25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE
OUEST
(Département de Loire-Atlantique)
Exercices 2018 et suivants
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
L’ORGANISATION SPÉCIFIQUE DE L’ASSOCIATI
ON LÉO
LAGRANGE OUEST, ÉTABLISSEMENT LOCAL DE LA
FÉDÉRATION NATIONALE
...............................................................................
10
1.1
Le poids important de la fédération Léo Lagrange dans la stratégie de
LLO 10
1.1.1
La vie associative de LLO est encadrée par la fédération
.......................
10
1.1.1.1
Des instances maîtrisées par la fédération
..............................................................
10
1.1.1.2
Une pratique qui renforce encore le poids de la fédération
....................................
11
1.1.2
Des fonctions supports maîtrisées par la fédération Léo Lagrange
........
12
1.1.2.1
La direction de LLO mise à disposition par la fédération
......................................
12
1.1.2.2
Les directions supports fédérales
............................................................................
12
1.1.2.3
Un budget validé préalablement par la fédération
..................................................
13
1.1.2.4
Les systèmes d’information mis à disposition par
la fédération
.............................
13
1.1.3
Un prélèvement sur les recettes de LLO au bénéfice de la
fédération, en forte augmentation
............................................................
14
1.1.3.1
Les différents frais de siège
....................................................................................
14
1.1.3.2
Les autres contributions de Léo Lagrange Ouest à la fédération
............................
15
1.1.3.3
Le « résultat opérationnel » de LLO
.......................................................................
15
1.2
Une organisation interne adaptée au large périmètre géographique des
activités
.............................................................................................................
16
1.2.1
Un pilotage décentralisé des activités
.....................................................
16
1.2.2
Le contrôle des procédures budgétaires et comptables
...........................
19
1.2.3
Les procédures internes homogènes sur la fonction RH
.........................
20
1.2.4
La procédure de pilotage des réponses aux appels à concurrence
..........
22
1.3
Un modèle économique exposé à des risques spécifiques
...............................
23
1.3.1
Une dépendance à la commande publique des collectivités des trois
régions
.....................................................................................................
23
1.3.2
Le risque de requalification des subventions obtenues
...........................
24
1.3.3
Les risques sociaux
..................................................................................
27
1.3.3.1
La dégradation des indicateurs sociaux de Léo Lagrange Ouest
............................
27
1.3.3.2
Les efforts de LLO pour améliorer ses indicateurs sociaux
...................................
29
2
LA MISSION DU PÉRISCOLAIRE NANTAIS
...................................................
31
2.1
Contexte de la mission périscolaire nantaise
....................................................
31
2.1.1
Les missions confiées à Léo Lagrange Ouest
.........................................
31
2.1.2
Le cadre contractuel retenu
.....................................................................
32
2.1.3
Contexte relatif à l’attribution de l’accord
-cadre 2018 à Léo
Lagrange Ouest et attentes de la ville de Nantes
.....................................
32
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.1.4
La durée de l’accord
-cadre de 2022 calée sur celle de la délégation
de service public relative aux accueils de loisirs
.....................................
33
2.2
Un cadre contractuel juridiquement fragile et insuffisamment précis
.............
34
2.2.1
Un défaut d’autorisation dans l’attribution de l’accord cadre pour
la période 2022-2024
...............................................................................
34
2.2.2
Un accord cadre sans montant maximum
...............................................
35
2.2.3
Une insuffisance des critères relatifs à la détermination des prix
...........
36
2.2.4
L’absence de possibilité effective de résilier l’accord
-cadre en cas
d’échec des négociations préalables aux marchés
subséquents
..............
37
2.2.5
Des prestations complémentaires imprécises et couvrant des
charges déjà exécutées par LLO
..............................................................
37
2.2.6
Une prise en charge partielle du risque par la ville de Nantes,
confirmée par le bilan des refacturations
................................................
40
2.2.7
Le paiement par la ville de Nantes avant exécution des prestations
.......
41
2.3
Une évolution des coûts ni cohérente, ni explicitée
.........................................
42
2.3.1
Une augmentation des coûts non cohérente avec les effectifs
................
43
2.3.2
Une estimation discutable des économies liées à la crise sanitaire
.........
45
2.4
Un partage des responsabilités entre LLO et la ville de Nantes à clarifier
......
46
2.4.1
La participation de personnel de la ville de Nantes à la mission du
périscolaire
..............................................................................................
46
2.4.2
Une responsabilité contractuelle de Léo Lagrange Ouest sur le
temps de garderie du mercredi midi pour les maternelles non
assumée dans les faits
..............................................................................
47
2.4.3
La prise en charge des prestations associatives par la ville de
Nantes
......................................................................................................
48
2.4.4
Déclarations d’accueil et contrôle d’honorabilité des intervenants
........
48
2.5
Le pilotage insuffisant de la qualité de service
................................................
50
2.5.1
Une gestion de grève impactant le service aux familles
.........................
50
2.5.1.1
Des fermetures pour grève fréquentes impactant les familles
................................
50
2.5.1.2
Des moyens pour organiser le service les jours de grève, plus limités que
pour une gestion en régie
........................................................................................
50
2.5.1.3
Une pratique de débrayage pouvant conduire à un risque de requalification
en grève abusive
.....................................................................................................
51
2.5.1.4
Le paiement par la ville de Nantes d’un service non rendu aux familles
...............
52
2.5.2
Respect de la réglementation et sécurité
.................................................
53
2.5.2.1
Une déclaration des intervenants présentant encore des failles
..............................
53
2.5.2.2
Un engagement contractuel sur des taux d’encadrement allant au
-delà de la
réglementation
........................................................................................................
54
2.5.2.3
Des taux d’encadrement effectifs globalement satisfaisants mais un suivi à
améliorer en distinguant les quartiers prioritaires ville
..........................................
55
2.5.2.4
Une instabilité des équipes susceptible de nuire à la sécurité physique et
affective des enfants
...............................................................................................
56
2.5.2.5
Procédures de sécurité
............................................................................................
58
2.5.2.6
Autres éléments relatifs à la sécurité des enfants
...................................................
59
2.5.3
Les projets pédagogiques insuffisamment contrôlés
...............................
59
2.5.3.1
Le projet éducatif de territoire de la ville de Nantes
...............................................
59
2.5.3.2
Les projets pédagogiques de Léo Lagrange Ouest
.................................................
60
2.5.3.3
L’adéquation des projets de LLO avec le projet éducatif nantais
...........................
61
2.5.3.4
Communication des projets pédagogiques de LLO
................................................
62
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
4
2.5.3.5
L’absence de pénalité appliquée
.............................................................................
62
2.5.4
Mise en œuvre des objectifs dans les structures
......................................
63
2.5.4.1
Le plan de lutte contre la pauvreté
.........................................................................
63
2.5.4.2
Un objectif d’augmentation de fréquentation dans
les quartiers prioritaires à
confirmer
................................................................................................................
64
2.5.4.3
L’aide au travail personnel et la nouvelle organisation de l’accueil du soir
...........
64
ANNEXES
......................................................................................................................
67
Annexe n° 1. Résultats opérationnels et comptables
..............................................
68
Annexe n° 2. Compte d’exploitation de LLO
........................................................
69
Annexe n° 3. Indicateurs RH de l’association LLO
...............................................
70
Annexe n° 4. Nombre de jours de grève par année scolaire
..................................
71
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a examiné, sur les exercices 2018
et suivants, les comptes et la gestion de l’association Léo Lagrange Ouest (LLO), à laquelle la
ville de Nantes a confié par un marché
l’accueil périscolaire nantais. Le contrôle de LLO,
membre local de la fédération nationale Léo Lagrange, a porté sur l’organisation et la
gouvernance, la maîtrise des risques, la situation financière, ainsi que la qualité du service
rendu, analysée notamment au regard des contrats de gestion des accueils périscolaires nantais
conclus en 2018, puis en 2022.
Une gestion perfectible du marché de l’accueil périscolaire nantais.
LLO a obtenu en 2018 le marché de la gestion des 115 centres d’accueils périscolair
es
nantais, puis à nouveau en 2022. Ces deux contrats représentent plus de 120
M€ sur six années
et demie, soit chaque année plus de la moitié du chiffre d’affaires de l’association. La chambre
a relevé des insuffisances notables dans
la passation et l’exé
cution de ces contrats, qui exposent
l’association à des risques juridiques et financiers importants. Les critères de variation du prix
d’une année scolaire à l’autre ne sont pas suffisamment définis contractuellement, alors qu’ils
représentent au total une hausse de 1,5
M€ sur la période 2018
-2022. Des prestations
complémentaires, à hauteur de 2
M€, ont par ailleurs été payées par la ville de Nantes par bons
de commandes, certes possibles aux termes du contrat, mais dont la contrepartie effective
n’apparaî
t pas toujours
clairement. À l’inverse, certaines moins
-values liées aux fermetures
pour grève ou pendant la crise sanitaire apparaissent sous-estimées. Enfin, le contrat de 2022 a
été signé sans autorisation expresse du conseil municipal de Nantes.
Le pil
otage financier et qualitatif de cette activité n’est pas correctement assuré, ni par
l’association ni par la ville de Nantes, ainsi que la chambre a pu l’observer au travers de
l’exécution de ces
contrats.
L’association n’assume pas totalement le risque réel de l’activité comme un véritable
prestataire de service, mais refacture simplement les heures réalisées à la ville de Nantes. LLO
n’est donc pas incité à optimiser la gestion de ses ressources humaines
: le coût des marchés a
augmenté de 7,8 % sur la période
1
. Cette évolution peut trouver une explication dans la
nécessité de renforcer et professionnaliser l’accueil périscolaire nantais, mais l’absence de
précisions dans la décomposition du chiffrage de ces évolutions, notamment de la masse
salariale induite, traduit le manque de rigueur dans le pilotage de cette activité et empêche les
élus de la ville comme les membres de l’association de disposer des informations nécessaires
pour éclairer leurs choix.
La qualité du service doit par ailleurs être renforcée. Le turn-
over et l’absentéisme élevés
des équipes sont en effet susceptibles de nuire à la sécurité des enfants accueillis, tout comme
le contrôle insuffisamment régulier des antécédents judiciaires des animateurs
. L’association
devra mettre en œuvre
le projet éducatif de territoire nantais adopté au printemps 2021 en
mettant en cohérence les projets pédagogiques des accueils périscolaires.
1
De 16,85 M€ en 2018/2019 à 18,15 M€ en 2021/ 2022
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
6
Une situation financière exposée aux enjeux spécifiques d’une
entreprise de prestations
Par le nombre de ses sala
riés dans l’année (2
800
2
) et par son chiffre d’affaires annuel
(plus de 30
M€), LLO est davantage organisée comme une entreprise de prestations en quête
de marchés que comme une association à but non lucratif : un chargé de mission est ainsi chargé
du suivi des échéances des contrats et de la détection de nouveaux marchés. Dans le contexte
d’une filière
« animation
» en tension, la gestion difficile de ce personnel s’illustre par des
indicateurs sociaux qui se dégradent sur la
période comme pour beaucoup d’
acteurs de ce
secteur d’activité.
Aussi LLO et sa fédération nationale ont développé des actions visant à
fidéliser les salariés et limiter la rotation des animateurs. Comme au niveau national toutefois,
celle-
ci reste élevée, tout comme l’absentéisme. La
chambre note que la dégradation de ces
indicateurs provient majoritairement des salariés affectés à l’accueil périscolaire nantais. La
chambre souligne l’enjeu stratégique pour LLO que revêt l’amélioration de ses indicateurs
sociaux et lui recommande de re
nforcer ses actions contre l’absentéisme.
Une information à systématiser sur les facturations entre la
fédération nationale et Léo Lagrange Ouest
La fédération Léo Lagrange a créé son association locale « Léo Lagrange Ouest » en
1996, pour être présente sur un large quart ouest de la France, LLO étant implantée sur trois
régions (Pays de la Loire, Bretagne et Centre-Val de Loire). Il existe quatre autres organismes
locaux de ce type en France, rattachés à la fédération nationale
3
. La fédération dirige de manière
effective son établissement local LLO
: elle maîtrise les instances de l’association, définit le
projet pédagogique, valide le budget, met à disposition la directrice et pilote les systèmes
d’information. L’ensemble de ces prestations sont facturées
à l’association locale selon un
mode de calcul non apparent sur les factures, facturation qui en outre a augmenté de quelque
65
% sur la période. Si l’organisation du contrôle interne sur les fonctions d’achats, de gestion
des ressources humaines ou des s
ystèmes d’information est satisfaisante, le contrôle des
activités pédagogiques et leur pilotage mériteraient d’être homogénéisés et renforcés.
2
Représentant 770 équivalents temps plein
3
Centre Est, Nord Ile de France, Méditerranée et Sud-Ouest
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Adopter un règlement intérieur des instances conformément
à l’article 7 des statuts de l’association.
Recommandation n° 2.
: Mettre en concurrence le prochain mandat de commissariat
aux comptes, en pr
enant en compte l’intérêt d’une rotation des mandats du point de
vue de la maîtrise des risques.
Recommandation n° 3.
: Déclarer les rémunérations des trois plus hauts cadres
dirigeants bénévoles et salariés conformément l’
article 20 de la loi n° 2006-586 du
23 mai
2006 relative à l’engagement éducatif.
Recommandation n° 4.
: Élaborer et mettre en œuvre un plan préventif et curatif de
lutte contre l’absentéisme
Recommandation n° 5.
: Améliorer le suivi financier du service périscolaire nantais
et chiffrer précisément l’impact financier de chaque mesure pour permettre au conseil
d’administration et à la ville de Nantes de prendre des décisions éclairées.
Recommandation n° 6.
: Procéder tous les quinze jours à un contrôle de cohérence
entre le fichier des intervenants déclarés et la liste des salariés conformément aux
articles R. 227-2, L. 133-6 et L. 227-10 du CASF.
Recommandation n° 7.
: Se conformer sans délai à la réglementation en matière de
direction
des
accueils
périscolaires
(présence
d’un
directeur
déchargé
de
l’encadrement des enfants sur tous les temps d’accueil) conformément aux articles
R. 227-14 et R. 227-17 du CASF.
Recommandation n° 8.
: Mettre en œuvre dès l’année scolaire 2023
-2024 des
exercices de sécurité sur les temps d’accueil périscolaire en application de
l’accord
-cadre signé avec la ville de Nantes, conformément aux articles R. 4227-39 du
code du travail et R.
33 de l’arrêté du 25
juin1980 portant approbation des dispositions
générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les
établissements recevant du public (ERP).
Recommandation n° 9.
: Établir pour chaque accueil périscolaire un projet
pédagogique en cohérence avec le projet éducatif de territoire nantais conformément
à l’article R.
227-25 du CASF.
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
8
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de l’association Léo Lagrange Ouest (LLO) à
compter de 2018, a été inscrit au programme 2023 des travaux de la chambre régionale des
comptes Pays de la Loire. L’ouverture du contrôle a été notifiée le 21
février 2023 à sa
présidente, Mme Françoise
Lestien. L’entretien de début de contrôle s’est tenu le
28 février 2023, celui de fin de contrôle le 30 mai 2023.
Le contrôle a porté sur la gouvernance et le contrôle interne, la situation financière, ainsi
que la qualité
du service, notamment à travers l’exécution du contrat signé avec la ville de
Nantes sur la gestion de l’accueil périscolaire des écoles publiques
nantaises.
LLO est un établissement de la fédération Léo Lagrange
4
. Association d’éducation
populaire reconn
ue d’utilité publique, héritière d’une philosophie
humaniste, la fédération
Léo Lagrange (du nom du sous-
secrétaire d’État aux sports et à l’organisation des loisirs en
1936), mobilise, depuis 1950, l’éducation non formelle (actions éducatives et de loisir
s) et la
formation tout au long de la vie, pour contribuer à l’émancipation individuelle et collective et
lutter contre les inégalités. Elle intervient aujourd’hui dans les champs de l’animation
5
, de la
petite enfance
6
et de la formation professionnelle.
C
réée par la fédération Léo Lagrange en 1996, afin d’ancrer localement la présence sur
le territoire ouest métropolitain,
LLO a son siège à Saint Nazaire. LLO gère aujourd’hui de
nombreuses activités touchant à la jeunesse ou au social sur le territoire étendu des régions Pays
de la Loire, Bretagne et Centre-Val de Loire.
LLO gère principalement ces activités pour le compte de collectivités publiques locales
à travers des marchés publics ou des délégations de service public. Son activité et ses effectifs
ont fortement crû
depuis 2018, année de l’obtention du contrat avec la ville de Nantes pour la
gestion des 115 accueils périscolaires maternels ou élémentaires au sein des 67 sites d’écoles
publiques de la commune.
Les recettes de LLO dépassent aujourd’hui,
grâce au marché nantais, les 30
M€
par an,
alors qu’elles étaient de 12,5 M€
en 2017. Association peu subventionnée, sa pérennité est donc
très liée à sa capacité à obtenir et renouveler les contrats avec les collectivités publiques locales.
4
Quatre autres établissements locaux existent : Centre Est, Nord Ile de France, Méditerranée et Sud-Ouest
5
Accueils périscolaires, Accueils de loisirs associés à l’école (ALAE), accueils de loisirs sans
hébergement (ALSH), ateliers éducatifs, culturels et sportifs, programmes d’accomp
agnement à la citoyenneté,
coordination de contrats enfance-
jeunesse, Espaces d’animations 11
-15 ans : Hub Léo, tiers-lieu éducatif 16-25
ans : Alphaléo, accompagnement de projets, Mobilité européenne et internationale : volontariat, échanges, stages,
chantiers, vacances, Programme de lutte contre les discriminations Démocratie & Courage!, formations
BAFA-BAFD, Maisons de quartiers, maisons pour tous, centres sociaux, centres culturels , pôles de lutte contre
l’illettrisme, plates
-formes de services publics
, missions d’assistance technique sur la participation des habitant.e.s,
la vie associative
6
Crèches, haltes garderies, micro-crèches, structures multi-accueil, crèches familiales, relais petite
enfance (RPE), lieux d’accueil enfants
-parents (LAEP)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
La chambre a
délibéré le 5 juillet 2023 son rapport d’observations provisoires, qui a été
notifié le 27 juillet 2023 à la présidente de l’association Léo Lagrange Ouest, laquelle a répondu
le 15 septembre 2023. La maire de Nantes en a été, le même jour, rendue destinat
aire d’extraits
:
elle a adressé sa réponse le 15 septembre 2023, dans le délai supplémentaire qui lui avait été
accordé à sa demande. Divers extraits du rapport d’observations provisoires ont également été
adressés le 27 juillet 2023 aux autres collectivi
tés citées dans le rapport, ainsi qu’à la fédération
Léo Lagrange
; l’ensemble des réponses reçues ont été analysées. La chambre a délibéré le
16
novembre 2023 son présent rapport d’observations définitives.
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
10
1
L’ORGANISATION SPÉCIFIQUE DE L’ASSOCIATI
ON LÉO
LAGRANGE
OUEST, ÉTABLISSEMENT
LOCAL DE LA
FÉDÉRATION NATIONALE
1.1
Le poids important de la fédération Léo Lagrange dans la stratégie de
LLO
1.1.1
La vie associative de LLO est encadrée par la fédération
1.1.1.1
Des instances maîtrisées par la fédération
Les derniers statuts de l’association LLO datent de 2010 et n’ont pas été modifiés
depuis. Les instances associatives se composent d’un bureau (président, trésorier, secrétaire),
d’un conseil d’administration et d’une assemblée générale. Un collège fédéral
nommé par la
fédération et un collège régional élu par les conventions territoriales de la fédération, composent
le conseil
d’administration et l’assemblée générale. Le conseil fédéral dispose, à l’assemblée
comme au conseil d’administration d’un maximum
de 6 voix contre 5 au plus pour le collège
régional (article 7). La fédération est donc majoritaire dans les instances décisionnelles de
l’association.
Le conseil d’administration est l’organe principal de la vie associative. Il dispose
statutairement de pouvoirs importants (vote du budget et approbation des comptes, décide des
actions stratégiques conformément à l’objet social par exemple). Le conseil d’administration se
réunit par ailleurs très régulièrement sur la période et au moins trois fois par an conformément
aux statuts (article 7).
Le bureau est élu par le conseil d’administration (article 8). Les procès
-verbaux du
conseil d’administration de 2018 et de 2021 font bien mention de cette élection, qui désigne à
chaque fois des membres du collège fédéral.
Le projet associatif est statutairement celui de la fédération (article 3). L’ambition assez
large du projet fédéral permet à l’association régionale d’accepter des
missions diverses liées à
l’éducation populaire, telles que l’encadrement éducatif des
jeunes et des très jeunes enfants
(multi-
accueils et centres de loisirs), l’accompagnement social (maisons de quartiers ou
activités pour les personnes âgées) ou encore l’organisation de voyages et d’hébergement à des
fins d’échanges internationaux (avec le Mali en l’espèce).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
1.1.1.2
Une pratique qui renforce encore le poids de la fédération
Le procès-
verbal (PV) de l’assemblée générale (AG) réunie le 20 juin 2018, qui a
procédé à l’installation des membres du conseil d’administration (CA), mentionne bien six
noms pour le collège fédéral mais seulement quatre membres sur les cinq autorisés
statutairement, puis deux entre 2020 et 2021, pour le collège régional
7
. Le collège régional
dispose de ce fait de moins de voix que le maximum autorisé par les statuts.
L
’installation du CA de 2018, prévue pour seulement deux ans, contrairement à
l’article
7 des statuts qui prévoit trois
ans, n’a pourtant pas été renouvelée sur la période. En
réponse aux observations provisoires, l
’association
indique que le contexte de la crise sanitaire
aurait retardé le renouvellement. La c
hambre constate cependant que l’association a tenu une
AG le 24 juin 2020 et n’a pourtant pas procédé
à cette occasion au renouvellement du CA ni
même prorogé son mandat jusqu’à l’
AG extraordinaire du 29 janvier 2021.
L’absence
d’élection a ainsi cristallisé une majorité renforcée de la fédération. Il résulte de cette
gouvernance irrégulièrement prorogée, le mandat du CA ayant juridiquement pris fin le
20 juin
2020, que l’ensemble des décisions prises a
près cette date (budgets, désignation du
bureau, délégations de signature, décisions contractuelles) sont théoriquement demeurées sans
base légale jusqu
’à
l’assemblée générale de janvier 2021.
Pour une association, l’approbation d’un règlement intérieur n’
est pas obligatoire, sauf
si les statuts le prévoient.
Or, compte tenu de la formulation de l’article 7 des statuts de LLO,
l’adoption d’un règlement intérieur, par le conseil d’administration, est rendu obligatoire, ce
qui n’a pas été fait à ce jour
8
. Les statuts précisent par ailleurs (article 7) les conditions de
convocations et de quorum applicables aux instances. Or la chambre a noté que le nombre de
pouvoirs était parfois supérieur au nombre de personnes présentes
9
. L’adoption d’un règlement
intérieur permettrait de clarifier certaines règles, telle que la limitation du nombre de pouvoirs
détenus par un membre présent. Les PV des réunions des instances de gouvernance pourraient
également préciser systématiquement le membre porteur du pouvoir, afin de s
’assurer qu’il
appartient au même collège (fédéral ou régional) conformément à l’article 6 des statuts
(exemples d’absence de précision
aux PV : ceux de juin et octobre 2018, d’octobre et
décembre 2019, de février, avril et juin 2020). Un règlement intérieur permettrait également de
préciser les conditions du déport d’un membre intéressé à un vote lorsqu’un conflit d’intérêts
pourrait exister. Dans sa réponse aux observations provisoires
l’association s’est engagée à
mentionner les porteurs de pouvoirs dans
les PV de ses instances et à mettre à l’ordre du jour
d’un prochain CA, la question du règlement intérieur
. La chambre prend acte de cet
engagement.
7
Selon la
réponse de l’association
8
La chambre souligne que l’article 7 des statuts stipule que le conseil d’administration «
élabore et
approuve
» le règlement intérieur au même titre qu’il «
arrête les comptes de l’exercice et les présente à l’assemblée
générale
» ou qu’il «
fixe le budget annuel de l’association
»
9 Exemples
: Conseils d’administration des 21/10/2019,5/12/2019, 7/04/2021
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
12
Elle note par ailleurs que
l’absence
, depuis 2020,
d’élus locaux au sein des instances
dirigeantes de LLO réduit le risque «
d’association transparente
»
10
Recommandation n° 1.
: Adopter un règlement intérieur des instances conformément à
l’article 7 des statuts de l’association
.
1.1.2
Des fonctions supports maîtrisées par la fédération Léo Lagrange
1.1.2.1
La direction de LLO mise à disposition par la fédération
La fédération met à disposition la personne assurant la direction de l’association
(article 7). Cette appartenance hiérarchique à la fédération garantit à celle-ci un management et
des orientations conformes aux orientations statutaires. Sur la période, deux directrices se sont
succédées et ont toutes deux été embauchées et rémunérées par la fédération. Leur rémunération
fait l’objet d’un remboursement par LLO à la fédération.
La directrice actuelle dispose d’une large déléga
tion de signature depuis 2020
11
(contrats
et gestions des ressources humaines notamment), qui s’est élargie en 2021
12
à la signature de
tous les contrats.
1.1.2.2
Les directions supports fédérales
La fédération assure également les fonctions de direction des ressources humaines, des
finances et des systèmes d’information, même si une responsable administrative et financière
(RAF) et une directrice des ressources humaines (DRH) sont également employées par
l’association pour assurer la gestion quotidienne notamment. A
u-delà des outils informatiques
mis à disposition (voir ci-après), ces directions
fédérales assurent la cohérence et l’animation
des équipes locales dédiées aux fonctions supports. En réponse aux observations provisoires,
LLO a précisé que les services de
la fédération ne disposent cependant pas d’un pouvoir
hiérarchique sur les services locaux.
10
Il n’existe pas de définition légale de l’association transparente mais ses critères ont été forgés par la
jurisprudence. Une association transparente est une association qui, en raison de ses liens avec une personne
publique, ne dispose en réalité d’aucune autonomie par rapport à cette dernière et en constitue un simple
démembrement : elle est créée à l’initiative de cett
e personne publique qui lui confie une mission de service public,
en contrôle son organisation et son fonctionnement et lui prodigue l’essentiel de ses ressources
11
Conseil d’administration 7 février 2020
12
Conseil d’administration 16 avril 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Le projet éducatif est défini par la fédération. Il est le socle des objectifs à atteindre pour
tous les projets pédagogiques déclinés sur les territoires. L’instruction n’a toutefois pas révélé
de contrôles de la fédération sur le contenu des projets pédagogiques locaux. Les outils
pédagogiques sont réalisés par la fédération et refacturés par elle, à prix coûtant selon
l’association
, auprès des établissements lo
caux. Il peut s’agir de revues ou de supports de jeux
de type « mallettes » pour créer des activités avec les enfants. Les visites sur place ont permis
de constater l’utilisation de ces outils par les équipes.
1.1.2.3
Un budget validé préalablement par la fédération
Le budget de LLO fait l’objet d’une préparation interne jusqu’au mois de février de
l’année de son exécution. Les directeurs de sites font des propositions en accord avec leur
directeur territorial de l’animation (DTA), qui sont discutées avec le cont
rôle de gestion et la
direction de l’association. Avant d’être délibéré aux seins des instances locales en juin, le projet
de budget est présenté pour validation à la fédération nationale. Un conseil stratégique national
composé des présidents et trésorier
s locaux examine les budgets, avant l’examen par le conseil
d’administration de la fédération.
Dans sa réponse aux observations provisoires, LLO précise
par ailleurs que : «
La fédération fixe les objectifs économiques et financiers des associations
de son périmètre »,
et qu’elle valide
« les conditions d
e réalisations et d’atteintes des objectifs
fixés »
.
1.1.2.4
Les systèmes d’information mis à disposition par la fédération
La fédération a engagé depuis 2018
13
un mouvement de mise en collaboration des
acteurs de la fédération à l’échelle nationale (projet PROGRESS
14
). Cette collaboration
s’appuie sur une homogénéisation progressive des systèmes d’information de toutes les
associations régionales dans un objectif
de rationalisation des systèmes et d’un meilleur
pilotage fédéral. Ainsi le système de gestion de la paye a été remplacé tout comme le logiciel
comptable. Selon l’association, ces logiciels sont
désormais refacturés à prix coûtant aux
établissements locaux,
qui n’en maîtrise
nt
d’ailleurs pas les droits d’accès.
Le contrôle interne relatif au règlement général sur la protection des données (RGPD)
est assez complet et assuré essentiellement par la fédération. Il se décline au plan local par la
mise en place
d’un délégué à la protection des données et par la formation des personnels
concernés.
13
Conseil
d’administration du 20 juin 2018
14
Cf. présentation Conseil d’administration 30 mars 2018
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
14
1.1.3
Un prélèvement sur les recettes de LLO au bénéfice de la fédération, en forte
augmentation
1.1.3.1
Les différents frais de siège
La fédération assure certaines fonctions support (pilotage des missions DRH, DAF, DSI,
mise à disposition de la direction) ainsi que l’ingénierie pédagogique fédérale (réseaux,
programmes et outils pédagogiques, etc.). Au titre de ces missions, la fédération facture ces
prestations directes. Elle prélève en outre une rémunération (« cotisation unique ») auprès de
l’association locale au titre de la mise à disposition de l’ingénierie pédagogique
« Léo Lagrange
». Cette charge imputée à LLO est passée d’environ 600
000
€ en 2018, à
990 000
€ en 2022, soit
une augmentation de 65
%. Cette évolution a pour origine, d’une part
la cotisation de l’association à la fédération qui a plus que doublé sur la période (330
000
€ à
700 000
€) et d’autre part l’augmentation des facturations diverses (remboursement de la
direction, des frais de logiciels, etc.) passées de 270 000
€ en 2018 à 290
000
€ en 2022.
À
l’occasion de la contradiction, l’association a pu préciser que l’augmentation de la cotisation
s’explique
rait
par la création d’effectifs dans les directions méti
er et support de la fédération
ainsi que par les coûts induits de la démarche « Progress ».
Les factures adressées par la fédération à LLO mentionnent les montants dus, mais n’
en
précisent pas le calcul,
qu’il s’agisse
du montant de la cotisation, comme celui des factures. Les
échanges entre l’association et la fédération
ont
permis d’établir le détail de ces factures,
et les
modalités de calcul entre entités locales. La chambre invite néanmoins
l’association à vérifier
la juste liquidation des sommes dues
à la fédération par l’obtention de factures détaillées et
explicites, dans un souci de transparence vis-à-
vis des membres du conseil d’administration.
Aux frais de la fédération, s’ajoutent les coûts d’administration du siège local pour
environ 1 M
€ par an sur la période (ces coûts correspondent à l’ensemble des charges
supportées par le siège de Saint Nazaire). Le total des frais de siège supportés par les activités
est ainsi d’environ 2
M€ en 2022, soit environ 39 % d’augmentation.
Le coût des frais de siège locaux représente 55 % du total des frais de siège en moyenne
sur la période.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Tableau n° 1 :
Tableau de composition des frais de siège (en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Ecart
Evolution
composition
Cotisation Fédération
334 287
708 018
569 950
678 768
705 600
371 313
111%
32%
Factures Fédération
266 314
201 973
161 512
274 275
286 046
19 732
7%
13%
Sous total Fédération
600 601
909 991
731 462
953 043
991 646
391 045
65%
45%
Charges siège local
801 920
1 050 804
1 231 759
1 032 089
960 189
158 270
20%
55%
Total frais de siège
1 402 521
1 960 795
1 963 221
1 985 132
1 951 835
549 315
39%
100%
Source : Léo Lagrange Ouest
1.1.3.2
Les autres contributions de Léo Lagrange Ouest à la fédération
L’association participe par ailleurs au financement de la fédération
15
à travers différents
versements identifiés dans les rapports spéciaux du commissaire aux comptes. LLO a
spontanément versé sur la période 130 000
€ au «
fonds en dotation » destinés à alimenter le
financement d’appels à projets de la fédération. Elle n’a
perçu en revanche que 36 972
€ de
subventions de ce fonds fédéral pour ses propres projets
16
. LLO a également attribué, en 2020,
un prêt court terme de 500 000
€ à la fédération
17
, remboursé en 2022, alors que LLO
envisageait dans le même temps, mais sans finalement le souscrire, un prêt de 3 500 000
€
auprès de l’État
18
.
1.1.3.3
Le « résultat opérationnel » de LLO
La notion de résultat opérationnel correspond au solde des recettes des activités moins
leurs charges propres, sans le total des frais de siège.
La chambre constate (voir annexe n° 2 au présent rapport) que le résultat opérationnel
des activités a progressé de 281 562
€ en
tre 2018 et 2022, mais que concomitamment les frais
de siège, notamment ceux de la fédération, ont augmenté de 550 669
€. Ainsi,
le résultat
comptable de LLO diminue sur cette période (- 269 107
€) sous l’effet principal de
l’augmentation des frais de siège. La rentabilité des activités n’est donc pas en cause dans la
diminution du résultat qui est négatif (- 126
656 €) depuis 2022
.
La chambre invite l’association à redresser son résultat comptable désormais négatif,
par la réduction des frais de siège.
15
Il s’agit ici d’une entité juridique distincte de la Fédération
: « le fonds de dotation Léo Lagrange »
16
Dans sa réponse aux observations provisoires, LLO indique sans le documenter, avoir reçu fin 2022
80
000 € du fonds de dotations.
17
Conseil d’administration du 29 avril 2020. Prêt autorisé par le code monétaire et financier s’agissant de
prêt d’une durée maximale de deux ans et à taux zéro.
18
Prêt État Garanti ouvert dans le cadre des aides aux acteurs économiques dans le cadre de la crise du
Coronavirus
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
16
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La fédération dirige de manière effective son association locale, Léo Lagrange Ouest.
Elle maîtrise les
instances de l’association, définit le projet pédagogique, valide le budget, met
à disposition la directrice et pilote les systèmes d’information. L’ensemble de ces prestations
sont facturées à l’association locale selon un mode de calcul non précisé dans
les factures et
par ailleurs insuffisamment contrôlé.
Les frais de sièges perçus par la fédération ont augmenté de 65 % sur la période
2018-2022 contribuant ainsi à la baisse du résultat désormais négatif en 2022. La chambre
invite l’association à mieux c
ontrôler et réduire les frais de siège qui avoisinent désormais les
2
M€ annuels.
La chambre a en outre relevé un « prêt » accordé par LLO à la fédération Léo Lagrange
en 2020 et remboursé en 2022 à hauteur de 500 000 €, alors que LLO envisageait
dans le même
temps, sans finalement le souscrire, un prêt de 3,5
M€
auprès de
l’État
.
1.2
Une organisation interne adaptée au large périmètre géographique des
activités
L’organisation interne de LLO, avec plus de
2 800 salariés
19
répartis sur trois régions et
une activité générant en 2022,
plus de 30 M€ de recettes, se doit d’être une organisation solide,
loin du modèle associatif habituel. La structuration de l’organigramme et le contrôle interne de
l’association paraissent à la chambre,
globalement, à la hauteur des enjeux.
1.2.1
Un pilotage décentralisé des activités
LLO, établissement local implanté à Saint-Nazaire, a une compétence qui dépasse les
frontières de la région des Pays de Loire : les statuts (article 1
er
) de l’association précisent
qu’elle a compéten
ce sur la région des Pays de la Loire (où elle a son siège social), la Bretagne
et la région Centre -Val de Loire. La région des Pays de la Loire, avec notamment Nantes, est
le principal lieu d’activités et de chiffre d’affaires de l’établissement. La Bret
agne est également
une région au sein de laquelle l’activité de LLO est importante, en particulier avec la ville de
Brest.
19
2800 contrats représentant environ 770 équivalents temps plein (source LLO)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Tableau n° 2 :
La répartition géographique des recettes de la période :
Nb de contrats
Recettes de la période
PAYS DE LA LOIRE
50%
74%
BRETAGNE
42%
21%
CENTRE VAL DE LOIRE
8%
5%
Total
100%
100%
Source
: compte d’exploitation par activités (Léo Lagrange Ouest)
Sous la responsabilité de la directrice de l’association, les fonctions support sont
principalement assurées au siège de Saint-Nazaire, mais les antennes locales de Rennes et
Nantes disposent de moyens propres (locaux et humains) pour assurer des fonctions support de
proximité.
Des «
délégués territoriaux à l’animation
» (DTA), au nombre de cinq actuellement (ils
ont été six
selon l’organigramme en 2020 et 2021), assurent le pilotage des activités sur un
secteur géographique donné. Ces DTA s’appuient sur les directeurs de sites pour la gestion
quotidienne des activités et sur les fonctions support pour répondre aux besoins, notamment
humains, de celles -ci. Ils participent au comité de direction
20
de LLO et y assurent notamment
la restitution auprès de la direction des résultats des activités dont ils ont la charge. Ils sont
également les interlocuteurs privilégiés des élus des collectivités partenaires.
À ce titre les DTA bénéficient régulièrement de délégation de signature notamment pour
la gestion des ressources humaines de leur secteur, mais pas pour l’engagement des dépenses.
20
Un comité de direction (CODIR) a lieu tous les 15 jours dont sont membres : DG, RAF, DRH, DTA,
Pôle Engagement
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
18
Schéma n° 1 :
Schéma de l’organisation générale du pilotage de
s missions
Source : CRC sur la base des organigrammes transmis par LLO
Dans leurs fonctions ils participent au contrôle interne dans les domaines budgétaires,
des achats, de la gestion des ressources humaines. En revanche le contrôle de la qualité des
in
terventions
(comme
par
exemple
l’existence
des
procédures
ou
documentations
réglementaires
21
) fait l’objet d’un suivi qui n’est pas homogène selon les DTA. La chambre a
pu se faire transmettre l’ensemble des projets pédagogiques concernant neuf sites,
choisis de
façon aléatoire
22
parmi les activités assurées par LLO dans le grand ouest, alors que la
transmission des projets pédagogiques des sites de l’accueil périscolaire nantais s’est avérée
très incomplet
23
. L’association gagnerait à organiser et homogé
néiser le contrôle et le
«
reporting
» de la qualité des activités afin que les DTA et la direction puissent mieux identifier
les risques potentiels.
La gestion du périscolaire nantais fait l’objet d’une organisation spécifique de
proximité, répondant à la
difficulté d’assurer une gestion réactive auprès des 67 sites d’accueils
au sein des 115 écoles publiques maternelles et primaires de la ville, étant précisé qu’un même
site peut regrouper une école maternelle et une école élémentaire.
21
Cf. la partie sur le marché de l’accueil périscolaire de Nantes
22
Bléré, Grand-Fougeray, VHBC, St Jean Le Blanc, Montauban de Bretagne, Nozay Abbaretz, Sens de
Bretagne, Saint-Senoux en France.
23
Cf. partie Accueil Périscolaire Nantais
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
1.2.2
Le contrôle des procédures budgétaires et comptables
Les achats sont toujours réalisés dans le cadre budgétaire établi. Le budget est préparé
par le directeur de site et son DTA en fin d’année sur le logiciel (BP Site). Ce projet fait l’objet
d’échanges avec le contrôle de
gestion, la responsable des affaires financières (RAF) et la
directrice. Il est arrêté au mois de juin par l’assemblée générale.
La présidente dispose d’une délégation générale au titre de l’article 8 des statuts. L’ordre
de paiement des factures est donné par la seule trésorière, qui a une délégation à cet effet.
L’association dispose de groupements d’achats avec la fédération, ainsi en matière de
fournitures administratives, de location de véhicules, de téléphonie.
Les principaux achats sont réalisés par le siège local (les directeurs, la RAF, la DRH,
détiennent une délégation de signature à cet effet). Une « délégation » des achats est prévue
pour les directeurs de sites sous le contrôle de leur DTA (qui eux-
mêmes n’ont pas de délégation
pour engager les dépenses). Ces achats sont alors préfinancés par une avance
24
(dite « régie »)
de l’association au directeur de site, sur un compte spécifique. Cette avance ne peut excéder
500
€ et ne peut être abondée à nouveau sans que des dépenses antérieures
aient été totalement
justifiées. Le DTA valide ces achats.
Une autre procédure prévue pour les petits achats est celle des « notes de frais »
25
. Ces
« notes de frais » sont avant tout destinées au remboursement des frais de déplacements, mais
correspondent parfois, de façon anormale, au remboursement de petits achats. La chambre note
que ces deux pratiques, si elles répondent à des impératifs évidents de réactivité et de proximité,
sont juridiquement fragiles : ni les DTA, ni les directeurs de sites n’ont de délégatio
ns de
signature pour l’engagement de dépenses. L’association devra donc veiller à régulariser cette
pratique.
La création de comptes de tiers, par exemple pour un fournisseur, puis le paiement des
achats et le renseignement du relevé d’identité bancaire (R
IB) du fournisseur sont faits par le
même personnel. Une telle pratique présente un risque évident de fraude. À
l’occasion de la
contradiction, l’association s’est engagée à documenter, classer et valider les changements de
RIB par la responsable comptable, engagement dont la chambre prend positivement acte.
La gestion des sorties des immobilisations (vol, perte, rebus) mériterait une procédure
plus assurée que celle existante, déclarative pour l’essentiel. Les directeurs de sites, qui sont
sollicités par le service de la comptabilité sur les sorties des immobilisations de leur site, ne
font pas l’objet de contrôles factuels aléatoires, ni par la comptabilité ni par le DTA.
L’association encaisse par ailleurs des recettes auprès des usagers, pour un montant
de
1,5
M€ en 2022. Pour l’essentiel, cette facturation, faite par logiciel, est assurée par le siège,
qui veille au recouvrement. Outre l’utilisation de ce logiciel, le paiement peut se faire en ligne
ou sur place (tracé ou en espèces). Les contrôles d’exh
austivité des recettes par recollement
avec les présences des usagers permettent au siège un premier niveau de contrôle. Toutefois
cela apparait insuffisant pour faire disparaitre le risque de fraude.
24
Une procédure interne existe par les avances
25
Une procédure existe pour les notes de frais
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
20
L’association renouv
elle, par décision de ses instances, le mandat du même commissaire
aux comptes depuis plus de 10 ans, la dernière fois en 2021. Or le changement périodique de
commissaires aux comptes est une bonne pratique professionnelle
26
, devenue obligatoire
désormais pour les entités les plus importantes
27
. Aussi la chambre recommande-t-elle
d’organiser la rotation de
s mandats
des commissaires aux comptes de l’association, même si la
qualité du travail de ces derniers donne entière satisfaction. En réponse aux observations
provisoires,
l’association s’e
st engagée à souscrire désormais un co-commissariat aux comptes.
La chambre prend acte de cet engagement renforçant le contrôle sur les comptes de l’association
mais rappelle l’importance d’une mise en concurrence régulière du mandat de commissariat
aux comptes.
Recommandation n° 2.
: Mettre en concurrence le prochain mandat de commissariat
aux comptes, en prenant en compte l’intérêt d’une rotation des mandats du point de vue
de la maîtrise des risques.
1.2.3
Les procédures internes homogènes sur la fonction RH
L’association a dû f
aire face au doublement de ses effectifs en 2018, avec quelques 900
salariés
repris de l’ancienne association APN précitée. Mais LLO disposait déjà de procédures
internes solides pour faire face à la dispersion géographique de ses sites d’activité.
En prat
ique, la procédure d’embauche d’un salarié permanent est co
-pilotée par le
directeur de site, son DTA et les équipes de la direction des ressources humaines (DRH). Des
documents officiels (identité, diplômes, extrait de casier judiciaire si besoin) sont
systématiquement collectés dans un logiciel dédié, en cours de déploiement. Les personnels
étant amenés à travailler auprès des enfants font l’objet d’une procédure spécifique, avec un
contrôle préalable de «
l’honorabilité
» en utilisant le logiciel TAM
28
de la direction de la
jeunesse et sports. Le contrôle fait par la chambre sur des dossiers de l’accueil périscolaire
nantais, a fait apparaître un certain nombre d’anomalies
: certaines sont seulement formelles et
résultent d’une mauvaise orthographe du nom
ou de la saisie du nom de jeune fille en lieu et
place du nom usuel
; d’autres anomalies, plus graves, relevées par la chambre (voir infra
partie
Accueil périscolaire nantais 2.3.2.1)
n’ont pas donné lieu à des réponse convaincante apportée
par LLO.
26
Compagnie nationale des commissaires aux comptes : pratique professionnelle relative à la rotation en
application des dispositions
de l’article L
.822-14 du Code de commerce, 22 juillet 2010, reprise par le Haut conseil
du commissariat aux comptes.
27
https://www.h3c.org/wp content/uploads/2020/06/Delib%C3%A9ration_H3C_BPP_rotation.pdf
28
Logiciel de la direction jeunesse à l’engagement
et aux sports, service déconcentré de l’état qui identifie les
personnes condamnées pour certaines infractions incompatibles avec la présence d’enfants
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
La
rotation importante des personnels d’animation impose une réactivité qui peut
s’avérer difficilement compatible avec le strict respect de ces procédures d’embauche
: aussi
LLO a mis en place pour la mission nantaise un «
pool d’animateurs
remplaçants ». I
l s’agit
d’animateurs en sureffectif sur leur site d’affectation principale, qui sont amenés à se déplacer
sur différents accueils périscolaires pour assurer des remplacements inopinés. Leur gestion est
assurée par les coordinateurs locaux avec les missions supports.
Des fiches de postes types existent pour les principaux métiers de l’association. Le
personnel recruté reçoit à son arrivé un kit d’informations sur les règles et valeurs de LLO et
fait l’objet d’un accueil sur site préalable avant le début eff
ectif de sa mission.
La procédure de demande de congés est formalisée et conditionnés aux périodes
extrascolaires pour les postes d’animation. Ces congés sont tracés dans un logiciel spécifique
(TIS
29
) non interfacé avec la paie. La chambre n’a cependant pas observée d’incohérence entre
les deux fichiers. La paie, notamment dans ces éléments variables, fait l’objet de contrôles
systématiques. Les fonctions de création de postes et de mise en paiement des salaires sont
séparées afin de limiter le risque de fraude. Cependant les droits sur le logiciel sont les même
pour tous les gestionnaires qui peuvent donc intervenir dans un domaine ou un autre.
La chambre note cependant que l’association ne déclare pas sur ces comptes publics la
rémunération des trois plus
hauts dirigeants comme l’impose l’article 20 de la loi n°
2006-586
du 23 mai 2006 relative à l’engagement éducatif
30
. Il doit être entendu comme « dirigeant », la
personne bénévole ou salariée qui exerce ses fonctions avec une large autonomie de décision et
de gestion de son temps de travail. Les élus dirigeants de l’association ne sont pas rémunérés et
il n’a pas été identifié d’avantage en nature. La directrice de l’association, disposant d’une large
délégation est par ailleurs rémunérée par l’association, quand bien même s’il s’agit d’un
remboursement à la fédération. Les directeurs (RAF, RH, « pôle engagement ») disposent
également de délégations du CA et d’une autonomie dans leur organisation et management de
leurs équipes. Dès lors, la chambre invite l
’association à déclarer (sans nécessairement les
individualiser) la somme des rémunérations et avantages en nature des trois plus hauts
dirigeants
31
.
29
Logiciel sera remplacé par prochainement par le logiciel Horoquartz développé par la fédération pour
être interfacé avec la paye
.
30
« Les associations dont le budget annuel est supérieur à 150 000 Euros et recevant une ou plusieurs
subventions de l'État ou d'une collectivité territoriale dont le montant est supérieur à 50 000 Euros doivent publier
chaque année dans le compte financier les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés
ainsi que leurs avantages en nature. »
31
Réponse ministérielle à une question parlementaire n° 01630 publiée au JO du Sénat, le 28 février
2008
« Le législateur a visé à la fois les cadres dirigeants au sens du code du travail, par définition rémunérés, et
les dirigeants bénévoles, en principe non rémunérés. Les dirigeants non-salariés, non bénévoles mais rémunérés
en leur seule qualité de mandataire social sont inclus dans le champ d'application de l'article 20 selon la
Compagnie nationale des commissaires aux comptes. Concernant la détermination des trois plus hauts cadres
dirigeants, elle doit s'effectuer selon l'importance du rôle de chacun dans la gestion et la représentation de
l'association. Si l'information doit être publiée de manière distincte en termes de rémunération d'un côté et
d'avantage en nature d'un autre côté, les informations ne doivent pas être individualisées par personne physique. »
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
22
Recommandation n° 3.
: Déclarer les rémunérations des trois plus hauts cadres
dirigeants bénévoles et salariés conformément l’a
rticle 20 de la loi n° 2006-586 du
23 mai
2006 relative à l’engagement éducatif.
1.2.4
La procédure de pilotage des réponses aux appels à concurrence
Les ressources de LLO sont essentiellement générées, à hauteur de 90 % en 2021, par
des contrats de commande publique (voir ci-après la partie 1.3 du présent rapport). Il y a en
moyenne 55 contrats en cours par an sur la période. L’association a recruté à compter de 2019
32
un chargé de projet afin de rechercher les appels à projets des collectivités et de piloter
l’éventuelle réponse à y apporter. L’association suit également précisément les échéances de
fin de contrats et de renouvellement. Le graphique ci-
dessous montre l’importance du
renouvellement du marché de l’accueil périscolaire nantais mais également les pr
ochaines
échéances.
La mission du chargé de projet, auparavant assurée directement par les DTA sous le
pilotage de la directrice, consiste à assurer une veille quotidienne sur les appels à concurrence
lancés par les collectivités publiques locales, identifier les déterminants (notamment financiers)
pour répondre à l’offre, et piloter le montage de l’offre de LLO sous la direction du DTA et de
la direction de l’association.
Le CA est informé des projets à venir ou des offres déposées, mais la décision appartient
à la présidente et à la directrice.
Graphique n° 1 :
Chiffre d’affaires (€) par année de renouvellement des contrats (en nombre)
Source
: CRC d’après réponses Léo Lagrange Ouest
32
Le poste apparait sur l’organigramme à compter de cette date, et est pourvu jusque 2020 puis
uniquement depuis 2023
15
8
6
4
3
-
2
4
6
8
10
12
14
16
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
25 000
000 €
2023
2024
2025
2026
2027
Total recettes
nombre
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’organisation générale des fonctions supports (RH, comptabilité et chargé d’affaires)
correspond à l’éclatement géographique des activités et répond à la nécessité d’un contrôle
interne suffisant. Les achats déconcentrés sur les sites sont encadrés mais certaines pratiques
imposeraient une délégation de signature des directeurs.
Les procédures de recrutement et de gestion du temps de travail sont bien organisées
mais le contrôle interne doit être renforcé sur la conformité de la liste des salariés avec ceux
déclarés dans le logiciel TAM, de l’État, logiciel dédié
à la détection des incompatibilités
d’activité professionnelle avec les mineurs.
Le contrôle interne et les modalités de restitution des activités pédagogiques doivent
être mieux organisés afin de s’assurer que la réalité des activités est bien conforme
aux
engagements contractuels ou à la réglementation.
1.3
Un modèle économique exposé à des risques spécifiques
1.3.1
Une dépendance à la commande publique des collectivités des trois régions
Les comptes d’exploitation
33
de la période (voir annexe n° 3 au présent rapport) font
apparaître que les recettes de l’association proviennent quasi exclusivement (à hauteur de 90
%)
des contrats de prestations de services avec les collectivités publiques locales, l’association se
définissant elle-même comme « opérateur de politiques publiques »
34
. S’agissant de prestations
de services
d’animation auprès de
différents publics, la masse salariale est prépondérante dans
les charges (60 % en moyenne).
Les contrats relatifs aux activités sont passées avec les collectivités selon des formes
juridiques différentes suivant les missions confiées et selon que l’association encaisse ou non
des recettes directement auprès des usagers.
Un marché public, montage largement prépondérant sur la période observée, confie une
prestation de service contre un prix.
L’association ne supporte pas de risques économiques
puisque le prix est fixé dans le contrat. La délégation de service public expose davantage
l’association
qui supporte les fluctuations du niveau de recettes des usagers.
La convention de subventionnement ou le SIEG
35
sont des modèles moins risqués
puisqu’ils relèvent d’un accord de financement avec la collectivité.
33
Lors de l’écriture de ce rapport, le compte détaillé 2022 n’a pas encore été validé par l’assemblée
générale
34
Réponse au rapport provisoire
35
Les services d’intérêt économique général (SIEG), sont définis comme des « activités de service
marchand remplissant des missions d’intérêt général et soumises de ce fait par les États membres à des obligations
spécifiques
de service public » (Livre vert de la Commission européenne sur les services d’intérêt général) (ex. :
services de réseaux de transports, d’énergie ou de communication).
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
24
Le marché de l’accueil périscolaire nantais
représente de très loin (près de 58 % des
produits en 2022), le plus important contrat en chiffre d’affaires de l’association.
Tableau n° 3 :
Répartition des types de contrats sur la
période
Nombre
Recettes
Marchés
53%
74%
Délégations de service public
20%
16%
Convention de fonctionnement
22%
10%
SIEG
5%
1%
TOTAL
100%
100%
Source
: compte d’exploitation par activités (Léo Lagrange Ouest)
La part consolidée des recettes perçues sur les usagers et de la caisse des allocations
familiale dans le total des recettes est faible (12
%) sur la période. Le chiffre d’affaires de
l’association n’est donc que
peu soumis à un aléa de fréquentation de ses activités.
Tableau n° 4 :
Répartition des recettes par types de tiers
Source
: compte d’exploitation par activités (Léo Lagrange Ouest)
(données provisoires 2022)
1.3.2
Le risque de requalification des subventions obtenues
Le montant des subventions perçues représente 1,6
M € en 2021, soit environ 5
% des
produits de l’association. La part faible des subventions publiques locales, ainsi que l’absence
d’élus locaux au sein des instances dirigeantes
réduisent, comme il a été vu supra sous 1.1.1, le
risque de qualification de LLO d’«
association transparente ».
Toutefois, certaines prestations aujourd’hui financées par des subventions de
collectivités, présentent le risque d’une requalification en marché qui entraînerait la néce
ssité
de mise en concurrence de LLO.
2018
2019
2020
2021
2022
évolution
en %
composition
en %
Financement collectivités
14 443 612
24 790 827
22 987 207
27 522 153
26 577 030
84%
83%
Participation des usagers
1 504 360
1 676 797
1 131 374
1 527 799
1 554 497
3%
5%
CAF/MSA
1 788 175
1 909 316
1 844 963
2 040 918
2 508 138
40%
7%
Autres financements
571 602
706 477
638 132
725 149
1 298 332
127%
3%
Produits financiers et divers
308 689
471 492
593 808
557 353
564 466
83%
2%
TOTAL PRODUITS
18 616 437
29 554 908
27 195 483
32 373 373
32 502 464
75%
100%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
La chambre a examiné les 11 principales conventions en cours en 2021 avec des
collectivités publiques locales. Dans certains cas, LLO propose des projets spécifiques, mais
dans d’autres elle répond à des besoins et a
ttentes communs aux collectivités locales,
notamment en matière périscolaire. L’association se définit
d’ailleurs
elle-même dans sa
réponse, comme un « opérateur de politiques publiques ». La chambre considère que six de ces
conventions pourraient être ass
imilées à des conventions d’achat de prestations
, qui devraient
être mises en concurrence conformément aux règles de la commande publique.
Les conditions posées pour distinguer une subvention d’un marché public sont en effet
définies par l’article 9
-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations, modifiée par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014
relative à l’économie sociale et solidaire
36
. L’initiative de l’activité doit relever de l’association,
et le paiement par la collectivité ne doit pas être la contrepartie de prestations individualisées.
La subvention doit avoir pour objet de soutenir l’objet social de l’association, au contraire du
marché définit des prestations attendues.
La ville de Brest (Finistère) a passé cinq conventions
37
avec Léo Lagrange Ouest, sur
un modèle original. Il s’agit de conventions tripartites entre la ville, l’association gestionnaire
de l’activité (généralement une maison de quartier et centre social) et l’
association LLO, qui,
par cette convention vient « accompagner
» l’association gestionnaire et conforter son action
par les outils, la pédagogie et des moyens humains de Léo Lagrange. LLO met ainsi à
disposition du personnel (généralement le directeur de la maison de quartier / centre social).
Cette « ingénierie pédagogique » de LLO, gage de qualité pour la ville de Brest, est définie par
ces conventions, qui précisent les activités attendues tant pour l’association gestionnaire
(accueil et orientation des publics, mixité sociale par la tarification au quotient familial, etc.)
que pour LLO (article 9 et 10
) précisant qu’elle doit recruter un directeur pour assurer sa
mission de « conseiller technique » (article 10). La convention fixe également le financement
assuré par la ville de Brest, valorisant chaque activité et les postes (article 14). Contrairement à
la ville qui considère que les prestations financées bénéficient à la seule association gestionnaire
et non à la commune, la chambre relève que ces missi
ons de direction d’un équipement
municipal et de « conseiller technique » constituent des prestations garantissant à la commune,
via l’association gestionnaire,
un niveau de service adéquat. Ces prestations, qui vont donc bien
au-
delà d’un simple soutien à
l’action d’une association, pourraient être soumises aux règles de
la commande publique. La chambre invite donc la collectivité à mettre en concurrence les
prestataires de tels services.
36
« Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature,
valorisées dans l'acte d'attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion
d'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une
action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au développement d'activités ou au financement global de
l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en
œuvre par les o
rganismes de droit privé bénéficiaires. Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de
prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent. »
37
Conventions 2017-2021 avec la Maison pour tous de Guelmeur ; avec la Maison de quartier de
Bellevue ; avec la Maison pour tous de Kerinou ; avec la Maison pour tous de St Pierre et pour le centre social
Horizon
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
26
La ville de Rennes a signé le 1
er
janvier 2018 avec LLO une convention qui lui confie,
pour trois ans, la direction de trois maisons de quartier, locaux municipaux, en lien avec les
trois associations gestionnaires (3 regards, Le Bellangerais, le Phakt). La ville de Rennes
demande notamment à LLO (article 2 du titre 3 de la convention) de pourvoir six postes, dont
ceux de trois
directeurs d’équipement et de faire bénéficier les associations gestionnaires des
outils et l’ingénierie pédagogique de Léo Lagrange. Léo Lagrange Ouest perçoit chaque année
environ 420 000
€ au ti
tre de cette convention. Cette mission de direction et de « conseiller
technique
» des associations paraît relever d’une prestation de service assujettie aux règles de
la commande publique. Si le choix de s’affilier à LLO relève bien d’un choix associatif,
comme
le rappelle la commune
en réponse à l’extrait des observations provisoires qui lui avait été
adressé
à l’occasion de la contradiction, la commune
en finançant les prestations
d’accompagnement de cette affiliation, valide bien l’intérêt de ces presta
tions pour elle-même.
La chambre invite donc la ville de Rennes à
confier ces missions au terme d’une mise en
concurrence des prestataires.
Avec la commune de Lanrivoaré (Finistère), LLO a signé en 2019 une convention, pour
trois ans et 20
000 € environ par an, qui lui confie l’animation de son «
espace jeunes » en
précisant les horaires, la nature des projets ou les moyens humains à mettre en
œuvre (article
2).
Les locaux ne sont pas associatifs mais municipaux et mis à disposition (article 4). La chambre
considère que ces actions pourraient relever de prestations soumises au code de la commande
publique et invite la collectivité à mettre en concurrence les prestataires. À
l’occasion
de la
contradiction, la commune a annoncé à la chambre la mise en concurrence prochaine de ces
prestations.
La commune de Val d’Erdre
-Auxence (Maine-et-Loire) a signé en 2021, et pour trois
ans, une convention qui confie à LLO la gestion du périscolaire et des activités de centres de
loisirs. La convention stipule (article 1
er
) que «
l’administration n’attend aucune contrepartie
directe de cette contribution
», ce qui suppose que la commune soutienne l’action généra
le de
LLO, et lui accorde dans ce cadre une subvention de 1 739 277
€. Les articles suivants
(notamment 3.4) et l’annexe 2 détaillent néanmoins les coûts des actions que la collectivité
entend voir prendre en charge
et fixe une limite d’évolution acceptabl
e de 5 %. Si les coûts sont
inférieurs à la contribution, le solde positif viendra en réduction de la contribution publique
suivante. La chambre en déduit que, ce faisant, la collectivité ne soutient pas une action
associative, mais achète une prestation de LLO et donne son accord sur un prix. Ces actions
pourraient dès lors constituer des prestations relevant du code de la commande publique. La
collectivité, qui n’a pas répondu à l’extrait qui lui est parvenu le 27 juillet, est invitée
à
systématiser la mise en concurrence les prestataires dans le respect des règles de la commande
publique.
La convention avec la ville de St Nazaire, signée en mars 2021, confie à Léo Lagrange
Ouest l’animation multimédia de «
l’espace civique Jean Dubé
» contre 40 000
€ par
an
(article 3), et en définit les attendus qualitatifs (article 1.2). Cette convention fixe un prix pour
une prestation spécifique attendue par la ville et pourrait être regardée comme relevant du code
de la commande publique. À
l’occasion de la contradict
ion, la commune a indiqué que cette
prestation fait désormais l’objet d’un marché public
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Avec la ville de Tours, LLO a signé en 2021 une convention, pour plus de 200 000
€
par an (environ 50
% du coût brut), portant sur la mission d’animation sociale e
t socioculturelle
du quartier nord de Tours. Cette convention détaille, par objectifs, les actions de lien social
(accueil, orientation, sorties, accompagnement aux projets) à mener par l’association en
collaboration avec les autres acteurs institutionnels ou associatifs. La convention précise dans
son préambule que le programme d’actions est établi à l’initiative de l’association, mais son
annexe indique les effectifs affectés par Léo Lagrange Ouest (7 ETP) au centre social Gentiana,
qui est un site municipal. Par cette convention, la ville confie la gestion de ce site et les actions
de médiation sociale à LLO. Cette convention fixe donc un prix pour une prestation spécifique
attendue par la ville de Tours, et pourrait être regardée comme relevant du code de la commande
publique. À
l’occasion de la contradiction, la commune a indiqué avoir lancé sur le premier
semestre 2022 un appel à manifestation d’intérêt
s.
1.3.3
Les risques sociaux
1.3.3.1
La dégradation des indicateurs sociaux de Léo Lagrange Ouest
L’association Lé
o Lagrange Ouest propose essentiellement aux collectivités des
missions d’animation de services auprès de différents publics
38
(animation jeunesse, médiation
sociale, etc.). Ces missions qui requièrent du personnel formé sont donc très sensibles aux
différe
nts risques sociaux, particulièrement quand il s’agit d’un public de très jeunes enfants.
Ces risques existent en particulier dans un contexte de difficultés effectives de recrutement et
de fidélisation des agents, d’absentéisme élevé ou de conflits sociau
x. En outre les équipes de
terrain sont essentiellement constituées de personnels à temps partiels (80 % à moins de 80 %
d’un temps complet) ou annualisés
.
En tant qu’employeur de nombreux personnels
qui sont
nécessaires à l’exécution de ses prestations, L
LO fonctionne selon modèle économique par
nature fragile.
Le domaine de l’animation est aujourd’hui un secteur particulièrement en tension
39
, où
le
recrutement qualifié est difficile. Le constat fait par la chambre est que l’indicateur
d’absentéisme est dans la fourchette haute de la branche professionnelle alors que l’indicateur
de turn-over
40
était plus faible que la moyenne en 2020 (cf. annexe n° 3 au présent rapport).
38
L’association est rattachée à la branche professionnelle Éclat des métiers de l’Éducation, de la C
ulture,
des Loisirs, et de l’Animation agissant pour l’utilité sociale et environnementale, au service des Territoires, et
définie par le périmètre de la convention collective 1518 créée en 1988.
39
Selon l’enquête Hexopée Fonpej 2021
: 76 % des employeurs ont des difficultés à recruter
40
Nombre de rotation d’agents différents sur un même poste
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
28
Depuis 2019, année qui correspond au début du suivi de cet indicateur par Léo Lagrange
Ouest, le
turn-over
déjà important (9
% par mois en moyenne), n’a cessé d’augmenter pour
atteindre le niveau de quelque 15 % par mois en 2022. Cette augmentation du
turn-over
n’est
pas liée à une précarisation des contrats, car la part respective des différents types de contrats
dans l’effectif global reste relativement stable
; au contraire, seule la part des CDD (Contrats à
Durée Déterminée) et des CEE
41
(Contrats d’Enga
gement Éducatif) a baissée au profit des
CDII
42
(Contrats à Durée Indéterminée Intermittent).
Graphique n° 2 :
Répartition du nombre de contrats selon leur nature (total des effectifs)
Source : Léo-Lagrange Ouest
Ces difficultés de recrutement et de fidélisation affectent également les fonctions
supports. Si l’organisation de ces fonctions est globalement restée la même sur la période, le
turn-over
y a aussi progressé, malgré la création de 22 postes. À
l’occasion
de la contradiction,
l’association a indiqué que le faible taux de chômage
en région Pays de la Loire participerait à
créer
des tensions sur le marché de l’emploi.
La chambre souligne également que les taux
d’absentéisme que connaît LLO dans son
ensemble proviennent en réalité, et
pour l’essentiel, de l’accueil périscolaire nantais, où les taux
moyens observés sont supérieurs au reste de son activité.
41
Le contrat d'engagement éducatif (CEE) est destiné aux personnes qui exercent, de façon occasionnelle,
des fonctions d'animation et d'encadrement dans des accueils collectifs de mineurs. Par exemple, dans un centre
ou une colonie de vacances. Il s'agit d'un contrat particulier. Il s'écarte des règles du droit du travail, notamment
sur le temps de travail, le repos et la rémunération. (https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F23425)
42
Le contrat de travail intermittent (CDII ou CD2I) permet au salarié d'alterner des périodes travaillées
et des périodes non travaillées. Ce contrat peut être conclu, sous conditions, dans des secteurs connaissant
d'importantes variations d'activité. (https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F2247)
CDD
CDD
CDD
CDD
CDD
CDII
CDII
CDII
CDII
CDII
CDI
CDI
CDI
CDI
CDI
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
2018
2019
2020
2021
2022
apprenti
Contrat aidé
CEE
CDD
CDII
CDI
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
S’agissant de l’accueil périsoclaire nantais, LLO a suivi le taux d’absentéisme
annuellement, puis par période scolaire
43
dès la deuxième année de gestion du service. Près de
la moitié des équipes a été renouvelée l’année suivant le changement de prestataire. La chambre
observe les années suivantes un pic à chaque période de rentrée scolaire et une relative
s
tabilisation le reste de l’année. La dernière année scolaire est cependant marquée par une forte
dégradation de cet indicateur. Près d’un animateur ou directeur sur trois a changé à la rentrée et
près d’un sur cinq change à chaque période scolaire
.
Sur une équipe de 10 animateurs, pourront le cas échéant être répertoriés en moyenne,
2 animateurs arrivés au cours de la période scolaire et deux absences par jour.
Malgré la mise en place d’un pôle de remplacement, le recours à des intérimaires et la
so
llicitation des directeurs pour remplacer les animateurs, le taux d’animateurs présents par
rapport à l’effectif prévu n’est que de 91
% en 2021-2022
44
sur la pause méridienne.
De nombreux mouvements de grève ont par ailleurs affecté les sites périscolaires
nantais. Ces mouvements, qu’ils résultent d’un mot d’ordre local ou national, sont
particulièrement suivis. Ainsi la grève du 28 mars 2023 a été suivie par 46 % des effectifs.
1.3.3.2
Les efforts de LLO pour améliorer ses indicateurs sociaux
L’équipe dirigeante
est parfaitement consciente de ces difficultés et a développé depuis
2018,
une politique sociale qu’elle estime favorable aux salariés.
Les salariés relèvent de la convention nationale « Éclat
», que l’unité économique LLO
a amélioré au travers d’un accord
social (6 semaines de congés payés, 1 519 heures de travail
effectif par an
–
contre 1 607 heures en principe-, prime annuelle, action sociale, revalorisations
salariales depuis 2022). Les salariés de Léo Lagrange du secteur du périscolaire bénéficient en
outre de mesures spécifiques : valorisation salariale du temps fractionné de la journée (matin,
midi soir), majoration de rémunération pour les animateurs multisites, ou ceux exerçant en
réseau d’éducation prioritaire (REP ou REP+). Les salariés de l’accu
eil périscolaire nantais,
issus de l’association APN aujourd’hui dissoute, bénéficient depuis le 1er septembre 2019 d’un
accord spécifique valorisant leurs droits acquis antérieurement (lissage du 13ème mois,
remboursement des frais de stationnement dans certaines zones, indemnités compensant le
fractionnement des journées de travail et le multi sites, etc.). Selon l’association, entrera en
vigueur en 2024 le dernier avenant de la convention collective (ECLAT) réservant 15% du
temps en temps de préparation « sans public ».
Afin de lutter contre l’absentéisme important (notamment sur les sites des accueils
périscolaires nantais) LLO a indiqué avoir mis en place un entretien de « ré-accueil »,
programmé à compter de trois
arrêts maladie durant l’année, ou aprè
s un arrêt de plus de
30 jours, ainsi que des formations relatives aux risques psychosociaux à destination des
managers. Bienvenue, cette dernière mesure ne peut valoir à elle seule un plan de prévention
de l’absentéisme.
43
Période travaillée entre deux périodes de vacances scolaires
44
Source : suivi des indicateurs de la mission périscolaire nantaise (annexe du rapport annuel)
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
30
Pour renforcer son attractivité et la stabilisation de ses effectifs, LLO a également
considérablement développé son plan de formation et le nombre de collaborateurs formés, à
destination aussi bien des équipes de terrain que des managers. La difficulté résiduelle est de
rendre les animateurs disponibles pour assister à ces formations qui se déroulent habituellement
en journée.
Tableau n° 5 :
Évolution des formations
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre de formations organisées
21
77
95
273
238
Nombre de stagiaires
42
456
964
2 200 1 956
Source : Léo Lagrange Ouest
L’association est en contact avec d’autres employeurs locaux, en vue de proposer à leurs
salariés respectifs la consolidation de leur emploi du temps vers un temps plein. LLO s’est ainsi
naturellement tourné vers l’association ACCOORD qui gè
re les centres de loisirs nantais du
mercredi après-midi : les deux associations ont actuellement 200 personnels en commun
environ. Même si ce développement du double employeur pose d’autres difficultés, quant à la
gestion des absences notamment (formation, congés), la démarche apparaît positive.
Le manque d’attractivité provient également du peu de perspectives de carrière dans la
filière animation. Ce constat, national, n’a pour l’instant pas trouvé de réponse satisfaisante ni
au plan national ni dans celles locales, de LLO.
L’association a cependant indiqué
que le
gouvernement a engagé des négociations avec le monde associatif (dont la fédération
Léo Lagrange), visant à
renforcer l’attractivité des métiers de l’animation.
Recommandation n° 4.
: Élaborer et mettre en œuvre un
plan préventif et curatif de
lutte contre l’absentéisme
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’association LLO, organisée comme une entreprise assurant
, dans le cadre de
politiques publiques, des services
d’animation auprès de différents publics,
est exposée aux
risques afférents à ce secteur économique, notamment le risque social (absentéisme et turn-over
des effectifs), auquel l’association répond encore insuffisamment.
LLO doit relever le défi stratégique, sinon vital, de son attractivité
: comme d’autres
acte
urs du secteur, elle rencontre d’importantes difficultés de recrutement, est confrontée à un
turn-over de plus en plus élevé des personnels, parfois récemment recrutés, et doit pallier un
absentéisme en forte augmentation. Consciente de ses difficultés LLO a déjà pris diverses
mesures, qu’elle doit renforcer et formaliser. La chambre l’engage à élaborer un plan préventif
et curatif de lutte contre l’absentéisme.
Ses recettes provenant essentiellement des contrats de commande publique, LLO s’est
organisée pour anticiper les échéances des contrats en cours ; elle assure une veille sur son
marché et s’efforce d’en obtenir d’autres.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Certaines missions assurées pour le compte de collectivités locales et financées par des
subventions peuvent s’apparenter à des pr
estations de services qui pourraient être soumises
aux règles de la commande publique et augmenter ainsi le risque sur le chiffre d’affaires de
l’association.
2
LA MISSION DU PÉRISCOLAIRE NANTAIS
L’association gère depuis septembre 2018 les accueils périsco
laires nantais. Ce service
représente plus de la moitié du chiffre d’affaire de LLO (57
%), qui a été retenue à l’issue d’une
procédure de consultation. L’association était en concurrence avec une autre, Nantes Action
Périscolaire (NAP), association locale qui gérait le service depuis plus de 30 ans.
L’offre de LLO impliquait des changements d’organisation significatifs,
en termes de
structuration de l’activité et de professionnalisation des équipes.
Ce changement de prestataire, non anticipé par NAP
45
et les modifications
d’organisation en découlant ont généré des tensions sociales.
2.1
Contexte de la mission périscolaire nantaise
2.1.1
Les missions confiées à Léo Lagrange Ouest
La prestation concerne
46
la prise en charge de l’accueil et l’animation périscolaire
des
écoles maternelles et élémentaires publiques de Nantes selon quatre périodes différentes de la
journée à savoir :
•
Le matin pour l’animation des accueils
périscolaires ;
•
L
e midi pour l’animation de la pause méridienne
;
•
La garderie méridienne du mercredi midi ;
•
L
e soir pour l’animation des accueils après la classe, dont l’organisation de l’aide au
travail personnel en élémentaire.
45
La créat
ion d’un poste de directeur adjoint et son recrutement effectif en avril 2018, soit quelques
semaines avant l’attribution de l’accord
-cadre, permettent de le penser.
46
Voir cahier des clauses particulières de l’accord
-cadre 2018-2022 §1.2.2
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
32
2.1.2
Le cadre contractuel retenu
À
l’issue
de procédures adaptées
47
, la ville de Nantes a signé avec Léo Lagrange Ouest
deux accords-cadres successifs
48
en 2018 et 2022, sur la base desquels sont passés des marchés
subséquents annuels. Ces accords-cadres sont mono-
attributaires. Il n’y a donc pas de remise
en concurrence à chaque passation de marché mais une renégociation de la prestation entre la
ville et LLO pour chaque année scolaire. La chambre relève que la ville de Nantes a choisi de
confier à un seul prestataire la gestion des quelque 115
49
accueils du territoire : cette décision a
eu pour conséquence de réduire, de fait, l
e jeu de la concurrence, en raison de l’importance des
moyens à mettre en œuvre par le prestataire du service.
2.1.3
Contexte relatif à l’attribution de l’accord
-cadre 2018 à Léo Lagrange Ouest
et attentes de la ville de Nantes
L’association Nantes Action Périsc
olaire
(NAP), créée en 1984, a géré jusqu’à l’été
2018, le service périscolaire nantais
dans le cadre d’un accord
-cadre et de marchés subséquents,
suivant une forme juridique similaire à celle sur la base de laquelle la ville de Nantes a contracté
avec Léo Lagrange Ouest en 2018. Le montant du marché subséquent de NAP, correspondant
à l’année scolaire 2017
-2018, était de 13 087
000 €.
NAP et LLO ont seuls répondu à la consultation lancée par la ville de Nantes en 2018.
L’attribution à LLO s’est faite pour
un montant annuel de 16 847 000
€
50
. Cela représente, à
territoire couvert identique, une augmentation de quelque 29 % par rapport au précédent marché
de 13 087
033 €, et de 11
%
51
par rapport à l’offre concurrente
52
de NAP.
Malgré son prix plus élevé, l’offre de LLO a été retenue suite à l’analyse des offres,
notamment pour
53
:
•
Ses atouts pédagogiques
: renforcement de l’encadrement dans les REP
54
,
propositions d’outils tels que la démarche «
aller vers » pour augmenter la
fréquentation dans les REP et réduire les inégalités
•
Son organisation jugée plus efficiente.
47
Procédure ad
aptée au vu de l’objet du marché conformément à l’article
R. 2123-1 du code de la
commande publique
48
Accord-
cadre courant de septembre 2018 à l’été 2022 puis un accord cadre courant de septembre 2022
à fin décembre 2024
49
115 écoles publiques maternelles
et élémentaires représentant 67 sites d’accueil périscolaires
50
Voir l’acte d’engagement de l’accord
-cadre 2018-2022
51
Voir l’acte d’engagement du marché 2017
-2018 passé entre Nantes et Nantes Action Périscolaire
52
De 15,2 M€
53
Voir le rapport d’analyse des offres relatif à l’attribution de l’accord
-cadre en 2018
54
Réseau d’éducation prioritaire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Selon l’adjointe au maire en séance du conseil municipal du 29 juin 2018, le surcoût par
rapport au marché précédent s’explique
par «
l’augmentation de fait de la démographie
périscolaire
», par l’a
ugmentation de fréquentation souhaitée dans certaines écoles dans le cadre
de la lutte contre les inégalités, et enfin par l’implication des familles dans la construction des
projets périscolaires.
La rentrée 2018 a également été marquée par d’autres chang
ements ayant un impact
financier
55
: des modifications
d’organisation au sein des services ressources
(1
ère
année pleine
pour le directeur adjoint, passage de 2 à 4 assistantes de secteur
56
, suppression d’un poste de
chargé d’accueil)
; le passage de 4 à 8 coordinateurs de secteur ; le passage de 3h à 4h de
préparation d’activité et/ou réunion pour tous les animateurs. LLO évoque
dans sa réponse aux
observations provisoires
d’autres mesures ayant impacté le coût du service, sans chiffrer
précisément l’impact
financier de chacune d
’entre elle
s
57
.
2.1.4
La durée de l’accord
-cadre de 2022 calée sur celle de la délégation de service
public relative aux accueils de loisirs
En 2022, lors de la remise en concurrence pour le renouvellement de l’accord
-cadre,
LLO était seule à candidater.
La ville de Nantes a engagé une réflexion sur les modalités de gestion des services
d’accueil périscolaire et celles d’accueil de loisirs
58
(aujourd’hui confiés à Accoord
par
délégation de service public -DSP-). Ces deux services, outre des prestataires distincts, sont
gérés selon des modalités différentes
59
. La réflexion de la ville de Nantes n’est pas aujourd’hui
finalisée : afin de préserver sa liberté décisionnelle le moment venu, elle a fixé pour les deux
contrats la liant à ces prestataires un terme désormais unique, le 31 décembre 2024.
Dans l’éventualité
où Léo Lagrange Ouest ne serait pas reconduite dans ses missions
actuelles, le personnel dédié à la mission périscolaire nantaise ferait l’objet d’une reprise par le
nouveau gestionnaire du service. Le manque à gagner relatif aux frais de gestion (960 000
€ par
an) devra en revanche être anticipé par
l’association.
55
Voir rapport d’activité 2018
-2019
56
Les assistantes de secteur ont notamment la charge d’organiser des remplacements
57
Une augmentation du temps de travail (2h/semaine) pour les animateurs « volants
», la mise en œuvre
d’une offre de formation, la revalorisation de l’indice de rémunération des adjoints d’animation et le
cumul des avantages acquis par les salariés NAP avec les avantages proposés par LLO
58
Mercredis après-midi et vacances scolaires
59
Les accueils de loisirs sont confiés à l’association ACCOORD dans le cadre d’une délégation de service
public.
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
34
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le service d’accueil périscolaire des écoles publiques nantaises est géré depuis 2018
par l’association Léo Lagrange Ouest dans le cadre d’un marché public sous la forme d’un
accord-cadre mono attributaire. Ce
marché lui a été à nouveau attribué en 2022 alors qu’il
était seul candidat. L’ampleur de ce contrat (67 sites d’accueils périscolaires répartis sur le
territoire nantais) suppose pour le prestataire le déploiement de moyens importants,
notamment humains,
ce qui ne facilite pas l’arrivée d’autres concurrents.
Le service d’accueil de loisirs nantais (mercredis après
-midi, vacances et séjours) est
lui géré par l’association ACCOORD dans le cadre d’une délégation de service public.
La ville de Nantes, dont la réflexion est toujours en cours sur les modalités futures de
gestion de ces deux activités, a fixé la date d’échéance des derniers contrats passés avec ces
deux associations au 31 décembre 2024, et se laisse ainsi la possibilité d’organiser une gestion
commune des deux services.
2.2
Un cadre contractuel juridiquement fragile et insuffisamment précis
2.2.1
Un défaut d’autorisation dans l’attribution de l’accord cadre pour la période
2022-2024
L’acte d’engagement
60
indique que la maire signe en vertu de la délibération de
délégation générale prise en début de mandat
61
. Le montant maximum de l’accord
-cadre
(55
M€) dépasse cependant très significativement la délégation accordée à la maire de Nantes,
limitée à 1 M€.
La délibération du 13 décembre 2021, transmise au contrôle de légalité pour justifier de
l’autorisation de signature, est différente de celle mentionnée à l’acte d’engagement
(délibération du 15 juillet 2020). Il s’agit de la délibération autorisant le lancement de la
procédure
62
, quand celle de 2020 traite des délégations de signature. Une autorisation de
signature préalable au lancement de la procédure est certes possible mais selon les conditions
définies à l’article L. 2122
-21-1 du CGCT
: elle doit définir l’étendue du besoin à satisfaire, le
montant prévisionnel et autoriser expressément la signature du marché à venir.
60
Acte d’engagement de l’accord
-cadre 2022-2024 signé le 12 juillet 2022 par signé par
Mme Ghislaine RODRIGUEZ, adjointe au maire.
61
Délibération du 15 juillet 2020 donnant délégation du conseil municipal à la maire de Nantes, en matière
de marchés ou accords-
cadres récurrents de fournitures et services, pour l’attribution et l’autorisation de signature
des contrats dont le montant total estimé sur l’ensemble de la période, reconductions comprises, est inférieur à
1
M€
HT.
62
Délibération du 13 décembre 2021 relative aux marchés publics qui distingue clairement les procédures
de lancement de consultation et celle de la signature du marché.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
Or la délibération de décembre 2021 ne répond pas à ces critères :
•
Elle
autorise le lancement de la procédure mais pas l’attribution du marché ni
sa signature. À
l’occasion de la contra
diction, la ville de Nantes indique que
cette absence d’autorisation de signature serait imputable à une erreur
matérielle
.
Or le procès-verbal du conseil municipal, joint à sa réponse,
confirme que l’assemblée délibérante a autorisé le lancement d’une
procédure
adaptée mais pas explicitement l’autorisation de signer le marché, comme cela
a été le cas pour d’autres marchés qui lui ont été soumis dans cette même
délibération ;
•
Le montant estimatif ou maximum de l’accord
-cadre (55
M€) n’est pas indiqué
;
seul le montant estimatif du 1
er
marché subséquent l’est (21 M€).
La chambre
invite la commune de Nantes à reprendre systématiquement à chaque
délibération, le montant prévisionnel du marché ou de l’accord
-cadre, en
application de l’article L.
2122-21-1 du CGCT ;
•
La durée annoncée en décembre 2021 est de 2 ans
; celle de l’accord
-cadre signé
est de 2 ans et 4 mois. Cette différence est significative en termes de prestations,
de montant, mais aussi de stratégie politique puisqu’elle a permis l’alignement
de la durée du marché périscolaire avec celle de la DSP relative aux accueils de
loisirs, ouvrant la possibilité d’un regroupement de ces prestations.
Les irrégularités de la procédure fragilisent la validité de ce deuxième accord-cadre
(2022-2024).
La signa
ture de ces contrats n’a pas non plus fait l’objet d’une information
a posteriori
au conseil municipal dans le cadre du compte rendu des décisions prises par délégation
63
.
Enfin, aucun avis
d’attribution du marché n’a été publié.
2.2.2
Un accord cadre sans montant maximum
L’accord cadre 2018
-2022 a été conclu sans montant minimum ni maximum, ce qui
n’était pas irrégulier à la date de la signature.
L’article R
. 2162-4 du code de la commande publique, qui impose désormais de fixer
un maximum en valeur ou en quantité dans les accords-cadres, est entré en vigueur le
1
er
janvier 2022 : c
ette obligation nouvelle a bien été reprise dans l’accord
-cadre passé en 2022,
qui a fixé un maximum à 55
M€ pour une durée de 2 ans et 4 mois
.
63
Voir le compte-rendu des décisions prises par délégation
conformément à l’article L
. 2122-23 du code
général des collectivités territoriales présenté au conseil municipal du 14 octobre 2022
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
36
2.2.3
Une insuffisance des critères relatifs à la détermination des prix
Les prix des marchés subséquents doivent être déterminés ou déterminables au stade de
l’accord
-cadre
64
.
Dans le cadre des accords conclus entre LLO et la ville de Nantes, les marchés
subséquents sont passés sur la base d’un
prix annuel forfaitaire et de prix unitaires pour les
prestations complémentaires (le prix unitaire correspondant au coût horaire des différentes
catégories de personnel)
65
. Le prix global et forfaitaire est réputé comprendre toutes les
dépenses résultant d
e l’exécution des prestations du marché. Ce prix indiqué dans
l’accord
-
cadre s’applique au 1
er
marché subséquent, mais ne lie pas le prestataire pour les
marchés suivants.
L’article 25.1 du CCAP de l’accord
-cadre de 2022-2024 évoque un prix global et
forfaitaire « qui sera calculé en multipliant des prix unitaires à des quantités ». Dans sa réponse
aux observations provisoires,
la ville de Nantes estime qu’il s’agit bien d’un contrat à prix
global et forfaitaire, décomposé en prix unitaires. La chambre est
ime qu’il y a donc une
confusion entre le prix unitaire et la décomposition du prix global forfaitaire, dont la finalité est
de permettre à l’acheteur de connaître les principales composantes étant intervenues dans la
formation du prix.
Une autre imprécis
ion est relevée par la chambre à l’article 25.2 du même CCAP de
2022, relatif aux modalités de variation dans les prix des marchés subséquents. Cet article
renvoie aux marchés subséquents en précisant que d’une manière générale les prix sont fermes
,
tout en évoquant une exception par la possible variation du prix unitaire du personnel
d’animation liée à un contexte réglementaire.
Cette révision ne saurait être fondée, en raison du
caractère ferme du prix défini au marché. Par ailleurs, l’article ne précise
pas les modalités de
calcul, ni la grille de référence de base pour le premier marché. Enfin, si la collectivité entendait
intégrer, dans la cadre d’un futur marché, l’évolution salariale réglementaire de la filière
animation, elle devrait adopter un marché à prix révisable, ce que conseille expressément le
guide des prix de la
direction des affaires juridiques (DAJ) du ministère de l’économie.
66
Ainsi ni les modalités de variation des prix
67
ni les modalités de détermination du prix
des marchés subséquents ne sont déterminées dans les documents contractuels
68
. Les
mécanismes et critères permettant de faire varier l’offre de base ne sont pas définis
(
création/fermeture d’un accueil, variation des effectifs d’enfants scolarisés, variation des
fréquentations dans
les accueils périscolaires, renforcement de taux d’encadrement, indices de
rémunération de la filière animation, etc.
).
Contrairement à ce qu’indique la ville de Nantes
dans sa réponse aux observations provisoires
, le prix des marchés subséquents n’est pa
s
déterminable. La chambre observe d’ailleurs que ce prix varie à la hausse sur la durée de
l’accord cadre 2018
-2022, sans pouvoir valoriser chacune des nouvelles prestations.
64
Voir note de la direction des affaires juridiques (DAJ) relative aux accords-cadres du 1er avril 2019
65
Voir article 25 du Cahier des Clauses Administratives Particulières
66
« Guide sur les prix dans les marchés publics » DAJ. Mise à jour novembre 2023, page 48
67
Voir article 8.1 du cahier des clauses particulières de l’accord cadre 2018
-2022 et cahier des clauses
administratives particulières de
l’accord
-cadre 2022-2024.
68
Contrairement aux exigences de l’article 33 de la
directive 2014/24/UE et de la fiche de la DAJ du 1
er
avril 2019 consacrée aux accords-cadres.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
La chambre rappelle que s
elon l’article R
. 2162-7 du code de la commande publique,
lorsque la rédaction de l’accord
-cadre ne précise pas suffisamment les conditions de
modifications des marchés subséquents, celles-ci ne doivent pas entraîner une modification
substantielle des termes de l’accord
-
cadre. En l’espèce, les marchés subséque
nts ont été modifié
jusqu’à 5
% du prix initial annuel, soit en valeur absolue, 1,5
M€ sur la période
69
.
2.2.4
L’absence de possibilité effective de résilier l’accord
-
cadre en cas d’échec des
négociations préalables aux marchés subséquents
Le calendrier
contractuel de négociation du marché subséquent pour l’année scolaire
suivante ne permet pas réellement à la ville de Nantes d’envisager une résiliation
:
•
pour le 1
er
accord-cadre, LLO
s’engage à remettre une offre au 1
er
avril pour l’année
scolaire suivante. La ville de Nantes a la
possibilité de résilier l’accord
-cadre sans
indemnité en cas d’offre inacceptable mais doit respecter un délai de
6 mois avant la fin
du marché soit avant le 1
er
mars : la clause est donc de fait inapplicable ;
•
l
’accord
-cadre 2022-2024 prévoit, lui, une remise du projet de budget n+1 par le
prestataire en mai
de l’année n,
et une fin de négociation en juin. La ville conserve la
possibilité de résilier
l’accord
-
cadre sans indemnité en l’absence de remise par le titulaire
d’une of
fre régulière, acceptable et appropriée
70
. La résiliation est cependant difficile
compte tenu du délai particulièrement court pour organiser une nouvelle consultation ou
une reprise en régie.
La décomposition du prix global et forfaitaire (DPGF) ne permet pas de définir un coût
par activité, par site ou par « heure/enfant
». Elle ne permet donc pas d’objectiver les
négociations. La trame de la DPGF varie entre l’accord
-cadre et les marchés subséquents
successifs. Cela complexifie toute comparaison et toute explication des variations qui seraient
pourtant utiles aux négociations.
L’impossibilité pour la ville de Nantes de résilier
effectivement
l’accord
-cadre après la
remise de l’offre de l’association pour l’année scolaire à venir entraîne un déséquilibre c
ertain
dans les négociations.
2.2.5
Des prestations complémentaires imprécises et couvrant des charges déjà
exécutées par LLO
L’accord
-cadre liant Léo Lagrange Ouest à la ville de Nantes
71
prévoit un prix
forfaitaire correspondant à la gestion des services périscolaires et la possibilité de commandes
complémentaires en cours de marché. Ces prestations complémentaires peuvent avoir pour
objet :
69
Augmentation pour chacun des marchés subséquents par rapport au premier marché : +344
K €,
+355
K€
+ 838 K€, soit 1,5
M€ au total
70
Article 13
du Cahier des Clauses Administratives Particulières de l’accord
-cadre 2022-2024
71
Article 8.1. et 8.2 du Cahier
des Clauses Particulières de l’accord
-cadre 2018-2022 et article 25.1. du
Cahier des Clauses Administratives Particulières de l’accord
-cadre 2022-2024
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
38
•
d’augmenter
le nombre de postes d’animateurs p
our répondre au besoin initial ;
•
ou permettre la
réalisation d’autres prestations, à la demande de la ville, sur devis.
Ces clauses, si elles sont prévues par la réglementation
72
, ont une application particulière
dans le cadre de l’accord
-cadre nantais, lequel ne conditionne pas les « prestations
complémentaires » à une évolution du besoin,
c’est
-à-
dire du nombre d’enfants accueillis
, mais
à une évolution des moyens effectivement mis en œuvre (nombre d’animateurs).
À
l’occasion
de la contradiction, la vill
e de Nantes a par ailleurs confirmé qu’il s’agissait de prix unitaires
« appliqués aux quantités réellement exécutées, pour les prestations d'animation ».
Ce procédé qui a la nature d’un mécanisme de « coûts remboursés »
tempère
l’incitation
à la performance de gestion induite par un prix forfaire. Cette
pratique permet à l’association
de facturer le volume d’heures animateurs exécutées non prévues au contrat mais sur la base du
prix contractuel qui n’est pas nécessairement le coût réel assumé par l’associa
tion
.
La rémunération de Léo Lagrange Ouest ainsi calculée sur la base de prix unitaires
pourrait être conditionnée au contrôle des heures réellement effectuées, et payées. Le contrôle
exercé par la ville de Nantes, sur pièces ou sur place, pourrait se baser sur une extraction des
logiciels de suivi des heures ou du logiciel de paie. Or ce contrôle n’est pas effectué
: des
ajustements sont seulement réalisés en fin d’année scolaire sur la base d’un fichier Excel
transmis par LLO, indiquant les heures prévues contractuellement et les heures réellement
réalisées. La différence fait l’objet d’un paiement complémentaire ou d’une réduction des
derniers acomptes
73
. La ville de Nantes, dans sa réponse,
s’est cependant engagée à travailler
avec LLO au renforcement de ce dispositif de contrôle en mettant en place un
reporting
des
heures réalisées plus détaillé, ce dont la chambre prend acte.
Les prestations complémentaires sont validées par l’émission de bons de commande
74
prévus à l’accord
-cadre mais dont le contenu est particulièrement imprécis.
Pour l’année scolaire 2020
-2021, les « prestations complémentaires » facturées
s’élèvent à quelque 1
144 902
€, soit 6,3
% du montant du marché. Pour l’année scolaire
2021-2022, les prestations complémentaires sont de 866 647
€, soit 4,9
% du marché
subséquent.
Ces prestations ont été validées par des bons de commande signés par l’adjointe à
l’éducation, à la réussite éducative et à la restauration scolaire
: certains auraient pourtant
nécessité de respecter la procédure de pa
ssation d’un avenant.
75
Dans sa réponse, la ville de
Nantes justifie le recours aux bons de commande par un souci de réactivité. La chambre
considère que les délégations de signature en cours auraient cependant permis la même
réactivité, tout en garantissant une information a posteriori du conseil municipal.
72
R. 2162-2 Code de la commande publique
73
Pénalité pour heures non réalisées prévue à l’article 28 du cahier des clauses particulières de l’accord
-
cadre 2022-
2024 relatif aux pénalités et avenant n° 1 à l’accord
-cadre 2018-
2022 modifiant l’article relatif aux
pénalités.
74
Article 25.1.
du Cahier des Clauses Administratives Particulières de l’accord
-cadre 2022-2024
75
Les surcoûts liés à la prise en compte du plan pauvreté, au plan Vigipirate, à l’achat de matériel lié au
Covid, ou l’impact de la révision de la convention collective Léo Lagrange
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
En outre, les bons de commande et leurs annexes ne définissent pas suffisamment ces
prestations dites « complémentaires ». Seul leur objet est indiqué, mais de manière générique :
« crise sanitaire », « matériel COVID », « Vigipirate », « plan pauvreté », voire « heures
complémentaires » ou « prestations complémentaires non budgétées
». La prestation n’est pas
définie et ne renvoie pas systématiquement à la décomposition de prix unitaires prévue à
l’acc
ord-
cadre. Sa réalisation ne peut donc faire l’objet d’aucun contrôle.
Les bons de commande émis au titre de « Vigipirate » représentent près de 290 000
€
sur deux ans. Or ils couvrent une période plus large que les mesures de renforcement de la
sécurité.
La mise en œuvre du niveau «
Urgence attentat » concernait en effet la période du
29 octobre 2020 au 5 mars 2021, alors que des bons de commande « Vigipirate » ont été émis
pour l’ensemble des années scolaires 2020
-2021 et 2021-2022. Ces mesures, au contenu
indéfini, ne sont donc pas liées à une évolution du contexte national et les bons de commande
ne précisent pas les mesures de sécurité réellement mises en place. Ces « mesures » concernant
en réalité deux années scolaires complètes auraient dû être intégrées dans les marchés
subséquents.
Les bons de commande émis au titre de la « Crise sanitaire » représentent 865 172
€
pour une seule année scolaire. Or les factures et bons de commande n’expliquent pas, pour cette
action non plus, quelles mesures ont été mises en place pour répondre aux consignes nationales.
S’il n’est pas contesté par la chambre que les mesures national
es liées à la crise sanitaire ont pu
avoir un impact financier sur la prestation, celui-ci aurait dû être détaillé et acté dans le cadre
d’avenants.
L
’impact de la «
Modification de la convention collective » a été refacturé à la ville pour
un montant de 3
87 037 € pour le 1
er
trimestre 2022. Un avenant à la convention collective ayant
été acté en octobre 2020, pour une application au 1
er
janvier 2022, la plus-value aurait dû être
intégrée au stade de l’offre de LLO au marché subséquent 2021
-2022. Deux autres avenants à
la convention collective sont intervenus le 14 juin 2021 et le 12 avril 2022. Si ces deux avenants
sont intervenus après remise de l’offre par LLO, leurs conséquences financières liées aux
augmentations de valeur du point d’indice et de coeffi
cients de rémunération, auraient dû être
intégrées au marché par une clause de révision des prix précise, comme le prévoit le guide sur
les prix dans les marchés publics de la DAJ.
Enfin, certains bons de commande se bornent à la mention « Prestations
complémentaires » ou « Heures complémentaires postes non budgétés
». En l’absence de
mention complémentaire, cela s’apparente à la refacturation à la ville de Nantes
, par LLO, des
surcoûts liés à une mauvaise évaluation des moyens humains nécessaires à la réalisation de la
prestation au stade de l’offre. LLO explique cette situation par le fait que la ville de Nantes
n’a
ura
it validé certains renforts de postes qu’après remise de
son offre financière.
Le montant des bons de commande correspond généralement au p
roduit d’un
nombre
d’heures
et du taux horaire contractuel : dans certains cas cependant, ainsi la refacturation
du
matériel COVID ou
l’
incidence de la convention collective
, la refacturation à la ville de Nantes
ne s’appuie sur aucun prix unitaire. Le bon
de commande ne se rapporte alors à aucun élément
contractuel.
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
40
Enfin, la chambre a constaté que plusieurs bons de commande sont émis
a posteriori
76
,
et que d
’autres sont datés du début de la période concernée
77
mais ne sont payés qu’un an plus
tard et ne
sont pas rattachés à l’exercice concerné
. LLO fait le compte des heures réellement
effectuées simplement
en fin d’année scolaire et facture à la ville de Nantes la différence avec
le montant contractuel.
Le contrat contient également un article relatif aux pénalités
78
selon lequel en cas
d’absence du personnel d’animation, LLO se voit appliquer une pénalité correspondant au
nombre d’heures non faites, multiplié par le taux horaire contractuel.
Sur l’année scolaire 2020
-2021, aucune pénalité pour « heures non réalisées »
n’apparaît
avoir été
appliquée malgré un écart significatif entre postes d’animateurs pourvus et prévus
(2 % le matin, 6 % le midi et 7 % le soir)
79
. En réalité, les pénalités (en moins) et les prestations
complémentaires (en plus) ont été compensées lors des paiements effectués par la ville. Cette
pratique est contraire au principe comptable de non compensation et nuit à la compréhension
des évolutions du coût de la prestation. À
l’occasion de la contradiction, la ville de Nantes a
précisé les modalités pour les années 2019-2020 et 2021-
2022, elle n’a pas contredit
l’observation de la chambre pour l’année 2020
-2021 citée aux observations provisoires.
2.2.6
Une prise en charge partielle du risque par la ville de Nantes, confirmée par le
bilan des refacturations
Les différences entre le coût prévisionnel du service contractualisé dans l’accord
-cadre,
et celui des marchés subséquents devraient conduire l’association à assumer un risque financier
conséquent.
La chambre observe toutefois que le coût réellement refacturé à la ville de Nantes
s’éloigne des montants contractualisés et suit, sans y correspondre parfaitement, les coûts réels
supportés par l’association.
Le montant estimatif annuel fixé dans l’accord
-cadre de 2018 était de 16 847 000
€, soit
sur quatre ans un montant total estimatif de 67 388 000
€. Le montant cumulé des marchés
subséquents est de 68 925 000 € et le montant réellement payé par la ville de Nantes de
68 310 171
€. L’évolution entre le prévisionnel de l’accord
-
cadre et l’exécuti
on du marché peut
sembler très raisonnable (+ 1,37 %) mais masque en réalité de forts écarts annuels et intègre en
particulier la période de confinement du printemps 2020 au cours de laquelle seul un accueil
d’urgence a été maintenu. Malgré l’existence d’u
n cadre contractuel, le risque repose donc
largement sur la ville de Nantes.
76
Voir bons de commande 2021
77
Un bon de commande daté du 1er septembre 2020 valide les heures complémentaires pour la période
de septembre à décembre 2020. Cependant, deux factures concernant la période de septembre à décembre 2020
pour un montant de 246 000
€ ont été payées par Nantes en septembre 2021 et n’ont pas été rattachées à l’exercice
2020. Bien que les deux bons de commande soient datés du 1er septembre 2020 (factures 2021 prestations
complémentaires), ces éléments permettent de douter de la réalité d’une commande préalable à la réalisation des
prestations
78
Article 28 du CCAP de l’accord cadre 2022
-
2024 et avenant n° 1 à l’accord
-cadre 2018-2022
79
Source : suivi des indicateurs de la mission périscolaire nantaise (annexe du rapport annuel)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Graphique n° 3 :
Comparaison entre coût contractuel, coût facturé et coût réel
Source : CRC à partir des données fournies par Léo Lagrange Ouest (marchés subséquents, coûts réels et coûts
réels facturés
recoupés jusqu’en 2021 avec les comptes de gestion de la ville de Nantes
)
2.2.7
Le paiement par la ville de Nantes avant exécution des prestations
Les deux accords-cadres
80
successifs prévoient un paiement d’acomptes par douzièmes
en début de chaque mois avant service fait. Les factures de LLO sont effectivement émises en
fin de mois précédent (ainsi fin janvier pour le mois de février) et payées par la ville en début
de mois suivant, avant exécution de la prestation.
La ville de Nantes a même passé des mandats multi-échéances
81
, validant ainsi le
service fait jusque sept mois à l’avance pour un peu plus de 10 M€. Ces «
pré-mandats » ont
été annulés, mais à la demande du comptable de la commune.
80
Mise au point du 1
er
accord-cadre signé entre la ville de Nantes et Léo Lagrange Ouest et article 27-1
du Cahier des Clauses administratives particulières du 2
ème
accord-cadre passé en 2022
81
La ville de Nantes
a payé, le 30 janvier 2020, sous forme d’un même mandat multi
-échéances 7
mensualités pour un peu plus de 10 millions, le renseignement des échéances restant à la charge du comptable, au
vu des pièces du marché. Ce mandat ne faisait pas partie des mandats à contrôler au titre du contrôle hiérarchisé
de la dépense (CHD) par le service de gestion comptable de Nantes. Compte tenu de son montant, ce mandat a
cependant attiré l’attention du SGC 5service comptable de gestion) juste avant son paiement. Le comptable n’a
donc payé que la première échéance et a convenu avec la ville de l'annulation partielle du mandat (correspondant
aux 6 échéances suivantes) et de l’émission un mandat par échéance mensuelle afin d'éviter un risque de paiement
global généré par un mandat multi-échéance.
10 000 000
11 000 000
12 000 000
13 000 000
14 000 000
15 000 000
16 000 000
17 000 000
18 000 000
19 000 000
20 000 000
2018-2019
2019-2020
2020-2021
2021-2022
Coût service pour LLO
Montant contractuel
Montant réel facturé à Nantes
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
42
La chambre rappelle qu’une telle pratique ne correspond p
as aux règles comptables : les
collectivités publiques locales doivent, avant le paiement de leurs créanciers, s’assurer du
« service fait » par ceux-
ci, c’est
-à-dire de l'exécution réelle de la prestation, en conformité avec
leurs exigences
82
. Cette pratique de la ville de Nantes constitue un manquement caractérisé aux
obligations de l’ordonnateur en matière de liquidation, et est financièrement risqué en l’absence
de constitution de garantie à première demande du cocontractant. Le comptable public a indiqué
qu’il serait
désormais particulièrement vigilant sur ce point.
Cette avance non prévue dans le cahier des charges initial du 1
er
accord-cadre de 2018
est susceptible d’avoir entraîné une rupture d’égalité entre les candidats.
Suite aux échanges entre
la chambre et le comptable public, la ville de Nantes et LLO
ont annoncé avoir modifié les clauses relatives au prix et aux modalités de paiement dans le
marché relatif à l’année scolaire 2023
-2024.
2.3
Une évolution des coûts ni cohérente, ni explicitée
Entre 2018 et 2022, soit la période du 1
er
accord-
cadre relatif à la gestion de l’accueil
périscolaire nantais, le coût du service a augmenté de 8 %
83
du fait de
l’augmentation des frais
de personnel qui représentent près de 90 % du coût du service.
Le marché passé
pour l’année scolaire 2022
-2023 marque à nouveau une forte
augmentation du coût du service. Le montant forfaitaire annuel est de 21 304
566 €, soit une
augmentation de 17 % par rapport au coût de fonctionnement du service périscolaire
2021-2022
84
. Cette au
gmentation trouve une partie de son explication dans l’offre de LLO, qui
inclut une pénalité prévisionnelle correspondant à 8 % d’heures d’animation non réalisées.
82 Article 33 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique « Sous réserve des exceptions prévues par les lois et règlements, le paiement ne peut intervenir avant
l'échéance de la dette, l'exécution du service, la décision individuelle d'attribution d'allocations ou la décision
individuelle de subvention. Toutefois, des avances et acomptes peuvent être consentis aux personnels, aux
entrepreneurs et fournisseurs ainsi qu'aux bénéficiaires de subventions. ».
83
Hausse de 8 % : 17 685
000 €+866
647 €
- 392 2
23 € = 18
159
424 €, par rapport au contrat initial de
16 847
000 €
84
Soit 18 159
424 €
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Graphique n° 4 :
Évolution du coût du service
Source : CRC à partir des données fournies par Léo Lagrange Ouest (marchés subséquents, coûts réels)
2.3.1
Une augmentation des coûts non cohérente avec les effectifs
L’augmentation du coût sur la période du 1
er
accord-
cadre n’est pas liée à une
augmentation des effectifs d’enfants. Sur cette période, les effectifs d’enfants scolarisés dans
les écoles publiques nantaises sont stables (+ 0,29 %) et la fréquentation des accueils
périscolaires est, elle, en recul (- 5,9 % sur la pause méridienne, temps le plus fréquenté et - 5 %
au global).
Cette baisse de fréqu
entation n’a pas donné lieu à un ajustement des effectifs
d’encadrement.
Au contraire, les effectifs ont évolué entre le 31 décembre 2018 et le
31 décembre 2022 de 18,7 % en nombre de personnes et de 13 % en équivalent temps plein. La
ville de Nantes et LLO rappellent que cette hausse des coûts est liée à un niveau de service qui
a progressé et à des effets de seuil liés au taux d’encadrement des enfants. La chambre ne
conteste pas ces explications, mais fait le constat d’une baisse des effectifs d’enfants et d’un
coût de service qui augmente. Par ailleurs, la valorisation des prestations nouvelles ne peut être
totalement établie.
10 000 000
12 000 000
14 000 000
16 000 000
18 000 000
20 000 000
22 000 000
2018-2019
2019-2020
2020-2021
2021-2022
2022-2023
Coût service pour LLO
Montant contractuel
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
44
Graphique n° 5 :
Évolution comparée des effectifs périscolaires et des animateurs
Source : CRC à partir des données fournies par LLO (suivi des indicateurs mission périscolaire
nantaise)
Les variations sont en partie liées à la crise sanitaire. Le coût du périscolaire nantais
baisse sur l’année scolaire 2019
-2020, en raison des fermetures en période de crise sanitaire
pour remonter fortement sur
l’année scolaire suivante. L’année scolaire 2020
-2021 est, elle,
marquée
par l’application de protocoles sanitaires contraignants liés notamment au «
non
brassage » des groupes pouvant impliquer un surencadrement.
L’année 2022 a également été impactée pa
r une modification de la convention collective
applicable au secteur animation et par une revalorisation du point entraînant un coût salarial
pour Léo Lagrange Ouest. Le coût pour le périscolaire nantais est estimé à 387 037
€
pour le
1
er
semestre 2022.
D
’autres mesures ont impacté financièrement le service périscolaire nantais, telles la
restructuration du service (doublement des coordinateurs et des postes d’assistantes) la
professionnalisation des équipes d’animation (développement des formations et ren
forcement
des fonctions de direction), et d’autres plus conjoncturelles, tel le recrutement d’AESH
85
sur
les temps périscolaires à compter de septembre 2022 alors que ces postes étaient jusqu’alors
pris en charge par l’éducation nationale, et l’impact des m
odifications de la convention
collective et notamment du point d’indice de rémunération.
Le suivi des facturations de prestations complémentaires, des pénalités appliquées et de
l’avenant relatif à la crise sanitaire donne un premier aperçu des évolutions
mais ne retrace pas
de manières explicite les différentes mesures prises impactant l’organisation du service et son
coût.
85
Accompagnant d’élève en situation de handicap
1 611
1 677
1 262
1 324
5 781
6 060
5 741
5 693
13 548
14 026
13 494
12 748
705
769
660
680
700
720
740
760
780
-
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
2018-2019
2019-2020
2020-2021
2021-2022
moyenne fréquentation périscolaire matin
moyenne fréquentation périscolaire midi
moyenne fréquentation périscolaire soir
ETP animateurs
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
Tableau n° 6 :
Détail des modifications du marché initial
Année
Marchés
Variation/
N-1 des
marchés
Variation/
N-1
marché
en %
Prestations
complémentaires
(Bons de
Commande)
%
Variation
du marché
par Bons
de
commande
Total
variation
hors
avenant
% hors
avenant
Avenants et
pénalités
Total
modifications
depuis
premier
marché
% de
modifications
TOTAL
payé
2108
16 847 000
-
0%
-
0,0%
-
286 762
-
286 762
-1,7%
16 560 238
2019
17 191 000
344 000
2,0%
-
0%
344 000
2,0%
-
1 947 394
-
1 603 394
-9,5%
15 243 606
2020
17 202 000
355 000
2,1%
1 144 902
7%
1 499 902
8,9%
-
1 499 902
8,9%
18 346 903
2021
17 685 000
838 000
5,0%
866 647
5%
1 704 647
10,1%
-
392 223
1 312 424
7,8%
18 159 424
68 925 000
1 537 000
2,3%
2 011 549
3%
3 548 549
5,3%
-
2 626 379
922 170
1,4%
68 310 171
2022
21 304 566
3 145 142
17,3%
Sources : pièces contractuelles, bons de commandes et
avenants de l’accord cadre 2028
-2022
LLO n’a pu produire à la chambre qu’une analyse très imprécise de l’évolution du coût
de la prestation d’accueil, qui ne chiffre pas l’impact (à l’exception des
bons de commande sur
la convention collective) de chaque mesure prise ou de chaque évènement extérieur.
L’analyse de la variation du coût du service devrait être précisée et clarifiée
, afin que
les décisions et orientations puissent être prises en connaissance de cause tant par le conseil
d’administration de l’association que par les élus nantais.
Recommandation n° 5.
: Améliorer le suivi financier du service périscolaire nantais et
chiffrer précisément l’impact financier de chaque mesure pour permettre au conseil
d’administration et à la vi
lle de Nantes de prendre des décisions éclairées.
2.3.2
Une estimation discutable des économies liées à la crise sanitaire
La crise sanitaire a fortement impacté le service d’accueil périscolaire, qui a été fermé
du 19 mars au 10 mai 2020, excepté pour les enfants dont les parents exerçaient des professions
prioritaires, puis a fonctionné en accueil alterné jusqu’au 21 juin 2020.
La ville de Nantes a fait le choix d’accueillir les enfants dans leur école habituelle et
donc de maintenir ouverts un grand nombre de
sites, générant un taux d’encadrement
important
: moins de 3 enfants par animateur jusqu’à fin mai.
Malgré la mise en place de cette permanence d’accueil et au vu du faible nombre
d’enfants en bénéficiant, LLO a pu prendre des mesures de chômage partiel e
t donc limiter ses
coûts sur la période.
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
46
LLO a signé un avenant
86
avec la ville de Nantes actant les économies liées à la crise
sanitaire, qui s’élèvent à 1
638
412 € dont 1
467
633 € de frais de personnel. L’avenant prévoit
à l’inverse une refacturation
des surcoûts liés à l’achat d’équipements de protection individuelle
à hauteur de 39
376 €.
Au vu des indicateurs fournis à la chambre par LLO sur la crise sanitaire et les modalités
de prise en charge du chômage partiel sur cette période
87
, la chambre est
ime que l’économie de
LLO liée au chômage partiel aurait cependant dû être supérieure à ce montant de 1,4 M€.
L’avenant ne tient donc pas compte des économies qui auraient dû être réalisées au vu
de l’organisation retenue mais du coût final constaté en fin
d’année scolaire hors prime
d’assurance «
perte d’exploitation"
88
. Ce constat est par ailleurs confirmé par la réponse de LLO
qui indique «
avoir rendu l’intégralité du résultat réalisé sur la période 2019
-2020 en dehors de
72 000
€ qui ont été fléchés sur
des projets reportés sur les marchés suivants d’un
« commun
accord entre la Ville de Nantes et l’association
»
89
, sans être validés par avenant.
Cet avenant lié à la crise sanitaire, signé par l’adjointe en charge de l’enfance sur la base
d’une délégation
générale
90
, n’a pas fait l’objet d’une information
a posteriori
du conseil
municipal
91
, pourtant obligatoire.
2.4
Un partage des responsabilités entre LLO et la ville de Nantes à clarifier
2.4.1
La participation de personnel de la ville de Nantes à la mission du périscolaire
Les ATSEM (Agents Territoriaux Spécialisés des Écoles Maternelles) participent à
l’encadrement des enfants sur la pause méridienne, la garderie du mercredi midi, la garderie du
soir.
Si le 1
er
accord-cadre mentionne bien la participation de personnels de la ville au service
périscolaire, les questions de responsabilité et de lien hiérarchique ne sont pas traitées
92
. Le
2
ème
accord-cadre
93
a apporté quelques précisions en introduisant la notion de responsabilité
fonctionnelle du directeur d’accueil périscolaire sur les ATSEM pendant les temps
périscolaires. La responsabilité hiérarchique est, elle, assurée par les cadres de proximité de la
direction de l’éducation de la ville de Nantes. La charte petite enfance de la ville de Nantes a
également apporté quelques précisions relatives à l’organisation.
86
Avenant n° 1 au marché subséquent n°2 de l’accord
-cadre 2018-2022 relatif aux impacts financiers de
la crise sanitaire signé le 17 novembre 2020
87
Ordonnance n° 2020-
346 du 27 mars 2020 portant mesures d’urgences en matière d’activité partielle
88
Le rapport du commissaire aux comptes 2020 mentionne la recette de 390
000 € de prime d’assurance
89
Réponse de LLO au rapport provisoire
90
Délibération du conseil municipal du 15 juillet 2020
91
Information obligatoire en vertu de l’article
L. 2122-23 du Code Général des Collectivités Territoriales
92
Article 1.2.6. du cahier des clauses particulières de l’accord
-cadre 2018-2022 se borne à renvoyer à un
tableau fourni en annexe, ayant un caractère indicatif, présentant, pour chaque école et par plage d’accueil, les
effectifs scolaires, la fréquentation périscolaire et la ventilation des différents postes d’encadrement par catégori
e
d’intervenants (ATSEM, enseignants et personnel du prestataire)
93
Article 1.3.1. du cahier des clauses techniques particulières de l’accord
-cadre 2022-2024
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Interrogés sur leurs liens hiérarchiques, les ATSEM rencontrées et les directeurs
d’accueil
périscolaire ont apporté des réponses différentes. Le positionnement hiérarchique,
redéfini contractuellement, n’a pas encore été pleinement intégré sur le terrain. Ces
imprécisions peuvent engendrer des dysfonctionnements (consignes contradictoires, absence
de pouvoir hiérarchique du directeur d’accueil périscolaire limitant son autorité) et des
difficultés dans la définition des responsabilités de chacune des parties.
La délimitation de la responsabilité de chacune des parties mériterait encore d’être
clarifiée, notamment en cas
de non remplacement d’une ATSEM par la ville de Nantes ou de
faute commise par une ATSEM sur un temps où elle était placée sous la responsabilité
fonctionnelle de Léo Lagrange Ouest.
Par ailleurs, la mise à disposition effective du personnel de la ville de Nantes vers
Léo
Lagrange Ouest ne fait pas l’objet d’échanges financiers.
La formalisation d’une mise à disposition
94
des ATSEM de la ville de Nantes à
Léo
Lagrange Ouest sur les temps périscolaires gérés par l’association perme
ttrait de clarifier
le lien hiérarchique et les responsabilités de chacun des acteurs. Elle présente cependant des
difficultés significatives de mise en œuvre
notamment par la nécessité d’un accord préalable
des agents concernés et par ailleurs,
d’une
interdiction de mise à disposition de personnel
stagiaire ou embauché en contrat à durée déterminée. En réponse aux observations provisoires,
LLO et la ville de Nantes se sont cependant engagés à travailler et à expliciter encore davantage
le lien fonctionnel
entre les Atsem et les directeurs d’accueil périscolaire.
Si la chambre prend
acte de cet engagement de chaque partie au contrat, e
lle insiste néanmoins sur le fait que l’enjeu
est aussi de définir les responsabilités juridiques dans le cadre fonctionnel arrêté par les parties.
2.4.2
Une responsabilité contractuelle de Léo Lagrange Ouest sur le temps de
garderie du mercredi midi pour les maternelles non assumée dans les faits
Les garderies périscolaires du mercredi midi sont, contractuellement, sous la
responsabilité de Léo Lagrange Ouest, sans distinction entre écoles maternelles et élémentaires.
Or, le mercredi midi, les enfants de maternelle sont encadrés par les ATSEM. Aucun
personnel de LLO n’intervient
sur ce créneau et pour cette tranche d’âge. Les directe
urs
d’accueil périscolaires ne sont jamais présents les mercredis
et ne disposent que de 3 réunions
par an avec les ATSEM pour assurer la coordination de ce temps, des garderies du soir et de la
pause méridienne. Les d
irecteurs d’Accueil Périscolaire n’ont
donc pas les moyens effectifs
d’assurer leur responsabilité
fonctionnelle.
L’association engage théoriquement sa responsabilité contractuelle mais n’assume pas
dans la pratique, l’organisation de ce temps.
Cette incohérence entraîne un risque juridique pour chacune des parties. Au-delà de
l’aspect juridique, l’imprécision de la rédaction de l’accord
-
cadre n’a pas permis à la chambre
de déterminer le poids financier de cette prestation attendue le mercredi midi et qui n’est pas
assurée par l’association.
94
Articles L. 512-6 et suivants du code de la fonction publique
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
48
Ce point devrait être clarifié par Léo Lagrange Ouest et la ville de Nantes soit par le
retrait de la prestation du marché soit par la présence effective d’un directeur.
2.4.3
La prise en charge des prestations associatives par la ville de Nantes
Des partenariats ont été créés avec des associations intervenant sur les temps
périscolaires. Ces activités sont cependant financées par la ville de Nantes qui contractualise
directement avec ces associations et assure la déclaration des intervenants auprès du SDJES
95
.
Le cahier des charges a évolué entre le 1
er
et le 2
ème
accord-cadre confiant une responsabilité
plus importante d’organisation de ces interventions à Léo Lagrange Ouest.
Si la procédure interne (R.A.C.I)
96
permet de faire face aux éventuelles difficultés
rencontrées dans le fonctionnement, la délimitation des responsabilités reste floue en cas de
faute d’un intervenant associatif
: LLO assume une responsabilité fonctionnelle mais c’est la
ville de Nantes qui contractualise avec les associations et déclare les intervenants auprès du
SDJES. Cet enjeu juridique pourrait être précisé contractuellement.
2.4.4
Déclarations d’accueil et contrôle d’honorabilité des intervenants
La déclaration des accueils et des intervenants est partagée entre la ville de Nantes et
Léo Lagrange Ouest. Ce partage des responsabilités a évolué entre le premier et le deuxième
accord-cadre.
Le 1
er
accord-cadre prévoit que ces déclarations sont réalisées par les services de la ville
de Nantes sur la base des informations transmises par LLO avant la rentrée scolaire puis mises
à jour tout au long de l’année. Le 2
ème
accord-cadre passé entre la ville de Nantes et
Léo Lagrange Ouest a encore fait évoluer ce point et prévoit la mise à jour directement par le
prestataire, LLO. La ville de Nantes reste responsable de la déclaration initiale et de la
déclaration des intervenants extérieurs. Cette rédaction constitue une amélioration notable par
rapport à celle du précédent accord-cadre passé avec Nantes Action Périscolaire qui ne
prévoyait que deux mises à jour par an.
La responsabilité des déclarations reste donc partagée et selon les services de l’État, la
ville de Nantes, déclarée en tant qu’organisateur, pourrait donc être inquiétée en cas de défaut
de déclaration de Léo Lagrange Ouest.
Un paragraphe sur les délimitations de responsabilité en matière de déclaration des
intervenants pourrait utilement compléter l’accord
-cadre.
95
Service départemental à la
Jeunesse, à l’engagement et au Sport
96
Réalise, Approuve, Consulte, Informe
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’analyse des accords
-cadres conclus par la ville de Nantes avec LLO révèle de
nombreuses insuffisances qui font porter un risque juridique et financier important sur
l’association Léo Lagrange Ouest et sur la ville de Nantes.
S’agissant de l’accord
-cadre 2022-
2024, sa signature n’a pas été formellement
autorisée par le conseil municipal. Le montant estimat
if, ou maximum, de l’accord
-cadre
(55
M€) n’est pas indiqué et sa durée annoncée en décembre 2021 est de 2 ans
, alors que celle
de l’accord
-cadre signé est de 2 ans et 4 mois.
Les prix sont renégociés chaque année scolaire dans le cadre des marchés subséquents,
mais les critères de détermination du prix des marchés subséquents ne sont pas suffisamment
précisés
dans l’accord
-cadre. LLO a ainsi bénéficié entre 2018 et 2022 de 1,5
M€ de plus que
prévu dans le premier marché, pour un contenu de prestations peu détaillé. Les conditions de
renégociation des marchés subséquents sont favorables à LLO car les délais contractuels pour
engager la procédure de résiliation dont dispose la ville de Nantes en cas d’échec des
négociations préalables, rendaient cette procédure impossible en pratique dans le premier
accord-cadre, au mieux très difficilement envisageable dans le second.
Des prestations complémentaires sont passées par « bons de commande », pour quelque
2
M€ entre 2018 et 2022, prévues dans les deux accords
-cadres successifs mais très imprécises
dans leur contenu réel, permettent à la ville de Nantes de s’affranchir d’une définition précise
de ses besoins et des procédures habituelles de passation d’avenants au contrat. Ces bons de
commande, contrairement à des
avenants, ne font par ailleurs l’objet d’aucune information au
conseil municipal ni avant ni après leur signature.
À
travers l’analyse de l’exécution du contrat, la chambre constate que LLO n’est pas
incité à optimiser la gestion de ses ressources humaines,
qu’elle refacture à la ville de Nantes.
LLO a également négocié avec la ville le paiement d’avances mensuelles, non prévues dans le
cahier des charges initial et par ailleurs contraires aux règles de la comptabilité publique.
Les deux accords-cadres ne définissent pas non plus suffisamment le partage de
responsabilités entre la ville et LLO quant à l’encadrement ponctuels des ATSEM, aux
exercices de sécurité et aux déclarations d’honorabilité des intervenants auprès des enfants.
Si la ville de Nantes déc
ide fin 2024, de confier le service d’accueil périscolaire à un
opérateur privé par marché public ou délégation de service public, les limites de responsabilité
devront être clarifiées.
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
50
2.5
Le pilotage insuffisant de la qualité de service
2.5.1
Une gestion de grève impactant le service aux familles
2.5.1.1
Des fermetures pour grève fréquentes impactant les familles
Les accueils périscolaires jouent un rôle éducatif mais constituent également un moyen
de garde pour les familles. Les fermetures du service peuvent ainsi avoir un impact important
sur la vie professionnelle des parents.
Outre les restrictions d’accueil liées au contexte sanitaire en 2020 et 2021, les accueils
périscolaires nantais ont été impactés de manière significative par des fermetures du fait de
grèves.
L
’année scolaire 2018
-2019 a été plus particulièrement touchée par des conflits
salariaux liés au changement d’employeur, animés par les anciens salariés de Nantes Action
Périscolaire (28 jours de grève). Le nombre de jours de grèves est resté important les années
suivantes (13 jours de septembre 2022 à avril 2023), tous n’étant cependant pas liés au contexte
local (voir le détail en annexe n° 4 au présent rapport).
Ces jours de grève ne constituent pas des fermetures totales du service. Au vu des
données, n
on exhaustives, fournies par l’association pour l’année scolaire 2022
-2023 (à
mi-avril), la chambre dénombre en moyenne
97
, pour les jours de grève, la fermeture de 55,6 %
des sites, fermés midi et soir.
2.5.1.2
Des moyens pour organiser le service les jours de grève, plus limités que pour une
gestion en régie
Pour les services publics qu’elles gèrent en régie, les collectivités territoriales disposent
de moyens juridiques efficaces pour organiser un service minimum en cas de
grève
98
(obligation pour les agents de déclaration individuelle 48h avant la grève, possibilité
d’imposer aux agents ayant déclaré leur intention de participer à la grève d'exercer leur droit
sur la totalité de la plage horaire de service). Une association dispose, en revanche, de moyens
plus limités.
97
Source : synthèses du fonctionnement lors des jours de grève remises par Léo Lagrange Ouest
98
Conformément à la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
: l’autorité
territoriale et les organisations syndicales peuvent engager des négociations en vue de signer un accord permettant
d'assurer la continuité de certains services publics. L'accord détermine les fonctions et le nombre d'agents
indispensables pour assurer la continuité du service public et est approuvé par l'assemblée délibérante. Quand un
préavis de grève est déposé dans un service concerné, les agents informent l'administration de leur intention d'y
participer ou non au moins 48 heures à l'avance (24H au minimum). L'administration peut imposer à un agent qui
s'est déclaré gréviste, de faire grève pendant toute la durée de son service, si son départ en cours de service peut
entraîner un risque de désordre manifeste du service.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
En tant qu’association gérant un service public, la grève de ses salariés est uniquement
conditionnée au dépôt d’un préavis
cinq jours francs en amont
99
. Les salariés n’ont pas
l’obligation de déclarer individuellement
leur intention de faire grève, ni de respecter les
intentions exprimées le cas échéant, ce qui complique l’organisation du service.
L’association doit fournir une information fiable aux familles,
au moins la veille de la
grève, sur la possibilité d’accueillir ou non leur enfant. Elle doit aussi s’assurer, en cas de
maintien du service, de respecter les taux d’encadrement réglementaires sur les temps d’accueil
du matin et du soir (temps déclarés) et de disposer d’un encadrement suffisant pour assurer la
sécurité des enfants, y compris sur les temps non déclarés
100
, notamment sur la pause
méridienne.
En pratique, LLO recense les intentions de grève et en tient compte pour l’organisation
du service. L’association
détermine, en fonction des absences prévues et en concertation avec
les services de la ville, les sites qui resteront ouverts ou non.
La réaffectation de salariés non-grévistes pour maintenir le maximum de sites ouverts
est juridiquement possible
101
(
seul le recrutement d’intérimaires ou de salariés en cont
rat à
durée déterminée étant interdit
) mais délicate à mettre en œuvre : un salarié réaffecté peut ainsi
se déclarer gréviste au dernier moment. Son absence peut perturber l’accueil des enfants, voire
les mettre en danger. En réponse aux observations provi
soires, LLO a pris l’engagement de
veiller à ce que les salariés qui font valoir un temps de débrayage, soient bien tous réaffectés
sur les services ouverts pour assurer l’accueil périscolaire.
Des salariés peuvent en outre se déclarer grévistes afin d’inc
iter la direction à fermer le
site, puis venir travailler, entraînant une perturbation du service
(l’ouverture d’un service ne
pouvant se décider à la dernière minute), sans impact salarial pour eux.
L’absence de déclaration obligatoire des grévistes const
itue donc un handicap sérieux
pour l’organisation du service et entraîne, compte tenu de la nature du service, un impact
disproportionné (nombre de fermetures de service) au vu du temps de grève effectif.
2.5.1.3
Une pratique de débrayage pouvant conduire à un risque de requalification en grève
abusive
Léo Lagrange Ouest est confrontée à la pratique dite de débrayage : un animateur ne fait
pas grève toute la journée,
mais s’absente quelques minutes sur chaque plage d’accueil. N’étant
pas présent sur la totalité de
la plage d’accueil
des enfants, sa prise en compte dans les effectifs
d’encadrement pour l’organisation du service pose un problème de sécurité. Lors d’une visite
sur site le 13 avril 2023, la chambre a ainsi constaté que des animateurs, n’étant en grève
que
5 mn matin, midi et soir, étaient sur le reste de leur temps de travail présents sur site et affectés
à des temps de préparation, ce alors même que plusieurs sites étaient fermés faute d’effectifs
suffisants.
99
Conformément aux articles 2512-1 et 2512-2 du code du travail
100
Pause méridienne et garderies du mercredi midi et du soir jusque 16h30
101
Cour de Cassation, Chambre sociale, du 15 février 1979, 76-14.527, Publié au bulletin
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
52
Un temps de grève court, ayant un impact salarial limité, a donc un impact fort sur
l’organisation du service.
La grève par « débrayage
», c’est
-à-
dire sur des durées courtes est licite tant qu’elle n’a
pas
pour conséquence de désorganiser l’entreprise
. Dans le cas contraire, ces grèves
intermitte
ntes peuvent être qualifiées d’abusives
102
.
Un débrayage de très courte durée (5 mn) d’une partie des animateurs périscolaire
entraîne, pour des raisons de sécurité, la fermeture complète de l’accueil.
2.5.1.4
Le paiement par la ville de Nantes d’un service non re
ndu aux familles
L’accord
-
cadre prévoyait initialement qu’en cas d’arrêt du service, une pénalité de
0,3 /1 000èmes
du montant du marché subséquent par jour d’interruption générale ou partielle
du service était appliquée (article 8-2 du cahier des clauses particulières). Cet article a été
modifié par l’avenant n°1 à l’accord
-cadre 2018-2022 signé le 24 octobre 2019 et repris à
l’identique dans l’accord
-cadre suivant (article 28 du Cahier des Clauses Administratives
Particulières de l’accord
-cadre 2022-2024). Il prévoit ainsi que des pénalités sont appliquées au
prestataire dans les conditions suivantes «
en cas d’interruption générale ou partielle du
service
: l’interruption de service s’entend par l’absence du personnel d’animation. Ces
absences sont mesurées en heures non réalisées et la pénalité se calcule selon la formule
suivante : nombre d’heures non réalisées x coût horaire du personnel d’animation »
.
Il s’agit donc plus d’une réfaction que d’une pénalité
: la ville de Nantes s’assure par
cette clause
de ne pas payer à Léo Lagrange Ouest une charge que l’association n’aurait pas
elle-même supportée.
Elle implique en revanche, pour la ville de Nantes, de payer, ne serait-ce que
partiellement, un service non rendu à l’usager. Un animateur ayant débrayé 1
5 mn (5 mn matin,
midi et soir) sur une journée où il devait assurer 6h d’accueil paralysera le service pour toute la
journée mais sera payé à hauteur de 5h45mn. La ville de Nantes se verra également refacturer
ce temps bien qu’il n’y ait eu aucun service
ouvert pour les enfants.
La différence entre le coût du service non assuré et le montant de la pénalité
contractuelle correspond au service non fait facturé à la ville de Nantes. Pour la période de
septembre 2022 à avril 2023, cela représenterait un écart de 139 159
€.
Au final, la chambre fait observer que l’association, ne souffre pas pécuniairement des
grèves puisque le financement des heures des personnels présents est assuré par la ville même
si l’accueil périscolaire n’est pas ouvert. Seuls l’usager
et le contribuable pâtissent donc de cette
clause du marché. Le prochain marché pourrait prévoir une rédaction qui pénaliserait de façon
probante pour son titulaire, la fermeture de sites d’accueils périscolaires.
102
Cour de Cassation, Chambre sociale, du 11 juin 1981, 79-42.013 79-42.023, Publié au bulletin. (1) La
cour de Cassation a ainsi jugé qu’ « en procédant à des débrayages inopinés et intermittents au lieu de cesser
franchement le travail, les souffleurs, dont le travail devait être continu, avaient paralysé la fabrication, les
opérations de fusion commencées ne pouvant être menées à leur terme, et qu'en organisant leurs arrêts de travail
dans des conditions permettant à une minorité d'ouvriers d'empêcher toute production, et au reste du personnel
d'être paye sans rien faire, ces salaries avaient exécuté leur contrat dans des conditions autres que celles convenues
et commis un abus du droit de grève. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
2.5.2
Respect de la réglementation et sécurité
2.5.2.1
Une déclaration des intervenants présentant encore des failles
Les organisateurs d’accueils périscolaires doivent déclarer ces accueils
au moins
huit jours avant
l’ouverture. Cette déclaration indique notamment la période d’ouverture de
l’accueil, les locaux utilisés, la capacité d’accueil et la composition de l’équipe d’animation
:
directeur, directeur adjoint et animateurs.
Cette démarche permet à l’administration de vérifier que l’équipe dispose des
qualifications requises et qu’aucun de ses membres n’est sous le coup d’une interdiction
d’exercer
auprès de mineurs conformément à L. 133-
6 du code de l’action sociale.
Cette procédure est aujourd’hui dématérialis
ée (Télédéclaration des Accueils de
Mineurs
–
TAM), ce qui permet d’automatiser et d’accélérer la vérification des casiers
judiciaires
103
des intervenants et de vérifier qu’ils ne font pas partie du fichier judiciaire national
automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes.
La liste des intervenants doit être mise à jour tout au long de l’année préalablement à
toute intervention. Cette démarche, contraignante quand il faut organiser des remplacements
dans des délais contraints, est cependant essentielle pour assurer la sécurité physique et
psychologique des enfants accueillis. Ce suivi présente cependant des lacunes, qui ressortent
notamment du contrôle sur place réalisé par le SDJES
104
le 4 décembre 2018 (unique contrôle
réalisé depuis lors) qui relevait des manquements dans ces déclarations
(effectifs d’enfants non
conformes à la capacité déclarée, animateurs assurant l’accueil des enfants non déclarés, le
contrôle automatique d’honorabilité n’ayant donc pas été effectué). Ce contrôle a été réalisé
trois mois seulement après la prise en charge du service par LLO. Les contrôles de la chambre
sur une période plus récente ont cependant montré que des dysfonctionnements persistaient.
Certaines déclarations, extraites par le SDJES à la demande de la chambre le
4 avril 2023, étaient en « anomalie » depuis la rentrée 2022
105
. Le SDJES a cependant confirmé
la régularisation de ces situations au 4 mai 2023.
Les équipes présentes lors des visites d’accueils périscolaires par la chambre n’ont pas
été en mesur
e de fournir les récépissés de déclaration d’accueil périscolaire alors qu’il s’agit
d’un document obligatoire
106
. Les directeurs d’accueil périscolaire n’ont pas accès, même en
consultation, aux télédéclarations et notamment à la liste du personnel déclaré. LLO a indiqué,
en réponse aux observations provisoires,
avoir rappelé aux directeurs d’accueil périscolaire, à
l’occasion de la rentrée 2023, leurs obligations en
la matière.
103
Bulletins n° 2 du casier judiciaire
104
Services Départementaux à la Jeunesse, l’Engagement et au Sp
ort
105
Aucune « identité applicable » n’ayant été trouvée pour 2 intervenants (une animatrice déclarée par
Léo Lagrange Ouest et une intervenante déclarée par la ville de Nantes)
106
Voir la note de la Préfecture de Loire-Atlantique rappelant les affichages obligatoires dans les accueils
collectifs de mineurs
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
54
La comparaison du fichier du personnel de LLO à la liste des intervenants déclarés
auprès de le SDJES précitée a révélé que 5 salariés de Léo Lagrange Ouest et 21 intérimaires
intervenant auprès des enfants sur l’année scolaire 2022
-
2023 n’avaient pas été déclarés avant
le début de leur intervention. Ces déclarations ont été régularisées par LLO en cours de contrôle.
Le processus préalable à l’embauche formalisé par LLO
et prévoyant la vérification du
candidat sur la liste des cadres interdits puis la déclaration auprès de le SDJES avant toute
intervention n’appelle pas de remarque
.
Un contrôle périodique et régulier, de l’ordre d’une fois tous les 15 jours, des
correspondances entre la liste des salariés et celle des intervenant déclarés apporterait une
sécurité supplémentaire en relevant d’éventuels oublis, liés à des erreurs huma
ines. Compte
tenu des automatisations possibles et des enjeux très élevés en termes de sécurité des enfants
accueillis, LLO est invité à mettre en œuvre cette mesure dans les meilleurs délais. LLO indique
travailler à la mise en place d’un contrôle périodi
que qui pourrait être mensuel ou par période
(
période scolaire entre deux périodes de vacances
). Un point mensuel est également proposé
par la SDJES. La ville de Nantes s’engage, elle, à s’assurer que ce contrôle soit réalisé par son
prestataire. La chambre prend note de ces engagements.
Recommandation n° 6.
: Procéder tous les quinze jours à un contrôle de cohérence entre
le fichier des intervenants déclarés et la liste des salariés conformément aux articles
R. 227-2, L. 133-6 et L. 227-10 du CASF.
2.5.2.2
Un engagement contractuel su
r des taux d’encadrement allant au
-delà de la
réglementation
Les taux d’encadrement applicables sur Nantes
107
, d’un point de vue réglementaire, pour
les accueils périscolaires déclarés matin et soir
sont d’un encadrant pour 14 enfants de moins
de 6 ans et un encadrant pour 18 enfants de plus de 6 ans. Pour la pause méridienne et pour les
garderies (mercredi midi et le soir de 16h à 16h30), aucune règle n’est applicable.
Dès 2018, Léo Lagrange Ouest s’est engagée contractuellement à renforcer ces taux
d’encad
rement :
•
Sur les accueils périscolaires du matin et du soir :
o
1 encadrant pour 10 enfants de moins de 6 ans ;
o
1 encadrant pour 14 enfants de plus de 6 ans ;
o
Dans les quartiers prioritaires ville : 1 adulte pour 10 enfants, quel que soit leur
âge.
•
Pour la pause méridienne :
o
1 adultes pour 15-20 enfants de moins de 6 ans ;
o
1 adultes pour 20-25 enfants de plus de 6 ans ;
107
Il s’agit de taux d’encadrement allégés applicables à Nantes car la ville dispose d’un PEDT (Projet
Educatif de Territoire)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
o
Dans les quartiers prioritaires ville : 1 adulte pour 10-15 enfants de moins de
6 ans, 1 adulte pour 20 enfants de plus de 6 ans.
Les engagements contractuels de LLO constituent une amélioration par rapport aux
exigences de la ville de Nantes exprimées dans le 1er accord-cadre
108
notamment pour les
quartiers prioritaires villes, pour lesquels aucun renfort d’encadrement n’était demandé. Cette
proposition a d’ailleurs été considérée comme un point fort de l’offre de Léo Lagrange Ouest
lors de l’analyse des offres
109
.
Les engagements relatifs au taux d’encadrement
sont restés stables depuis 2018.
2.5.2.3
Des taux d’encadrement effectifs globalement satisf
aisants mais un suivi à
améliorer en distinguant les quartiers prioritaires ville
Pour la plage d’accueil périscolaire du matin, LLO respecte et va même au
-delà de ses
engagements en termes de taux d’encadrement
110
, le nombre d’enfants par animateurs étant
p
resque 2 fois moins élevé que l’objectif. Ce «
surencadrement
» peut s’expliquer par des
questions logistiques. Les effectifs le matin sont faibles. La présence minimum de 2 ou 3
animateurs peut cependant s’avérer nécessaire pour permettre des accueils dis
tincts
maternelles/élémentaires et/ou
pour emmener un groupe d’enfants prendre le petit
-déjeuner.
Pour la pause méridienne, Léo Lagrange Ouest a atteint dès la 2
ème
année scolaire ses
objectifs de taux d’encadrement
111
. Ce résultat est cependant à relativiser : le taux spécifique
aux quartiers prioritaires ville sur lequel LLO s’était engagé n’est pas suivi, tous les sites étant
globalisés. LLO a indiqué dans sa réponse,
travailler à la mise en place d’indicateurs plus précis
pour le suivi des taux d’encadre
ment dans les quartiers prioritaires.
Pour le soir, le taux d’encadrement cible est également respecté. On peut même noter
un surencadrement pour l’année scolaire 2021
-2022
112
. Le taux d’encadrement spécifique aux
quartiers prioritaires ville est suivi pour
ce temps du soir et respecte l’objectif fixé, hormis la
1
ère
année scolaire.
Ces indicateurs sont globalisés sur l’année et concernent 67 accueils périscolaires. Ils
peuvent masquer des disparités. Ils ne permettent pas de garantir une atteinte des objectifs
chaque jour et sur chaque site. LLO applique des taux d’encadrement cible plus strictes que la
réglementation. Les accueils bénéficient donc d’une marge de manœuvre qui rend ce mode
d’évaluation acceptable
.
108
Article 1.2.8.1 du cahier des clauses particulières de l’accord
-cadre 2018-2022
109
Voir rapport d’analyse des offres du marché d’animation périscolaire de juin 2018
110
Pour 2021-2022 :5,4 enfants de maternelle
/ animateur (au lieu de 10) et 5,8 enfants d’élémentaire /
animateur (au lieu de 14). Sources : indicateurs fournis par Léo Lagrange Ouest en annexe de son rapport annuel
111
Un animateur pour 18 enfants de maternelle et un pour 20,7 enfants en élémentaire
112
Un animateur
pour 8,7 enfants hors quartiers prioritaires ville au lien d’un pour 14.
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
56
L’ajustement des taux d’encadrement en fonc
tion des fréquentations réelles repose
essentiellement sur les directeurs d’accueil périscolaire. Les données de fréquentation extraites
du logiciel enfance ne sont reçues par Léo Lagrange Ouest qu’une fois par mois et une analyse
détaillée par site n’est
réalisée que sur demande. La ville de Nantes dispose elle des données de
fréquentation mais pas des données d’encadrement réel. Des différences significatives sont en
effet constatées avec l’e
n
cadrement théorique compte tenu du taux d’absentéisme. Cette
organisation manque de réactivité et pourrait générer un risque pour les enfants accueillis
(encadrement insuffisant) ou un risque financier (délai important d’ajustement en cas de
surencadrement).
2.5.2.4
Une instabilité des équipes susceptible de nuire à la sécurité physique et affective
des enfants
La stabilité des équipes est un facteur important de sécurité physique et affective des
enfants. Elle favorise la confiance entre l’équipe, les enfants et leur famille et facilite les
transmissions d’information. Or LLO, comme la chambre l’a exposé
supra
au point 1.3.4 du
présent rapport, est confronté à un
turn-over
et à un absentéisme élevés au sein de ses équipes
d’animation
.
Cette instabilité des équipes peut avoir des conséquences importantes sur la sécurité des
enfants (méconnaissance des PAI
113
, des adultes auxquels l’enfant peut être confié en fin
d’accueil, et des procédures), sur le bien
-être des enfants et la confiances des familles, mais
aussi sur l’implication des animateurs
(méconnaissance du projet pédagogique, manque de
temps pour s’impliquer dans des projets d’animation sur le long terme ou impliquant un travail
en équipe).
La direction des accueils périscolaires est une fonction essentielle, mais qui présente sur
les sites nantais des failles importantes.
En premier lieu, des directeurs sont régulièrement sollicités pour remplacer des
animateurs absents. Sur les accueils périscolaires d’une capacité de plus de 50 enfants, le
directeur n’est pas compris dans le taux d’encadrement. Il doit normalement être dé
chargé
d’encadrement des enfants.
Le taux de sollicitation des directeurs sur des postes de
remplacement d’animateurs
sur l’année scolaire 2021
-2022 atteignait 39 % sur la pause
méridienne et 36
% sur l’accueil du soir
114
.
Sur ces temps d’accueil, les direct
eurs sont alors
dans l’incapacité d’assurer leur rôle de coordination
. Si sur la pause méridienne, cette pratique
n’est pas interdite, la plage d’accueil n’étant pas déclarée
115
dans un cadre réglementaire, elle
présente néanmoins des risques (accueil de remplaçants, problématiques des PAI
116
, temps
d’accueil le plus important en termes d’effectifs d’enfants). Sur le temps du soir, déclaré, cette
pratique est prohibée. Le directeur ne peut pas être comptabilisé dans les taux d’encadrement
enfants.
113
Projet d’accueil individualis
é
mis en place notamment en cas d’allergie, de handicap, etc.
114
Nantes Périscolaire
–
tableaux de bords de suivi d’activité
115
Au SDJES
: Services Départementaux de la Jeunesse, de l’Engagement et du Sport
116
Projet d’Accueil Individualisé (ce dernier peut n
otamment être lié à une allergie ou à un autre problème
de santé, un handicap, etc.)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
En second li
eu, des directeurs sont parfois absents sur l’accueil du matin. Les plannings
des directeurs d’accueil périscolaires prévoient une prise de poste après la fin de la plage
d’accueil du matin sauf un vendredi sur deux
117
. Or une absence systématique du directeur sur
une plage horaire n’est pas autorisée
118
. Lorsqu’un seul directeur ne peut couvrir toute
l’amplitude d’accueil, il est recommandé soit de faire plusieurs déclarations par créneau en
nommant des directeurs différents par plage d’accueil
, soit de nommer sur le site un directeur
et un directeur adjoint disposant tous deux des qualifications adaptées pour la direction de
l’accueil périscolaire. Une telle organisation n’a pas été mise en place sur les accueils
périscolaires nantais
Enfin, en cas d’absence,
le directeur d’accueil périscolaire doit être remplacé par une
personne de plus de 21 ans disposant des qualifications réglementaires pour assurer ces
fonctions. Ce dernier doit être déclaré sans délai. Si le directeur remplaçant est un membre de
l’équipe
d’animation, ce dernier doit être remplacé afin de respecter les taux d’encadrement.
Les procédures de remplacement d’urgence doivent avoir été pensées en amont
119
.
Sur les accueils périscolaires nantais, Léo Lagrange Ouest ne répond pas à ces
obligations puisque le remplacement de directeurs pour des absences courtes et prévues
(formations) n’est pas systématique. Plusieurs absences longues de directeurs d’accueil
périscolaire n’ont pas fait l’objet de remplacements répondant aux obligations réglementaires
précitées : des adjoints ont assuré des missions de direction sans être déchargés de
l’encadrement des enfants, sans disposer des qualifications requises et sans être déclarés en tant
que directeurs ; des coordinateurs ont été déclarés en tant que directe
urs d’accueils périscolaires
auprès de le SDJES, mais n’assument pas effectivement les missions de direction ; des
directeurs apparaissent sur les déclarations SDJES malgré une absence de plusieurs semaines.
Ces absences régulières des directeurs sur les plages
d’accueil du matin
, mais surtout
sur les autres plages de la journée plus fréquentées, est donc contraire à la réglementation.
117
Voire dossier des plannings des directeurs d’accueils périscolaires
118
Voir fiche technique relative aux absences du directeur en accueil collectif de mineurs éditée par la
Préfecture de Loire-Atlantique
119
Voir fiche technique relative aux absences du directeur en accueil collectif de mineurs éditée par la
Préfecture de Loire-Atlantique
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
58
En réponse aux observations provisoires, la ville de Nantes indique qu’elle va avec LLO,
prendre l’attache du SDJES afin d’étudier les nécessités de modification des plannings des
directeurs (DAPS).
Recommandation n° 7.
: Se conformer sans délai à la réglementation en matière de
direction des accueils périscolaires (présence d’un directeur déchargé de l’encadrement
des enfants sur tous les tem
ps d’accueil) conformément aux articles R.
227-14 et
R. 227-17 du CASF.
2.5.2.5
Procédures de sécurité
Au vu des accords-cadres
120
signés par LLO avec la ville de Nantes, l’association doit
:
désigner le responsable unique de sécurité
; s’assurer que les consignes d
e sécurité soient
connues des utilisateurs des locaux et affichées ; organiser tous les ans au moins deux exercices
d’évacuation et un exercice PPMS (Plan Particulier de Mise en Sûreté) sur le temps
périscolaire ; établir un bilan à la fin de chaque exercice.
Les échanges avec les équipes d’animation ont fait apparaître une méconnaissance de
ces dispositifs et un manque de pratique. LLO n’a pu produire à la chambre, fin avril, qu’une
liste de 15 sites sur 67 ayant réalisé un exercice PPMS et 17 sites sur 67 ayant réalisé ou
programmé un exercice incendie
sur l’année scolaire en cours
.
Léo Lagrange Ouest, indique que
« pour le périscolaire, les exercices sont organisés
très souvent lors du temps scolaire, notamment pour les PPMS (prérogative éducation
nationale), en présence des DAPS, qui eux-mêmes transmettent ensuite les consignes à leurs
équipes.
Aujourd’hui les coordinateurs sont informés de la tenue des exercices incendie même
si nous n’avons pas encore la maîtrise de leur organisation »
.
Cette ré
ponse n’est pas en
cohérence avec le cadre contractuel. Elle laisse apparaître un défaut de maîtrise et de suivi de
la formation et de la mise en pratique de ces procédures de sécurité par les équipes d’animation.
Concernant le risque intrusion, des moyens financiers significatifs ont été alloués à LLO
sous forme de prestations complémentaires
: 0,2 M€ en 2020
-
2021 et 0,1 M€ en 2021
-2022.
Pour autant il ressort de la visite de la chambre sur quelques sites, qu’après s’être présentés à
l’entrée du site les p
arents circulent librement dans les bâtiments pour aller chercher leur enfant
sur son lieu d’activité. Enfin, alors même que LLO avait fait le choix de ne pas informer
l’ensemble de ses équipes de la possibilité de contrôles sur place de la chambre, aucun
document d’identité ni carte professionnelle n’ont été demandés à ses représentants lors de leurs
visites sur l’accueil du matin et de l’accueil du soir. Ces constats dénotent un niveau de sécurité
relativement peu élevé et renforcent les interrogations de la chambre, déjà mentionnées, sur
l’emploi qui a été fait des moyens financiers alloués à LLO dans le cadre du «
plan Vigipirate ».
120
Article 1.2.8.2
du Cahier des Clauses Particulières de l’accord
-cadre 2018-2022 et article 1.3.7.2 du
cahier des clauses techniques particulières de l’accord
-cadre 2022-2024
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
2.5.2.6
Autres éléments relatifs à la sécurité des enfants
Les procédures relatives à la gestion des PAI
121
(présence de trousses et de fiches
sanitaires, gestion des allergies alimentaires sur la pause méridienne) n’appellent pas
d’observations. Le seul point de vigilance est lié au turn
-
over et à l’absentéisme au sein des
équipes d’animation. La méconnaissance des enfants pourrait s’avérer source d’erreur. Les
process et la liste des enfants soumis à PAI devront être connus, y compris des animateurs
remplaçants.
Sur les temps périscolaires, les listings de présence des enfants sont tenus sous format
papier puis informatisés (scan de codes-barres) dans un second temps pour intégrer les données
au logiciel de facturation de la ville
. Cette procédure n’appelle pas de remarque particulière en
termes de sécurité. Sur les temps de garderie en revanche, la procédure gagnerait à être plus
cadrée. Sur un site, la chambre a pu constater que les animateurs écrivaient eux-mêmes les noms
à la main et commençaient à remettre les enfants à leurs parents avant même d’avoir pu les
compter.
Recommandation n° 8.
: Mettre en œuvre dès l’année scolaire 2023
-2024 des exercices
de sécurité sur les temps d’accueil périscolaire en application de l’accord
-cadre signé
avec la ville de Nantes, conformément aux articles R. 4227-39 du code du travail et R. 33
de l’arrêté du 25
juin1980 portant approbation des dispositions générales du règlement
de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du
public (ERP).
2.5.3
Les projets pédagogiques insuffisamment contrôlés
2.5.3.1
Le projet éducatif de territoire de la ville de Nantes
Toute personne physique ou morale organisant l'accueil de mineurs doit élaborer un
projet éducatif
122
. Ce document prend en compte, dans l'organisation de la vie collective et lors
de la pratique des diverses activités, notamment les activités physiques et sportives, les besoins
psychologiques et physiologiques des mineurs
123
. Le projet éducatif définit les objectifs de
l'action éducative et précise les mesures prises par la personne physique ou morale organisant
l’accueil pour être informée des conditions du déroulement de celui
-ci
124
.
121
Projet d’accueil individualisé
122
Article L. 227-4 du Code de l'action sociale et des familles
123
Article R. 227-23 du Code de l'action sociale et des familles
124
Article R. 227-24 du Code de l'action sociale et des familles
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
60
La ville de Nantes a défini ses objectifs éducatifs sous forme de Projet Éducatif de
Territoire (PEDT)
125
, qui formalise une démarche permettant de proposer à chaque enfant un
parcours éducatif cohérent et de qualité avant, pendant et après l'école. Il fixe donc le cadre
dans lequel doit s’inscrire l’organisation de de l’accueil périscolaire nantais.
Le projet éducatif de territoire 2014-2020 sur la base duquel a été signé le premier
accord-
cadre fut suivi d’un nouveau PEDT adopté par le conseil municipal le 25 ju
in 2021.
Aucun avenant n’a été signé au premier accord
-cadre pour intégrer le projet éducatif
validé par les élus Nantais. Le marché subséquent 2021-2022
126
n’y fait pas non plus référence.
D’un point de vue contractuel, ces objectifs n’ont donc été assignés à LLO qu’à
compter
de la rentrée de septembre 2022, date du démarrage du nouvel accord-
cadre, soit plus d’un an
après l’adoption du PEDT. Ce délai de latence va à l’encontre de l’obligation faite aux
directeurs et animateurs d’un accueil périscolaire de
prendre connaissance du projet éducatif
avant leur entrée en fonction
127
.
LLO a cepndant
été associé à l’élaboration du PEDT 2021
128
. L’association était donc
en mesure de le prendre en compte dès l’année scolaire 2021
-
2022. Elle confirme d’ailleurs
,
dans sa réponse,
en avoir été destinataire et l’avoir transmis aux directeurs d’accueil
périscolaire.
2.5.3.2
Les projets pédagogiques de Léo Lagrange Ouest
Chaque directeur d’accueil périscolaire doit élaborer avec l’équipe d’animation un
projet pédagogique traduisant les objectifs du projet éducatif. Le projet pédagogique permet de
définir les modalités pratiques de mise en œuvre des objectifs fixés par le projet éducatif en
tenant compte du contexte local (équipe, locaux, environnement, etc.
). Il s’agit donc d’un
maillo
n essentiel à l’atteinte des objectifs éducatifs fixés par la ville de Nantes et ses partenaires.
Ce projet pédagogique doit être communiqué aux familles et au SDJES
129
.
125
Le Projet Éducatif Territorial est défini par les articles L. 521-
12 du code de l’éducation et les
circulaires n° 2013-036 du 20-03-2013 et n° 2014-184 du 19-12-2014
126
Le marché subséquent n°
4 est constitué de l’acte d’engagement et d’une Décomposition du Prix
Global et Forfaitaire
127
Article R. 227-24 du Code de l'action sociale et des familles
128
Voir procès-verbal du conseil municipal du 25 juin 2023 (dossier n° 15 relatif au Projet Éducatif de
Territoire
–
p.56 §1) au cours duquel a été adopté le projet éducatif de territoire 2021-2023 mentionne ainsi la
participation des parents d’élèves, des enseignants et des associations intervenant pendant le temps scolaire,
périscolaire et extrascolaire
129
(Services Départementaux de la Jeunesse de l’Engagement et du Sport), conformément à l’article
R. 227-26
du Code de l’Action Sociale et des Familles
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
LLO a pu fournir un document synthétique dénommé « Projet des accueils périscolaires
nantais », projet global qui doit normalement être décliné par site, et devrait être révisé chaque
année,
a fortiori
, en cas d’évolution du projet éducatif
130
. Or a
ucun projet pédagogique n’a été
mis à jour en 2018-2019, première année de gestion du périscolaire nantais par LLO : les projets
pédagogiques n’ont été refondus
que
pour l’année scolaire 2019
-2020. Pour
l’année scolaire
2021-
2022, année de changement du PEDT, LLO n’a pu
trans
mettre à la chambre qu’une
trentaine de projets pédagogiques
, alors que l’association gère l’ensemble des
accueils
périscolaires. Enfin en avril 2023,
l’association n’a pu transmettre que 22 projets pédagogiques
à la chambre
pour l’année scolaire 2022
-2023 en cours. En réponse aux observations
provisoires, LLO s’es
t engagée
à mettre à jour l’ensemble des projets pédagogiques avant la fin
de l’année 2023. La chambre en prend note.
2.5.3.3
L’adéquation des projets de LLO avec le projet éducatif nantais
Le « Projet des accueils périscolaires nantais », document global établi par LLO pour la
mise en œuvre du nouvel accord
-cadre, qui reprend par ailleurs des éléments du projet éducatif
enfance de la fédération « Léo Lagrange », cite les trois principaux axes du projet éducatif
territorial « Bien grandir à Nantes » sans toutefois les développer, ni préciser comment ils seront
traduits en mesures concrètes prises dans le cadre des accueils périscolaires.
La déclinaison des axes du PEDT nantais dans les projets pédagogiques des structures
est insuffisante
: sur l’année scolaire
2021-2022, aucun projet pédagogique ne reprenait les
objectifs actualisés du projet éducatif. Pour l’année scolaire 2022
-2023, très peu de projets
pédagogiques ont été actualisés et parmi ces projets actualisés, plusieurs font encore référence
à l’ancien P
EDT
131
.
Deux ans après l’adoption du PEDT, seuls 17 projets pédagogiques sur les 67 sites
évoquent donc les nouveaux axes de la politique éducative nantaise. Les projets pédagogiques
citent par ailleurs les axes du projet éducatif de la fédération Léo Lagrange. Cette dualité des
projets éducatifs nuit ainsi à la lisibilité des objectifs de la ville de Nantes en la matière.
Enfin, la description des modalités de mise en œuvre des objectifs nantais est
insuffisante
: s’ils fournissent des exemples intéressants de projets d’animation, les rapports
annuels communiqués à la chambre ne permettent pas une évaluation complète et objectivée de
l’ensemble des axes du PEDT.
130
Ce point a été confirmé par la conseillère d’éducation populaire et de jeunesse de la DSDEN 44 par
mail le 12 avril 2023
131
Sur les 22 projets actualisés sur l’année scolaire 2022
-2023, 5 (Sites
d’Amp
ère, Joséphine Baker,
Ledru Rollin, Aimé Césaire, Sarah Bernhardt
) font toujours référence au PEDT précédent.
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
62
Cet axe d’amélioration a bien été identifié par la ville de Nantes et LLO. Dans l’accord
-
cadre 2022-2024, il était demandé aux candidats de « proposer des modalités de suivi et
d’évaluation de la mise en œuvre des enjeux du PEDT, intégrant notamment des indicateurs
adaptés et quantifiables »
132
. LLO a ainsi établi dans le cadre de son offre une grille
d’indicateurs permettant de mieux répondre à ce besoin d’évaluation. Cette dernière devrait être
utilisée pour la première fois dans le cadre du rapport annuel 2022-2023, soit après le présent
rapport.
2.5.3.4
Communication des projets pédagogiques de LLO
Le projet des accueils périscolaires nantais
n’est pas publié sur le site internet
de
Léo Lagrange Ouest.
Les projets pédagogiques déclinés par structure n’y figurent pas non plus.
Le projet n’était pas
non plus
affiché dans les quelques sites d’accueil péris
colaires
visités par la chambre durant son instruction.
Ces projets devaient être communiqués aux familles dans le cadre des réunions de
« comités périscolaires », mais très peu de sites ont organisé ces réunions et les projets
pédagogiques n’y ont pas ét
é systématiquement présentés
133
.
La communication des projets pédagogiques auprès des familles doit être améliorée et
pourrait être réalisée notamment au moyen de leur diffusion sur internet, ou lors des comités
périscolaires, par affichage, ou par la mise à disposition de quelques flyers pour les familles
n’ayant pas accès à leur version numérique.
2.5.3.5
L’absence de pénalité
appliquée
L’accord
-cadre
134
impose à LLO de fournir une liste de documents à la ville de Nantes
au plus tard le 31 octobre de chaque année, dont le projet pédagogique et sa déclinaison sur le
territoire. Le non-respect de cette obligation entraîne contractuellement une pénalité de 200
€
par jour de manquement. Ainsi, au titre de l’année 2022
-2023, pour six mois de retard, LLO est
déjà redevable d’une pénalité de 36
000
€.
Or a
ucune pénalité à ce titre n’a cependant été
appliquée par la ville de Nantes.
132
Article 1.2.1.c du cahier des clauses techniqu
es particulières de l’accord
-cadre 2022-2024.
133
Pour l’année scolaire 2022
-
2023, en date du 21 avril, seulement 9 sites d’accueil périscolaire sur les
67 ont organisé des réunions de comité périscolaire. 6 de ces réunions ont donné lieu à une trace écrite (compte-
rendu ou trame de réunion). Seule une partie des comptes-rendus mentionne des éléments du projet pédagogique.
134
Article 2.1 du CCTP de l’accord
-cadre 2022-2024
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
Recommandation n° 9.
: Établir pour chaque accueil périscolaire un projet pédagogique
en cohérence avec le projet éducatif de territoire nantais conformément à l’article
R. 227-25 du CASF.
2.5.4
Mise en œuvre des objectifs dans les structures
2.5.4.1
Le plan de lutte contre la pauvreté
Nantes M
étropole a contractualisé avec l’État le 28
octobre 2019 pour le financement
d’un plan de lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes. L’un des axes de cette politique
consiste à lutter contre le « non-recours » aux droits en expérimentant une démarche «
d’aller
vers » les personnes les plus éloignées de leur accès aux droits. La ville de Nantes a délibéré le
4 décembre 2020 pour approuver la signature d’une convention avec Nantes Métropole pour le
financement d’actions dans le cadre du plan de lutte
contre la pauvreté, à hauteur de 395 391
€,
soit la moitié du budget des actions envisagées.
La participation des enfants aux activités périscolaires
est l’une des actions retenues :
les acteurs (associations de parents d’élèves, éducation nationale, tis
su associatif, etc.) ont pour
mission d’identifier les enfants qui ne fréquentent pas les accueils périscolaires. Des activités
de sensibilisation et de mise en lien avec les familles sont alors proposés à ces dernières afin
d’augmenter les temps de partic
ipation des enfants aux temps périscolaires et mieux lutter
contre les inégalités.
Ce plan de lutte contre la pauvreté et les actions prévues dans le cadre du service
d’accueil périscolaire ne sont toutefois pas décrits dans les accords
-cadres successifs ni les
marchés subséquents signés entre LLO et la ville de Nantes.
La Ville de Nantes communique à LLO les objectifs attendus et l’enveloppe budgétaire
disponible. LLO remet alors une proposition sous forme de devis, validée par la ville de Nantes
par un bon de commande. Il est regrettable que le budget alloué, les objectifs et les propositions
d’actions à mettre en œuvre n’aient pas été contractualisés.
Le rapport d’exécution 2021 du plan de lutte contre la pauvreté
fait état d’un
coût de
36
233 € pour la
mise en place d’actions spécifiques, et d’un coût de 54
731 € pour la création
de six postes supplémentaires dans les REP.
Les rapprochements entre bilan chiffré de l’action, bons de commandes, paiement de la
ville de Nantes et comptabilité de Léo Lagrange Ouest sont peu aisés
135
: une partie du montant
des prestations apparaît fondue dans la facturation des heures complémentaires, facturation
réalisée en fin d’année.
135
Des bons de commande de la ville de Nantes mentionnant expressément le plan pauvreté ont été émis
à hauteur de 1 496
€ et 48
000
€. Le rapprochement avec les paiements de la ville de Nantes n’a pu être réalisé que
pour le premier bon de commande de 1 496
€. Léo Lagrange Ouest indique avoir été payé
e au titre du plan pauvreté
36 233 € pour l’année 2021
-2022
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
64
La description des prestations complémentaires ne ressort ni des documents
contractuels, ni des bons de commande, ni des factures. Comme cela a déjà été souligné par la
chambre, la distinction entre prestations comprises dans le marché initial et les actions
spécifiques déployées dans le cadre du plan pauvreté reste floue. Les actions sont en effet
menées
sur des temps périscolaires et certaines activités relèvent d’un programme d’animation
périscolaire classique.
L’activité «
Ludimalle » notamment (mise à disposition de matériel
ludique pour une participation libre et spontanée sur le temps de pause méridienne) ne justifie
pas en soit de budget supplémentaire
: or il s’agit de l’activité ayant comptabilisée le plus grand
nombre de participation (2 000 sur les 2 410 participants du plan pauvreté).
Par ailleurs,
LLO s’était contractuellement eng
agée dès la rentrée 2018 à renforcer
l’encadrement dans les REP et à mettre en place des actions dites d’«
aller vers » : la prestation
complémentaire relative à la création de postes complémentaires dans les REP est donc
difficilement justifiable.
2.5.4.2
Un obje
ctif d’augmentation de fréquentation dans les quartiers prioritaires à
confirmer
Les accords-cadres signés avec la ville de Nantes fixent pour objectif au prestataire
gérant l’accueil périscolaire nantais d’augmenter la fréquentation des accueils dans les
quartiers
prioritaires de la ville et laissent le soin au prestataire de faire des propositions dans ce sens
136
.
Au vu des bilans disponibles, la chambre observe une légère amélioration du taux de
fréquentation dans les quartiers prioritaires de la ville et une diminution des taux de
fréquentation dans les autres quartiers, réduisant ainsi l’écart entre quartiers prioritaires et non
prioritaires. La mise en place par la ville d’une «
option végétarienne » pour les repas à compter
de l’année scolaire 2021
-2022 peut en partie expliquer la hausse de fréquentation le midi dans
les quartiers prioritaires.
2.5.4.3
L’aide au travail personnel et la nouvelle organisation de l’accueil du soir
L’aide au travail personnel, en premier lieu, peut
être un levier important de réduction
des inégalités scolaires
sous réserve d’un taux de fréquentation élevé, notamment dans les
quartiers prioritaires et d’un accompagnement de qualité. Ainsi l’enquête menée par la ville de
Nantes « 16h après la classe » relevait que « la disparité en ter
mes d’accompagnement des
enfants sur la question de l’aide aux devoirs renforce les inégalités déjà existantes
».
Suite à la réflexion menée par la ville de Nantes sur l’organisation de l’accueil du
soir
« 16h après la classe », LLO a, en accord avec la ville de Nantes expérimenté, en second lieu,
une nouvelle organisation de l’accueil du soir puis l’a généralisée à la rentrée 2022, avec
de
16h à 16h30 un « accueil ouvert » (garderie gratuite) ; puis de 16h30 à 17h30 un « accueil
fermé » pendant lequel des activités en lien avec le PEDT sont organisées ; enfin de 17h30 à
18h30 : une « aide au travail personnel ». Les parents peuvent récupérer librement les enfants
entre 17h30 et 18h30.
136
Articles 1.2.5. du CCP de l’accord
-cadre 2018-
2022 et 1.2.2. du CCTP de l’accord
-cadre 2022-2024)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
L’équipe encadrant l’aide aux devoirs est la même que celle encadrant
les enfants lors
des animations de 16h30 à 17h30 mais les objectifs étant différents, un module spécifique de
formation aux animateurs est proposé par LLO. L’association indique que 51 animateurs ont
intégré cette formation depuis mars 2022, sur 31 sites périscolaires. Elle compte sur le
développement des nouvelles pratiques par essaimage. Cet effort de formation réalisé par LLO
est souligné par la chambre. Il devra cependant être poursuivi, car la diffusion par essaimage
attendue lui paraît largement illusoire au regard des données suivantes : moins de la moitié des
sites périscolaires compte un animateur formé dans son équipe ; chaque animateur intervient
dans une classe distincte ; seuls 51 animateurs sont formés sur les
332 animateurs intervenant
le soir en élémentaire ; enfin, au vu du turn-over constaté au sein des équipes, il est probable
qu’une
grande partie des animateurs formés ne sera plus présente dès la rentrée prochaine.
Le rapport annuel 2021-2022 établi par LLO fait un bilan relativement positif de la
nouvelle
organisation.
Il
pointe
cependant
des
difficultés
liées
à
la
nouvelle
organisation notamment dans les REP
137
: «
Certains enfants ne réaliseraient plus leurs devoir
dans des conditions équivalentes à celles qui précédaient l’inversion (de
voirs faits
partiellement, bâclés) ».
À ce jour, le bilan concerté de cette organisation
intégrant familles, équipes d’animation
et équipes enseignantes n’a pas été réalisé. Il s’agit pour LLO
d’un projet à mener d’ici la fin
2024.
Ce bilan s’avère essentiel compte tenu de l’enjeu en termes de réussite scolaire et de
réduction des inégalités sociales. Il devra notamment évaluer la qualité du travail personnel
réalisé par les enfants, la fatigue éventuelle des enfants, la participation des familles sur ces
temps d’accompagnement aux devoirs et l’impact sur la mixité
sociale puisque selon l’indice
de position sociale (IPS) calculé par l’État
138
, les familles plus aisées fréquentent les écoles
privées davantage à Nantes qu’en moyenne nati
onale.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les grèves à répétition ont impacté la qualité du service rendu aux usagers. En tant
qu’opérateur privé, LLO dispose de moyens juridiques plus limités pour organiser le service
en cas de grève qu’une collectivité locale gérant le même service en régie.
Les mécanismes contractuels conduisent LLO à facturer le service à la ville de Nantes
à hauteur des heures qu’elle a elle
-
même payées aux animateurs et directeurs d’accueil
périscolaire, et non à hauteur du service réellement assuré auprès des familles (nombre
d’accueils ouverts). En cas de grève, des accueils peuvent être fermés même si une partie des
personnels est présent. La ville de Nantes paye donc en partie un service non rendu aux
familles.
137
REP
: Réseau d’éducation prioritaire
138
Indice de position sociale (IPS) : 130 dans les écoles privées / 110 dans les écoles publiques (contre
114 / 103 sur l’ensemble de la France). Source Data.education.gouv.fr
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
66
LLO dispose d’une procédure relative à la déclaration des
intervenants lui permettant
de s’assurer que les animateurs ne soient pas sous le coup d’une interdiction d’exercer auprès
des mineurs.
Des failles ont cependant été identifiées par la chambre et les situations ont été
régularisées. Au regard de la gravité des risques encourus, Léo Lagrange Ouest est invitée à
réaliser un contrôle périodique et rapproché de correspondance entre la liste des salariés et
celle des intervenant déclarés afin de pallier d’éventuelles erreurs humaines.
La sécurité physique et a
ffective des enfants pâtit également de l’absentéisme et le
turn-over très importants des animateurs et des directeurs. Dans certains cas, LLO ne respecte
pas les règles relatives à l’encadrement des enfants.
Léo Lagrange Ouest s’est engagé
e sur
des taux
d’encadrement plus contraignants que la réglementation, notamment dans les zones
d’éducation prioritaire. Ces taux sont globalement et en moyenne respectés le matin et le soir,
mais l’absence de suivi différencié entre quartiers prioritaires villes et autr
es quartiers ne
permet pas de s’assurer du respect de ses engagements concernant l’encadrement de la pause
méridienne.
Les obligations contractuelles de Léo Lagrange Ouest en termes d’organisation
d’exercices de sécurité (évacuations incendies, et plan par
ticulier de mise en sécurité) ne sont
ni pilotées ni respectées.
L’association doit également disposer de projets pédagogiques pour chacun de ses 67
sites d’accueils périscolaires. Pour l’année en cours, seuls 22 projets ont pu être transmis à la
chambre.
Deux ans après l’adoption du Projet
Éducatif de Territoire « Bien grandir à Nantes »,
seuls 17 sites d’accueil périscolaire font référence à ses objectifs dans leur projet pédagogique.
Ces projets pédagogiques obligatoires doivent par ailleurs être communiqués aux familles. Ces
insuffisances dans le pilotage des activités pédagogiques n’ont pas fait l’objet de l’application
des pénalités prévues dans le contrat avec la ville de Nantes.
La fréquentation des accueils périscolaires des quartiers prioritaires est en légère
hausse, notamment le midi.
Un bilan de «
l’accueil inversé
» du soir (activités puis accompagnement aide au travail
personnel) devra être dressé avec l’ensemble des acteurs et notamment les équipes
enseignantes et les familles.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
ANNEXES
Annexe n° 1. Résultats opérationnels et comptables
.......................................................
68
An
nexe n° 2. Compte d’exploitation de LLO
.................................................................
69
Annexe n° 3. Indicateurs RH de l’association LLO
........................................................
70
Annexe n° 4. Nombre de jours de grève par année scolaire
...........................................
71
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
68
Annexe n° 1.Résultats opérationnels et comptables
2 018
2 019
2 020
2 021
2 022
Ecart
Evolution
Résultat opérationnel (A)
1 544 972
2 291 562
2 121 447
2 112 159
1 826 534
281 562
18%
Total frais de siège (B)
1 402 521
1 960 795
1 963 221
1 985 409
1 953 189
550 669
39%
dont siège local
801 920
1 050 804
1 231 759
1 032 089
960 189
158 270
20%
dont fédération
600 601
909 991
731 462
953 320
993 000
392 399
65%
Résultat comptable (A-B)
142 451
330 766
158 226
126 751
-
126 656
-
269 107
-189%
% des frais de siège /RO
91%
86%
93%
94%
107%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
Annexe n° 2.
Compte d’exploitation de LLO
Compte d'exploitation
2 018
2 019
2 020
2 021
2 022
Evolution
PRODUITS D'EXPLOITATION
Dont cotisations
4 327
3 617
2 632
3 936
3 936
-9%
Dont ventes de biens et services
16 733 295
27 485 960
25 080 638
30 249 164
30 421 879
82%
Dont subventions d'exploitation collectivité
1 505 408
1 521 442
1 464 517
1 516 863
1 542 060
2%
Dont autres produits de financeurs
97 314
124 206
159 449
134 091
1 386 188
1324%
Total I (Produits)
19 240 387
30 096 595
29 539 649
33 238 329
33 354 063
73%
CHARGES D'EXPLOITATION
Dont autres achats et charges externes
2 909 744
3 498 585
3 580 882
4 142 280
4 253 929
46%
Dont cotisation et refacturation de la Fédération
600 601
909 991
731 462
953 320
993 000
65%
Dont salaires et traitements
10 435 564
17 588 778
18 098 970
19 800 507
20 353 030
95%
% masse salariale dans les charges
55%
60%
62%
60%
61%
11%
Total II ( Charges)
19 092 380
29 544 701
29 421 237
33 173 442
33 505 425
75%
1. RESULTAT D'EXPLOITATION (I -II)
148 007
551 894
118 412
64 887
-151 362
-202%
2. RESULTAT FINANCIER (III - IV)
1 061
1 297
1 076
1 032
2 678
152%
3. RESULTAT COURANT avant impôts (I - II + III - IV)
149 068
553 191
119 488
65 919
-148 684
-200%
4. RESULTAT EXCEPTIONNEL (V - VI)
-
-
38 739
61 832
22 030
ns
Source : rapport Commissaire aux comptes
ASSOCIATION LÉO LAGRANGE OUEST
70
Annexe n° 3.
Indicateurs RH de l’association LLO
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre d'agents
2 358
2 680
2 507
2 734
2 800
Nombre en ETP
680,2
705,2
738,6
761,5
769,3
Apprenti
-
3
4
2
1
CDD
56
38
32
29
30
CDII
852
876
892
907
943
CONTAT AIDE
7
8
8
5
4
CEE
44
55
47
22
5
CDI
223
233
237
245
230
TOTAL
1 182
1 213
1 220
1 210
1 213
Apprenti
0%
0%
0%
0%
0%
CDD
5%
3%
3%
2%
2%
CDII
72%
72%
73%
75%
78%
CONTAT AIDE
1%
1%
1%
0%
0%
CEE
4%
5%
4%
2%
0%
CDI
19%
19%
19%
20%
19%
Ruptures conventionnelles
16,00
8,00
13,00
15,00
12,00
Protocoles transactionnels
2,00
2,00
1,00
Absentéisme %
10,0%
11,1%
11,8%
turn-over moyen
10%
10%
14%
15%
nombre de formations organisées
21
77
95
273
238
nombre de stagiaires
42
456
964
2 200
1 956
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
Annexe n° 4. Nombre de jours de grève par année scolaire
Année scolaire
Nombre de jours de grève
2018-2019
28
2019-2020
19
2020-2021
10
2021-2022
8
2022-2023 (septembre à mi-avril)
13
Source : CRC à partir des données fournies par LLO (réponse n°9 au questionnaire n°3)
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire