 enf.
0,0310%
0,23
1,86
0,0372%
0,28
2,23
4 enf.
0,0310%
0,23
1,86
0,0372%
0,28
2,23
5 enf.
0,0310%
0,23
1,86
0,0372%
0,28
2,23
6 enf.
0,0206%
0,16
1,24
0,0247%
0,19
1,48
7 enf.
0,0206%
0,16
1,24
0,0247%
0,19
1,48
8 enf
0,0206%
0,16
1,24
0,0247%
0,19
1,48
9 enf.
0,0206%
0,16
1,24
0,0247%
0,19
1,48
10 enf.
0,0206%
0,16
1,24
0,0247%
0,19
1,48
Source : ordonnateur
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
Annexe n° 3.
Glossaire
(issu de l’Observatoire national de la petite enfance – ONAPE)
Bonus « inclusion handicap »
:
mis en place par la CNAF pour faciliter l’accueil des enfants
en situation de handicap, accessible à tout EAJE bénéficiant de la Psu et accueillant un ou
plusieurs enfants en situation de handicap.
Bonus « mixité »
: mis en place par la CNAF pour financer davantage les structures adaptant
leur projet d’accueil pour accueillir des familles en situation de précarité économique.
Enseignement préélémentaire
: concerne les enfants de 3 à 6 ans (les enfants de 2 ans sont
admis dans la limite des places disponibles).
EAJE
(établissements d’accueil du jeune enfant) : établissements conçus et aménagés pour
recevoir dans la journée, collectivement ou chez une assistante maternelle exerçant en crèche
familiale, de façon régulière ou occasionnelle, des enfants âgés de moins de 6 ans placés sous
la responsabilité de professionnelles de la petite enfance. Il existe plusieurs types d’EAJE :
- les crèches collectives,
généralement pour des enfants de moins de 4 ans amenés à
fréquenter régulièrement la structure ;
- les crèches parentales,
gérées par des parents, dans le cadre d’une association ;
les haltes garderies,
mode d’accueil occasionnel et de courte durée ;
- les crèches familiales
, ou « services d’accueil familial », employant des assistantes
maternelles agréées qui accueillent à leur domicile un à quatre enfants, de moins de 4 ans ;
- les établissements « multi-accueil »,
combinant l’accueil régulier et occasionnel – crèche
et halte-garderie – ou l’accueil collectif et familial ;
- les micro-crèches
, qui n’accueillent que 10 enfants maximum ;
- les crèches de personnel,
accueillant les enfants du personnel d’une ou de plusieurs
entreprises ou établissements publics (administrations, hôpitaux...) ;
- les jardins d’enfants,
structures d’éveil réservées aux enfants âgés de 2 à 6 ans ;
- les jardins d’éveil, destinés aux enfants âgés de 2 ans ou plus.
Fonds « publics et territoires »
: enveloppe financière à la disposition de chaque CAF lui
permettant de soutenir des porteurs de projets.
MAM
(maisons d’assistantes maternelles) : lieu permettant aux assistantes maternelles
d’exercer leur activité professionnelle ailleurs qu’à leur domicile.
PAJE
(prestation d’accueil du jeune enfant) : prestation unique et globale qui a remplacé
progressivement l’ensemble des aides liées à la naissance et à l’accueil des enfants âgés de
moins de 6 ans et qui comprend plusieurs composantes :
•
un socle de base (avec une prime de naissance ou d’adoption et une allocation de base
versée sous conditions de ressources, de la naissance de l’enfant jusqu’à ses 3 ans) ;
Annexe n° 24 ROD2 AV 03 en date du 19 mars 2024
COMMUNE DE BESANÇON
33
•
plusieurs compléments octroyés en fonction du choix du mode de garde par la famille et
l’âge de l’enfant (plus ou moins de 3 ans) :
- le complément de mode de garde (CMG) (assistante maternelle, garde à domicile
ou structure) pour les parents d’enfant(s) de 0 à 6 ans qui exercent une activité
professionnelle, en les aidant à financer un mode de garde ;
- le complément de libre choix d’activité (CLCA) pour les parents d’enfants de moins
de 3 ans qui travaillent à temps partiel, ou qui ne travaillent pas (sous réserve
d’activité antérieure) et qui élèvent leur(s) enfant(s) jusqu’aux 3 ans du dernier enfant
(6 ans s’il s’agit de triplés ou plus). Depuis le 1
er
janvier 2015, il est remplacé
progressivement par la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PreParE) ;
- le complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA), uniquement versé à
taux plein et réservé aux parents d’au moins trois enfants, dont au moins un est âgé
de moins de 3 ans.
Particuliers employeurs sur le champ de l’emploi direct
: particuliers qui emploient des
salariées à domicile pour la garde d’enfants ou des assistantes maternelles qu’ils rémunèrent
directement.
PSU
: aide au fonctionnement, versée directement au gestionnaire du mode d’accueil par la Caf
et/ou la Msa. Le montant de la participation familiale est défini par un taux d’effort,
proportionnel aux ressources du foyer et modulé en fonction du nombre d’enfants à charge.
Selon les modalités de financement de la Cnaf, le montant de la PSU perçue additionnée aux
participations des familles ne peut excéder 66 % du prix de revient d’une place.
RAM
(relais assistantes maternelles devenus Rpe en 2021) : lieux d’information, de rencontre
et d’échange pour :
- les parents qui peuvent y recevoir des conseils et des informations sur les modes
d’accueil, les obligations et démarches à faire en tant que parents employeurs ;
- les professionnelles (assistantes maternelles et salariées à domicile) qui peuvent
recevoir un soutien et un accompagnement dans leur métier (informations sur les
conditions d’accès et d’exercice du métier, sur les aides et les formations disponibles,
échanges sur les pratiques professionnelles quotidiennes).
Chambre régionale des comptes de Bourgogne-Franche-Comté
28-30 Rue Pasteur – CS 71199 – 21 011 DIJON Cedex
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Site Internet : https://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte