FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXECUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission « Culture »
Avril 2024
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
4
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
11
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
11
A - Les hypothèses de la budgétisation
......................................................................................................
11
B -
Les transferts entre programmes ou changements d’imputation intervenus en gestion
.......................
13
C - Les préconisations et réserves du CBCM
.............................................................................................
15
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
17
A - Origine et gestion des crédits
...............................................................................................................
17
B - La conformité aux principes et règles du droit budgétaire
...................................................................
20
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
................
22
A -
L’évolution de la dépense
....................................................................................................................
22
B - Les composantes de la dépense : analyse par titre
...............................................................................
25
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...................................
36
A -
Incidences de l’exécution 2022 sur l’exercice 2023
............................................................................
36
B - La trajectoire pluriannuelle
..................................................................................................................
38
C - Les augmentations déjà prévues
...........................................................................................................
39
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRES
SUR L’ENVIRONNEMENT
....................
39
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION TRANSVER
SAUX
............................................
43
I - UNE RELATIVE STABILISATION DU DISPOSITIF DE LA MESURE DE LA
PERFORMANCE
..............................................................................................................................
43
II - LA REVUE DE DÉPENSES ET LES ÉCONOMIES STRUCTURELLES
................................
44
III - LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX JEUNES DE 15 À 25 ANS
.................................................
45
A - Le Pass Culture, une dépense de guichet sous-budgétisée
...................................................................
45
B - Les autres dispositifs
............................................................................................................................
46
C -
L’impossible comparaison de l’impact des actions des opérateurs en faveur des jeunes
.....................
48
CHAPITRE III MOYENS
CONSACRÉS PAR L’ETA
T À LA POLITIQUE DE LA
CULTURE
.................................................................................................................................
49
I - DES DÉPENSES FISCALES TOUJOURS INSUFFISAMMENT DOCUMENTÉES
.................
49
A - Présentation et chiffrage
......................................................................................................................
49
B - Les évolutions des dépenses fiscales entérinées par la loi de finances de 2023
...................................
51
C -
La nécessité d’une connaissance tendant à l’exhaustivité
....................................................................
53
II - LES OPÉRATEURS ET LES TAXES AFFECTÉES
....................................................................
55
A -
Le poids grandissant des opérateurs dans le budget de l’État
..............................................................
55
B -
Une seule taxe affectée dont le montant n’a pas été modifié
...............................................................
56
III - LES DISPOSITIF
S MIS EN ŒUVRE POUR
FAIRE FACE AUX CRISES
.............................
57
A -
Les effets de l’inflation
........................................................................................................................
57
B -
L’effet de traîne de la crise sanitaire
....................................................................................................
60
ANNEXES
..................................................................................................................................
63
COUR DES COMPTES
4
Synthèse
Les crédits budgétaires de la mission
Culture
exécutés en 2023
Avec 3 866
M€ de crédits de paiement
exécutés
, l’exercice
2023 est caractérisé par une
hausse des moyens dévolus à la mission
Culture
, au-
delà de l’exercice 20
21, marqué par
d’importants concours exceptionnels, et du niveau d’avant crise.
Initialement budgétés à hauteur de 3 718
M€ votés en
loi de finances initiale (LFI), les
crédits de la mission ont été caractérisés par une sur-exécution de + 148
M€ (+ 4
%) qui
s’explique
majoritairement par la mobilisation de crédits de fonds de concours.
Par ailleurs
, la gestion des crédits en cours d’exercice s’est
notamment trouvée confrontée
aux aléas des dépenses de guichet telles que le Fonds national pour l'emploi dans le spectacle
(FONPEPS) et le Pass Culture, mais aussi au besoin de financer les effets de l’inflation (surcoût
du marché électricité, marché des fluides 2024-
2026 des services à compétence nationale, …)
et des mesures catégorielles.
Deux titres représentent une part prépondérante des crédits consommés, les dépenses de
fonctionnement (dont les subventions pour charge de service public des opérateurs du
ministère) et les dépenses d’intervention qui ont augmenté, entre 201
8 et 2023, de
respectivement + 27,1 % et +64,6 %.
Les aléas de la gestion du Pass Culture
La montée en puissance du Pass Culture a été très rapide. Elle a fait suite à sa
généralisation
sur tout le territoire, décidée en mai 2021 en même temps que l’allongement à
deux ans de la période d’utilisation pour les jeunes de 18 ans, en parallèle d’un montant de
l’enveloppe par bénéficiaire revu à la baisse de 500
€ à 300
€.
La part collective a été
généralisée et bénéficie depuis la rentrée scolaire 2023-2024 aux élèves dès la 6
e
.
En 2023,
les aléas de gestion de ce dispositif d’intervention
ont nécessité un dégel anticipé
en novembre, un dégel en décembre et une ouverture de crédits en loi de fin de gestion pour un
montant total de 65,7
M€ en CP
alors que la contribution du ministère de la culture
s’est élevée
en 2023 à 208,5
M€ pour la part individuelle
.
Compte tenu d’un budget cible évalué entre 222
M€ et 327
M€, auquel s’ajoute la part
collective, cette dépense de guichet
doit faire l’objet d’un suivi
infra-annuel constant afin
d’éviter tout dérapage budgétaire
impactant la mission.
La transformation en opérateur de l’Etat
contribuerait à une meilleure information budgétaire.
Des incertitudes quant au modèle économique des opérateurs
Fin 2023, la mission
Culture
comptait 72 opérateurs, qui ont reçu 1 530,4
M€ (CP) en
exécution, soit environ 39,6 % du total des crédits budgétaires de la mission, constituant une
caractéristique majeure du budget général du ministère et un enjeu important en termes de
maîtrise de la dépense.
Déjà confrontés aux conséquences de la crise sanitaire, les opérateurs du ministère de la
culture
doivent également faire face à l’inflation.
En 2023, sur les 15 grands opérateurs, seuls
5 ont retrouvé une capacité d’autofinancement supérieure à celle de 2019.
SYNTHÈSE
5
Pour atténuer
les impacts de l’inflation, les opérateurs ont bénéficié de 71,68
M€ en LFI
2023, laissant à la charge du ministère et de ses opérateurs un surcoût de 120,86
M€
marquant
assurément la gestion 2024 et la budgétisation 2025.
Un programme de grands travaux, source de difficultés présentes et futures,
malgré le suivi renforcé
Depuis plusieurs années, la Cour attire l’attention
du ministère de la culture sur le niveau
particulièrement élevé du programme de grands travaux. Celui-ci a atteint des proportions
inédites avec le plan de relance (plan cathédrales, monuments du centre des monuments
nationaux et monuments historiques
n’appartenant pas à l’État en régions,
cité internationale
de la langue française de Villers-
Cotterêts), et l’avancement de plusieurs grands projets tels que
la restauration du Grand-Palais, la rénovation de centre n
ational d’
art contemporain Georges
Pompidou, la poursuite des schémas directeurs de Versailles, de Fontainebleau, et
l’extension
du site des archives nationales de Pierrefitte.
Ce niveau de commande publique est problématique dans la mesure où la mission voit
son niveau de restes à payer progresser
continûment depuis plusieurs années jusqu’à dépasser
le milliard d’euros. La question des disponibilités budgétaires de crédits de paiement va se poser
nécessairement quand les grands projets arriveront à maturité dans un calendrier de livraison
de chanti
ers très resserré pour plusieurs d’entre eux (Villers
-Cotterêts, Grand Palais,
Beaubourg). Des surcoûts supplémentaires sont à prévoir. Des arbitrages ont été pris dès 2023
afin de lisser certains schémas directeurs et déprogrammer des opérations aux dépassements de
coûts trop importants.
Un dialogue interministériel peu actif sur le volet des dépenses fiscales
Outre les crédits budgétaires, la mission
Culture
bénéficie de dépenses fiscales évaluées
à 865
M€ en 202
3 à travers 24 dispositifs (dont 12 relevant à titre principal du programme 175
-
Patrimoines
et 12 du programme 131 -
Création
).
La Cour regrette que le travail d’analyse des effets sectoriels de la dépense fiscale et de
son articulation à la dépense budgétaire ne soit que peu mené de façon interministérielle, ce qui
n’entraîne au final que très peu d’évolutions.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation maintenue) : Mettre en place sans tarder les outils efficients de pilotage
des emplois ministériels et des opérateurs de la culture (
ministère de la culture
) ;
2.
(Recommandation maintenue)
: Elaborer et mettre en œuvre les outils d’analyse et de
documentation des effets des dépenses fiscales et de leur lien avec les objectifs des
politiques culturelles en continu ; procéder dès que possible au rattachement de toutes les
dépenses fiscales culturelles à la mission
Culture
; et les borner dans le temps. (
ministère
de l’économie
, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, ministère de la
culture
).
Introduction
En loi de finances initiale (LFI) pour 2023, les crédits de la mission
Culture
représentent
3,74
Md€
d’autorisations d’engagement (AE) et 3,
72
Md€ de crédits de paiement (CP)
correspondant à une hausse de 7,2 % des AE et 7,5 % des CP votés en LFI 2022 (3,49
Md€ en
AE et 3,46
Md€ en CP
).
Elle comprend les quatre programmes suivants :
-
le programme 131 -
Création
confié au directeur général de la création artistique : 1 011
M€
en AE et 1 006
M€
en CP en LFI 2023 soit 27,1 % des CP de la mission ;
-
le programme 175 -
Patrimoines
confié au directeur général des patrimoines : 1 112
M€ en
AE et 1 100
M€
en CP en LFI 2023 soit 29,6 % des CP de la mission ;
-
le programme 224 -
Soutien aux politiques du ministère de la culture
confié à la secrétaire
générale adjointe du ministère : 814
M€ en AE et
812
M€ en CP en LFI 202
3 soit 21,8 %
des CP de la mission ;
-
le programme 361
- Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
confié au
délégué à la transmission, aux territoires et à la démocratie culturelle : 802
M€ en AE et
800
M€ en CP en LFI 202
3 soit 21,5 % des CP de la mission.
L
’exécution 202
3 porte sur des montants plus élevés
qu’en loi de finances
: 3 866
M€ en
CP au lieu de 3 718
M€ votés en LFI soit une augmentation de
148
M€
(+4 %) en gestion. On
note que cette exécution est supérieure à celle de 2021 (3
835 M€), année marquée par des
masses très significatives de ressources « exceptionnelles »
1
.
Outre les crédits budgétaires, la mission
Culture
bénéficie de dépenses fiscales évaluées
à 865
M€ en 202
3 à travers 24 dispositifs (dont 12 relevant à titre principal du programme 175
-
Patrimoines
et 12 du programme 131 -
Création
).
Fin 2023, la mission
Culture
comptait 72 opérateurs, qui ont reçu 1 530
M€ (CP) en
exécution, soit 39,6 % du total des crédits budgétaires de la mission, constituant une
caractéristique majeure du budget général du ministère et un enjeu important en termes de
maîtrise de la dépense.
1
Cf.
Note d’exécution budgétaire
2021
- Mission
Culture
COUR DES COMPTES
10
Mission
Culture
Programme
131
–
Création
Programme
175
–
Patrimoines
Programme 224
–
Soutien aux politiques du ministère de la culture
Programme
361
–
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
Graphique n° 1 :
mission
Culture
–
exécution 2023
(CP, en M€) –
3,87 Mds
Source : Chorus
–
retraitement Cour des comptes
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale
Graphique n° 2 :
exécution 2016-2023
(Md€) –
AE et CP consommés
Source Chorus
–
retraitement Cour des comptes
A -
Les hypothèses de la budgétisation
1 -
Le dialogue interministériel
Comme les années précédentes, la préparation du projet de loi de finances (PLF) 2023 a
été rythmée par la procédure interministérielle pilotée par la direction du budget :
COUR DES COMPTES
12
-
conférence technique au mois de mars permettant une première expression des besoins
pour 2023, éclairée par un bilan de l’exécution 2022 et une première analyse de la
programmation des crédits 2023 ;
-
conférence immobilière au mois de mai, qui a notamment pour objet de préciser les besoins
en investissement du ministère et de ses établissements ;
-
conférence de budgétisation au mois de mai, lors de laquelle le ministère a présenté un état
de ses demandes budgétaires pour le PLF 2023 ;
-
p
hase d’arbitrages politiques jusqu’au mois d’août, close par la transmission de la lettr
e
plafond ;
-
conférence de répartition à la fin du mois de juillet, visant à répartir les plafonds de crédits
par programme en application de l’arbitrage rendu par la Première ministre. Cette réunion
a également permis d’échanger sur la préparation des prév
isions de budget sur le
quinquennat.
Chacune de ces étapes est précédée de phases de concertation internes au ministère,
associant le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM), les responsables de
programmes (RPROG) et le cabinet de la ministre. A noter à cet égard que la procédure
d’élaboration du budget, pilotée par les services du RFFIM, est conduite sur l’ensemble du
périmètre ministériel, incluant les programmes des missions
Culture
et
Médias
.
Par ailleurs, afin d’anticiper au mieux les effets de l’inflation sur les crédits du ministère
de la culture, le RFFIM a échangé en amont de la conférence de budgétisation avec les services
de la direction du budget et de la Première ministre pour rendre le plus sincère possible les
dépenses dites tendancielles dans lesquelles est comptabilisée
l’inflation des coûts de
construction, de loyers, et de charges de personnel.
La lettre-plafond adressée à la ministre de la culture et de la communication par la
Première ministre le 8 août 2022 fixait les grandes priorités de la mission :
-
un
schéma d’emplois global s
tabilisé hors renforcement provisoire de +2 ETP liés aux
JOP 2024 ;
-
une progression de 71
M€ du plafond du programme 131
-
Création
afin de mieux soutenir
l’emploi culturel (+15,7 M€)
; ce plafond devait par ailleurs permettre de financer plusieurs
projets d’investissements ministériels
, le rebasage des dotations versées à la manufacture
de Sèvres (+1,2 M€) et du Mobilier national (+2 M€), ainsi que le relèvement de la
subvention de
fonctionnement de l’Opéra national de Paris (+1 M€)
; ces crédits intègrent
également 10 M€ en faveur du dispositif «
Mondes nouveaux » ;
-
une augmentation de 76
M€ du plafond du programme 175
-
Patrimoines
permettant de
financer plusieurs projets d’investissements ministériels dont ceux du Plan cathédrale
(+3
M€), du
Centre des monuments nationaux (CMN) (+3,1
M€) ou
de la Cathédrale de
Nantes (+5,7
M€)
; ces crédits tiennent également compte de mesures en faveur de
l’archéologie préventive (+7,4 M€) et de l’INRAP (+2,2 M€) au titre de la réforme
indemnitaire ; le redéploiement en 2022 de crédits du plan de relance devait abonder le
budget de restauration de Villers-Cotterêts (+24
M€) au titre de 2023
;
-
une hausse de 5,3
M€ du plafond des crédits HT2 du programme 224
-
Soutien aux
politiques du ministère de la culture
pour poursuivre la transformation numérique du
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
13
ministère
, auxquels s’ajoutent +0,7
M€ consacrés à la politique internationale du
ministère ;
-
une croissance de + 51
M€ du plafond du programme 361
-
Transmission des savoirs et
démocratisation de la culture
pour permettre de renforcer les moyens de fonctionnement
et d’investissement de la SAS
P
ass Culture (+9,5 M€)
; ce plafond tient également compte
du rebasage des bourses sur critères sociaux (+7,5
M€) et du renforcement des crédits
alloués à l’éducation artistique et culturelle (+5 M€), ainsi que de la progression des moyens
alloués à l’enseignement supérieur culture (+18,3 M€)
.
2 -
Les principales orientations, changements de périmètres et mesures de transfert
inscrits au PLF 2023
Le budget 2023 s’est construit en tenant compte des priorités
suivantes
:
-
Programme 131 -
Création :
r
enforcer le soutien à la croissance et l’emploi artistique et
culture ; renforcer les moyens des opérateurs de la création du spectacle vivant et des arts
visuels ; v
aloriser les métiers d’art sur le plan économique, territorial et professionnel
;
a
ccompagner des projets d’investissements du programme
;
-
Programme 175 -
Patrimoines :
soutenir la politique de protection et de mise en valeur du
patrimoine par une participation au fonds incitatif et partenarial et une amélioration des
moyens alloués à l’archéologie préventive
; poursuivre le soutien aux opérateurs
patrimoniaux pour faire face à la crise sanitaire ; poursuivre les investissements structurants
et l’arrivée à maturité d’un nouveau cycle d’investissements
; développer les projets
présidentiels pour contribuer à l’apaisement des mémoires notamment le Musée mémorial
du terrorisme ;
-
Programme 361 -
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
: préserver la
capacité d’investissement des établissements de l’enseignement supérieur Culture (ESC) et
d’Universcience
; sécuriser et développer les besoins en fonctionnement des établissements
de l’ESC
; a
ccompagner les étudiants de l’ESC et promouvoir les actions de recherche
;
p
oursuivre la généralisation de l’éducation artistique et culturelle (EAC
) ;
-
Programme 224 -
Soutien aux politiques du ministère de la culture
: Moderniser, renforcer
et maîtriser
la relation avec l’ensemble des citoyens et usagers du ministère en modernisant
son parc applicatif notamment en matière de traitement des données ; Accompagner la
transformation numérique des politiques publiques et des acteurs culturels.
B -
Les transferts entre programmes ou changements d’imputation
intervenus en gestion
1 -
Transferts intervenus en gestion
Contrairement à 2022, les programmes de la mission
Culture
ont été affectés par de
nombreux transferts intervenus en gestion avec un solde des décrets de transfert en faveur du
ministère : 0,54
M€ en AE et
4,27
M€ en CP.
COUR DES COMPTES
14
Tableau n° 1 :
modifications de périmètre de la mission
Culture
intervenues en gestion
2023
AE
CP
Décret de transfert
540 183
4 274 293
224
1 111 271
1 111 381
dont 224 HT2
759 723
759 833
dont 224 T2
351 548
351 548
131
0
0
175
-3 416 000
318 000
361
2 844 912
2 844 912
Décret de virement
0
0
224
-5 664 407
-5 664 407
dont 224 HT2
781 410
781 410
dont 224 T2
-6 445 817
-6 445 817
131
1 062 795
1 062 795
175
-205 373
-205 373
361
3 303 234
3 303 234
180*
2
0
0
334*
1 503 751
1 503 751
Source : ministère de la culture
Ces changements de périmètre s’articulent autour de trois domaines : les grands projets
portés par le ministère et les participations des autres missions à ces projets, les évolutions en
matière de ressources humaines principalement dues aux délégations de gestion encouragées
par la Cour, et les participations à des projets interministériels depuis ou vers le ministère.
Le ministère est porteur de projets majeurs, présidentiels pour une partie d’entre eux, qui
font l’objet d’une participation collective :
Etats généraux de l’information,
le Musée mémorial
du terrorisme et les travaux du Palais de la Cité.
Sur le volet des ressources humaines, afin de conserver une homogénéité dans le
traitement de ses agents suite aux délégations de gestion des établissements publics dont la
gestion relevait
à la fois du ministère et de l’opérateur, le ministère a mis en pla
ce des transferts
annuels de versement de crédits catégoriels à destination des opérateurs ayant fait l’objet d’une
délégation de gestion (Louvre, Bibliothèque nationale de France (BNF), CMN, Orsay,
Versailles, Institut national du patrimoine (INP), Centre national du livre (CNL) et plus
récemment le Mobilier national).
Enfin, le ministère participe au financement de projets interministériels, notamment ceux
portés par la direction interministérielle du numérique (DINUM) dans le cadre de la sécurisation
des infrastructures informatiques mais également des projets internationaux comme la
2
*programme 180
Presse et médias
, programme 334
Livre et industries culturelles
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
participation française à l’Alliance de protection du patrimoine en zones de conflit (ALIPH)
impliquant des transferts réguliers vers les ministères porteurs des projets.
2 -
Changements d’imputation
Trois changements d’imputation sont intervenus en 2023
: la suppression de
l’
unité
opérationnelle (UO)
Mobilier national et les manufactures
en raison du changement statutaire
de l’institution, l’intégration des UO des collectivités ultramarines dans le
budget opérationnel
de programme (BOP)
Central DGP
, et la suppression de l’UO
Service des bibliothèques, des
archives et de la documentation générale
, dont les crédits basculent dans
l’UO
DGPAT
.
C -
Les préconisations et réserves du CBCM
1 -
Les documents de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) ont reçu
le visa du CBCM le 6 janvier 2023
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a été en mesure de valider le
montant de la réserve de précaution de tous les programmes de la mission le 30 décembre 2022.
La mise en réserve suit les deux taux différenciés du PLF : 0,5 % des AE et des CP ouverts sur
le titre 2 « crédits de personnel » et 5 % des AE et des CP ouverts sur les autres titres
3
.
Pour les quatre programmes ministériels, le contrôleur s’est assuré de la répartition des
crédits ouverts en LFI (nets de la réserve de précaution initiale et du montant prévisionnel des
cré
dits dont l’ouverture est certaine en 202
3) entre les BOP ouverts en gestion.
Par ailleurs, il a rappelé le principe suivant lequel les crédits mis en réserve de précaution
initiale ne devaient pas être disponibles en gestion, alors que le volume des crédits non répartis
apparaît marginal. Par ailleurs, il indique attendre les précisions sur les échéanciers pluriannuels
prévisionnels des opérations d’investissement conduites dans les
directions régionales des
affaires culturelles (DRAC) et la consolidation des tableaux de suivi des tranches fonctionnelles
des BOP régionaux.
Bénéficiant d’une augmen
tation significative de son budget par rapport à la LFI 2022, le
CBCM considère que le périmètre budgétaire du ministère de la culture ne présentait pas en
gestion 2023
de risque d’insoutenabilité caractérisé ou prévisible dans une logique d’auto
-
assurance
ministérielle, sous réserve d’un avancement des grands projets conforme avec la
budgétisation et d’une absence d’événements et crises majeurs.
Néanmoins, il rappelle les
enjeux liés à deux dispositifs de guichet du programme 361 (bourses versées sur critères
sociaux, et Pass culture) pour lesquels des suivis spécifiques sont attendus et rappelés dans le
visa.
Parmi les autres préconisations et réserves, le visa du CBCM souligne
que l’objectif
premier est le paiement avant fin janvier des dépenses obligatoi
res et l’engagement des
dépenses contraintes.
3
Les taux différenciés ont été précisés par la circulaire DF-1BE-24-4110 du 30 novembre 2022.
COUR DES COMPTES
16
2 -
Le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel
(DPGECP)
Le document a reçu le visa du CBCM le 30 mars 2023
assorti d’observations.
Au-
delà du respect du plafond d’emplois
et du sch
éma d’emplois
, le contrôleur notait un
écart de 142 ETPT (- 1,6 %) entre
le plafond d’emplois
(9 103 ETPT) et la prévision de
consommation annuelle d’emplois
(8 961 ETPT).
Par ailleurs, concernant les contractuels, le CBCM indique :
-
être dans l’incapacité
de vérifier la réalité de l’application du schéma d’emplois par filière
en raison de l’identification des contractuels comme appartenant
uniquement à la filière
administrative, et demande le réexamen du paramétrage des outils RH utilisés ;
-
ne pas pouvoir
apprécier si les flux d’emplois temporaires (CDD temporaires) se limitent à
la compensation de vacance infra-
annuelle de poste ou d’accroissement ponctuel d’activité
et
in fine
, si le schéma d’emplois associé à ces flux permet ou pas de respecter en gesti
on
annuelle le schéma arbitré en lettre plafond.
Enfin, la prévision de consommation 2023 de crédits de personnel présentée par le
ministère de la culture
–
dont la prévision de rétablissement de crédits attendu
–
dépasse la
prévision de crédits disponibles
(+4,2 M€) malgré le report d’une partie des coûts des mesures
sur l’année 2024 et l’utilisation de la sous
-consommation des mesures indemnitaires en 2023
pour élargir l’impact d’autres mesures statutaires. Néanmoins, la prévision de consommation
demeurait soutenable au regard du plafond de crédits votés en LFI et mouvements attendus.
Elle était donc conditionnée à une levée partielle de la réserve de précaution initiale.
3 -
Les avis du CBCM sur les programmes
S’agissant du
programme 131 -
Création,
l’avis du
CBCM était favorable, dans la mesure
où la répartition de la programmation initiale paraissait soutenable, malgré les impasses
identifiées dans le contexte incertain et fluctuant de crise.
L’avis sur le programme 175
-
Patrimoines
était favorable avec réserves compte-tenu de
la nécessité de produire le tableau de suivi des tranches fonctionnelles, en faisant la part entre
les autorisations d’engagement nouvelles sur crédits nouveaux et la consommation d’AE
affectées mais non engagées des années antérieures, ce qui rejoint une des recommandations de
la Cour sur les exécutions 2019 à 2022. Il demandait également la production par les RBOP, au
moins pour les opérations d’investissement, du tableau d’échéancier de CP sur les engagements
antérieurs à 2023 non soldés
, ainsi que l’actualisation de la programmation associée aux
ouvertures de crédits de reports et de fonds de concours.
L’avis sur le programme 224 (HT2)
-
Soutien aux politiques du ministère de la culture
était favorable.
L’avis sur le programme
361 -
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
était favorable avec réserves concernant le financement du dispositif « Eté culturel ». Celui-ci
présente un risque car non budgété en PLF alors qu’il dev
r
ait faire l’objet d’un financement e
n
gestion de 17
M€.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 3 :
de la LFI 2023
à l’exécution
(
CP, en M€)
Source : ministère de la culture
A -
Origine et gestion des crédits
1 -
Les reports de crédits de l’exercice antérieur
Les reports de crédits de 2022 sur 2023 sont élevés pour la cinquième année consécutive
et s’établissent à
126,4
M€ en AE et
100
M€ en CP (contre respectivement
105
M€ en AE et
49,7
M€ en CP l’année précédente). Ces reports
concernent pour l’essentiel le programme
175
Patrimoines
(100,7
M€ en A
E et 73,8
M€ en CP) en particulier le report de
:
-
41,2
M€ d’autorisations d’engagement affectées mais non engagées (AENE)
correspondant
à 266 tranches fonctionnelles vivantes et 27 requalifiées ;
-
55,7
M€ en AE et
68,1
M€ en CP de fonds de concours liés
dont 36,8
M€
liés à la
restauration de Notre-Dame de Paris.
COUR DES COMPTES
18
2 -
Les fonds de concours et attributions de produits apparus en gestion
Les fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) apparus en gestion
s’élèvent à
163,6
M€ en AE
et 167,4
M€ en
CP.
Comme les années passées, les fonds de concours, qui enregistrent les participations de
tiers aux crédits de la mission, concernent avant tout les actions de restauration du programme
175 -
Patrimoines
: ils représentent 160,6
M€ en AE et
163,3
M€ en CP.
Les attributions de produits
sont d’un niveau modeste et s’élèvent à 1,
7
M€ en AE
et
1,6
M€ en CP. Il s’agit pour l’essentiel de «
recettes provenant de la rémunération des services
rendus au titre de diverses prestations fournies par les services ministériels
» (DGPA et
Secrétariat Général) auprès d’autres missions ministérielles et de produits de la cession de biens
mobiliers.
3 -
La ge
stion des crédits en cours d’exercice
Conformément à la circulaire du 30 novembre 2022 (NOR : ECOB2234274C), le taux de
mise en réserve des crédits hors T2 a été fixé à 5 % en 2023, soit un point de plus qu’en 2022.
L’application de ce taux en 2023, comme
les années précédentes, a eu pour conséquence de
contraindre plus fortement la gestion budgétaire. De plus, une augmentation du taux de mise en
réserve (ou « surgel ») est intervenue en cours de gestion 2023, montant le taux de mise en
réserve à 6%.
Tableau n° 2 :
évolu
tion de la réserve de précaution au cours de l’année 202
3 (en CP,
en M€)
Mouvements sur crédits gelés
P224 HT2
P131
P175
P361
TOTAL
Mission
Culture
CP
CP
CP
CP
CP
Mise en réserve initiale
4,5
41,4
43,1
33,0
122
Surgel 1% intervenu en mai 2023
0,9
8,3
8,6
6,6
24,4
Dégel anticipé (tamponné de 22 novembre 2023)
-5,4
-29,3
-4,8
-32,8
-72,2
Dégel de fin de gestion (tamponné de 23 décembre 2023)
-2,5
-35,0
-6,8
-44,3
Annulation (loi de fin de gestion)
-17,9
-11,9
0,0
-29,8
Source : ministère de la culture
Les dégels des réserves de précaution ont permis de couvrir les principaux besoins
suivants :
-
alimenter le
fonds national pour l’emploi dans le spectacle (FONPEPS
) à hauteur de
29,3
M€
en AE et en CP, compte tenu des conséquences durables de la crise sanitaire sur
le secteur de la création artistique et en particulier de l’emploi artistique,
ANALYSE D
E L’EXÉCUTION BUDGÉT
AIRE
19
-
assurer le renouvellement des marchés de fluides des services à compétence nationale
(SCN) (
14,1 M€ en AE et 4,8 M€ en CP
),
-
couvrir les tensions sur le versement des subventions pour la gestion du Pass Culture
(32,8
M€ en AE et en CP
lors du dégel anticipé en novembre,
6,9 M€ en AE et 6,8 M€ en
CP en décembre,
26,1 M€ en AE et en CP
en ouverture de crédits en loi de fin de gestion),
-
honorer la participation de la France
à l’Alliance internationale pour la protection du
patrimoine dans les zones de conflit (ALIPH) et également pour organiser les Etats
généraux de l’information souhaités par le Président de la République
(3
M€ en AE et 2
M
€
en CP).
Comme l’an dernier, l
a Cour émet néanmoins des réserves sur le dégel tardif des crédits
au cours de la gestion 2023 en raison des difficultés pour la gestion des dispositifs de guichet
FONPEPS et Pass Culture, dont les risques avaient été identifiés dès la programmation (
cf
. avis
du CBCM).
4 -
L’analyse du CBCM sur les aléas de gestion
Selon le contrôleur, le programme 131 a connu une exécution relativement tendue dans
la mesure où des besoins importants ont été identifiés dès la programmation initiale notamment
en matière de soutien à l’emploi artistique.
Ces besoins ont été couverts en fin de gestion par le
dégel partiel de la réserve de précaution de 39,8 M
€ en AE et 31
,8
M€
en CP permettant de
procéder à un dernier versement à l’agence de services
de paiement (ASP) au titre du
FONPEPS. Ce dégel a couvert
les besoins de financement des caisses de retraite de l’Opéra
national de Paris et de la Comédie française à hauteur de 2,3
M€ afin d’éviter toute rupture de
trésorerie suite au transfert vers la mission
Régimes sociaux et de retraite
en PLF 2024. Enfin,
le CBCM indique le
versement à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
à hauteur de 30,9
M€ en AE=CP.
Le programme 224 a bénéficié d’un dégel total de la réserve de précaution (
5,5
M€
en
AE et 5,4 M
€ en CP) ainsi qu’une ouverture de crédits de 3
M
€ en
AE et 2 M
€ en CP afin de
verser la contribution financière française à
l’ALIPH
(2,9 M€ en AE et 2,7 M€ en CP) ainsi que
la participation financière du ministère de la culture aux E
tats généraux de l’information soit
0,5 M
€ en AE=CP.
Le dégel total de la réserve de précaution a permis de faire face au surcoût du marché
électricité (
2,4 M€ en AE
), aux projets présidentiels (
1,4 M€ en AE=CP
), au surcoût lié au
projet immobilier Camus à 3
M€ en AE=CP (convention de mandat de maîtrise d’ouvrage
relative aux études et aux travaux pour l’installation au sein du Quadrilatère des archives).
Le programme 175 a bénéficié d’un dégel partiel de la réserve de précaution (49
,2
M€
en
AE et 39,8 M
€ e
n CP) afin de financer notamment le réengagement des marchés de fluides
2024-2026 des services à compétence nationale (SCN) à hauteur de 13,1
M€ en AE et 3,7 M€
en CP ainsi que des besoins spécifiques comme le lancement d’études pour le site d’Oradour
sur Glane, contribution du ministère au GIP Libération (1,1
M€ en AE=CP)
. Le dégel a
également permis de neutraliser la fiscalité appliquée au
Loto du Patrimoine (15 M€), de
financer les surcoûts liés au chantier de Villers-
Cotterêts (16 M€ en AE=CP) et d’augm
enter la
subvention pour le Fonds national d'archéologie préventive (FNAP) afin d’éviter une rupture
de trésorerie en 2024.
COUR DES COMPTES
20
Les décrets de virement intervenus en gestion 2023 ont permis également de financer les
mesures catégorielles des établissements pu
blics (EP) et la mise en œuvre d'une prime
exceptionnelle pour les contractuels de ces EP (3,3 M€ en AE=CP), compléments qui ont été
versés en fin de gestion. Les EP de Versailles et de Fontainebleau ont bénéficié de dérogations
en fin de gestion (permises après remontée de crédits en provenance des DRAC) de
respectivement de 5 M€ et de 2 M€ en CP destinées à leur schéma directeur, ces crédits venant
ainsi minorer le montant des restes à payer.
Enfin, des crédits de fonds de concours ont été délégués à l’E
P Notre-Dame de Paris au
titre des travaux de conservation et de restauration (113,7
M€ en AE=CP).
Le programme 361 a bénéficié d’un dégel intégral de la réserve de précaution (39
,7 M
€
en AE et 39,5 M
€ en CP dont 32,
8
M€ fléché
s pour le Pass Culture) et d
’une ouverture
complémentaire de crédits en loi de fin de gestion (LFG) à hauteur de 26,1 M
€ en AE=CP. Le
schéma de fin de gestion a permis d’aller au
-delà des crédits LFI pour le Pass Culture et de
financer la SAS à hauteur de ses besoins : 240,1
M€ en AE
=CP contre 208,5
M€ en LFI 2023
.
Un 4
e
versement (32,8
M€)
puis un 5
e
versement (32,8 M€) ont été effectués en fin de gestion.
Des compléments au titre des mesures d’urgence en direction des Ecoles Nationales
Supérieures d’Architecture
(ENSA) ont également été versés : 4,1
M€ en AE=CP (dont 3 M€
au titre des mesures « vie étudiante
») pour les subventions de fonctionnement et 6,7 M€ en
AE=CP pour les subventions d’investissement. D’autres compléments exceptionnels ont
abondé en fin de gestion
les subventions d’équipement du CNSMD de Lyon (3,7 M€ en AE et
2,4
M€ en CP) et du CNSMD de Paris (7,
1
M€ en AE et 2,
3
M€ en CP).
Les décrets de virement intervenus en gestion 2023 ont permis également de financer les
mesures catégorielles et la mise en œ
uvre d'une prime exceptionnelle pour les contractuels des
établissements publics de ce programme (0,8 M
€ en AE=CP).
Le CBCM note enfin que le dispositif « bourses sur critères sociaux »,
qui a fait l’objet
d’un rebasage en LFI 2023, n’a pas connu de diffic
ulté particulière en gestion 2023.
B -
La conformité aux principes et règles du droit budgétaire
1 -
La régularité des attributions de produits
Les différentes attributions de produits reposent toutes sur un décret simple du ministère
du budget autorisant l’attrib
ution du produit des recettes au ministère de la c
ulture ou d’un
décret en Conseil d’État autorisant la perception d’une rémunération pour services rendus au
titre des prestations fournies par un service de l’État
, qui ont tous été publiés au
Journal officiel
.
2 -
Le contrôle et son évolution
Le dialogue avec le CBCM s’est poursuivi sur le contrôle interne budgétaire en 2023,
dans les conditions prévues par la Charte ministérielle de contrôle interne, validée dans sa
dernière version à l’occasion du comité des
responsables financiers (COREFI) du 29 janvier
2020. Ces échanges ont notamment eu pour objectifs de préparer le Comité de maîtrise des
risques (CMR), dont la cartographie des risques financiers, présentée à cette instance.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Le CMR s’est réuni le 20 novembr
e 2023. Il a valid
é l’actualisation de
la cartographie
des risques métier et financiers de niveau stratégique ainsi que la feuille de route en matière de
contrôle interne pour l’administration centrale, les services déconcentrés et les organismes sous
tutelle du ministère. La réunion a également permis de réaliser un premier bilan sur la mise en
œuvre de la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics, et de présenter le calendrier
de préparation des demandes de remboursement des mesures du plan de relance auprès de la
Commission européenne.
En amont de la tenue du CMR,
la note d’ob
servations CBCM transmise au ministère le
15 novembre 2023 a proposé trois axes
d’amélioration
:
-
Méthodologie : ajouter une colonne sur les objectifs, mieux regrouper les risques par
macro-processus budgétaires et comptables, hiérarchiser les actions notamment en
détaillant chaque action en différents axes comportant tous une échéance prévisionnelle de
réalisation et un taux d’avancement se référant à cet axe ;
-
Risques budgétaires : chiffrer les risques pour une meilleure lisibilité, ajouter un risque sur
la programmation budgétaire notamment sur la prise en compte des engagements des
années antérieures, fusionner deux risques en rapport avec la conformité au droit européen ;
-
Risques comptables : avancement des actions relatives au pilotage et à l’organisat
ion de la
fonction comptable à améliorer, demande de précisions sur les actions réalisées pour
clôturer avant la fin 2024 tous les EJ qui le nécessitent, demande de clarifications sur le
risque « certification du service fait » au regard des actions mises en place ou à envisager,
demande de priorisation des actions inscrites sur le nouveau risque relatif au délai global
de paiement (DGP)
, proposition d’ajout de trois risques (inventaire, régies, qualification
juridique des contrats de type convention de subvention ou délégation de gestion ou de
mandat).
Le CBCM
signale également qu’en dépit de la diffusion le 10 avril 2023 d’une note sur
les modalités du contrôle a
priori de projets d’actes d’engagement du
ministère de la culture,
des défauts, insuffisances ou anomalies de visa préalable ont été constatés. Ainsi, 15 actes sur
les 89 soumis au visa en 2023 ont reçu des refus initiaux pour les motifs suivants :
-
non-respect des seuils de soumission au visa (1 acte) ;
-
erreur
technique dans la mise en œuvre des nouvelles modalités de soumission au visa mises
en œuvre dans Chorus en 2023
(3 actes) ;
-
a
bsence de PJ dans Chorus lors de la transmission de l’acte au visa
(3 actes) ;
-
i
nsuffisance d’AE programmées à l’activité
(2 actes) ;
-
e
rreur d’imputation budgétaire
(3 actes) ;
-
refus non documenté ou à tort (3 actes).
Ces résultats contrastés témoignent d’une évolution des procédures et des pratiques au
cours de l’année 2023 entre l’ordonnateur et le contrôle budgétaire et font ress
ortir le besoin de
renforcer en 2024 les actions d’accompagnement de l’ensemble des acteurs de la chaine
budgétaro-comptable. Pour autant, le contrôle budgétaire souligne la qualité du travail de la
mission du contrôle interne pour la maîtrise des risques et ses efforts pour faire progresser
l’ensemble des services ministériels dans la gestion des risques.
COUR DES COMPTES
22
Enfin,
le CBCM regrette le faible avancement (5% pour l’un des risques) du plan
d’actions lié aux risques identifiés sur le processus «
Pilotage et organisation de la fonction
comptable
» depuis 2021, alors que l’entrée en vigueur du nouveau régime de responsabilité
financière des gestionnaires publics est effective depuis le 1
er
janvier 2023
. A cela s’ajoute une
demande d’échéance au printemps 2024 et non fin d’année du plan d’actions du nouveau risque
relatif à la dégradation du DGP.
Néanmoins, le ministère constate pour 2023 un DGP stabilisé à 20,66 jours en cohérence
avec la cible ministérielle (inférieur au DGP réglementaire de 30 jou
rs). Il s’ét
ablissait à 20,41
jours en 2022. Face à cet infléchissement, un plan d’action a été mis en place. Les efforts seront
poursuivis et renforcés en 2024 pour augmenter le taux de factures payées en deçà des 20 jours.
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de ses composantes
A -
L’évolution de la dépense
L’e
xécution 2023
, tant en AE et en CP, a excédé les crédits ouverts en début d’année. En
2023, les crédits exécutés sont supérieurs de 4 % aux crédits votés en LFI (en CP).
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2019-2023
(AE, M€)
Source : Chorus, retraitement Cour des comptes
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Graphique n° 5 :
LFI et Exécution 2019-2023
(CP, M€)
Source : Chorus, retraitement Cour des comptes
Les dépenses exécutées de la mission
Culture
ont progressé de 24 % en AE et de 31 % en
CP depuis 2019 confirmant la
tendance à l’augmentation du budget de la mission après les années
de diminution du début de la décennie 2010.
1 -
Les crédits disponibles
En 2023, si les crédits votés en LFI ont progressé de 7,5 %, passant de 3 460
M€
à
3 718
M€
en CP, les crédits disponibles augmentent de +10,3 % passant de 3 622
M€
à
3 995
M€
en CP.
Tableau n° 3 :
c
rédits votés en LFI et crédits disponibles (en M€)
CP
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2022
Crédits
disponibles
2022
LFI 2023
LFI 2023
Crédits
disponibles
2023
Culture
Total
3 460
3 622
3 739
3 718
4 052
3 995
Création
131
915
962
1 011
1 006
1 007
1 012
Patrimoines
175
1 022
1 100
1 112
1 100
1 368
1 327
Soutien aux politiques du
ministère de la culture
224
775
789
814
812
823
821
Transmission des savoirs et
démocratisation de la culture
361
748
771
802
800
854
835
Source : Chorus, retraitement Cour des comptes.
COUR DES COMPTES
24
Le détail par programme permet de constater que tous les programmes sont concernés par
cette hausse entre crédits votés et crédits disponibles.
En 2023, la hausse des crédits exécutés tient à celle des crédits disponibles dont la
progression peut s’expliquer principalement par les reports de crédits de 2022 et fonds de
concours et ADP du programme 175 ;
2 -
Les rétablissements de crédits
4
se sont élevés à 6,17
M€ en
AE = CP
En 2023,
leur montant s’est élevé à
6,17 M€
:
-
pour le programme 131 : - 1,28 M
€ en AE=CP
;
-
pour le programme 175 : - 0,72 M
€ en AE=CP
;
-
pour le programme 224 : - 4,04 M
€ en AE = CP
;
-
pour le programme 361 :
–
0,13 M
€ en AE=CP
.
En 2022
, les rétablissements de crédits étaient d’un montant sensiblement
supérieur
(10,94
M€).
3 -
Les
taux d’exécution des programmes de la mission
Le taux d’exécution des crédits 2023 de la mission Culture, proche de 100% après un
dégel de 99% de la réserve de précaution. Ils sont cependant calculés hors reports AENE et fonds
de concours, toujours élevés pour le programme 175.
La consommation quasi-totale des crédits ne laisse subsister que des reports marginaux.
Les crédits éligibles aux reports s’élèvent à 21,1M€ en AE et 4,66 M€ en CP, soit 0,5% et 0,1%
respectivement des crédits disponibles.
Tableau n° 4 :
t
aux d’exécution des programmes
de la mission en 2023
Taux de consommation
Taux de consommation
–
Hors
reports AENE et fonds de concours
Programmes
AE
CP
AE
CP
P131 Création
99,8%
99,9%
99,9%
99,9%
P175 Patrimoines
88,9%
91,4%
99,8%
99,9%
P224 Soutien aux politiques du ministère de la culture
98,8%
98,7%
98,8%
98,7%
P 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la
culture
97,6%
99,9%
98,0%
99,9%
Source : ministère de la culture et Chorus.
4
Les rétablissements de crédits ne donnent lieu à aucun acte réglementaire ou disposition législative, mais,
annulant une dépense, ils ont pour conséquence d’augmenter non pas le montant des crédits disponibles mais le
solde restant disponible de chaque programme. Le recours aux rétablissements de crédits est une procédure en
gestion qui permet de pallier les aléas de gestion. Le montant fluctue donc d’une année sur l’autre en fonction de
la gestion et des potentielles difficultés rencontrées au cours de l’année.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
B -
Les composantes de la dépense : analyse par titre
1 -
Vue d’ensemble et évolution depuis 201
8
Graphique n° 6 :
dépenses de la mission par titres (% des CP) en 2023
Source : ministère de la culture
Tableau n° 5 :
exécution des crédits de la mission Culture depuis 2018
(en M€, CP, y
compris fonds de concours)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2023/2018
Titre 2 : dépenses de personnel
709
707
650
660
692
706
-0,4%
Titre 3 : dépenses de
fonctionnement
971
976
1 077
1 367
1 197
1 234
27,1%
Titre 5 : dépenses
d'investissement
142
163
116
131
118
453
219%
Titre 6 : dépenses d'intervention
895
935
1 086
1 284
1 375
1 473
64,6%
Titre 7 : dépenses d'opérations
financières
195
166
237
393
228
0,3
-99,8%
Total
2 912
2 947
3 166
3 835
3 610
3 866,3
32,8%
Source : ministère de la culture, retraitement Cour des comptes
Deux titres représentent une part prépondérante des crédits consommés, les dépenses de
fonctionnement (dont les subventions pour charge de service public des opérateurs du
ministère) et les dépenses d’intervention qui
, entre 2018 et 2023, ont augmenté respectivement
de + 27,1 % et + 64,6 %.
Ces augmentations s’expliquent d’une part, par
les délégations de
18%
32%
12%
38%
0%
Titre 2 : dépenses de personnel
Titre 3 : dépenses de fonctionnement
Titre 5 : dépenses d'investissement
Titre 6 : dépenses d'intervention
Titre 7 : dépenses d'opérations financières
COUR DES COMPTES
26
gestion au CNL et à l’INP en 2022 (respectivement 1
M€ et 1,2
M€),
et au Mobilier national
en 2023 (20,4
M€), qui ont
eu pour effet de transférer des crédits T2 en catégorie 32, ainsi
d’
augmenter les enveloppes de fonctionnement
, d’autre part, depuis
2021, la hausse des
dépenses de guichet de type Pass Culture.
L’évolution des dépenses d’investissement et des dépenses d’opérations financières
résulte de la transformation de la catégorie 72 « dotations en fonds propres des opérateurs » en
catégorie 53 «
subventions pour charges d’investissement
» prévu par la loi organique n°2021-
1836 du 21 décembre 2021 de modernisation de la gestion des finances publiques.
Graphique n° 7 :
é
volution de l’exécution par titres (en CP, M€)
Source : ministère de la culture, retraitement Cour des comptes
2 -
Les emplois et les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel (titre 2) ne représentent plus que 18 % des CP de la mission
Culture
, contre 19 % en 2022 en raison de la progression plus importante des autres titres.
Depuis le 1
er
janvier 2023, l’établissement public du Mobilier
n
ational bénéficie d’une
délégation de gestion des personnels titulaires et contractuels affectés en son sein. Cette
délégation s’est traduite par le transfert, en provenance du programme 224 (Titre 2) et à
destination du programme 131 (Titre 3), des agents qui étaient auparavant directement
rémunérés par le ministère, soit 338 ETPT. Le ministère dresse un bilan positif de ce transfert
sans tension sociale.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Si aucune nouvelle délégation de gestion n’est prévue pour 2024, le service des ressources
humaines r
ecense les établissements publics susceptibles de bénéficier d’une délégation de
gestion à moyen terme.
Plafond d’emplois autorisés et exécutés
Graphique n° 8 :
é
volution du plafond d’emplois de la mission
Culture
Source : ministère de la culture
Tableau n° 6 :
évolution et exécution du plafond d'emplois ministériels 2022-2023 (en
ETPT)
en ETPT
2022
2023
Evolution
2023/2022
Plafond d'emplois (LFI)
9 434
9 111
-323
Transferts prévus en gestion
-7
-4,33
2,67
Exécution du plafond d'emplois
9 241
8 959
-283
Écart entre plafond et exécution
-186
-148
38
Source : ministère de la culture
En 2023
, le plafond d’emplois ministériels autorisé par la LFI était de 9
111 ETPT, il a
été diminué de -4,33 ETPT (soit -6 ETPT en transferts sortants et 1,67 ETPT en transferts
COUR DES COMPTES
28
entrants), ces mouvements étant retracés dans deux décrets portant transfert de crédits, n°2023-
511 en date du 27 juin 2023 et n°2023-1061 du 20 novembre 2023.
Le plafond exécuté présente une situation comparable à celle des trois années précédentes
de sous-exécution de
l’objectif législatif, l’écart étant de
-148 ETPT.
Tableau n° 7 :
évolution et exécution du plafond d'emplois des opérateurs 2022-2023 (en
ETPT)
en ETPT
2022
2023
Evolution
2023/2022
Plafond d'emplois opérateurs (LFI)
16 525
16 850
325
Exécution du plafond d'emplois
opérateurs
16 175
nc
nc
Écart
-350
nc
nc
Source : ministère de la culture
L’écart entre les emplois autorisés et réalisés constaté en 2022 (
-
350 ETPT) s’explique
principalement par l’écart d’exécution
de 102 ETPT de
l’opérateur RMN
-GP, lié à la fermeture
du Grand Palais pour travaux entrainant l’arrêt de son exploitation, compensée en partie par
l’exploitation du Grand Palais éphémère, ainsi que par la fermeture du musée du Cluny pour
travaux jusqu’en mai 2022.
Selon les termes de la réponse apportée à la Cour, « la prévision et le suivi des emplois
totaux des opérateurs reposent sur plusieurs outils gérés par les services du ministère selon qu’il
s’agit des emplois des opérateurs rémunérés sur titre 2 ou sur titre 3 :
-
en ce qui concerne les emplois rémunérés sur titre 2, le ministère dispose du système
d’information RenoirRH qui permet de suivre les mouvements et affectations d’emplois T2
au sein des opérateurs ;
-
en ce qui concerne les emplois rémunérés sur titre 3, le ministère dispose des données
fournies par les opérateurs dans le cadre du vote de leurs budgets (tableau 1 de la liasse
budgétaire) et comptes financiers, ainsi que des données renseignées dans le cadre des
documents prévisionnels de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP) qui
doivent être transmis par chaque opérateur aux services de contrôle et aux ministères de
tutelle. »
Depuis plusieurs années, la Cour rappelle qu’il est indispensable que le ministère puisse
connaître précisément et régulièrement en cours
d’année l’exécution des plafonds d’emplois de
ses opérateurs. Or, comme les années précédentes, il n’est pas possible à la Cour d’apprécier le
respect du plafond d’emplois des opérateurs en février, cette donnée n’étant pas disponible à
cette époque de l’a
nnée.
Selon le ministère, elle le sera en mars, après la publication des comptes financiers des
établissements.
Pour autant, il n’est pas besoin de disposer des comptes financiers arrêtés pour
obtenir des opérateurs l’information d’exécution au 31 décembre de leur plafond d’emploi,
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
d’autant plus que l
eur
capacité d’autofinancement à fin 2023 a pu être transmise à la Cour (cf.
infra
).
L’exécution du schéma d’emplois
Tableau n° 8 :
é
volution du schéma d’emplois depuis 201
9
Schéma d'emplois en ETP
Exéc.
2019
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
LFI
2022
Exéc.
2022
LFI
2023
Exéc.
2023
Sorties totales
883,6
743
769
773
865
742
962
895,5
918,5
dont retraites
351,6
295
290
285
303
292
367
350
326
Entrées
820,4
728
623
743
831
727
950
902,5
925
Variation des ETP
- 63,2
- 15
- 146
- 30
-34
-15
-12
7
6,5
Source : ministère de la culture
Le schéma d’emplois prévu en LFI 2023 s’établissait à un solde de + 7 ETP (valorisé à
0,4 ETPT au titre de l’impact des flux sur 2023).
Le schéma d’emplois 2023 a été réalisé à
hauteur de + 6,5 ETP (valorisé à 1,3 ETPT) : le nombre de départs a été légèrement supérieur
aux prévisions (918,5 ETP au lieu des 895,5 initialement prévus) ; le
nombre d’entrées a
augmenté de façon concomitante (+47 ETP par rapport aux prévisions)
, en raison d’une
augmentation des recrutements et des concours (+16 ETP).
La cible du schéma en ETP a été quasiment atteinte (+6,5 ETP au lieu de +7), alors que
le schéma en ETPT est conforme aux prévisions (1,3 ETPT au lieu de -0,4).
Comme l’an dernier, l
e ministère connaît des difficultés pour recruter sur les filières de
surveillance, technique et scientifique, les soldes les plus négatifs pouvant être observés sur ces
filières (voir tableau
infra
). La Cour réitère
sa préoccupation à l’égard de cette perte
d’attract
ivité. Or, les grands chantiers patrimoniaux exigent un contrôle scientifique et
technique accru, que les services déconcentrés de l’
État
peinent aujourd’hui à fournir. Dans le
même temps, les emplois administratifs
continuent à progresser, du fait de l’im
putation sur cette
filière de l’ensemble des mouvements liés aux contractuels (à l’exception des enseignants des
écoles d’architecture). Il convient néanmoins de fiabiliser ces imputations afin d’accroître la
lisibilité du schéma d’emplois ministériels et
la traçabilité des effectifs par filière.
COUR DES COMPTES
30
Tableau n° 9 :
e
xécution du solde de schéma d’emplois par
filière (en ETP et ETPT)
Filière LOLF
Solde
ETP
LFI
2022
Solde
ETP
exécuté
Solde
ETPT
LFI
2022
Solde
ETPT
exécuté
Solde
ETP
LFI
2023
Solde
ETP
exécuté
Solde
ETPT
LFI
2023
Solde
ETPT
exécuté
Administrative
-15,2
90,2
6,2
15,8
123,1
117,5
58,8
58
Technique
-0,4
-37,2
-3,4
-22,7
-31
-26,1
-12,6
-13,2
Enseignement ENSA
0
-4,8
-0,8
2,7
-7,3
7,6
2,5
2,6
Enseignement ENSArt
0
1,5
0,4
-0,2
-4,3
-16,8
-3,3
-6,4
Surveillance
0,2
-21,7
-13,3
-18
-39,6
-38,7
-29,6
-29
Scientifique
0,5
-40
2,6
-17,9
-33,9
-37
-16
-10,7
Total
-14,9
-12
-8,3
-40,3
7
6,5
-0,4
1,3
Source : ministère de la culture
Au vu de ces constats, nonobstant les efforts déjà accomplis, il paraît encore
indispensable :
-
de produire un suivi infra-
annuel du plafond d’emplois des opérateurs
;
-
de perfectionner la lisibilité « métiers
» du schéma d’emplois ministériels
par une
ventilation des agents contractuels par filière.
Mesures d’externalisation
L’exercice
2023
n’a
été
marqué
par
aucune
nouvelle
mesure
significative
d’externalisation d’emplois au sein de la mission
Culture
.
La prestation externalisée de la médecine de prévention mise en place en 2020 est
pérennisée jusqu’en 2025 via un accord
-cad
re signé en 2021. En 2023, l’ensemble des postes
relatifs à la médecine de prévention sont ainsi externalisés, exception faite d’une infirmière par
ailleurs mise à disposition auprès d’un établissement public sous tutelle du ministère jusqu’en
octobre 2024.
La masse salariale et la gestion des crédits de titre 2
Les crédits votés en LFI 2023 s'élevaient à 516,2
M€ en AE=CP hors CAS pensions et à
713,5
M€ en AE=CP CAS pensions compris, en hausse de
30
M€ (+
4,2 %) par rapport à 2022.
Les crédits disponibles
sur le titre 2 du programme 224 s’élèvent
519,1
M€ en AE=CP
hors CAS pensions et à 715,9
M€ en AE=CP CAS pensions compris
, après prise en compte des
différents mouvements.
La hausse de la valeur du point d’indice de la fonction publique, de +
1,5%, intervenue au
1
er
juillet 2023, ainsi que les autres mesures interministérielles issues des rendez-vous salariaux
de 2021 et 2022 ont fait l’objet d’un financement en fin de gestion en provenance du programme
551
Provision relative aux rémunérations publiques
(8,6
M€)
.
Ces mesures comprennent notamment la reconduction de la garantie individuelle du
pouvoir d’achat (GIPA), le rehaussement des bas salaires via une attribution de points
supplémentaires, le versement de la prime pouvoir d’achat, la prise en charge des
transports
collectifs à 75 %. Sont également financés par ce biais les mesures générales telles que les
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
hausses de la valeur du SMIC intervenues au 1er janvier et 1er mai 2023, la hausse du forfait
Navigo et celle du forfait mobilités durables.
L’exécutio
n 2023
du titre T2 s’est élevée finalement à 5
18,93
M€ en AE=CP hors CAS
pensions. Ce montant est provisoire (même s
’il
retrace assez fidèlement les grands déterminants
de la dépense) en raison du processus de consolidation : s
eule l’exécution présentée au
rapport
annuel de performance pourra être considérée comme définitive.
Tableau n° 10 :
facteurs d'évolution de la masse salariale hors CAS Pensions
Prévision 2023
Exécution 2023
Dépenses de personnel 2022
500,93 M€
503,07 M€
Mesures de transfert et de périmètre
-1,06
M€
0,15 M€
Débasages de dépenses au profil atypique
-
15,79 M€
-
13,84 M€
Dépenses de personnel 2022 retraitées
476,43 M€
473,69 M€
Effet de noria GVT négatif
-
2 M€
-
3,84 M€
Schéma d'emplois
-
0,34 M€
-
0,33 M€
Mesures générales
7,95 M€
13,83 M€
Mesures catégorielles
15,15 M€
15,04 M€
Mesures individuelles GVT positif
6,16 M€
5,53 M€
Rebasages de dépenses au profil atypique
-
1,12 M€
-
1,21 M€
Autres variations de dépenses
5,07 M€
0,94 M€
Dépenses de personnel 2023
516,08 M€
518,93 M€
Source : ministère de la culture
L’écart entre la prévision d’exécution des dépenses de personnel 202
3
et l’exécution
réelle s’explique par des variations intervenues en gestion 202
2 et 2023. Ces variations ne
peuvent donc pas être prévues dans le socle d’exécution de l’année N, dont la budgétisation
repose sur, d’une part l’exécution N
-
2 et d’autre part sur la prévision d’exécution N
-1.
Ainsi, la prévision 2023 figurant au PLF a été révisée pour tenir compte des mesures
générales issues du rendez-vous salarial de juin 2023, comprenant la revalorisation du point
d’indice de la fonction publique de +1,5
%, intervenue au 1er juillet 2023, le rehaussement des
bas salaires via l’attribution de +1
à 9 points en bas de grille des catégories B et C, la
reconduction de la garantie individuelle de pouvoir d’achat, le versement de la prime pouvoir
d’achat et l’augmentation de la prise en charge des transports collectifs de 50 à 75 %. D’autres
mesures générales, comme la hausse du SMIC, le surcoût du passe Navigo et la hausse du forfait
mobilité durable, ne figuraient également pas en PLF 2023.
COUR DES COMPTES
32
Ces dépenses supplémentaires sont compensées par un solde du glissement vieillesse-
technicité (GVT, 1,68 M€) inférieur à la prévision (4,16 M€), et un moindre coût des mesures
initialement prévues en projet de loi de finances (hausse des dépenses au titre de la protection
sociale complémentaire, dépenses au titre de l’apprentissage, de l’indemnité pour télétravail,
mesures de reclassement des catégories B et C).
3 -
Les dépenses de fonctionnement
de l’Etat hors opérateurs
(titre 3)
Les dépenses de catégorie 31 correspondent à toutes les dépenses de fonctionnement
autres que les dépenses de personnel. Celles de catégorie 32 correspondent aux subventions
pour charges de service public destinées aux opérateurs.
Tableau n° 11 :
évolution des dépenses de fonctionnement
–
titre 3 (CP, M€).
En CP, en M€
LFI 2022
Exéc. 2022
LFI 2023
Exéc. 2023
Dépenses de fonctionnement
de l’État (catégorie 31)
128,4
155,3
130,2
168,3
Subventions pour charges de
service public (catégorie 32)
996,6
1 042
1 078,9
1 098,3
Total dépenses de
fonctionnement de l'État
1 125
1 197,3
1 209,1
1 266,3
Source : ministère de la culture
Bien que les crédits de fonctionnement (catégorie 31) aient été revalorisés en LFI de plus de
1,8
M€, ils présentent toujours une situation de sur
-exécution ou de sous-budgétisation (+ 38,1
M€).
Tableau n° 12 :
sur-exécution des crédits de fonctionnement ministériels (catégorie 31)
en M€ et CP.
Année
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Sur-exécution
+ 14,4
+ 25,4
+ 24,4
+ 27,6
+ 18,8
+ 26,1
+ 26,9
+ 38,1
Source : ministère de la culture
La catégorie 31 comprend également beaucoup de dépenses « métier » qui ne relèvent pas des
moyens généraux du ministère (dépenses d’entretien sur les monuments historiques de l’État, soutien
aux archives nationales, dépenses de fonctionnement des services à compétences nationales…).
Le
ministère de la culture indique également poursuivre
une politique volontariste d’économies sur ses
propres dépenses de fonctionnement, qui se traduit par les éléments suivants :
-
le projet « Camus » qui vise à rationaliser ses emprises par le regroupement des services
d’administration centrale sur
trois sites domaniaux parisiens au lieu de six sites
actuellement. Les économies globales annuelles ainsi réalisées s’élèveraient, à terme, à près
de 4 M€
;
-
la rationalisation des achats du ministère grâce à une meilleure anticipation (adéquation
préalable
de l’expression des besoins selon l’offre du marché économique) et par la
mutualisation des procédures en interne et en interministériel ;
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
-
l
e suivi des achats de prestations intellectuelles par le comité ministériel d’engagement
(CME). En 2023, le ministère
a réalisé une économie de 32% par rapport à l’objectif cible
assigné sur 8 types de prestations intellectuelles. Un nouvel objectif devrait être fixé par la
direction du budget pour 2024.
4 -
Les dépenses d’intervention (titre 6)
Les dépenses d’interventi
on ont progressé de 63 % entre 2019 et 2023.
L’évolution du périmètre des dépenses d’intervention de la mission
Culture
entre 2019 et
2023, est sensiblement marquée par l’augmentation de plus de 219
M€ de l’action 2
« Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » du programme 361 et plus
particulièrement la mise en place du Pass Culture (209,5
M€
).
Sur le programme 131, l
’action 6 «
Soutien à l’emploi dans le secteur culturel
» s’est
également vue dotée de crédits importants, avec l
’accompagnement du développement du
FONPEPS et de la compensation de la hausse de la CSG pour les artistes auteurs depuis 2019.
Sa part a quasiment doublé en trois ans, passant de 38 M€ en LFI 2020 à 63 M€ en LFI 2023.
L
’action 1 « Soutien à la création, à
la production et à la diffusion du spectacle vivant » a été à
nouveau dotée
de crédits supplémentaires, soit 24 M€ pour valoriser les différents dispositifs
de soutien aux festivals, aux structures labellisées, aux équipes artistiques et aux résidences.
Sur le programme 175, la hausse des
dépenses d’intervention tradui
t le soutien du
ministère aux actions menées en partenariat avec les collectivités locales du réseau des Villes
et Pays d’art et d’histoire.
Tableau n° 13 :
é
volution des dépenses d’intervention
entre 2019 et 2023
(CP, M€)
En M€
2019
2020
2021
(yc P 186)
2022
2023
Variation
2023/2019
Programme 175
220,1
230,5
260,5
263,8
296,5
35%
Programme 131
445,3
581,22
660,9
625,7
626,7
41%
Programme 224
238,2
271,16
7,6
10,4
15,4
-94%
Programme 361
355,2
475,5
533
Mission
Culture
903,6
1 083
1 284
1 375,4
1 471,6
63%
Source : ministère de la culture
En 2021, le nouveau programme 361 a regroupé les crédits précédemment portés par le
programme 186 -
Recherche culturelle et culture scientifiqu
e et par le programme 224 (actions
01, 02 et 09 transférées vers le P 361).
COUR DES COMPTES
34
Tableau n° 14 :
co
mposantes des dépenses d’intervention (CP
exécutés en M€)
LFI 2022
Exéc. 2022
LFI 2023
Exéc. 2023
Dépenses de guichet
244
314
302,51
367,89
Dépenses discrétionnaires
1 094,85
1 061,43
1 121,93
1 103,66
Total des dépenses d'intervention
1 338,85
1 375,43
1 424,44
1 471,55
Source : ministère de la culture
5 -
Les dépenses d’investissement (titre 5) et d’opérations financières (titre 7)
En 2023, les investissements conduits par le ministère et ses opérateurs sont portés par
des crédits de titre 5 (dépenses d’investissement)
à la suite de la transformation des dotations
en fonds propres des opérateurs (cat. 72) en subventions pour charges d’investissement (cat.
53.)
La hausse des crédits de 96% en LFI au cours des exercices 2022 et 2023
s’explique par
ce changement de périmètre, qui, cependant, n’a pas été basculé dans Chorus pour le suivi de
l’exécution.
La bascule devrait avoir lieu en 2024. Ainsi, les deux chiffres ne prennent pas en
compte le même périmètre.
Toutefois, l’investissement demeure sous
-exécuté : il en résulte un
montant d’AENE reportées 2023 sur 2024 de 36,1
M€
, dont 35,3
M€ pour le programme 175.
Tableau n° 15 :
une sous-
exécution élevée de l’investissement ministériel (en M€)
en M€
LFI 2022
Exéc. 2022
LFI 2023
Exéc. 2023
Investissements (AE)
207,01
139,21
380,62
145,35
Investissements (CP)
188,97
118,22
370,93
138,41
Source : ministère de la culture
L’importance croissante des grands travaux
Le tableau ci-dessous recense les opérations
d’investissement des programmes 175, 131,
224 et 361 dont le coût global est supérieur à 20
M€ (hors crédits ordinaires des monuments
historiques). Il n’intègre pas les opérations dont la maîtrise d’ouvrage a été déléguée aux
collectivités territoriales.
La programmation de ces grands travaux n
’est
pas exhaustive puisque ne sont présentées
que les opérations passées en commission ministérielle des projets immobiliers, correspondant
à des projets
a minima
au stade de la fin des études préalables.
653,9
M€
de CP restent à verser sur des opérations engagées parfois depuis 2011, pour
une participation globale du ministère de 956,6
M€.
La capacité à réaliser ce programme de
grands travaux dans les années à venir mérite d’être examinée.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
Certes, parmi les grands travaux, le projet de reconversion des ateliers Berthier en cité du
théâtre
(coût global 115,8 M€)
a été déprogrammé en 2023 afin de participer au rééquilibrage
de la programmation des grands investissements du ministère sur 2023-2027 et aux mesures
d’é
conomies demandées à partir de 2024.
Néanmoins, la Cour s’interroge sur le processus de
décisions, notamment sur l’échéancier des priorités.
Tableau n° 16 :
p
rogrammation des grands travaux (>20 M€ HT)
Opérations
Prog.
Début
fin
Coût global
en M€
Coût MC
(hors EP)
Exécuté avant
31/12/2022
Exécuté 2023
Crédits restant à
mobiliser après 2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Schéma directeur du CNAC-GP
175
2021
2028
261,20
261,00
28,2
28,00
4,00
5,00
228,80
228,00
Schéma directeur immobilier
Versailles (phase 2.2)
175
2011
2031
198,00
198,00
42,05
17,65
16,60
19,60
139,35
160,75
Schéma directeur de rénovation
Fontainebleau (phase 2)
175
2014
2026
63,02
59,50
57,00
33,77
1,18
10,58
1,32
15,15
Schéma directeur de rénovation et
d’aménagement du Grand
-Palais
(dont phase 0)
175
2014
2024
486,70
107,83
97,00
93,00
1,00
5,00
9,83
9,83
Extension du site de Pierrefitte-sur-
Seine - Archives Nationales
175
2021
2027
96,00
67,21
12,50
2,98
-
4,70
54,71
59,53
Abbaye de Clairvaux
175
2022
2027
60,00
60,00
3,00
3,00
15,00
2,00
42,00
55,00
Réhabilitation et extension de l'école
ENSA Toulouse
361
2015
2024
35,00
12,81
11,61
1,00
-
-
1,20
11,81
Relogement du CNAP à Pantin
131
2017
2022
94,40
94,40
68,60
23,42
25,80
24,00
-
46,98
Ateliers Médicis
131
2021
2026
39,80
17,00
17,00
4,50
2,00
-
10,50
Nouvelle école ENSart Cergy
361
2022
2025
40,20
10,30
10,00
1,25
0,30
2,75
0,00
6,30
Schéma directeur du Théâtre de
Chaillot (phase 2)
131
2021
2025
55,20
46,00
37,54
7,00
1,00
10,00
7,46
29,00
Traitement des façades CND
131
2017
2025
22,53
22,53
22,53
0,33
-
1,20
-
21,00
Total
1 452,05
956,58
407,03
215,90
64,88
86,83
484,67
653,85
Source : ministère de la culture
Des surcoûts supplémentaires sont à prévoir du fait du renchérissement du coût des
matières premières, de leur disponibilité aléatoire et des délais très courts imposés à plusieurs
chantiers (dans un contexte de forte demande de travaux publics en Ile-de-France lié aux Jeux
Olympiques de 2024). Une revue du coût global a été réalisée par le ministère en 2023.
L’aug
mentation
liée à l’inflation
qui en résulte (hors effet périmètre EP Versailles et CNAP et
changement de programme pour l’Abbaye de
Clairvaux) est
estimée à 75 M€ pour le coût pris
en charge par le ministère.
Concernant la soutenabilité du programme d’investissements, le ministère estime assurer
« un suivi fin par les services financiers ». Ainsi, au PLF 2023, les crédits supplémentaires
obtenus (+24,75
M€) afin de financer les grands projets d’investissement étaient adossés «
sur
un travail de recensement des différents projets en cours du ministère, et de con
struction d’une
chronique de décaissement par programme correspondant à leurs échéanciers de paiement,
partagé avec Bercy ». Le ministère indique également le financement intégral de la trajectoire
de la LPFP 2023-2027, « suite aux arbitrages pris en 2023 ayant lissé certains schémas
directeurs et déprogrammé des opérations dont les dépassements de coûts étaient jugés trop
importants ».
COUR DES COMPTES
36
Le ministère indique l’existence d’une programmation des grands projets
(2023-2027)
qui concerne toute opération d’un mon
tant supérieur à 5
M€, qu’elle soit incluse ou non dans
un schéma directeur, en cours ou à venir, sans préciser explicitement si elle intègre les grands
travaux à l’étude et en préfiguration, comme
la mission de préfiguration du musée-mémorial
du terrorism
e, dont la maîtrise d’ouvrage pour la réhabilitation du monument historique devant
accueillir le musée-mémorial assurée par le ministère a bénéficié de 11,4
M€ d’
AE et 1,2
M€
de CP
en décrets de transfert au titre de l’exercice 2023.
Il est rappelé qu’é
tablir un état des lieux complet des grands travaux, y compris ceux à
venir, est un prérequis pour un processus de décisions stabilisé. Sans cela, et compte tenu,
d’une
part, du caractère peu exhaustif des travaux à réaliser comme le révèlent les récents contrôles
de la Cour, et, d’autre part,
du risque de demandes de crédits de paiement très supérieures à ses
disponibilités, la soutenabilité du programme 175 est clairement posée.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
Incidences de l’exécution 2
022 sur
l’exercice
2023
1 -
Des travaux de fiabilisation
Le ministère a mené trois chantiers principaux de fiabilisation en 2023 :
-
la consolidation du suivi des grands investissements du ministère (projets >5 M€),
permettant d’obtenir une vision d’ensemble de la programmation pluriannuelle
(échéanciers en AE / CP) des grands projets immobiliers culturels ;
-
le nettoyage et la refonte
de l’architecture des EJ relatifs aux opérations portées sur la
convention cadre de l’OPPIC, afin de permettre une meilleure lisibilité des opérations et de
rapprocher les comptabilités OPPIC et Etat. Ce chantier a conduit à clôturer les opérations
éteintes, à reporter
les AE surnuméraires sur les opérations en insuffisance d’AE et à
supprimer les AE positionnées sur des opérations achevées ou à l’arrêt qui ne pouvaient
pas être recyclées. Un stock de 47,7 M€ d’AE a ainsi été traité, ayant donné lieu à la
s
uppression de 6,1 M€ d’AE
;
-
la poursuite du chantier de nettoyage des EJ enregistrés et non clôturés dans Chorus depuis
la bascule d’Accord en 2011 et d’apurement des AENE, lancé en 2021. A titre d’exemple,
sur le P175, le nettoyage a porté sur 16 M€ d’AE
NE.
2 -
Les charges à payer (CAP)
Les charges à payer correspondent aux futures dépenses dont le service fait a été constaté
au 31 décembre 2023
mais pour lesquelles la demande de paiement n’a pas encore été
enregistrée par le comptable à cette date et qui
devront être payées sur l’exercice 202
4.
L
e montant des charges à payer en fin d’exercice n’est pas encore disponible : il s’obtient
par une restitution produite par l’Agence pour l’informatique financière de l’Etat (AIFE)
détaillant les dépenses obligatoires, ensuite retraitées par les directions générales pour obtenir
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
les charges à payer en fin d’exercice au moment des réunions de programmation initiale, soit
en février.
Tableau n° 17 :
charges à payer en fin d’exercice de 201
6 à 2023
(en M€)
Fin 2016
Fin 2017
Fin 2018
Fin 2019
Fin 2020
Fin 2021
Fin 2022
Fin 2023
Programme 175
14,46
10,93
12,07
11,39
16,74
13,25
8,59
nc
Programme 131
3,4
0,92
0,48
0,19
3,63
3,86
0,46
nc
Programme 224
2,86
1,03
3,18
2,08
2,01
2,24
2,29
nc
Programme 361
0,60
0,20
nc
Mission
Culture
20,72
12,88
15,73
13,66
22,38
19,34
11,54
nc
Source : ministère de la culture
3 -
Les restes à payer (RAP)
Fin 2023, les restes à payer (RAP) qui correspondent au solde des
autorisations d’
engagement
(AE) n’ayant pas donné lieu à
consommation de crédits de paiement au 31 décembre sont estimés
à 1,02
Md€, soit un niveau
inférieur à celui de fin 2022
. La hausse de l’agrégat observée depuis
2016 traduit la reprise des grands chantiers patrimoniaux :
l’essentiel
des restes à payer sont
constitués d’engagements anciens du
programme 175 -
Patrimoines
.
Tableau n° 18 :
évolution des restes à payer depuis 2016 (CP, en
M€)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Programme 175
584,9
638,75
636,28
752,52
732,46
728,72
756,64
758,45
Programme 131
55,8
52,09
106,58
117,75
137,84
175,21
177,08
169,66
Programme 224
54,13
59,47
65,57
111,25
109,75
33,57
36,46
37,22
Programme 361
75,45
63,91
58,24
Mission
Culture
694,83
750,31
808,43
981,52
980,05
1 012,95
1 034,09
1 023,58
Source : ministère de la culture
La Cour ne peut que formuler les mêmes constats que les années passées sur l’exécution
du programme 175 -
Patrimoines.
Même s’il est constaté une diminution de ce stock,
elle
déplore que le ministère ne cherche pas à résorber de façon plus diligente le stock de restes à
payer du programme
. Il s’expose à un risque de demandes de crédits de paiement dans les
années futures très supérieures à ses disponibilités, ce risque étant sans doute aggravé par le fait
qu’une grande part
des projets d’investissements sont conduits de façon relativement autonome
par des opérateurs.
Néanmoins, il est noté que face à la reprise des grands chantiers patrimoniaux qui
explique la hausse des restes à payer en 2022, le ministère a mis en place un comité des
investissements semestriel
, qui s’est réuni pour la première fois en décembre 2022, et dont la
mission est de faire u
ne revue systématique des autorisations d’engagement des années
antérieures. « Le ministère de la c
ulture dispose ainsi d’une v
ision consolidée des crédits dédiés
à ses grands projets immobiliers, des AE déjà engagés et du calendrier de décaissement des CP
correspondants sur les cinq prochaines années. »
COUR DES COMPTES
38
Plus spécifiquement, en 2023, l’utilisation de
tranches fonctionnelles (TF) a été étendue
à la convention-cadre liant le ministère de la c
ulture et l’OPPIC pour la réalisation de travaux
urgents ou d’entretien courant sur son patrimoine immobilier. «
Les opérations portées sur la
convention cadre font l’objet d’un suivi consolidé par l’OPPIC et d’une validation semestrielle
par les différents services du ministère et le CBCM, permettant de suivre réajuster au besoin les
échéanciers de CP. »
Le ministère considère ainsi «
disposer d’une vision consolidée de ses AE engagées et
affectées [permettant] de mettre à jour à chaque versement les échéanciers de CP prévisionnels
correspondants. »
4 -
Les
reports sur l’exercice 202
4
Le taux d’exécution des crédits 202
3 de la mission
Culture
proche de 97 % ne laisse
subsister que des reports marginaux.
Les crédits éligibles aux reports s’élèvent à
158,86
M€ en AE et 1
19,02
M€ en CP soit de
4 % des crédits disponibles en AE et 3% en CP.
Tableau n° 19 :
exécution de la mission
Culture
(en
M€)
Crédits disponibles
Consommation
Taux de consommation
Crédits éligibles aux
reports
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P131
"Création"
1 006,59
1 011,8
1 002,93
1 010,35
99,60%
99,90%
0,68
1,5
P175
"Patrimoines"
1 367,69
1 327,14
1 213,87
1 212,10
88,80%
91,30%
136,47
115,05
P224 "Soutien
aux politiques
du ministère de
la culture"
823,17
821,47
811,06
809,8
98,50%
98,60%
1,24
1,42
P361
"Transmission
des savoirs et
démocratisation
de la culture"
854,36
834,53
827,77
833,44
96,90%
99,90%
20,38
1,05
Total
4 051,81
3 994,94
3 855,63
3 865,69
95,20%
96,80%
158,86
119,02
Source : ministère de la culture
B -
La trajectoire pluriannuelle
Si la LPFP 2023-2027 a été promulguée le 18 décembre 2023, le projet de loi a été préparé
en même temps que la loi de finances pour 2023. Les plafonds pluriannuels arbitrés dans le
cadre de la LPFP 2023-2027 servent donc de référence pour la trajectoire pluriannuelle.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
Tableau n° 20 :
plafonds de crédits alloués
Crédits de
paiement
Loi de finances
pour 2023
(format 2023)
Loi de finances
pour 2023
(format 2024)
2024
2025
2026
Culture
3,5
3,5
3,7
3,8
3,8
Source : LPFP 2023-2027
C -
Les augmentations déjà prévues
La LFI 2024 prévoit une augmentation des crédits de la mission
Culture
à hauteur de
449
M€ (+
12 %) en AE et 187
M€ en
CP (+5%).
Les évolutions de dépenses fiscales ont quant à elles été limitées.
Tableau n° 21 :
Crédits ouverts en LFI 2024
–
Mission
Culture
(en M€)
Programmes
AE
CP
P131 Création
1 033
1 043
P175 Patrimoines
1 479
1 194
P224 Soutien aux politiques du ministère de la culture
846
844
P361 Transmission des savoirs et démocratisation de la
culture
830
824
Total
4 188
3 905
Source : LFI 2024
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
Les programmes de la mission
Culture
partagent les mêmes enjeux environnementaux :
-
l’adaptation des bâtiments au changement climatique, qui représente la préoccupation
première pour un parc immobilier composé en large partie de monuments historiques,
-
la transformation des modes de production culturelle pour la rendre plus respectueuse de
l’environnement,
-
la transformation des usages des établissements et administrations
5
, comme par exemple la
gestion des déchets ou des mobilités.
Le
Rapport sur l’impact environnemental du budget
de
l’Etat estime que la mission
Culture
a un impact sur l’environnement quasi intégralement neutre. Seule la réduction d’impôt sur le
revenu au titre des dépenses de restauration d’immeubles bâtis situés dans les sites patrimoniaux
remarquables (SPR), les quartiers anciens dégradés, et les quartiers du Nouveau programme
national de renouvellement urbain (NPNRU) est cotée favorablement sur les axes « Atténuation
5
COUR DES COMPTES
40
climat » et « Adaptation climat » (nouveau dispositif « Malraux »). En effet, cette dépense fiscale
(40 M€ en LFI 2023), qui constitue un levier notamment de lutte contre l’habitat indigne, en incitant
à l'amélioration, l'entretien, et la réparation d’immeubles bâtis, et notamment d’habitats anciens
dégradés, contribue à améliorer le bilan énergétique des sites et bâtiments rénovés.
Le ministère de la culture considère que cette cotation,
à l’initiative de la direction du Budget
,
utilise une nomenclature ne correspondant pas à la nomenclature budgétaire ministérielle et, de fait,
ne peut pas prendre en compte les différentes actions contribuant à la transition écologique en lien
avec les cinq chantiers annoncés en septembre 2022 et déclinés dans le guide
Transition
écologique de la culture
6
publié en décembre 2023, à savoir :
-
créer autrement, pour faire émerger des modes de production plus écoresponsables ;
-
développer un numérique culturel plus sobre ;
-
i
nventer l’architecture et les paysages de demain
;
-
préserver le patrimoine des risques climatiques et favoriser une « conservation verte » des
archives et collections des musées ;
-
repenser la mobilité d
es publics sans sacrifier l’accessibilité de la culture.
Ainsi, de façon transverse, la politique immobilière du ministère impose de respecter les plus
hauts standards de qualité environnementale dans les cahiers des charges des opérations
d’investissemen
t. La commission ministérielle des projets immobiliers (CMPI), qui examine les
projets de plus de 20 M€, les analyse sous les angles de l’efficacité énergétique, de la réduction de
l’impact carbone, et de la construction durable. Par ailleurs,
le ministère indique que dans chaque
projet de transformation des équipements culturels, des mesures vise
nt à améliorer l’efficacité
énergétique, utiliser des matériaux durables, ou mettre en œuvre des technologies respectueuses de
l’environnement.
De surcroît, les enveloppes dédiées aux investissements courants (subvention pour charges
d’investissement versées aux opérateurs notamment) sont mobilisées dans les travaux de rénovation
visant à améliorer la performance énergétique des bâtiments, en complément des enveloppes
interministérielles. A titre d’exemple, la subvention pour charges d’investissement versée à l’Opéra
de Paris a permis de financer en 2022 et 2023 des travaux du plan d’actions de sobriété énergétique
de l’Opéra comme le raccordement de Bastille au rés
eau de froid urbain (2,2
M€), ou bien
l’engagement des travaux de rénovation des façades vitrées, à hauteur de 9
M€ en 2023, dont
l’objectif principal est l’amélioration de la performance énergétique du bâtiment.
Par ailleurs, des crédits d’investissement
supplémentaires sont spécialement fléchés vers des
travaux de rénovation énergétique des bâtiments. Ainsi, 23 M€ sont programmés sur le
programme
361 -
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
sur la période 2023-2027 afin de
financer l’application du décret tertiaire dans les ENSA.
En 2023, le ministère de la culture et le Secrétariat général pour l’investissement, en charge
du Plan France 2030, ont lancé le deuxième appel à projets « Alterna
tives vertes ». Doté de 25 M€,
ce dispositif, mis en œuvre par la Banque des Territoires, vise à accélérer la transition écologique
6
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
des structures culturelles. « Alternatives vertes 2 » se déploie en trois vagues jusqu’en décembre
2024.
Programme par programme, les enjeux spécifiques identifiés sont les suivants :
-
Programme 175 -
Patrimoines
:
l’enjeu environnemental principal réside dans l’adaptation
des bâtiments au changement climatique, et en particulier des monuments historiques sur
lesquels les travaux visant à améliorer la performance énergétique sont plus coûteux. Les
crédits d’investissement dédiés aux monuments historiques du ministère sont mobilisés à
cet effet. Par ailleurs, les 40 M€ de droits de tirage sur les fonds verts interministériels
obtenus par le ministère de la culture lors des négociations budgétaires pour 2024, du fait
de la spécificité de ses bâtiments, permettront de renforcer les investissements existants.
De façon plus secondaire, les opérateurs du programme 175 mènent des réflexions sur
l’éco
-conception des expositions, sur la diffusion de leurs collections et sur leur
accessibilité aux publics conformément aux axes 1 et 5 du guide
Transition écologique
de
la Culture ;
-
Programme 131 -
Création :
outre les enjeux bâtimentaires similaires au programme 175, la
question environnementale se concentre principalement sur les modes de production et de
création artistique (réemploi des décors et des costumes notamment). Le plan « Mieux produire,
mieux diffuser », doté de 10 M€ en 2024, a pour objectif de reconfigurer l’écosystème de
création afin de le rendre plus vertueux (sobriété dans le nombre de productions, élargissement
de la diffusion) et respectueux de l’environnement (réemploi, réutilisation).
-
Programme 361 -
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture :
les enjeux sont
liés à la formation à la transition écologique, de façon d’autant plus forte qu’il porte les écoles
d’architecture, maillon fondamental dans le processus de transition écologique des bâtiments.
-
Programme 224 -
Soutien aux politiques du ministère de la culture
: les sujets
environnementaux sont traités prioritairement par la déclinaison de la circulaire « services
publics écoresponsables
7
» : limitation du chauffage et de la climatisation des locaux, tri des
déchets, mise en place d’un forfait mobilités durables…
Quant aux opérateurs, lors du renouvellement des
contrats d’objectifs et de performance
(COP) et de moyens (COM),
d’ici 2027,
des indicateurs de performance relatifs à la transition
écologique doivent être intégrés dans ces outils stratégiques, en application de la cible 3 du guide
ministériel qui
prévoit qu’«
à
l’horizon 2027, et selon les rythmes de renouvellement, l’ensemble
des documents stratégiques (COM, COP, SPSI15... ) des opérateurs, des entreprises de
l’audiovisuel public et des conventions pluriannuelles avec les structures labellisées (en services
déconcentrés et centraux) comporteront des engagements écologiques adaptés ».
7
COUR DES COMPTES
42
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
Face à ces constats, la Cour réitère sa recommandation :
1.
(Recommandation maintenue) : Mettre en place sans tarder les outils efficients de pilotage
des emplois ministériels et des opérateurs de la culture (ministère de la culture).
Chapitre II
Points d’attention
transversaux
I -
Une relative stabilisation du dispositif de la mesure de la
performance
La procédure budgétaire de la mission
Culture
comprend une analyse de la performance.
Les indicateurs de performance sont utilisés dans le cadre du dialogue de gestion mené en
interne avec les responsables de budget opérationnel de programme (RBOP) en DRAC. Un
volet performance est renseigné par chaque RBOP afin d’évaluer la performance des
structures
recevant des aides de l’État en région. Le cas échéant, ce document vient étayer les échanges
qui ont lieu lors des conférences budgétaires.
Ces indicateurs sont également utilisés pour la gouvernance et le pilotage stratégique des
opérateurs m
inistériels. Cela se traduit principalement par l’intégration d’indicateurs de
performance dans les contrats d’objectifs et de performance (COP), et par l’indexation de la
part variable de
la rémunération des dirigeants d’établissements publics
.
Enfin, la procédure budgétaire prévoit chaque année une conférence de performance
organisée par le ministère du budget (avril-mai). Cette conférence entre les services de la
direction du budget et ceux du ministère est l’occasion d’étudier les objectifs et indicate
urs à
retenir pour l’année suivante, en se fondant sur l’analyse de la réalisation des objectifs et
du
respect des indicateurs du budget de l’année précédente.
De manière structurelle, il apparaît qu’un faible nombre d’indicateurs concentre une part
importante des crédits de la mission
Culture
:
-
la fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales (programme 175) :
406,8
M€ de crédits associés (soit 1
4,80 % des crédits de la mission) ;
-
la
part des enfants et adolescents ayant bénéficié d’une
action d'éducation artistique et
culturelle (programme 361) : 385,7
M€ associés (soit 1
4,03 %) ;
-
l
e taux d’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture
(programme 361) : 294,1
M€ associés (soit
10,70 %).
Suite à la crise sanitaire, le ministère a procédé à une revue des indicateurs afin de tenir
compte de l’impact du contexte sur la performance de l’action publique et les résultats des
établissements publics (chiffres de fréquentation, taux de ressources propres, espaces ouverts à
la visite, etc.). La normalisation de la situation au cours de l’exercice 2022 s’est accompagnée
COUR DES COMPTES
44
d’une redéfinition des cibles dans les
Projets annuels de performance, avec un retour aux
valeurs antérieures à 2020.
Hormis le changement relatif à
l’indicateur 3.2 –
Taux de ressources propres des
institutions patrimoniales et architecturales du programme 175, les changements notables
intervenues en 2023 concernent le programme 224. L’ensemble des indicateurs préexistants ont
été supprimés : 1.1
–
Coût des fonctions soutien par ETP (hors charges immobilières) ; 1.2
–
Efficience de la gestion immobilière ; 1.3
–
Indicateur transversal d'efficience de la fonction
achats. Les indicateurs suivants s’y sont substitueront par créatio
n : 1.1
–
Taux de féminisation
dans les nominations ; 1.2
–
Taux de dématérialisation des démarches de subvention et taux de
satisfaction usager sur les démarches en ligne ; 1.3
–
Délais de paiement.
Le suivi pluriannuel de ces indicateurs au moyen des comparaisons entre les exercices
produira ses pleins effets au plus tôt à compter de 2025, après trois années de stabilisation des
dispositifs de mesure de la performance, en supposant que ces indicateurs dits « de
performance » éclairent sur la réalisation des objectifs.
II -
La revue de dépenses et les économies structurelles
Le ministère de la c
ulture n’a
pas
été associé aux travaux d’aucune des revues de dépenses
réalisées en 2023, y compris celle relative aux opérateurs.
Néanmoins, dans le cadre des travaux de préparation du PLF 2024, le ministère a étudié
des pistes potentielles d’économies sur ses crédits budgétaires. Ce travail a été circonscrit à une
base de crédits considérés comme pilotables, excluant ainsi les dépenses de guichet (FONPEPS,
ACCOSS, Pa
ss Culture…), la part de masse salariale dans les services du ministère, dans les
opérateurs de la culture et dans les structures en région, ainsi que les crédits arbitrés pour le
financement des grands projets d’investissement du ministère
(ayant déjà fai
t l’objet d’une
revue afin de produire une trajectoire soutenable permettant de financer le mur
d’investissements du ministère
).
Sur cette base, les économies proposées en 2024 sont les suivantes :
-
la déprogrammation du projet de Cité du Théâtre, soit 9
M€ d’économies annuelles nettes
;
-
la mise à contribution des fonds de roulement des établissements publics de Versailles et
de Fontainebleau pour le financement de leurs schémas directeurs, se traduisant par un
débasage de leur subvention d’investissemen
t à ce titre à hauteur respectivement de
–2 M€
et -
1 M€
;
-
u
ne réforme des tarifs d’entrée de certains opérateurs (Louvre, CMN, Versailles, Quai
Branly) afin d’augmenter leurs ressources propres, se traduisant par une baisse pérenne de
leurs subventions pour charges de service public à hauteur de -
6,5 M€.
Par ailleurs, le ministère considère que l
’octroi
de 77 M€
8
en LFI 2023 et 75 M€ en LFI
2024 au titre
de l’impact de l’inflation sur les dépenses indexées du ministère revien
drait à faire
une économie en
termes réels de 54 M€ en 2023 et 134 M€ en 2024.
8
Mission
Culture
et programme 334
Livre et aux industries culturelles
POINTS D’ATTENTION T
RANSVERSAUX
45
III -
Les crédits consacrés aux jeunes de 15 à 25 ans
A -
Le Pass Culture, une dépense de guichet sous-budgétisée
Depuis sa création en 2019, le dispositif a considérablement évolué :
il s’inscrit
dans un
partenariat
renforcé avec le ministère de l’
éducation nationale, associant également les
ministères en charge de l’
agriculture, des armées et de la mer ; il comporte une part individuelle
et une part collective.
La part collective a été généralisée et bénéficie désormais aux collégiens dès la classe de
6
e
et aux lycéens depuis la rentrée scolaire 2023-2024. La part individuelle concerne les jeunes
de 15 à 18 ans.
Tableau n° 22 :
parts individuelle et collective du Pass Culture
Part individuelle
Âge
15 ans
16 ans
17 ans
A partir de 18 ans
Part individuelle
20 €
30 €
30 €
300 €
Part collective
Classe
6
ème
5
ème
4
ème
3
ème
2
nde
1
ère
Terminale
Part
collective
25 €
25 €
25 €
25 €
30 €
30 €
30 €
Source : ministère de la culture
Le Pass Culture est principalement financé par deux ministères (culture et éducation
nationale) selon les modalités principales suivantes :
-
208,5
M€ (en 202
3) par le ministère de la culture pour financer la part individuelle,
-
51
M€ (en 202
3
) par le ministère de l’
éducation nationale pour financer la part collective,
avec l’apport de
subventions des ministères
en charge de l’
agriculture, des armées, de la
mer.
L’apport des partenaires privés est estimé à 9
M€
.
Il est à noter qu’e
n 2022 les subventions au titre de la part collective ont été sous-
consommées
et ont donné lieu à des reports sur l’exercice 2023
.
COUR DES COMPTES
46
Tableau n° 23 :
consommation des subventions des autres ministères
Subvention reçue en 2022
Crédits 2022 à reporter
sur 2023
Taux de consommation
Education nationale
18 000 000
€
3 782 898
€
79%
Agriculture
687 817
€
585 127
€
15%
Armées
65 610
€
63 040
€
4%
Mer
20 000
€
19 370
€
3%
Source : ministère de la culture, retraitement Cour des Comptes
En 2023, le rapport de la Cour relatif à la création et la mise
en œuvre d
u Pass Culture
9
a
constaté une sous-
estimation importante de l’effort financier public.
Ainsi, selon les hypothèses
retenues par la Cour, le budget cible consacré au Pass Culture est évalué entre 222
M€ et
327
M€, auquel il faut ajouter la part c
ollective (plafond fixé à 51
M€ en 2023).
De plus, les extensions de périmètre régulièrement annoncées laissent présager des coûts
complémentaires, qu’il s’agisse de la prise en compte de près de 20 000 jeunes Français de
l’étranger de 18 ans (soit une dépense potentielle de 6 M€) ou de l’extension de la part collective
aux apprentis (qui représentent une population potentiellement éligible de 350 000 jeunes).
Enfin, ce rapport appelle à une grande vigilance compte tenu de la maîtrise encore
incertaine des coûts potentiels du dispositif, au-
delà des taux d’utilisation effectivement
croissants en raison d’une notoriété désormais assurée, et qui posent la question d’un risque
d’emballement du dispositif.
Ainsi,
la transmission régulière des données d’exécut
ion mensuelles des remboursements
offreurs et des projections sur l’année de gestion
demandée par le CBCM
10
permettrait
d’éviter
tout dérapage budgétaire. Plus encore, au regard du montant de la subvention du ministère
(240,1
M€ soit
28,8% des crédits exécutés du programme 361) et des aléas de gestion constatés
lors de l’exercice 2023
ayant nécessité des dégels et une ouverture de crédit
(65,8 M€)
, la
recommandation n°3
de la Cour demandant d’i
nclure la SAS Pass Culture dans la liste des
opérateurs de l’Etat
conserve toute sa pertinence. Cette inscription aurait trois conséquences :
l’octroi d’une subvention pour charges de service public permettant de financer le
fonctionnement courant de la structure, la fixation d’un plafond des autorisations d’emploi
chaque année par la loi de finances et une information annuelle propre dans trois annexes à la
loi de finances (le projet annuel de performance, le rapport annuel de performance et le « jaune
opérateurs »).
B -
Les autres dispositifs
Le ministère indique que l’ens
emble des programmes de la mission
Culture
se consacre
aux jeunes de 15-25 ans, pour un montant total de 1 112,81
M€ (CP exécutés) soit
28,8 % des
CP exécutés de la mission en 2023
.
9
10
Cf.
visa du CBCM sur le DRICE 2023.
POINTS D’ATTENTION T
RANSVERSAUX
47
Ce montant est évalué par le ministère selon les modalités suivantes, sur lesquelles des
réserves sont émises :
-
Programme 131 : Le chiffre retenu pour évaluer les crédits finançant des actions au bénéfice
des jeunes est fondé sur un ratio de 41% appliqué aux crédits de l’action 1 –
spectacle vivant
(conformément à la méthode de l’ancien
Département jeunesse). Ce taux correspond au
taux déterminé par la dernière enquête du Département des études de la prospective, des
statistiques et de la documentation (DEPS) portant sur les pratiques culturelles
11
. L’enquête
indique en effet que 41% des jeunes de 15 à 24 ans fréquentaient des spectacles vivants en
2018.Des réserves peuvent être émises quant au ratio de 41%. Par exemple, il comprend
tant les jeunes assistant une seule fois à un spectacle que ceux qui fréquentent plusieurs fois
dans l’année les salles de spectacle vivant. De plus, il n
e différencie pas les spectacles
vivants subventionnés via le programme 131 des autres spectacles.
-
Programme 361 : Le périmètre budgétaire retenu correspond s
ur l’action 1,
à
l’intégralité
des crédits en tant qu’elle est dédiée exclusivement à l’enseigne
ment supérieur culturel (99
établissements répartis sur l’ensemble du territoire
, plus de 37 000 étudiants), s
ur l’action
2, à
l’ensemble des crédits dévolus à l’éducation artistique et culturelle (EAC)
même s’ils
concernent les 6-18 ans, donc une population plus large que celle ciblée par la Cour. Par
ailleurs, l’action 2 prend également en compte les crédits consacrés au
Pass Culture, soit
bénéficiant précisément aux 15-20 ans. Au sein de l
’action 4, seulement les crédits
subventionnant Universcience sont pris en compte en tant qu
’
établissement ayant pour
mission « la mise en valeur des démarches scientifiques, la stimulation de la curiosité des
élèves et des jeunes publics, en les initiant à la démarche d’expérimentation scientifique, et
l’éveil à de nouv
elles vocations pour les métiers scientifiques et techniques ». Là encore,
la prise en compte de publics va au-delà de la cible des 15-25 ans. De plus, concernant
l’établissement Universcience, il semble que l’établissement
« a pour ambition de rendre
les sciences accessibles à tous, petits et grands ».
-
Programme 175 : Les chiffres retenus correspondent à un ratio de fréquentation attribué à
chacun des types d’établissement soutenus par les différentes actions du programme
.
Hormis le ratio, la Cour s’interr
oge sur le possible usage des remontées des billetteries des
établissements soutenus afin d’affiner les chiffres retenus.
11
DEPS,
Enquête sur pratiques culturelles, 1973-2018
, 2020.
COUR DES COMPTES
48
Tableau n° 24 :
autres dispositifs
(en M€)
Programme / Action
LFI 2023
Exécution 2023
AE
CP
AE
CP
P361 Transmission des savoirs et démocratisation
de la culture
739,27
739,31
757,49
762,75
P361-01 Soutien aux établissements d'enseignement
supérieur et insertion professionnelle
294,09
293,98
287,54
290,78
P361-02 Soutien à la démocratisation et à l'éducation
artistique et culturelle
338,81
338,97
366,18
368,20
P361-04 Recherche culturelle et culture scientifique et
technique
106,37
106,37
103,77
103,77
P131 Création
271,77
271,77
273,14
273,14
P131-01 Soutien à la création, à la production et à la
diffusion du spectacle vivant
243,70
243,70
241,14
241,14
P131-02 Soutien à la création, à la production et à la
diffusion des arts visuels
28,08
28,08
32,00
32,00
P175 Patrimoines
86,06
85,68
79,54
76,92
P175-01 Monuments Historiques et patrimoine
monumental
58,93
58,55
56,69
55,34
P175-02 Architecture et sites patrimoniaux
5,84
5,84
3,52
3,63
P175-03 Patrimoine des musées de France
11,74
11,74
10,39
9,82
P175-04 Patrimoine archivistique
2,80
2,80
3,43
2,65
P175-08 Acquisition et enrichissement des collections
publiques
1,30
1,30
1,14
1,13
P175-09 Patrimoine archéologique
5,45
5,45
4,38
4,35
Total
1 097,10
1 096,77
1 110,18
1 112,81
Source : ministère de la culture
C -
L’impossible comparaison de l’impact des actions des opérateurs en
faveur des jeunes
Les contrats
d’objectif et de performance (COP)
de la plupart des opérateurs relevant du
ministère intègrent des indicateurs de suivi concernant les jeunes publics. Généralement, les
actions visées sont l
’accueil de groupes scolaires
, la diversification des publics, les actions
d’éducation culturelle et artistique.
Malgré ces indicateurs, le ministère constate que d’un COP à l’autre, pour le même
opérateur, il est souvent impossible de comparer l’évolution des indicateurs car ces derniers ne
portent pas tout à fait sur la même cible.
Chapitre III
Moyens consacrés par l’
Etat à la politique de la
culture
I -
Des dépenses fiscales toujours insuffisamment documentées
A -
Présentation et chiffrage
Comme le relève régulièrement la Cour,
le chiffrage des dépenses fiscales figurant dans
chaque projet de loi de finances est parcellaire et n’est pas représentatif de l’effort consenti par
l’Etat en faveur des politiques culturelles prises dans leur ensemble, puisque l
es réductions
d’impôt liées à des dons effectués par
des entreprises ou des particuliers dans le cadre du
mécénat culturel ne sont pas rattachées à la mission
Culture
mais à la mission
Sport, Jeunesse
et Vie associative
.
Il paraitrait pourtant souhaitable de rattacher les dons et le mécénat culturel dans leur
ensemble aux dépenses fiscales de la mission
Culture
, dans un souci de sincérité budgétaire.
La présentation de la créance fiscale mentionnée dans le tome 2
Voies et Moyens
–
Dépenses fiscales
du projet de loi de finances est donc biaisée : en 2023, seulement 24
dispositifs de dépenses fiscales relèvent à titre principal de la mission
Culture
dont 12 du
programme 175 et 12 du programme 131
12
représentant un créance fiscale évaluée de 865
M€
en 2023 (contre 1088
M€ en 2022 et 781 M€ en 2024
). (Voir annexe 5 pour leur liste et le
chiffrage détaillé).
12
Chiffrages PLF 2024
Évaluation des Voies et moyens tome 2
- dépenses fiscales.
COUR DES COMPTES
50
Tableau n° 25 :
dépenses fiscales par programme (en
M€)
Programme
Chiffrage 2022
PLF 2022 (M€)
Chiffrage 2023
PLF 2023 (M€)
Chiffrage 2024
PLF 2024 (M€)
P 175
168
218
193
P 131
920
647
588
PREVISION
TOTAL
1 088
865
781
Source : Voies et Moyens T2, PLF 2022, 2023 et 2024
Cette estimation mentionnée dans chaque projet de loi de finances pour l’exercice à venir
fait apparaître une diminution des dépenses fiscales entre 2022 et 2024 de 307 M€ pour les
seules dépenses rattachées à la mission
Culture
.
Au-delà des effets de la crise sanitaire sur les recettes et les dépenses fiscales, cette baisse
s’explique en réalité par une approche
estimative de la direction de la législation fiscale (DLF)
quant aux moindres recettes encaissées
13
.
La fiabilisation des dépenses fiscales n’intervient qu’en exercice N
-2. Ces données
fiabilisées
sont obtenues après retraitement des déclarations d’impôts (sur les sociétés et sur le
revenu), par le service statistique de la direction générale des finances publiques (DGFiP).
Ainsi, selon le ministère de la culture, « on observe alors au contraire une certaine stabilité
des montants cumulés des dépenses fiscales »
qui se sont élevées à 828 M€ en 2022, pour une
estimation initiale de 1088 M€
14
.
Face à
ces écarts, la Cour relève l’imprécision des chiffrages figurant dans les projets de
loi de finances (tome 2
Voies et moyens
) et, de ce fait, dans les recettes fiscales escomptées pour
chaque exercice, alors que les débats parlementaires se focalisent de plus en plus sur les
dépenses fiscales (cf. bornage dans le temps des dépenses fiscales).
Un travail de fiabilisation des chiffrages est néanmoins engagé, qui se traduit par cette
diminution des dépenses fiscales de 307 M€ entre les projets de loi de finan
ces 2022 et 2024.
D’autres marges de manœuvre existent
par ailleurs afin de fiabiliser les dépenses fiscales,
puisque
la créance n’est pas intégralement documentée
(trois dépenses fiscales ne sont toujours
pas connues).
13
Dans sa réponse, le ministère de la culture indique n’être «
pas associé au chiffrage des dépenses fiscales dans
les documents budgétaires produits par la DLF et la DGFIP. Ces données sont, en effet, centralisées au ministère
de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique avec l’exploitation des déclarations
fiscales des contribuables.
»
14
A l’échelle des opérateurs, cette tendance se confirme, ainsi que l’analyse le ministère : «
leurs recettes de
mécénat se sont effondrées en début de crise sanitaire, passant de 92,4 M€ en 2019 à 64,9 M€ en 2020 (
-29,7 %).
Elles ont progressivement retrouvé leur niveau d’avant crise et s’élevaient à 94,4 M€ en 2022. Les données
relatives à l’année 2023 ne sont pas encore connues et ne pourront l’être qu’après l’adoption des comptes
financiers 2023 des opérateurs
».
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ETAT À LA POLITIQ
UE DE LA CULTURE
51
Tableau n° 26 :
hiérarchie des dépenses fiscales par montant (en
M€)
Classement des dépenses fiscales
Nombre
Montant de la prévision
d’exécution 2021 PLF 2022
Prévision d'exécution inférieure ou égale à
1
M€ ou non chiffrée
11
4
1 M€ < prévision d'exécution < ou = 50 M€
9
153
50M€ < prévision d'exécution < ou = 100 M€
2
154
Prévision d'exécution supérieure à 100 M€
2
470
Total
24
781
Source : Évaluation voies et moyens T2 - PLF 2022 et PLF 2023
B -
Les évolutions des dépenses fiscales entérinées par la loi de finances
de 2023
Certains dispositifs ont connu des évolutions en loi de finances pour 2024 (loi n° 2023-
1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024).
En 2023, trois dépenses fiscales relevant de la mission
Culture
(programme 131 -
Création
) arrivaient à échéance et ont fait l’objet d’une évaluation qualitative, qui a conduit à
leur reconduction dans le temps.
Les mesures de prorogation des dispositifs fiscaux portées par le ministère de la culture
sont présentées à la DLF lors de la conférence fiscale organisée en mai, puis défendues en
interministériel pour solliciter un arbitrage en faveur de leur inscription au projet de loi de
finances (PLF).
Afin d’anticiper les échanges en interministériel et lors de l’examen du PLF au Parlement,
des travaux d’évaluation sont réalisés en am
ont.
Prorogation du crédit d’impôt en faveur des métiers d’art (P131
- dépense fiscale
n° 210318) :
L’article 66 de la loi de finances pour 2024 proroge pour trois ans, soit jusqu’au 31
décembre 2026, le crédit d’impôt en faveur des métiers d’art dans le c
adre de la stratégie
nationale en faveur des métiers d’art, présentée par le Gouvernement le 30 mai 2023.
Prorogation du crédit d’impôt pour dépenses de production de spectacles vivants et
autorisation d’une date dérogatoire pour les musiques actuelles (P1
31 - dépense fiscale
n° 320142) :
L’article 58 de la loi de finances pour 2024 proroge le crédit d’impôt pour dépenses de
production de spectacles vivants jusqu’au 31 décembre 2027 (initialement borné jusqu’en
2024).
Cette prorogation anticipée permet
d’offrir aux entreprises une visibilité suffisante et
cohérente au regard des cycles d’investissement dans la production d’un spectacle vivant.
L’article 59 de la loi de finances pour 2024 permet au producteur d’un artiste émergent
de bénéficier d’une date dérogatoire dépassant la jauge définie par décret pour les concerts de
COUR DES COMPTES
52
musiques actuelles (fixée à 2 100 places) lors d’une tournée afin de con
server le bénéfice du
crédit d’impôt. Afin de circonscrire le nombre de salles rendues éligibles, cette date dérogatoire
est elle-même limitée par une jauge de 2 900 places.
En effet, il est d’usage dans le secteur des musiques actuelles que pour la promotion d’un
artiste, les producteurs choisissent de programmer une date dans une salle plus grande à forte
visibilité médiatique. Cette date, pour des raisons de stratégie de vente, s’insère souvent au
milieu de la tournée. Quand bien même la tournée se poursuit ensuite dans des salles plus
modestes, cette seule date promotionnelle mettait fin à l’éligibilité des dépenses au crédit
d’impôt, alors qu’elle ne permet pas d’affirmer que l’artiste a atteint un critère de notoriété. Il
est également souligné que cette date est souvent financée à perte par le producteur.
Prorogation du crédit d’impôt en faveur des représentations théâtrales d’œuvres
dramatiques et extension du dispositif au cirque (P131 - dépense fiscale n° 320145) :
L’article 58 de la loi de finances
pour 2024 proroge le crédit d’impôt jusqu’au
31 décembre 2027 (initialement borné jusqu’en 2024) afin de permettre aux producteurs d’avoir
la visibilité nécessaire pour engager des frais de création et programmer des dates sur
l’ensemble du territoire na
tional.
L’article 60 de la loi de finances pour 2024 étend son champ d’application au cirque afin
de soutenir un secteur qui fait face à des enjeux économiques similaires à ceux des autres
secteurs du spectacle vivant.
Par ailleurs, en 2023, deux dépenses fiscales ont été modifiées, dans le cadre de la
transposition de directives européennes :
Transposition de la directive du 18 février 2020 et aménagement du régime de franchise
de TVA pour les artistes auteurs et les artistes interprètes (P131 - dépense fiscale n° 740103) :
L’article 82 de la loi de finances pour 2024 transpose en droit interne les dispositions de
la directive (UE) 2020/285 du 18 février 2020 qui modifient le régime de la franchise de TVA
à compter du 1er janvier 2025.
Est par suite également aménagé le régime des franchises catégorielles dont peuvent
bénéficier les artistes-auteurs et les artistes-interprètes. Le seuil applicable à leurs opérations
cœurs de métier sera désormais fixé à 50 000 € (au lieu de de 47 700 €) et celui pour leurs
opérations accessoires à 35 000 € (au lieu de 19 600 €).
Transposition de la directive du 5 avril 2022 et généralisation du taux réduit de TVA de
5,5 % sur l’ensemble de la chaîne commerciale de la vente d’œuvres d’art (P175
- dépense
fiscale n° 730228) :
L’article 83 de la loi de finances pour 2024 a pour objet de transposer les règles de la
directive 2022/542 du 5 avril 2022 en ce qui concerne les taux de TVA qui entreront en vigueur
le 1
er
janvier 2025.
A cet égard, il adapte le régime des opérations
portant sur les œuvres d’art ainsi que sur
les objets de collection et d’antiquité en étendant le taux réduit de 5,5 % de la TVA à l’ensemble
des opérations de la chaîne commerciale, en supprimant le régime dérogatoire de la marge
forfaitaire, interdit par la directive TVA, et en supprimant le recours au régime de la marge
réelle en cas d’application du taux réduit en amont.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ETAT À LA POLITIQ
UE DE LA CULTURE
53
Ces adaptations du régime de TVA portant sur les œuvres d’art, les objets de collection
et d’antiquité constituent un facteur de simp
lification et de rationalisation des activités du
secteur et contribueront à moyen terme à l’attractivité de la France dans ce domaine. Elles ont
donné lieu à une concertation approfondie avec les organisations représentatives du secteur.
C -
La nécessité d’une connaissance tendant à l’exhaustivité
Le secrétariat général du ministère de la culture estime que la création de la mission
fiscalité en son sein en 2018 a facilité les échanges sur les textes juridiques régissant les
dépenses fiscales (projets d’articl
e, amendements, décrets, BOFiP).
La faiblesse du travail interministériel tient cependant à la non-association du ministère
de la culture au chiffrage des dépenses fiscales dans les documents budgétaires, produit par les
services de la DLF (bureau A) et de la DGFIP (bureau GF-3C) compte tenu des délais de
bouclage des documents annexés au PLF.
Face à ces constants, il apparaît impérieux que le partage de la documentation entre les
deux ministères puisse
être organisé afin de donner à l’outil fiscal sa ple
ine efficacité et
complémentarité par rapport à l’outil budgétaire. Ceci afin de conforter l’ambition stratégique
de bonne gestion publique de la mission
Culture
.
Au-delà des obstacles juridiques, la principale difficulté rencontrée en matière de
prévision et de suivi des dépenses fiscales, notamment en termes de chiffrage (nombre de
bénéficiaires, montant de la dépense), provient du fait que le ministère de la culture ne dispose
pas de l’ensemble des données économiques et fiscales. Ces dernières sont en
effet centralisées
au ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(direction générale des finances publiques) avec l’exploitation des déclarations fiscales des
contribuables.
Par ailleurs, ces données étant couvertes par le secret fiscal, seule une agrégation
statistique peut être transmise au ministère de la c
ulture, rendant les exercices d’évaluation
autonome des impacts économiques et de projection des dépenses particulièrement mal aisés.
Les données retenues dan
s les documents budgétaires proviennent donc de l’administration
fiscale.
Une avancée est néanmoins à saluer, avec l’obligation déclarative pour les dons
d’entreprises supérieurs à 10 000 euros. En effet, en application du 6 de l'article 238 bis du code
général des impôts (CGI), les entreprises qui effectuent au cours d'un exercice plus de 10 000
€
de dons et versements ouvrant droit à la réduction d'impôt prévue à ce même article, doivent
déclarer à l’administration fiscale le montant et la date de ces d
ons et versements, l'identité des
bénéficiaires ainsi que, le cas échéant, la valeur des biens et services reçus, directement ou
indirectement, en contrepartie. Cette obligation déclarative s’applique aux exercices ouverts
depuis le 1
er
janvier 2019, conformément à l'article 149 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre
2018 de finances pour 2019. Toutefois, les données issues de cette déclaration n’ayant été mises
COUR DES COMPTES
54
à la disposition du ministère de la c
ulture par la DGFIP qu’au dernier trimestre 2023, ce dernier
a indiqué que leur exploitation était encore en cours
15
.
Eu égard aux enjeux financiers, l’évaluation du phénomène de dépenses fiscales devrait
être poursuivie et amplifiée, dans une logique interministérielle accrue impliquant pleinement
l’ensemble des services du ministère des comptes publics. A terme, l’objectif de sincérisation
des dépenses fiscales culturelles, relevant à ce jour de la mission
Sport, Jeunesse et Vie
associative,
doit être un objectif prioritaire avec en vue le r attachement à la mission
Culture
.
Le cadre juridique de l’exploitation des données fiscales
Conformément à l’article L. 135 D du livre des procédures fiscales, les agents de l'administration
des impôts et de l'administration des douanes et droits indirects peuvent communiquer aux agents de
l'Institut national de la statistique et des études économiques et aux agents des services statistiques
ministériels, dans les limites et conditions prévues par la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation,
la coordination et le secret en matière de statistiques, les renseignements utiles à l'établissement de
statistiques.
A cet égard, il est précisé que le secrétariat général du ministère de la culture comprend un
département des études, de la prospective, des statistiques et de la documentation (DEPS DOC) qui a la
qualité de service statistique ministériel.
Les échanges de données entre la DGFiP et le DEPS DOC sont encadrés par une convention,
dont le champ a été élargi fin 2023. Le champ couvert par cette convention devrait encore être élargi à
l’issue de nouvelles négociations entre le service statistique ministériel et la DGFiP, actuellement en
cours. Si elles aboutissent, le ministère de la culture devrait pouvoir accéder à des sources de données
sur l’essentiel des dépenses fiscales
relevant de son périmètre, sous réserve que ces informations
puissent être isolées dans le système d’information de la DGFiP. Une fois ces données accessibles, leur
exploitation ne pourra qu’être progressive, en fonction du plan de charge du DEPS DOC et eu
égard au
fait que l’analyse de jeux de données nouveaux nécessite un temps d’appropriation important.
En tout état de cause, l’ensemble des données fiscales reste centralisé au ministère de
l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (DGFiP) avec l’exploitation
des déclarations fiscales des contribuables qui sont couvertes par le secret fiscal
.
15
A titre indicatif, selon le dernier baromètre du mécénat d’entreprise établi
par Admical et cofinancé par le
ministère de la culture, 22
% du montant des dons est affecté à des causes culturelles. L’analyse des données
déclaratives fiscales, si elle aboutit, permettra de conforter ou de préciser cette estimation qui, à ce stade, doit être
considérée avec prudence dès lors qu’elle repose sur les déclarations d’un échantillon d’entreprises répondantes.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ETAT À LA POLITIQ
UE DE LA CULTURE
55
II -
Les opérateurs et les taxes affectées
A -
Le poids grandissant des opérateurs dans le budget de l’État
Fin 2023, la mission
Culture
compte 72 opérateurs dont :
-
18 rattachés au programme 175 -
Patrimoines
;
-
15 rattachés au programme 131 -
Création
;
-
38 rattachés au programme 361 -
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
(dont 20 écoles nationales supérieures d’architecture et 7 écoles nationales d’art)
;
-
1 établissement rattaché au programme 224 -
Soutien aux politiques du ministère de la
culture :
l’
Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC).
1 -
Des moyens alloués en nette progression
Le tableau ci-dessous met en évidence la progression élevée des crédits budgétaires versés
aux opérateurs depuis 2019 : les subventions pour charges de service public ont augmenté de
+56,6 % tandis que les
subventions pour charges d’investissement (ancienn
ement « dotation en
fonds propres » cat. 72) ont augmenté de +48,7 %.
Tableau n° 27 :
évolution des moyens alloués aux opérateurs de la mission
Culture
, à
périmètre courant en 2023
(CP en M€)
Tous opérateurs de la mission
Exécution
Exécution
Exécution
Exécution
Exécution
Variation
2023/2019
2019
2020
2021
2022
2023
SCSP (cat.32)
824,62
952
1 208
1 042
1 291
156,6%
Subventions pour charges
d’investissement
(cat. 53)
161,02
171,01
345,58
227,2
239,4
148,7%
Source : ministère de la culture
Le principal facteur
d’évolution entre 2022 et 2023 est la délégation de gestion suite à la
création de l’établissement public Mobilier National (+20,4 M€). Par ailleurs, les écarts entre
2022 et 2023 sont portés par des rebasages des opérateurs, dans un contexte d’inflation e
t de
sortie de crise. Parmi les évolutions les plus notables, on peut relever le Louvre (+7,4
M€), le
CMN (+5,3
M€), l’Inrap (+4,8
M€), Universcience (+4,3 M€) ou l’ONP (+3
M€).
2 -
Les capacités d’autofinancement des grands opérateurs
Les concours exceptionnels octroyés aux opérateurs culturels leur ont permis de
reconstituer leur trésorerie prudentielle. Néanmoins, la majorité d’entre eux ont une capacité
d’autofinancement en 2023 inférieure à celle de 2019.
COUR DES COMPTES
56
Tableau n° 28 :
équilibre financier des principaux opérateurs soutenus durant la crise
Aides octroyées (2020-
2022)
Variation du solde
budgétaire (2019-
2023)
Capacité
d’autofinancement
2019
Capacité
d’autofinancement
2023
Cité de la musique
–
Philharmonie de Paris
18 M€
+13
M€
+2,4
M€
-5
M€
Opéra national de
Paris
106 M€
+2,8
M€
-
1,2 M€
-
6,6 M€
Comédie française
21,7 M€
-
6,5 M€
+1,2 M€
-
1,6 M€
Etablissement public
du Parc et de la
Grande halle de la
Villette (EPPGHV)
12,1 M€
-
9,4 M€
-
0,75 M€
+0,24 M€
Palais de Tokyo
5,2 M€
Nc
+0,55 M€
+0,89 M€
Domaine national de
Chambord
14,2 M€
-
0,69 M€
+1,13 M€
+1,16 M€
Centre des
monuments
nationaux
160,3 M€
-
108,5 M€
+20 M€
-
3,1 M€
Château de Versailles
126,1 M€
-
14,8 M€
+26,7 M€
+7,1 M€
Musée du Louvre
119 M€
-
66,6 M€
nc
Nc
Musée
d’Orsay
48,1 M€
+7,8 M€
+10,4 M€
+10,2 M€
RMN-GP
81,1 M€
Nc
+9,57 M€
-
12,1 M€
Musée Rodin
5,8 M€
+4,9 M€
-
2,8 M€
+2,1 M€
Centre Pompidou
33,2 M€
-
0,1 M€
-
1,9 M€
-
6,2 M€
INRAP
34,5 M€
+17,2 M€
+12,4 M€
-
3,3 M€
Universcience
36,8 M€
-
19,1 M€
+7,1 M€
+4,4 M€
Source : ministère de la culture, direction du budget, retraitement Cour des comptes
Comme l’an dernier, il apparaît indispensable que ces établissements s’engagent dans un
réexamen de leurs plans d’affaires. La question du modèle économique est
donc plus que jamais
d’actualité pour les grands opérateurs. Une réflexion doit être menée sur la diversification de
leurs ressources propres, la révision de leurs programmations artistiques et de l’ensemble de
leurs dépenses
B -
Une seule taxe affectée dont
le montant n’a pas été modifié
L
’Association pour le Soutien du Théâtre Privé (ASTP), bénéficie du produit d’une taxe
sur les spectacles, dont le plafond 2023, comme pour les autres années, a été fixé à 8
M€.
Cependant cette association n’est pas un opérateur de l’État.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ETAT À LA POLITIQ
UE DE LA CULTURE
57
III -
Les d
ispositifs mis en œuvre pour faire face
aux crises
A -
Les effets de
l’inflation
1 -
La méthode d’évaluation des effets de l’inflation
Afin d’estimer l’impact de l’inflation sur les dépenses de la
mission
Culture
, le ministère
s’appuie sur la méthode préconisée par la direction du Budget : utilisation des indices
communiqués par Bercy dans le cadre de la procédure budgétaire, appliqués aux seules
dépenses indexées (marchés indexés, dépenses d’énergie, marchés de travaux) ou évoluant
tendanciellement en fonction de l’inflation (masse salariale) ; non prise en compte de l’inflation
touchant les dépenses d’intervention en fonctionnement (sauf
structures labellisées en région
selon la méthode appliquée aux opérateurs) ; prise en compte partielle des effets de l’inflation
sur les budget des opérateurs, compte tenu de la méthode de calcul utilisée.
Ces calculs théoriques ne prennent pas compte les événements particuliers à chacun des
opérateurs qui peuvent mener à un ressaut de l’inflation ressentie sur les dépenses de
fonctionnement (renégociation d’un marché par exemple). Par ailleurs, la méthodologie retenue
ne calcule l’inflation qu’en tant que part de la SCSP : il ne s’agit pas de l’inflation réellement
observée dans les opérateurs, mais d’une part de l’augmentation des dépenses de
fonctionnement, le reste devant être pris en charge par les opérateurs sur leurs ressources
propres.
Les effets d
e l’inflation sur les dépenses du ministère et de ses opérateurs, depuis le
rebond de l’inflation observé en 2022, ont
ainsi
été évalués sur l’année 2023 à +209 M€ dont
+77,6 M€ au titre de l’inflation observée en 2022, dont les effets ont continué de se f
aire sentir
en 2023 puisqu’elle n’a pas reflué ; +131,3 M€ au titre de l’inflation constatée durant la seule
année 2023.
Tableau n° 29 :
é
valuation des effets de l’inflation par programme
(en M€)
Estimation inflation 2023
Ecart réel à financer par
rapport à la base 2022
Mesures obtenues en PLF
2023
P131
35,24
57,66
23,28
P175
66,84
106,66
37,27
P224
1,93
3,01
0,64
P361
16,84
25,26
10,48
Total Mission
Culture
120,85
192,59
71,67
Source : ministère de la culture
2 -
Des
impacts de l’inflation
partiellement atténués
La mission
Culture
a bénéficié de 71,68
M€ en LFI 2023
au titre des
effets de l’inflation,
laissant à la charge du ministère et de ses opérateurs un surcoût de 120,86
M€.
Dans la mesure
du possible, les surcoûts ont dû être absorbés en fonctionnement et en investissement par des
COUR DES COMPTES
58
économies, le développement des ressources propres (dont des mesures tarifaires adoptées en
2023 et qui produiront leurs effets en 2024) ou un lissage ou un décalage des dépenses.
Compte tenu de l’ampleur de ces surcoûts, malgré ces mesures d’économie ou de recettes
nouvelles, le ministère a activé différents leviers budgétaires, non pérennes et contraints en
gestion :
-
o
btention de 13,6 M€ de crédits en LFR en fin de gestion 2022
;
-
v
ersement de crédits d’urgence aux structures la
bellisées en régions décidé en début de
gestion 2023 (6,9 M€) ;
-
m
esure d’urgence pour les établissements d’enseignement supérieur culture
(
2 M€ dégagés
en gestion 2023 depuis d’autres lignes du
programme 361 -
Transmission des savoirs et
démocratisation de la culture
) ;
-
v
ersement de 2,6 M€ en fin de gestion aux opérateurs du programme 131
-
Création.
3 -
Des opérateurs particulièrement concernés
Si des mesures ont été prises par l’ensemble des opérateurs du ministère afin de limiter
l’impact de la hausse des coûts de l’énergie sur leur équilibre financier, nombre d’entre eux ont
peu de souplesse dans la gestion de leur consommation énergétique du fait de contraintes de
conservation, de modèles économiques avec pas ou peu de ressources propres (écoles,
bibliothèques) ou de bâtiments très énergivores (monuments historiques, spectacle vivant). Ces
opérateurs ont dû faire face à une hausse très importante de leurs dépenses de fonctionnement.
Par ailleurs, les opérateurs sont tenus de décliner les mesures du rendez-vous salarial de
juin 2023 alors que celles-
ci s’inscrivent dans un contexte d’inflation et alourdiront
durablement leurs dépenses. Le ministère estime l
es coûts induits à 16,6 M€ en 2023. Ils sont
évalués à 25,1 M€ en année pleine en 2024.
Tableau n° 30 :
e
ffets de l’in
flation
–
grands opérateurs
Évaluation des
effets de l’inflation
(année 2023)
Crédits
obtenus
Écart
Remarques du ministère de la culture
Opéra de Paris
5,6 M€ (9,2
M€ en
cumul 2022-2023)
2
M€
-7,2
M€
L’établissement
s’inscrit
dans
une
démarche
de
transformation
dans
le
cadre
de
son
futur
COM,
accompagnée par l’Etat à hauteur de +1 M€ par an, qui lui
permet pour l’instant de faire face au delta
Comédie Française
1,4
M€ (2,2
M€ en
cumul 2022-2023)
0,6
M€
-1,6
M€
Philharmonie de Paris
2,6 M€ (3,8
M€ en
cumul 2022-2023)
1,7
M€
-2,1
M€
L’augmentation prévisionnelle des dépenses nécessaires au
fonctionnement des bâtiments (dont fluides) pour 2023 est
de 2,4 M€.
Grande Halle de la
Villette
1,4
M€ (1,9
M€ en
cumul 2022-2023)
0,7
M€
-1,2
M€
En réalité,
l’augmentation des dépenses nécessaires à
l’exploitation du site (dont fluides) devrait représenter à elle
seule +2 M€, en 2023, par rapport à 2022
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ETAT À LA POLITIQ
UE DE LA CULTURE
59
Évaluation des
effets de l’inflation
(année 2023)
Crédits
obtenus
Écart
Remarques du ministère de la culture
CMN
1,5 M€ (2
M€ en
cumul 2022-2023)
2,2
M€
+0,2
M€
L’augmentation des dépenses d’exploitation et
maintenance
des bâtiments (dont fluides) devrait représenter à elle seule
4,8 M€ en 2023.
Versailles (hors schéma
directeur)
1,1 M€ (1,7
M€ en
cumul 2022-2023)
2,6
M€
+0,9
M€
L’augmentation des seules dépenses d’exploitation et
maintenance des bâtiments (dont fluides) devrait représenter
1,6 M€ en 2023
Louvre
3
M€
(4
M€
en
cumul 2022-2023)
4
M€
0
M€
En réalité, les dépenses de fluides du Louvre ont augmenté
de +10 M€ en 2023 par rapport à 2022
Orsay
1,2 M€ (1,6
M€ en
cumul 2022-2023)
1,1 M€
-0,5
M€
Les
dépenses de fluides ont augmenté de 2 M€ entre 2022 et
2023.
RMN-GP
1,4 M€ (2
M€ en
cumul 2022-2023)
1,9
M€
-0,1
M€
CNAC-GP
2,7 M€ (3,8
M€ en
cumul 2022-2023)
3,6
M€
-0,2
M€
Universcience
5,9 M€ (8,8 M€ en
cumul 2022-2023)
4,3
M€
-4,5
M€
Le surcoût
des seules dépenses de fluides devrait s’établir à
4,3 M€ en 2023 par rapport à 2022.
Source : ministère de la culture, retraitement Cour des comptes
Les surcoûts liés aux dépenses de fluides consomment ou excèdent dans la plupart des
cas la totalité de l
’enveloppe obtenue au titre de l’inflation, ce qui signifie qu’un reste à financer
important subsiste pour les opérateurs, pour ces dépenses de fluides comme pour les autres
dépenses indexées et les dépenses de personnel en raison notamment des mesures du rendez-
vous salarial et des évolutions automatiques. Pour
l’EP Versailles
et le CMN, dont la SCSP ne
couvre respectivement que 33% et 25% des charges de fonctionnement, là où la moyenne
ministérielle s’établit aux alentours de 70%, la méthode retenue a ten
dance à minorer le besoin
réel. Ainsi, pour ces deux établissements, les crédits obtenus correspondent aux besoins réels
évalués par les services de tutelle du ministère.
Les remarques du ministère montrent pour de nombreux opérateurs un écart entre la
réalité des augmentations et l’évaluation des effets de l’inflation qu’il serait utile de clarifier.
La gestion 2024 et la budgétisation 2025 seront marquées par ces déséquilibres financiers
malgré le retour de la fréquentation dans les établissements culturels et les mesures des
économies et de développement des ressources propres.
4 -
Les autres moyens mis en œuvre
Outre les crédits budgétaires classiques, l’amortisseur électri
cité, mis en place par le
décret n° 2022-1774 du 31 décembre 2022, du 1
er
janvier au 31 décembre 2023, aurait évité une
dépense de l’ordre de 22,5 M€ pour les opérateurs du ministère
16
.
16
L’estimation a été réalisée par le ministère à partir des dépenses d’électricité des opérateurs en 2022, majorées
des prévisions d
’augmentation des prix de la DAE.
COUR DES COMPTES
60
A moyen terme, en dehors de l’amortisseur électricité, le seul mécanism
e, certes indirect,
mais pérenne, permettant de faire face à l’inflation, est le soutien aux investissements en faveur
de la transition écologique. Le ministère a ainsi obtenu l’engagement qu’en 2024, 40 M€
seraient fléchés au sein des « fonds verts » du Gouvernement (appels à projets de la DIE, fonds
vert à la main des préfets). La prolongation de l’engagement à financer les investissements
permettant de générer des économies d’énergie sera donc sans doute un sujet de budgétisation
dès le PLF 2025.
B -
L’
effet de traîne de la crise sanitaire
1 -
Le FONPEPS
Durant la crise sanitaire, le ministère de la culture a fait appel à des organismes payeurs
pour l’instruction et le versement d’aides d’urgence. En 2023, plus aucune aide liée à la crise
sanitaire n’a été versée
.
Certains dispositifs gérés par le FONPEPS (Fonds national pour l’emploi pérenne dans le
spectacle, créé en 2016) avaient été renforcés de façon exceptionnelle pendant la crise, du 1
er
juillet 2021 au 31 juillet 2022. Ces aménagements exceptionnels n’ont plus cours aujourd’hui
et le décret n°2023-21 du 23 janvier 2023 relatif à la prolongation et à l'adaptation du FONPEPS
a inscrit l’action du fonds dans l’après
-Covid.
Néanmoins, sur le plan budgétaire, ce renforcement exceptionnel du FONPEPS entre
2021 et 2022 a des effets de traîne en 2023. En effet, les employeurs disposaient d’un délai de
plusieurs mois pour déposer leur dossier, celui-
ci devant ensuite être instruit par l’agence de
services de paiement (ASP) avant déblocage des fonds. L
’impact
de la crise sanitaire en 2023
dans la dépense au titre du FONPEPS (56,3
M€) n’a pas été évalué.
Néanmoins,
l’ASP a versé,
en 2023, 17,58
M€ d’aides aux entreprises du secteur du spectacle vivan
t. Les frais de gestion
associés sont évalués à 0,65
M€, montant qui sera confirmé à la réception de la facture en cours
d’année 2024.
2 -
Le Plan de relance
L’année 2023 a été marquée par l’achèvement du plan de relance et notamment par les
paiements (50,38 M
€
de CP) des opérations engagées en 2021 et 2022. Aucune nouvelle
dépense à ce titre
n’a été engagée en 2023.
Ainsi, sur les 1 456,42 M€ finalement prévus au titre du volet culture, ont été consommés
1
455,11 M€ d’AE (99,9%) et 1 384,59 M€ de CP (95,1 %).
Le reste des crédits à consommer
au 31 décembre 2023 (1,31 M€ en AE et 71,83 M€ en CP) seront demandés en 2024 et les
années suivantes, en fonction des besoins.
En 2023, l’exécution des crédits Relance s’est concentrée sur :
-
le soutien des artistes et créateurs avec un programme exceptionnel de commande publique
(arts visuels, littérature, et spectacle vivant) (4 M€) ;
-
le Plan cathédrale (21 M€) ;
MOYENS C
ONSACRÉS PAR L’ETAT
À LA POLITIQUE DE LA CULTURE
61
-
la restauration des monuments historique (MH) non Etat (9,6 M€) ;
-
le Fonds stratégique pour le développement de la presse pour la compétitivité du secteur de
la presse (7 M€).
COUR DES COMPTES
62
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour maintient sa recommandation :
2.
(Recommandation maintenue) :
Élaborer
et mettre en œuvre les outils d’analyse et de
documentation des effets des dépenses fiscales et de leur lien avec les objectifs des
politiques culturelles en continu ; procéder dès que possible au rattachement de toutes les
dépenses fiscales culturelles à la mission Culture ; et les borner dans le temps. (ministère
de l’économie et des finances et ministère de la culture).
Annexes
COUR DES COMPTES
64
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Cour des comptes,
La politique de l’État en faveur du patrimoine monumental
,
rapport
public thématique
,
juin 2022
-
monumental
-
Cour des comptes,
Le soutien du ministère de la culture au spectacle vivant
, rapport public
thématique
,
mai 2022
-
spectacle-vivant
-
Cour des comptes, « Festivals et territoires
: les défis d’une politique partagée en matière
de spectacle vivant », in
Rapport public annuel 2023
, mars 2023
-
-
Cour des comptes,
Le Pass Culture
: création et mise en œuvre
, juillet 2023
-
ANNEXES
65
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2022
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
Mettre en place sans
tarder les outils
efficients de pilotage
des emplois
ministériels et des
opérateurs de la
culture. (Ministère
de la culture).
Depuis plusieurs années, la Cour enjoint le
ministère de mettre en place des outils efficients
de pilotage des emplois ministériels et des
opérateurs de la culture. Conformément à cette
recommandation, le ministère s’est attaché à
renforcer son suivi des emplois ministériels, et en
particulier du schéma d’emplois et de l’exécution
du plafond d’emplois de ses opér
ateurs.
Ainsi, le suivi des emplois ministériels et des
opérateurs est réalisé à partir de différents outils :
-
Pour les emplois ministériels (T2), le
ministère
dispose
d’un
système
d’information
spécifique
RenoirRH
permettant de suivre les mouvements et
affectations d’emplois T2 ;
-
Pour les emplois des opérateurs (T3), le
ministère dispose non seulement des
données indiquées par les opérateurs dans le
tableau 1 de la liasse budgétaire, mais
également
des
données
issues
des
documents prévisionnels de gestion des
emplois et des crédits de personnel
(DPGECP), que les opérateurs doivent
transmettre aux services de contrôle et aux
ministères de tutelles.
En mars 2023, un rappel de l’obligation de
transmission d’un DPGECP a été adressé à
l’ensemble des opérateurs du
ministère de la
culture. Par ailleurs, les services du CBCM
exigent la transmission de ce document pour viser
les contrats de recrutement dans les opérateurs.
Cette conjonction d’outils permet d’assurer le
suivi et le respect non seulement du plafond
d’emplois ministériel et de
s opérateurs, mais
également du schéma d’emplois arbitré.
En conséquence, et considérant qu’en faisant cela,
le ministère remplit ses obligations, sauf à ce
qu’un outil interministériel ne soit mis en place
pour actualiser en temps réel la consommation de
leur plafond d’emploi et l’exécution de leur
schéma d’emplois par les opérateurs, le ministère
ne peut pas développer de suivi plus précis à
moyens constants.
La Cour prend acte des actions
mises en œuvre à destination de
ses
opérateurs
et
relève
la
difficulté
de
transmission
de
l’exécution
des
emplois
des
opérateurs en raison du calendrier
du vote des comptes de ceux-ci
(mars de l’année N+1).
Pour
autant,
une
exécution
prévisionnelle
pourrait
être
consolidée en fin d’année,
a
minima sur la base des budgets
initiaux des opérateurs. Cette
exécution
prévisionnelle
permettrait
de
dégager
une
tendance sur l’exercice
à partir de
laquelle la tutelle doit pouvoir se
prononcer lors des instances de
gouvernance de ses opérateurs.
Par
ailleurs,
concernant
les
emplo
is ministériels, l’évolution
des
logiciels,
demandée
également par le CBCM, doit être
engagée. Il est nécessaire de
pouvoir distinguer l’emploi des
contractuels afin de piloter cette
ressource.
Mise en
œuvre en
cours
COUR DES COMPTES
66
2
Procéder à une revue
systématique des
autorisations
d’engagement des
années antérieures et
gérer les prévisions
de consommation de
crédits de paiement
par des échéanciers
de tranches
fonctionnelles
consolidés sur
l’ensemble des
travaux de chaque
programme.
(Ministère de la
culture).
Cette recommandation est formulée par la Cour
depuis plusieurs années. Comme répété chaque
année également, le ministère de la culture y
souscrit pleinement, et a engagé plusieurs
travaux permettant d’y répondre et d’améliorer
le suivi des autorisations d’engag
ement (AE) des
années
antérieures
et
des
prévisions
de
consommation de crédits de paiement (CP).
Il convient à titre liminaire de préciser que
les opérations versées en AE différents de CP
sont
uniquement
des
opérations
d’investissement. Dès lors, la question de la
revue
systématique
des
autorisations
d’engagement
des
années
antérieures
et
d’échéancie
r de consommation des crédits de
paiement est en réalité une question de suivi des
opérations
d’investissement.
Des
progrès
importants ont été réalisés sur ce sujet au cours
des trois dernières années.
En premier lieu, le suivi des grands projets
d’investissement du ministère (>5M€) fait
désormais l’objet d’une consolidation, d’une
mise à jour et d’une validation en commission
ministérielle
des
projets
immobiliers
stratégiques a minima annuelle. Par la suite, un
comité des investissements réunissant les
services du RFFIM ainsi que la direction du
budget à une fréquence semestrielle permet
d’acter la trajectoire d’investissement en cours et
projetée. Le ministère de la culture dispose ainsi
d’une vision consolidée des crédits dédiés à ses
grands projets immobiliers, des AE déjà engagés
et du calendrier de décaissement des CP
correspondants sur les cinq prochaines années.
Ensuite, afin de permettre un suivi fin des
opérations sur les monuments historiques, le
recours aux TF a été systématisé, et le référentiel
des TF du ministère a été remanié en 2022,
conformément aux instructions de la direction du
budget.
Le stock de TF du ministère a été
rationnalisé, et son suivi amélioré selon deux
axes de travail :
•Une harmonisation de la doctrine de
recours aux tranches fonctionnelles au sein du
ministère avec la création d’un cahier des
charges des opérations éligibles ;
•Une dim
inution du nombre global de
TF, afin de s’en dispenser sur les petites
opérations où l’intégralité des AE peuvent être
ouvertes à hauteur des besoins dès le début de
l’opération.
Les opérations sur tranches fonctionnelles
font ainsi l’objet d’un suivi pa
r les services tout
au long de l’année, et de manière pluriannuelle.
A la création de la tranche fonctionnelle, un
échéancier prévisionnel de CP est annexé à la
fiche d’identité de la TF sur Chorus. Dans le
Au regard de la revue et du suivi
réalisés en 2023 par le ministère
ayant conduit à des actualisations et
des arbitrages, la recommandation
peut être considérée comme mise
en œuvre.
Totalement
mise en
oeuvre
ANNEXES
67
cadre des exercices de gestion avec les services
du CBCM, le ministère assure le suivi des
tranches fonctionnelles et des échéanciers
portant sur les engagements antérieurs et rend
compte au contrôle de ces travaux via des
formats spécifiques, annexés aux maquettes de
programmation. A chaque exercice, un travail
est réalisé afin d’améliorer la qualité de ces
différents outils. Par ailleurs, les TF font l’objet
d’un examen conjoint et systématique des
services du ministère, de la direction du budget
et des services du CBCM dans le cadre des
exercices de bascule des TF et de la campagne
des
reports
d’autorisations
d’engagement
affectées non engagées (AENE), dans la mesure
où pour les TF non mouvementées depuis plus
de 2 ans, les demandes de reports d’AENE
doivent être dûment justifiées, leur report étant
sou
mis à l’accord du CBCM et de la direction du
budget.
En 2023, l’utilisation de TF a été étendue à
la convention-cadre liant le ministère de la
culture
et l’OPPIC pour la réalisation de travaux
urgents
ou
d’entretien
courant
sur
son
patrimoine immobilier.
Dans le cadre d’un
important chantier piloté par le service des
affaires financières, immobilières et générales du
SG, en lien avec les DG concernées, l’OPPIC et
le CBCM, il a été procédé à une revue intégrale
des autorisations
d’engagement ouvertes sur c
es
opérations et des prévisions de consommation de
CP, et procédé à l’annulation d’AE ouvertes sur
des
opérations
à
l’arrêt.
Désormais,
le
rapprochement entre les AE de l’OPPIC et les
AE Etat sur ces mêmes opérations est assuré. Les
opérations portées sur la convention cadre font
l’objet d’un suivi consolidé par l’OPPIC et d’une
validation semestrielle par les différents services
du ministère et le CBCM, permettant de suivre
réajuster au besoin les échéanciers de CP.
Les différents dispositifs mis en place
permettent désormais au ministère de la culture
de disposer d’une vision consolidée de ses AE
engagées et affectées, et de mettre à jour à
chaque versement les échéanciers de CP
prévisionnels correspondants.
3
Élaborer et mettre en
œuvre des outils
d’analyse et de
documentation des
effets des dépenses
fiscales et de leur
lien avec les
objectifs des
politiques culturelles,
par un travail
interministériel en
continu et borner
Comme le ministère l’indique chaque année à la
Cour, bien qu’il soit favorable à un travail
interministériel portant sur les dépenses fiscales
du secteur culturel, il ne dispose pas des moyens
nécessaires à sa réalisation et dépend pour cela
des priorités inscrites à l’agenda du ministère de
l’Economie, des Finances, et de la Souveraineté
industrielle et numérique. En effet, un tel travail
nécessite de disposer de données précises et
fiables sur les dépenses fiscales. Or, les données
sont actuellement centralisées au ministère de
l’Economie, des Finances et de la Souveraineté
Cf. corps du rapport
Mise en
œuvre en
cours
COUR DES COMPTES
68
dans le temps les
dépenses fiscales
rattachées à la
mission Culture.
(Ministère de la
culture).
industrielle
et
numérique,
à
partir
de
l’exploitation des déclarations fiscales des
contribuables. Celles-ci étant couvertes par le
secret fiscal, seule une agrégation statistique peut
être transmise au ministère de la culture, rendant
les exercices d’évaluation autonome des impacts
économiques mal aisés, les agrégats transmis au
ministère changeant par ailleurs d’une année sur
l’autre, y compris lorsque la période d’étude
reste identique. Le concours de l’IGF pour
réaliser des évaluations ne peut être assuré de
façon systématique, nombre de nos dispositifs
fiscaux étant de trop faible envergure pour être
intégrés au plan de charge de l’inspection.
Néanmoins, le ministère s’attache à s’engager
dans une démarche d’évaluation en
priorisant les
dépenses fiscales arrivant à échéance. Le
ministère
s’attache
alors
à
analyser
leur
efficacité et leur efficience au regard des
objectifs de politique publique qui leur ont été
assignés.
Ainsi, en 2023, plusieurs évaluations ont été
engagées, suivies par la mission fiscalité du SG
du ministère :
-
le Centre national de la musique a
ainsi conduit une évaluation des crédits d’impôt
dont il a la gestion. Sur la mission « Culture », il
s’agit notamment le crédit d'impôt pour
dépenses de production de spectacles vivants
(dépense fiscale n° 320142 rattachée au
Programme 131
–
Création), jointe à la réponse
de la question n°59. Ce crédit d’impôt, borné au
31 décembre 2024, est prorogé jusqu’en 2027 ;
-
en outre, des travaux d’évaluation du
crédi
t d’impôts en faveur des métiers d’art
(dépense fiscale n°210318) ont été engagés en
lien avec l’institut national des métiers d’art, qui
devraient être prolongés en 2024 avec l’appui de
l’IGAC ;
-
une mission d’évaluation du dispositif
Malraux (dépense fiscale n°110249), conjointe
entre IGF, IGAC et CGEDD qui a donné lieu à
un rapport remis au Parlement en septembre
2023. Celle-ci concluait à la contribution
effective de ce dispositif à la revitalisation des
centres historiques dans le cadre d’un projet
global patrimonial, architectural et urbain. Ils
contribuent aussi, de fait, aux objectifs de
sobriété foncière et d’amélioration de la
performance énergétique dans le cadre de
l’objectif de transitio
n écologique du secteur du
logement. Elle invitait néanmoins la DGFiP à
enrichir l’information disponible, confirmant les
difficultés
d’accès
aux
données
fiscales
pertinentes évoquées ci-dessus.
*
Totalement m
ise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans
objet
ANNEXES
69
Annexe n° 3 :
montant des crédits ouverts et consommés 2023
En M€
131
175
224
361
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
1 010,99
1 006,16
1 111,68
1 100,02
814,06
812,13
802,08
799,58
LFR (b)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
dont ouvertures
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
dont annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Reports de crédits de
2022 (c)
4,40
22,15
100,56
73,77
1,50
2,74
19,94
1,23
dont hors FDC et ADP
4,38
22,13
44,87
5,67
1,38
2,62
16,11
1,19
dont FDC et ADP
0,02
0,02
55,69
68,10
0,12
0,12
3,83
0,03
FDC
&
ADP
(hors
reports) (d)
0,36
0,36
162,27
165,14
0,57
0,57
0,32
1,70
Autres mouvements (e)
1,06
1,06
-3,62
0,11
4,05
4,05
5,95
5,95
Décrets de virements
1,06
1,06
-0,21
-0,21
-5,66
-5,66
3,30
3,30
Décrets de transferts
0,00
0,00
-3,42
0,32
1,11
1,11
2,64
2,64
Décret d'avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Répartitions (art. 11 de la
LOLF)
0,00
0,00
0,00
0,00
8,60
8,60
0,00
0,00
art. 21 de la LOLF
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
LFFG (f)
-10,22
-17,93
-3,21
-11,89
3,00
1,99
26,07
26,07
dont ouvertures
0,00
-17,93
0,00
-11,89
3,00
1,99
26,07
26,07
dont annulations
-10,22
0,00
-3,21
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Solde des crédits ouverts
et annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)+(f)
1 006,59
1 011,80
1 367,69
1 327,14
823,17
821,47
854,36
834,53
Exécution (crédits
consommés)
1 002,93
1 010,35
1 213,87
1 212,10
811,06
809,80
827,77
833,44
dont rétablissements de
crédits
-1,28
-1,28
-0,72
-0,72
-4,04
-4,04
-0,13
-0,13
(*) hors reports vers 2024
Taux de consommation
99,6%
99,9%
88,8%
91,3%
98,5%
98,6%
96,9%
99,9%
Source : Chorus
COUR DES COMPTES
70
Annexe n° 4 :
bilan détaillé et commenté de plusieurs grandes opérations
d’investissement
Les éléments ci-dessous sont communiqués par le ministère.
1.
Le Nouveau Grand-Palais
Le projet de rénovat
ion et d’aménagement du Grand
-Palais consiste en deux volets
principaux : un volet patrimonial visant la restauration du monument historique et un volet de
remise aux normes et d’aménagement du bâtiment de manière visant à le rendre plus fonctionnel
et à a
ugmenter sa capacité d’accueil.
Le coût du projet du Grand-
Palais a fait l’objet d’une estimation initiale à 466 M€ HT
TDC. La répartition du financement entre les co-financeurs a été arbitrée par le Premier
Ministre suite à la RIM du 12 janvier 2016 : 97 M€ du P175, 26 M€ du P186, 160 M€ du PIA3,
150 M€ d’emprunt Rmn
-
GP, 25 M€ de mécénat Chanel et 8 M€ de partenariats et ressources
Universcience.
A l’issue de la crise sanitaire et pour répondre à l’impératif d’ouverture d’une partie du
site pour les Jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de Paris 2024, le MC a proposé un
nouveau scénario de rénovation et d’aménagement du Grand Palais, respectant la double
contrainte calendaire et
financière, avec une gouvernance révisée dont la maîtrise d’ouvrage est
désormais portée en direct par la RMN-GP. Ce scénario a été validé en RIM, le 31 juillet 2020,
avec les exigences suivantes :
- m
aîtrise de l’enveloppe budgétaire précédemment arbitrée de 466 M€ ;
- respect du calendrier arrêté pour assurer notamment la livraison du bâtiment antérieur
(Nef et galeries) en avril 2024 pour la tenue des JOP.
Le projet a fait l’objet de plusieurs présentations en Commission ministérielle des projets
immobiliers (CMPI) les 7 mai 2013, 15 octobre 2014, 23 novembre 2018 et 7 octobre 2020.
L’ensemble du site est désormais en chantier. L’ouverture au public de l’ensemble du
monument est prévue en 2025, après la période JO de l’été 2024.
La hausse rapide des coûts de la construction en 2022, avec notamment un indice du coût
de la construction (ICC) à 8,9% pour 2022 et 5,7% en 2023, contre 3% par an initialement
budgétés, conduit à identifier un surcoût lié à l’inflation estimé à 18,7 M€ à ce jour. L’envelop
pe
pour aléas de l’opération n’est pas mobilisable, celle
-ci étant réservée par la RMN-GP au
traitement des aléas de chantier. L’essentiel de ce surcoût a déjà pu être couvert par des
financements complémentaires de la Solidéo et des ministères de l’
intérieur et de la culture en
gestion 2023 et au PLF 2024.
Soutenabilité du projet et évaluation socio-économique
La soutenabilité financière de l’opération a été évaluée par plusieurs expertises externes
(Roland-Berger en 2014 et Lazard Frères en 2015, Axequo Conseil et Finance Consult en 2017).
Une évaluation socio-économique a par ailleurs été présentée lors de la CMPI du 14 octobre
2014 et a fait l’objet d’une contre
-expertise pilotée par le secrétariat général pour
l’investissement (SGPI) qui a rendu un avis
favorable.
ANNEXES
71
Le projet du Nouveau Grand-
Palais repose sur un plan d’affaires destiné à refonder le
modèle économique du Grand-
Palais en développant l’activité de location et de concession
actuellement limitée par la configuration et l’état du bâtiment. Les
dernières hypothèses
retenues, soit une hausse des recettes commerciales de 45% en 2025 par rapport à 2016 dans
un contexte d’accroissement de 30% des surfaces disponibles à la location, ont été jugées
réalistes et prudentes par une mission d’audit conjoin
t des inspections générales des finances
(IGF) et des affaires culturelles (IGAC).
2.
Le schéma directeur de rénovation de l’EP du château de Fontainebleau (EPCF)
La phase 1 (2015-
2021) qui s’est achevée en 2021 comportait 17 opérations pour un
budget total
de 54 M€. Le château est resté ouvert au public durant toute la durée des travaux
(hors fermetures induites par la crise sanitaire) et a accueilli ses visiteurs dans des conditions
satisfaisantes et sûres.
La phase 2 (2020-2025) est construite autour de 3 axes principaux (sécuriser,
restaurer/valoriser et accueillir le public) qui se subdivisent en 6 items distincts :
-
l
’achèvement des travaux de mise en sécurité incendie ;
-
la poursuite de la restauration du clos et du couvert ;
-
l
’amélioration du traitement
climatique ;
-
le chantier des réserves et des collections ;
-
le lancement des travaux sur les jardins, le parc et les ouvrages hydrauliques ;
-
l
’amélioration des accueils et des services proposés aux visiteurs.
-
l
’OPPIC s’est vu confier une partie de la maîtrise d’ouvrage des opérations.
Le montant total de la phase 2 s’élève à 63,02 M€, dont 2,2 M€ d’inflation prévus par
l’OPPIC. Ce montant inclut les travaux d’accompagnement, estimés à un peu plus de 3
M€
intégrant d’une part un volet pour le traitement des
collections dans le cadre du chantier des
réserves (1,5
M€) et d’autre part un volet pour l’accompagnement nécessaire aux
redéploiements internes à l’établissement (1,5
M€).
De surcroît, suite au classement du Grand Canal et de son exutoire en tant que barrage de
catégorie C, l’EPCF a obtenu une subvention de 3,71
M€ du
ministère de la transition
écologique dans le cadre du plan de relance « sécurisation des ouvrages hydrauliques », pour
réaliser en 2023 des travaux sur l’étanchéité du Grand Canal.
La phase 3 (2026-2031) est en cours de planification, et porte notamment sur la création
de nouveaux parcours de visite. Elle n’a pour l’instant pas fait l’objet d’un chiffrage ni
d’arbitrage.
L’évaluation socio
-économique (ESE) du projet
Le secrétariat
général pour l’investissement a confirmé que ce projet n’entrait pas dans le
périmètre des investissements nécessitant une évaluation socio-
économique, s’agissant d’un
schéma directeur pluriannuel.
COUR DES COMPTES
72
3.
Le schéma directeur immobilier de l’EP de Versailles
Le
schéma directeur de l’établissement public du château, du musée et du domaine
national de Versailles (EPV) a été lancé en 2003, avec une double ambition : assurer la
conservation du monument et sa transmission aux générations futures, à travers sa mise en
sécurité et sa restauration et offrir un accueil et des services adaptés à une fréquentation de plus
en plus élevée. Il se décline en quatre priorités : la restauration du monument historique et de
ses décors, la mise en sécurité de l’ensemble du site, l’amélioration de l’accueil des publics et
l’amélioration des conditions de travail.
Le schéma directeur comprend des travaux de nature technique sous mandat de l’OPPIC
et des travaux de restauration (programme dit « ordinaire ») sous la maîtrise d’ouvrage di
recte
de l’EPV (cofinancement ministère de la
culture/EPV).
Depuis 2018, un schéma directeur intégrateur comprend également la restauration
d’éléments patrimoniaux majeurs du château et des jardins financée grâce au mécénat
(restauration de décors notamment), au soutien des collectivités territoriales (restauration en
cours de la grille d’honneur financée par le conseil départemental des Yvelines, par exemple)
et aux ressources propres de l’établissement.
Le schéma directeur, sous mandat de l’OPPIC, a été d
ivisé en trois phases :
-
La phase 1, qui comprenait notamment la restauration et l’aménagement du Grand
Commun, ex-hôpital militaire Dominique-
Larrey, en vue d’y regrouper les services de
l’établissement, et la mise en sécurité de l’Opéra royal, s’est ache
vée en 2016 avec
l’ouverture au public de l’accueil des visiteurs individuels dans le pavillon Dufour et la
Vieille Aile. Le montant total de cette première phase est de 146,1 M€.
-
La phase 2, divisée en deux sous-phases 2.1 et 2.2 et lancée fin 2011, est en cours. Le coût
total de celle-
ci est estimé à 295 M€ dont 198
M€ de crédits budgétaires au titre de la sous
phase 2.2. Ces travaux concernent principalement la mise en sécurité du corps central du
château (appartements du Roi et de la Reine, galerie des Glaces, etc.) et la restauration de
l’ancien Château d’eau avec l’installation d’un système de régulation climatique, ainsi que
des travaux de restauration des grands décors financés par des ressources propres, issues
notamment du mécénat.
À la suite de l
eur livraison à l’automne 2018, les grands appartements sud (appartements
de la Reine) ont rouvert au public en avril 2019. L’opération de restauration du Château d’eau
a connu du retard, notamment dû à la découverte d’une pollution au plomb, qui a contrai
nt
l’EPV à revoir le programme et à y inclure la restauration du pavillon des Eaux voisin pour y
réinstaller les agents du service des fontaines. Les installations du Château d’eau ont été mises
en service en mai 2022.
Ces retards et la perspective des JOP 2024 (accueil des épreuves équestres dans le
domaine de Versailles impliquant une interruption des chantiers) ont conduit l’EPV et l’OPPIC
à décaler les travaux de rénovation technique des appartements de la cour de Marbre
(initialement prévus en sous-phase 2.1), qui sont désormais scindés en deux sous-opérations
pour un montant estimatif de 17,5 M€ TTC TDC :
- une première sous-
opération sous la MOA directe de l’EPV : mise en conformité de
l’appartement du Roi (4 M€, en cours, réception prévue en juille
t 2024) ;
ANNEXES
73
- une seconde sous-
opération qui reste sous mandat OPPIC : il s’agit de l’opération dite
« cour de Marbre alternative » (escalier du Dauphin, mise en conformité du grand appartement
et des cabinets des étages), qui est réintégrée dans l’opération du corps central Nord (13,5 M€,
travaux envisagés de fin 2024 à fin 2026).
Le corps central du château de Versailles concerné par la sous-phase 2.2 (ailes centrale et
Nord), représente la partie la plus visitée du domaine, comprenant les salles les plus
prestigieuses du château, dont la galerie des Glaces, la chambre du Roi, le salon de la Guerre.
Les objectifs du programme de la sous-phase 2.2 portent sur la mise en sécurité et sûreté, la
rénovation des réseaux techniques et le traitement climatique des espaces.
Ces travaux se dérouleront sur sept ans et demi, afin de limiter la fermeture de ces espaces
prestigieux au public et de lisser leur financement.
Les études de maîtrise d’œuvre sont en cours. L’APD a été validé en juillet 2023 afin de
lancer la
phase PRO rapidement et d’assurer la notification des marchés de travaux en juillet
2024. Les travaux de restauration des grands décors qui seront réalisés pendant cette opération
sont pour le moment évalués à 25 M€, que l’EPV financera par ressources prop
res, notamment
issues du mécénat.
Les réflexions sont en cours pour la phase 3 du schéma directeur, qui devrait concerner
les ailes du Nord et du Midi ainsi que le chantier des réserves.
Soutenabilité du projet
Le niveau de la subvention de l’État (minis
tère de la culture) pour ce schéma directeur,
est passé de 15
M€ par an, à 18
M€ en 2021, puis 19
M€ en PLF 2023 afin de prendre en compte
la hausse des coûts de la construction. Cette subvention diminuera de 0,6 M€ en 2024, dans un
souci de contribution d
e l’établissement à la maîtrise des finances publiques.
A ces crédits Etat s’ajoutent des crédits issus du mécénat et du soutien des collectivités
territoriales afin de financer la restauration d’éléments patrimoniaux majeurs du château et des
jardins (Grandes Écuries du Roi notamment).
L’évaluation socio
-économique (ESE) du projet
Le secrétariat général pour l’investissement a confirmé que ce projet n’entrait pas dans le
périmètre des investissements nécessitant une ESE, s’agissant d’un schéma directeur
pluriannuel.
4.
Les travaux du Centre national d’art et de culture Georges Pompidou (CNAC
-GP)
L’avenir du Centre Pompidou s’articule autour de trois projets majeurs à savoir :
-
le projet de réhabilitation (travaux de rénovation et d’amélioration du bâtiment p
rincipal)
porté par le schéma directeur technique (SDT). Le SDT, portant exclusivement sur des
travaux de nature technique ou de mise en sécurité, nécessitera la fermeture du bâtiment
principal de début 2026 à fin 2030. Ce SDT, sous MOA déléguée à l’OPPIC,
a été présenté
en CMPI les 5 juillet 2016 et 22 janvier 2021. Il a en outre fait l’objet d’un arbitrage en
RIM le 15 décembre 2020 pour un coût prévisionnel de 210 M€ TTC TDC. Sa mise en
œuvre a ensuite été décalée sur la période 2026
-2030, à la demande du nouveau président
de l'EP afin notamment de maintenir le musée ouvert pendant les JOP. Compte tenu des
dernières prévisions d'inflation sur la période, le coût prévisionnel des travaux actualisé de
COUR DES COMPTES
74
cette opération s'établit désormais à 262 M€ TTC TDC (no
vembre 2022) dont le
financement sera assuré par le ministère de la culture.
-
la requalification générale des espaces qui intègre notamment les travaux de
réaménagement de la bibliothèque publique d’information (Bpi), portée par le schéma
directeur culturel (SDC).
Le SDC propose une réorganisation des fonctions d’accueils du public et des espaces de
visite pour porter le nouveau projet culturel du Centre. Les travaux de ce schéma directeur se
dérouleront selon le même calendrier que le schéma directeur technique. Initialement évalué à
186 M€ TTC TDC, le SDC a été porté à 207 M€ TTC TDC au stade du programme présenté
en CMPI le 19 juillet 2023 en raison du réajustement du taux d’actualisation annuel de 2% à
3,5%. Conformément aux conclusions de la RIM du 6 mars 2023, le projet propose au stade
programme, un découpage en 10 blocs fonctionnels afin de permettre, à l’issue de la conception,
un ajustement du périmètre de l'opération en fonction des financements obtenus. Le SDC est
présenté par l’établissement à coût nul pour l’Etat car il doit être financé par la mobilisation de
ressources propres (mécénat, itinérances d’expositions, ingénierie culturelle à l’étranger) à
l’exception de 19 M€ financés par le ministère de la
culture (hors coût relocalisation)
concernant le bloc fonctionnel relatif à la rénovation de la Bpi ; cette dernière sera relogée
provisoirement au sein de l’immeuble «
Lumière » à Paris 12 pendant la durée des travaux du
Centre Pompidou. Le loyer optimisé à l’issue de la négociation avec le bailleur est c
ohérent
avec la cible des 32 M€ définie lors de la RIM du 15 décembre 2020. Un coût complémentaire
de 4 M€, pris en charge sur le fond de roulement de la Bpi, financera les travaux d’aménagement
et le mobilier.
La fusion des études des deux schémas directeurs sera réalisée début 2025, au stade de
l’APD.
5.
Le déménagement des bureaux et réserves du Centre National des Arts Plastiques
(CNAP)
Le projet immobilier de relocalisation à Pantin du Centre National des Arts Plastiques
(CNAP) et d’une partie des réserv
es du Mobilier National (MN) a été présenté en CMPI le 7
mars 2018 et le 22 septembre 2020. L’estimation financière prévisionnelle du projet a été
évaluée en 2020 à 68,6 M€ TTC TDC, hors foncier.
A l’ouverture des offres de marchés de travaux début 2022,
il est apparu que cette
estimation ne pourrait être tenue en raison notamment des effets de l’inflation. Afin de limiter
les surcoûts de cette opération, l’OPPIC a effectué une seconde consultation de travaux en
novembre 2022 sur la base d’un projet « opti
misé ». Une tranche conditionnelle aux marchés
de travaux a été incluse pour les aménagements spécifiques du Mobilier National et différentes
variantes techniques proposées.
A l’été 2023, à la suite d’une expertise sur les coûts, le ministère a donné son
accord pour
la poursuite du projet « optimisé », hors tranche conditionnelle du Mobilier National. Courant
juillet, un avenant n°2 à la convention de mandat OPPIC a été établi en vue de notifier les
marchés de travaux. Le chantier a démarré à l’automne 202
3.
Le coût global de ce projet de construction (hors foncier) est aujourd’hui porté à 94,4
M€
TTC (hors tranche optionnelle pour le Mobilier national évaluée à 6,4 M€ TTC). Cette
augmentation s’explique principalement par un surcoût incompressible de 8 M€
TTC sur la
ANNEXES
75
partie travaux (lié notamment à l'augmentation des coûts de certains matériaux bien au-delà des
indices utilisés pour l'enveloppe actualisation et des problèmes d'approvisionnement des
matières premières (concurrence forte dans le contexte des JOP 2024, Grand Paris, guerre en
Ukraine), un surcoût de 3,3 M€ TTC lié au passage d’un taux d’aléas initialement de 10% porté
15% et un surcoût de 13,5 M€ TTC relatif au taux d’actualisation des prix de 2% initialement,
augmenté à 5,7 % en 2023 et à 3,1% par an à partir de 2024 jusqu'à 2027.
Les retards pris sur cette opération immobilière qui table aujourd’hui sur une réception
des travaux en septembre 2026 suivie d’une installation définitive des utilisateurs envisagée au
second trimestre 2027, ainsi que les contraintes relatives à la fin des prises à bail du CNAP à
La Défense, ont conduit le ministère à envisager un relogement temporaire du CNAP sur le site
CAP 18, situé au 189 rue d’Aubervilliers Paris 18ème, à compter de fin 2023 jusqu’à la livraison
du futur bâtiment. Le coût total de cette prise à bail sur une durée ferme de 4 ans s’élève à
5,9
M€ TTC.
6.
Le projet d’extension des Archives Nationales à Pierrefitte
-sur-Seine
Le bâtiment actuel des Archives nationales (AN) situé à Pierrefitte-sur-Seine (Seine-
Saint-Denis), conçu par Massimiliano Fuksas et ouvert en 2012, offre une capacité de
conservation de plus de 350 km linéaires d’archives mais arrivera à saturation en 2027
. Or,
parallèlement à la collecte toujours plus importante d’archives nativement numériques, les
Archives Nationales continuent de recevoir chaque année plusieurs kilomètres d’archives sur
support papier.
L’extension de ce bâtiment, prévue dès l’opération
initiale, a dû être anticipée en raison
du transfert à Pierrefitte de plus de 70 km linéaires d’archives provenant du site de
Fontainebleau des AN, qui a fermé fin 2022 pour cause de sinistre.
Avec une capacité de 100 km linéaires, le nouveau bâtiment d’en
viron 15 000 m² de
surface utile permettra d’accueillir les nouvelles archives au moins jusqu’en 2050, mais aussi
d’améliorer les fonctionnalités du site en offrant de nouveaux espaces de traitement, de
restauration et de reproduction des documents. Des passerelles à plusieurs niveaux relient les
deux bâtiments pour une circulation fluide des agents et des documents.
A l’issue du concours d’architecture lancé en octobre 2021, le projet proposé par l’
agence
l’AUC, Grand prix 2021 de l’urbanisme, a été déclar
é lauréat en juin 2022. Au-delà du signal
à l’échelle urbaine que propose le projet de l’agence l’AUC, les membres du jury de concours
ont été sensibles à la dimension environnementale intégrée aux procédés constructifs et au souci
de libérer l’emprise au
sol pour préserver les espaces verts, dans la continuité des projets de
valorisation des acteurs du territoire dans la ZAC des Tartres.
Le coût prévisionnel s’élève à 96 M€ TTC TDC en incluant le mobilier spécifique à
l’aménagement des magasins et le montant des études préalables, dont 67,2 M€ financés par le
ministère, et 28,8 M€ provenant de financements interministériels.
Le planning prévisionnel de l’opération prévoit un démarrage des travaux en octobre 2024
et une livraison du bâtiment fin 2027.
COUR DES COMPTES
76
Evaluation socio-économique (ESE)
L’ESE a été réalisée en mai 2021 par le cabinet Explain et compare le projet actuel avec
une « option de référence » consistant en la création d’un bâtiment annexe en Ile
-de-France,
équipé d’une salle de lecture.
Ses conclusi
ons indiquent que l’option « projet » est moins onéreuse en investissement
que l’option de « référence » et permet, en fonctionnement, des économies d’échelle par le
regroupement des activités et des embauches à la marge. Par ailleurs, pour les usagers, le
regroupement sur un seul site rend plus lisible le fonctionnement de l’institution et améliore
son image.
Concernant le bilan socio-
économique, « l’extension sur place est préférable à la création
d’un site tiers. La VAN
-SE est largement positive à 46,7 M
€ » dont 32,4 M€ pour les AN du
fait des économies générées.
7.
L’Abbaye de Clairvaux
L’ancienne abbaye de Clairvaux située à Ville
-sous-la-
Ferté dans l’Aube (10) appartient
à l’État et est affectée pour partie au ministère de la
c
ulture, et pour l’autre au
ministère de la
justice ; elle abritait en effet une prison depuis 1808 : la maison centrale de Clairvaux, qui a
fermé ses portes en 2023.
Ensemble religieux de toute première importance, qui présente un enclos monastique du
XVIIIe siècle intégralement co
nservé, avec quelques vestiges de l’abbaye médiévale,
l’ancienne abbaye est aussi profondément empreinte de son histoire carcérale depuis le début
du XIXe siècle.
Depuis quatre ans, le ministère de la c
ulture s’est engagé avec les collectivités territorial
es
concernées dans une démarche de co-
construction d’un projet de reconversion de l’ancienne
abbaye et prison. L’administration pénitentiaire a quitté définitivement les lieux, le 6 octobre
2023, laissant vacant l’ensemble du site qui compte une trentaine
de monuments historiques.
L’enjeu est de trouver de nouveaux usages au site de Clairvaux qui permettent à la fois la
valorisation de ce lieu patrimonial de grande envergure et la dynamisation du territoire dans
lequel il s’inscrit. Le ministère de la
culture voit dans le projet de reconversion une opportunité
de valoriser ce patrimoine historique et architectural majeur, incluant la découverte du lieu par
le public.
Pour ce faire, l’État (ministère de la
c
ulture et direction de l’immobilier de l’État) a lan
cé
en juillet 2022, en concertation avec ses partenaires publics, un appel à manifestation d’intérêt
(AMI) pour mettre en concurrence les différents projets de rénovation du site. Trois candidats
ont été présélectionnés et invités à poursuivre le dialogue
avec l’État et ses partenaires. Deux
de ces candidats se sont réunis dès le début de la phase candidature. Tout au long de l’année
2023, les deux candidats en lice ont affiné leurs offres qui ont été départagées par le jury de
l’AMI le 19 décembre 2023. Le
groupement EDEIS-ADIM Est a été retenu pour poursuivre les
échanges avec l’État et ses partenaires dans le cadre d’une phase de négociation exclusive qui
se déroulera sur le premier semestre 2024.
En tout état de cause, indépendamment de l’issue de cet AMI, en fin d’année 2023, la
DRAC a engagé des travaux de restauration du clos-
couvert de l’aile sud et de l’aile ouest du
grand cloître de l’ancienne abbaye (15 M€ d’AE et 2 M€ de CP au titre de 2023). Les travaux
ANNEXES
77
se poursuivront dans les années à venir sur les ailes Nord et Est du grand cloître. En 2024, cette
opération qui présente un montant global de 60 M€ bénéficie d’un financement à hauteur de
20
M€ d’AE et 12
M€ de CP. Pour mener à terme l’opération, 25 M€ d’AE et 46 M€ de CP
supplémentaires seront donc nécessaires après 2024.
8.
Le
projet d’équipement culturel pour les Ateliers Médicis
L’opération consiste à réaliser, sur un terrain propriété de l’Etat à Clichy
-Montfermeil qui
accueillait autrefois la tour Utrillo, un équipement culturel pour l’EPCC
Ateliers Médicis (AM),
lieu de soutien à la création, de diffusion et de formation artistique, dont l’ouverture est prévue
en juin 2026.
Dans l’attente de la livraison du bâtiment, les AM sont installés provisoirement, depuis
2018, sur la commune de Montfermeil dans un bâtiment démontable de 600 m² environ.
D’une surface utile d’environ 5000 m², le futur bâtiment permettra à l’EPCC d’augmenter
ses capacités, d’amplifier son action et d’atteindre ainsi sa pleine maturité. Le bâtiment existant
de 600 m² sera
rénové pour accueillir les résidences d’artistes mais aussi de multiples projets.
Dans le cadre du concours d’architecture, le projet porté par l’agence Encore Heureux a
été déclaré lauréat en mars 2022. Le lancement des travaux est programmé courant 2024.
Le projet affiche un coût global de 39,8 M€ TTC TDC.
Le plan de financement se décompose comme suit :
-
ministère de la culture
: 17M€
-
m
étropole du Grand Paris : 8,5M€
-
r
égion Ile de France : 5M€
-
département de Seine-Saint-
Denis : 1M€
-
ville de Clichy-sous-
Bois : 500 k€
-
v
ille de Montfermeil : 500 k€
-
s
ubvention FEDER et Agence de l’Eau : 1 M€
-
f
onds propres : 300 k€
-
r
écupération TVA : 4,3 M€
Soutenabilité et évaluation socio-économique du projet :
La somme des financements ne permettant pas à ce stade de couvrir complètement le
budget prévisionnel, les Ateliers Médicis recherchent des financements complémentaires, dont
subvention Fonds Vert et emprunt auprès de la CDC.
9.
Le schéma directeur de Chaillot
–
Théâtre national de la Danse
L’EP Chaillot –
Théâtre national de la Danse se situe au sein du Palais de Chaillot,
également occupé par la Cité de l’Architecture et du Patrimoine, le Musée National de la Marine
et le Musée de l’Homme.
Le schéma directe
ur, issu d’une étude de programmation réalisée en 2010/2011,
décomposait les travaux en deux tranches : la zone Gémier et le projet Vilar.
La salle Firmin Gémier a été rénovée et a rouvert au public le 14 septembre 2017.
COUR DES COMPTES
78
Le projet de rénovation de la salle Jean Vilar a démarré : le PC a été obtenu en janvier
2023. Le curage des installations est achevé, des travaux de désamiantage et déplombage sont
en cours mais prendront plus de temps que prévu en raison de la nécessité d’obtenir des
diagnostics plus poussés. Le chantier a pris du retard et sa livraison est repoussée à début août
2026.
Soutenabilité et évaluation socio-économique du projet :
Cette tranche 2 du SD est réalisée en conception-
réalisation, sous maîtrise d’ouvrage de
l’établissement et s’élève aujourd’hui à 55,2 M€ TTC TDC.
Ce projet n’entre pas dans le périmètre des investissements nécessitant une ESE,
s’agissant d’un schéma directeur pluriannuel.
A noter : le chantier doit s’interrompre fin juin 2024 pour reprendre fin septembre, après
la clôture des JO.
10.
Le traitement des façades du Centre national de la danse (CND)
Le Centre national de la danse occupe un bâtiment en béton armé, réalisé par Jacques
Kalisz et représentatif du style brutaliste, acquis par l’Etat à la Ville de Pantin fin 2022.
L’état des façades se dégradant fortement et menaçant à terme le maintien de l’activité
du CND dans ce bâtiment, des filets ont été installés dès 2017, afin d’éviter tout risque de chutes
de béton. Cette mesure de sécurité n’étant pas pérenne, la réalisati
on de travaux de réhabilitation
des façades s’est imposée. Les travaux en cours devraient s’achever en 2026.
Soutenabilité et évaluation socio-économique du projet :
Après actualisation, le montant de l’opération s’établit à 22,5 M€ TTC TDC portés par le
ministère de la culture.
11.
Projet de relocalisation de l’ENSArts Cergy
L’École nationale supérieure d’arts de Paris
-Cergy (ENSAPC), occupe actuellement un
bâtiment, d’environ 4 200 m² de surface utile, situé sur la dalle de Cergy Préfecture. Conçu en
1982 pa
r l’architecte Jean
-
Pierre Buffi, ce bâtiment qui vieillit mal et n’a de cesse de se
fragiliser (chute d’éléments de façade, filets de protection, infiltrations, etc.), génère des coûts
d’entretien et des dépenses énergétiques élevés.
Saturé, il ne répond plus aux besoins fonctionnels, ni aux objectifs pédagogiques et
artistiques de l’ENSAPC. C’est pourquoi, l’Etat a décidé à l’issue de plusieurs études de
faisabilité, de construire un nouveau bâtiment pour l’Ecole Nationale Supérieure d’Arts de
Paris-Cergy
dont la maîtrise d’ouvrage a été confiée à la Communauté d’Agglomération Cergy
-
Pontoise (CACP).
Le projet consiste en la construction d’un bâtiment d’une surface utile de l’ordre de
6 200
m² sur une parcelle d’une superficie de 4 746 m², et s’inscrit dans
une opération plus large
de la CACP comprenant l’aménagement d’un espace paysager public et d’aires de
stationnement à proximité. Le concours de maîtrise d’œuvre a été remporté par l’Agence
RAUM.
Le coût global estimé du projet est de 40,2 M€ TTC TDC. Un
APD2 a été validé à un
montant travaux de 22,2 M€ HT. La phase PRO est en cours avec un objectif de notification
ANNEXES
79
des marchés de travaux au premier trimestre 2024 et un démarrage des travaux en juillet 2024.
L’objectif est d’ouvrir l’École pour la rentrée
universitaire 2026.
Soutenabilité
Le plan de financement se répartit comme suit : L’État
- ministère de la c
ulture : 13,5 M€
dont 12 M€ du P361 et 1,5 M€ du P363 (plan de relance), la CACP : 6 M€ avec mise à
disposition du foncier, le Conseil départementa
l du Val d’Oise : 6 M€ et la Région Ile de
France
: 8 M€ à travers le CPER 2021
-2027.
Ce scénario de financement permet à l’État de pouvoir compter sur un cofinancement à
hauteur de 59 %, soit 20 M€, de ne pas être impacté par la TVA et de récupérer, in fi
ne, les
terrains d’assiette à titre gracieux. A l’issue de l’opération, les ouvrages et le terrain seront
propriété de l’Etat, mis à disposition de l’ENSAPC.
Ce scénario offre également l’avantage d’économiser la location (abandon du bail) du
centre d’art YGREC puisque ce dernier sera intégré à la nouvelle construction (25 k€
TTC/CC/an).
La CACP fait l’avance de la TVA et la récupère via le FCTVA. Le montant estimé du
FCTVA est de 16,4 % des dépenses d’investissement au titre de l’opération, soit un montan
t
récupéré de 5,5 M€.
12.
Projet de rénovation et d’extension de l’ENSA
-Toulouse
Situé dans le quartier du Mirail jouxtant le campus de l’Université Toulouse Jean Jaurès,
le site s’étend sur une surface de plancher (SDP) de 6 375 m², sur un terrain d’une super
ficie de
2 ha. L’opération s’inscrit dans le projet de renouvellement du quartier du Mirail et permettra
à terme de participer à sa transition et d’optimiser les flux aux abords de l’ENSA.
Depuis la construction de l’école en 1970 par Candilis (bâtiment de
2 710 m² SDP), le
site a fait l’objet d’extensions successives :
-
bâtiment de Malebranche de 1 507 m² SDP en 1974 reprenant le même système constructif
que celui créé par Candilis ;
-
b
âtiment d’Almudever de 1 148 m² SDP en 1992, appelé aussi « demi
-lune » (seule 1 phase
sur 4 du projet d’extension a été réalisée) ;
-
bâtiment modulaire temporaire de 432 m² SDP ; il a été installé en 2012 pour pallier le
manque de place dans l’école.
Le concours de maîtrise d’œuvre a été remporté par l’agence PIERRE
-LOUIS FALOCI
ARCHITECTE et le ministère de la c
ulture a confié la maîtrise d’ouvrage à la Région Occitanie.
Les principaux objectifs du projet d’extension
-réhabilitation sont les suivants :
-
l
a rénovation et l’extension des locaux qui doivent permettre d’accueillir,
sur le site
principal de l’école, 800 étudiants ;
-
a
ffirmer la visibilité de l’ENSA
-T : concevoir un bâtiment de qualité tout en renforçant la
présence fédératrice de l’École dans le quartier, dans la ville et au niveau national ;
-
inscrire le projet dans le patrimoine historique de Candilis et Malebranche, ainsi que dans
le Projet de Renouvellement Urbain (PRU) Mirail Université ;
COUR DES COMPTES
80
-
allier la qualité patrimoniale à la qualité environnementale et la performance énergétique
en inscrivant le projet dans une logique de développement durable ;
-
proposer un phasage des travaux en site occupé adapté permettant de préserver les capacités
d’enseignement tout au long des travaux et en limitant le recours à des locaux temporaires.
La réalisation du projet permettra une augmentation de 46 % des surfaces de plancher du
site principal, passant de 6 375 m² (existant) à 9 313 m² (estimation APD).
À titre comparatif, le projet d’extension de l’ENSA Toulouse vise notamment à améliorer
les conditions d’enseignement et de rech
erche en offrant un ratio de 11,6 m² par étudiant contre
environ 8,73 m² par
étudiant en moyenne nationale et de l’ordre de 9,7 m²
par
étudiant à l’ENSA
Marseille dans le cadre de la construction de l’IMVT.
Le projet a reçu un avis favorable en conférence
régionale de l’immobilier public (CRIP)
confirmé par courrier du Préfet en date du 13 octobre 2017.
Le montant initial de l’opération (valeur sept. 2018) était de 26 M€ TTC TDC dont
16,3
M€ HT (valeur avr. 2022) de travaux.
Le plan de financement se répartissait comme suit : CPER 2015-
2020 dont Etat : 6 M€,
Région Auvergne Rhône Alpes : 11,4 M€, Métropole : 2 M€, Département : 2 M€ ; et l’État –
ministère de la c
ulture apporte 10,6 M€.
L’appel d’offre lancé pour les marchés de travaux dépassant largement l’enveloppe
initiale, en raison des surcoûts liés à la crise sanitaire et la guerre en Ukraine, a été jugé
infructueux.
Malgré l’important travail d’optimisations de la MOE, le montant estimé de l’opération
est passé à 35 M€ TTC TDC soit une augmentation de 9 M€ TTC TDC par rapport à
l’estimation initiale de 2018. Cette augmentation est due au contexte inflationniste et en aucun
cas à des modifications programmatiques ou choix architecturaux.
Une proposition de décomposition de l’opération en tranche a été
validée dernièrement
en coûts travaux :
-
1ère tranche ferme : les travaux préparatoires et l’extension (compatible avec budget actuel)
= 11,3 M€ HT ;
-
2ème tranche optionnelle : la réhabilitation du bâtiment Almudever et du bâtiment Candilis
(à affermir apr
ès le vote des compléments budgétaires) = 10 M€ HT.
Le nouvel appel d’offres travaux a donc été publié en décembre 2023 pour envisager un
démarrage des travaux de la tranche ferme à l’été 2024 (durée de chantier : 35 mois pour
l’ensemble des phases). Les t
ravaux de la tranche optionnelle seraient à engager en février 2026.
Cette tranche optionnelle devra donc être notifiée au plus tard en fin d’année 2025, sous réserve
de crédits complémentaires votés en 2024 et/ou 2025.
ANNEXES
81
Annexe n° 5 :
dépenses fiscales relevant à titre principal de la mission
Culture
Numéro
Libellé législatif
Chiffrage
2022
PLF 2022
(M€)
Chiffrage
2023
PLF 2023
(M€)
Chiffrage
2024
PLF 2023
(M€)
100102
Déduction du revenu global des charges foncières
supportées par les propriétaires d’immeubles
classés ou inscrits au titre des monuments
historiques ou labellisés Fondation du patrimoine
et non productifs de revenus
15
18
23
110248
Réduction d'impôt sur le revenu au titre des
travaux de conservation ou de restauration d'objets
mobiliers classés monuments historiques
1
1
1
110249
Réduction d’impôt sur le revenu au titre des
dépenses de restauration d’immeubles bâtis situés
dans les sites patrimoniaux remarquables (SPR),
les quartiers anciens dégradés, et les quartiers du
Nouveau programme national de renouvellement
urbain (NPNRU) : Nouveau dispositif Malraux
29
38
41
130302
Imputation sur le revenu global sans limitation de
montant des déficits fonciers supportés par les
propriétaires d’immeubles classés ou inscrits au
titre des monuments historiques ou labellisés
Fondation du patrimoine (immeubles bâtis)
20
16
20
150403
Exonération de la taxe forfaitaire sur les bijoux,
objets d'art, de collection et d'antiquité en cas de
vente aux musées bénéficiaires de l'appellation
"musée de France" ou aux services d'archives et
bibliothèques
de
l'État,
d'une
collectivité
territoriale ou d'une autre personne publique
5
5
6
150405
Exonération de la taxe forfaitaire pour les cessions
et exportations de métaux précieux, bijoux, objets
d'art, de collection et d'antiquité réalisées par des
non-résidents
5
5
5
320118
Réduction d'impôt sur les sociétés pour les
entreprises ayant effectué des versements en
faveur de l'achat de Trésors Nationaux et autres
biens culturels spécifiques
10
39
0
510101
Exonération des mutations à titre gratuit ou
onéreux portant sur des œuvres d'art, livres, objets
de collection ou documents de haute valeur
artistique ou historique et agréés, dont le nouveau
propriétaire fait don à l'État
0
0
0
520105
Exonération des monuments historiques classés ou
inscrits et des parts de SCI familiales détenant des
biens de cette nature
ε
1
1
COUR DES COMPTES
82
Numéro
Libellé législatif
Chiffrage
2022
PLF 2022
(M€)
Chiffrage
2023
PLF 2023
(M€)
Chiffrage
2024
PLF 2023
(M€)
580102
Suppression du prélèvement de 20 % sur les
capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré
de droit de mutation à titre gratuit
80
90
95
720207
Exonération de TVA sur les objets d'art, de
collection
et
d'antiquité,
importés
par
les
établissements agréés par le ministre chargé des
affaires culturelles (future numérotation 720 207)
3
5
1
730228
Taux de 5,5 % applicable aux importations
d’œuvres d’art, d’objets de collection, y compris
en provenance d’autre État
-
membre de l’Union
européenne
et pour les livraisons d’œuvres d’art
effectuées par leur auteur ou ses ayants droits
–
taux de 10
% applicable aux livraisons d’œuvres
d
’art effectuées à titre occasionnel par les
personnes qui les ont utilisées pour les besoins de
leurs exploitations et chez qui elles ont ouvert droit
à déduction de la TVA
nc
nc
Nc
Total crédits d’impôt P 175
168
218
193
110307
Imposition des salaires ou des bénéfices des
écrivains, des artistes et des sportifs selon une
moyenne triennale ou quinquennale
nc
nc
nc
160201
Exonération des sommes perçues dans le cadre de
l'attribution du prix Nobel ou de récompenses
internationales de niveau équivalent au prix Nobel
dans
les
domaines
littéraire,
artistique
ou
scientifique
1
ε
ε
160406
Abattement de 50 % sur le bénéfice imposable des
jeunes artistes de la création plastique
1
1
1
210203
Déduction sur cinq ans du prix d'acquisition des
œuvres
originales d'artistes vivants
3
3
5
210318
Crédit d'impôt en faveur des métiers d'art
30
47
59
320142
Crédit d'impôt pour dépenses de production de
spectacles vivants
22
15
17
320145
Crédit d’impôt en faveur des représentations
théâtrales
10
4
ε
320148
Crédit d’impôt sur les dépenses d’édition d’œuvres
musicales
nouveau
2
nc
ANNEXES
83
Numéro
Libellé législatif
Chiffrage
2022
PLF 2022
(M€)
Chiffrage
2023
PLF 2023
(M€)
Chiffrage
2024
PLF 2023
(M€)
730230
Taux de 10 % applicable aux foires, salons,
expositions autorisés, jeux et manèges forains et
visites de parcs à décors. Intègre la DF 730229
depuis l’article 37 de la
loi de finances pour 2020 :
taux de 10
% sur les droits d’entrée pour la visite
des parcs botaniques, musées, monuments, grottes,
sites et expositions culturelles.
290
200
190
730231
Taux de 5,5 % applicable aux théâtres, cirques,
concerts, spectacles de variété, sur les droits
d’entrée dans les salles de cinéma et des parcs
zoologiques
500
315
280
730301
Taux de 2,10 % applicable aux droits d'entrée des
140
premières
représentations
de
certains
spectacles
52
53
33
740103
Franchise en base pour les auteurs et les interprètes
des œuvres de l'esprit dont le chiffre d'affaires
n'excède pas la limite fixée au III de l'article 293 B
du CGI
11
7
3
Total crédits d’impôt P 131
920
647
588
PREVISION TOTAL
1088
865
781
Source : Évaluation voies et moyens T2 - PLF 2022, PLF 2023 et PLF 2024
Légende pour le chiffrage : - = aucun effet budgétaire
; ε = montant inférieur à 0,5 M€
; nc = non calculé ou non communiqué