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4
ème
CHAMBRE
S2023-1475
2
ème
SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LA COMMISSION NATIONALE
CONSULTATIVE DES DROITS DE
L’HOMME
Décembre 2023
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 21 novembre 2023.
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LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
INTRODUCTION
...........................................................................................................
7
1
L’ORGANISATION ET LES MISSIONS DE LA CNCDH
...................................
8
1.1
L’organisation de la commission
.......................................................................
8
1.1.1
La composition
..........................................................................................
8
1.1.1.1
Les membres et leur mode de désignation :
..............................................................
8
1.1.1.2
L’avis du comité prévu par l’article 5 du décret
.......................................................
9
1.1.1.3
La déontologie
........................................................................................................
11
1.1.2
L’assemblée plénière et les sous-commissions
.......................................
11
1.1.3
Le président et le bureau
.........................................................................
14
1.1.3.1
Le président
............................................................................................................
14
1.1.3.2
Le bureau
................................................................................................................
15
1.1.4
Le secrétariat général
..............................................................................
15
1.2
Les missions de la CNCDH
..............................................................................
15
1.2.1
Le cadre des résolutions des Nations Unies
............................................
16
1.2.2
Le cadre légal et règlementaire
...............................................................
16
1.2.3
Un élargissement des missions sans grand formalisme ni estimation
préalable des compétences requises et des moyens
................................
17
1.2.4
La nécessité d’une claire articulation des missions de la CNCDH
avec celles d’autres institutions ou administrations
................................
20
2
LA GESTION BUDGETAIRE ET ADMINISTRATIVE DE LA CNCDH
.........
24
2.1
La gestion budgétaire
.......................................................................................
24
2.2
Les ressources humaines
..................................................................................
26
2.3
La gestion courante
..........................................................................................
27
2.4
Des relations à clarifier avec deux associations satellites
................................
27
2.4.1
L’Association francophone des commissions nationales des droits
de l’Homme (AFCNDH)
.........................................................................
28
2.4.2
L’Institut français des Droits et Libertés (IFDL)
....................................
28
3
LES ACTIONS DE LA CNCDH
...........................................................................
30
3.1
Le conseil en matière de droits de l’homme
.....................................................
30
3.1.1
La publication des avis et déclarations
....................................................
30
3.1.1.1
Un choix thématique des avis et déclarations qui couvre imparfaitement
l’ensemble du champ des droits de l’homme
.........................................................
30
3.1.1.2
La mise en place d’observatoires des états d’urgence
............................................
32
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
3
3.1.1.3
Les auditions : des risques à maîtriser, un pluralisme à assurer
.............................
33
3.1.2
Une activité croissante de production de rapports dans le cadre
d’une mission de rapporteur national indépendant
.................................
34
3.1.2.1
Les ambiguïtés méthodologiques du mode d’élaboration des rapports
..................
34
3.1.2.2
La mobilisation de l’appareil statistique de l’État
..................................................
36
3.1.3
L’éducation aux droits de l’homme : une action limitée et isolée
..........
37
3.2
La dimension internationale de l’action de la CNCDH
...................................
38
3.2.1
La préparation et le suivi des travaux des comités des Nations
Unies
........................................................................................................
38
3.2.1.1
Examen périodique universel 2017-2018
...............................................................
39
3.2.1.2
Examen périodique universel 2022-2023 : une procédure irrégulière
....................
39
3.2.2
Les relations avec le Conseil de l’Europe et le suivi de l’exécution
des arrêts de la CEDH
.............................................................................
41
3.2.2.1
Les tierces interventions
.........................................................................................
41
3.2.2.2
Le suivi de l’exécution des arrêts
...........................................................................
41
3.2.3
Le prix des droits de l’Homme de la République française
....................
42
4
UNE INFLUENCE DIFFICILE A MESURER
.....................................................
44
4.1
L’influence auprès des pouvoirs publics
..........................................................
44
4.1.1
Une contribution aux travaux du Parlement
............................................
44
4.1.2
Une influence sur certains travaux du Gouvernement
............................
45
4.1.3
La promotion auprès des autorités françaises des instruments
internationaux et européens relatifs aux droits de l’homme
...................
46
4.1.4
L’influence doctrinale vis-à-vis des juridictions et du monde
académique
..............................................................................................
47
4.2
Une notoriété fragile dans l’opinion publique
..................................................
48
4.2.1
Une réduction progressive des retombées médiatiques
...........................
48
4.2.2
Un écho limité sur les réseaux sociaux
...................................................
49
ANNEXES
......................................................................................................................
51
Annexe n° 1.
Organigrammes des différentes mandatures
.........................
52
Annexe n° 2.
Avis et déclarations publiées par la CNCDH
........................
54
Annexe n° 3.
Auditions de la CNCDH devant le Parlement depuis
2016
...............................................................................................
61
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
4
SYNTHÈSE
Institution nationale de protection et de promotion des droits de l’homme au sens des
Nations Unies, la CNCDH est accréditée auprès de l’ONU. Originellement rattachée au
ministère des affaires étrangères, elle relève des services du Premier ministre depuis 1989. La
loi du 5 mars 2007 consacre le principe de son indépendance. Un décret du 26 juillet 2007
précise la mise en
œ
uvre de ses missions, fixe sa composition et ses règles de fonctionnement.
Au fil du temps, le gouvernement, parfois le législateur, lui ont confié des mandats de
rapporteur national indépendant dans des domaines couvrant la lutte contre le racisme,
l’antisémitisme et la xénophobie, en 1996, la mise en
œ
uvre du droit international humanitaire,
en 2017, les relations entre les entreprises et les droits de l’homme, en 2018, l’évaluation du
plan national interministériel de lutte contre toutes les formes de haine anti-LGBT et en 2020,
l’évaluation de la politique à l’égard des personnes handicapées. Si ces domaines
correspondent souvent à des textes internationaux ou européens adoptés par la France, il
aurait été utile qu’une étude préalable s’assure de la capacité de la CNCDH à les prendre en
charge et des conditions de son intervention par rapport aux autres institutions déjà
compétentes en la matière. La révision du décret statutaire de la commission, nécessaire pour
qu’il retrace la diversité de ses missions, devrait en fournir l’occasion.
Les principes de Paris, adoptés par l’Assemblée générale de l’ONU et que la France
doit respecter, indiquent que la composition et la désignation des membres doivent être établies
selon une procédure qui garantisse « la représentation pluraliste des forces sociales ».Tous les
trois ans, un arrêté du Premier ministre nomme les membres de la commission et son président,
après un avis d’un comité, composé du vice-président du Conseil d’État et des Premiers
présidents de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. Celui-ci après avoir demandé
une meilleure représentation des femmes, aujourd’hui réalisée, souhaite une représentation de
la « diversité » de la société française. Une association du Parlement aux procédures de
sélection des membres de la commission pourrait y contribuer. A tout le moins, la
représentation nationale devrait être associée à la nomination de son président, par exemple
via une audition par les commissions chargées des libertés publiques des deux assemblées, ce
qui suppose l’adoption d’une disposition d’ordre législatif.
Forte de son pouvoir d’auto-saisine, la CNCDH mène une activité soutenue de
production d’avis sur les sujets relatifs aux droits de l’homme. Certains domaines comme le
droit à un environnement sain, les droits culturels ou les droits fondamentaux relatifs aux
technologies représentent une part encore limitée de ces travaux. Face aux états d’urgence
successifs, la CNCDH a, dans le cadre de son mandat institutionnel, mis en place des
observatoires, pour éclairer le Parlement comme l’opinion publique.
Pour les domaines couverts par son activité de rapporteur national indépendant, la
CNCDH a recours à l’appareil statistique de l’État mais également à des travaux d’enquête
parfois plus éloignés de la question de l’effectivité des droits fondamentaux, au c
œ
ur de sa
mission. Compte tenu de la sensibilité des sujets qu’elle traite, la CNCDH doit veiller à la
neutralité et à l’impartialité scientifique des prestataires qu’elle choisit pour ses rapports et
études. Par ailleurs, la CNCDH pourrait utilement s’appuyer sur une instance indépendante
chargée d’assurer une évaluation par les pairs de la qualité des travaux académiques mobilisés
dans ses rapports.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
5
Elle doit aussi veiller à la rigueur de ses procédures lorsqu’elle procède à des auditions.
Or, son règlement intérieur ne fixe pas de règles pour sélectionner les organismes et personnes
auditionnées, s’assurer du recueil des différentes positions exprimées et veiller au respect d’une
démarche contradictoire. Cette absence de cadre pour la détermination des interlocuteurs de
la commission l’expose à des risques de réputation et médiatique importants.
Enfin, la commission est un point d’appui obligé en France pour les organisations
internationales sur les questions des droits de l’homme. Elle participe à l’examen périodique
universel de l’ONU ainsi qu’au suivi de l’exécution des arrêts de la Cour européenne de
sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH). La dimension forte
de l’examen périodique de la France, tous les cinq ans, devant le conseil des droits de l’Homme
de l’ONU justifie une grande rigueur dans le travail de coordination entre le ministère de
l’Europe et des affaires étrangères et la CNCDH, ainsi que dans l’adoption par celle-ci de sa
contribution. Or, la Cour a relevé que la rédaction et la transmission en 2022 de la dernière
contribution de la CNCDH, avait été faite – alors que la commission était vacante, en l’absence
de nomination de ses membres - par la secrétaire générale de la commission qui ne disposait
d’aucune capacité juridique à cet égard.
Pour l’élaboration de la contribution, elle a sollicité, en dehors de tout cadre légal, des
personnes, anciens membres ou membres pressentis, dont les propositions ont été diversement
prises en compte sans autre forme d’instruction ou de débat. Ce document, présenté à tort
comme contribution de la CNCDH, a été envoyé au conseil des droits de l’Homme de l’ONU
qui s’en est saisi, alors qu’il n’a été ni élaboré ni adopté par la commission. Tant le
gouvernement que la commission devront s’assurer pour l’avenir de la régularité de la
procédure suivie pour élaborer un avis qui engage la CNCDH sur la scène internationale.
Au plan national, les prises de position de la commission parviennent à être entendues
dans le processus législatif comme dans la définition des politiques publiques. Son écho auprès
de l’opinion demeure cependant restreint, tant dans les médias traditionnels que sur les réseaux
sociaux, à la différence de certains de ses homologues en Europe.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
6
Recommandations
Recommandation n° 1.
(SGG) : Revoir le décret statutaire de la CNCDH pour en préciser les
missions en veillant à assurer une cohérence avec celles confiées à d’autres instances ou
autorités et en s’assurant de sa capacité à les exercer.
Recommandation n° 2.
(SGG) : Faire précéder la nomination du président de la CNCDH de
son audition par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat compétentes en matière
de libertés publiques.
Recommandation n° 3.
(CNCDH) :
Fixer dans le règlement intérieur les critères de sélection
des associations ou personnes pouvant être auditionnées par la commission.
Recommandation n° 4.
(SGG, CNCDH) : Mettre en place une instance scientifique,
indépendante de la commission, chargée d’assurer une revue par les pairs des travaux
académiques
intégrés dans les rapports de la CNCDH.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
7
INTRODUCTION
Avant même la déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948, par
un arrêté du ministre des affaires étrangères Georges Bidault, le 17 mars 1947, la France a
institué une première commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH)
1
.
René Cassin en fut l’inspirateur, afin qu’un organe s’assurer du respect, par l’État, du nouveau
droit international des droits de l’homme. Il faut cependant attendre le 5 mars 2007 pour que la
commission française se voit reconnaître un statut légal.
Aujourd’hui, la CNCDH est à la fois une institution de la République française et une
institution insérée dans le système des Nations Unies. Elle est l’institution nationale de
promotion et de protection des droits de l’homme française, accréditée de statut A, par les
Nations Unies. Selon le décret n°84-72 du 30 janvier 1984, elle assiste de ses avis le ministre
des relations extérieures : «
pour tout ce qui se rapporte à l’action de la France en faveur de la
défense des droits de l’homme dans le monde, en particulier dans le cadre des institutions ayant
à en connaître ou des négociations multilatérales portant sur ce sujet
»
2
.
Assimilée parfois abusivement à une autorité administrative indépendante (AAI), la
commission est financée sur le budget des services du Premier ministre. Comme l’indiquent les
programmes annuels de performance du programme budgétaire 308 « protection des droits et
libertés » dont elle relève, son rôle est «
d’éclairer la décision des pouvoirs publics dans le
champ des droits de l’homme et de l’action humanitaire.
»
Ce rôle se décline selon quatre axes :
-
conseiller les pouvoirs publics en matière de droits de l’homme ;
-
contrôler l’effectivité des engagements de la France en matière de droits de
l’homme et de droit international humanitaire ;
-
assurer un suivi de la mise en
œ
uvre par la France des recommandations faites par
les comités de suivi internationaux et régionaux ;
-
sensibiliser et éduquer aux droits de l’homme.
La Cour s’est attachée à vérifier le bon accomplissement par la commission de ses
missions et la bonne gestion de ses crédits, depuis 2015, ce qui correspond aux mandats de trois
présidents : Mme Christine Lazerges (2015-2018), M. Jean-Marie Delarue (avril à octobre
2019) et M. Burguburu (janvier 2020 - novembre 2022), ce dernier exerçant un nouveau mandat
depuis cette date.
1
Précisément : commission consultative pour la codification du droit international et la définition des droits et
devoirs des États et des droits de l’homme.
2
Le ministère tient alors le secrétariat de la commission qui se réunit en tant que de besoin et au minimum deux
fois par an.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
8
1
L’ORGANISATION ET LES MISSIONS DE LA CNCDH
1.1
L’organisation de la commission
La CNCDH ne dispose pas du statut d’une autorité administrative indépendante (AAI)
dont la liste a été restreinte par la loi du 20 janvier 2017
3
. Elle exerce néanmoins sa mission en
toute indépendance en vertu des dispositions du décret n° 2007-1137 du 26 juillet 2007 qui
régissent son fonctionnement.
Elles sont conformes aux principes de Paris adoptés par
l’Assemblée générale des Nations Unies en vue de garantir l’indépendance des institutions
nationales de protection des droits de l’Homme.
Ces principes prévoient en particulier que :
- la composition et la désignation des membres doivent être établies selon une procédure
qui garantisse «
la représentation pluraliste des forces sociales
;
- la nomination des membres doit résulter «
d’un acte officiel précisant la durée de leur
mandat
».
1.1.1
La composition
La procédure de nomination des membres de la CNCDH relève entièrement du pouvoir
exécutif. La composition de la commission que le Premier ministre envisage de nommer fait
néanmoins l’objet de l’avis public d’un comité explicitement prévu par l’article 5 du décret de
2007.
1.1.1.1
Les membres et leur mode de désignation :
Selon l’article 4 du décret susvisé du 26 juillet 2007, «
dans le souci d’assurer le
pluralisme des convictions et des opinions, la commission est composée, avec voix
délibérative :
-
de 30 personnes nommément désignées parmi les principales ONG
œ
uvrant en ces
domaines et des principales confédérations syndicales, sur proposition de celles-
ci ;
-
de 30 personnes choisies en raison de leur compétence ;
-
d’un député et d’un sénateur – sans qu’il soit précisé qu’ils sont nommés sur
proposition du président de leur assemblée ;
-
du médiateur de la République ;
3
La loi du 20 janvier 2017 a restreint le nombre d’autorités administratives indépendantes (AAI). Leur
liste et celle des autorités publiques indépendantes (API) figure en annexe de la loi. La CNCDH n’en fait pas
partie.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
9
-
d’un membre du Conseil économique et social.
»
Le Premier ministre nomme les parlementaires et le membre du Conseil économique,
social et environnemental (CESE) pour la durée de leur mandat, et les autres membres, pour
une durée de trois ans. Le mandat de membre n’est pas révocable, «
pour autant que son
titulaire conserve la qualité en vertu de laquelle il a été désigné et qu’il se conforme à
l’obligation d’assiduité qui lui incombe.
». La pratique a été consacrée de ne pas renouveler un
membre au-delà de trois mandats.
Les délais de renouvellement ont été de 3 mois pour la mandature 2015-2018, 4 mois et
demi pour la mandature 2019-2022 et 7 mois pour la mandature 2022-2025. Ce dernier délai
paraît particulièrement long. Il est vrai que ce renouvellement a eu lieu dans un contexte
électoral avec un changement de gouvernement, l’actuelle commission ayant été constituée par
un arrêté de la Première ministre du 12 novembre 2022.
La composition de la commission est régulièrement renouvelée en raison de démissions
en cours de mandat. Ainsi, au cours de la mandature précédente, un quart des personnalités
qualifiées ont dû être remplacées, principalement faute d’une disponibilité suffisante pour
assumer une participation active aux travaux, soit sept démissions sur 30 membres.
Des représentants du Premier ministre et des ministres intéressés nommés par arrêtés du
Premier ministre «
peuvent participer sans voix délibérative aux travaux de la commission
».
Dans les faits, cette participation se limite à des auditions par des groupes de travail
4
. Des
ministres peuvent être invités à prendre la parole en ouverture d’une assemblée plénière. Plus
fréquentes sont les auditions de personnalités ès qualités : ainsi le 23 juin 2020, à l’occasion de
la fin de leur mandat, de Mme Adeline Hazan, contrôleure générale des lieux de privation de
liberté et de M. Jacques Toubon, défenseur des droits ; le 24 septembre 2020, de sa successeure,
Mme Claire Hédon ; le 15 avril 2021, de M. Jean-Marc Ayrault, président de la fondation pour
la mémoire de l’esclavage. La participation de la défenseure des droits aux travaux de la
CNCDH permet à celle-ci de veiller à la cohérence des prises de position des deux institutions,
le cas échéant, en proposant des amendements aux projets d’avis.
1.1.1.2
L’avis du comité prévu par l’article 5 du décret
Prévu par l’article 5 du décret, ce comité est composé du Vice-Président du Conseil
d’État, du Premier président de la Cour des comptes et du Premier président de la Cour de
cassation. Il est chargé de donner un avis qui est annexé à l’arrêté de nomination ou publié dans
les jours suivants au Journal officiel de la République française.
Selon le comité, les critères d’appréciation, constants depuis l’entrée en vigueur du
décret du 26 juillet 2007, sont la participation effective aux travaux, la prise en compte de
nouvelles thématiques, l’indépendance «
à l’égard du gouvernement, des partis politiques et
des intérêts privés
», la place faite aux femmes et la représentation de la diversité française.
4
Ainsi, en 2018, de Mme Buzyn, ministre chargée de la santé, sur la question des inégalités en santé. Des
représentants du MEAE sont régulièrement entendus par la sous-commission internationale de la CNCDH,
s’agissant notamment du déroulement des sessions du conseil des droits de l’homme des Nations unies.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
10
Ainsi, en 2015, le comité s’est particulièrement assuré de la représentation des
thématiques numériques, environnementales et humanitaires. En lieu et place de trois ONG
insuffisamment assidues, il a émis un avis favorable à la participation de la fondation Nicolas
Hulot pour la nature et l’homme, de l’association Terre des hommes et du conseil français des
personnes handicapées pour les questions européennes (CFHE). 14 des 30 personnes qualifiées
étaient nommées pour le première fois. La même année, le comité regrettait l’absence de
progression dans la représentation de la diversité de la société française comme l’absence de
parité entre les hommes et les femmes.
En 2019, le comité s’est exprimé à nouveau sur la place laissée à l’expertise en matière
les questions numériques. Il a approuvé le remplacement de deux ONG faiblement assidues,
par le COFRADE (droits de l’enfant) et l’Internet society France. 16 nouvelles personnalités
qualifiées ont été nommées mais la représentation des femmes a diminué. Le comité a insisté
«
à nouveau, sur la nécessité d’atteindre, lors du prochain renouvellement de la commission,
la parité entre les femmes et les hommes au sein du collège des personnes qualifiées.
»
Il a
réitéré sa demande d’une meilleure représentation de la diversité sociale, sans toujours en
préciser les critères
5
.
En 2022, le comité a salué la présence de 16 femmes parmi les 30 membres du collège
des personnalités qualifiées et le renforcement de l’expertise en matière de droit international
humanitaire et de droit du numérique. Il a appelé à une poursuite de l’amélioration de la
représentation de la diversité sans que cette dernière ne soit, toutefois définie.
Cet appel à une amélioration de la diversité appelle trois remarques.
En premier lieu, dans ses compositions successives, la CNCDH peine à refléter la
diversité des territoires. Ainsi, en 2019, au titre des personnalités qualifiées, onze enseignants-
chercheurs ont été désignés, tous sauf un étaient en fonction dans une université parisienne. La
question de la représentation des Français vivant outre-mer est elle aussi posée. Seuls ont été
désignés en 2019, le président de la ligue des droits de l’homme en Nouvelle Calédonie puis,
en 2022, la directrice nationale de la Croix Rouge outre-mer. S’il existe d’évidentes difficultés
pratiques liées aux déplacements, la pandémie a confirmé les possibilités ouvertes par les visio-
conférences qui pourraient permettre de mieux associer des représentants de ces territoires.
En deuxième lieu, la CNCDH a le statut d’institution nationale de promotion et de
protection des droits de l’homme accrédité de statut A par les Nations Unies. Certains de ses
membres disposent de compétences et d’une expérience en matière de droit international, qu’ils
soient professeurs d’université, avocats, magistrats, experts indépendants ou syndicalistes. Pour
autant, aucun diplomate ne figure es qualité dans la composition de la commission.
En troisième lieu, en l’absence d’autre précision, et compte tenu de la procédure de
nomination qui relève exclusivement du pouvoir exécutif, c’est du comité que parait relever
aujourd’hui l’appréciation - et la garantie - de la représentation pluraliste au sein de la CNCDH
des «
principales forces sociales
». Il s’agit là d’une exigence essentielle des principes de Paris
adoptés par l’Assemblée générale des Nations Unies que traduit le règlement intérieur de la
CNCDH. L’article 19 de ce règlement, dans sa version du 10 septembre 2019, prévoit que les
membres de la commission sont des femmes et des hommes «
issus de tous les horizons,
représentant la grande diversité des courants de pensée et d’action qui fondent notre
5
Le décret du 26 juillet 2007, pour sa part, se concentre sur l’existence d’un «
pluralisme des convictions et
opinions
».
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
11
démocratie. Son pluralisme en fait un lieu de dialogue permanent entre l’État et la société
civile…
». Mais il est difficile pour le comité de l’article 5 du décret de 2017 de se prononcer
sur un terrain qui relève d’une appréciation sur le positionnement politique des membres
pressentis.
Le comité a très naturellement limité ses avis à des éléments plus objectifs, l’assiduité
aux séances de la CNCDH ou la préservation des grands équilibres en termes de diversité de
genre notamment. L’intégration de parlementaires dans la composition du comité pourrait
permettre d’élargir les critères pris en considération pour apprécier le pluralisme. Mais une telle
évolution modifierait significativement le positionnement de la CNCDH, commission relevant
aujourd’hui du seul pouvoir exécutif.
1.1.1.3
La déontologie
En application de l’article 11-6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, les membres
de la commission, le secrétaire général et son adjoint doivent remplir leurs obligations de
déclaration à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.
Seul un absentéisme constaté par le secrétariat de la commission peut conduire à mettre
fin au mandat d’un membre. En mars 2017, le bureau de la commission a lancé une procédure
à l’encontre de cinq personnalités qualifiées, dont plusieurs ont alors démissionné, constatant,
note la CNCDH, «
qu’ils ne pouvaient dégager suffisamment de temps pour les travaux de
l’institution.
»
Le règlement intérieur contraint les membres à un devoir de confidentialité des échanges
vis-à-vis des personnalités extérieures.
Selon la CNCDH, leur nomination en raison même de leur engagement, intellectuel ou
militant, ne permet pas d’aller plus avant dans la recherche d’une éventuelle neutralité de ses
membres sur les sujets qu’elle traite. Il convient à tout le moins qu’ils fassent connaître, pour
se récuser, leurs liens avec les personnes ou les institutions auditionnées dans le cadre des
travaux de la commission.
1.1.2
L’assemblée plénière et les sous-commissions
La spécificité de la CNCDH par rapport à d’autres institutions de défense des droits de
l’homme est de fonctionner d’une manière collégiale. La commission est censée exprimer une
position consensuelle issue de la confrontation des points de vue de ses membres, et notamment
des grands réseaux associatifs institutionnels engagés dans la lutte pour les droits de l’homme.
Selon les dispositions du décret du 26 juillet 2007, l’assemblée plénière se réunit en
tant que de besoin et au minimum six fois par an sur la convocation de son président et à partir
d’un calendrier prévisionnel, ou à la demande d’au moins un tiers de ses membres à voix
délibérative. Les séances ne sont pas publiques.
L’article 10 dispose que «
l’assemblée plénière, organe décisionnel de la commission,
adopte tous les documents émis par la commission dans le cadre de ses missions
». Elle crée
en son sein des sous-commissions. Tout comme l’assemblée plénière, celles-ci peuvent
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
12
entendre toutes personnes ayant des compétences particulières en ces matières, sans qu’elles
prennent part aux délibérations.
Schéma n° 1 :
Articulation des travaux de l’assemblée et des sous-commissions
Source : CNCDH
Au cours de l’actuelle mandature 2022-2025, selon le règlement intérieur de 2023, les
sous-commissions sont au nombre de cinq :
-
société, éthique et éducation aux droits humains ;
-
racisme, discriminations et intolérance ;
-
État de droit et libertés ;
-
questions internationales et européennes – droit international humanitaire ;
-
droit international humanitaire et action humanitaire
6
.
Les sous-commissions se réunissent de façon régulière «
selon un calendrier
prévisionnel arrêté dès que possible et communiqué aux membres et suppléants.
»
Selon
l’article 56 du règlement intérieur, un groupe de travail est créé pour chaque thème sur lequel
la commission est instituée comme rapporteur national, ainsi qu’en matière d’éducation aux
droits de l’homme. Le secrétariat général tient le secrétariat des commissions et des groupes de
travail. Des chargés de mission organisent le travail des sous-commissions en relation avec les
rapporteurs désignés par le bureau.
Des critiques fortes du fonctionnement de la commission et des sous-commissions ont
été faites par Jean-Marie Delarue, dans sa lettre de démission en avril 2019 de ses fonctions de
président de la CNCDH. Il soulignait l’absence d’un réel pluralisme de l’assemblée plénière
et
6
La sous-commission « urgences » n’a pas été renouvelée en 2023.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
13
le fait que les membres de la commission ne se saisissent pas des droits humains dans leur
ensemble mais à travers le prisme des associations ou organisations au titre desquelles ils ont
été nommés. Il regrettait que la réflexion et les avis reposent sur une minorité de membres. Il
soulignait en particulier : «
Personne ne peut savoir à l’avance sur quelles forces appuyer une
réflexion ou la préparation d’un avis. Il en résulte une volatilité importante des participants.
De fait, ce sont les personnes les plus disponibles qu’on rencontre le plus souvent dans les
groupes de travail : la Commission produit ses réflexions grâce à une minorité de ses membres,
évidemment méritants, souvent rompus à ces habitudes de travail mais peu enclins à en
changer »
7
.
Le fonctionnement de la CNCDH donne effectivement un rôle essentiel aux sous-
commissions qui établissent les projets d’avis et les discutent, sur le fondement de textes
préparés sous la responsabilité des rapporteurs. Ils sont ensuite présentés à l’assemblée plénière
pour adoption.
Celle-ci peut faire évoluer un texte par voie d’amendements. Mais de l’avis de plusieurs
acteurs rencontrés par la Cour, les débats en assemblée plénière sont très largement commandés
par le travail préalable en sous-commission, lui-même reposant sur un petit nombre d’acteurs
et les auditions qu’ils décident. L’augmentation du nombre de rapports sectoriels (cf. infra) est
un facteur aggravant. Alors même que les membres de la CNCDH sont pour la plupart
bénévoles et chargés d’autres missions, ces rapports sectoriels exigent un examen approfondi
qui peut se faire au détriment d’une implication sur d’autres sujets traités en sous-commissions
ou assemblée plénière.
Selon la CNCDH, nombre d’amendements présentés en assemblée plénière font l’objet
de discussions serrées et des votes indicatifs peuvent avoir lieu afin de fixer à mi-parcours des
orientations à des travaux. Il est à regretter que les procès-verbaux des réunions de l’assemblée
plénière, très laconiques, ne les retracent pas.
Par ailleurs, le vote a lieu à la majorité des membres présents et représentés. En cas de
partage des voix, celle du président est prépondérante. Toutefois, selon les dispositions du
règlement intérieur, le vote est à main levée et ne peut être secret, ce qui peut limiter la capacité
de certains membres à s’exprimer ou à s’écarter d’une position majoritaire.
En la matière, le règlement intérieur précise : «
Les documents publiés font mention du
résultat des votes ayant présidé à leur adoption. Y sont également exposées de plein droit
les
opinions minoritaires,
dès lors qu’elles ont été soutenues par au moins quinze pour cent des
membres de la commission
.
Ce quorum de 15 % des membres (soit 10 sur 64 au total) limite
la possibilité d’exprimer une opinion minoritaire. Ainsi, la dernière publication d’une opinion
minoritaire date de l’avis du 24 janvier 2013 sur le projet de loi ouvrant le mariage aux couples
de personnes de même sexe. Selon la CNCDH, «
Il y a eu une tentative infructueuse d’opinion
minoritaire au moment de l’adoption de l’avis sur le projet de loi confortant le respect des
principes de la République de l’assemblée plénière du 28 janvier 2021
. » Aucune opinion
minoritaire n’a été exprimée durant le mandat de la dernière commission.
7
Lettre de démission du 29 octobre 2019
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
14
1.1.3
Le président et le bureau
Selon les dispositions du décret du 26 juillet 2007, le Premier ministre nomme le
président de la commission, parmi les membres de cette dernière, par un arrêté, pour une durée
de trois ans, renouvelable une fois.
1.1.3.1
Le président
Le président assure la représentation de la commission et la présidence de l’assemblée
plénière, du bureau et du comité de coordination. Pour la période contrôlée, trois présidents se
sont succédé : Mme Christine Lazerges, pour son second mandat (2015-2018), M. Jean-Marie
Delarue, entre avril et octobre 2019 (alors démissionnaire, cf.
supra
) et M. Jean-Marie
Burguburu, nommé une première fois en janvier 2020 et pour un second mandat en novembre
2022, après une vacance de six mois.
L’assemblée élit deux vice-présidents. Au titre de la présente commission, il s’agit de
Mme Renée Koering-Joulin, au titre du collège des personnalités qualifiées, et de M. Pierre
Tartakowsky (Ligue des Droits de l’Homme), au titre du collège des ONG et organisations
syndicales.
La procédure de nomination du Président de la CNCDH appelle deux remarques.
En premier lieu, sa nomination ne relève aujourd’hui que du pouvoir exécutif. L’étroite
imbrication entre les droits de l’homme et l’expression démocratique de la représentation
nationale ainsi que la volonté de garantir l’expression du pluralisme devraient inciter à
introduire un avis du Parlement dans la procédure de nomination. A l’image des procédures qui
concernent aujourd’hui de très nombreuses nominations publiques, l’audition préalable du
président pressenti par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des
libertés publiques pourrait être rendue obligatoire.
La secrétaire générale du gouvernement a indiqué étudier cette possibilité. Elle suppose
l’adoption d’une loi organique pour rattacher la fonction de président de la CNCDH à la liste
des emplois relevant de l’application de l’article 13 de la constitution.
En second lieu, se pose la question de la durée du mandat du président qu’illustrent les
difficultés rencontrées lors de l’examen périodique de la France devant le Conseil des droits de
l’homme de l’ONU. À titre de comparaison, la défenseure des droits et la contrôleure générale
des lieux de privation de liberté ont un mandat de cinq ans.
Un mandat d’une telle durée, non renouvelable, contribuerait à la continuité des travaux
tout en garantissant l’indépendance du président de la CNCDH. Il supposerait d’une façon
générale une extension à cinq ans de la durée du mandat de l’ensemble des membres de la
commission.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
15
1.1.3.2
Le bureau
Le bureau est composé du président et des deux vice-présidents, assistés du secrétaire
général avec voix consultative.
Il fixe l’ordre du jour des assemblées plénières. Il doit cependant intégrer à cet ordre du
jour les thèmes demandés par les sous-commissions ainsi que les points spécifiques demandés
par dix membres de la commission. Sur proposition du président de la sous-commission
concernée, il désigne les rapporteurs des projets d’avis. Il examine le budget. Il fixe la politique
de communication, sur proposition du secrétaire général. Il examine chaque année le rapport
administratif et financier établi par ce dernier.
Le comité de coordination et de réflexion, composé des membres du bureau, des
présidents et vice-présidents de sous-commissions et des anciens présidents et vice-présidents
toujours membres de la commission, se prononce sur l’orientation générale des travaux et fait
des propositions d’avis et d’études.
Aux termes de l’article 53 du règlement intérieur de 2019, le comité se réunissait avant
chaque réunion d’assemblée plénière, soit, en pratique presqu’une fois par mois. Selon la
CNCDH, le comité a une activité soutenue de pilotage de l’activité et d’arbitrage des priorités.
Ses décisions visent à organiser et à planifier les travaux au sein des sous-commissions.
1.1.4
Le secrétariat général
Le secrétariat est tenu par une secrétaire générale nommée par un arrêté du Premier ministre
sur proposition du président. Placée sous l’autorité de ce dernier, elle est chargée des questions
administratives et financières, soit, selon le règlement intérieur : la gestion, le recrutement et
l’évaluation du personnel, le budget, la communication, la logistique, les relations avec la
direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre (DSAF), la
préparation des réunions, après accord du président et des présidents de sous-commissions, les
publications, l’organisation des manifestations et la rédaction des procès-verbaux.
L’article 54 du règlement précise que lui incombe «
la gestion des affaires courantes
dans les périodes d’inter-mandature de la commission.
» La Cour a relevé que, loin de s’en
tenir aux affaires administratives, lors de la dernière inter-mandature dont la durée a été longue,
la secrétaire générale avait été directement impliquée dans le traitement des dossiers de la
commission (cf.
infra
).
1.2
Les missions de la CNCDH
Investie de missions au sens des résolutions des Nations Unies, la CNCDH se voit
également confier des responsabilités croissantes par des textes nationaux pris le plus souvent
après la ratification par la France d’un traité international ou la transposition d’une directive de
l’Union européenne.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
16
1.2.1
Le cadre des résolutions des Nations Unies
Le 14 décembre 1978, l’assemblée générale de l’ONU a adopté la résolution n°33/46
qui fixe des principes directeurs pour la structure et le fonctionnement des institutions
nationales et locales pour la promotion et la protection des droits de l’homme. Le 20 décembre
1993, elle a adopté la résolution n°48/134 qui établit les principes de Paris relatifs au statut des
institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme. En son point
12, celle-ci «
encourage la création et le renforcement des institutions nationales
» et reconnaît
«
qu’il appartient à chaque État de choisir le cadre le mieux adapté à ses besoins propres au
niveau national.
»
Les principes sont énoncés dans une annexe :
Les institutions nationales sont dotées d’un mandat aussi étendu que possible et
clairement énoncé dans un texte constitutionnel ou législatif, qui détermine leur
composition et leur champ de compétences.
Elles ont, notamment,
les attributions
suivantes :
-
fournir à titre consultatif au gouvernement, au parlement et à tout autre organe
compétent, des avis, recommandations, propositions et rapports sur : les dispositions
législatives et administratives et celles relatives à l’organisation judiciaire dont
l’objet est de protéger et d’étendre les droits de l’homme ; les cas de violation des
droits de l’homme ;
-
promouvoir l’harmonisation des lois, règlements et pratiques en vigueur sur le plan
national avec les instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, auxquels
l’État est partie, et leur mise en
œ
uvre effective ;
-
encourager la ratification de ces instruments ou l’adhésion à ces textes ;
-
contribuer aux rapports que les États doivent présenter aux organes et comités des
Nations unies ainsi qu’aux institutions régionales, en application de leurs obligations
conventionnelles, coopérer avec ces organisations ;
-
coopérer à l’élaboration des programmes concernant l’enseignement et la recherche
sur les droits de l’homme et participer à leur mise en
œ
uvre dans les milieux
scolaires, universitaires et professionnels ;
-
sensibiliser l’opinion publique.
Ces attributions ont été déclinées par le cadre juridique propre de la CNDCH.
Si la loi
du 13 juillet 1990 tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe confie la
responsabilité à la CNCDH de remettre au Premier ministre, chaque 21 mars, un rapport sur la
lutte contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie, il faut attendre 2007, 60 ans après sa
création, pour que, en application des principes de Paris adoptés en 1993, la commission
française soit régie par une loi spécifique.
1.2.2
Le cadre légal et règlementaire
Selon la loi du 5 mars 2007, la CNCDH assure, auprès du gouvernement, un rôle de
conseil et de proposition dans le domaine des droits de l’homme, du droit international
humanitaire et de l’action humanitaire. Elle rend des avis. De sa propre initiative, elle peut
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
17
appeler publiquement l’attention du parlement et du gouvernement sur «
les mesures qui lui
paraissent de nature à favoriser la protection et la promotion des droits de l’homme
. »
Les dispositions de l’article 1
er
du décret, n° 2007-1137 du 26 juillet 2007 pour
l’exercice des missions qui lui sont confiées par l’article 1
er
de la loi du 5 mars 2007, précisent
que la CNCDH «
favorise la concertation
entre les administrations, les représentants des
différents courants de pensée de la société civile et des différentes organisations et institutions
non gouvernementales intéressées
. ». À ce titre :
-
elle contribue à la préparation des rapports que la France présente devant les
institutions internationales en application de ses obligations conventionnelles ;
-
elle contribue à l’éducation aux droits de l’homme ;
-
elle élabore le rapport annuel public sur la lutte contre le racisme mentionné à
l’article 2 de la loi du 13 juillet 1990 tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite
ou xénophobe.
Selon l’article 2 du décret, la commission peut être saisie de demandes d’avis ou
d’études émanant du Premier ministre ou de membres du Gouvernement. Elle peut également
évoquer toutes questions ayant trait à
une situation humanitaire d’urgence
, formuler des avis
sur les formes d’assistance humanitaire en situation de crise et étudier les mesures pour
l’application du droit international humanitaire.
La Commission rend publics ses avis et rapports selon des dispositions précisées par son
règlement intérieur. Celui adopté le 14 février 2023 prévoit notamment que les avis et les études
sont transmis au Premier ministre et aux ministres intéressés, aux présidents des deux
assemblées «
et à toute personne utile
». Il prévoit également que les avis et textes assimilés
sont publiés au Journal officiel de la République française. Le SGG transmet les réponses du
gouvernement qui peuvent faire l’objet d’un exposé oral.
Chaque année, un rapport public d’activités recense les travaux ainsi que les réponses
aux avis. Leur analyse montre que la commission rend une vingtaine d’avis par an.
Le plus
souvent, les projets sont adoptés à l’unanimité
8
ou à une large majorité. Les exceptions sont
d’autant plus notables. Ainsi, le 28 janvier 2020, le projet de déclaration sur les violences
policières recueille 20 voix pour, 14 contre et abstentions.
1.2.3
Un élargissement des missions sans grand formalisme ni estimation préalable
des compétences requises et des moyens
Depuis trente ans, les gouvernements successifs ont confié à la CNCDH des mandats de
rapporteur national indépendant, chargé de s’assurer en France de l’effectivité et du suivi des
droits de l’homme, conformément à la ratification par la France de conventions des Nations
unies, de la transposition par elle de directives européennes ou de son approbation de
résolutions de l’ONU. Si le mandat de rapporteur sur la lutte contre le racisme, l’antisémitisme
8
Ainsi le 24 mars 2022 : du projet de rapport 2021 sur la lutte contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie
ou du projet de déclaration «
pour une directive ambitieuse de l’UE sur le devoir de vigilance des entreprises en
matière de droits de l’Homme et d’environnement dans les chaînes de valeur mondiales.
»
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
18
et la xénophobie lui a été effectivement confié par la loi du 13 juillet 1990
9
, en revanche, à
plusieurs reprises, la dévolution d’une nouvelle mission à la CNCDH s’est faite à la seule
initiative du Premier ministre, sur le fondement de textes de nature différente.
Concernant la traite des êtres humains, une directive du parlement européen et du
conseil du 5 avril 2011 (2011/36/UE) prévoit que les États membres prennent les mesures
nécessaires pour mettre en place des rapporteurs nationaux ou des mécanismes équivalents. Si
la loi du 5 août 2013 portant diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice en
application du droit de l’UE et des engagements internationaux de la France a effectivement
transposé la directive en droit français
10
, seule une circulaire de la garde des sceaux a confié
cette mission à la CNCDH
11
.
D’autres missions lui ont été confiées par une simple lettre du Premier ministre, ou par
une mention dans un plan d’action gouvernemental.
À titre d’exemple, dans sa résolution 17/4 du 16 juin 2011, le conseil des droits de
l’homme des Nations unies a ainsi adopté par consensus les principes directeurs des Nations
unies relatifs aux droits de l’homme et aux entreprises. En février 2013, le gouvernement a
demandé l’avis de la CNCDH afin de préparer un plan d’action d’application de ces principes.
L’avis rendu le 24 octobre 2013 a alimenté la réflexion d’un groupe de travail animé par
l’ambassadrice chargée de la responsabilité sociale des entreprises avant la validation d’un plan
national d’action par le Premier ministre. Le suivi et l’évaluation du plan et des résultats des
actions engagées sont confiés à la CNCDH : «
Sa mission portera sur l’évaluation de la
politique mise en
œ
uvre, qui fera l’objet d’un rapport périodique
. »
En juin 2017, lors de l’examen périodique universel (EPU) de la France, devant le
conseil des droits de l’homme de l’ONU, la commission elle-même a souhaité que lui soit confié
un mandat de rapporteur indépendant sur la lutte contre la haine anti-LGBT. Comme en
réponse, le 3 avril 2018, le Premier ministre a écrit à la présidente de la CNCDH pour lui
proposer que la commission assure l’évaluation du plan national interministériel de lutte contre
toutes les formes de haine anti-LGBT, lancé fin 2016 sous l’impulsion de la délégation
interministérielle à la lutte contre le racisme, l’antisémitisme et la haine anti-LGBT
(DILCRAH), «
compte tenu des travaux et de l’expertise de la CNCDH sur ce sujet, ainsi que
de sa composition pluraliste
. » Le Premier ministre précise : «
Le cas échéant, cette évaluation
pourra être complémentaire de missions d’inspection que le gouvernement jugerait bon de
mandater parallèlement à des fins d’expertise croisée.
» Pour la période 2020-2023, le plan
9
Selon l’article 2 de la loi du 13 juillet 1990 tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe : «
Le
21 mars de chaque année, date retenue par l'Organisation des Nations Unies pour la Journée internationale pour
l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Commission nationale consultative des droits de
l'homme remet au Gouvernement un rapport sur la lutte contre le racisme. Ce rapport est immédiatement rendu
public.
»
10
Outre la convention du Conseil de l’Europe du 16 mai 2005, convention dite de Varsovie, sur la lutte contre la
traite d’êtres humains et le protocole additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité
transnationale organisée.
11
Cf. Circulaire de la Garde des sceaux du 22 janvier 2015 de politique pénale en matière de lutte contre la traite
des êtres humains : la fonction de rapporteur national est confiée à la CNCDH, «
autorité administrative
indépendante, qui pourra ainsi évaluer la politique mise en
œ
uvre
. »
Le contenu de ce qu’il faut entendre par
l’évaluation de la politique n’est pas précisé.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
19
national d’actions pour l’égalité des droits, contre la haine et les discriminations anti-LGBT+,
prévoit à nouveau une évaluation à son terme par la CNCDH.
Le 3 décembre 2020, le Premier ministre écrit au président de la CNCDH pour lui
proposer que la commission assure «
la mesure de l’impact de la lutte contre les stéréotypes à
l’égard des personnes handicapées, notamment au moyen d’une étude sociologique, et qu’elle
procède à l’évaluation de la politique menée en faveur des personnes en situation de
handicap
. »
12
Il précise : «
Ce mandat s’organisera autour d’un rapport périodique
d’évaluation, auxquels contribueront tous les ministères concernés.
» C’est ainsi une lettre du
Premier ministre qui confie un nouveau mandat à la commission.
Les élargissements successifs des missions de la CNCDH appellent trois remarques.
En premier lieu, à l’exception de la loi susmentionnée du 13 juillet 1990, ils ne se font
pas par la voie législative.
Les services de la Première ministre considèrent à ce sujet qu’aucun
formalisme juridique ne s’attache à la sollicitation, par le Gouvernement, de la CNCDH,
commission consultative placée auprès d’eux. Si tel est sans doute le cas pour une demande
d’avis ou d’étude, prévue par le décret du 26 juillet 2007, les mandats précités sont pérennes et
conduisent à des rapports réguliers ou des évaluations périodiques. La CNCDH fait d’ailleurs
valoir qu’elle «
est la première à souhaiter qu’une base législative soit donnée à chacune de
ses missions
. »
Une telle évolution permettrait au Parlement de se prononcer chaque fois sur la
pertinence, au regard des enjeux considérés, de confier la mission
à la CNCDH plutôt qu’à une
autre institution.
En deuxième lieu, aucune étude préalable sur la capacité de la commission à exercer
une nouvelle mission n’est conduite.
Celle-ci a pu elle-même s’interroger sur ce point, comme
lors de l’assemblée plénière du 27 juin 2021. Quand a été évoquée la possibilité de lui confier
une mission d’évaluation du plan national d’action pour éradiquer le travail forcé, l’esclavage
moderne, la traite des êtres humains et le travail des enfants
13
, elle a indiqué que cette possibilité
devait être «
conditionnée aux ressources humaines disponibles le moment venu
». Mais cette
interrogation n’a pas été systématique et c’est parfois la commission elle-même qui a sollicité
un nouveau mandat, notamment pour l’évaluation du plan national interministériel de lutte
contre toutes les formes de haine anti-LGBT.
Enfin, ce processus d’élargissement progressif des missions de la CNCDH pose la
question de leur articulation avec celles d’autres institutions ou administrations.
12
La proposition est ainsi motivée : «
Compte tenu de l’expertise de la CNCDH sur divers champs de
discriminations comme en matière d’évaluation des politiques publiques et de son statut d’INPDH, accréditée de
statut A auprès des Nations unies, qui en fait l’un des acteurs du mécanisme de suivi prévu par l’article 33 de la
convention internationale relative aux droits des personnes handicapées.
»
13
Dans le cadre de l’Alliance 8.7 ou Alliance mondiale pour éradiquer le travail forcé, l’esclavage moderne, la
traite des êtres humains et le travail des enfants (en référence à la cible 8.7 des objectifs de développement durable).
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
20
1.2.4
La nécessité d’une claire articulation des missions de la CNCDH avec celles
d’autres institutions ou administrations
Le processus d’élargissement des missions de la CNCDH la conduit à intervenir sur des
domaines d’actions où d’autres institutions exercent des responsabilités. Le cas de la lutte contre
les stéréotypes à l’égard des personnes handicapées est significatif : une mission générale
d’évaluation des politiques publiques conduite par l’État en direction des personnes
handicapées est en effet directement confiée par la loi du 11 février 2005 au comité
interministériel du handicap
La question de l’articulation et du rôle respectif d’institutions exerçant dans des
domaines connexes se pose également à l’égard des deux AAI intervenant en matière de défense
des droits de l’homme, le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation
de liberté
14
. Elles disposent de pouvoirs d’instruction et d’enquête
15
dont n’est pas pourvue la
CNCDH.
La personnalité qui les dirige est nommée par le Président de la République.
La spécificité revendiquée par la CNCDH est d’être une instance collégiale qui donne
un point de vue pluraliste sur les sujets dont elle se saisit. Mais cette spécificité est fragilisée
par l’élargissement de son périmètre d’intervention qui la conduit à s’en remettre à des experts
en nombre limité (cf. infra). Elle ne dispose pas d’outil propre d’investigation et d’enquête (cf.
infra) et ses méthodes de travail ne sont pas spécifiques. D’autres institutions recourent par
exemple à des études sociologiques pour aborder la question du racisme, qu’il s’agisse,
ponctuellement, de la DILCRAH
16
ou, plus récemment, de la Défenseure des droits
17
. Même
dans le domaine de l’éducation aux droits de l’homme, il est difficile d’identifier ce qui
distingue l’action de la CNCDH de celle de la DILCRAH, des ministères de l’Éducation
nationale et de l’intérieur ou de certaines collectivités territoriales voire du réseau associatif et
de fondations sur lequel s’appuient les services de l’État - notamment ceux du Premier ministre
- au moyen de conventions annuelles, plus rarement pluriannuelles, et d’appels à projets.
L’exercice partagé de la compétence internationale autrefois dévolue à titre exclusif à
la CNCDH contribue également à la confusion. Elle bénéficie certes de sa reconnaissance
internationale en tant qu’Institution Nationale de protection des Droits de l’Homme mais sa
spécificité liée à sa collégialité n’est pas une garantie d’exclusivité en la matière.
Comme le montre la carte ci-dessous, dans d’autres pays cette fonction n’est pas confiée
à un organe collégial mais à des institutions de type médiateur de la République ou
« ombudsman »
18
. Au Royaume-Uni, la commission pour l’égalité et les droits humains a vu le
14
Le Défenseur des droits bénéficie d’une consécration constitutionnelle, à l’article 71-1, depuis la loi
constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le Défenseur des droits « rend compte de son activité au Président de la
République et au Parlement », et non au gouvernement. La réforme constitutionnelle de 2008 a ainsi conduit à une
reconnaissance par la constitution d’institutions publiques de défense des droits et libertés, que cette
reconnaissance soit directe, par l’article 71-1, pour le Défenseur des droits, ou indirecte, par le biais de l’article 13.
15
La Défenseure des droits dispose de moyens ainsi de 260 personnes et près de 550 délégués territoriaux.
16
Notamment, en 2019, le soutien à une étude IFOP sur «
Le regard des Français sur l’homosexualité et la place
des LGBT dans la société
».
17
Ainsi, la Défenseure des droits a soutenu la réalisation et la publication en mars 2023 de l’étude «
L’expérience
du racisme et des discriminations des personnes originaires d’Asie de l’est et du sud-est en France
»
18
Le mot « ombudsman » désigne, dans de nombreux pays, la fonction de « médiateur de la République » ou de
« protecteur du citoyen ». L'ombudsman, comme le Défenseur des droits, est une personne indépendante chargée
d'améliorer les relations entre les citoyens et l'administration ou les services publics. Il tente de proposer des
solutions amiables.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
21
jour en 2007. Accréditée de statut A auprès des Nations unies, elle est instituée comme un
organe public indépendant dont la présidence et les membres sont nommés par le
gouvernement. Également accréditée de statut A, une commission écossaise pour les droits
humains est rattachée au parlement écossais avec compétence pour le champ législatif qui en
relève.
Carte n° 1 :
Typologie des INDH accréditées en Europe (commissions, ombudsman, instituts)
Source : Agence des droits fondamentaux de l’Union Européenne (FRA), 2020
En France, la Défenseure des droits est elle-même active auprès des institutions
internationales. Auprès des instances de l’ONU, elle présente des rapports au comité des droits
de l’enfant, elle apporte ses contributions au conseil des droits de l’Homme, au comité des
droits de l’Homme, au comité pour l’élimination de toute les formes de discrimination raciale
et au Comité pour l’élimination de toutes les formes de discriminations à l’égard des femmes.
Elle a des échanges réguliers avec les instances du Conseil de l’Europe (le commissaire aux
droits de l’Homme, la commission européenne pour l’élimination du racisme et de
l’intolérance, le comité européen pour la prévention de la torture). Tout autant que la CNCDH,
la Défenseure des droits est relation avec le service de l’exécution des arrêts de la Cour
européenne des droits de l’Homme et avec l’agence des droits fondamentaux de l’Union
Européenne.
Or, la répartition de nouvelles missions par le gouvernement ne cesse d’accroître la
confusion entre les champs d’intervention respectifs des deux institutions.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
22
Ainsi, en 2011, s’agissant de la convention de l’ONU relative aux droits des personnes
handicapées (CIDPH), le gouvernement a en confié le suivi au Défenseur des droits plutôt qu’à
la CNCDH qui disposait, pourtant d’une mission confiée en ce domaine par la lettre du Premier
ministre du 3 décembre 2020 précitée.
Dans le domaine cette fois des droits de l’enfant, la lettre du 1
er
février 2023 est
révélatrice de la confusion qui peut naître de l’exercice concurrent de missions comparables par
ces deux institutions. Le président de la CNCDH a ainsi invité la Défenseure des droits à
corriger un dépliant présentant son institution comme «
l’organisation désignée par les Nations
Unies pour veiller au respect [des droits inscrits dans la Convention internationale des Droits
de l’Enfant]
».
Au total, l’élargissement continu des missions de la CNCDH rend nécessaire une
clarification de leur articulation avec celles d’autres institutions ou administrations, notamment
le Défenseur des droits et la DILCRAH. Le gouvernement doit veiller à ce que les champs
d’intervention soient rigoureusement définis et tiennent compte des capacités de chaque organe
à les mettre en
œ
uvre
.
La révision du décret de 2007 relatif à la CNCDH, qui ne retrace pas
l’élargissement des missions qui lui ont été confiées depuis lors, devrait en fournir l’occasion.
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
Institution nationale de protection et de promotion des droits de l’homme au sens des
Nations Unies, la CNCDH est accréditée auprès de l’ONU. Originellement rattachée au
ministère des affaires étrangères, elle relève des services du Premier ministre depuis 1989. La
loi du 5 mars 2007 consacre le principe de son indépendance. Un décret du 26 juillet 2007
précise la mise en
œ
uvre de ses missions, fixe sa composition et ses règles de fonctionnement.
Tous les trois ans, un arrêté du Premier ministre nomme les membres de la commission
et son président, après un avis d’un comité composé du Vice-président du Conseil d’État, du
Premier président de la Cour des comptes et du Premier président de la Cour de cassation. Au
cours de la période contrôlée, le comité a validé les nominations, tout en appelant à renforcer
la représentation de la diversité nationale et assurer la parité.
Les décisions et avis émis par la CNCDH reposant notablement sur l’expression de la
majorité de ses membres, il importe que sa composition reflète le pluralisme politique et social
en France, conformément à la résolution n°48/134 du 20 décembre 1993 de l’ONU qui établit
les principes de Paris relatifs au statut des institutions nationales pour la promotion et la
protection des droits de l’homme. Les procédures conduisant à la nomination des membres de
la commission et de son président pourraient être renforcées en ce sens. L’importance de la
mission de la CNCDH, justifierait ainsi que la représentation nationale auditionne le candidat
pressenti par le Premier ministre pour la présider. Une disposition de loi organique pourrait
ainsi ajouter la fonction de président de la CNCDH à la liste des emplois relevant de
l’application de l’article 13 de la Constitution.
Le fonctionnement de la commission devrait également être revu pour mieux permettre
l’expression et la publicité des avis minoritaires.
La Cour a constaté l’élargissement régulier des missions de la CNCDH, le plus souvent
à l’initiative du gouvernement, sans intervention du Parlement. Si les champs d’action qui lui
sont confiés répondent à des obligations fixées par des textes internationaux ou européens
ratifiés ou transposés par la France, à tout le moins, une étude préalable devrait vérifier le
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
23
bien-fondé du choix de la CNCDH pour s’assurer de leur suivi et de sa capacité à faire face à
une nouvelle mission de rapporteur national et d’évaluation d’une politique publique.
Une réflexion sur les rôles respectifs des institutions et administrations françaises
intervenant dans la protection des droits de l’Homme gagnerait à précéder la nécessaire
révision du décret statutaire de la CNCDH qui ne reflète plus la réalité des missions lui ont été
confiées.
Recommandation n° 1.
(SGG) : Revoir le décret statutaire de la CNCDH pour en
préciser les missions en veillant à assurer une cohérence avec celles confiées à d’autres
instances ou autorités et en s’assurant de sa capacité à les exercer.
Recommandation n° 2.
(SGG) : Faire précéder la nomination du président de la CNCDH
de son audition par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat compétentes
en matière de libertés publiques.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
24
2
LA GESTION BUDGETAIRE ET ADMINISTRATIVE DE LA
CNCDH
Les principes de Paris précités prévoient que les crédits alloués aux institutions de
défense des droits de l’homme doivent leur permettre «
de se doter de leur propre personnel et
de leurs propres locaux, afin d’être indépendantes du gouvernement et de ne pas être soumises
à un contrôle financier qui pourrait compromettre cette indépendance
». Conformément à ces
principes, l’article 17 du décret relatif à la CNCDH prévoit qu’elle «
gère librement les crédits
nécessaires à l’accomplissement de sa mission qui sont inscrits au budget des services du
Premier ministre
».
Ces crédits sont rattachés à la mission budgétaire
Direction de l’action du
gouvernement
et, en son sein au programme 308 « protection des droits et libertés » dont est
responsable la secrétaire générale du gouvernement.
2.1
La gestion budgétaire
Le programme 308 «
regroupe les crédits de dix autorités indépendantes exerçant leurs
missions dans le champ de la protection des droits de l’homme et des libertés publiques et
individuelles
19
.
»
La CNCDH est intégrée à ce périmètre bien que n’étant pas une autorité
indépendante. Elle est intégrée, avec deux autres organismes, à
l’action 6 : « Autres autorités
indépendantes », dont le montant total des crédits représente moins de 4 % du budget total du
programme 308 qui regroupaient 111,5 M
€
de crédits de paiement en 2002.
Tableau n° 1 :
Les crédits de paiement exécutés de l’action 6 (milliers d’euros) en 2022
Sous-
action
20
/Titre
2
3
5
6
Total
CNCDH
924
395
0
28
1 347
Total
2 742
1 205
0
28
3 974
Source : Services du Premier ministre
La CNCDH représente environ un tiers des crédits de l’action 6. Elle est la seule à avoir
des dépenses d’intervention : en 2022, une subvention lui est accordée pour la remise de cinq
prix des droits de l’homme de la République française correspond à un montant annuel de
70 000
€
, parfois versé en partie l’année suivante selon la difficulté, selon les pays, d’interagir
avec les bénéficiaires.
19
Précisément
9 autorités administratives indépendantes concourant à la défense des droits et à la protection des
libertés publiques et une autorité publique indépendante.
20
Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Comité consultatif national d’éthique (CCNE).
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
25
Elle dispose d’un budget opérationnel de programme spécifique, dont son président est
le responsable. Le BOP est composé de quatre unités opérationnelles : trois pour les crédits du
titre 2 (paye sans ordonnancement préalable, hors paye sans ordonnancement et mises à
disposition), une pour les crédits des autres titres. La secrétaire générale est la responsable des
UO. Les crédits de paiement évoluent ainsi au cours de la période contrôlée.
Tableau n° 2 :
Les crédits de paiement de la CNCDH initiaux et consommés (arrondis en M
€
)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Initiaux
1,06
1,06
1,05
1,2
1,3
1,5
1,39
1,35
Consommés
0,9
0,98
1,1
1,1
1,2
1,2
1,1
1,35
Source : CNCDH. Les crédits initiaux désignent ici les crédits disponibles après application de la réserve de
précaution et d’aléas de gestion.
Entre 2015 et 2022, les crédits votés ont augmenté de 27 %. Leur exécution est
maîtrisée. Sur le titre 2, sont rémunérés 11 ETP au secrétariat général.
Tableau n° 3 :
Les crédits de paiement consommés par titre (milliers
€
)
Titre/Année
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2
631
651
657
743
840
791
740
924
3
274
290
268
219
275
290
327
395
5
-
-
-
-
-
-
6
28
42
126
56
70
84
70
28
/s-total HT2
302
332
394
275
345
373
397
423
Total
933
982
1 051
1 019
1 185
1 165
1 137
1 347
Source : RAP et DSAF
L’augmentation constatée des dépenses est importante : 44,4 % entre 2015 et 2022. Elle
est en partie imputée aux nouveaux mandats de rapporteur indépendant
21
.
À partir de 2016, le secrétariat général a cherché à mieux contrôler les dépenses
d’abonnements, de téléphonie et de frais de taxis. Les frais de transport et de déplacement ont
diminué à compter de 2020, en raison de la crise sanitaire, de la période d’inter-mandature,
mais également du recours à la visioconférence pour les travaux de la commission.
21
En 2019, l’augmentation des crédits consommés est aussi liée à la nomination d’un membre de la
commission résidant en Nouvelle-Calédonie, les frais de transport et de séjour ont alors été abondés de 70 000
€
.
Les contraintes liées aux déplacements l’ont conduit à démissionner en 2020.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
26
Suite au déménagement de la CNCDH dans les nouveaux locaux des services du
Premier ministre sur le site de Ségur-Fontenoy, courant 2017, les dépenses de fonctionnement
bâtimentaires refacturées ont progressé, ce qui témoigne d’une meilleure identification des
coûts réels.
La refonte du site internet pèse à la fois sur les exercices 2021 (130 000
€
) au titre des
dépenses de communication et 2022 (104 000
€
) au titre des dépenses refacturées par les
services du Premier ministre et prises en charge au titre du fonctionnement général. Ce coût
témoigne de l’importance que peuvent prendre les dépenses liées à la présence de l’institution
sur internet, dans un contexte où l’essentiel de ses publications est amené à être numérique et
où l’enjeu de sécurisation est important.
2.2
Les ressources humaines
Le guide de recrutement diffusé en 2020 par la direction des services administratifs et
financiers (DSAF) des services du Premier ministre fixe des règles et propose des outils pour
atteindre l’égalité de traitement et l’absence de discrimination
22
. Après réception des
candidatures et sélection du candidat retenu par le service recruteur, ici la CNCDH
23
, la DSAF
recrute. Le droit commun des règles de déontologie s’applique.
Depuis 2019, le plafond d’emploi de la commission est passé de 7 à 8 ETPT. Outre le
plafond d’emploi, a commission a également bénéficié en fin de période de la mise à disposition
de 3 ETP par le ministère de l’Éducation nationale, contre le remboursement des frais de masse
salariale prévu par convention
24
. Hors mises à disposition, les agents sont majoritairement
contractuels. Parmi eux, trois ont un contrat à durée indéterminée.
Les effectifs totaux sont ainsi passés de 8 à 11 au cours de la période contrôlée (soit
+ 37 %). Cet accroissement accompagne, selon les services de la Première ministre, l’extension
des missions de la CNCDH. Un poste supplémentaire est à ce titre envisagé en 2024.
Parallèlement, la masse salariale a progressé de près de 50 % après la revalorisation du
point d’indice au cours de l’année 2022. La baisse observée entre 2019 et 2020 s’explique par
une moindre contribution au compte d’affectation spéciale « pensions ».
L’équipe de direction est composée de la secrétaire générale et de son adjointe. Un
chargé de mission est affecté par sous-commission. Depuis 2019, deux chargés de mission se
22
Un arrêté du 28 décembre 2018 du ministre de l’action et des comptes publics a suspendu le visa préalable de la
CBCM, s’agissant notamment des contrats de recrutement de personnels non-titulaires, dès lors qu’ils sont
conformes à des référentiels de rémunération ou de contrôle ; s’agissant également des décisions d’engagement
relatives aux transactions de moins de 250 000
€
et relatives aux partenariats de moins de 350 000
€
. En
contreparties, doit se développer un contrôle interne budgétaire.
23
Cf. réponse lors du contrôle du SGG : «
La secrétaire générale du Gouvernement et/ou le directeur, adjoint à
la secrétaire générale du Gouvernement décident du principe du recrutement (identification et appréciation du
besoin, détermination du profil recherché) dans le cadre du schéma d’emplois. Ils y associent au besoin, suivant
la nature de la personne à recruter, son cabinet, le sous-directeur de la législation et la qualité du droit et les
chargés de mission.
»
24
Les conventions de mise à disposition contre remboursement ont été produites.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
27
voient confier des domaines d’analyse thématiques. On compte également un conseiller
juridique, une cheffe de cabinet et une responsable de communication.
2.3
La gestion courante
Comme tout service installé sur le site de Ségur-Fontenoy, la CNCDH est associée à un
comité de gestion mensuel des services du Premier ministre.
Une programmation annuelle des achats identifie les possibilités de mutualisation et fixe
une stratégie. En novembre, le bureau des achats adresse aux services prescripteurs, dont la
CNCDH, un préprogramme d’achats pour quatre ans. Les réponses obtenues permettent de
mettre au point en janvier un programme révisé. Une fiche est établie pour chaque achat
programmé
25
. Les demandes d’achat hors marché ne peuvent être saisies avant un avis préalable
du bureau.
Parmi les supports contractuels utilisés par la CNCDH, on notera les marchés de
déplacements professionnels « Globeo Travel » et de transport de taxi Pour les sondages qu’elle
organise, elle recourt aux marchés du SIG (Cf. 3
ème
partie).
La DSAF élabore et met en
œ
uvre la politique des services du Premier ministre en
matière de systèmes d'information et de communication. Elle met à disposition les moyens de
fonctionnement, exploite et administre les systèmes et assure leur sécurité. Une division des
systèmes d’information (DSI) assure la maîtrise d’
œ
uvre des applications des services et de leur
site internet dont celui de la CNCDH reconfiguré en 2021.
2.4
Des relations à clarifier avec deux associations satellites
Deux associations sont partiellement adossées à la CNCDH, dans les champs
particuliers de la coopération internationale au sein de la francophonie et du recueil de données
au bénéfice des institutions de l’Union Européenne. Les deux associations bénéficient d’un
hébergement de leur siège social dans des locaux des services du Premier ministre, confirmé
par deux courriers du 21 août 2002 et du 10 février 2005. Cet hébergement était alors accordé
au 35 rue Saint Dominique (Paris). Le déménagement des locaux des services du Premier
ministre au 20 avenue de Ségur n’a pas donné lieu à une mise à jour de ces autorisations, qu’il
serait utile de réaliser.
25
En cas d’achat non-programmé, c’est le service prescripteur qui adresse une première fiche au BAM.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
28
2.4.1
L’Association francophone des commissions nationales des droits de l’Homme
(AFCNDH)
En 2002, à la demande de l’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF)
26
, la
CNCDH a été à l’origine de la création de l’AFCNDH qui a vocation à fédérer l’ensemble des
commissions nationales des droits de l’Homme de l’espace francophone. Sa participation à cette
association est prévue à l’article 18 de son règlement intérieur.
La commission tient le secrétariat général de l’association et se trouve à ce titre,
dispensée de cotisation. Elle pourvoit l’AFCNDH, depuis sa création, d’un soutien logistique,
en l’hébergeant dans ses locaux et en lui fournissant une aide technique et fonctionnelle via
l’équipe du secrétariat général ou de certains de ses membres.
2.4.2
L’Institut français des Droits et Libertés (IFDL)
La CNCDH est au c
œ
ur de la gouvernance de l’IFDL, association de la loi de 1901,
mise en place en février 2005
27
à la demande du gouvernement français et à l’initiative de la
commission pour répondre à un appel d’offres de l’Observatoire des phénomènes racistes et
xénophobes de l’Union européenne
28
, devenu par la suite l’Agence des droits fondamentaux de
l’Union européenne (FRA)
29
, qui nécessitait un point focal national. L’association transmet à
l’agence qui la finance, des rapports thématiques dont la réalisation est confiée à des chercheurs
et des juristes
30
. Elle bénéficie de subventions annuelles qui ont fortement augmenté en 2022
(950 000
€
pour deux années de fonctionnement contre de l’ordre de 230 000
€
et 150 000
€
en
2020 et 2021).
Au cours de la période 2015-2022, l’association a été contrôlée par les représentants de
la CNCDH. Celle-ci disposait de cinq des sept postes du conseil d’administration jusqu’en 2022
(trois dans la nouvelle mandature) et assurait les fonctions de secrétaire général et, jusqu’en
2019, de trésorier de l’IFDL.
L’implication de la CNCDH au sein de l’IFDL, structure dotée de fonds européens de
plus en plus conséquents, étant susceptible de devenir préjudiciable à la commission, la
26 La recommandation de créer « un réseau des commissions nationales des droits de l’homme » est inscrite dans
la Déclaration et le projet de Programme d’action de Bamako, adoptés par les états membres de l’OIF, le 3
novembre 2000. L’AFCNDH
est
l’un des réseaux officiels de l’OIF, à côté de l’AOMF qui réunit les ombudsmans
de l’espace francophone, de FRANCOPOL qui réunit les polices francophones, de l’AJUCAF qui réunit les cours
de cassation de l’espace francophone, de l’ACCPUF, l’association des cours constitutionnelles francophones, ou
encore l’AISCCOP, qui réunit les cours des comptes de l’espace francophone.
27
Lors de sa création en 2005, l’association s’appelait le Centre d’Études et de Documentation sur le Racisme et
l’Antisémitisme (CEDRA). En 2011, du fait d’une extension de ses objectifs à l’ensemble des droits
fondamentaux, le CEDRA a été transformé en l’Institut Français des Droits et Libertés.
28
(
European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia - EUMC
)
29
Règlement (CE) N° 168/2007 du Conseil du 15 février 2007. L’Agence européenne des droits fondamentaux a
vocation à devenir à terme l’Institution européenne de promotion et de protection des droits de l’Homme, au sens
des Nations unies.
30
Le FRA sollicite par ailleurs les autorités françaises, à travers la délégation aux affaires internationales et
européennes du ministère de la justice qui est son correspondant national, afin de procéder à une vérification
factuelle des rapports de l’IFDL.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
29
CNCDH a informé la Cour de la démission de sa secrétaire générale du conseil d’administration
de l’IFDL. Si la Cour prend acte de cette clarification, elle attire l’attention de la commission
sur la nécessité de maintenir une distance avec les instances statutaires de l’association,
indépendamment des collaborations que pourraient souhaiter mettre en place les deux parties.
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
Les crédits de la CNCDH sont portés par l’action 6 du programme 308 « protection des
droits et libertés » de la mission budgétaire Direction de l’action gouvernementale. En fin de
période, les crédits initiaux s’élèvent à 1,4 M
€
et les crédits consommés à 1,3 M
€
, dont 0,9 M
€
de dépenses de personnel. Les crédits consommés ont augmenté de 44% entre 2015 et 2022.
Les effectifs atteignent, hors renforts occasionnels, 11 ETPT en 2021, dont 3 mises à disposition
par le ministère de l’éducation nationale contre remboursement. Ils ont progressé de 3 ETPT
depuis 2015.
Installée sur le site de Ségur-Fontenoy, la CNCDH bénéficie comme les commissions
administratives ou autorités administratives indépendantes des fonctions mutualisées des
services du Premier ministre. Le regroupement sur un même site permet une économie de
moyens.
La commission participe enfin à deux associations, dans un cadre juridique qu’il
convient de clarifier.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
30
3
LES ACTIONS DE LA CNCDH
La CNCDH prend en charge deux séries d’actions. Au plan national, elle joue un rôle
de conseil en matière de droits de l’homme : elle intervient dans le débat public par ses
recommandations et prend en charge des actions d’éducation en matière de droit de l’homme.
Au plan international, elle contribue aux rapports que la France doit présenter aux organes et
comités des Nations unies en application de ses obligations conventionnelles.
3.1
Le conseil en matière de droits de l’homme
La CNCDH contribue au débat public au moyen de ses avis et déclarations, de ses
rapports dans les domaines où un mandat de rapporteur indépendant lui est confié, ainsi qu’à
travers ses actions éducatives.
3.1.1
La publication des avis et déclarations
En termes de production d’avis, la commission a connu un pic d’activité en 2017 et en
2020.Son activité s’est considérablement ralentie en 2019, année de son renouvellement et au
cours de laquelle le président a démissionné six mois après sa nomination. L’accroissement de
l’activité en 2020 est notamment lié à la mise en place d’un observatoire de l’état d’urgence
sanitaire. La période d’inter-mandature en 2022 a fortement limité le nombre d’avis produits.
La liste des avis et déclarations figure en annexe n°4. Près du quart des avis publiés par la
CNCDH concernent des projets de loi et l’activité parlementaire.
Tableau n° 4 :
Nombre d’avis, déclarations, rapports ou études produits par la CNCDH
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre
d’avis
17
16
13
21
24
19
9
25
22
12
Source : RAP et CNCDH
3.1.1.1
Un choix thématique des avis et déclarations qui couvre imparfaitement
l’ensemble du champ des droits de l’homme
La mandature 2015-2018 (56 avis et déclarations) a été marquée par un nombre
important d’avis et de déclarations dans les domaines des migrations et du droit d’asile (11),
des droits économiques et sociaux (7) ou en réaction à l’état d’urgence (6). Ces trois domaines
représentent 43 % de l’ensemble des avis.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
31
Graphique n° 1 :
Thèmes des avis et déclarations de la mandature 2015-2018
Source : Cour des comptes, d’après CNCDH. Les avis et déclarations produits par la CNCDH sur la
période sont comptabilisés dans ce graphique par thème principal.
En 2017 et 2018, la commission a conduit un travail sur l’effectivité des droits de
l’Homme dans les outre-mer, qui a donné lieu à la publication d’un rapport spécifique mais
également à la publication de 9 avis distincts touchant des aspects comme les violences de
genre, le droit à la protection de la santé, le droit des étrangers, l’exclusion sociale, le droit à un
environnement sain, le droit à l’éducation, l’accès au droit et à la justice et la question
pénitentiaire.
En regard, la mandature 2019-2022 (58 avis et déclarations) s’est davantage consacrée,
pour la moitié de son activité, aux droits économiques et sociaux (8 avis), aux questions de
sécurité, de détention et de lutte contre la radicalisation (8 avis), aux droits de l’enfant (7) et à
l’état d’urgence sanitaire (5). Certains domaines, comme celui des droits attachés aux minorités
culturelles ou au logement, n’ont fait l’objet d’aucune publication.
0
2
4
6
8
10
12
Etat d'urgence
Vie démocratique,
transparence et corruption
Pouvoirs publics et
discrimination
Effectivité de la justice
Droits de l'enfant
Handicap
Traite des êtres humains
Sécurité et radicalisation
Drogues
Migrations et asile
Violences sexuelles et
sexistes
Lutte contre le racisme
Droits économiques et
sociaux
Logement
Minorités culturelles
Droits éducatifs et
culturels
Droits liés à la protection
de la santé
Droit à un environnement
sain
Bioéthique
Intelligence artificielle,
technologies
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
32
Graphique n° 2 :
Thèmes des avis et déclarations de la mandature 2019-2022
Source : Cour des comptes, d’après CNCDH
Au cours de chaque mandature, une partie des thèmes privilégiés est guidée par
l’actualité parlementaire et gouvernementale. Ainsi, 14 avis au cours de la mandature 2015-
2018 et 12 avis au cours de la mandature 2019-2022 ont été relatifs aux travaux parlementaires.
Alors même que les droits relatifs à la vie dans un environnement sain ont acquis au
cours de ces années une place centrale, tant dans le débat public que dans le débat juridique et
en matière d’engagements internationaux, leur place est demeurée limitée dans les travaux de
la commission (deux publications au cours de la mandature 2019-2022). La CNCDH indique
toutefois que ses travaux dans ce domaine sont diffusés au sein du réseau international des
INDH.
3.1.1.2
La mise en place d’observatoires des états d’urgence
En 2016, la commission a fait l’objet d’une saisine par la commission des lois de
l’Assemblée nationale pour participer au contrôle des mesures prises au titre de l’état d’urgence.
En 2017, elle s’est prononcée sur la prorogation de l’état d’urgence ainsi que sur les mesures
législatives de lutte contre le terrorisme et de sécurité intérieure. Elle a adopté un avis sur la
prévention de la radicalisation.
En 2020, elle a mis en place un observatoire de l’état d’urgence sanitaire afin de
s’assurer de l’effectivité des droits et liberté, des recenser les atteintes à ces droits et de produire
0
2
4
6
8
10
12
Etat d'urgence
Vie démocratique,
transparence et corruption
Pouvoirs publics et
discrimination
Droits de l'enfant
Handicap
Traite des êtres humains
Sécurité, détention et
radicalisation
Migrations et asile
Droit humanitaire
Lutte contre le racisme
Droits économiques et
sociaux
Logement
Minorités culturelles
Droits éducatifs et culturels
Droits liés à la protection de
la santé
Droit à un environnement
sain
Intelligence artificielle,
technologies
Bioéthique
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
33
des recommandations à destination du gouvernement. Neuf « lettres de l’Observatoire » ont été
publiées - correspondant chacune à un droit ou à une catégorie de la population - entre avril et
juin 2020 ainsi que six avis.
3.1.1.3
Les auditions : des risques à maîtriser, un pluralisme à assurer
Les « Principes de Paris » indiquent que les INDH doivent « entendre toute personne,
obtenir toutes informations et tous documents nécessaires à l’appréciation de situations relevant
de leur compétence ». À ce titre, le décret du 26 juillet 2007, prévoit à son article 12 que la
CNCDH «
favorise la concertation
entre les administrations, les représentants des différents
courants de pensée de la société civile et des différentes organisations et institutions non
gouvernementales intéressées »
et que «
l’assemblée plénière ou les sous-commissions peuvent
entendre ou consulter toutes personnes ayant une compétence particulière en matière de droits
de l’homme, de droit international humanitaire ou d’action humanitaire
» .
La CNCDH procède ainsi régulièrement à l’audition d’associations, d’entreprises ou de
structures dont elle considère qu’ils disposent d’une expertise qualifiée dans un domaine
d’activité (par exemple dans le domaine des nouvelles technologies), et pas seulement d’une
spécialisation dans les droits de l’homme, le droit humanitaire ou l’action humanitaire. En
revanche, seuls deux ministres en exercice ont participé à une audition, en 2016 et en 2018.
Tableau n° 5 :
Nombre d’auditions par la CNCDH
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
144
120
254
248
41
106
229
148
Source : CNCDH
Le règlement intérieur ne fixe pas de cadre à l’organisation des auditions, ni en termes
d’équilibre des positions contradictoires appelées à s’exprimer, ni en termes de critères de choix
de ces personnes et de limites éventuelles. Cette absence de cadre pour la détermination des
interlocuteurs de la commission l’expose à des risques de réputation et médiatique importants,
à l’heure des réseaux sociaux.
Ainsi, la CNCDH a régulièrement auditionné (une fois en 2015, deux fois en 2016 et
une fois en 2018) une association provoquant à la haine et à la discrimination. Le décret du 2
octobre 2020 procédant à la dissolution du « Collectif contre l’islamophobie en France » visait
des faits datant de 2012
31
, 2014 et 2015
32
, publics au moment de ces auditions, ainsi que des
31
«
En 2012, en réponse à la publication de caricatures par le journal satirique Charlie Hebdo, le
« Collectif contre l’islamophobie en France » a publié des dessins de M. C, connu pour ses positions antisémites,
mettant ainsi sur le même plan, d’une part, des caricatures antisémites ou négationnistes et, d’autre part, des
caricatures satiriques
» Décret du 2 octobre 2020.
32
«
En particulier, M. F, qui a été le porte-parole de l’association de 2010 à 2014, puis son directeur
exécutif de 2016 à 2018,[…] a tenu publiquement des propos tendant à relativiser, voire à légitimer, les attentats
contre le musée juif de Bruxelles en 2014 et contre le journal Charlie Hebdo en 2015, et promu l’idée d’une
suprématie de la communauté musulmane.
» CE, 24/09/2021, 449215.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
34
propos antisémites, négationnistes, hostiles aux autres formes de croyances ou homophobes
publiés sur ses comptes ouverts sur les réseaux sociaux.
La CNCDH indique que ce collectif était, selon elle, une des seules structures
fournissant des données sur les actes antimusulmans et qu’il a ainsi été auditionné, à plusieurs
reprises, au titre du pluralisme. Au sujet de ces données, le décret de dissolution précise
cependant que le collectif avait «
recensé comme « actes islamophobes » des expulsions
d’imams appelant au djihad, la fermeture d’une mosquée utilisée comme centre de recrutement
djihadiste ou encore une manifestation contre le déplacement, à Lyon, de M. B, connu pour
avoir justifié la lapidation des femmes
». Or, les retombées médiatiques de ses auditions
régulières par la CNCDH tendent à montrer que l’association les avait intégrées dans une
stratégie de communication, entretenant vis-à-vis du grand public une incertitude quant à son
degré de proximité avec l’institution, incertitude à laquelle a contribué la CNCDH en réitérant
des auditions et en ne clarifiant pas cette relation.
Ce précédent et la dissolution de cette association démontrent la nécessité de compléter
le règlement intérieur afin de formaliser des règles strictes encadrant l’organisation des
auditions, sur la base de critères réfléchis et délibérés en amont. Le règlement intérieur devrait
ainsi organiser les modalités de recueil des différentes positions exprimées, le respect du
pluralisme et une démarche contradictoire.
Recommandation n° 3.
(CNCDH) :
Fixer dans le règlement intérieur les critères de
sélection des associations ou personnes pouvant être auditionnées par la commission.
3.1.2
Une activité croissante de production de rapports dans le cadre d’une
mission de rapporteur national indépendant
3.1.2.1
Les ambiguïtés méthodologiques du mode d’élaboration des rapports
La CNCDH est à ce jour rapporteur national indépendant dans cinq domaines distincts
33
.
Le choix de confier l’évaluation des plans nationaux ou des politiques conduites en la matière
à la CNCDH traduit la volonté de s’appuyer sur son expertise et son fonctionnement collégial.
Or, certains choix méthodologiques ou d’organisation peuvent affecter la rigueur des travaux
et leur objectivité, alors que leur publication engage la CNCDH.
Ainsi, le choix de la CNCDH de confier l’évaluation du plan de lutte contre le racisme
à des membres de la commission ayant des engagements marqués au titre de cette politique se
comprend compte tenu de leur connaissance du sujet mais ne permet pas de donner des garanties
d’indépendance et d’objectivité attendues pour tout travail c’évaluation.
Par ailleurs, interrogée par la Cour, la CNCDH présente sa méthode évaluative comme
l’organisation d’un débat en vue de la confrontation des opinions de ses membres où
s’expriment les compétences et les expériences qui leur sont propres. Cette confrontation de
33
la lutte contre la haine anti-LGBT, la lutte contre le racisme, le handicap, la traite et l’exploitation des
êtres humains, et enfin l’application des principes des Nations Unies pour les entreprises et les droits de l’homme
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
35
points de vue au sein de la commission ne correspond aux normes classiques des évaluations
de politique publique, fondées sur l’évaluation scientifique des résultats obtenus au regard des
objectifs affichés et de l’efficacité et l’efficience des moyens engagés.
Enfin, afin de produire des analyses permettant ensuite à son assemblée d’en débattre,
la CNCDH confie la réalisation d’études et la rédaction de parties significatives de ses rapports
à des chercheurs ou laboratoires de recherche. Les modalités de sélection de ces chercheurs et
l’absence de regard et d’évaluation scientifique externe sur leurs travaux avant publication
posent problème.
Ainsi, dans le cadre du rapport annuel sur la lutte contre le racisme, l’antisémitisme et
la xénophobie, la CNCDH publie depuis 1990 les résultats d’un baromètre visant à évaluer les
perceptions et les attitudes vis-à-vis du racisme des Français. Ce baromètre résulte d’un sondage
réalisé avec l’appui du service d’information du gouvernement (SIG)
34
sur la base d’un
questionnaire mis au point par une équipe de chercheurs de Sciences Po
35
, dont l’un des acteurs
est par ailleurs membre de la CNCDH au titre de personnalité qualifiée.
Les chercheurs accompagnent les résultats de ce sondage d’une analyse critique
permettant de les mettre en perspective et suivent l’évolution de « l’Indice longitudinal de
tolérance » (global et par minorités) établi selon un calcul et une méthodologie mis au point par
ce laboratoire de recherche en 2008
36
. Le maintien d’une continuité des séries depuis 1990
constitue un des intérêts de cette enquête.
Toujours dans le cadre du rapport annuel contre le racisme, la CNCDH a noué à partir
de 2020 un partenariat avec un laboratoire (Médialab de Sciences Po Paris) afin de cartographier
les manifestations de l’antisémitisme sur le réseau YouTube francophone.
Le baromètre et les analyses des chercheurs occupent une part importante du rapport de
la CNCDH et sont présentés dans une rubrique « le regard des chercheurs ».
De même, le rapport publié en 2022 relatif à la lutte contre la haine anti-LGBT s’appuie
notamment sur la réalisation d’un sondage et d’une étude sociologique signée par un chercheur
en sociologie politique portant sur les préjugés à l’égard des personnes LGBTI
37
.
Sur la question du handicap, la CNCDH a publié en 2021 un rapport dit préliminaire
«
sur les idées reçues et les préjugés concernant le handicap en France
», suivi en 2022 d’une
«
Enquête sur les préjugés et stéréotypes à l’égard du handicap en France
». Ce rapport est
présenté dans les propos liminaires comme la contribution personnelle d’une chercheure en
sociologie au rapport final de la CNCDH.
Même si la CNCDH souligne qu’une mention explicite dans chacun de ces rapports
précise que ces travaux sont conduits en leur nom propre par les chercheurs, leur publication
34
Ce questionnaire est actualisé chaque année avec le groupe de travail de la CNCDH pour l’enrichir de
questions en lien avec l’actualité de l’année ou de nouveaux protocoles de sondage.
35
La contribution des chercheurs intervient à titre gracieux.
36
Son objectif est de mesurer de manière synthétique les évolutions de l’opinion publique à l’égard de la
tolérance à la diversité avec une mesure comparable dans le temps ; pour éviter les biais de mesure et les effets de
mode, l’indice agrège 75 séries de questions dont les deux tiers ont été posées au moins à dix reprises, en face à
face.
37
«
Orientation sexuelle, identité de genre, intersexuation : de l’égalité à l’effectivité des droits
». Le sondage et
l’enquête ont respectivement coûté 32 532
€
et 11 550
€
.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
36
dans un rapport officiel sous le timbre de la CNCDH conduit, nécessairement, à lui faire
endosser la responsabilité de leurs analyses.
L’ensemble de ces travaux, davantage orientés sur la question des préjugés que sur
l’effectivité des droits, ne font pas l’objet d’une évaluation scientifique indépendante par des
pairs, permettant de vérifier l’objectivité des données, la pertinence des traitements statistiques
et des analyses qui les accompagnent. Les choix méthodologiques ne sont ni discutés ni vérifiés.
Interrogée sur l’opportunité de mettre en place un comité scientifique indépendant
susceptible de nourrir une confrontation académique
38
, la commission relève un risque de
duplication avec le rôle de ses membres ou de son comité de coordination et de réflexion. Elle
considère déjà bénéficier au sein de ses membres de l’expertise technique, académique,
philosophique, sociologique et juridique dont elle a besoin.
L’importance des missions de rapporteur national indépendant confiées à la CNCDH
justifie néanmoins que soit garantie la rigueur des études à caractère scientifique publiées sous
son seing. La mise en place d’une instance scientifique ad hoc, composée d’experts
indépendants, en mesure d’opérer une revue par les pairs des projets de publication paraît
nécessaire afin de se conformer aux critères de fiabilité et d’impartialité à l’
œ
uvre dans le
domaine académique et conforterait la CNCDH dans sa mission de contrôle de l’effectivité des
droits de l’Homme en France.
Recommandation n° 4.
(SGG, CNCDH) : Mettre en place une instance scientifique,
indépendante de la commission, chargée d’assurer une revue par les pairs des travaux
académiques intégrés dans les rapports de la CNCDH.
3.1.2.2
La mobilisation de l’appareil statistique de l’État
Dans le cadre de ses rapports, la commission ne collecte pas directement de statistiques,
mais sollicite les ministères concernés afin d’obtenir la transmission de leurs données. Elle
entretient ainsi un dialogue ancien avec les services statistiques du ministère de l’Intérieur,
s’agissant des données relatives aux infractions racistes et anti-religieuses, mais également de
l’enquête nationale de victimation (anciennement «
Cadre de vie et sécurité
», actuellement «
Vécu et ressenti en matière de sécurité
») qui permet d’évaluer l’ampleur des actes ne faisant
pas l’objet d’un dépôt de plainte.
La CNCDH auditionne chaque année le ministère de l’éducation nationale et de la
jeunesse ainsi que le ministère de la justice et compile les chiffres clés de leurs contributions
dans la partie du rapport annuel sur la lutte contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie,
tout en en réexaminant la portée.
38
La commission met en avant la très faible utilité que représenterait la mise en place d’un comité scientifique au
regard des lourdeurs de fonctionnement et des risques qu’il engendrerait pour l’institution. Elle note par ailleurs
qu’un conseil scientifique est peu adapté à l’information d’une institution collégiale. Elle note enfin que de
nombreuses institutions sont confrontées au dysfonctionnement ou à l’absence de fonctionnement de leur conseil
scientifique, ce qui peut emporter un risque réputationnel important.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
37
Elle sollicite également les ministères concernés dans le cadre de son mandat de
rapporteur national sur la lutte contre la traite des êtres humains.
La question de la disponibilité et de la précision des statistiques de suivi fait
fréquemment l’objet de recommandations de la part de la CNCDH, ce qui nourrit un dialogue
itératif avec les services ministériels au sujet de l’adéquation de l’appareil statistique aux
questions des droits de l’homme.
3.1.3
L’éducation aux droits de l’homme : une action limitée et isolée
Conformément aux « Principes de Paris », la commission mène une action relative à
l’éducation aux droits de l’homme. Elle produit des ressources pédagogiques et de
sensibilisation aux droits humains, organise des conférences et séminaires et pilote des
formations. Un groupe de travail « Éducation aux droits humains »
39
s’est vu confier un mandat
spécifique au sein de la commission et s’attache à vulgariser les informations ou
recommandations issues des travaux de la commission comme à produire ses propres contenus.
Mais les moyens consacrés à l’éducation aux droits de l’homme restent modestes pour
une institution nationale, puisque le secrétariat général ne comprend qu’un seul agent affecté
spécifiquement à cette mission.
Le développement de contenus numériques
Afin de renforcer cette audience, la CNCDH recourt à la coproduction de contenus numériques et
s’est dotée, pour favoriser leur diffusion, d’une chaîne Youtube. Cette chaîne, qui propose début 2023, 44
vidéos, ne dispose que de 422 abonnés
40
.
En 2015, avec le réseau Canopé, cinq films animés pédagogiques sur la tolérance et la lutte contre
le racisme ont été réalisés à destination des plus jeunes, pour un coût d’environ 14 000
€
. Ces films totalisent
début 2023 entre 3 300 et 19 000 vues sur la chaîne Youtube. En 2017, la CNCDH a coproduit une série de
courts-métrages pédagogiques sur la laïcité à destination des collégiens, en partenariat avec l’Observatoire
de la laïcité et la société Tulipes & Cie, pour un montant de près de 15 000
€
. Ces films courts totalisent
entre 3 200 vues et 14 000 vues sur la chaîne Youtube. La commission a produit une série
« 1jour,1question » réalisée par Milan presse. La série avait été lancée en 2018 en partenariat avec l’Agence
des droits fondamentaux de l’Union européenne afin de présenter la Charte européenne des droits
fondamentaux (12 000 vues). Reprise en 2021 et 2022, elle présente la Convention internationale des droits
des personnes handicapées, à l’occasion du 10ème anniversaire de la CIDPH (1 000 vues), l’esclavage
moderne des enfants (1 300 vues), réalisée en partenariat avec la Fondation pour la mémoire de l’esclavage
(FME) et une vidéo «
C'est quoi la différence entre le sexe et le genre ?
» (1 900 vues) accompagnant la
publication du rapport sur la lutte contre la haine anti-LGBT.
La CNCDH propose également des vidéos de présentation de ses missions, de ses avis et de ses
rapports. La commission indique enfin être partenaire des films et outils #INVISIBLES et #DEVENIR,
créés par le Collectif Ensemble contre la traite des êtres humains.
39
Le groupe de travail emploie essentiellement l’expression « droits humains » tout en conservant l’expression
« droits de l’Homme » lorsqu’il s’agit de faire directement référence à la Déclaration universelle des droits de
l’homme (DUDH) ou tout autre texte ou institution dont l’appellation intègre le mot « homme » avec une
minuscule.
40
Contre 3 950 pour la chaîne de la CNIL, 2 300 abonnés pour la chaîne du Défenseur des droits ou 118 abonnés
pour la DILCRAH.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
38
Cette intervention modeste – au regard des missions confiées à une INDH – s’explique
sans doute par l’existence d’un réseau dense, en France, des associations et fondations agissant
dans le domaine des droits de l’homme. La CNCDH pourrait davantage s’appuyer sur ce réseau.
Or, lors de la mandature 2019-2022, l’unique partenariat important mis en avant par la
commission est celui avec la Fondation pour la mémoire de l’esclavage (FME).
La commission gagnerait, dans le domaine de l’éducation aux droits de l’homme, à
adopter une fonction ensemblière et à définir un document cadre et des lignes directrices
d’action collectives susceptibles de fédérer – même de manière indicative – les acteurs publics
et privés ainsi que les financements qui y sont attachés.
3.2
La dimension internationale de l’action de la CNCDH
Dans le cadre de son mandat international, la CNCDH contribue aux rapports que la
France doit présenter aux organes et comités des Nations unies ainsi qu’aux institutions
régionales, en application de ses obligations conventionnelles, contrôle le respect par la France
de ses engagements internationaux et assure le suivi de la mise en
œ
uvre des recommandations
émanant des organes internationaux et régionaux de protection des droits de l’homme. L’un de
ses ouvrages compile les recommandations faites à la France par les instances internationales :
«
Droits de l’Homme en France- Regards portés par les instances internationales
41
».
3.2.1
La préparation et le suivi des travaux des comités des Nations Unies
La CNCDH accueille régulièrement les rapporteurs spéciaux des Nations unies lors de
leurs déplacements en France
42
. Ils la consultent pour l’élaboration de rapports thématiques.
Chaque État membre de l’Organisation des Nations Unies fait l’objet d’un examen
périodique universel (EPU) devant le Conseil des droits de l’homme des Nations unies
(CDNHU). En France, le ministère des affaires étrangères en coordonne la préparation. La
CNCDH joue un triple rôle : elle conseille le gouvernement dans cet exercice, elle coordonne
l’implication de la société civile
43
, elle adresse sa propre contribution au CDHNU. Au cours de
la période contrôlée, on compte deux examens périodiques, l’un en 2017-2018, l’autre en 2022-
2023.
La dimension symbolique à l’échelle internationale pour un état membre de l’ONU de
cet examen périodique est très importante. Il importe donc qu’il soit mené avec la plus grande
rigueur tant du point de vue de la coordination entre la CNCDH et le ministère de l’Europe et
41
5
ème
édition, février 2023.
42
En 2015, Mme Robinson, envoyée
spéciale des Nations Unies sur le changement climatique, et Zeid Ra’ad Al
Hussein, Haut-commissaire aux droits de l’homme des Nations unies ; en 2017, Mme Davandas-Aguilar,
rapporteure spéciale sur les droits des personnes handicapées, et M. Cannatici, rapporteur spécial sur le droit à la
vie privée ; en 2018, Mme Ni Aolain, rapporteure spéciale sur la promotion et la protection des droits de l’Homme
et des libertés fondamentales ; en 2020, le rapporteur spécial sur l’extrême pauvreté.
43
En mars et en septembre 2017, elle a organisé un séminaire afin d’aider les organisations de la société civile à
contribuer à l’examen périodique universel de la France.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
39
des affaires étrangères que des conditions d’adoption en son sein par la commission de sa
contribution. Or, pour la période sous revue, la procédure d’adoption n’a pas apporté les
conditions de rigueur nécessaire.
3.2.1.1
Examen périodique universel 2017-2018
À la réunion interministérielle de lancement en janvier 2017, la CNCDH a été invitée à
présenter son rôle et à exposer son point de vue sur les enjeux de l’examen et les attentes de la
communauté internationale vis-à-vis de la France. Le gouvernement l’a ensuite consultée sur le
projet de rapport national de la France. Le 6 août 2017, elle a adressé une note confidentielle
au ministère des affaires étrangères.
La CNCDH a adressé sa propre contribution au Haut-commissariat aux droits de
l’homme des Nations unies le 28 juin 2017. Au-delà de ses observations, elle a effectué un
certain nombre de recommandations.
L’examen a commencé en janvier 2018. La CNCDH a accompagné la délégation
française au Palais des Nations à Genève pour la session du Conseil des droits de l’homme. Elle
y est elle-même intervenue en juin 2018. Enfin, elle a été associée aux réunions de suivi de la
mise en
œ
uvre des recommandations adressées à la France et acceptées par elle.
3.2.1.2
Examen périodique universel 2022-2023 : une procédure irrégulière
Un nouveau cycle de l’examen périodique de la France s’est déroulé devant le Conseil
des droits de l’homme des Nations Unies entre mai et septembre 2023. Au cours du second
semestre 2022, la CNCDH a été associée au processus de préparation du rapport que le
gouvernement français a présenté à Genève le 1
er
mai 2023.
La contribution de la CNCDH a, elle, été adressée aux Nations unies le 11 octobre 2022,
à une date à laquelle les membres de la nouvelle commission et son président n’avaient pas été
nommés et donc sans que ne puisse être réunie l’assemblée plénière qui, seule, pouvait adopter
ce texte.
La secrétaire générale de la CNCDH a, transmis au Conseil des droits de l’homme un
document présenté comme la « contribution de la CNCDH ». Ce texte avait été rédigé par la
secrétaire générale en s’appuyant, selon elle et selon la commission aujourd’hui en fonction,
représentée par son président et ses vice-présidents, sur les travaux antérieurs de l’ancienne
commission. Il a ensuite été transmis sans examen ni validation de la CNCDH au Conseil des
droits de l’homme.
La secrétaire générale du gouvernement a indiqué que la situation de vacance
institutionnelle d’une part et la contrainte des délais imposés par la procédure onusienne d’autre
part nécessitaient d’adapter le mode d’élaboration de la réponse de la CNCDH. Celle-ci a
affirmé, pour sa part, que «
le gouvernement lui-même a saisi le secrétariat général de la
CNCDH en 2022 du projet de rapport national pour consultation, alors même qu’il n’avait pas
encore nommé les membres de l’institution
».
La CNCDH a également fait valoir une forme de concertation, qui aurait été réalisé à
travers la transmission par la secrétaire générale, de courriels d’information à certains membres
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
40
pressentis de la nouvelle commission, dont la liste lui avait été communiquée par le cabinet de
la Première ministre afin de recueillir leur avis sur le projet de contribution. Dans le cadre de
ce processus informel, seuls six membres pressentis ont réagi, suivant le bilan transmis à la
Cour par la CNCDH. Leur expression a été diversement prise en compte.
La CNCDH a enfin relevé que le règlement intérieur prévoit une poursuite par la
secrétaire générale des activités essentielles en cas de vacance institutionnelle. En aucun cas
toutefois, l’élaboration, l’adoption et la transmission de la contribution de la commission à
l’examen périodique de la France par le conseil des droits de l’homme ne peuvent être
considérée comme relevant de «
la gestion des affaires courantes dans les périodes d’inter-
mandature de la commission
» mentionnée au point j) de l’article 58 du règlement intérieur.
La solution retenue est sans conteste irrégulière. Elle est d’autant plus critiquable que le
contenu de la communication de la CNCDH sur les droits de l’homme en France est sévère :
-
« La vie institutionnelle est marquée par une banalisation des régimes d’exception,
restreignant les libertés et la qualit
é́
du débat démocratique »
;
-
«
Depuis 2015, la France a connu un état d’exception quasiment continu, d’abord
en raison de la menace terroriste puis en lien avec la pandémie. La plupart des
mesures d’exception ont ensuite ét
é́
incorporées dans la législation de droit
commun, portées par un discours dangereux qui ferait des droits humains et de
l’équilibre des pouvoirs une entrave à l’efficacit
é́
de l’action publique
».
-
«
Avec aucune condamnation pénale pour discrimination, la CNCDH regrette la
difficult
é́
pour la justice à saisir le phénomène infractionnel et le retard dans
l’adoption du Plan interministériel de lutte contre le racisme et l’antisémitisme, le
dernier s’étant achev
é́
en 2020. Elle appelle l’adoption de mesures propres à traiter
la question des discriminations systémiques, notamment au sein de la police (etc.)
».
-
«
Devant la fréquence des pratiques abusives et discriminatoires des forces de
l’ordre, la CNCDH appelle à une réorientation globale des politiques publiques de
sécurit
é́
».
-
La commission appelle à … lutter contre certaines pratiques policières empêchant
le traitement judiciaire des infractions »
-
« Victimes d’un antitsiganisme banalisé, les populations roms font face à des
discriminations persistantes »
-
« Les inégalités sociales et territoriales en matière d’offres de soins ont atteint un
niveau inacceptable »
Certains membres pressentis ont alerté sur ce contenu, lorsqu’il était encore en projet :
«
Le texte avance des constatations souvent sans explications ou données factuelles
[…],
et
parfois, lorsque des statistiques sont citées, il manque la référence.
Il sera difficile aux
membres du Conseil de critiquer la France sans des preuves sous forme d’études ou de données
officielles.
Ainsi le texte démarre dans son tout premier paragraphe
[…]
avec des critiques qui
sont trop larges, sans donner des preuves
». Aucune suite ne semble avoir été donnée à cette
prise de distance.
Les mentions sévères de la communication de la CNCDH auraient nécessité un examen
approfondi, le recensement des études et données existantes, et un vote collégial de la
commission désignée puisqu’elles ont ensuite été portées sur la scène internationale à
l’encontre de la France. L’alternative aurait dû être de demander au Conseil des droits de
l’homme de l’ONU un délai de quelques semaines ou, pour le gouvernement, d’accélérer
l’installation de la nouvelle commission.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
41
Les autorités françaises (secrétariat général du gouvernement, ministère de l’Europe et
des affaires étrangères) auraient dû veiller à ce que l’ensemble de la procédure de l’EPU se
déroule dans des conditions régulières permettant une discussion effective des prises de position
qui, en l’état ne reflétaient que la position de leur auteur.
3.2.2
Les relations avec le Conseil de l’Europe et le suivi de l’exécution des
arrêts de la CEDH
Le Conseil de l’Europe saisit la CNCDH en tant que représentant français dans le réseau
européen des institutions nationales des droits humains constitué en 2013 et siégeant à
Bruxelles
44
, pour mettre en
œ
uvre des actions de promotion de la charte sociale européenne.
Juridiction du Conseil de l’Europe, la Cour européenne des droits de l’homme veille au
respect de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales par les États qui l’ont ratifiée. Ceux-ci s’engagent à se conformer aux arrêts
définitifs dans lesquels la Cour a constaté des violations de la convention. Assisté par un service
d’exécution des arrêts, le comité des ministres surveille l’adoption par l’État membre des
mesures nécessaires à travers un plan d’action suivi d’un bilan.
En tant qu’institution nationale de protection des droits de l’homme, la CNCDH
intervient à deux niveaux : les tierces interventions et la surveillance de l’exécution des arrêts.
3.2.2.1
Les tierces interventions
En sa qualité d’INDH, la CNCDH peut présenter des observations sur les questions de
droit soulevées par un litige pour lequel la CEDH a été saisie.
En se fondant sur les travaux respectifs de ses sous-commissions, elle peut alerter la
Cour de certains problèmes ou insuffisances d’une politique publique déterminée. Ainsi, en lien
avec le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), elle a choisi d’alerter la
CEDH sur les conditions de détention et sur la prise en charge des mineurs non accompagnés.
Depuis 2013, elle a ainsi procédé à 10 tierces interventions dont deux avec le CGLPL.
3.2.2.2
Le suivi de l’exécution des arrêts
Le suivi des arrêts concernant la France est assuré par la direction des affaires juridiques
du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Tous les six ans, la France présente un plan
d’action.
En 2016, dans son plan d’application de la déclaration de Bruxelles relative à la mise en
œ
uvre de la convention européenne des droits de l’homme, le gouvernement a consacré le rôle
de la CNCDH. La direction des affaires juridiques du ministère de l’Europe et des affaires
44
La Défenseure des droits fait partie d’un réseau européen analogue, celui des organismes pour l’égalité
(EQUINET, en anglais).
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
42
étrangères la saisit dans le cadre de l’élaboration des plans d’action de mise en
œ
uvre des arrêts
de la CEDH.
La CNCDH peut déposer une communication au comité des ministres du Conseil de
l’Europe afin de donner son point de vue sur la qualité d’exécution de l’arrêt par l’État
45
. Au
cours de la période contrôlée, elle a fait neuf communications auprès de la Cour, dont plusieurs
conjointement avec le CGLPL sur des décisions relatives à la surpopulation carcérale, à la
rétention administrative de mineurs et aux mineurs isolés à Mayotte
46
. La communication
oblige l’État à répondre.
Si ces deux modes d’action (tierce intervention et communication) existent aussi pour
toute organisation non gouvernementale intervenant sur les droits de l’homme, l’importance
des prises de position de la CNCDH tient à son statut d’institution publique. Elle peut
auditionner la direction des affaires juridiques du MEAE.
3.2.3
Le prix des droits de l’Homme de la République française
Depuis 35 ans, la CNCDH décerne le prix des droits de l’Homme de la République
française « Liberté, Egalite, Fraternité », distinguant des associations et des personnes, agissant
dans tout pays, pour la promotion et la protection des droits de l’Homme sur le terrain. Il est
remis chaque année en décembre en présence d’un ministre (ministère de la Justice (2015) ou
du ministère des Affaires étrangères (2016)). La CNCDH propose, dans son appel à
candidature, un ou plusieurs thèmes
47
. Le prix permet d’offrir un soutien financier de 14 000
€
à chaque association lauréate ainsi qu’une reconnaissance symbolique par la France.
Les palmarès révèlent une grande diversité géographique des lauréats. Le nombre et la
diversité des dossiers reçus témoignent du rayonnement international du prix. Son écho
médiatique, cependant, reste modeste. Depuis deux ans, la commission présente les lauréats par
une vidéo sur sa chaîne Youtube. Sur neuf présentations, seules deux vidéos dépassent la
centaine de vues.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
Forte de son pouvoir d’auto-saisine, la CNCDH mène une activité soutenue de
production d’avis sur les sujets relatifs aux droits de l’homme, guidée pour 25 % par l’actualité
45
Cf. règle n°9 pour la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables, Comité des
Ministres du 10 mai 2006.
46
La CNCDH a procédé aux communications suivantes devant le service d’exécution des arrêts : deux
communications dans l’affaire J.M.B. (surpopulation carcérale), l’une en 2021 et l’autre, conjointe avec le CGLPL,
en 2022 ; MD et AD, conjointe avec le CGLPL en 2022 (rétention administrative de mineurs) ; Moustahi, conjointe
avec le CGLPL en 2021 (mineurs isolés à Mayotte) ; Khan en 2019 (mineur isolé dans la lande de Calais) ; Yengo,
conjointe avec le CGLPL en 2019 (conditions de détention) ; Menesson en 2017 (Gestation pour autrui) ;
Winterstein en 2015 (expulsion de gens du voyage) ; Popov, conjointe avec le DDD en 2013 (rétention de
mineurs).
47
Pour les dernières éditions : Droit à la santé et lutte contre les exclusions et Défense de l’environnement et de la
biodiversité (édition 2020) ; Covid-19 et défense des droits humains et Education – un bien commun, un droit
fondamental (édition 2021) ; Droits sexuels et reproductifs : protection des droits des personnes LGBTQIA+ et
lutte contre les inégalités de genre (édition 2022).
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
43
législative. Si elle a diversifié ses thèmes de travaux, certains sujets comme le droit à un
environnement sain, les droits culturels ou les droits fondamentaux relatifs aux technologies
demeurent peu considérés. Face aux états d’urgence successifs, la CNCDH a, dans le cadre de
son mandat institutionnel, mis en place des observatoires pour éclairer le Parlement comme
l’opinion publique.
À son activité traditionnelle de rapporteur national indépendant dans le domaine de la
lutte contre le racisme, la xénophobie et l’antisémitisme se sont superposées des missions
concernant la traite et l’exploitation des êtres humains, la lutte contre la haine anti-LGBT et le
suivi des politiques publiques en faveur des personnes handicapées. Si la CNCDH mobilise
l’appareil statistique de l’État, elle se nourrit également de travaux d’enquête plus éloignés de
la question de l’effectivité des droits fondamentaux, au c
œ
ur de la mission de l’institution. Ces
études intégrées aux rapports engagent l’institution, même lorsqu’elles sont publiées sous le
nom de chercheurs. Les modalités de sélection de ces chercheurs doivent être plus
transparentes et leurs travaux doivent faire l’objet, avant publication, d’un examen scientifique
par des pairs indépendants afin d’en garantir la rigueur, la neutralité et la pertinence.
La mission de la commission dans le domaine de l’éducation aux droits de l’homme est
dotée de très peu de moyens et n’est pas significative. Elle pourrait davantage s’appuyer sur
les acteurs associatifs existants.
Enfin, la CNCDH est un point d’appui en France pour les organisations internationales
sur le sujet des droits de l’homme.
La CNCDH participe à l’examen périodique universel de
la France par l’ONU ainsi qu’au suivi de l’exécution des arrêts de la CEDH. La dimension
symbolique pour un État membre de l’ONU de cet examen périodique est grande. Il importe
qu’il soit mené avec la plus grande rigueur, tant du point de vue de la coordination entre la
CNCDH et le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, que des conditions d’adoption
en son sein par la commission de sa contribution. Or, en situation de vacance institutionnelle
en 2022, lors de la rédaction et de l’envoi de la contribution de la CNCDH, cette rigueur a fait
gravement défaut. Le document transmis a été ainsi élaboré hors de la commission et du cadre
légal qui aurait dû s’appliquer. C’est d’autant plus critiquable que le contenu de cette
communication est sévère et peu étayé aux dires même de certains anciens membres de la
commission.
Tant le gouvernement que la CNCDH sont invités à faire preuve à l’avenir d’une plus
grande rigueur dans le déroulement de cette procédure devant le Conseil des droits de l’homme
de l’ONU.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
44
4
UNE INFLUENCE DIFFICILE A MESURER
4.1
L’influence auprès des pouvoirs publics
4.1.1
Une contribution aux travaux du Parlement
La CNCDH est régulièrement auditionnée dans le cadre de travaux parlementaires, sur
des thèmes divers (cf. annexe n°3). Les sollicitations apparaissent cependant moins importantes
depuis 2021, phénomène renforcé par les élections et l’inter-mandature en 2022.
Certains avis de la commission font l’objet de mentions dans les exposés des motifs des
amendements déposés sur les projets et propositions de textes, ce qui traduit une attention du
Parlement à ses travaux. Ainsi, en 2018, s’agissant du projet de loi « pour une immigration
maîtrisée et un droit d'asile effectif », l’avis du 18 mai 2017 a été cité dans deux amendements
examinés par l’Assemblée nationale (amendements CL412 et CL570) et un amendement du
Sénat (amendement COM 202). En 2021, dans le cadre de l’examen de la proposition de loi
« visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte », l’avis de septembre 2020 de la
CNCDH a été cité dans un amendement (n°CL31). L’avis du 14 décembre 2020 relatif au
respect et à la protection du personnel humanitaire et sa recommandation sont longuement cités
dans l’exposé des motifs de la proposition de loi relative à la préservation de l'espace
humanitaire, déposée à l’Assemblée nationale le 13 juillet 2021.
Enfin, en 2022, les discussions à l’Assemblée nationale relatives au projet de loi portant
mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat ont permis l’introduction dans le texte
d’une disposition permettant la « déconjugalisation » de l’allocation adulte handicapé (AAH).
L’avis de la CNCDH de septembre 2021 a été cité au cours des discussions (notamment
amendement n°AS168). Trois propositions de loi successives avaient antérieurement défendu
cette mesure, contre l’avis du gouvernement. La CNCDH avait non seulement présenté un
argumentaire auprès des rapporteurs concernés mais écrit directement aux députés en 2021 afin
de leur rappeler les engagements internationaux de la France au regard de la Convention
Internationale des Droits des Personnes Handicapées.
La CNCDH recourt également à des auto-saisines afin d’intervenir dans le processus
législatif. Ainsi, la proposition de loi visant à lutter contre la haine sur internet, déposée le 20
mars 2019 à l’Assemblée nationale, projetait de réprimer les opérateurs de plateforme en ligne
n’ayant pas retiré un contenu illicite dans un délai de 24h après sa notification. La commission
a adopté un avis le 9 juillet, avant que le texte ne soit examiné par le Sénat. Elle estimait qu’il
faisait peser une menace disproportionnée sur la liberté d’expression en raison de la procédure
envisagée. Le Conseil constitutionnel (destinataire de l’avis de la CNCDH) a censuré le 18 juin
2020 les dispositions en cause, en reconnaissant «
une atteinte à l'exercice de la liberté
d'expression et de communication qui n'est pas nécessaire, adaptée et proportionnée
»
48
.
48
Décision n° 2020-801 DC du 18 juin 2020, Loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet, § 19
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
45
4.1.2
Une influence sur certains travaux du Gouvernement
La CNCDH peut être sollicitée par le gouvernement afin de nourrir des réformes
structurelles concernant une politique publique. Ainsi, saisie par le Secrétaire d’État chargé de
la protection de l’enfance, la commission a rendu un avis du 26 mai 2020 sur le «
e respect de
la vie privée et familiale en protection de l’enfance : un droit fondamental difficilement assuré
dans un dispositif en souffrance
». Il identifie un certain nombre de dysfonctionnements et
formule 29 recommandations qui ont, pour certaines d été reprises dans la loi du 7 février 2022
relative à la protection des enfants
49
. .
La CNCDH sollicite également auprès du gouvernement des saisines officielles. Les
avis sur auto-saisine du 20 novembre 2018 «
Violences sexuelles : une urgence sociale et de
santé publique, un enjeu de droits fondamentaux
», du 20 novembre 2018, «
Avis relatif à
l’assistance médicale à la procréation »
et du
22 mai 2018 «
Agir contre les maltraitances dans
le système de santé : une nécessité pour respecter les droits fondamentaux »
ont en commun
d’avoir été élaborés en dépit de sollicitations non satisfaites de saisines officielles auprès des
ministres concernés.
Certaines positions de la CNCDH lui permettent d’engager un dialogue avec le
gouvernement. Sur la haine en ligne, elle a adopté, le 8 juillet 2021, un avis plus large que son
précédent avis de 2019 et formulé 24 recommandations. En réponse le secrétariat général du
gouvernement a transmis une « note » le 24 novembre 2021, en faisant valoir qu’un certain
nombre d’entre elles sont satisfaites ou en cours de réalisation, dans le contexte de l’adoption
du Digital Services Act (DSA) au niveau de l’Union européenne. Identifiée pour ses travaux
sur le sujet, la CNCDH a été nommée membre de l’Observatoire de la haine en ligne de
l’ARCOM.
La CNCDH estime également avoir pesé sur la position du gouvernement s’agissant de
la « déconjugalisation » de l’AAH
50
.
De manière plus générale, la publication annuelle de son rapport sur le racisme et
l’antisémitisme la conduisent à entretenir un débat régulier avec les services du ministère de
l’intérieur. La CNCDH fait valoir l’existence d’un processus similaire concernant la succession
des plans nationaux d’action de lutte contre le racisme.
49
Meilleure prise en compte de la situation des enfants placés, valorisation du métier d’assistant familial,
amélioration de la gouvernance de la protection de l’enfance
50
La préparation des auditions de la France, du 18 au 23 août 2021, par le Comité des droits des personnes
handicapées de l’ONU, a été l’occasion d’attirer l’attention des membres du comité sur ce sujet. Dans ses
observations finales (recommandations 49-C-D et 57-B), le comité a explicitement recommandé la
« déconjugalisation », ce qui a été relayé par les associations de personnes handicapées. Cette réforme a finalement
été annoncée dans le discours de politique générale de la Première ministre le 6 juillet 2022 et intégrée dans la loi
du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
46
La contribution de la CNCDH au nouveau plan national d’action de lutte contre le racisme
2023-2026
Le 30 janvier 2023, la Première ministre a présenté le nouveau plan national d’action de
lutte contre le racisme. La CNCDH a été associée aux consultations organisées par le ministère de
l’Égalité et la DILCRAH pour la préparation de ce plan depuis le mois de juillet 2022.
La contribution de la commission reprend des recommandations prioritaires formulées dans
le cadre de son mandat d’évaluateur indépendant des plans nationaux précédents et dans ses
rapports annuels successifs
51
.
Certaines recommandations ont été prises en compte dans le nouveau plan, qui sera évalué
chaque année par la CNCDH dans le cadre de son mandat de rapporteur national indépendant sur
la lutte contre le racisme en France. Elle sera a priori invitée, en qualité d’observateur, aux réunions
du comité de suivi semestriel piloté par la DILCRAH qui contrôlera le déploiement des mesures
et leur impact sur le quotidien des citoyens.
4.1.3
La promotion auprès des autorités françaises des instruments internationaux
et européens relatifs aux droits de l’homme
Les « Principes de Paris » qui régissent le statut des institutions nationales pour la
promotion et la protection des droits de l'homme précisent à l’article 3 que les INDH ont pour
mission de «
Promouvoir et assurer l'harmonisation des lois, des règlements et des pratiques
en vigueur sur le plan national avec les instruments internationaux relatifs aux droits de
l'homme, auxquels l'État est partie, et leur mise en
œ
uvre effective
» et «
Encourager la
ratification de ces instruments ou l'adhésion à ces textes, et s'assurer de leur mise en
œ
uvre
».
Les instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme doivent être entendus dans un
sens large, regroupant les traités, pactes, conventions, charte et déclarations des Nations Unies,
du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne.
La CNCDH mène à ce titre des actions de plaidoyer auprès des autorités françaises pour
que la France ratifie les grandes conventions adoptées par exemple par l’OIT. Elle s’est ainsi
engagée dans la campagne mondiale de mobilisation contre le travail forcé «
50 for freedom
»,
visant à obtenir la ratification du protocole additionnel à la Convention n°29 de l’OIT sur le
travail forcé, organisant un colloque au Sénat en décembre 2015. Ce protocole a finalement été
ratifié par la France début 2016. En 2020, rapidement après son adoption, la CNCDH a appelé
la France à ratifier sans délai la Convention n°190 de l’OIT concernant l’élimination de la
violence et du harcèlement dans le monde du travail (déclaration adoptée le 28 avril 2020).
51
Avaient notamment été analysées les politiques de lutte contre le racisme, l’antisémitisme et la
xénophobie dans le monde du travail, à l’école, à l’université, dans l’accès au logement, dans le monde du sport et
de la culture, dans la formation et la sensibilisation. La commission avait attiré l’attention sur la nécessité de mieux
mesurer et de réduire les actes qui ne font pas l’objet de poursuites judiciaires.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
47
4.1.4
L’influence doctrinale vis-à-vis des juridictions et du monde académique
L’objet des avis est aussi d’orienter et d’éclairer le débat juridique relatif à l’effectivité
des droits et des libertés publiques et ainsi d’alimenter le travail des juridictions.
Ainsi, en 2018, dans le cadre de l’examen d’une question prioritaire de constitutionnalité
visant les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile relatives
au délit d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d’un étranger, la CNCDH a
transmis ses observations au Conseil constitutionnel afin de faire valoir un principe de
fraternité, principe que le juge constitutionnel a effectivement consacré par la décision du 6
juillet 2018. D’autres exemples d’influence doctrinale des avis de la CNCDH existent dans la
jurisprudence.
Tableau n° 6 :
Décisions de justice citant la CNCDH
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
CEDH
2
4
2
1
1
5
3
3
Juridictions
administratives
2
1
11
5
0
0
1
2
Juridictions de
droit privé
0
2
2
0
9
1
3
15
Source : Cour des comptes, à partir des bases de données Ariane pour les juridictions administratives et Lamyline
et éditions législatives pour la CEDH et les juridictions de droit privé. Les bases de données n’étant pas
exhaustives, les chiffres demeurent indicatifs.
En 2015, à l’occasion de ses 70 ans, la CNCDH a publié un ouvrage collectif sur 34 de
ses grands avis publiés depuis 1987, en sollicitant les commentaires de personnalités issues du
monde universitaire, juridique, politique ou médiatique. Le recueil a été publié à destination
des universitaires et praticiens du droit afin de valoriser la continuité et les ruptures d’une
doctrine de la commission concernant les droits de l’homme et leur effectivité. L’objectif pour
la CNCDH était de démontrer que ses travaux pouvaient faire l’objet d’une utilisation
universitaire et influencer l’ensemble de la doctrine. De fait, la mention de la CNCDH dans les
articles de revues scientifiques, si elle paraît constante dans le temps, est significative.
Tableau n° 7 :
Nombre d’articles de revues scientifiques citant la CNCDH
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Revues
juridiques
59
67
74
78
69
104
92
69
Autres revues
22
17
22
23
20
27
22
31
Source : Pour les revues juridiques : bases de données Dalloz Revues, Editions législatives, Lamy, Lexis et
Lextenso. Pour les autres revues scientifiques : base de données Cairn. La citation est indépendante de la taille
de l’article et peut donc correspondre à une simple brève.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
48
La commission dispense enfin quelques formations à destination des professionnels et
des associations. Elle organise une session sur l’état du racisme en France à l’École nationale
de la magistrature dans le cadre de la formation continue des magistrats. Elle est intervenue
dans le cadre de programmes internationaux courts à l’École nationale d’administration, devant
le barreau de Paris, au sein de différentes ONG ou dans le cadre de formations à destination de
hauts fonctionnaires dans les pays de la francophonie.
La CNCDH pourrait être incitée à définir de nouvelles modalités d’association du
monde universitaire notamment pour lutter contre le caractère majoritairement francilien de ses
membres ou collaborations académiques. La CNCDH participe néanmoins à un projet de
recherche international sur les migrations, piloté par l’université Jules Verne Picardie. Les
besoins d’interaction de la commission avec les milieux scientifiques méritent sans doute de
déterminer des modalités d’association à la fois transparentes, pérennes et plus diverses.
4.2
Une notoriété fragile dans l’opinion publique
La Cour a procédé à une mesure de l’impact médiatique des publications et actions de
la CNCDH. Les indicateurs qui en sont issus constituent une approche de la notoriété de
l’institution et de son influence sur le débat public.
4.2.1
Une réduction progressive des retombées médiatiques
Ont été analysées les retombées presse de l’institution depuis 2015. Ces retombées
additionnent les articles mentionnant la CNCDH dans la presse quotidienne nationale et
régionale, dans la presse hebdomadaire, dans les magazines et sur les sites internet des chaînes
de télévision et de radio.
Graphique n° 3 :
Retombées presse entre 2015 et 2022
Source : Cour des comptes, bilan média réalisé à partir de l’outil Tagaday.. Retombées presse (articles
mentionnant la CNCDH) de la presse quotidienne nationale et régionale, de la presse hebdomadaire, des
magazines, des sites TV et radios.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
49
La commission connait depuis 2015 une tendance à l’effritement de ses retombées
médiatiques. L’année 2020 apparaît exceptionnelle, représentant près du double de l’année
précédente, sans doute en lien avec les questions relatives à l’état d’urgence sanitaire. A
l’inverse, les retombées au cours de l’année 2022 sont particulièrement faibles (moins de 300
articles). L’action de la CNCDH a sans doute été paralysée par la durée de l’inter-mandature.
Le renouvellement précédent n’avait cependant pas enregistré, cependant, une telle baisse.
4.2.2
Un écho limité sur les réseaux sociaux
La CNCDH a par ailleurs déployé une stratégie de présence sur les réseaux sociaux, en
particulier sur X (ex-twitter). Sur LinkedIn, son compte totalisait en octobre 2023 près de
15 500 abonnés, soit plus de quatre fois moins que le Défenseur des droits. En dépit de ses
efforts, l’écho et l’influence sur les réseaux sociaux restent modestes. Au cours du mois de
décembre 2022, la CNCDH a été citée 1721 fois et n’a jamais été mentionnée plus de 200 fois
par jour.
Graphique n° 4 :
Mentions de la CNCDH sur l’application twitter en décembre 2022
Source : Cour des comptes, bilan réalisé avec l’outil Visibrain. Les tweets recensés, quel qu’en soit l’auteur, sont
ceux mentionnant la CNCDH.
L’activité de décembre est supérieure aux mois précédents, comprise entre 1200 et 1300
mentions. L’écho twitter de la CNCDH représentait moins de 60 % de celui de la DILCRAH,
qui n’a cependant pas les mêmes moyens ni les mêmes missions. La CNIL avait un écho six
fois plus important
52
. La CNCDH précise que sa notoriété auprès de l’opinion publique lui
apparaît secondaire face à ses missions principales auprès des pouvoirs publics.
En comparaison avec ses homologues européens – dont les prérogatives, cependant, ne
sont pas identiques -, la CNCDH atteint les deux-tiers de l’écho médiatique du
Deutsches
52
Le Défenseur des droits n’a pas été intégré à cette comparaison. Le fait que l’institution est susceptible d’être
plus facilement citée dans un message de plainte de la part d’un utilisateur de la plate-forme a été considéré comme
un biais d’interprétation. En novembre, le Défenseur des droits cumulait 8 658 mentions de tweets.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
50
Institut für Menschenrechte
mais le double de l’institut danois. L’activité twitter de l’institut du
Royaume-Uni (
Equality and Human Rights Commission
) est plus de quatorze fois supérieur
53
.
Au cours du mois de décembre, le surcroît d’activité ne semble pas lié à la publication
du prix des droits de l’homme de la République française, dont l’écho est resté particulièrement
modeste, sinon confidentiel. Le prix ne figure pas parmi les 10 tweets les plus partagés au cours
du mois. La moitié des tweets les plus populaires de décembre relève des réseaux mobilisés
pour le rapatriement des enfants de djihadistes emprisonnés en Syrie. Dans cet exemple, l’écho
médiatique d’une prise de position de la commission s’est formé parce qu’elle rencontrait des
réseaux d’opinion déjà constitués.
La reprise d’articles citant la CNCDH sur les réseaux sociaux provoque cependant
davantage de réactions. En décembre, deux articles de la presse quotidienne nationale ont
généré 134 000 et 165 000 interactions (« like », etc.) sur les réseaux sociaux. L’article d’un
bénéficiaire du prix des droits de l’homme a généré plus de 40 000 interactions.
L’examen des dix tweets la mentionnant les plus relayés depuis 1995 montre que ces
scores sont particulièrement faibles (entre 500 et 1900 retweets). Leurs thèmes correspondaient
pourtant à des sujets débattus, sinon clivants, dans l’opinion publique (actes racistes,
migrations, projets de loi dans le domaine de la sécurité).
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
La CNCDH contribue, en dépit des difficultés propres à cette fonction, au processus
législatif comme à la définition de politiques publiques entrant dans son champ d’intervention.
Ses avis ont une certaine influence en matière doctrinale et ses travaux sont régulièrement
mentionnés dans la littérature académique relative aux droits de l’homme.
Son écho auprès de l’opinion demeure cependant restreint. La visibilité de l’institution
dans la presse nationale s’est contractée au fil des années. En dépit de ses efforts, ses
interventions sur les réseaux sociaux génèrent peu d’interactions de la part du grand public.
53
Comparaison opérée en novembre 2022.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
51
ANNEXES
Annexe n° 1.
Organigrammes des différentes mandatures
.....................................
52
Annexe n° 2.
Liste des avis et déclarations publiées par la CNCDH
......................
54
Annexe n° 3.
Liste des auditions de la CNCDH devant le Parlement depuis
2016
...........................................................................................................
61
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
52
Annexe n° 1.
Organigrammes des différentes mandatures
Organigramme de la mandature 2022-2025
Bureau
Président
Jean-Marie Burguburu
Vice–présidente
Renée Koering Joulin
Vice–président
PierreTartakowsky
LDH
Secrétaire générale
Magali Lafourcade
Secrétaire générale adjointe
Cécile Riou-Batista
Comité de coordination 2022-2025
Président
Jean-Marie Burguburu
Vice–présidente
Renée Koering Joulin
Vice–président
Pierre Tartakowsky
LDH
Sous-commission A : Société, éthique et éducation aux droits humains
Président
Jean François Bénard
ACAT
Vice–président
Laurent Trombini
CGT
Vice–présidente
Célia Zolynski
Sous-commission B : Racisme, discriminations, intolérance
Président
Denis Vienot
Secours Catholique
Vice–présidente
Florence Gheorghin
ATD
Vice–président
Georges Kutukdjian
Sous-commission C : Etat de droit et libertés
Président
Christophe Pettiti
Vice–présidente
Geneviève Jacques
La Cimade
Vice–président
Pascal Beauvais
Sous-commision D : Questions européennes et internationales
Présidente
Marina Eudes
Vice–présidente
Anne Castagnos Sen
AIF
Vice–président
Michel Forst
Sous-commision E : Droit international humanitaire et action humanitaire
Présidente
Julia Grignon
Vice–président
Christian Laval
Médecins du Monde
Vice–présidente
Susan Perry
Rapporteurs permanents
Rapporteur racisme : Denis Vienot (Secours catholique)
Rapporteure éducation aux droits humains : Laurène Chesnel (Inter LGBT)
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
53
Rapporteure traite : Geneviève Colas
Rapporteure entreprises et droits de l’homme : Kathia Martin-Chenut
Rapporteure LGBTI : Emilie Trigo (UNSA)
Rapporteurs Handicap : Maryvonne Lyazid & Etienne Petitmengin
Organigramme de la mandature 2019-2022
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
54
Annexe n° 2.
Avis et déclarations publiées par la CNCDH
2016 (14 avis, 6 déclarations)
Titre de l'avis
Date
d'adoption
Parution JO
Déclaration sur l'état d'urgence et ses suites
16 janvier 2016
JORF n°0031 du 6 février 2016 texte n° 57
Avis sur le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation
18-fév.-16
JORF n°0048 du 26 février 2016 texte n°103
Avis sur le suivi de l'état d'urgence
18-fév.-16
JORF n°0048 du 26 février 2016 texte n°102
Avis sur le projet de loi de lutte contre le crime organisé et le
terrorisme
17 mars 2016
JORF n°0129 du 4 juin 2016
texte n°69
Avis sur le portrait-robot génétique
17 mars 2016
JORF n°0084 du 9 avril 2016
texte n°102
Déclaration sur l'accord Union européenne - Turquie du 18 mars 2016
17 mars 2016
JORF n°0084 du 9 avril 2016
texte n° 103
Déclaration "Garantir un travail décent : Un enjeu pour l'économie
mondiale"
26 mai 2016
JORF n°0131 du 7 juin 2016
texte n° 47
Avis sur les violences contre les femmes et les féminicides
26 mai 2016
JORF n°0131 du 7 juin 2016 texte n°45
Avis sur la situation des migrants à Grande Synthe
26 mai 2016
JORF n°0131 du 7 juin 2016 texte n°46
Avis sur le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la
corruption et à la modernisation de la vie économique
26 mai 2016
JORF n°0287 du 10 décembre 2016 texte n°111
Avis "Logement: un droit pour tous?"
16 juin 2016
JORF n°0149 du 28 juin 2016 n°62
Avis de suivi sur la situation des migrants à Calais
7-juil.-16
JORF n°0164 du 16 juillet 2016 texte n°124
Avis sur le projet de loi "Egalité & Citoyenneté"
7-juil.-16
JORF n°0024 du 28 janvier 2017 texte n°67
Avis "Usage de drogues et droits de l'homme"
8-nov.-16
JORF n°0055 du 5 mars 2017 texte n°31
Avis sur la prévention des pratiques de contrôles d'identité abusives
et/ou discriminatoires
8-nov.-16
JORF n°0054 du 4 mars 2017
texte n°81
Déclaration "Le démantèlement du bidonville de Calais et ses suites :
le cas des mineurs"
8-nov.-16
JORF n°0061 du 12 mars 2017
texte n° 34
Avis "Ne sacrifions pas les droits de l'homme aux intérêt
commerciaux : avis sur le CETA et les droits de l'homme"
15-déc.-16
JORF n°0056 du 7 mars 2017
texte n°65
Contre l'état d'urgence permanent
15-déc.-16
JORF n°0054 du 4 mars 2017 texte n° 82
Déclaration - Pour la suspension du fichier dit « titres électroniques
sécurisés » (T.E.S.)
15-déc.-16
JORF n°0060 du 11 mars 2017
texte n° 92
Déclaration sur le PJL Egalité et Citoyenneté – expulsion des auteurs
d’infractions à la législation sur les stupéfiants et leur famille
15-déc.-16
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
55
2017 (19 avis, 1 déclaration)
Titre de l'avis
Date
d'adoption
Parution JO
Avis sur le suivi de l’état d’urgence et les mesures anti-terroristes de
la loi du 21 juillet 2016
26 janvier 2017
JORF n°0054 du 4 mars 2017 texte n°83
Avis sur le droit de vote des personnes handicapées
26 janvier 2017
JORF n°0055 du 5 mars 2017, texte n° 32
Avis sur la loi relative à la sécurité
23-fév.-17
JORF n°0051 du 1 mars 2017 texte n°89
Avis sur la place des autochtones dans les territoires d'outre-mer de
France
23-fév.-17
JORF n°0061 du 12 mars 2017 texte n°33
Avis sur la prévention de la radicalisation
18 mai 2017
JORF n°0077 du 1 avril 2018 texte n° 46
Avis "Mettre fin au délit de solidarité"
18 mai 2017
JORF n°0131 du 4 juin 2017 texte n°82
Avis sur les question pénitentiaire dans les Outre-mer
18 mai 2017
JORF n°0138 du 14 juin 2017
texte n°77
Avis sur l'accès au droit et à la justice dans les Outre-mer
22 juin 2017
JORF n°0157 du 6 juillet 2017 texte n°89
Avis sur le suivi des recommandations du Comité des Nations unies
sur les droits économiques, sociaux et culturels
6-juil.-17
JORF n°0254 du 29 octobre 2017 texte n°39
Avis sur le projet de loi visant à renforcer la sécurité intérieure et la
lutte contre le terrorisme
6-juil.-17
JORF n°0269 du 18 novembre 2017 texte
n°76
Avis sur l'effectivité du droit à l'éducation dans les Outre-mer. Regard
particulier sur la Guyane et Mayotte
6-juil.-17
JORF n°0269 du 18 novembre 2017 texte
n°77
Avis sur la pauvreté et l'exclusion sociale Outre-mer
26-sept.-17
JORF n°0276 du 26 novembre 2017
texte
n°42
Avis sur le droits des étrangers et le droit d'asile dans les Outre-mer.
Cas particuliers de la Guyanne et de Mayotte.
26-sept.-17
JORF n°0276 du 26 novembre 2017
texte
n°41
Avis sur le droit à la protection de la santé dans les territoires
ultramarins
17-oct.-17
JORF n°0270 du 19 novembre 2017
texte
n°26
Déclaration à l'occasion de la journée mondiale du refus de la misère
17-oct.-17
JORF n°0275 du 25 novembre 2017 texte
n°50
Alerte sur le traitement des personnes migrantes
17-oct.-17
JORF n°0270 du 19 novembre 2017
texte
n°27
Avis sur le droit à un environnement sain dans les Outre-mer
17-oct.-17
JORF n°0275 du 25 novembre 2017
texte
n°51
Avis sur les violences de genre et les droits sexuels et reproductifs
dans les Outre-mer
21-nov.-17
JORF n°0281 du 2 décembre 2017 texte n°81
Evaluation du Plan interministériel de lutte contre le racisme
(PILCRA)
19-déc.-17
JORF n°0299 du 23 décembre 2017
texte
n°119
Avis sur le concept de "pays tiers sûr"
19-déc.-17
JORF n°0299 du 23 décembre 2017
texte
n°120
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
56
2018 (13 avis, 5 déclarations)
Titre de l'avis
Date d'adoption
Parution JO
Avis sur la privation de liberté des mineurs
27 mars 2018
JORF n°0077 du 1 avril 2018
texte n° 48
Avis sur le projet de convention sur les crimes contre l'humanité
27 mars 2018
JORF n°0077 du 1 avril 2018
texte n° 47
Avis sur le projet de Loi Asile et immigration
2 mai 2018
JORF n°0105 du 6 mai 2018
texte n° 28
Avis sur la protection de la vie privée à l'ère du numérique
22 mai 2018
JORF n°0126 du 3 juin 2018
texte n° 63
Avis "Agir contre les maltraitances dans le système de santé"
22 mai 2018
JORF n°0126 du 3 juin 2018
texte n° 62
Déclaration sur le projet de loi renforçant la lutte contre les violences
sexuelles et sexistes
19 juin 2018
JORF n°0150 du 1 juillet 2018
texte n° 25
Avis sur la situation des personnes migrantes à la frontière franco-
italienne : missions dans les Hautes-Alpes et les Alpes-Maritimes -
mars-avril 2018 - adoption à l'unanimité
19 juin 2018
JORF n°0150 du 1 juillet 2018
texte n° 24
Avis sur l'approche fondée sur les droits de l'Homme
3-juil.-18
JORF n°0161 du 14 juillet 2018
texte n° 104
Déclaration sur la nécessaire garantie des droits des personnes
handicapées
3-juil.-18
JORF n°0161 du 14 juillet 2018
texte n° 103
Avis sur l’incidence de l’application de la législation relative à la lutte
contre le terrorisme sur l’action humanitaire
2 octobre 2018
JORF n°0238 du 14 octobre
2018
texte n° 97
Avis sur la Déclaration sur les droits des paysans et des autres
personnes travaillant dans les zones rurales
2 octobre 2018
JORF n°0238 du 14 octobre
2018
texte n° 98
Déclaration sur l’adoption d’un instrument international contraignant
sur les entreprises et les droits de l'homme
2 octobre 2018
JORF n°0238 du 14 octobre
2018
texte n° 100
Déclaration "Lutte contre la traite des êtres humains : pour une
politique à la hauteur des enjeux, impliquant la société civile."
2 octobre 2018
JORF n°0238 du 14 octobre
2018
texte n° 99
Avis sur la lutte contre les violences sexuelles et sexistes
20 novembre 2018
JORTF n°0273 du 25 novembre
2018
texte n°66
Avis sur le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme de
la justice (volet pénal)
20 novembre 2018
JORTF n°0273 du 25 novembre
2018
texte n°67
Avis sur le racisme et les discriminations dans le sport
20 novembre 2018
JORTF n°0273 du 25 novembre
2018
texte n°68
Avis sur l'assistance médicale à la procréation
20 novembre 2018
JORTF n°0273 du 25 novembre
2018
texte n°69
Déclaration : "Convention internationale relative aux droits de
l'enfant : prenons leurs droits au sérieux !"
20 novembre 2018
JORTF n°0273 du 25 novembre
2018
texte n°70
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
57
2019 (7 avis)
Titre de l'avis
Date d'adoption
Parution JO
Avis relatif à la proposition de loi visant à lutter contre la haine sur
Internet
9 juillet 2019
JORF n°0161 du 13 juillet 2019 texte
n°107
Avis relatif à la coopération entre les SIAO et l’OFII
24 septembre 2019
JORF n°0237 du 11 octobre 2019
texte n° 77
Avis relatif à la réforme de la justice des mineurs : premier regard de
la CNCDH
9 juillet 2019
JORF n°0161 du 13 juillet 2019 texte
n°108
Avis sur les enfants français retenus dans les camps syriens
24 septembre 2019
JORF n°0237 du 11 octobre 2019
texte n° 78
Avis sur le projet de traité sur les sociétés transnationales et les
autres entreprises, et les droits de l'Homme
15 octobre 2019
JORF n°0244 du 19 octobre 2019
texte n° 86
Avis sur les 30 ans de la CIDE
19 novembre 2019
JORF n°0279 du 1 décembre 2019
texte n° 54
Avis sur le second plan contre la traite des êtres humains (2019-2021)
19 novembre 2019
JORF n°0279 du 1 décembre 2019
texte n° 55
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
58
2020 (15 avis, 6 déclarations)
Titre de l'avis
Date d'adoption
Parution JO
Avis sur les ressortissants français en Irak
28 janvier 2020
JORF n°0028 du 2 février 2020
texte n° 57
Déclaration sur les 70 ans des Conventions de Genève
28 janvier 2020
JORF n°0028 du 2 février 2020
texte n° 59
Déclaration sur les violences policières illégitimes
28 janvier 2020
JORF n°0028 du 2 février 2020
texte n° 58
Déclaration sur la
nouvelle carte de paiement d'allocation pour les
demandeurs d'asile (carte ADA)
28 janvier 2020
JORF n°0028 du 2 février 2020
texte n° 60
Avis sur le suivi numérique des personnes
28 avril 2020
JORF n°0108 du 3 mai 2020
texte n° 50
Avis "Etat d'urgence sanitaire et Etat de droit"
28 avril 2020
JORF n°0108 du 3 mai 2020
texte n° 49
Avis "Une autre urgence : rétablir le fonctionnement normal de la
justice"
28 avril 2020
JORF n°0108 du 3 mai 2020
texte n° 51
Déclaration sur la ratification de la Convention n°190 de l'OIT
concernant l'élimination de la violence et du harcèlement au travail
28 avril 2020
JORF n°0108 du 3 mai 2020
texte n° 47
Avis « La création d’un « mécanisme national de référence » en
France, pour l’effectivité des droits des personnes victimes de traite
des êtres humains »
28 avril 2020
JORF n°0108 du 3 mai 2020
texte n° 48
Avis " Prorogation de l'état d'urgence sanitaire et Libertés"
26 mai 2020
JORF n°0132 du 31 mai 2020
texte n° 98
Avis "Le droit à l'éducation à l'aune de la Covid-19"
26 mai 2020
JORF n°0132 du 31 mai 2020
texte n° 97
Avis "Le respect de la vie privée et familiale en protection de
l'enfance : un droit fondamental difficilement assuré dans un
dispositif en souffrance"
26 mai 2020
JORF n°0132 du 31 mai 2020
texte n° 99
Avis sur la création du Revenu universel d'activité
23 juin 2020
JORF n°0159 du 28 juin 2020
texte n° 78
Déclaration
sur le PJL organisant la sortie de l'état d'urgence
sanitaire
23 juin 2020
JORF n°0159 du 28 juin 2020
texte n° 76
Avis sur la PPL instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des
auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine
23 juin 2020
JORF n°0159 du 28 juin 2020
texte n° 77
Avis sur la transposition de la directive européenne sur les lanceurs
d'alerte
24 septembre 2020
JORF n°0242 du 4 octobre 2020
Texte n° 77
Avis sur la PPL visant à encadrer strictement la rétention
administrative des familles avec mineurs
24 septembre 2020
JORF n°0242 du 4 octobre 2020
Texte n° 76
Avis sur la santé publique et la coopération internationale dans le
contexte de la Covid-19
15 octobre 2020
JORF n°0260 du 25 octobre 2020
Texte n° 66
Avis de suivi sur le projet d’instrument juridique contraignant sur les
sociétés transnationales, et les autres sociétés, et les droits de
l’Homme
15 octobre 2020
JORF n°0260 du 25 octobre 2020
Texte n° 64
Avis sur la traite des êtres humains à des fins d’exploitation
économique
15 octobre 2020
JORF n°0260 du 25 octobre 2020
Texte n° 65
Déclaration sur le projet de loi de programmation relatif au
développement solidaire et la lutte contre les inégalités mondiales
15 octobre 2020
JORF n°0260 du 25 octobre 2020
Texte n° 63
Avis sur la proposition de loi vers une sécurité globale
26 novembre 2020
NOR : CNPX2033149V, JORF n°0289 du
29 novembre 2020
Texte n° 150
Déclaration sur l'état d'urgence sanitaire
26 novembre 2020
NOR : CNPX2033159X
JORF n°0288 du 28 novembre 2020
Texte n° 110
Avis sur le respect et la protection du personnel humanitaire
14 décembre 2020
NOR : CDHX2035467V
JORF n°0307 du 20 décembre 2020
Texte n° 86
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
59
2021 (12 avis, 8 déclarations)
Titre de l'avis
Date d'adoption
Parution JO
Avis sur le projet de loi confortant le respect des principes de la
République
28 janvier 2021
JORF n°0039 du 14 février 2021
Texte n° 51
Déclaration sur les droits fondamentaux des travailleurs pendant
l'état d'urgence sanitaire
28 janvier 2021
JORF n°0039 du 14 février 2021
Texte n° 50
Avis sur les rapports entre police et population : pour un service
public
11 février 2021
JORF n°0045 du 21 février 2021
Texte n° 43
Avis sur la situation des personnes exilées à Calais et à Grande
Synthe
11 février 2021
JORF n°0045 du 21 février 2021
Texte n° 44
Avis n°2 sur le projet de loi confortant le respect des Principes de la
République
25 mars 2021
JORF n°0081 du 4 avril 2021
Texte n° 53
déclaration relative à la proposition de loi tendant à garantir le droit
au respect de la dignité en détention
25 mars 2021
JORF n°0081 du 4 avril 2021
Texte n° 52
Avis sur la prévention et la lutte contre la prostitution et la traite à
des fins d'exploitation sexuelle des mineurs
15 avril 2021
JORF n°0092 du 18 avril 2021
Texte n° 66
Déclaration "La lutte contre le racisme et les inégalités mérite mieux
que des polémiques"
6 mai 2021
JORF n°0112 du 15 mai 2021
Texte n° 113
Urgence climatique et droits de l'Homme
27 mai 2021
JORF n°0130 du 6 juin 2021
Texte n° 46
Pour un enseignement supérieur respectueux des droits
fondamentaux : se doter des moyens de cette ambition
27 mai 2021
JORF n°0130 du 6 juin 2021
Texte n° 47
Déclaration "Armes explosives en zones peuplées : déclaration pour
un engagement politique ambitieux à la hauteur des enjeux
humanitaires"
24 juin 2021
JORF n°0154 du 4 juillet 2021
Texte n° 35
Avis sur le droit d'accès aux archives publiques
24 juin 2021
JORF n°0154 du 4 juillet 2021
Texte n° 36
Avis sur la lutte contre la haine en ligne
8 juillet 2021
JORF n°0170 du 24 juillet 2021
Texte n° 79
Déclaration sur le projet de loi de protection des enfants
8 juillet 2021
JORF n°0170 du 24 juillet 2021
Texte n° 80
Avis sur la déconjugalisation de l'AAH
30 septembre 2021
JORF n°0237 du 10 octobre 2021
Texte n° 55
Déclaration sur la situation des personnes afghanes
30 septembre 2021
JORF n°0237 du 10 octobre 2021
Texte n° 54
Projet de traité entreprises et droits de l'Homme : Déclaration pour
une implication substantielle de la France et de l’Union européenne
dans les négociations."
28 octobre 2021
JORF n°0260 du 7 novembre 2021
Texte n° 67
Déclaration "Climat, Environnement et droits de l'Homme"
25 novembre 2021
JORF n°0283 du 5 décembre 2021
Texte n° 118
Avis sur la PPL sur la préservation de l'espace humanitaire (A - 2021 -
11)
25 novembre 2021
JORF n°0283 du 5 décembre 2021
Texte n° 119
Avis sur le rapatriement des mineurs français détenus dans les
camps du Nord Est syrien
16 décembre 2021
JORF n°0006 du 8 janvier 2022
Texte n° 77*
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
60
2022 (5 avis, 2 déclarations)
Titre de l'avis
Date d'adoption
Parution JO
Avis sur les inégalités sociales de santé
17 février 2022
JORF n°0055 du 6 mars 2022
Texte n° 83
Avis "Mieux accompagner la fin de la vie à la lumière des
enseignements de la crise sanitaire"
17 février 2022
JORF n°0055 du 6 mars 2022
Texte n° 84
Avis sur les Français détenus en Syrie
17 février 2022
JORF n°0046 du 24 février 2022
Texte n° 79
Déclaration Agir en solidarité avec l’Ukraine contre les violations du
droit international
résultant de l’agression russe
17 mars 2022
JORF n°0073 du 27 mars 2022, texte n° 76
Avis sur l'effectivité des droits fondamentaux en prison
24 mars 2022
JORF n°0079 du 3 avril 2022
Texte n° 73
Avis sur l'accès aux droits et les non-recours
24 mars 2022
JORF n°0079 du 3 avril 2022
Texte n° 72
Déclaration pour une directive ambitieuse de l’Union européenne sur
le devoir de vigilance des entreprises en matière de droits de l’Homme
et d’environnement dans les chaînes de valeur mondiales
24 mars 2022
JORF n°0079 du 3 avril 2022
Texte n° 71
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
61
Annexe n° 3.
Auditions de la CNCDH devant le Parlement depuis 2016
2016
16 mars : la CNCDH a été auditionnée par la mission d’information tendant à
évaluer l’efficacité des mécanismes européens pour prendre en charge des flux migratoires
exceptionnels.
13 avril : la CNCDH a été auditionnée par Jean-Luc Warsmann, rapporteur pour
la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi portant statut général des autorités
administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et la proposition de loi
organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques
indépendantes.
1er juin : la CNCDH a été auditionnée par la commission spéciale de
l’Assemblée nationale chargée d’examiner le projet de loi « Égalité et citoyenneté ».
6 décembre : la CNCDH a été auditionnée par la commission des lois de
l’Assemblée nationale sur le contrôle parlementaire de l’état d’urgence.
2017
1er mars : participation de la CNCDH à la réunion publique organisée par la
députée du Doubs Barbara Romagnan (PS), à l’Assemblée nationale sur la prolongation de
l’état d’urgence en matière de lutte contre le terrorisme.
9 mars : la CNCDH a été auditionnée par la mission d’information du Sénat sur
la prise en charge sociale des mineurs isolés.
4 septembre : la CNCDH a été audition par Raphaël Gauvin, rapporteur de la
Commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi renforçant la sécurité
intérieure et la lutte contre le terrorisme.
6 novembre : participation de la CNCDH à une réunion organisée par le
ministère de l’Intérieur autour de la feuille de route du projet de loi « pour un droit d’asile
garanti et une immigration maîtrisée ».
21 novembre : audition de Christine Lazerges par la commission de l’intérieur
du Conseil d’Etat sur le projet de loi mettant en
œ
uvre le règlement général de protection des
données personnelles.
23 novembre : la CNCDH a été auditionnée par la mission d’information de
l’Assemblée nationale sur l’application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit
des étrangers en France.
2018
Projet de loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration
réussie
8 mars : la CNCDH a été auditionnée par la commission des lois de l’Assemblée
nationale concernant le projet de loi.
14 mars :
la CNCDH a été auditionnée par la députée Marietta Karamanli,
députée du groupe Nouvelle Gauche, dans le cadre de l’examen du projet de loi.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
62
5 avril : la CNCDH a été auditionnée Jean-Yves Leconte, sénateur socialiste de
la commission des lois du Sénat, dans le cadre de l’examen du projet de loi.
5 avril : la CNCDH a été auditionnée par le groupe CRCE au Sénat, dans le cadre
de l’examen du projet de loi.
26 avril : la CNCDH a été auditionnée par la commission des lois du Sénat sur
le projet de loi.
Outre-mer
7 mars : la CNCDH a été auditionnée par la délégation Outre-mer de
l’Assemblée nationale sur les discriminations LGBT outre-mer.
18 avril : la CNCDH a été auditionnée par les rapporteurs la Délégation aux
outre-mer de l’Assemblée nationale sur le thème de la discrimination raciales dans les outre-
mer.
Autres
4 avril : la CNCDH, a été auditionnée par la mission d'information sur la
réinsertion des mineurs enfermés.
11 avril : la CNCDH a participé à une série d’entretiens sur l’état d’urgence et
sa mise en
œ
uvre entre 2015 et 2017, organisée par la commission des lois de l’Assemblée
nationale.
29 avril : la CNCDH a été auditionnée par Laetitia Avia, rapporteure de la
commission des lois de l’Assemblée nationale sur la proposition de loi visant à lutter contre la
haine sur internet.
4 mai : la CNCDH a été auditionnée par la mission de lutte contre le racisme et
l’antisémitisme sur Internet, confiée par le Premier ministre à Karim Amellal, Laetitia Avia et
Gil Taiëb.
20 juin : la CNCDH a été auditionnée par la mission d'information sur la
réinsertion des mineurs enfermés du Sénat.
16 octobre : la CNCDH a été auditionnée par la commission des lois de
l’Assemblée nationale sur le projet de réforme de la justice.
2019
(année avec période d’inter-mandature)
19 septembre : la CNCDH a été auditionnée par la mission d’information sur «
les Enfants sans identité » de la Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale.
25 septembre : rencontre avec les députés Raphael GERARD et Laurence
VANCEUNEBROCK-MIALON sur l’évaluation du Plan de mobilisation contre la haine anti
LGBT.
9 octobre : la CNCDH a été auditionnée par Christophe-André Frassa, sénateur,
rapporteur de la proposition de loi relative à la lutte contre la haine en ligne.
16 octobre : la CNCDH a été auditionnée par le groupe socialiste sur la
proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
63
2020
22 janvier : la CNCDH a été auditionnée par la mission d’information sur la
reconnaissance du terme de « féminicide » de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité
des chances entre les hommes et les femmes de l’Assemblée nationale.
20 février : rencontre entre la CNCDH et la députée Laetitia Avia au sujet des
avis de la CNCDH sur la haine en ligne, dans le cadre des discussions parlementaires sur la
proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet (dont Mme Avia était
rapporteure).
25 juin : la CNCDH a été auditionnée par la commission d’enquête de
l’Assemblée nationale sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire.
2 juillet : la CNCDH a été auditionnée par la mission d’évaluation de la loi
renforçant la lutte contre les violences sexuelles ou sexistes de l’Assemblée nationale.
9 septembre : rencontre avec le député Jean-François Mbaye à propos de la
protection du personnel humanitaire et la recommandation de la CNCDH de créer un statut
international.
17 septembre 2020 : audition de la CNCDH par la mission d’information de
l’Assemblée nationale sur l’émergence et l’évolution des différentes formes de racisme et les
réponses à y apporter
1er décembre : la CNCDH a été auditionnée par la mission d'information de
l’Assemblée nationale sur le régime juridique de l'état d’urgence sanitaire.
10 décembre : la CNCDH a été auditionnée par commission des affaires
européennes du Sénat dans le cadre du rapport sur l’état de droit dans l’Union européenne.
15 décembre : la CNCDH a été auditionnée par la commission des lois du Sénat
dans le cadre de l’examen de la proposition de loi sur la sécurité globale.
2021
17 février : la CNCDH a été auditionnée par Jérôme DURAIN, sénateur membre
de la commission des lois, groupe socialiste, écologiste et républicain, dans le cadre des travaux
préparatoires du groupe en vue de l'examen du projet de loi "Sécurité globale".
9 mars : la CNCDH a participé à une table ronde organisée par la commission
des lois du Sénat sur le projet de loi « Sécurité globale ».
12 mai : la CNCDH a été auditionnée par la mission d’information sur « l’État
de droit dans le contexte des états d’urgence sanitaire », de la commission des affaires
européennes de l’Assemblée nationale.
17 juin : la CNCDH a été auditionnée par la mission d'information du Sénat sur
la politique en faveur de l'égalité des chances et de l'émancipation de la jeunesse.
23 juin : la CNCDH a été auditionnée par la commission d’enquête de
l’Assemblée nationale sur les migrations, les déplacements de populations et les conditions de
vie et d’accès au droit des migrants, réfugiés et apatrides en regard des engagements nationaux,
européens et internationaux de la France.
LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L’HOMME
64
21 septembre : la CNCDH a été auditionnée par la commission des affaires
sociales de l’Assemblée nationale sur la PPL visant à plus de justice et d'autonomie en faveur
des personnes en situation de handicap.
2022
(année avec période d’inter-mandature)
22 novembre : la CNCDH a été auditionnée par la mission d’information de la
commission des lois de l’Assemblée nationale sur les enjeux de l’utilisation d’images de
sécurité dans le domaine public dans une finalité de lutte contre l’insécurité.