25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
SAUMUR VAL DE LOIRE
AGGLOMÉRATION
(Département de Maine-et-Loire)
Exercices 2017 et suivants
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
L’AGGLOMÉRATION DE S
AUMUR VAL DE LOIRE DÉCOULE DE
LA FUSION DE QUATRE INTERCOMMUNALITÉS
.......................................
11
Une fusion incitée sur un périmètre pertinent
..................................................
11
Un projet de territoire ambitieux
......................................................................
12
Les incidences de la fusion
...............................................................................
13
Sur les finances locales
...........................................................................
13
Sur le management des services
..............................................................
14
De multiples compétences assumées
................................................................
14
Une gouvernance institutionnelle au fonctionnement globalement
conforme et assurant la représentativité des membres de l’EPCI
....................
16
De nombreux domaines n’appellent pas d’observation particulière
.......
16
Des marges d’amélioration et une irr
égularité sont toutefois
notables
....................................................................................................
17
2
LE CHOIX D’UNE GESTI
ON DÉLÉGUÉE DANS DE NOMBREUX
DOMAINES
...........................................................................................................
18
Une gestion en partie déléguée à des satellites dont le contrôle est inégal
......
18
Le contrôle des SPL
.........................................................................................
19
La juxtaposition de deux organismes distincts pour la gestion des déchets
mériterait d’être évaluée
...................................................................................
22
Un autre montage hybride pour la gestion de la compétence
eau/assainissement apparaît en revanche performant
.......................................
22
3
UNE GESTION PEU TRANSPARENTE À PROFESSIONNALISER
...............
25
Une information des élus et des citoyens insuffisante
.....................................
25
Une conduite de projet hétérogène dans son format comme dans son
contenu
.............................................................................................................
27
Présentation succincte des projets examinés
...........................................
28
Au final, un pilotage de projet qui doit gagner en transparence et en
performance
.............................................................................................
32
La gestion des ressources humaines
.................................................................
33
Un management des services à structurer et une mutualisation des
services inaboutie
....................................................................................
33
Le pilotage de la masse salariale et des effectifs
.....................................
34
La mise en conformité du temps de travail, malgré quelques
dérogations résiduelles
............................................................................
35
Une difficulté à appréhender les conséquences de l’absentéisme de
longue durée
............................................................................................
36
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
Un contrôle interne à développer
............................................................
36
L’articulation de la direction de cabinet avec l’organigramme des
services est à questionner et à sécuriser
..................................................
37
La politique économique
..................................................................................
39
De nombreuses subventions d’équipement aux fondements
juridiques divers et un investissement conséquent au travers des
ateliers et usines relais
.............................................................................
39
Une cession litigieuse assimilable à une aide économique
.....................
40
Un contrôle de gestion et un contrôle interne qui font défaut
..........................
42
4
UN ENGAGEMENT ENVIRONNEMENTAL FORT, UNE DÉMARCHE
OPÉRATIONNELLE À POURSUIVRE ET À MESURER
.................................
43
La mise en place volontariste d’outils de contractualisation
et de
labellisation
......................................................................................................
45
Le PCAET, un outil de planification sur six années dont le suivi
doit être amélioré
.....................................................................................
45
La labellisation « Territoire engagé transition écologique » en
cours de réalisation
..................................................................................
47
Une prise en compte des engagements environnementaux qui doit se
déployer à plusieurs niveaux
............................................................................
47
Dans le domaine des achats, pour renforcer l’exemplarité de
l’EPCI
......................................................................................................
47
Dans le chiffrage, y compris non financier, et la budgétisation de sa
stratégie
...................................................................................................
48
4.2.2.1
Le financement et la budgétisation de la politique climat air énergie dans le
cadre de la labellisation TETE
...............................................................................
48
4.2.2.2
L’adoption d’un budget vert, une autre dém
arche constructive et exigeante
.........
49
Dans le montage et la réalisation des projets d’investissement, pour
décliner et évaluer concrètement son engagement
..................................
49
Dans le suivi des actions menées, pour assurer la réussite de la
stratégie environnementale du territoire
..................................................
50
4.2.4.1
Une mesure incontournable de l’action à mettre en œuvre
....................................
50
5
LA FRAGILITÉ DU SYSTÈ
ME D’INFORMATION (SI
)
..................................
51
Un service en reconstruction
............................................................................
51
Une structure mutualisée à professionnaliser
..........................................
51
Une cyber-attaque révélatrice de nombreux défauts de sécurité
.............
53
Un système d’information à renforcer
..............................................................
56
Un manque de formalisation et de traçabilité probant
............................
56
Un défaut de résilience et de sécurité du SI
............................................
57
Une stratégie à définir dans la perspective d’une offre de service
mutualisé amenée à se développer
..........................................................
58
6
UNE SITUATION FINANCIÈRE CONFORTABLE, UNE FIABILITÉ
DES COMPTES QUI PROGRESSE
.....................................................................
59
Une fiabilité des comptes perfectible malgré de réels efforts en fin de
période
..............................................................................................................
59
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
4
La sincérité budgétaire
............................................................................
59
La fiabilité des comptes de bilan
.............................................................
60
La fiabilité des comptes de résultat
.........................................................
61
Une situation financière satisfaisante
...............................................................
63
ANNEXES
......................................................................................................................
66
Annexe n° 1. Suivi des précédents contrôles de la chambre
..................................
67
Annexe n° 2. Ressources Humaines
.......................................................................
70
Annexe n° 3. Situation financière
..........................................................................
72
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de la communauté d’agglomération de Saumur Val de Loire (CASVL) depuis sa création en
2017.
Le vaste territoire de l’agglomération rassemble 45 communes et près de
100 000 habitants. Il résulte de la fusion de quatre intercommunalités. Cette union, peu
consensuelle, porte encore les marques d’une structure affaiblie par les consensus réalis
és,
notamment dans l’organisation de ses services. L’agglomération peine désormais à améliorer
sa gestion au niveau d’exigence attendu pour un établissement de cette taille.
Une politique environnementale engagée qui doit gagner en transversalité et
concrétiser ses actions par une mesure effective et chiffrée
L’agglomération a engagé un processus de contractualisation validant sa démarche en
faveur de la politique environnementale. La chambre a examiné la cohérence de cette politique
sur le territoire ainsi que le réalisme des engagements pris. Plusieurs actions illustrent la volonté
de l’établissement dans cette direction
: promotion du vélo, rénovation du siège, préservation
des milieux aquatiques en particulier sur le bassin du Thouet, etc. Concrètement, en matière
d’adaptation au changement
climatique et de transition énergétique, les seuls objectifs chiffrés
sont ceux imposés par la législation et, notamment, la réduction de la consommation
énergétique finale de 20 % en 2030 et de 50 % en 2050 par rappor
t à l’année de référence 2012
1
.
L’absence de cibles annuelles intermédiaires, comme de toute mesure régulière de l’impact des
projets, des services, des activités portées par l’agglomération, limite la portée des engagements
affichés et peut faire douter de leur réalisme.
Une organisation et une gestion insatisfaisante
La cyber-
attaque dont l’établissement a été victime, en 2022, illustre la forte capacité de
réaction et d’adaptation des services. Pour autant, les faiblesses intrinsèques du système
d’information ont permis la survenance de cet acte de malveillance, acte
qui aurait pu être évité
si un travail en amont avait été réalisé avec, notamment, l’application des bonnes pratiques en
matière de cybersécurité. Or, la mise en œuvre de ces recommandations, en l’espèce la
sécurisation des mots de passe administrateur, était sans incidences financières mais
déterminantes dans le cadre de cette attaque.
À
l’instar de la gestion du système d’information, le pilotage des projets est hétérogène
dans sa qualité comme dans sa forme. Les objectifs chiffrés des projets sont rarement définis.
Ils ne sont jamais présentés aux élus ni aux administrés. Ces insuffisances empêchent toute
évaluation de la performance comme la pertinence de l’action publique.
1
Art. L. 100-
4 du code de l’énergie.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
6
La chambre constate des défauts récurrents en matière de transparence de
l’action
publique : les informations communiquées aux élus et aux administrés sont souvent
minimalistes voire lacunaires. Des documents, pourtant obligatoires, ne sont pas diffusés sur le
site internet. L’établissement doit développer sa culture de l’évaluation de l’action publique.
Pour y parvenir, elle doit systématiser la détermination d’indicateurs de performance ou
d’activité cibles et les communiquer régulièrement aux élus comme aux administrés.
L’organigramme de direction présente également des fragi
lités réglementaires. Une
mutualisation accrue avec les services de la commune centre pourrait permettre des gains
d’efficience. Ils pourraient libérer les marges de manœuvre nécessaires au déploiement d’un
contrôle de gestion indispensable à l’accompagnement de tous les domaines de la gestion d’un
établissement de cette taille.
Une délégation de gestion dans de nombreux domaines dont le pilotage doit
être renforcé
Plusieurs activités ont été déléguées à des sociétés publiques locales : le tourisme, la
gest
ion des déchets et les transports. Le contrôle de ces sociétés par l’agglomération se doit
d’être aussi conséquent que celui exercé auprès de ses propres services.
Si des progrès indéniables sont relevés à cet égard, l’établissement devra encore
l’étoffer. Pour cela, il devra mettre en œuvre un
reporting
plus structuré et rehausser son niveau
d’exigence à l’égard de ces sociétés publiques, notamment grâce à la définition d’objectifs
chiffrés d’activité et de performance ainsi qu’une évaluation infra
-annuelle de ces indicateurs.
La création, en juillet 2023, d’un groupement d’intérêt économique centralisant les fonctions
support des SPL, confirme, selon le président de la CASVL, cette « volonté forte ».
Les compétences eau et assainissement gérées selon un montage hybride
original et source de performance
Les compétences eau potable et assainissement ont été confiées, pour partie, à un
prestataire externe dans le cadre d’un marché de concession et, pour une autre partie, à une
régie interne. Le découpage opéré obéit à une logique géographique : le territoire situé au nord
de l’Authion dépend des services de la régie interne, le territoire situé au sud de cet affluent, est
confié au délégataire.
Cette organisation duale trouve son origine dans le transfert de la compétence vers
l’agglomération avec la fermeture concomitante de plus d’une dizaine de régies et de syndicats
d’eau. Certains territoires disposaient d’une expertise interne dont il était délicat de se priver.
Pour autant ces ressources étaient insuffi
santes pour couvrir l’intégralité du territoire. La
solution mixte retenue apparaît dès lors pertinente. Elle l’est d’autant plus qu’elle permet de
soutenir la montée en compétences des deux organisations au travers de nombreux indicateurs
de performance d
ans la perspective d’un
nouveau
choix à l’horizon 2031.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
Présenter
aux élus et aux administrés, notamment par
publication sur le
site internet de l’agglomération, l’ensemble de la documentation
obligatoire (rapports de présentation des comptes administratifs et des budgets
primitifs, etc.)
–
cf. CGCT et instruction comptable M57.
Recommandation n° 2. :
Structurer un contrôle de la gestion et un contrôle interne
transversal permettant de sécuriser et d’accompagner le pilotage de la gestion.
Recommandation n° 3 :
Se conformer à la réglementation en matière de protection
des données, à commencer par la nomination d’un délégué à la protection des données
(RGPD).
Recommandation n° 4 :
Identifier et garantir l’indépendance de la fonction de
responsable de la sécurité des systèmes d'information (RSSI) au sein du service
mutualisé.
Recommandation n° 5
: S’assurer de la résilience du SI à travers la définition d’un
datacenter de secours sous un an.
Recommandation n° 6 :
Formaliser,
à l’appui d’une cartographie complète du
système d’information et sous un an, un schéma directeur du système d’information
cohérent avec la stratégie globale de l’établissement.
Recommandation n° 7 :
Pratiquer de manière un
iforme l’amortissement des
équipements, en particulier s’agissant des équipements hérités au moment de la fusion
(exemple : piscine de Doué).
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
8
INTRODUCTION
L’ouverture du contrôle des comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération
de Saumur Val de Loire (CASVL) portant sur les exercices 2017 et suivants a été notifiée le
22 novembre
2022 à l’ordonnateur en fonctions, M. Jacky
Goulet ainsi qu’à son prédécesseur
M. Jean-Michel
Marchand. L’entretien de début de contrôle s’est tenu avec ces derni
ers
respectivement les 24 novembre 2022 et 25
janvier 2023. L’entretien de fin de contrôle prévu
à l’article
L. 243-1, al. 1 du code des juridictions financières a été organisé le 12 juin 2023 avec
M. Goulet et le 29 juin 2023 avec M. Marchand. La chambre a arrêté ses observations
provisoires lors de sa séance du 25 juillet 2023.
Ces observations provisoires ont été adressées le 7 août 2023 à M. Goulet, président en
fonctions qui y a répondu le 21 septembre 2023. M. Marchand, ancien ordonnateur, a été rendu
destinataire d’extraits relatifs à la période d’exercice de ses fonctions le 7
août 2023. Il y a
répondu par courrier en date du 20 septembre 2023. Des extraits ont été adressés aux tiers mis
en cause et une communication administrative a été adressée au Préfet de Maine-et-Loire.
Les observations définitives ont été délibérées par la chambre le 24 octobre 2023.
Le présent contrôle a porté principalement sur les axes suivants : les suites apportées
aux précédents rapports de la chambre ; la présentation, la pertinence du périmètre de
l’établissement, les compétences exercées, la mise en place de démarches contractuelles
déléguées ou non
; la fiabilité et l’analyse financières, avec un éclairage sur l’efficience de la
fusion des communautés de communes et d’a
gglomération dont est issue la CASVL ; la gestion
de la communauté d’agglomération
; la politique environnementale de l’établissement
; le
système d’information.
Présentation du territoire de la communauté d’agglomération
Saumur Val de Loire Agglomération est un établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) dont la création résulte de la fusion, au 1
er
janvier 2017, de la
communauté d’agglomération de Saumur Loire Développement et des trois communautés de
communes de la région de Doué la Fontaine, du Gennois et de Loire Longué. Cette fusion a été
envisagée, en application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République (dite loi NOTRé), par le schéma départemental de coopération
intercommunale de Maine-et-Loire approuvé le 22 janvier 2016.
Le nouvel EPCI, dont le siège est situé à Saumur, regroupe 45 communes sur une
superficie de 1 234
km², d’Antoigne au sud jusqu’à Mouliherne au nord, Saumur en étant la
commune-
centre. L’EPCI est limitrophe des départements d’Indre
-et-
Loire, de la Vienne à l’Est
et du département des Deux-Sèvres au Sud.
L’établissement comptait un peu moins de 100
000 habitants en 2019
2
. À périmètre
identique, après une hausse quasi-
continue du nombre d’habitants depuis les années
1970, la
population de l’intercommunalité est en légère baisse (100
424 habitants en 2013). Cette
diminution s’explique principalement par un solde migratoire négatif, le solde naturel étant
proche de zéro.
2
Source : INSEE.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
En 2019, la commune de Saumur est, de loin, la plus peuplée, représentant 27 % de la
population, soit 26 467 habitants. Trois autres villes, communes-centres des communautés de
communes qui ont fusionnés au sein de la communauté d’agglomération, constituent d’autres
pôles
d’attractivité
:
Doué-la-Fontaine
(11 119 habitants),
Gennes
Val
de
Loire
(8 570 habitants) et Longué-Jumelles (6 831 habitants). La commune la moins peuplée est la
Lande-Chasles (au nord-ouest) avec 123 habitants
3
.
La densité de la population est inférieure à celle du département, de la région et du pays.
La population est vieillissante, la tranche d’âge des plus de 60 ans y étant un peu plus présente
qu’à l’échelle du territoire national (29,8
% pour la communauté d’agglomération, 28,6
% à
l’échelle nationale en 2018)
4
. La composition des ménages fait apparaître une majorité de
couples sans enfants (54,5 %).
La médiane des revenus par unité de consommation (équivalent adulte) s’élève à
20 740
€ en 2020, contre 22
350
€ au niveau régional
5
.
Le Sud du territoire de l’EPCI est davantage constitué d’espaces agricoles, alors que le
Nord-
Est est constitué d’espaces où le marché du travail est en difficulté.
Le taux de chômage des 15/25 ans en 2019 était de 25 % (légèrement en dessous du taux
national de 27,2 %) et il était de 12,1 % pour les 55/64 ans (11 % pour le taux national)
6
.
Le territoire de la communauté d’agglomération est au cœur du patrimoine mondial Val
de Loire UNESCO et du Parc Naturel Loire Anjou Touraine. Sur le territoire de
l’agglomération, trois sites de protection spéciale et trois sites d’intérêt communautaire
appartenant au réseau Natura 2000 sont identifiés.
Enfin, ce territoire se singularise par l’importance de risques tant naturels que
technologiques.
Suivi des précédents contrôles
Avant que la fusion des quatre EPCI
n’aboutisse à la création de Saumur Val de Loire
agglomération, la chambre a procédé à plusieurs contrôles sur le périmètre concerné qui ont
donné lieu aux rapports d’observations définitives suivants
:
•
rapport n° 2016-232 concernant le contrôle de la gestion et des comptes de la communauté
d’agglomération Saumur Loire Développement du 10 août 2016, portant sur les exercices
2010 à 2015 ;
•
rapport n° 2015-225 concernant le contrôle de la gestion et des comptes de la communauté
de communes de Doué la Fontaine du 4 août 2015, portant sur les exercices 2009 à 2014 ;
3
Source : INSEE.
4
Source : INSEE.
5
Source : INSEE
–
DGFIP
–
CNAF- CNAV
–
CCMSA.
6
Source : INSEE.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
10
•
rapport n° 2016-225 concernant le contrôle de la communauté de communes de Loire
Longué du 1
er
juillet 2016, portant uniquement sur l’enquête relative aux services publics
d’assainissement non collectif. Sur ces trois rapports, seuls les deux premiers ont donné lieu
à des recommandations. La communauté de communes de Gennes n’a jamais fait l’objet
d’un contrôle de gestion de la part de la chambre.
La chambre relève qu’au titre du suivi du contrôle de la communauté d’agglomération
de Saumur Loire Développement
7
, deux recommandations ont reçu une mise en œuvre
complète
8
et trois autres d’une mise en œ
uvre partielle
9
, des sujets demeurant d’actualité comme
le démontreront les développements à suivre. Au titre du suivi du contrôle de la communauté
de communes de Doué la Fontaine
10
, une recommandation a reçu une mise en œuvre
complète
11
, une est devenue sans objet
12
, une recommandation a été partiellement mise en
œuvre
13
, une est reconduite mais reformulée pour englober la problématique plus large du
contrôle de gestion
14
et la dernière, faute de mise en œuvre, est réexaminée dans le présent
rapport
15
.
7
Cf. annexe n° 1, tableau n° 5 sur le suivi détaillé.
8
«
1-
Poursuivre la clarification des compétences dans le cadre d’un projet commun de territoire et
fiabiliser l’appréciation des
charges et des compensations
» et
« 5- Appliquer le temps de travail décidé par
l’assemblée
».
9
« 2-
Mettre en œuvre une information fiable et conforme à la règlementation
»
, «
3- Clarifier et
renforcer le contrôle des opérateurs
»,
« 4- Renforcer la concertation avec la trésorerie pour améliorer le suivi
des opérations comptables »
.
10
cf. annexe n° 1, tableau n° 6 sur le suivi détaillé.
11
« 1-
Évaluer l’impact économique des groupements de commande
».
12
« 5- Provisionner les risques financiers liés à
l’emprunt structuré de 1,9
M€ souscrit pour le centre
aquatique et examiner les conditions de sa renégociation. »
13
« 2-
Mettre à profit l’actualisation de la convention de services communs, l’élaboration du schéma de
mutualisation et les annexes au compte administratif, pour clarifier la réalité opérationnelle, financière et
comptable des différents dispositifs de mutualisation ». La question de la mutualisation demeure prégnante à la
CASVL (cf. partie 4.3).
14
«
3- Étudier la possibilité de diminuer les
entrées gratuites en vue d’améliorer le résultat du centre
aquatique et intégrer les dispositions retenues dans le contrat de délégation.
»
15
« 4-
Pratiquer l’amortissement du centre aquatique dans les proportions nécessaires à un équipement
ouvert depuis 2008. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
1
L’AGGLOMÉRATION
DE
S
AUMUR
VAL
DE
LOIRE
DÉCOULE
DE
LA
FUSION
DE
QUATRE
INTERCOMMUNALITÉS
Une fusion incitée sur un périmètre pertinent
Le projet de périmètre de la communauté d’agglomération a été déterminé par arrêté
préfectoral du 19 février 2016 en application de la loi Notré déjà citée. Les futures communes
membres ont émis un avis favorable sur les projets de statuts.
La fusion, prononcée par arrêté préfectoral du 16 décembre 2016, a abouti à la création
d’un nouvel EPCI à fiscalité propre, Saumur Val
de Loire agglomération, et à la fixation de ses
statuts.
Il est précisé que cette fusion ne s’est pas faite de façon volontaire, car diverses
mésententes n’ont pas permis une préparation sereine du projet. Des tensions ont pu exister lors
des premières ann
ées d’existence de la communauté d’agglomération. Cette absence de
consensus a pu avoir un retentissement sur les décisions prises lors des mois suivants la création
de l’établissement. Toutefois, la lecture des derniers procès
-verbaux des séances du conseil
communautaire fait ressortir des relations désormais apaisées.
Le périmètre géographique de l’agglomération apparaît globalement pertinent. En effet,
la zone d’emploi
16
coïncide avec les frontières de la nouvelle agglomération. En revanche deux
des anciennes communes-centres des précédentes communautés de communes, à savoir
Longué-Jumelles et Doué-la-
Fontaine, ont conservé leur zone d’influence et leur attractivité
17
.
16
Une zone d'emploi est un espace géographique à l'intérieur duquel la plupart des actifs résident et
travaillent, et dans lequel les établissements peuvent trouver l'essentiel de la main d'œuvre nécessaire pour occuper
les emplois offerts.
17
L’aire
d’attractivité des villes désigne un ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave,
constitué d’un pôle de population et d’emploi, et d’une couronne qui regroupe les communes dont au moins 15
%
des actifs travaillent dans le pôle.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
12
Carte n° 1 :
Zone d’emploi comparée aux frontières administratives de l’EPCI Saumur Val de Loire
à ga
uche) et aires d’attractivité des villes comparées aux frontières administratives de l’EPCI (à droite)
Source : INSEE
–
2020
–
via Geoclip
Un projet de territoire ambitieux
Le projet de territoire a été adopté le 25 janvier 2018 et actualisé en juillet 2021. Il porte
sur la période 2018/2028 et traduit, selon la communauté d’agglomération, sa volonté de
conduire une politique ambitieuse pour le territoire et de rendre lisible
l’action publique. La
vision adoptée est la suivante :
«
des atouts au service d’une ambition
: le bien-vivre en
Saumurois »
.
Trois orientations ont été identifiées pour soutenir cette démarche et annoncées comme
étant au centre de la stratégie de la comm
unauté d’agglomération
:
-
Attractivité : un territoire attractif, offrant des services et des pratiques accessibles à tous,
-
Dynamisme
: un territoire dynamique, capteur d’innovation et de nouvelles activités,
-
Environnement : un développement soutenable pour un environnement préservé.
Chacune de ces orientations stratégiques est déclinée en plusieurs axes avec, pour
chacun, la détermination précise d’actions, d’outils/actions existants mis ou à mettre en œuvre
et une identification des acteurs et partenaires.
Il est observé que les documents auraient pu inclure des objectifs chiffrés et des
indicateurs de résultat qui permettraient de mesurer le degré de réalisation des actions. Ils
n’abordent pas non plus explicitement les modalités de leur suivi et de leur é
valuation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Les incidences de la fusion
Sans prétendre à l’exhaustivité, quelques
-unes des incidences de la fusion de ces quatre
intercommunalités méritent d’être exposées, à commencer par la situation financière.
Sur les finances locales
L’incidence de cet
te fusion sur le niveau de dépenses par habitant et sur le niveau
d’imposition par habitant est délicate à appréhender. Son évolution, sur la période, bien que
nécessairement multifactorielle, peut néanmoins être mesurée.
Tableau n° 1 :
Principaux ratios par habitant des intercommunalités avant et après fusion
Ratios par habitants en €
2015*
2016*
2017
2018
2019
2020
2021
Moy.
avant
fusion
Moy.
après
fusion
Evol.
des
moy.
Evol.
2015-
2021
Nombre
d'habitants
au
01/01
105 230
105 270
103 454
103 956
103 473
102 165
101 902
105 250
102 990
2%
-3%
CAF brute / habitant
65
54
57
51
64
71
67
60
62
4%
4%
CAF nette / habitant
34
12
36
32
44
51
47
23
42
84%
40%
Dépenses d'équipement /
habitant
57
61
39
29
66
73
121
59
66
11%
113%
Encours de dette BP /
habitant 31 déc.
241
244
220
199
180
162
141
243
180
-26%
-41%
Charges de personnel /
habitant
75
80
69
81
89
93
93
78
85
9%
23%
Impôts-taxe / habitant
147
149
134
146
151
163
159
148
151
2%
8%
Source : CRC, d'après les comptes de gestion des budgets principaux
* Les ratios des années 2015 et 2016 ont été reconstitués sur la base des comptes de gestion agrégés des quatre
précédents EPCI
Le nouveau périmètre de l’intercommunalité ne semble pas avoir eu de répercussions
défavorables sur les principaux ratios financiers présentés ci-dessus en comparaison de la
situation financière agrégée des quatre anciennes intercommunalités. L’encours de dette par
habitant diminue sensiblement sur la période alors que le niveau des dépenses de personnel et
les dépenses d’équipement progressent plus rapidement que le niveau d’imposition par habitant.
Cette analyse doit, cependant, être nuancée par les évolutions de compétences ou les
transferts de certaines recettes et dépenses vers les budgets annexes survenus au cours de la
période. En l’espèce,
les évolutions de cette nature sont plutôt mineures sur la période.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
14
Un pacte financier et fiscal de solidarité régit les relations financières entre
l’intercommunalité et ses communes membres. La chambre relève positivement l’adoption et
la complétude de ce document. Adopté par le conseil communautaire du 15 novembre 2018, il
prévoit les partages de recettes fiscales et fixe les relations financières entre collectivités. La
solidarité intercommunale se traduit par le reversement d’une partie du FPIC
18
(1,6
M€ en
2022) et par l’attribution de fonds de concours (2,9
M€ en 2022). La CLECT
19
évalue le
montant des attributions de compensation en fonction des compétences transférées (9,6
M€
reversés aux communes membres en 2022).
La chambre relève que le cadre formalisé par ce pacte est globalement respecté. Ce
document fixe une limite de progression des charges réelles de fonctionnement à hauteur de
1,5 % par an. Si cet objectif est en apparence respecté, la progression des charges courantes de
fonctionnement,
c’e
st-à-dire retraitée des atténuations de produits et de charges, est en revanche
bien supérieure. Les charges courantes de fonctionnement de l’agglomération progressent en
effet de 22 % entre 2017 et 2022, soit une augmentation annuelle moyenne de 4 %
20
. Les
deux autres ratios de gestion définis par ce pacte sont en revanche pleinement respectés (taux
d’épargne brute supérieur à 9
% et capacité de désendettement inférieur à 8 ans sur toute la
période).
Sur le management des services
La fusion de quatre intercommunalités induit des arbitrages en matière de ressources
humaines et d’organigramme. Les personnels affectés au sein des quatre établissements dissous
ont été répartis dans la nouvelle organisation ou ont parfois été captés par les anciennes
communes-centres. Les postes de direction ou de responsables de services sont nécessairement
les plus délicats à attribuer. Or, les compétences déployées pour une communauté de communes
de 20 000 habitants ne sont pas nécessairement celles attendues pour un établissement de
100 000 habitants. Cette situation, héritage de cette fusion complexe, peut expliquer une partie
des défauts de gestion observés par la chambre et décrits
infra
.
De multiples compétences assumées
Les compétences de Saumur Val de Loire agglomération,
telles qu’elles sont prévues
dans les statuts, s’inscrivent dans l’application des dispositions des articles L.
5216-5 et
suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) et des statuts de l’établissement.
Au 14
avril 2021, date du dernier arrêté de modification statutaire, les compétences transférées
sont les suivantes :
18
Fond de péréquation des ressources intercommunales et communales.
19
Commission locale d’évaluation des charges transférées.
20
Les charges courantes de fonctionnement constatées sur le budget principal étaient de 20,4
M€ en 2017.
Elles atteignent 24,9
M€ en 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Tableau n° 2 :
Compétences statutaires de Saumur Val de Loire agglomération
Compétences obligatoires
Compétences supplémentaires
Développement économique : ZA, actions de soutien au
commerce, promotion du tourisme (création d’un office du
tourisme communautaire), etc.
Voirie et parcs de stationnement d’intérêt communautaire
Aménagement de l’espace communautaire
: politiques
environnementales et agricoles, SCOT, PLUI, ZAC,
aménagements routiers, développement numérique…
Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre
de vie
Equilibre social et habitat : PLH, actions et aides
financières en faveur du logement social d’intérêt
communautaire, réserves foncières, …
Equipements culturel et sportif d’intérêt communautaire
Politique de la ville : diagnostic de territoire, définition des
orientations du contrat de ville, dispositifs contractuels de
développement urbain, local et d’insertion économique et
sociaux, etc.
A
ction sociale d’intérêt communautaire
Gestion des milieux aquatiques de prévention des
inondations
Prévention du risque d’inondation, gestion de la protection
de la ressource en eau et des milieux aquatiques
Aires d’accueil des gens du voyage
Etablissement et exploitation d’infrastructures et de
réseaux de communications électroniques
Collecte et traitement des déchets ménagers et assimilés
Politiques sportives
Assainissement des eaux usées (y compris SPANC)
Politiques culturelles
Eau
SDIS
Gestion des eaux pluviales urbaines
Soutien financier à la création des maisons de service au
public
Plan de corps de rue simplifié
Source : arrêté préfectoral du 10 janvier 2020
L’intérêt communautaire des compétences a été déterminé de façon précise
dans
plusieurs délibérations et son périmètre a pu évoluer en fonction des évolutions liées à
l’acquisition d’un nouvel équipement ou à la disparition d’une structure par exemple. La
répartition des compétences n’appelle pas de remarque au plan strictement
statutaire.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
16
Une gouvernance institutionnelle au fonctionnement globalement
conforme et assurant la représentativité des membres de l’EPCI
De nombreux domaines n’appellent pas d’observation particulière
Les sujets suivants ont été contrôlés par la chambre. Ils ne soulèvent pas de
problématique particulière au regard de la réglementation en vigueur :
Tableau n° 3 :
Points relatifs à la gouvernance institutionnelle qui n’appellent pas de remarque
Objet du contrôle
Observations
Conseil communautaire
La composition du conseil, le nombre de réunions devant avoir lieu chaque année, les quorums de tenue
des réunions et de vote sont conformes à la réglementation. Les procès-verbaux des séances reprennent le
contenu des délibérations et des débats lorsqu’il
y en a. Le règlement intérieur de l’institution n’appelle
pas d’observation
car il aborde les sujets attendus dans ce type de document.
Bureau
Les quorums sont atteints, les procès-
verbaux retracent l’ensemble de
s sujets abordés et des débats
lorsqu’il y en a.
Vices présidents
Leur nombre est conforme à l’article L.
5211-10 du CGCT
: il y en 15 auxquels s’ajoutent sept conseillers
délégués sous le mandat se terminant en juillet 2020 et huit conseillers délégués sous la mandature actuelle.
Délégations de compétences
Les délégations octroyées par le conseil communautaire au président et au bureau sont conformes à
l’article L.
5211-
10 du CGCT. Les décisions prises sur leur fondement font l’objet d’un compte
-rendu en
séance du conseil communautaire. Le partage de compétences est effectivement respecté entre le conseil,
le président et le bureau, chacun intervenant bien dans le domaine échu.
Indemnités des élus
Elles sont régulières sous les deux mandatures.
Relations avec les tiers cocontractants
L
a communauté d’agglomération a mis en place une commission d’appel d’offres, une commission
consultative des services publics locaux, les rapports annuels des délégataires sont présentés en conseil.
Conférence des maires
Le bureau a été élargi aux maires de l’ensemble des communes membres, mais deux maires ayant refusés
d’y participer, une conférence des maires a été créée (article L.
5211-11-3 du CGCT). Elle est consultée
régulièrement.
Conseil de développement
La CASVL, dépassant les 50 000 habitants, a mis en place un conseil de développement (article L. 5211-
10-1 du CGCT). La participation citoyenne a été favorisée dans la composition, 30 personnes ayant été
tirées au sort sur les listes électorales pour siéger 10 ans. Son fonctionnement est effectif. Cependant, son
bilan sur le mandat 2017/2020 fait apparaître que les moyens qui lui sont octroyés sont peu significatifs
pour lui permettre de bien fonctionner.
Pacte de gouvernance
Bien que son adoption ne soit pas obl
igatoire, le conseil communautaire a décidé d’élaborer un pacte de
gouvernance le 30 juillet 2020. Ce pacte a été adopté le 29 juin 2021 sur avis favorable de la majorité des
communes membres.
Délégations de fonctions et de signature
aux élus
Ces délégations accordées par le président aux vice-
présidents et conseillers délégués n’appellent pas
d’observation, à une exception près qui sera exposée
infra
.
Délégations de signature aux agents
Les délégations octroyées par le président aux agents n’appelle
nt pas de remarque particulière, tant sur
leur forme que sur le fond.
Prévention des atteintes à la probité
Concernant les élus et la direction, le président et le DGS (en cours de contrôle pour ce dernier) ont bien
fait leur déclaration de patrimoine auprès
de la HATVP. La charte de l’élu a bien été lue et communiquée
aux élus lors de la séance du conseil communautaire en date du 16 juillet 2020.
Source
: CRC, d’après les documents fournis par Saumur Val de Loire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Des marges d’amélioration et une irrégularité
sont toutefois notables
L’EPCI pourrait mener une réflexion en direction de l’égale représentation des femmes
et des hommes au sein des organes de gouvernance. En effet, dans la mandature actuelle, si le
nombre de vice-présidents est conforme aux prescriptions légales et que le 1
er
vice-président
est une femme, au total, seules trois femmes sont vice-présidentes sur 15. Le même constat est
opéré s’agissant des conseillers délégués
: trois femmes ont cette fonction sur huit titulaires
délégués.
D’ailleurs,
même s’il ne s’agit pas d’une obligation en la matière puisque l’article
L. 5211-11-2-II du CGCT ne donne que des indications sur ce que devrait contenir le pacte de
gouvernance, le législateur suggère de poser, dans ce pacte, des objectifs à poursuivre en
matière d’égale représentation des femmes et des hommes au sein des organes de gouvernance
et des commissions. Or, le pacte de gouvernance de la CASVL ne contient aucune disposition
à ce sujet.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fo
nctions précise que la
proportion de femmes occupant les fonctions de vice-présidente est supérieure à celle du
nombre de femmes élues à la fonction de maire au sein de la CASVL et que l’évolution de cette
représentation passe par une élection plus forte au niveau des communes qui ne sont soumises
à aucune obligation. La chambre prend acte de cette réponse et encourage la CASVL à mettre
en œuvre de manière effective la parité au sein des organes de direction dans la mesure du
possible.
La chambre relève que le pacte de gouvernance peut également être amélioré sur
d’autres points.
Ainsi, un décalage est observé entre la portée des annonces faites relatives au droit à
l’information des conseillers communautaires et la réalité, particulièrement en matière
budgétaire et financière. En effet, les élus ne disposent pas de toutes les informations qui
doivent pourtant leur être communiquées (cf.
infra
).
Outre ces améliorations souhaitables, la chambre a relevé une irrégularité concernant
le non-
respect de l’article L
. 5211-9 du CGCT sous la mandature de M. Marchand. Un
conseiller communautaire
, s’est vu octroyer une délégation de fonctions par le président
, par
arrêté du 9 février
2017, ce qui n’est pas conforme aux prescriptions de l’article visé ci
-dessus,
puisqu’il
n’était alors ni vice
-président, ni membre du bureau.
Cet élu s’est vu déléguer la présidence de la commission d’appel d’offres, ce qui affecte,
de façon connexe, la régularité de procédures diligentées par l’EPCI
en matière de commande
publique jusqu’en
juillet 2020. En effet, il a été constaté que
l’élu concerné
a pu signer des actes
faisant grief.
Selon l’ancien ordonnateur, seules deux procédures seraient encore en cours.
Cet
élu est, depuis le dernier renouvellement du conseil communautaire, vice-président et dispose
toujours de la délégation relative à la présidence de cette commission. Les conditions de sa
délégation sont aujourd’hui conformes aux textes.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
18
2
LE
CHOIX
D’UNE
GESTI
ON
DÉLÉGUÉE
DANS
DE
NOMBREUX DOMAINES
Une gestion en partie déléguée à des satellites dont le contrôle est inégal
Plusieurs missions ont été confiées à des organismes extérieurs aux formes juridiques
variées.
Quatre domaines de compétences, dont la gestion a été déléguée à un ou plusieurs
organismes dédiés, ont été examinés par la chambre : l
a gestion des déchets, l’office du
tourisme, les transports urbains et péri-
urbains, l’assainissement et la gestion de l’eau potable.
Organisation des missions déléguées vers un ou plusieurs satellites
Source : CRC
Cette gestion déléguée revêt plusieurs formes juridiques : trois sociétés publiques
locales (SPL), une société d’économie mixte et un contrat de concession pour une part des
missions relatives à la gestion de l’assainissement et de l’eau potable. Sur cette activité,
l’établiss
ement a opté pour un montage original et hybride qui combine une gestion déléguée
pour la partie sud de son territoire et une gestion en régie pour la partie nord. Ce choix atypique
est examiné
infra
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
Le contrôle des SPL
Les prestations délivrées par une société publique locale sont soumises à des
dispositions assouplies de la commande publique sous réserve, notamment, que les actionnaires
exercent sur l’entreprise un contrôle analogue à celui exercé sur leurs propres services
administratifs. À défaut, l
’établissement
s’expose à un risque de requalification des prestations
concernées en prestations éligibles au code de la commande publique.
Aux termes de l’
article L. 2511-1 et L. 3211-1 du code de la commande publique :
«
Un pouvoir adjudicateur est réputé exercer sur une personne morale un contrôle analogue à
celui qu’il exerce sur ses propres services, s’il exerce une influence décisive à la fois sur les
objectifs stratégiques et sur les décisions importantes de la personne morale contrôlée »
.
L’exercice
d’un contrôle analogue doit, en outre, se vérifier par l’existence d’un lien de
dépendance institutionnel très fort. Ainsi, le pouvoir adjudicateur doit avoir une influence
déterminante sur toutes ses décisions essentielles et ses objectifs stratégiques.
Au cas d’espèce, l’établissement
dispose, du fait de sa participation au conseil
d’administration
,
d’un pouvoir d’influence sur les décisions prises
. Cette seule participation ne
suffit pas à garantir l’effectivité d’un contrôle analogue.
Il ressort que les attentes des élus en matière de contrôle analogue et de transparence de
la gestion peuvent être mal vécues par les directions des SPL.
Or, le contrôle analogue
s’appuie sur
toutes les dimensions du contrôle interne et du
contrôle de la gestion. Il impose une transparence maximale et un degré de
reporting
comparable à celui attendu des services de l’agglomération par les élus. Ce contrôle ne prive en
rien le conseil d’administration et, dans la limite de ses délégations,
la direction générale, de
ses capa
cités d’arbitrage et de décision.
Consciente de cet impératif, l’agglomération a renforcé le cadre du contrôle analogue
de ses SPL à compter de février 2021. Le dispositif est consigné par une décision du bureau
communautaire
21
.
Il se traduit par des réunions et rencontres très régulières visant notamment la
préparation des conseils d’administration
22
. Un vice-président en charge du contrôle analogue
des SPL a été désigné à cet effet. Des feuilles de route stratégiques fixant des objectifs ont été
produ
ites. S’agissant de la SPL Agglopropreté, la chambre a pu constater l’effectivité de son
suivi par le conseil d’administration.
Le contrat signé avec la SPL Agglobus, en juillet 2019, prévoit la production de
tableaux de bord trimestriels. Ces documents manquent cependant de données historiques avec
une comparaison N-1 qui fait défaut.
21
Cf. PV du bureau communautaire du 11 février 2021 approuvant le dispositif de contrôle des SPL.
22
11 réunions annuelles pour la SPL Agglopropreté, sept pour la SPL Agglobus, aucun compte-rendu de
réunion de suivi de contrat n’a cependant été transmis concernan
t la SPL Tourisme.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
20
La SPL Agglopropreté produit des tableaux de bord trimestriels conformément au
contrat de quasi-régie la liant à la CASVL. La production de comptes-rendus trimestriels est en
effet prévue au chapitre
9 du contrat ainsi qu’une liste d’indicateurs de performance précisée
en annexe n°
15. Ces documents, pourtant sollicités au cours de l’instruction, n’ont pu être
produit par la CASVL et ont été communiqués par la SPL en réponse aux observations
provisoires
23
. En l’espèce, la chambre constate
donc l’existence de nombreux indicateurs
permettant d’apprécier de manière objective et complète l’activité de la SPL, même si ces
indicateurs ne sont pas assortis d’un objectif à atteindre. Ces restitutions attestent d’un pilotage
effectif de la gestion de la société. Les discordances observées au cours du contrôle pourraient
en revanche révéler une insuffisance de partage de l’information avec ou entre les services de
l’agglomération
.
Enf
in, s’agissant de la SPL Tourisme, le contrôle analogue est très sommairement
présenté au niveau de l’article
19 du contrat signé le 17 janvier 2023 entre la SPL et la CASVL.
L’article fait référence à la décision n°
2021-007 du bureau du 11 février 2021. Ce même
contrat limite les exigences de restitutions chiffrées aux seuls rapports annuels.
Si le contrôle des SPL s’est effectivement intensifié depuis 2021, il demeure
donc
encore perfectible.
Cependant, si
la production régulière d’indicateurs de gestio
n et de performance fait
parfois défaut et pourrait être davantage partagée avec les services de l’agglomération,
le
dialogue de gestion mené à compter de fin 2021 aurait néanmoins permis de dresser un plan
d’actions et d’assainir la situation financière d
e la SPL Agglopropreté. Les mesures engagées à
l’initiative de la CASVL témoignent de l’effectivité de ce contrôle analogue et de l’engagement
des élus dans cette direction.
Compte tenu par ailleurs de l’objet des SPL Agglopropreté et Transports, une attention
particulière pourrait être attendue sur l’impact environnemental de ces activités. Or,
la chambre
relève l’absence
de données relatives à la politique environnementale des SPL dans les
documents de
reporting
. Aucun objectif cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre
(GES) n’est fixé, aucune mesure des émissions annuelles voire mensuelles n’est proposée. La
dimension environnementale étant plurifactorielle, plusieurs indicateurs complémentaires aux
émissions de GES pourraient, en parallèle, être jugés pertinents pour cette analyse.
Pourtant, plusieurs actions en faveur de la politique environnementale sont relevées en
particulier par la SPL Transports : évolut
ion de l’offre avec la location de vélos, de trottinettes,
de véhicules électriques, transformation du parc de véhicules, etc. Ces actions ne sont pas
mesurées, elles ne s’inscrivent pas dans un objectif chiffré ce qui limite leur évaluation comme
leur valorisation.
23
Le 17 mars 2022, les services de la CASVL déclaraient pourtant en réponse à la demande de
communication de ces indicateurs de suivi et de performance du contrat que : «
Pour la SPL Agglopropreté, des
indicateurs de performance sont prévus au contrat (voir annexe 15, indicateurs de performance), mais ne sont pas
effectifs. Le seul indicateur créé est le suivi de la réalisation du plan de prévention des déchets avec un bilan
annuel en commission déchets.
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
De même, la SPL Agglopropreté apparaît soucieuse de cette dimension avec, par
exemple, un plan de renouvellement des véhicules pour basculer progressivement vers des
véhicules dits « propres
» ou l’intégration de critères environnementaux dans l’attribution des
marchés. En outre, elle dispose désormais d’un bâtiment bénéficiant d’une isolation énergétique
aux normes les plus strictes selon la société, bâtiment incluant des panneaux solaires et une
toiture végétalisée. Ces mesures, que la chamb
re salue, mériteraient donc d’être davantage
valorisées dans le cadre des différentes restitutions produites.
En conclusion, les exigences en matière de
reporting
ont significativement progressé
sur la période. Elles apparaissent encore insuffisantes sur certains aspects et peu cohérentes
avec la politique environnementale de
l’établissement
(cf.
infra
).
La chambre recommande, en conséquence,
d’étoffer les restitut
ions de données des SPL
à l’égard de l’agglomération. Des tableaux de bord devraient être produits selon une fréquence
mensuelle. Ces documents devraient intégrer toutes les dimensions de la gestion de
l’organisme
: indicateurs d’activité, de performance,
données comptables et financières,
indicateurs sociaux et environnementaux. Ces données, pour être exploitables, devront
systématiquement être comparées à une ou plusieurs données historiques et à un objectif cible.
Dans un souci d’efficacité, ces travaux
devront être accompagnés et coordonnés à la fois par le
vice-président en charge du contrôle analogue, par c
hacun des services de l’agglomération selon
leur domaine de compétence et par l’appui transversal d’un contrôle de gestion à
développer
(cf.
infra
). En réponse aux observations provisoires,
la CASVL indique qu’un travail en ce sens
sera entrepris
24
.
Contrairement au contrat de concession conclu avec le délégataire en charge d’une
partie de l’assainissement et de l’eau potable, aucun mécanisme d’intéressement n’a été mis en
place en cas d’atteinte ou d’échec des objectifs préalablement définis (bonus, prime
s, pénalités,
etc.). Seules des pénalités de retard dans la production des tableaux de bord trimestriels et du
rapport d’activité sont prévues au cont
rat de la SPL Transports (art. 22.4). De même, des
pénalités sont prévues en cas de non production de documents par la SPL Tourisme ou par la
SPL Agglopropreté. Ces dispositions contractuelles ne peuvent cependant être assimilées à un
intéressement lié à l
’atteinte d’un objectif de performance.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la CASVL a indiqué qu’il
partageait l’analyse de la chambre sur la nécessité de poursuivre et de renforcer les contrôles
sur les SPL. La création, en jui
llet 2023, d’un groupement d’intérêt économique centralisant les
fonctions support des SPL, confirme, selon lui, cette « volonté forte ».
24
Dans sa réponse aux observatio
ns provisoires, l’EPCI évoque des «
tableaux de bord » produits de 2018
à 2020. Leur faible contenu et surtout leur fréquence annuelle ne permettent pas de les qualifier de « tableaux de
bord ». Les tableaux de bord trimestriels produits par la SPL Agglopropreté correspondent davantage aux attendus
classiques en matière de pilotage de la gestion et de l’activité. Leur extension à une fréquence mensuelle et aux
trois sociétés, complétée d’une dimension environnementale et de la mention d’un objectif cible po
ur chaque
indicateur lorsque cela est possible, répondrait en grande partie à la critique de la chambre.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
22
La juxtaposition de deux organismes distincts pour la gestion des
déchets mériterait d’être évaluée
La
SPL
Agglopropreté
assure
principalement
la
collecte
des
déchets
de
l’agglomération, l’exploitation et l’entretien des équipements associés. La SEMA
-E gère, de
son côté, les déchets verts et dangereux, les déchets des professionnels en déchetterie, le
balayage ainsi que des prestations spécifiques en dehors du service public. Elle assure en outre
des collectes et le transport des déchets. Plus récemment, la société a permis le développement
de la filière bioGNV sur le territoire par l’intermédiaire d’une prise de participa
tion dans une
société
ad hoc
(production, distribution via une station...).
La pertinence de maintenir deux structures distinctes à savoir la SPL Agglopropreté et
la SEMA-E pour la gestion de la compétence déchets interroge. La juxtaposition de ces
structures pourrait nuire à la lisibilité de
l’exercice de
cette compétence déchets. La CASVL est
actionnaire majoritaire des deux entités. La SEMA-E est, par ailleurs, prestataire de la SPL qui
demeure son principal client (correspondant à 25
% de son chiffre d’affaires d’après la société).
Un marché publié au JOUE a été réalisé à cet effet et attribué à la SEMA-E en 2019. Il lie les
deux entités pour cinq ans (renouvelable une fois). Les directions de ces deux structures sont
mutualisées de même qu’une partie des équipes de direction. Le modèle économique adopté
apparaît en partie risqué puisque dépendant de l’attribution du marché
. À cet égard, la chambre
relève toutefois que même si la procédure de passation du marché a été régulière et que les
membres du CA de la SPL représentant la CASVL n’ont pas siégé à la commission d’appel
d’offres, l’impartialité du choix pourrait être mise en doute au regard des liens et des enjeux
existants entre l’EPCI et ces deux entités.
La décision historique de créer la SEMA-
E n’a pas été remise en cause avec la création
de la SPL en 2013
25
. Le maintien de ces deux entités serait justifié par la réalisation par la
SEMA-E de prestations relevant du domaine concurrentiel et par la réalisation de prestations à
l’extérieur du territoire de l’agglomération.
L
’efficience d’un tel montage n’
a cependant jamais été interrogée ni étudiée. Selon
l’établissement, ces avantages s’illustrent
par l’optimisation des transports retours de
valorisations des déchets avec des prestations réalisées dans la sphère concurrentielle et en
dehors du territoire. La pertinence de ce
choix mériterait cependant d’être objectivé
e par une
étude.
Un autre montage hybride pour la gestion de la compétence
eau/assainissement apparaît en revanche performant
L’agglomération est désormais seule compétente en matière de gestion de l’eau potable
et de l’assainissement. Ce transfert rendu obligatoire par la loi NOTRé déjà citée, a conduit à
la dissolution de plusieurs syndicats sur le territoire.
25
Cf. délibération du conseil communautaire n° 2013/037 du 28 mars 2013.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Certaines communes membres de la CASVL assuraient historiquement cette
compétence en régie.
Fort de ce constat de gestion hybride et des compétences acquises, la CASVL a choisi
de conserver une partie de la gestion de ces deux compétences s
ous la forme d’une régie à
autonomie financière mais sans personnalité morale. Un découpage géographique du territoire
a été réalisé sur les rives du cours d’eau l’Authion
: le territoire situé au nord de l’Authion est
assuré en régie, le versant sud est confié à un concessionnaire.
Carte n° 2 :
Découpage géographique de la compétence eau et assainissement de l’agglomération
Source : https://eauxsaumurvaldeloire.fr/
Ce choix mixte de gestion transitoire permet de tester les deux modèles sur un horizon
de 10 ans, soit
la durée du contrat de concession pour la période 2021 à 2031. À l’issue de cette
période, la gouvernance pourra choisir le modèle de gestion le plus pertinent et le plus efficient
pour l’établissement.
La dualité de cette organisation, retenue à titre conservatoire, peut paraître source
d’inefficience et de redondance au premier abord. Pourtant, l’analyse de ce modèle et de son
management plaide plutôt en sa faveur.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
24
En effet, les services de la direction de l’environnement et des grands équipements ont
présenté le suivi réalisé auprès du concessionnaire. Le pilotage minutieux de ce contrat, tracé
et mesuré à l’appui de nombreux tableaux de bord détaillés, apparaît exemplaire. Les
indicateurs de performance prévus au contrat sont suivis et mesurés
26
. Ils font l’objet de
discussions régulières avec le concessionnaire. Le respect de l’engagement est
in fine
récompensé par une rémunération ou pénalisé par un malus. Le risque de sous-investissement
du délégataire est également maîtrisé par ce suivi au travers des nombreux indicateurs et des
pénalités afférentes en cas de non réalisation des objectifs contractuels.
Le fait de disposer des compétences techniques internes facilite nécessairement ce
suivi. Il participe à l’élévation du niveau d’exigence du service. L’expertise de la régie permet
d’apprécier plus aisément les sujets critiques comme l’évaluation de la performance du
concessionnaire.
En parallèle, ce même suivi est exigé pour la régie. Les mêmes indicateurs de
performance, ainsi que leurs cibles, ont été définis. Leur évaluation régulière est produite et
présentée, notamment aux membres du conseil d’exploitation spécifiquement créé pour la régie.
Au
total,
l’organisation
retenue
pour
l’exploitation
de
la
compétence
eau/assainissement apparaît pertinente dans la mesure où elle favorise un management de la
performance et vise à maximiser, de manière continue, la qualité du service-rendu.
En outre, la chambre constate que, contrairement aux contrats liant la CASVL avec ses
SPL, le contrat conclu avec le concessionnaire comprend des indicateurs de performance
environnementale et des cibles précises à atteindre, comme la part de consommation
d’électricité verte dans la consommation du service avec une cible de 100
% à atteindre. Dans
cette même perspective, une démarche de sensibilisation auprès des établissements scolaires a
été menée par le service de la régie eau potable.
Le schéma adopté pour l’absorption de cette compétence obligatoire apparaît adéquat.
Il répond aux défis induits par ce transfert en provenance de 12 organisations différentes (7 DSP
et 5 régies) pour l’eau et de 13 structures et délégations pour l’assainissement. Le premier défi
concernera l’objectif de convergence tarifaire fixé à l’horizon 2026
27
.
Enfin, l’organisation de la régie
présente néanmoins quelques risques ou incertitudes,
en particulier en matière de ressources humaines. En effet, le choix d’une régie avec autonomie
financière impose le recrutement de salariés de droit privé. Les agents précédemment
fonctionnaires ont donc été détachés, pour ceux qui le souhaitaient, sur la régie. Le régime de
temps de travail a dû être spécifiquement aménagé ainsi que les grilles salariales ou le régime
indemnitaire. Le droit du travail s’applique à ses salariés. Un
comité social et économique a été
créé en conséquence. Cependant, en cas de régime plus défavorable au cours de la carrière, des
fins de détachement pourraient être sollicitées et poser plusieurs difficultés. Ce régime statutaire
mixte pourrait exposer l’établissement à des con
tentieux, notamment en matière de protection
sociale. Il pose nécessairement la question de l’équité salariale.
26
Exemple d’indicateurs de performance pour lesquels une cible a été définie
: rendement du réseau de distribution (cible :
86 %), taux de réparation des fuites dans un délai de 48 heures, taux de réclamation, intervention dans les 30 minutes en journée et
dans les 45 minutes en astreinte, réalisation de 5 % d'inspection télévisuelle des réseaux (ITV) sur le linéaire total (soit 24 km), etc.
27
En 2020, la tarification de 120 m
3
d’eau potable variait de 130 à 249
€ sur le territoire. Les tarifs de ce même vol
ume
d’assainissement s’étalonnaient quant à eux sur une fourchette de 65 à 375
€ en fonction du service de rattachement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
3
UNE
GESTION
PEU
TRANSPARENTE
À
PROFESSIONNALISER
Une information des élus et des citoyens insuffisante
En comparaison avec les observations du précédent rapport de la chambre relatif à la
gestion de la CASLD, la qualité du rapport d’orientations budgétaires qui donne lieu au débat
afférent
28
répond au minimum attendu dans ce type de document, sans être toutefois très
détaillé
29
.
Cependant, la qual
ité de l’information peut
encore
être améliorée afin d’assurer
pleinement la transparence de l’action publique
.
Ce constat
s’impose, en premier lieu,
au sujet des rapports de présentation du budget
primitif et du compte administratif. Ces rapports, au format PowerPoint, ne présentent que
quelques
chiffres, avec des comparaisons avec l’année N
-1 pour le budget primitif. Très peu
d’explication
s écrites y sont fournies
. L’ordonnateur en fonction indique que l’élu chargé des
finances présente oralement les documents en commission et en conseil. La chambre invite la
CASVL à étoffer et formaliser davantage ces informations qui doivent être mises à la
disposition des administrés sur le site internet (cf.
infra
). L
’ordonnateur indique qu’une note de
synthèse explicative du compte administratif 2022 a été réalisée et mise en ligne sur son site.
Par ailleurs, l
e contenu du site internet de la communauté d’agglomération n’est pa
s
entièrement conforme à ce qui est attendu par les dispositions du CGCT, des documents n’étant
pas mis à disposition des administrés :
•
Aux termes des articles L. 2313-1 et R. 2313-8 dudit code, manquent les rapports de
présentation et de synthèse des budgets primitifs et des comptes administratifs (excepté pour
l’exercice 2022).
•
L’information sur les conventions de subventions supérieures à 23
000
€ n’était pas disponible
jusqu’au contrôle de la chambre.
La chambre relève, en outre,
les faiblesses de l’inf
ormation dont disposent les élus,
notamment lors des votes du budget ou des comptes administratifs. Les maquettes budgétaires
et financières ne sont pas transmises aux membres de l’instance avec les annexes. Les annexes
contiennent pourtant des informations essentielles à la compréhension du budget et des comptes
administratifs : liste détaillée des subventions versées en nature et en espèce, états de la dette,
état des effectifs par grade et régime statutaire, autorisations de programmes et crédits de
paiement, état des engagements hors bilan, etc.
28
Ce débat se tient dans les délais prévus au CGCT.
29
Contexte économique mondial, national et local ; programmation pluriannuelle des investissements et
prospective financière et budgétaire, endettement
; orientation budgétaire de l’année (les projets ne sont pas
toujours étayés d’un chiffrage).
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
26
À la lecture des procès-
verbaux, certains élus regrettent d’ailleurs le manque
d’informations et notamment l’absence de détail concernant la liste des subventions ou des
cessions
30
.
Les documents transmis en préfecture sont pourtant complets. Ils comportent bien
l’ensemble des annexes obligatoires. La chambre
relève
qu’il ne s’agit pas des documents tels
que votés par l’instance délibérante, les annexes n’
ayant jamais été transmises aux conseillers
communautaires.
En l’espèce, le contenu de la délibération mentionnant le fait que le budget
et
ses annexes ont été adoptés par le conseil municipal apparaît donc, pour partie, erroné
31
.
Si un certain nombre d’informations sont effectivement transmises dans un dossier aux
élus, certaines sont minimalistes. Manquent notamment le détail de la dette (typologie, taux,
dates de sortie, etc.), les informations relatives aux amortissements, l’état des provisions, les
engagements hors bilan, y compris les AP/CP. La chambre rappelle que les annexes des
maquettes budgétaires font partie intégrante du budget qui peut ne pas être considéré comme
valablement voté en leur absence par le juge administratif
32
. La rédaction des annexes répond
à une présentation formelle prévue par la maquette
budgétaire. L’établissement doit progresser
sur ce sujet.
Cela entache notamment la régularité des subventions versées aux associations, les élus
ne disposant pas du détail par bénéficiaire lors du vote du budget. Seul un tableau par grand
domaine d’inter
vention est produit. En outre, la délégation de pouvoir accordée au bureau ne
permet pas à celui-
ci de décider d’un versement au
-delà de 23 000
€. La chambre a par ailleurs
constaté des découpages infra-annuels des montants de subvention attribués, ce qui conduit à
franchir le plafonnement précité.
En réponse aux observations provisoires, l’EPCI avance qu’il ne s’agit en aucun cas de
contourner la procédure de déclaration au-delà des seuils de 23 000
€ et que
l’attribution des
subventions à un même destinat
aire fait l’objet d’un regroupement dans une même convention.
La chambre souligne que le problème réside dans le fait que le bureau attribue des subventions
qui, en agrégeant les différentes sommes allouées, peuvent dépasser le seuil de 23 000
€ par
association. Or, la délégation des compétences octroyées par le conseil communautaire, tant en
2017 qu’en 2020, dispose que le bureau est chargé de «
décider l’attribution de subventions aux
personnes de droit privé et public dans la limite des crédits inscrits au budget et dont le montant
est inférieur ou égal à 23 000
€ par bénéficiaire
». En cas de dépassement de ce montant, c’est
le conseil communautaire qui récupère la compétence pour attribuer les subventions. La
chambre invite l’établissement à se conformer au cadre qu’il a lui
-même déterminé.
30
Exemple : PV de la séance du conseil communautaire du 15 décembre 2022 au sujet du débat sur la
délibération n°2022-144-DC (p. 31 à 34).
31
Idem.
32
Ce dernier a pu juger que l’absence d’une annexe constitue un manque d’information de l’assemblée
délibérante et est de nature à justifier l’annulation
du budget. Cf. TA de Versailles, 13 décembre 1994, SAN de St
Quentin en Yvelines cité dans la réponse ministérielle du 2 avril 1998
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Au-
delà des dispositions obligatoires et réglementaires, l’information communiquée
aux élus et aux administrés apparaît globalement lacunaire :
•
Les projets structurants examinés dans le cadre de ce contrôle ne sont pas présentés en conseil
communautaire ni évalués après mise en service. Plus largement, aucun objectif chiffré n’est
adossé à ces projets ou rarement. Lorsqu’ils existent, ils ne sont pas connus de l’ensemble des
élus (cf.
infra
). L’établissement se priv
e, en conséquence, de toute évaluation de la performance
comme de l’efficacité de son action.
•
Les évènements majeurs ayant affectés l’établissement n’ont pas fait l’objet d’un retour
exhaustif et chiffré en conseil communautaire. Les crises inédites de la COVID puis de la cyber-
attaque auraient, dans cette perspective, mérité une information plus dense aux membres de
l’instance.
Suite aux observations formulées au cours du contrôle, la chambre salue la réactivité
des services de l’établissement sur ces sujets de transparence. En effet, des progrès sont d’ores
et déjà relevés avec notamment la publication sur le site internet de l’agglomération de la liste
des subventions 2022 conformément à la réglementation en vigueur
33
.
Recommandation n° 1.
Présenter
aux élus et aux administrés, notamment par
publication sur le site internet de l’agglomération,
l’ensemble de la documentation
obligatoire (rapports de présentation des comptes administratifs et des budgets primitifs,
etc.)
–
cf. CGCT et instruction comptable M57.
Une conduite de projet hétérogène dans son format comme dans son
contenu
La chambre a examiné le pilotage de plusieurs projets structurants. Un échantillon de
six projets dépendant de différents services a été réalisé. Il a porté sur les projets d’ateliers et
usines relais,
la réhabilitation du stade Offard, l’itinéraire Loire à vélo, le campus universitaire,
la médiathèque de Longué-Jumelles et la rénovation du siège. Certains de ces projets ont été
finalisés
au cours de la période sous revue. D’autres sont encore en cours
de réalisation, comme
la médiathèque de Longué-Jumelles ou la rénovation du siège.
Dans le cadre de ce contrôle, le pilotage des projets a été particulièrement analysé au
regard de
leur cohérence avec la politique environnementale de l’agglomération, la qu
alité de
l’information produite et diffusée
ainsi que
le degré d’engagement et d’ambition affiché au
travers des objectifs présentés.
33
Décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 relatif à l'accès sous forme électronique aux données essentielles
des conventions de subvention.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
28
Présentation succincte des projets examinés
La médiathèque de Longué-Jumelles
Ce projet consiste à doter la ville de Longué-
Jumelles à horizon 2024 d’une médiathèque
en transformant une ancienne école élémentaire. À ce jour, la ville ne dispose que d’une
bibliothèque associative ouverte 10
heures par semaine. Le projet s’inscrit dans le cadre d’un
schéma directeur de la lecture publique. Ce schéma a été présenté au bureau de la CASVL et
en commission culture
34
. Cependant, la chambre pourra noter que le conseil communautaire n’a
été consulté ni sur ce schéma directeur ni sur le projet en lui-même.
Le budget d’investissement prévisionnel s’élève à 2
M€ TTC. Le budget de
fonctionnement annuel est, quant à lui, évalué à 220 997
€. Cette information est indiquée dans
le document présenté aux financeurs
35
. Elle n’est pas mentionnée dans les comptes
-rendus
d’instances des élus.
Le projet est conduit par un comité de pilotage qui se réunit régulièrement. Dans le
cadre du projet déposé pour l’obtention des financements, un diagnostic précis de l’état de la
lecture publique sur le territoire et sur les besoins de la population a été dressé. Les objectifs
quantitatifs et qualitatifs sont posés. Ils ont été présentés audit comité. Par exemple, les objectifs
suivants sont explicitement définis, chiffrés et présentés
: extension des horaires d’ouverture
(23 heures/semaine) et passage de 195 abonnés soit 2,87 % de la population à un objectif de
1 300 usagers soit 14 % de la population composant le bassin de vie. Ce chiffre correspond à la
fréquentation moyenne observée pour les bibliothèques de taille similaire.
Toutefois, ce dernier objectif ne figure que dans un compte rendu de comité de
pilotage
36
. Il n’est pas explicitement posé dans le document de présentation du projet. Un
compte rendu de commission culture évoque, quant à lui, l’objectif «
d’au moins
1 000 inscriptions
»
37
. Le conseil communautaire ne semble pas avoir été informé de ces
objectifs.
En définitive, le pilotage de ce projet paraît structuré. Les prévisions budgétaires en
investissement comme en fonctionnement sont réalisées. Des objectifs quantitatifs et qualitatifs
sont définis. Ces informations ne sont cependant pas diffusées au-delà du comité de pilotage.
34
Respectivement les 21 juin 2018 et 19 avril 2018.
35
Projet scientifique, culturel, éducatif et social de la médiathèque communautaire de Longué-Jumelles
daté du 28 septembre 2021.
36
Cf. compte rendu du COPIL du 10 juillet 2018 (p. 20).
37
Commission du 19 juillet 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Le campus universitaire
L’objectif du projet était de réunir, en un même lieu, plusieurs acteurs de la formation
à savoir, des formations universitaires de l’UFR tourisme et culture de l’université d’Angers,
les instituts de formation en soins infirmiers et d’aides
-soignants dépendant du centre
hospitalier et les formations de tailleur de pierre dispensées par les Compagnons du devoir. Le
projet est subordonné à la
signature d’une convention avec la région puis de trois conventions
d’occupation du domaine public avec chacun des utilisateurs. Le montant de la participation de
la CASVL s’élève à 3,7
M€ sur les 12
M€ du projet
38
. Lors de la commission du
16 février 2021, une participation complémentaire de 720 000
€ est annoncée. À cette occasion,
un organigramme du pôle de formation comportant une cible de 7,3 ETP est présenté.
L’évolution des effectifs d’étudiants est présentée en amont de l’ouverture du site
:
413 étudiants en 2018 et 479 en 2020. Lors de la commission du 19 octobre 2021, le bilan
d’ouverture fait état d’un effectif de 777
étudiants.
Concernant ce projet, le pilotage apparaît également de qualité. Les informations sont
régulièrement transmises aux memb
res du comité de pilotage et de la commission. Elles n’ont
cependant pas été diffusées au conseil communautaire.
La dimension environnementale est prise en compte dans le marché de maîtrise d’œuvre
avec la réalisation d’un bâtiment de haute qualité environ
nementale (HQE). Les mobilités sont,
en revanche, peu examinées d’après les comptes
-rendus de Copil et de commission. La
fréquence ou le circuit de desserte de la ligne de bus ne paraît pas avoir été questionnés (un bus
toutes les 30 mn).
Itinéraire Loire à vélo souterraine
Le projet consiste à relier Montsoreau à Saumur sur un linéaire de 12 km. Le montant
initial de l’investissement était projeté à hauteur de 2,7
M€
39
. Ce montant a sensiblement
progressé puisque les derniers documents font état d’une actu
alisation du coût à hauteur de
5,8
M€ (budget 2023). Le budget de fonctionnement n’est pas mentionné dans les documents
de projet
bien qu’il ait été approché lors des auditions des candidats en phase consultation et ait
fait l’objet d’un document écrit par
le candidat retenu.
L’objectif général de valorisation du patrimoine est fréquemment rappelé. Cependant
l’objectif en termes de fréquentation de cyclistes attendus ou d’incidence sur la taxe de séjour
ne sont pas déterminés.
Ce projet est l’un des rares ayant fait l’objet d’une présentation initiale en conseil
communautaire en 2015. La démarche n’a pas été réitérée depuis. Plusieurs prestations
d’assistance à maîtrise d’ouvrage ont été sollicitées. Les conclusions de ces études n’ont pas
été explicitement présentées.
38
Présentation en commission emploi, formation, insertion et « territoire zéro chômeur » du
6 octobre 2020.
39
Compte rendu de la commission développement économique du 1
er
juillet 2015.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
30
La rénovation du siège
L’hôtel communautaire est un bâtiment ancien. Son isolation présente un enjeu fort en
matière de sobriété énergétique. La contrainte architecturale et patrimoniale imposée par les
architectes des bâtiments de France entra
îne une majoration des coûts, notamment s’agissant
de la reprise et de l’isolation des menuiseries. À ce stade, le projet est estimé à 528
000
€.
Plusieurs scénarios ont été examinés. Le scénario retenu devrait permettre une économie
d’énergie de 69
%. Ces éléments ont été présentés en commission patrimoine. Aucune
présentation n’a été faite en conseil communautaire hormis l’inscription du projet au plan
pluriannuel d’investissement (PPI) et donc au budget 2023.
Au regard de la déclaration réalisée auprès d
e l’ADEME sur la consommation
énergétique 2021 dans le cadre du décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations
d'actions de réduction de la consommation d'énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire,
dénommé décret « tertiaire
», l’o
bjectif de réduction de 69 % de sa consommation énergétique
devrait se traduire par une consommation annuelle cible du bâtiment de 54 348
kWh d’énergie
finale (EF)
40
. L’objectif paraît ambitieux d’autant qu’entre 2013 et 2021, la consommation
énergétique du bâtiment a presque été divisée par deux, passant de 303 722 kWhEF à
175 317
kWhEF, que, par ailleurs, l’audit réalisé en février 2023 semble se baser sur les chiffres
2013 et non sur les données les plus récentes
41
.
Les ateliers et usines relais
Dans le ca
dre de sa politique économique, l’agglomération met à disposition des
entreprises, des usines et ateliers relais « clé en main ». Elle porte, à ce titre, la maîtrise
d’ouvrage de bâtiments à vocation industrielle qu’elle cède ou loue aux entreprises souhai
tant
s’y installer. L’investissement réalisé, dans ce cadre, représente, pour la seule période 2023
-
2027, un budget de plus de 10
M€ inscrit au PPI. Ces projets viennent s’ajouter à ceux réalisés
entre 2017 et 2022 où ce sont près de 9
M€ qui ont été consa
crés à cette action pour un coût
net, après déduction des subventionnements obtenus, de 6,5
M€.
Cependant, aucun objectif stratégique de création d’emploi, de baisse du taux de
chômage ou de progression de la CVAE
42
n’est adossé à la construction d’un atelier ou d’une
usine relais. Pourtant les indicateurs économiques permettant d’évaluer la performance de cette
action publique sont nombreux et accessibles. Les baux de location ou les cessions
immobilières sont ainsi accordés sans confrontation préalable ave
c l’objectif initial qui n’est
pas posé.
Les documents présentés en commission sont relativement incomplets. Ils se limitent à
la présentation de l’état d’avancement des travaux, à quelques clichés photographiques et à
l’information de l’attribution du maître d’œuvre.
40
L'énergie finale est l'énergie utilisée en bout de chaine par le consommateur, c'est-à-dire après
transformation des ressources en énergie et après leur transport. C’est cette énergie qui est facturée par le
fournisseur.
41
Cf. p. 60 de l’audit réalisé par la société BatiMgie faisant référence à l’année 2013.
42
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Le tableau de bord du service économique ne fait pas davantage apparaître d’indicateurs
économiques ou de suivi d’activité. Ce tableau a pour seul objet le suivi de la facturation des
loyers.
Aucun objectif sur l’impact environnemental de ces
équipements n’est assigné. Aucun
engagement en matière d’emploi, de formation n’est pris par le preneur.
En conséquence, le pilotage de ces projets apparaît perfectible. L’absence d’objectifs
chiffrés et assumés fait défaut. La communication ainsi que la prise de décision éclatée au
travers de deux commissions distinctes, l’une chargée de valider les travaux à réaliser, l’autre
chargée de valider les cessions et locations
43
ne facilitent pas l’examen de cette politique
publique et encore moins son évaluation.
L’ordonnateur en fonctions indique, en réponse aux observations provisoires, que les
dernières opérations de construction de bâtiments d’usines relais intègr
eraient une approche
environnementale beaucoup plus volontariste
et que le principe d’un engagement en matière
d’emplois a été concrètement appliqué pour un projet de cession récent. La chambre, tout en
maintenant son propos initial, prend acte de
l’engagement de l’ordonnateur. Toutefois, ce
dernier n’a pas produit à la
chambre, au cours de la contradiction, toutes les pièces susceptibles
d’étayer son propos.
La réhabilitation du stade Offard
Situé sur la pointe de l’île d’Offard à Saumur, ce site d’exception bénéficie d’un cadre
privilégié. Le coût prévisionnel de sa réhabilitation était évalué à 4,2
M€ HT. Au final,
l’opération se chiffre à 4,7
M€ HT. Ce projet, initié en 2018, a été inauguré en novembre 2022.
Régi par quatre objectifs stratégiques, le projet a bénéficié d’un diagnostic détaillé par
l’intermédiaire d’un prestataire externe et d’un comité de pilotage dédié. Les objectifs, comme
le budget, sont des éléments connus des élus siégeant au sein de la commission
ad hoc
:
développement des pratiques de haut niveau, de loisirs et de santé, attractivité et développement
du site, offre d’activités éducatives en lien avec l’environnement, l’écologie, les énergies
renouvelables
44
. Les objectifs ne sont cependant pas chiffrés et n’ont pas été présentés au
conseil communautaire.
La dimension environnementale a bien été prise en compte dès le démarrage du projet
qu’il s’agisse de la perméabilisation des sols, de la végétalisation du site ou de l’installation
d’une toiture photovoltaïque. Toutefois, l’incidence environnementale de ce projet n’a pas été
évaluée. Le stade n’
est pas autonome au plan énergétique.
43
Commissions patrimoine et industrie.
44
Cf. réunion de lancement du 13 juillet 2018.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
32
Au final, un pilotage de projet qui doit gagner en transparence et en
performance
La qualité comme les pratiques de management de projets apparaissent hétérogènes.
De manière générale, peu d’informations stratégiques, parfois même aucune, ne sont
communiquées au conseil communautaire avant la
validation d’un projet d’envergure. Seuls les
projets d’itinéraire Loire
-à-
vélo et du campus universitaire ont fait l’objet d’
une délibération du
conseil. Les budgets prévisionnels d’investissement et de fonctionnement des projets, l’état des
lieux et le diagnostic motivant l’investissement et surtout les objectifs chiffrés mesurables et
permettant leur évaluation
a posteriori
ne sont pas communiqués aux élus, et encore moins aux
administrés. S’agissant du volet budgétaire, celui
-ci est intégré au vote du budget annuel et aux
délibérations relatives aux autorisations de programmes et aux crédits de paiement.
Les projets font en re
vanche l’objet de présentations régulières en commission
thématique. Ces présentations sont néanmoins succinctes, très hétérogènes dans leur contenu
comme dans leur fréquence. Dans tous les cas, aucun objectif stratégique chiffré
n’est présenté.
Des object
ifs pourraient pourtant être aisément définis et assumés, à l’instar du volume
d’emplois attendu par la création d’un atelier relais, du volume de compétition
s régionales
annuelles
espéré pour la réhabilitation d’un stade à rayonnement régional ou l’augmen
tation de
fréquentation du site, le volume d’abonnement
s à la future médiathèque de Longué-Jumelles
en comparaison du volume d’abonnés de la bibliothèque actuelle ou encore le volume de
touristes escomptés sur l’itinéraire Loire à vélo.
Si ces objectifs chiffrés ne sont jamais présentés ni aux élus ni aux administrés, la
chambre relève qu’ils existent parfois, en particulier lorsque des subventions externes sont
sollicitées. Les financeurs exigent en effet un pilotage de projet souvent plus approfondi avec
un état des lieux et des objectifs précis. La médiathèque de Longué-Jumelles répond à cet
impératif. Ce défaut de chiffrage des objectifs démontre une frilosité dans l’engagement de
l’établissement. Il le prive surtout de toute évaluation de la performance
de l’action publique.
L’estimation de l’investissement prévisionnel est systématiquement réalisée au
démarrage du projet. L’évaluation du budget de fonctionnement afférent n’est en revanche pas
systématisé. Son suivi ne l’est pas davantage. Cette lacune a
pparaît préjudiciable, en particulier
pour des projets dont l’impact sur le budget de fonctionnement peut être conséquent, comme
pour l’itinéraire Loire à vélo.
La prise en compte d’objectifs environnementaux est également très disparate. Si le
projet relatif au stade Offard prévoit cette dimension dès les premières ébauches du projet, les
ateliers et usines relais n’englobent jamais cette dimension qui devrait pourtant, au regard de
son PCAET et de son ambition dans la démarche environnementale, être transversale à tous les
projets de l’établissement.
Dans tous les cas, hormis pour la rénovation du siège dont l’objet est précisément
l’optimisation énergétique, l’impact environnemental des projets n’est jamais examiné, les
émissions de GES ne sont pas estimées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Un chiffrage des émissions générées ou, le cas échéant, économisées dans le cas d’une
réhabilitation et d’une activité préexistante, serait pourtant souhaitable. Deux évaluations des
émissions de GES pourraient systématiquement être réalisées et adossées à tout projet : celle
relevant de la phase projet en elle-même puis celle correspondant au fonctionnement courant
projeté. La démarche engagée pour la mise en œuvre d’un budget climat à compter de l’exercice
2024 pourrait répondre en partie à cette critique. En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur en fonctions indique qu’un bilan GES a été demandé dans le cadre de deux projets
de construction d’usines relais sur la ZAC de la Ronde et que cette demande sera généralisée à
l’ensemble des
autres projets.
La gestion des ressources humaines
Un management des services à structurer et une mutualisation des services
inaboutie
De manière générale, la direction des ressources humaines veille au respect de la
réglementation en vigueur.
Sur quelques métiers en tension, des dérogations sont parfois accordées sur des emplois
contractuels. Sans être irrégulières et bien que le marché de l’emploi exige parfois une certaine
souplesse, ces situations posent la question de l’équité salariale et managériale.
Elles privent
surtout
l’établissement d’un levier
de gestion important lorsque les rémunérations sont
maximisées lors du recrutement, empêchant tout espoir de progression salariale future.
Des difficultés de communication entre directions ont pu être constatées au cours du
contrôle.
Le circuit de l’information n’apparaît pas toujours fluide. Les lacunes relevées en
matière de contrôle de gestion comme en management de projet traduisent les efforts à
entreprendre dans la performance et la coordination des fonctions de direction.
Pour autant, la gestion de
l’établissement
se modernise avec le déploiement du
télétravail. Argument en faveur de l’attractivité, le télétravail est accompagné par la DRH avec
une sécurisation progressive de ce format d’exercice (charte, déclaration sur l’honneur d’un
logement aux normes, etc.). Cette nouvelle organisation du travail nécessitera cependant un
cadrage renforcé sur les objectifs et les conditions de
reporting
. Cette souplesse accordée doit
en effet s’accompagner d’un contrôle renforcé afin de s’assurer à moyen
et long terme de la
qualité comme de la continuité du service rendu.
Dans sa réponse, l’agglomération fait savoir
qu’à compter de 2024 cette nouvelle modalité de travail fera l’objet d’une évaluation par un
organisme extérieur.
Par ailleurs, comme développé
infra
, le rattachement de plusieurs collaborateurs
administratifs au directeur de cabinet expose l’agglomération à un important risque contentieux
car le rattachement hiérarchique de tout agent de la fonction publique territoriale à un
collaborateur de cabinet est irrégulier. En conséquence, toute décision prise dans ce cadre
pourrait faire l’objet d’un recours administratif pour défaut de compétence.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
34
Enfin
, l’absence de mutualisation réelle des services avec ceux de la commune de
Saumur nuit à l’efficience des fonctions supports. À ce jour, seuls les services
chargés de la
communication, des marchés publics et des
systèmes d’information font l’objet d’une
mutualisation effective.
La chambre constate toutefois l’absence de refacturation des charges
des personnels du service communication à la commune. En parallèle, d
’autres
services sont
partiellement mis en commun (ressources humaines et courrier). Si ces derniers partagent des
ressources communes, ils conservent néanmoins des pratiques et des référentiels distincts (par
exemple
s’agissant de la gestion temps de travail et de la politique indemnitaire).
C
omme elle l’avait déjà suggéré lors de son précédent c
ontrôle, la chambre
recommande de poursuivre, sans délai, la mutualisation des services, y compris la direction
générale
. L’ordonnateur approuve
, dans sa réponse,
le principe d’une mutualisation
plus
volontariste.
Le pilotage de la masse salariale et des effectifs
La rémunération du personnel (comptes 641) double presque sur la période 2017 à 2022
passant de 5,8
M€ à 9,16
M€. Les hausses les plus spectaculaires concernent le budget eau
potable et le budget assainissement qui triplent sur la période en lien avec la reprise de la
compétence et la dissolution des anciens syndicats mixtes. La progression de la masse salariale
du budget principal est également significative avec une progression de 46 %.
Il convient de noter le doublement, entre 2017 et 2022, des dépenses de personnel
contractuels sur le budget principal qui passent de 1,2
M€ à 2,5
M€. La rémunération des
contractuels représente ainsi le tiers de la masse salariale du budget principal en 2022
45
.
Toujours concernant le budget principal, la forte progression des effectifs explique la
hausse observée. D’après les annexes des comptes administratifs, les effectifs augmentent de
81 équivalents temps plein (ETP) en six ans soit une progression de 47 %.
Graphique n° 1 :
Évolution des effectifs de la communauté d’aggloméra
tion par budget (en ETPT
46
)
Source
: CRC d’après comptes administratifs
45
C
f. tableau n° 7 en annexe n° 2 sur l’évolution de la masse salariale.
46
Équivalent temps pleins travaillés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
L’effet volume, c’est
-à-
dire l’impact de la hausse des effectifs à coût constant d’un
équivalent temps plein (ETP), représente ainsi un coût théorique de 2,38
M€, soit un montant
légè
rement supérieur à la hausse de la masse salariale sur la période d’un montant de 2,36
M€.
L’effet prix, déduit par différentiel, est légèrement négatif (
-17 194
€).
La répartition des effectifs par catégorie et son évolution n’expliquent pas cette
tendance : les parts des agents de catégorie C et de catégorie A baissent de manière relativement
parallèle alors que la part des agents de catégorie B progresse. Les deux phénomènes se
compensent donc globalement
47
. En conséquence, la démographie et le glissement-vieillesse-
technicité compensent totalement les mesures impactant, à la hausse, la masse salariale. Or, ces
deux indicateurs ont plutôt été favorables à l’établissement et lui ont permis, sur la période,
d’absorber les augmentations de charges issues de
différentes mesures salariales telles que
l’augmentation du point d’indice, les revalorisations indiciaires ou les augmentations du SMIC.
Pour le pilotage infra-annuel de sa masse salariale, la direction dispose de tableaux de
bord mensuels détaillés. Si c
es outils sont satisfaisants pour l’aide à la décision de court terme
et pour le suivi budgétaire, l’absence de données historiques ne permet pas de conforter le
pilotage stratégique de la fonction ressources humaines. Ces outils mériteraient d’être enrich
is
d’indicateurs de suivi des effectifs en ETPR et en ETPT et d’un suivi de l’absentéisme.
Enfin, les éléments relevés ne corroborent pas le contenu du pacte financier et fiscal
limitant l’évolution annuelle des charges de fonctionnement de l’EPCI à 1,5
%.
La mise en conformité du temps de travail, malgré quelques dérogations
résiduelles
L’établissement s’est mis en conformité avec la réglementation en matière de temps de
travail. Depuis le 1
er
juillet 2018
48
, la durée du temps de travail est fixée à 1 607 heures/an.
Aussi, la précédente recommandation de la chambre peut donc être considérée comme mise en
œuvre. Une réserve doit toutefois être émise
: en l’absence de tout contrôle de l’effectivité du
temps de travail des agents de l’établissement, le respect
de ce cadre légal ne peut être garanti
(cf. partie relative au contrôle interne).
La chambre relève que les règles de droit commun sont globalement reprises par le
référentiel de gestion du temps de travail de l’établissement hormis les règles d’autorisati
on
spéciales d’absence qui sont plus généreuses et extensives que le droit commun. Ainsi,
l’établissement est par exemple susceptible d’accorder des jours de congé pour le mariage ou
le PACS d’un proche (enfant de l’agent ou du conjoint, d’un ascendant ou d’un frère d’une
sœur) ou pour le décès d’un oncle ou d’une tante (deux
jours potentiellement majorés d’une
journée supplémentaire en cas de déplacement à plus de 300 km).
47
Cf. graphique n° 6, annexe n° 2.
48
Cf. délibération n° 2018/111 DC du 4 juillet 2018.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
36
Une difficulté à appréhender les conséquences de l’absentéisme de longue durée
D’après la direction des ressources humaines, la création d’un service de santé au travail
en 2022 a permis de mieux prendre en charge l’absentéisme de longue durée en tentant
d’anticiper les retours. Cependant les retards du comité médical et les difficultés p
our obtenir
des réponses pénalisent les agents concernés comme l’établissement qui ne disposent que
tardivement d’une visibilité sur leurs droits ou sur leurs conditions de retours au travail.
Devant l’impossibilité de produire une requête sur l’absentéism
e au format demandé, il
n’a cependant pas été possible de vérifier ces affirmations ni d’en mesurer les incidences en
termes d’échec des reprises d’activité. Cette difficulté de requêtage témoigne de l’absence de
suivi par l’établissement en la matière. Il
permettrait pourtant d’appréhender et d’objectiver la
réussite ou l’échec des reprises, après des absences de longue durée.
Un contrôle interne à développer
L’établissement n’a pu produire un document synthétisant le volume de congés annuels
et de RTT pris par agent. L’absence de logiciel de gestion du temps de travail ou l’absence de
saisi dans le logiciel relatif aux ressources humaines des absences pour congés/RTT prive
l’établissement de tout contrôle sur l’effectivité du temps de travail de ses agents. En
conséquence ni la régularité des CET alimentés, ni la régularité des volumes de congé/RTT pris
ne peuvent être vérifiées.
Quel que soit le format retenu
, l’établissement doit être en capacité de tracer les jours
d’absence de ses personnels et d’en vérifier la pertinence. L’absence d’outil uniformisé et de
remontée d’information en la matière impose notamment au service des ressources humaines
un calcul de
s droits à congés/RTT restant pour tout agent s’étant absenté pour maladie,
maternité ou paternité. En conséquence, la chambre recommande à l’établissement de se doter,
sans délai, des outils et procédures
ad hoc
permettant un contrôle effectif du temps de travail.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions indique que le
logiciel de gestion des absences serait en test sur deux directions et qu’il devrait être effectif
pour l’ensemble de la CASVL au 1
er
janvier 2024.
En matière de contrôle de la paie, quelques irrégularités ont pu être ponctuellement
identifiées à l’instar du versement du supplément familial de traitement (SFT) dont les pièces
justificatives ne sont pas correctement vérifiées. Pour mémoire, le supplément familial de
traitement est versé au fonctionnaire ayant la charge d’un ou plusieurs enfants de moins de
20 ans
49
.
49
La notion d’enfant à charge est celle retenue pour l’ouverture des droits aux prestations familiales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Sur l’échantillon examiné, la chambre constate le versement, jusqu’en 2019, du
supplément familial à un agent pour cinq enfants dont quatre au titre des enfants de sa compagne
(445
€ bruts/mois). Aucune attestation de la charge effective par l’agent bénéficiaire de ces
quatre
enfants n’est fournie. Seule la décision du divorce est indiquée sur le livret de famille de
sa compagne. Pourtant le formulaire rem
pli par l’intéressé stipule bien qu’en cas de divorce ou
de séparation, l’agent doit produire la copie du jugement précisant la résidence habituelle des
enfants ou tout autre document attestant de la charge effective des enfants (attestation des
caisses d’allocations familiales par exemple). En l’espèce, pour prétendre au SFT, l’agent doit,
en parallèle de cette attestation de résidence, prouver qu’il assume la charge pleine et effective
des enfants en substitution des parents
50
. L’attributaire des prestatio
ns familiales, et par
conséquent du SFT, est la personne physique qui assume la charge effective et permanente de
l’enfant
51
.
À défaut de transmission des pièces pourtant indiquées dans le formulaire de demande
du SFT, le versement de l’indemnité aurait dû
être suspendu.
Bien que ponctuelle, cette observation atteste de l’existence de lacunes dans le contrôle
interne de la fonction RH qui mériterait d’être étoffé, notamment en matière de contrôle de la
paie et du temps de travail. Les documents transmis dans le cadre du contrôle sont minimalistes
et incomplets et ne permettent pas d’attester si les contrôles sont réellement opérés.
L’articulation de la direction de cabinet avec l’organigramme des services est
à questionner et à sécuriser
Au sein de la commun
auté d’agglomération, une personne a été recrutée sur le poste de
directeur de cabinet. En pratique, cet agent cumule les fonctions de directeur de cabinet et de
directeur de la communication. Ces deux services sont communs avec ceux de la commune.
Au reg
ard de la situation de la CASVL et même en l’absence de délégation de signature
du directeur de cabinet, la chambre souhaite alerter sur les risques liés à l’organisation
retenue
et à l’articulation entre la direction de cabinet et les services administrat
ifs permanents de
l’établissement.
Il résulte des articles L. 331-1 et L. 331-10 du code général de la fonction publique que
l’autorité territoriale, en l’espèce le président de l’établissement, peut, lors de la formation de
son cabinet, recruter librement un ou plusieurs collaborateurs placés sous sa seule responsabilité
hiérarchique.
50
«
Le compagnon fonctionnaire, pour percevoir le supplément familial de traitement, doit apporter la
preuve qu’il assume bien la charge effective des enfants
en lieu et place de leurs parents, lesquels sont toujours
présumés, lorsque la résidence des enfants a été fixée au domicile de chacun d'eux, d'en assumer de manière
exclusive la charge effective et permanente pour l'attribution du supplément familial de traitement. »
Conseil
d'État, 7ème et 2ème sous-sections réunies, 30/07/2014, 371405, recueil Lebon.
51
Cf. code de la sécurité sociale - art. L. 513-1.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
38
Les collaborateurs de cabinet sont des agents contractuels régis par le décret n° 88-145
du 15 février 1988, sous réserve du dispositif règlementaire qui leur est propre, fixé par le décret
n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités
territoriales
52
.
L’emploi de cabinet est défini, par la jurisprudence, comme étant celui d’un
collaborateur politique, qui partage les engagements de l’élu qu’il sert. Un tel emploi suppose
une relation de confiance personnelle étroite avec l’autorité territoriale, différente de celle qui
résulte d’un lien de subordination hiérarchique du fonctionnaire à l’égard de son supérieur, avec
une participation dire
cte ou indirecte à l’activité politique. Cette catégorie d’emploi n’est pas
soumise aux mêmes règles que les emplois publics.
Dans ce cadre, le fait que le directeur de cabinet ait également le titre de directeur de la
communication et qu’il soit placé sou
s la seule autorité du président est problématique car il
résulte du cadre règlementaire précité que le juge censure le recrutement de collaborateurs de
cabinet dont les missions correspondraient, en réalité, à un besoin permanent de
l’établissement
53
.
Le juge administratif a également mis en exergue la nécessaire distinction à opérer entre
un emploi relevant de la hiérarchie de l’administration et un emploi de cabinet. Le collaborateur
de cabinet n’a pas vocation à gérer lui
-même les services administratifs de la collectivité locale,
ce rôle étant dévolu au directeur général des services aux termes de l’article 2 du décret
n° 87-1101 du 30 décembre 1987
54
.
Si la chambre ne méconnait pas
l’efficience
de l’organisation retenue par la CASVL,
elle observe l’existence d’un risque juridique car les emplois administratifs ne relevant pas d’un
emploi de cabinet
stricto sensu
et répondant à un besoin permanent pourraient être requalifiés
par le juge comme emploi de cabinet,
dans l’hypothèse d’un con
tentieux. La jurisprudence et
la règlementation rappelées
supra
vont en ce sens. Elles retiennent le critère du rattachement
hiérarchique d’agents occupant des fonctions administratives à la direction générale des
services ou à la direction de cabinet pour déterminer la qualification des emplois concernés.
Au vu de l’ensemble de ces éléments, la chambre invite la CASVL à se poser la question
de la qualification des emplois concernés et de leur rattachement. Par ailleurs, afin de gagner
en visibilité, l’établissement d’une fiche de poste pour le directeur de cabinet est vivement
conseillé, son absence ne participant pas à définir de façon claire le rôle et les missions de ce
directeur.
52
Ce décret fixant notamment les conditions de rémunération des collaborateurs et la détermination de
leur effectif en fonction de la taille de
l’organisme.
53
Cf. C
onseil d’État
, 26 janvier 2011, Assemblée de la Polynésie française, n° 329237.
54
Cf. CAA de Lyon, 29 juin 2004, n° 98LY01726, cité également par la réponse ministérielle du ministère
de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales question n° 20328 JO du Sénat du
18 mars 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
L’ordonnateur a également transmis à la chambre une fiche de poste de
directeur de la
communication et du cabinet des élus datée de septembre 2023, conformément à l’invitation de
la chambre. Si ce document contribue à clarifier les missions confiées au directeur de cabinet,
la chambre observe cependant qu’il a été établi à l’entête de la ville de Saumur et qu’il y est
explicitement mentionné que ce directeur est notamment chargé de piloter la politique de
gestion, d’administration et de valorisation du château de Saumur. Cette mission est confirmée
par l’organigramme de la vi
lle, établi en septembre 2023 et communiqué par la CASVL. Or, la
ville de Saumur n’est plus l’employeur de ce directeur depuis le 1
er
août 2020 et les services
communaux concernés, en particulier celui du château, ne sauraient être considérés comme
étant des services communs CASVL/ville de Saumur, la politique afférente au château étant
conduite en propre par la ville.
Au regard de ces différents constats et du cadre juridique applicable, la chambre invite
à nouveau la CASVL, en lien avec la ville, à recon
sidérer l’organisation des directions
concernées ainsi que les attributions et missions du directeur de la communication et du cabinet
des élus, notamment en vue de respecter le partage des compétences entre la collectivité et
l’établissement.
La politique économique
Le budget consacré à la politique économique est relativement conséquent : 3,2
M€ en
fonctionnement et 10,4
M€ en investissement soit respectivement 7
% et 31 % des budgets de
fonctionnement et d’investissement de la
CASVL en 2022. Cette politique se décline sous
plusieurs formes, notamment par le subventionnement actif des acteurs économiques locaux et
par le soutien au développement industriel, avec
la construction d’ateliers et usines relais.
De nombreuses subventions d’équipement aux fondeme
nts juridiques divers et
un investissement conséquent au travers des ateliers et usines relais
La chambre constate que
le périmètre d’action
de la politique économique de
l’agglomération est
particulièrement étendu. En effet, alors que le code général des collectivités
territoriales limite les aides économiques accordées aux entreprises aux investissements
immobiliers,
l’établissement
intervient auprès des entreprises du territoire dans de nombreux
domaines.
Le caractère extensible des aides accordées aux entreprises au-delà des seuls sujets
prévus par le CGCT est possible sous réserve d’un accord de la région. S’agissant de la CASVL,
cette dérogation est accordée par la convention entre la région Pays de la Loire et
l
’établissement
datée du 19 février 2019 pour une durée de trois ans
55
. Le document autorise la
CASVL à subventionner des entreprises dans le cadre de la modernisation de leur appareil
productif ou pour aider des «
start- up
».
Par ailleurs, l’agglomération accompagne les PME de son territoire
par le biais du fonds
d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC). Ce fonds soutien
t les
opérations de maintien, de création, de modernisation, d’adaptation ou de transmission des
entreprises.
55
Conformément à l’article L.
1511-2 du CGCT.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
40
Néanmoins, comme l’a rappelé la préfe
cture à
l’établissement
en 2022, ce dispositif
d’aides déroge
, dans son caractère extensif,
aux dispositions de l’article L.
1511-3 du CGCT.
La commission commerce et artisanat a ainsi corrigé le cadre de ces interventions lors de sa
séance du 1
er
décembre
2022 en le limitant aux aides à l’immobilier d’entreprise conformément
à la réglementation.
En outre, comme indiqué dans le cadre de la conduite de projet, la CASVL accompagne
de longue date les entreprises industrielles de son territoire au travers des constructions et mises
à disposition d’ateliers et d’usines relais. Cette politique industrielle irrigue l’ensemble du
territoire (cf.
supra
).
Une cession litigieuse assimilable à une aide économique
La
chambre régionale des comptes s’interroge sur la
cession immobilière
d’une usine
relais à la société X. Le bien a été acquis et construit par la communauté de communes Loire-
Longué en 2015. Ce bâtiment neuf affiche un coût de revient de 3 005 113
€
HT
56
. Il a été
construit pour permettre l’installation de ce
tte société industrielle. En conséquence, ce même
montant devrait, au minimum, servir à la détermination du prix de cession, comme le confirme
l’avis
de France Domaine du 20 mars 2015.
Or, la cession au prix de 2 136 047
€
HT et validée par la délibération du conseil
communautaire du 2 février 2017 apparaît très en deçà de cette estimation des domaines
57
.
Aux termes du procès-verbal de la délibération relative à
cette cession, l’accord fait
suite à une promesse unilatérale de la communauté de communes de Loire-Longué en 2015.
Par délibération du 26 mars 2015, cet établissement autorisai
t la signature d’un bail dérogatoire
de 23 mois incluant une option d’achat. La délibération fait référence à l’avis des domaines.
Elle ne mentionne cependant aucun motif d’in
térêt général ni aucune contrepartie permettant
de justifier l’écart
du prix de cession
avec l’avis rendu.
En 2017, la fusion des intercommunalités liait, sous réserve de l’accord des parties, la
nouvelle communauté d’agglomération à cette précédente décision. Il convient de préciser le
contexte et la temporalité de cette décision qui survient un mois après cette fusion non
consensuelle.
56
Bâtiment de 6 898 m² sur une emprise de 22 956 m².
57
L’obligation de sollicitation de l’avis de l’autorité chargée de l’évaluation des Domaines est décrite à
l’
article L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Pour autant, la justification avancée dans le procès-verbal indiquant que le versement
de loyers compenserait la différence avec l’estimation des domaines ne paraît pas recevable
58
.
En effet, seuls les montants amortis sur l
e bâtiment entre la date de l’avis des domaines et la
date de la délibération auraient, le cas échéant, permis de justifier cet écart de prix. Les
deux
années écoulées entre l’avis des domaines et l’opération de cession ne peuvent donc
justifier un tel éca
rt. En l’espèce, la valeur nette comptable
59
à la date de cession était de
2 962 612
€ induisant une moins
-value de 826 565
€, soit une cession
décidée pour un montant
de 30
% en deçà de la valorisation comptable de l’actif.
Ce montant peut donc, au minimum, être assimilé à une aide économique déguisée. La
détermination du prix de vente
a d’ailleurs été
établie à partir du coût de revient auquel ont
notamment été déduites les subventions obtenues. Ces subventions étaient versées à l’ancienne
intercommunalité et non à la société bénéficiaire. Ce montage inédit
60
, puisque non reproduit
par la CASVL
dans le cadre des autres cessions d’ateliers ou d’usines relais, conforte la thèse
de l’aide économique déguisée.
Ensuite, la jurisprudence tolère la détermination d’un prix inférieur à l’avis des
domaines sous réserve de le justifier par un motif d’intérêt général et l’existence de
contreparties suffisantes
61
.
Rien dans la délibération du conseil communautaire du 2 février 2017 ne permet de
garantir ces éléments.
Enfin, la délibération du 2 février
2017 de la communauté d’agglomération de Saumur
Val de Loire valide une cession de l’
usine relais au profit de la société X ou de
« toute société
qui s’y substituerait
»
. La chambre note
que c’est
in fine
une SCI, représentée par la directrice
générale de la société X qui fut
l’acquéreur de cette vente.
58
En l’espèce, les loyers de 18
702
€ versés à la communauté de communes Loire
-Longué pendant
23 mois représentent une recette totale de 430 146
€ HT.
59
Soit le montant du bien à la valeur d’acquisition diminué du montant des amortissements réalisés.
60
L’an
cien président de la communauté de commune Loire-Longué conteste ce caractère inédit dans la
mesure où ce montage était celui opéré pour l’ensemble des cessions d’ateliers
-
relais par l’ancienne
intercommunalité. Pour la communauté d’agglomération de Saumur
Val de Loire en revanche, le caractère inédit
est bien confirmé.
61
Conseil d’État, 25 septembre 2009,
n° 310208.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
42
Un contrôle de gestion et un contrôle interne qui font défaut
«
Le contrôle de gestion est une fonction essentielle pour toutes les entreprises et les
organisations dont
l’objectif est de s’assurer que les ressources sont utilisées avec efficacité et
efficience, dans le sens de la stratégie voulue. C’est un processus permanent à la différence de
l’audit, auquel il est très lié, qui est un processus ponctuel
»
62
.
Alors que l
a mission, explicitement prévue à l’organigramme, incombe à la directrice
chargée des finances, force est de constater qu’elle n’est pas exercée au sein de l’agglomération.
Les services ne disposent que rarement de tableaux de bord permettant le suivi et le
pilotage de l’activité comme de la performance. Seul le suivi budgétaire apparaît systématisé
au niveau de la direction des finances et, pour le pilotage de la masse salariale, au niveau de la
direction des ressources humaines.
Le suivi de l’activité et
des indicateurs de performance apparaît très hétérogène en
fonction des services voire des missions au sein d’un même service. Ainsi, si la direction
chargée de l’environnement dispose de tableaux de bord détaillés pour le suivi des indicateurs
de performance de la délégation de service public ou de la régie eau, ces outils ne sont pas
uniformément développés sur les autres directions ni même sur les autres missions. Seuls les
rapports d’activité des services font état de quelques données chiffrées. Ils ne
peuvent toutefois
être considérés comme des outils
stricto sensu
de pilotage de la gestion.
Le contrôle de la gestion ne se limite pas aux seules dimensions financières. La
performance de la gestion de l’agglomération comprend également la performance en
matière
d’activité et de service rendu, la performance sociale et environnementale. La mise en place
d’un contrôle de la gestion devra veiller à intégrer l’ensemble de ces aspects.
Par ailleurs, la conduite des projets présente des lacunes en matière de définition
d’objectifs chiffrés et de leur suivi. Comme vu précédemment, le pilotage des projets mériterait
d’être accompagné par un contrôle de gestion transversal aidant à la définition de tels
indicateurs dès le démarrage d’un projet.
En outre, le contrôle analogue des société publiques locales déjà examiné devra se
renforcer à l’appui d’outils de pilotage et d’une expertise des services de l’agglomération. La
mise en œuvre à cet égard d’un contrôle de gestion transversal sera indispensable.
Plus largement, le contrôle interne présente plusieurs lacunes avec des procédures à
sécuriser et à automatiser, en particulier pour la gestion des ressources humaines (paie, temps
de travail, absentéisme, etc.). Le système d’information pourrait également être inclus
dans
cette démarche : vérification extérieure au service de la cohérence des accès accordés, du
correct interfaçage des logiciels métiers et de la cohérence des retombées financières, de la
fermeture des accès informatiques des personnels ayant quitté l’ét
ablissement, etc.
62
Toute la fonction contrôle de gestion, chapitre 1 : définition et missions du contrôle de gestion
,
L. Cappelletti, P. Baron, G. Desmaison, F.-X. Ribiollet, 2014.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Historiquement, le contrôle interne renvoie à une dimension plus comptable de
sécurisation des processus. L’institut français de l’audit et du contrôle interne (IFACI) en
propose une définition extensive : le contrôle interne est «
un
processus mis en œuvre par le
conseil, le management et les collaborateurs d’une entité, destiné à fournir une assurance
raisonnable quant à la réalisation d’objectifs liés aux opérations, au reporting et à la
conformité
». Dans la perspective de cette triple ambition, à savoir la sécurisation des processus
et de l’information comptable, le pilotage de la gestion et la recherche constante d’amélioration
des performances de gestion, la chambre encourage la CASVL à structurer un service du
contrôle de la gestion et du contrôle interne.
En
réponse
aux
observations
provisoires
de
la
chambre,
la
communauté
d’agglomération déclare qu’une réflexion serait envisagée sur le dimensionnement et
l’organisation du contrôle de gestion et du contrôle interne.
Recommandation n° 2.
:
Structurer un contrôle de la gestion et un contrôle interne
transversal permettant de sécuriser et d’accompagner le pilotage de la gestion.
4
UN
ENGAGEMENT
ENVIRONNEMENTAL
FORT,
UNE
DÉMARCHE OPÉRATIONNELLE À POURSUIVRE ET À
MESURER
La question environnementale peut apparaître difficile à appréhender : la stratégie
nationale est déterminée sur des temps longs (à horizon 2030 et 2050), les textes encadrant cette
thématique sont nombreux et s’empilent, tout comme les différents niveaux et outils de
planification qui s’im
posent aux collectivités et EPCI (cf. graphique ci-dessous). Ces outils de
planification s’articulent également avec d’autres démarches de développement durable
(Agenda 21, ex-
Cit’érgie, Climat Pratic, Territoires à Energie positive pour la croissance vert
e,
convention des maires, démarche Territoires à Energie positive -territoires ruraux).
D’autres
documents thématiques contractuels ayant une répercussion environnementale sont également
opposables aux collectivités et aux EPCI, ajoutant des strates supplémentaires (par exemple le
s
chéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) pour l’aménagement et la gestion de
l’eau, le programme d’actions de prévention des inondations
(PAPI) pour les risques
d’inondation, etc.).
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
44
Graphique n° 2 :
Différents outils non exhaustifs de planification à impact environnemental
Source : ADEME
L’ambition de la CASVL est de devenir un territoire «
à énergie positive ». Dans cette
optique, la communauté d’agglomération s’est engagée dans plusieurs démarches dans le
domaine de la lutte contre le changement climatique et la transition énergétique, ces démarches
se complétant et se répondant.
Dans la période sous revue, en marge de l’élaboration d’un plan climat air énergie
(PCAET), complété par un contrat d’objectif territoire énergie climat (CO
TEC) conclu le
22 mars
2019 avec l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME),
l’EPCI a sollicité, auprès de cet organisme, le label climat
-air énergie (Territoire engagé
transition écologique - TETE -
), qu’elle aurait obtenu au secon
d trimestre 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
En parallèle, l’établissement est fortement engagé dans la préservation des milieux
aquatiques en lien avec sa compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des
inondations, le territoire comptant trois bassins hydrographique
s (l’Authion, le Thouet et le
bassin Layon Aubance Louets). Des investissements importants y sont réalisés, en particulier
sur le bassin du Thouet dans le cadre du contrat territorial milieux aquatiques (CTMA) signé
avec l’agence de l’eau. Les chantiers me
nés sur les ouvrages auraient permis le retour de
certaines espèces dont l’habitat avait disparu comme le vairon, le hotu ou le barbeau
63
.
Les développements qui suivent se concentrent sur le périmètre couvert par le PCAET.
La mise en place volontariste d’o
utils de contractualisation et de
labellisation
Le PCAET, un outil de planification sur six années dont le suivi doit être
amélioré
Le 28 septembre 2017, le conseil communautaire a décidé de lancer la démarche visant
à élaborer le PCAET de l’agglomération
64
. La procédure s’est déroulée sur la période allant de
janvier 2019 à janvier 2020, en conformité avec la règlementation.
La stratégie du PCAET de la communauté d’agglomération a été structurée afin de
répondre aux objectifs fixés, pour tout le pays, par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative
à la transition énergétique pour la croissance verte et elle s’appuie aussi sur les objectifs
régionaux du schéma régional du climat de l’air et de l’énergie (SRCAE). Ainsi, le PCAET fixe
des objectifs ciblés sur la sobriété énergétique, les émissions de gaz à effet de serre, la qualité
de l’air, la préservation des ressources et la vulnérabilité sur le territoire de Saumur Val de
Loire.
63
Source :
présentation
du
CTMA
du
Thouet
(www.saumurvaldeloire.fr/politiques-
publiques/environnement/milieux-aquatiques-et-biodiversite).
64
Le PCAET est défini aux articles L. 229-26 et R. 229-
51 et suivants du code de l’environnement.
Il
s’agit d’
un document obligatoire pour les EPCI dont le seuil de population dépasse les 20 000 habitants, élaboré
pour une durée de six ans avec un bilan intermédiaire à trois ans.
C’est l'ou
til opérationnel de coordination de la transition énergétique dans les territoires. Il doit, en
cohérence avec les enjeux du territoire, et en compatibilité avec le schéma régional climat air énergie (SRCAE) et
le
schéma régional d’aménagement, de développement durable et
d’égalité des territoires
(SRADDET), traiter de
l'atténuation des émissions de gaz à effet de serre et de l'adaptation au changement climatique, de la qualité de
l'air, de la réduction des consommations d'énergie et du développement des énergies renouvela
bles. S’il doit
prendre en compte le schéma de cohérence territoriale, il doit être pris en compte par les
plans locaux d’urbanisme
ou
plans locaux d’urbanisme intercommunaux
.
Le PCAET est constitué de cinq documents :
1.
Un diagnostic climat air énergie
2.
Une stratégie territoriale
3.
Un plan d’actions 2020
-2026
4.
La présentation de la démarche d’élaboration
5.
Une évaluation environnementale et stratégique.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
46
Ces objectifs sont déclinés dans un programme de 35 chantiers opérationnels, eux
même répartis au sein de sept axes stratégiques :
•
AXE 1
: Accompagner la rénovation énergétique du patrimoine bâti afin d’améliorer les
usages et favoriser les bâtiments efficaces et performants
•
AXE 2 : Développer la mobilité durable et bas carbone
•
AXE 3 : Faire évoluer les pratiques agricoles et forestières pour tendre vers des pratiques
durables et préserver les ressources (eau et biodiversité)
•
AXE 4 : Engager collectivement la transition énergétique
•
AXE 5
: Évoluer vers un territoire producteur d’én
ergie en favorisant le mix énergétique
•
AXE 6 : Renforcer
l’exemplarité de l’établissement
•
AXE 7 : Mobiliser, piloter et évaluer le plan climat
Dans le cadre de son élaboration, le PCAET annonce tenir compte des observations des
personnes publiques consultées. Notamment, comme le suggérait la DREAL
–
Mission
régionale d’autorité environnementale, le diagnostic intègre un bilan des précédents
programmes mis en œuvre avant la fusion. Si une appréciation et un recensement des actions
réalisées est présentée, la
chambre observe qu’elle n’est pas étayée par des chiffres alors que
cela aurait pu être opportun, dans certains cas, afin de valoriser la portée des actions menées.
Un dispositif de pilotage de suivi et d’évaluation sont prévus (axe 7, chantier 32
du
plan). À
ce titre, le PCAET prévoit explicitement que l’évaluation se fera au fil de l’eau et par
des bilans annuels, et que l
’état d’avancement intermédiaire
doit être réalisé et suivi par la
commission Environnement, transition énergétique et mobilités, cette dernière pouvant être
force de proposition auprès du bureau pour réorienter des actions. L’examen des comptes
rendus de la commission concernée en 2022 ne permet pas de retracer
l’existence d’un tel
suivi
et ne fait pas apparaître l’établissement d’un b
ilan annuel, le contenu des réunions portant
seulement sur le suivi des dossiers en cours. Des projets sont évoqués parfois avec un objectif
prévu au PCAET, mais sans mention d’un lien particulier avec l’un de ses
chantiers ou axes.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions indique que
le bilan intermédiaire obligatoire sera présenté à la fin de l’année 2023 au comité de pilotage
mutualisé PCAET/TETE ainsi qu’au conseil communautaire. Il ajoute également
que le plan
d’actions climat air énergie de Cit’ergie (TETE), qui fait l’objet d’un bilan annuel, correspond
au programme d’actions du PCAET et est présenté en comité.
Si les deux démarches sont effectivement étroitement liées, elles ne sauraient toutefois
être assimilées l’une à l’autre. Si des objectifs et actions peuvent être communs, ces deux
dispositifs n’ont pas la même finalité, la même portée et n’ont pas la même force juridique, le
PCAET étant un outil de planification contraignant prévu par la loi qui doit être pris en compte
dans le PLUi, ce qui n’est pas le cas de la labellisation qui constitue un outil de valorisation des
politiques menées (cf. point suivant). La chambre encourage par conséquent la CASVL à
différencier, autant que possible, le
suivi et le bilan du PCAET et à effectuer ce suivi à l’échelle
de l’ensemble du territoire et des partenaires et acteurs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
La labellisation « Territoire engagé transition écologique » en cours de
réalisation
De façon complémentaire à la mise en place du PCAET, la CASVL, conjointement
avec la ville de Saumur, s’est engagée dans la démarche «
Territoire Engagé Transition
Écologique
» et l’obtention du label Climat
-Air-Energie, par délibération du conseil
communautaire du 29 mars 2018 (et du conseil municipal du 6 avril 2018). Le dossier de
labellisation « 2 étoiles »
65
a été déposé en janvier 2023.
Cette demande de labellisation vise à permettre aux deux parties de valoriser leur
politique et actions menées (ce qui induit un aspect exclusif de communication) et de motiver
les services autour de l’atteinte d’une ambition commune et d’une dynamique de progression
au regard d’un référentiel déterminé. Afin d’être efficace, la chambre relève que le suivi des
actions devra être réel et opérationnel.
Une prise en compte des engagements environnementaux qui doit se
déployer à plusieurs niveaux
Dans le domaine des achats
, pour renforcer l’exemplarité de l’EPCI
La
dimension environnementale connait une mise en œuvre progressive. C’est le cas,
par exemple,
de l’engagement
des
référentiels d’actions
de la labellisation « TETE » concernant
la commande publique au moment de la candidature au label en 2023, alors que le PCAET a
déjà plus de deux années d’exécution et que cette matière s’inscrit aussi dans le cadre de l’axe
6 du PCAET
«
renforcer l’exemplarité de la collectivité / chantier 31
- Systématiser
l’éco
-responsabilité de la commande publique
».
Il ressort de l’examen du
guide interne d’achat
établi en novembre 2022, dans sa partie
relative à la définition du besoin, que la dimension environnementale est mentionnée,
« chaque
acheteur devant s’interroger sur la manière dont son projet peut être optimisé en améliorant
ses dimensions environnementales, économiques
». Le guide invite les acheteurs à consulter le
site « laclauseverte.fr » qui met à disposition des modèles de clauses vertes à insérer dans les
marchés publics.
65
Ce label récompense, pour quatre années, le processus de management de la politique climat de la
collectivit
é et les actions en découlant. Il s’articule autour de cinq niveaux de labellisation
, le niveau 2 étoiles
correspondant
à la mise en œuvre de 35
% des points du référentiel d’actions nationales et d’indicateurs climat
-
air-énergie qui comprend 60 fiches actions réparties en six domaines. Le label fait partie, avec le label « économie
circulaire », du programme « territoire engagé transition écologique » qui consiste en un accompagnement complet
des collectivités locales sur les démarches de transition écologique.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
48
La direction ayant annoncé, au cours du contrôle, que les services prenaient de plus en
plus en compte la thématique environnementale en augmentant les exigences en termes de
répercussions possibles, la chambre a effectué un sondage sur les procédures de commande
publique diligentées entre la fin de l’année 2022 et le 1
er
semestre de l’année 2023, afin de
vérifier la prise en compte de ces prescriptions
internes par les services. L’examen des fiches
navettes établies par les services demandeurs au service chargé de la commande publique,
préalablement à l’élaboration des pièces du marché
, fait apparaître que ces services
demandaient rarement la mise en œuv
re de clauses environnementales
66
. De ce point de vue, la
chambre encourage l’EPCI à poursuivre l’acculturation en interne sur le sujet.
Parallèlement,
les éléments transmis en réponse aux observations provisoires confirment la prise en compte de
la dimension environnementale dans les procédures de marchés notifiées depuis le début de
l’année 2023, ce que la chambre relève positivement.
Dans le chiffrage, y compris non financier, et la budgétisation de sa stratégie
L’EPCI a la possibilité de se saisir de de
ux démarches distinctes et complémentaires
pour valoriser son action dans le domaine environnemental.
4.2.2.1
Le financement et la budgétisation de la politique climat air énergie dans
le cadre de la labellisation TETE
Au titre de ce label, il est prévu que l’étab
lissement
« identifie et se dote chaque année
d'un budget directement lié à sa politique climat-air-énergie. Il s'agit du budget destiné à des
actions de soutien à la maîtrise de la demande d'énergie, à l'efficacité énergétique, aux énergies
renouvelables, à la baisse des émissions de GES, des polluants atmosphériques et à l'adaptation
au changement climatique, en fonctionnement et en investissement. Ces budgets ne sont pas des
budgets indépendants, mais une partie de chacun des budgets des différents services, relative
à la mise en œuvre des actions. En lien avec cette démarche, la collectivité trace et valorise les
différentes ressources liées à l’énergie et cherche des financements complémentaires et
innovants pour sa politique climat-air-énergie. »
(Source : ADEME)
Les indicateurs identifiés par l’ADEME que sont le budget de la politique climat
-air-
énergie (euros/hab./an) et la valorisation des certificats d’économie d’énergie
67
(kWhcumac
68
valorisé/an) pourraient être des pistes à suivre pour la CASVL dans cette démarche.
66
Sur une quinzaine de procédures examinées de fournitures ou de travaux, un seul comportait
explicitement quelques exigences environnementales.
67
Ces certificats représentent une quantité d’énergie économisée à la suite de travaux éligibles (isolation,
chauffage, appareils de régulation, fenêtres, modification des luminaires). Le montant moyen du CEE est d’environ
7
€/MWh cumac (source
: CEE : Comprendre le dispositif Certificats économie énergie (upenergie.com)).
68
La signification de kilowattheure cumac réside dans la contraction de « cumulé » et « actualisé ». il
s’agit de l’unité particulière utilisée pour exprimer les certificats d’économie d’é
nergie. Il représente les économies
d’énergie réalisées sur la durée de vie de la nouvelle installation et permet de préciser l’effort réaliser dans le cadre
de travaux d’économie d’énergie. Un certificat d’économie d’énergie = 1
kWh cumac (source : KWh cumac : Prix,
définition et calcul (upenergie.com)).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
Le bureau communautaire a acté lors de sa séance du 8 juin 2023 le principe de la mise
en œuvre d’un budget climat.
Lors de cette même séance, les élus ont approuvé
l'accompagnement à la formation et à la mise en œuvre de ce dernier
. Selon le président de la
CASVL, l’EPCI aurait obtenu une subvention pour financer ces actions.
Si cette démarche
ne peut être qu’encouragée, la chambre relève que, compte tenu de
la situation de l’EPCI exposée dans le présent rapport, des marges d’amélio
ration importantes
devront être constatées avant de pouvoir établir, de façon fiable, un tel document, ainsi qu’un
programme pluriannuel d’investissement intégrant la qualification et l’évaluation des dépenses
réalisées.
4.2.2.2
L’adoption d’un budget vert, une au
tre démarche constructive et exigeante
Selon la définition du ministère de l’économie,
« le budget vert constitue une nouvelle
classification des dépenses budgétaires et fiscales selon leur impact sur l’environnement et une
identification des ressources publiques à caractère environnemental.
»
69
. Dans cette approche,
les dépenses sont qualifiées, selon leur impact, en dépenses favorables, neutres ou défavorables
et sont évaluées selon six objectifs environnementaux.
La CASVL ne semble pas, à ce stade, engagée dans cette démarche intéressante qui est
différente et complémentaire de la démarche d’adoption d’un budget climat.
En réponse aux
observations provisoires, l’EPCI informe la chambre qu’il lui semble plus raisonnable de
s’approprier l’outil du budget climat avant de se lancer dans l’adoption d’un budget vert, le
déploiement de cet outil de pilotage étant en projet. La chambre prend acte de cette démarche
évolutive et invite l’EPCI à l’inscrire dans une planification en adéquation avec les échéances
de son projet de développement durable.
Dans le montage et la réalisation des projets d’investissement, pour décliner et
évaluer concrètement son engagement
La chambre a observé la mise en œuvre d’actions concrètes, comme par exemple
l’optimisation des flottes
de véhicules, la conversion des motorisations vers des solutions
propres (axe 6 du PCAET), la mise en œuvre d’actions favorisant les mobilités actives, la
promotion du vélo et la création d’un service de location longue durée de vélos à assistance
électrique (axe 2), la conception du projet de réhabilitation du stade Offard (comme évoqué, la
question des consommations de fluides a été prise en compte dès la conception du projet de
réhabilitation, prévoyant une étude pour installer des panneaux photovoltaïques sur la toiture).
Depuis l’adoption du PCAET, les projets d’investissement examinés dans le cadre de
ce contrôle qui auraient pu prendre en compte de façon opérationnelle les chantiers du plan sont
ceux de la rénovation du siège et des ateliers et usine
s relais. Or, tel n’est pas entièrement le cas
car, si le premier
projet fixe des objectifs en termes de consommations énergétiques,
rien n’était
prévu jusqu’à récemment
dans le second (voir
infra
).
69
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
50
Un constat identique d’absence d’homogénéité est obser
vé dans le cadre des projets
confiés dans le cadre de la gestion déléguée. En effet, ont été relevées dans le rapport d’activité
2021 concernant la gestion déléguée de l’eau, des données de performance environnementale
et/ou énergétique des installations. Rien de tel ne figure
dans les rapports annuels d’activité
2021 des sociétés publiques locales. Le rapport produit par la SPL Agglobus ne comporte
aucune donnée relative aux performances environnementales de son activité qui s’inscrit
pourtant pleinement d
ans la mise en œuvre du PCAET (particulièrement son axe 2
« développer
la mobilité durable et bas carbone »
70
)
.
Même remarque s’agissant des rapports des SPL Agglopropreté et Tourisme
71
: alors
que ces deux vecteurs ont nécessairement un impact environnemental, aucune valorisation de
leurs activités n’est prévue (par exemple s’agissant du tourisme, la filière cyclotourisme qui est
en pleine expansion emporte nécessairement des enjeux écologiques en marge des enjeux
économiques).
Ces constats illustrent le dé
calage qu’il peut y avoir entre la stratégie politique
environnementale déterminée et affichée par l’EPCI et sa mise en œuvre concrète dans la
gestion des projets. L’EPCI pourrait également exiger de ses délégataires la mesure et la
valorisation des action
s réalisées d’un point de vue environnemental et un
reporting
à ce sujet.
Dans le suivi des actions menées, pour assurer la réussite de la stratégie
environnementale du territoire
4.2.4.1
Une mesure incontournable de l’action à mettre en œuvre
La démarche adoptée par la CASVL se heurte à deux écueils qui, conjugués, ne lui
permettent pas de valoriser son action et d’en mesurer la performance.
Ainsi, la première limite de l’exercice tient dans l’absence de découpage annuel de
l’objectif dans les documents de planifi
cation au-
delà de l’échéance, à savoir 2026.
Si un bilan intermédiaire à trois ans est prévu dans le PCAET et à son issue, il n’est pas
prévu d’objectifs intermédiaires entre 2026 et 2030 ou 2050, qui sont les horizons de référence
retenus par les textes
législatifs et règlementaires (cf. code de l’environnement, code de
l’énergie –
par ex. article L. 100-
4 de ce code). Cela ne permet pas d’avoir des points d’étape
et d’adapter la stratégie territoriale globale de l’EPCI au regard des résultats obtenus, à
l’échéance des documents de planification en vigueur.
Sans ignorer
les difficultés d’accès à la
donnée nécessaire pour nourrir les points d’étapes
, la chambre invite
l’établissement
à prévoir,
dans sa visée, des étapes supplémentaires avant 2030 et 2050 af
in d’éviter des temps de latence
avant l’adoption d’un nouveau dispositif contractuel.
70
Et ses chantiers
: renforcer la multimodalité et l’intermodalité, développer les modes actifs, conforter
et rendre attractifs les transports en commun.
71
Le contrat de délégation de service public conclu pour la période 2020/2027 avec la SPL Tourisme ne
prévoit la production d’aucune donnée en matière environnementale dans ce qui est attendu dans le rapport du
délégataire (article 17). Le contrat ne fixe par ailleurs aucun objectif à ce sujet.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
La seconde limite tient dans la difficulté opérationnelle qui existe pour mettre en place
une
comptabilité
environnementale
et
la
difficulté
d’appréhender
les
incidences
environnementales dans leur ensemble (tel, par exemple, le coût environnemental du numérique
et donc du télétravail en comparaison au coût environnemental d’un déplacement). Le défaut
relevé ne permet pas à l’EPCI de s’emparer pleinement d’un certain nombre des engagements
qu’il a pris dans le cadre de son PCAET. Ce défaut de comptabilité a pu être aussi relevé dans
le cadre de ce qui est attendu de la part des délégataires (cf.
supra
).
Ces deux faiblesses altèrent nécessairement le pilotage de la politique en ce domaine.
Il appartient à la communauté d’agglomération de prévoir une évaluation
plus précise de
l’impact des équipements dont elle a la charge et des projets qu’elle diligente en vue de valoriser
son action et, surtout, de chiffrer la contribution positive ou négative de ces projets et
équipements au regard des axes et actions définis dans le PCAET et le label climat-air.
5
LA FRAGILITÉ DU SYSTÈ
ME D’INFORMATION (SI
)
Un service en reconstruction
Une structure mutualisée à professionnaliser
Le service informatique mutualisé de Saumur comprend la CASVL, la mairie de la ville
de Saumur, ainsi que les communes de Doué-en-Anjou, et de Tuffalun. Composé de 15 ETP
dont trois alternants, ce service assure l’administration du système d’information, et notamment
de la gestion du matériel informatique, de la bureautique, de la téléphonie fixe et mobile.
Une mission d’audit externe des systèmes d’information (SI) a été réalisée en 2021.
Elle a permis d’identifier de nombreux axes d’amélioration. Le rapport d’audit intégrait
plusieurs volets : gouvernance, sécurité, infrastructure, organisationnel, et a notamment conduit
à la construction d’un plan de transformation composée d’une cinquantaine d’actions à mener
à importance variable.
Cette intervention a également abouti à l’obtention d’un budget supplémentaire : un
plan d’investissement SI de plus d’un million d’euros a été engagé ainsi qu’une augmentation
d’environ 300
000
€ du budget de fonctionnement annuel. Ces ave
nants ont permis le
recrutement de deux ETP supplémentaires sur des fonctions à forte plus-value au profit du
service informatique mutualisé : un responsable de la production informatique, et un
responsable de l’urbanisation du SI
72
. Ces deux créations de p
oste, réalisées en fin d’année
2021, n’ont été intégrés dans les effectifs que quelques semaines après la cyber
-attaque qui a
eu lieu courant mars 2022 (cf.
infra
).
72
Systèmes d’information.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
52
Compte tenu de cette volonté stratégique renouvelée, le service informatique mutualisé
souh
aite recentrer son activité sur l’accompagnement des directions, de leurs métiers, et des
usagers. Dans cette perspective, un des axes stratégiques identifié a été l’externalisation de
compétences et de prestations spécifiques, qui n’étaient pas accessible
s à la structure mutualisée
compte tenu de ses ressources budgétaires limitées et du défaut d’attractivité de la région pour
certains métiers informatiques. L’externalisation concernerait, notamment, l’hébergement de
l’infrastructure informatique du servic
e.
En 2023, le budget du service mutualisé est de 2,8
M€ dont 1,9
M€ pour le
fonctionnement et 0,94 M
€ pour l’investissement.
Graphique n° 3 :
Un budget SI en nette augmentation
Source
: Cour des comptes, d’après les données du service informatique mutualisé de Saumur
Le graphique ci-dessus permet de constater une forte augmentation du budget du
service informatique mutualisé. La part de fonctionnement importante, environ 66 % du budget
total en 2023,
est une résultante directe de la nouvelle stratégie d’externalisation
auprès de
prestataires.
Le service informatique de Saumur est également responsable de la protection des
données du système d’information avec la nomination, en juin 2019, du délégué à la protection
des données (DPD) par la CNIL. Depuis cette date, le chantier de traitement des données est
resté, en l’état, non
-conforme au règlement général sur la protection des données (RGPD)
73
.
Sans nomination explicite au sein de l’équipe, le responsable du service cumule
également la fonction de responsable de la sécuri
té du système d’information (RSSI).
Cette concentration des fonctions pourrait faire obstacle à un travail indépendant et
efficace sur des chantiers clés tels que la gestion et la protection des données ou encore la
sécurité informatique.
73
Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection
des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces
données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).
-
1000 000
2000 000
3000 000
4000 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Fonctionnement (en €)
Investissement (en €)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
En outre, et au regard des prescriptions du RGPD précité, le délégué à la protection des
données ne peut lui-même être en situation de procéder à des traitements de données. Le
responsable du système d’information est nécessairement en position de traiter
des données
informatiques soit directement soit par l’intermédiaire de ses équipes. Le cumul des fonctions
de responsable du service informatique et de DPD n’est donc pas
conforme à l’article 38
-6 du
RGPD. En conséquence, cette mission ne devrait pas être confiée à une personne du service
informatique et encore moins à son responsable.
En matière de protection des données, plusieurs lacunes ont également été recensées,
comme l’absence
de renseignement des fiches du
registre de traitement des données ou
l’absence d’information auprès des agents en matière de respect de la réglementation en
vigueur.
L’externalisation de la fonction de DPD est à l’étude, avec notamment la possibilité
d’un poste mutualisé auprès de plusieurs communes.
En parallèle, afin d’assure
r une vigilance indépendante et continue à la correcte mise
en place des normes de sécurité au sein du système d’information, la chambre recommande la
nomination d’un responsable de la sécurité informatique.
En réponse aux observations de la
chambre, la CA
SVL indique avoir initié le recrutement d’un RSSI.
Recommandation n° 3 :
Se conformer à la réglementation en matière de protection des
données, à commencer par la nomination d’un délégué à la protection des données
(RGPD).
Recommandation n° 4 :
Identifie
r et garantir l’indépendance de la fonction de
responsable de la sécurité des systèmes d'information (RSSI) au sein du service mutualisé.
Une cyber-attaque révélatrice de nombreux défauts de sécurité
Le 23 mars 2022, les serveurs de la CASVL et de la mairie de Saumur ont été attaqués
et chiffrés. La console de sauvegarde fut également chiffrée : la récupération des données était
alors impossible. L’attaque étant de type
ransomware
, le logiciel malveillant déverrouillerait
l’accès au système d’information et
à ses données en échange d’une rançon.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
54
Pour accéder au système, l’attaquant a pris possession du compte administrateur du
domaine
74
de la ville de Saumur, alors que celui-ci possédait tous les droits sur le système
d’information. Le mot de passe de ce c
ompte administrateur, trop faible en termes de
complexité
75
, était vulnérable à ce type d’attaque
76
. Il a ainsi permis la propagation de l’attaque
au sein du système d’information. Si ce défaut n’était pas la seule fragilité du système
d’information comme le
souligne la CASVL, cette lacune est néanmoins belle et bien la porte
d’entrée de cette attaque. Son ampleur s’explique par plusieurs défauts
décrits ci-dessous.
Le chemin de compromission exact de l’attaque n’a pas pu être entièrement défini
: les
éléments disponibles pour l’investigation n’étaient pas assez nombreux. En effet, les machines
compromises n’étaient plus accessibles, la centralisation de logs
77
n’était pas réalisée et la durée
de rétention des journaux de pare-
feu n’était que d’une heure
et vingt-six minutes. Pour cette
dernière raison, il est également impossible de déterminer si une exfiltration de données a eu
lieu.
Les serveurs attaqués étant stratégiques pour le système d’information de Saumur, leur
chiffrement a permis à l’attaquant
de bloquer à distance l’accès au SI et à ses sauvegardes.
Une cellule de crise a été mise en place le jour même de la cyber-attaque, avec la
présence du DGS de la CASVL, du DGS de la ville de Saumur, des directeurs et du responsable
du service informatique mutualisé. Une société de conseil extérieure a également été mobilisée
dès les premiers jours pour réaliser une analyse de l’attaque et du contexte post
-incident.
À la suite de l’attaque et depuis mars 2022, le service informatique de Saumur a sollicité
plus de quatre prestataires différents afin de rétablir le système d’information, avec l’échec de
plusieurs d’entre eux. Le dernier prestataire a permis la
mise en place
d’un nouvel Active
Directory
78
(AD) avec l’intégration des anciennes machines, qui ava
ient été bloquées lors de la
cyber-attaque. Ce nouvel AD est pleinement opérationnel depuis le mois de décembre 2022.
Il est à noter le prêt, à titre gracieux, par certains prestataires de pares-feux, de matériel
et d’infrastructures informatiques lors de
la période suivant la cyber-attaque. Une entreprise a
notamment prêté durant un an une infrastructure de serveurs vieillissants mais fonctionnels, ce
qui a permis un rétablissement rapide du SI. Une nouvelle infrastructure de serveurs a été
implémentée courant février 2023.
74
Un compte administrateur de domaine, à la différence d’un compte utilisateur, reçoit des droits d'accès
et d'administration pour administrer les machines et le domaine, et dispose des droits et autorisations les plus
étendus sur ce périmètre.
75
L’audit ex
terne réalisé mentionne explicitement que le compte administrateur dont le cyberattaquant a
pris possession, possédait un mot de passe très faible.
76
Attaque de type Kerberoasting : cette attaque vise le protocole réseau Kerberos, utilisé pour gérer les
pr
ocessus d’authentification des comptes de l’Active Directory d’un système. Un compte sensible à cette attaque
est un compte avec un mot de passe trop faible en termes de complexité.
77
Une centralisation des logs (ou traces de connexion) permet de stocker un historique des événements
survenus sur un serveur, un ordinateur ou une application.
78
Technologie basée sur l’utilisation de base de données et d’un ensemble de services qui permettent de
mettre en lien les utilisateurs avec les ressources réseau.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
La sortie de la crise
s’est organisée autour de plusieurs éléments
:
•
Le premier a été le plan de transformation formulé par l’audit externe réalisé en 2021. Ce plan
prévoit une liste de chantiers importants à la construction d’un système d’information complet,
et formalisé. Ce document est antérieur à l’attaque dont l’établissement a été victime.
•
Deux mesures sont en revanche postérieures à la crise : le plan de sécurisation et la stratégie de
sensibilisation formulés par l’ANSSI lor
s de son intervention à Saumur. Basé sur un
questionnaire et l’attribution d’un score de maturité du service informatique, le plan de
sécurisation a permis de définir un plan d’actions détaillé. Quant à la stratégie de sensibilisation,
elle rappelle l’impo
rtance de la formation aux risques informatiques, les bonnes pratiques à
mettre en place ainsi que les types de population à former en priorité.
•
Enfin, le recrutement de nouvelles ressources en production informatique, et en urbanisation du
SI (cf.
supra
). Ces postes
, prévus mais non encore déployés avant l’attaque,
ont permis une
meilleure répartition de la charge de travail dans la période de reconstruction du système.
Les coûts engagés, en 2022, en lien direct avec l’attaque de rançongiciel sur
l’aggl
omération et la mairie de Saumur se chiffrent à environ 250 000
€
79
. À cela s’ajoutent les
coûts de mobilisation du personnel pour faire face à cette crise inédite. Le service informatique
valorise les moyens en ressource humaine employés à la résolution de cette attaque à près de
100 000
€ pour l’année 2022, ressource qui n’a pas pu être déployée sur les projets du service.
Les coûts indirects associés aux pertes de données, de dossiers de certains utilisateurs,
les coûts horaires liés aux pertes de temps
des services qui ont dû s’adapter, recréer leur
environnement de travail ou emprunter des circuits ou des fonctionnements plus chronophages
ne sont à ce jour pas chiffrés. L’incidence juridique et financière d’une récupération et d’une
exploitation malveil
lante des données n’est pas davantage mesurée à ce jour.
Lors du présent contrôle de la chambre, la structure du service informatique a évolué et
se prépare à une augmentation certaine de son niveau de sécurité. Toutefois, la mise en place
des normes de sécurité informatique ainsi que la sensibilisation régulière de ses usagers aux
risques cyber, constituent des opérations à réaliser.
Si quelques utilisateurs, à l’instar des agents
du service informatique,
ont déjà bénéficié d’actions à cet effet, la chambr
e rappelle que cette
sensibilisation régulière doit être étendue à l’ensemble des utilisateurs du système
d’information.
79
Auc
une rançon n’a été versée par la collectivité. Ce chiffrage ne comporte que les coûts de remise en
service du système d’information.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
56
Un système d’information à renforcer
Un manque de formalisation et de traçabilité probant
Au sein du service informatique mutualisé
, il n’existe pas de cartographie du système
d’information. Les applications et logiciels utilisés ne sont donc pas répertoriés et la gestion du
parc applicatif ne peut être réalisée. Le réseau du SI de Saumur n’est également pas
cartographié. L’absence de
vue exhaustive ne permet pas d’identifier le besoin en
développement ou rationalisation des ressources informatiques du service et de ses directions.
La chambre précise que la liste brute des noms de logiciels transmis dans le cadre de la
contradiction ne constitue en aucune manière une cartographie des logiciels et applications.
Cette liste ne décrit aucun des liens de déversement de données entre applicatifs, elle ne dit rien
du chemin réseau emprunté par chacun de ces outils. Elle ne décrit même pas l’o
bjet ou le
volume d’utilisateur
s concernés.
Cet exercice, à conduire en interne, peut permettre l’identification de certains applicatifs
qui ne sont plus utilisés au sein des directions métiers, et avec des licences encore actives.
L’absence de gestion du
SI et de ses équipements engendre également un risque important de
sécurité : sans traçabilité, les accès fournis aux utilisateurs ne sont pas contrôlés, et les zones
de risques non identifiées. Il apparaît donc primordial de réaliser cette tâche. À défaut, la
vérification de l’interfaçage entre ces applicatifs ne peut être exhaustive et le contrôle interne
du SI est, au minimum, incomplet.
Le service informatique estime à environ une centaine le nombre d’applicatifs sur le
périmètre en charge, hébergés en interne (cf.
infra
), ou en SaaS
80
. Cette première estimation
apparaît comme importante au vu du périmètre actuel du système d’information.
La gestion des incidents et du patrimoine informatique est réalisée de manière
commune à travers l’outil GLPI
81
.
La nouvelle version du logiciel, implémentée au cours du premier semestre 2023,
devrait permettre une meilleure exploitation, notamment sur la gestion du patrimoine
informatique. Dans le cadre de ce déploiement, un inventaire du parc informatique a été réalisé
fin février 2023. Au total, 1 500 ordinateurs et tablettes, 1 200 moniteurs, 1 000 téléphones, et
100 imprimantes composent le parc informatique du SI de Saumur
82
. Un autre inventaire reste
à réaliser afin d’inventorier le matériel réseau et ainsi obte
nir une vue exhaustive des actifs
informatiques.
80
SaaS ou
« Software as a Service »
ou « logiciel en tant que service » est une offre logicielle applicative
hébergée dans le cloud et exploitée en dehors de l'organisation par un tiers, appelé fournisseur de service.
81
GLPI pour logiciel de gestion libre de parc informatique. Le GLPI est une application web qui aide les
entreprises à gérer leur système d’information. Parmi se
s caractéristiques, cette solution est capable de construire
un inventaire de toutes les ressources de la société et de réaliser la gestion des tâches administratives et financières.
82
S’agissant des ordinateurs, le parc se décline en 650 PC et 100 tablett
es pour les services des
trois organismes (dont 310 PC pour la CASVL), 300 PC et 150 tablettes sont mis à disposition des écoles, 50 PC
et 50 tablettes sont mis à disposition du public ou des salles de formation, enfin le service recense un stock de
200 PC.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
La chambre s’interroge, en outre, sur le dimensionnement adéquat du parc au regard du
nombre d’agents des deux organismes principaux réunis, une part significative des agents
n’exerçant pas de fonctions a
dministratives
83
.
À l’appui des observations de la chambre, la
CASVL précise qu’une étude de son parc informatique sera menée.
Un défaut de résilience et de sécurité du SI
Afin d’assurer la sécurité de ses données, le service informatique de Saumur a mis en
place un certain nombre de mesures lui permettant de réduire son exposition au risque de
sécurité informatique, en suivant notamment le plan de sécurisation (cf.
supra
). Toutefois, de
nombreux chantiers restent à conduire.
L’ANSSI
84
définit un ensemble de
bonnes pratiques qu’un mot de passe doit respecter
afin d’éviter les intrusions et piratages des comptes au sein d’une organisation. Au sein du SI
de Saumur, et suite à la cyberattaque, les règles des mots de passe des comptes utilisateurs et
administrateurs ont été revues, augmentant ainsi la complexité et la fréquence de
renouvellement des mots de passe.
La mise en place de comptes utilisateurs nominaux et de comptes administrateurs
dédiés aux tâches d’administration est également une bonne pratique mise
en place à Saumur.
Un objectif d’uniformisation des mots de passe a été défini à la fin du premier semestre
2023. La réalisation de cet objectif devrait passer par une modification des paramètres par lot
de population.
L’Active Directory actuellement uti
lisé ne possède pas de SSO
85
,
supposant, dans cette
attente, de paramétrer les contraintes de mots de passe pour certaines applications. Il convient
de relever que, comme le changement de mot de passe, le simple paramétrage de complexité
des mots de passe ne présente aucun coût en dehors de l’accompagnement pédagogique des
quelques utilisateurs (peu nombreux en pratique). Le service informatique de Saumur a
également pour souhait d'obtenir un nouveau serveur LDAP
86
. Ce serveur permettrait
l'interfaçage avec les applications métiers et, à terme, une meilleure gestion des comptes
utilisateurs de l'Active Directory. À cet égard, l’interface
avec les données RH sécuriserait
notamment l’ouverture et la clôture automatique des comptes utilisateurs.
Cette automatisation
apparaît souhaitable en vue de la sécurisation globale des accès aux applications informatiques
de l’établissement.
83
Bien que les 310 PC affectés aux agents de la CASVL se décomposent en 140 PC fixes et 170 PC
portables, l’équipement de 310 postes de travail informatique pour un établissement composée de 312,6
ETP fin
2022 tous budgets confondus interroge au regard des missions confiées.
84
Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information
85
Le Single Sign-On ou authentification unique est une méthode permettant à un utilisateur d'accéder à
plusieurs applications informatiques en ne procédant qu'à une seule authentification.
86
Le protocole LDAP (
Lightweight Directory Access Protocol
) est un protocole qui permet aux
applications d’interroger rapidement les informations relatives aux utilisateurs
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
58
L
’infrastruct
ure du SI de Saumur est composée de serveurs placés dans une salle dédiée.
Cette salle ne possède pas de site de secours, où les données devraient être répliquées et
exploitées, afin de proposer une solution alternative au datacenter principal en cas de
survenance de catastrophe naturelle ou de cyber-attaque.
La sécurisation des serveurs était en cours lors de la rédaction du présent contrôle. La
solution
in fine
retenue permettra la duplication des machines sur deux centres de données
éloignés de plus de 30 km. Les opérations de déménagement auraient débuté en septembre
2023.
En termes de sécurité du réseau, le service informatique de Saumur a reçu, en février
2023, de nouveaux pares-
feux et a commandé la prestation d’accompagnement de leur
installation en avril 2023.
Recommandation n° 5
: S’assurer de la résilience du SI à travers la définition d’un
datacenter de secours sous un an.
Une stratégie à définir dans la perspective d’une offre de service mutualisé
amenée à se développer
L’offre du service infor
matique mutualisé a vu depuis quatre ans, une augmentation
importante de ses effectifs (5 ETP, soit +50
%) ainsi que de son périmètre avec l’internalisation
d’un poste auparavant rattaché au service chargé de la gestion des ressources humaines.
Une nouvelle évolution est à prévoir avec le souhait de différentes communes membres
de bénéficier de l’offre mutualisée du service informatique de Saumur. À cet égard, il
conviendra de
s’assurer de la capacité des systèmes d’information et de l'infrastructure de la
CASVL à soutenir l'adhésion de nouvelles communes, tout en maintenant un même niveau de
service.
Dans l’optique de définir un schéma directeur SI, le service a comme objectif de
recentrer les objectifs stratégiques de la DSI mutualisée
sur l’accompagneme
nt des métiers, des
utilisateurs et des directions. L’offre de service de cette DSI pourrait alors s’étendre et
permettrait d’harmoniser et de rationaliser les besoins et les outils.
Dans cette perspective, la chambre pourra encourager la définition d’une
stratégie de
développement hiérarchisée autour de ce futur schéma directeur. Les actions à mener devront
y être priorisées, chiffrées et dûment inscrites au budget.
Pour cela, il apparaît primordial d’afficher des niveaux de sécurité suffisants, alignés
au
x bonnes pratiques recommandées par l’ANSSI, ainsi que d’effectuer le travail de
formalisation et de traçabilité propre à tout système d’information amené à se développer. La
maîtrise du SI mutualisé ne pourra être réalisé sans un contrôle rigoureux de ses services et de
ses ressources.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Par ailleurs, aucune action, aucun projet en faveur de la sobriété numérique ne ressort
des échanges avec les différents services de l’établissement. Ce constat apparaît en
contradiction avec l’engagement affiché dans le cadre de la politique environnement
ale. Par
souci de cohérence de l’action publique, la chambre encourage le service informatique à initier
une réflexion transversale en ce sens. Or,
à ce stade, cette réflexion n’est entamée que dans le
cadre des procédures achat. Au-delà, le déploiement de toute mesure devrait être analysé à
l’appui d’une évaluation de son impact environnemental
. La chambre invite donc
l’établissement à inclure cette dimension environnementale à son futur schéma directeur du SI.
Enfin, la chambre souligne l’importance et la
dimension stratégique de la maîtrise des
systèmes d’information qui, au
-
delà d’un simple outil au service de l’établissement, constitue
un élément de gouvernance fondamental dans la cohérence de l’action publique.
Recommandation n° 6 :
Formaliser, à l’appui d’une cartographie complète du système
d’information et sous un an, un schéma directeur du système d’information cohérent avec
la stratégie globale de l’établissement.
6
UNE
SITUATION
FINANCIÈRE
CONFORTABLE,
UNE
FIABILITÉ DES COMPTES QUI PROGRESSE
Une fiabilité des comptes perfectible malgré de réels efforts en fin de
période
La sincérité budgétaire
Les taux d’exécution du budget d’investissement apparaissent insuffisants en
dépenses : 69 % en moyenne pour le budget principal entre 2017 et 2021
87
. Les taux
d’exécution des dépenses inscrites au budget de fonctionnement ressortent, quant à eux, à un
niveau plus élevé : 93 % en moyenne sur le budget principal entre 2017 et 2021. Un taux
supérieur à 95 % devrait cependant pouvoir être visé.
87
Restes à réaliser inclus. Ce taux oscille entre 51 % et 82 % restes à réalisés inclus si on agrège les
dépenses d’investissement des budgets annexes et principaux. Bien qu’en progression, le faible taux d’exécution
observé sur le budget principal se confirme dans une approche consolidée des budgets de l’EPCI.
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
60
La fiabilité des comptes de bilan
Le passage en nomenclature comptable M57 au 1
er
janvier 2023 a permis à
l’établissement d’opérer une actualisation de son inventaire. La concordance avec l’état de
l’actif dont dispose la trésorerie faisait déjà défaut lors du précédent
contrôle de la chambre.
S’agissant du budget principal, un écart important subsistait fin 2022, les opérations de
fusion des quatre EPCI et de dissolution des syndicats pour les budgets annexes ont pu
accentuer ces écarts. Début 2023, suite aux premières observations de la chambre lors de
l’instruction, des travaux de concordance ont été diligentés
, conjointement par la direction des
finances et la trésorerie. Au stade de la rédaction de ce rapport et grâce aux travaux menés en
cours d’instruction, l’écart entre les comptes de gestion et l’inventaire du compte administratif
serait réduit à 64 000
€
88
. Les régularisations ayant été conduites en septembre 2023, les
comptes administratifs 2023 devraient permettre d’entériner cet effort de fiabilisation de l’ac
tif
intercommunal.
La connaissance du patrimoine des budgets annexes apparaît en revanche plus
incertaine avec un écart significatif, fin 2022, entre ces deux documents, en particulier sur les
budgets annexes assainissement et eau potable
89
. Comme pour le budget principal, les travaux
de fiabilisation engagés par l’établissement, devraient corriger, dès la clôture des comptes 2023,
une grande partie des écarts observés.
La politique d’amortissement engagée par l’agglomération apparaît vertueuse avec une
vol
onté d’amortir l’intégralité des équipements (y compris le théâtre et les équipements
sportifs). Cette mesure que la chambre salue comme de bonne gestion apparaît toutefois
légèrement disparate dans sa pratique. Quelques équipements hérités des anciennes
communautés de communes font en effet exception, comme la piscine de Doué. Une
recommandation avait d’ailleurs été faite à ce sujet dans le précédent rapport de la chambre sur
la gestion de la communauté de communes de Doué :
«
Pratiquer l’amortissement du
centre
aquatique dans les proportions nécessaires à un équipement ouvert depuis 2008
»
(recommandation n°
4). La chambre invite donc l’établissement à uniformiser sa pratique
d’amortissement à l’ensemble de ses équipements, bien que ceux échappant à cette
politique
apparaissent désormais minoritaires. En réponse aux observations provisoires, la CASVL
indique que l’amortissement de cette piscine sera appliqué après en avoir déterminé les
modalités.
S’agissant de la dette, un écart subsiste entre le compte de
gestion du comptable et le
compte administratif. Le contrôle de la chambre a permis aux services chargés des finances et
de la trésorerie d’identifier l’origine de ces écarts. Les régularisations étaient en cours lors de
la rédaction du présent rapport. Trois budgets présenteraient encore, à la même date, un écart
entre les deux documents : le budget principal pour 246 687
€, le budget annexe assainissement
pour 150 644
€ et le budget annexe déchets pour 470
007
€ (en lien avec la sortie du SMICTOM
dans su
d du territoire et la reprise de trois emprunts). La chambre encourage l’établissement à
poursuivre cet effort afin de présenter des comptabilités parfaitement conformes dès la clôture
de l’exercice 2023.
88
Contre plus de 5
M€ estimés au début de l’instruction du présent contrôle.
89
Les écarts sur la VNC totale entre l’état de l’actif tel que valorisé au compte de gestion du comptable
et inventaire des services de l’agglomération se chiffrent, fin 2022, à 961
000
€
sur le budget annexe
assainissement et 1,154
M€ sur le budget annexe eau potable.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
S’agissant des provisions
et suite au contrôle de la chambre, la communauté
d’agglomération a procédé en septembre 2023 à la reprise d’une ancienne provision héritée de
la communauté de communes du gennois et dont l’objet n’a pu être identifié
.
Les provisions
historiquement constituées par l’ancienne communauté d’agglomération pour garantie
d’emprunt sont inchangées sur toute la période (379
842
€). Leur pertinence comme leur
montant pourront donc être vérifiés.
Par ailleurs, les budgets annexes eau et assainissement ne font l’objet d’aucun
provisionnement pour charges
90
. Or, la constitution d’une régie à autonomie financière sur un
service public industriel et commercial impose une sincérité et une exhaustivité comptable
renforcée. En l’espèce, la constitution de provisions relatives aux spécificités du ca
dre salarial
de cette organisation atypique apparaît nécessaire. Le provisionnement des CET et congés
annuels non pris ou des indemnités retraites des salariés affectés à ces deux régies devra
progressivement être envisagé
91
.
Enfin, les créances douteuses enregistrent un solde débiteur de 101 244
€ fin 2022 pour
le budget assainissement et de 249 288
€ pour le budget eau potable. Ce montant a plus que
doublé sur la période en lien avec les transferts de compétence et la progression d’activité. Ce
constat es
t strictement associé à l’augmentation du volume de facturation. Le taux de
recouvrement progresse en effet sur la période
92
.
Recommandation
n° 7 :
Pratiquer
de
manière
uniforme
l’amortissement
des
équipements, en particulier s’agissant des équipements hérités au moment de la fusion
(exemple : piscine de Doué).
La fiabilité des comptes de résultat
Sans que le contrôle n’ait été exhaustif sur cet aspe
ct, quelques anomalies ou atypies
sont néanmoins relevées.
Tout d’abord, les charges communes refacturées aux budgets annexes n’ont fait l’objet
d’aucune réévaluation depuis 2016. Les volumes d’unités d’œuvre comme leur ventilation
n’ont pas été appréciés
depuis cette date. Cette sous-facturation manifeste altère la sincérité des
comptes des budgets annexes comme du budget principal. Suite à l’indication de la chambre,
la direction des finances a précisé qu’un travail serait mené en ce sens dans le courant de l’année
2023.
90
Aucune provision n’est enregistrée au compte 15 des budgets annexes. Des dépréciations de comptes
de tiers sont en revanche réalisées en classe 4.
91
S’agissant de l’indemnité retraite conformément au droit du travail, celle
-
ci ne sera due qu’à compter
de 10 ans d’ancienneté d’un salarié de la régie.
92
99,37 % en 2022 contre 99,14
% en 2020 pour l’assainissement et 99,06
% en 2022 contre 98,03 % en
202
0 pour l’eau (source
: DDFIP).
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
62
Plus largement, l’examen des flux réciproques entre budgets principal et annexes fait
ressortir des défauts d’imputations comptables
: les charges relatives aux mises à disposition de
personnel ne sont pas identifiées au compte 6215 des budgets annexes mais regroupées à tort
dans les remboursements de frais (compte 6287). Ces anomalies comptables, bien que limitées
aux charges indirectes de personnel, altèrent la lisibilité des comptes. Une réciprocité des
imputations comptables entre charges et produits devrait se vérifier quelle que soit la méthode
d’imputation retenue.
La qualité de l’affectation comptable perturbe également la lecture des comptes du
budget principal. À titre d’exemple, le compte relatif aux frais de réception (compte
6257) du
budget principal apparaît élevé en comparaison des autres établissements de la strate
93
. En effet
l’imputation erronée sur ce compte, des remboursements de repas et d’hébergement des
intermittents de la régie de programmation culturelle, majore ce compte de charges.
La chambre a constaté des admissions en non-valeur pour créances éteintes de près de
100 000
€ en 2019 sur le budget assainissement. Cet abandon de créances découle de
l’insolvabilité d’une entreprise de travaux publics. L’entreprise ava
it été condamnée par la cour
administrative d’appel de Nantes en 2017 à verser cette somme à l’établissement, en réparation
de travaux défectueux.
Par ailleurs, l’établissement affiche parfois des montants importants et inhabituels de
titres annulés sur la période 2017-2022 sur différents budgets :
Tableau n° 4 :
Soldes débiteurs des comptes 673 (titres annulés)
En €
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Total
CA SAUMUR VAL DE LOIRE
108 771
36 271
8 620
14 041
998
1260
169 960
CASVL - TRANSPORTS
1 211
5 679
4 672
1 994
672
920
15 148
CASVL-ASSAINISSEMENT
105 347
20273
15 134
11 948
152 702
CASVL-COLL TRAITEMENT DECHETS
77 632
63 581
186 985
6 252
6 219
340 670
CASVL-EAU POTABLE
26 054
24 447
245 634
267 357
49 126
27 086
639 705
CASVL-SPANC
2 160
2 300
524
267
450
2450
8 151
Total général
138 196
146 330
428 378
490 918
72 632
49 882
1 326 336
Source
: CRC d’après comptes de gestion
Les éléments transmis par la trésorerie permettent d’expliquer ces montants. Les atypies
relevées sur certains exercices
correspondent à des erreurs d’imputation comptable en lien avec
les reprises de résultats opérées lors des dissolutions de syndicats d’eau, d’assainissement et de
déchets ménagers. Concernant le budget principal, le niveau de titres annulés en 2017
corresp
ond principalement à des dégrèvements en lien avec la reprise du syndicat d’ordures
ménagères (SMICTOM). Au final, la chambre constate positivement la baisse sensible du solde
de ce compte en 2022, tous budgets confondus.
93
0,89
€/habitant en 2019 contre en moyenne 0,39
€/habitant pour les communautés d’agglomération. Ce
même constat se réitère sur les autres exercices.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
Une situation financière satisfaisante
La situation financière du budget principal apparaît saine. Les produits de gestion
progressent plus rapidement que les charges permettant d’accroître, en tendance sur la période,
l’excédent brut de fonctionnement (EBE). La capacité d’autofinancement
(CAF brute) dégagée
absorbe, chaque année, l’annuité d’emprunt et libère une capacité d’autofinancement nette
cumulée de plus de 29
M€ sur la période 2017
-2022.
La richesse dégagée par le fonctionnement couvre ainsi près de 60 % des dépenses
d’investissem
ent de la période (près de 50
M€). Le solde est financé par des subventions, le
fonds de compensation de la TVA et les produits de cession.
Graphique n° 4 :
Évolution des principaux agrégats du compte de résultat du budget principal
Source
: CRC d’après comptes de
gestion
Sur la période, l’encours de dette diminue jusqu’en 2021. En 2022, un nouvel emprunt
de 10 M
€ est souscrit sur le budget principal. L’encours de dette consolidé s’élève à près de
40 M
€ fin 2022. Rapporté à la CAF brute, ce niveau d’endettement de
meure parfaitement
soutenable puisqu’il faudrait compter seulement 2,1 années de CAF brute consolidée ou
3,6 années de CAF brute du budget principal pour le rembourser
94
. De 2017 à 2021,
l’établissement a utilement prélevé son fonds de roulement pour le fin
ancement de ses
investissements jusqu’à arriver à un niveau correspondant à 54
jours de charges courantes fin
2021. L’emprunt souscrit en 2022 déjà cité vient abonder le fonds de roulement qui ressort,
pour le budget principal, à 131 jours de charges courantes, fin 2022, soit un niveau tout à fait
confortable. Si 88
% de l’encours de dette correspond au niveau de risque le plus faible (A
-1),
94
Cf. tableaux n° 8 et 9, annexe n° 3
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
64
4,5 M
€ d’encours sont liés à trois lignes d’emprunts pouvant être qualifiées de plus risqués du
fait de leur montage incluant un effet de levier (deux de ces emprunts sont classés en niveau E
et un troisième est coté sur le niveau F de la classification Gissler). Sur ces trois emprunts, deux
présentent, en sus, un risque de taux classés en niveau 4 et 6. Ces emprunts ont été souscrits en
2011 pour 15 ans pour l’emprunt côté F
-6 et pour 25 ans pour ceux côtés E-1 et E-4. Ils relèvent
du budget assainissement pour deux d’entre eux et du budget principal pour l’emprunt classifié
F-6.
Graphique n° 5 :
Évolution des principaux agrégats financiers du compte de résultat consolidé (tous
budgets confondus)
Source
: CRC d’après comptes de gestion
Au niveau consolidé, c’est
-à-dire tous budgets confondus, la situation financière
demeure stable et solide avec une évolution relativement parallèle des produits et des charges
de gestion.
Une attention particulière pourra néanmoins être portée sur la situation des budgets
annexes. Le budget principal a en effet dû abonder, à plusieurs reprises et de manière
conséquente, le déficit de deux budgets annexes, à savoir le budget transport et le budget eaux
pluviales. Ainsi, le budget principal a versé près de 3,5
M€ de subventions pour couverture des
déficits de ces budgets annexes sur les six derniers exercices.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
Or, de manière générale, les défauts de fiabilité relevés sur les budgets annexes
pourraient dégrader les équilibres financiers et donc les défici
ts pour certains d’entre eux
95
.
S’agissant du budget annexe eaux pluviales, et bien que ce budget ne représente qu’une part
minime du budget consolidé
96
, il apparaît pertinent de qualifier le déficit de structurel compte
tenu de sa récurrence
97
. Le budget annexe transport présente également une fragilité
récurrente
98
.
95
Sous-provisionnement des charges sociales en particulier pour les budgets annexes eau potable et
assainissement et sous-facturation des charges communes.
96
0,2 % des produits de fonctionnement consolidés.
97
Cf. graphique n° 7, annexe n° 3
98
Cf. graphique n° 8, annexe n° 3
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
66
ANNEXES
Annexe n° 1. Suivi des précédents contrôles de la chambre
...........................................
67
Annexe n° 2. Ressources Humaines
................................................................................
70
Annexe n° 3. Situation financière
...................................................................................
72
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
Annexe n° 1.Suivi des précédents contrôles de la chambre
Tableau n° 5 :
É
tat de la mise en œuvre des recommandations de la chambre émises dans son
rapport d’observations définitives n°
2016-232 en date du 10 août 2016 concernant le contrôle de la
gestion et des comptes de la communauté d’agglomération S
aumur Loire Développement
Recommandation
Réponse de l’établissement dans son
rapport de suivi Loi Notré
du
28 septembre 2017
Analyse de la CRC
dans le cadre du présent
contrôle
Appréciation
finale sur le
suivi
1- Poursuivre la clarification des
compétences dans le cadre d’un projet
commun de territoire et fiabiliser
l’appréciation des charges et des
compensations
La fusion a représenté l’occasion de
travailler cette question, en établissant les
statuts
et
définissant
l’intérêt
communautaire
et
les
champs
d’intervention respectifs de l’EPCI et des
communes ; Des évolutions sont prévues,
ainsi que l’établissement d’un PPI et un
travail de fonds par la commission locale
des charges transférées (CLECT) sur les
transferts de charges et l’établissement
d’un pacte financier.
Dans le cadre du contrôle, la CASVL indique
que suite à la fusion, les compétences ont été
clarifiées et les transferts de charges effectués.
Un projet de territoire a été rédigé.
La chambre observe que la CLECT s’est livrée à
une analyse des transferts de charges devant
faire l’objet d’attributions de compensation. Un
régime dérogatoire a été choisi pour effectuer le
calcul afin d’en assurer l’harmonisation et
d’assurer une neutralité fiscale pour l’ensemble
des contribuables, les anc
iens EPCI n’ayant pas
tous utilisé la même méthodologie d’évaluation
des charges et n’ayant pas forcément le même
périmètre de compétences. Une contre-expertise
a été demandé à un prestataire qui a validé la
démarche.
L’examen des compétences et de l’intér
êt
communautaires de la CASVL (cf. partie 1)
montre aujourd’hui une définition claire de ces
sujets.
Mise en
œuvre
complète
2-
Mettre en œuvre une information fiable
et conforme à la règlementation
Les rapports d’activité 2014 et 2015 ont
bien été réalisés et celui de 2016 sera
présenté au conseil du 28 septembre 2017,
concernant l’activité des quatre anciens
EPCI. Le site internet de la CASVL fait
bien apparaître les informations légales
demandées (notamment les délibérations
du conseil).
La CASVL
indique que les rapports d’activité de
la communauté d’agglomération (CA) sont
publiés sur son site internet, ainsi que les
comptes rendus du conseil, les décisions du
bureau et du président, la liste des délibérations
et leur contenu. L’établissement rec
onnait que la
liste des associations subventionnées n’est pas
spécifiquement mise en ligne.
Comme cela sera exposé dans le présent rapport,
le contrôle de la CASVL a révélé qu’elle ne
remplit que partiellement ses obligations car
l’information des citoyens
et des élus demeurent
perfectible à plusieurs égards.
Mise en
œuvre
partielle
3- Clarifier et renforcer le contrôle des
opérateurs
Alors que la CASVL vient de créer une
nouvelle société publique locale (SPL
tourisme), elle souhaite renforcer les règles
de contrôle analogue, trois règlements de
contrôle devant être soumis au vote du
conseil. La CA annonce également que la
mise en place du nouvel établissement doit
permettre
d’officialiser
une
mission
« contrôle de gestion » au sein de la
direction des moyens généraux qui sera
chargée de suivre ces satellites.
La CASVL explique qu’un dispositif de contrôle
renforcé des 3 SPL a été instauré en janvier
2018.
En
juillet
2020,
un
vice-président
spécifiquement chargé du contrôle analogue des
SPL a été désigné.
Ces
évolutions
peuvent
être
relevées
positivement.
Cependant, comme cela sera exposé dans la
partie du présent rapport dédiée (cf. partie 2),
cette recommandation n’est pas pleinement
opérationnelle sur le volet du contrôle, qui reste
perfectible.
Si le vice-
président désigné s’est investi dans la
matière, le poste de contrôleur de gestion prévu
au sein de la direction des moyens généraux
n’est pas effectif
: seule la fiche de poste de la
directrice prévoit que 30 % de son temps doit
être consacré à
cette mission qu’elle n’assure pas
en pratique.
Au regard de ces constats, la recommandation
n’a reçu qu’une mise en œuvre incomplète.
Mise en
œuvre
partielle
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
68
Recommandation
Réponse de l’établissement dans son
rapport de suivi Loi Notré
du
28 septembre 2017
Analyse de la CRC
dans le cadre du présent
contrôle
Appréciation
finale sur le
suivi
4- Renforcer la concertation avec la
trésorerie pour améliorer le suivi des
opérations comptables
La concertation avec la trésorerie demeure
de qualité, grâce notamment à des points
réguliers et des échanges quotidiens.
Les
deux
administrations
ont
tout
particulièrement travaillé ensemble au
cours du dernier trimestre 2016.
Pour mettre en cohérence les inventaires de
l'ordonnateur et du comptable qui bien
souvent s'avéraient être en décalage dès
2001 suite aux différentes intégrations
patrimoniales liées à la création de la
CASLD. Des corrections ont pu être
apportées, au cas par cas, quand l'origine
du décalage pouvait être retrouvée.
Certains autres cas ont été traités par un
ajustement de principe des écritures de
l'ordonnateur sur celles du comptable.
Par ailleurs, le rapprochement entre les
services finances de l’établissement et de la
Ville de Saumur et ceux de la DDFIP a
permis de solder l'ensemble des anciennes
créances non éteintes entre celles-ci .
Enfin, la chambre régionale des comptes
notait l'absence de moyens pour suivre les
mandats qui pourraient dépasser les 30
jours
règlementaires
et
l'absence
de
déclenchement
automatique
d'intérêts
moratoires : une demande d'améliorations
du logiciel informatique a été relayée
plusieurs fois à ce sujet par les services de
l’établissement auprès de son prestataire
informatique. Cette évolution est promise
dans la version Full Web qui sera installée
au cours du dernier trimestre de l'année
2017.
La CASVL indique que la fusion et les transferts
de compétences eau potable et assainissement et
déchets ont modifié les bases de comparaison
depuis le dernier contrôle de la CRC. Le travail
de rapprochement entre l’inventaire et l’état de
l’actif se poursuit et s’améliore. Un agent du
service y consacre du temps en concertation avec
la comptable. Les budgets annexes eau potable
et assainissement sont ajustés.
Le
contrôle
a
révélé
l’existence
d’écarts
importants entre l’inventaire et l’état de l’actif
(cf. partie 6). Cependant, les échanges tant avec
les services que la comptable montre que la
concertation
entre
services
est
réelle
et
opérationnelle. En cours de contrôle, les
partenaires ont retravaillé sur leurs documents et
réduits encore les écarts qui sont désormais peu
significatifs sur le budget principal. Des efforts
doivent être poursuivis sur les budget annexes où
les écarts restent importants, notamment pour
deux budgets.
S’agissant des anciennes créances non éteintes,
l’historique des blocages entre l’établissement et
de la Ville de Saumur n’a pas été retrouvé. Ces
vieilles créances auraient été soldées en 2016.
La question des admissions en non-valeur non
justifiées est désormais réglée. Leur fondement
est cependant parfois difficile à retracer. Ce
constat doit être nuancé en fin de période avec
des pièces justificatives plus détaillées.
Au regard des échanges existants entre les
partenaires,
la
mise
en
œuvre
de
cette
recommandation apparaît comme étant en cours
et bien engagée.
Mise en
œuvre
partielle en
cours
5- Appliquer le temps de travail décidé par
l’assemblée
Dès mars 2017, il a été mis fin à la pratique
des jours du président, les agents ayant
désormais l’obligation d’effectuer 1
607
heures de travail pour un temps plein.
Une réflexion est menée courant 2017 pour
remettre à plat les règles du temps de
travail.
La CASVL a communiqué dans le cadre du
contrôle le référentiel de la gestion du temps de
travail adopté en juillet 2018.
Son
examen
permet
de
constater
que
l’établissement
s’est
bien
conformé
à
la
recommandation de la chambre et que, comme
elle l’a annoncé, les règles de gestion du temps
de travail ont bien fait l’objet d’une
réflexion et
d’une nouvelle charte (cf. partie 3).
Mise en
œuvre
complète
Source
: CRC, d’après les réponses de Saumur Val de Loire agglomération et des documents transmis dans le
cadre du contrôle
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
Tableau n° 6 :
État de la mise en œuvre des recommandations de la
chambre émises dans son
rapport d’observations définitives n° 2015
-225 en date du 4 août 2015 concernant le contrôle de la
gestion et des comptes de la communauté de communes de Doué la Fontaine
Recommandation
Réponse de l’établissement
dans le cadre du suivi Loi
Notré (avant fusion)
Analyse de la CRC dans le cadre du présent
contrôle
Appréciation
finale sur le suivi
1-
Evaluer l’impact économique des
groupements de commande
Le travail se poursuit.
Plusieurs groupement de commandes ont été mis
en place avant la fusion et depuis.
Mise en œuvre
complète
2-
Mettre à profit l’actualisation de la
convention
de
services
communs,
l’élaboration du schéma de mutualisation et
les annexes au compte administratif, pour
clarifier la réalité opérationnelle, financière
et comptable des différents dispositifs de
mutualisation
Cette
recommandation
est
devenue caduque considérant
la création de la commune de
Doué-en-
Anjou à l’échelle de
la CC de la région de Doué-
la-Fontaine
La réponse de la CASVL met en exergue une mise
en œuvre d’un schéma de mutualisation plutôt
approfondi,
notamment
concernant
l’administration
générale
(7
services
sur
9
mutualisés). Une charte de territoire a été mise en
œuvre, la commune nouvelle de Doué
-en-Anjou a
été créée au 30 décembre 2016.
Cependant, la réponse ne contient pas de
justification permettant de documenter la mise en
œuvre de la réalité opérationnelle, financière et
comptable
des
différents
dispositifs
de
mutualisation. Ces questions n’ont pu être
vérifiées dans le cadre du présent contrôle, compte
tenu de la fusion intervenue au 1
er
janvier 2017.
Toutefois, comme cela a été observé dans le cadre
du présent contrôle, la question de la mutualisation
reste particulièrement prégnante au sein de la
CASVL.
Mise en œuvre
partielle en cours
3- Etudier la possibilité de diminuer les
entrées gratuites en vue d’améliorer le
résultat du centre aquatique et intégrer les
dispositions retenues dans le contrat de
délégation
Cette démarché résulte d’une
politique de fidélisation de la
clientèle, évaluée à 30 000
€
par an.
Le centre a été transféré à la CASVL qui le gère en
régie. Il n’y a donc plus de contrat de délégation.
Le contrôle a mis en lumière que cette démarche
de fidélisation existe toujours dans le cadre de la
politique menée par la CASVL.
Le suivi des gratuités est réalisé sous un angle
statistique. L
’établissement
n’a pas transmis de
compte de résultat analytique de cet équipement
permettant d’apprécier l’amélioration de son
résultat.
Non mise en
œuvre et réitérée
dans le cadre
d’une
recommandation
élargie
(recommandation
n° 2)
4-
Pratiquer l’amortissement du centre
aquatique dans les proportions nécessaires
à un équipement ouvert depuis 2008
L’amortissement de ce bien
n’est pas une obligation. La
gestion de cette compétence a
été transférée à la CASVL au
1
er
janvier 2017.
Il n’y a pas de réponse particulière en ce sens dans
la réponse de l’EPCI qui ne fait que réitérer les
propos antérieurs. La CASVL répond que la
communauté de communes de Doué n’ayant pas
pratiqué
l’amortissement, la CASVL ne l’a pas fait
non plus lors du transfert. Au regard des pratiques
de la CASVL, la chambre regrette l’absence
d’homogénéité dans le traitement des équipements
transféré. La recommandation est donc considérée
comme non mise en œu
vre.
Recommandation
non mise en
œuvre et réitérée
dans le cadre
d’une
recommandation
élargie
(recommandation
n° 7)
5- Provisionner les risques financiers liés à
l’emprunt structuré de 1,9
M€ souscrit pour
le centre aquatique et examiner les
conditions de sa renégociation.
Grâce au versement d’aides
de l’Etat, le prêt a été
renégocié.
Il n’y a pas de réponse particulière en ce sens dans
la réponse de la CASVL qui précise, pièce
justificative
à
l’appui,
que
l’emprunt
a
effectivement été renégocié avant la fusion et est
devenu un emprunt à taux fixe classé 1A sur la
charte Gissler avant transfert à la CA.
La chambre considère, en conséquence, que la
condition
du
provisionnement
n’est
plus
nécessaire dans ce nouveau contexte.
Devenue sans
objet
Source
: CRC, d’après les réponses de Saumur Val de Loire agglomération et des documents transmis dans le
cadre du contrôle
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
70
Annexe n° 2.Ressources Humaines
Tableau n° 7 :
Évolution de la masse salariale (tous budgets confondus)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Total général
CASVL-
BUDGET
PRINCIPAL
5 093 389
5 899 042
6 407 524
6 691 356
6 871 813
7 460 961
38 424 085
64111 - titulaires
3 153 295
3 688 883
3 821 714
3 720 415
4 116 289
3 820 984
22 321 581
64112
92 883
95 700
88 867
100 875
94 383
98 916
571 623
64114
300
300
64116
1 474
1 474
64118
486 964
588 132
559 839
719 668
689 322
922 484
3 966 408
64131 - contractuels
1 217 702
1 463 892
1 868 883
1 764 116
1 657 990
2 533 821
10 506 404
64134
1 300
1 300
64136
2 561
1 504
1 710
5 775
64138
29 253
21 706
22 037
322 557
256 885
652 438
64168
85 151
8 691
93 842
6417
25 580
29 060
44 474
63 725
56 945
219 784
64171
83 156
83 156
6419
0
0
0
0
0
0
0
CASVL - TRANSPORTS
25 355
34 008
49 837
78 785
87 554
82 186
357 725
6411
20 931
28 512
44 187
68 802
77 135
82 186
321 753
6413
1 676
3 252
3 592
9 128
7 411
25 059
6414
1 625
1 625
6415
1 122
2 244
2 057
856
3 008
9 287
64198
0
0
0
0
0
CASVL-COLL
TRAITEMENT DECHETS
295 078
257 940
269 249
90 453
88 631
88 770
1 090 122
64111
258 961
224 921
231 690
78 981
85 261
68 595
948 409
64112
3 328
1 875
1 600
6 804
64118
32 789
31 144
33 134
2 872
3 370
12 058
115 367
64131
2 825
8 600
8 117
19 542
6419
0
0
0
0
CASVL-EAU POTABLE
387 333
894 335
978 195
1 068 158
1 224 523
1 396 105
5 948 649
6411
331 797
743 479
820 710
904 936
1 078 001
1 208 633
5 087 556
6413
45 190
93 925
97 613
107 053
128 665
165 568
638 014
6414
4 780
33 266
36 448
33 310
964
108 767
64141
100
100
64148
12 623
12 623
6415
5 566
23 666
23 425
22 859
16 893
9 181
101 589
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Total général
64198
0
0
0
0
0
0
0
CASVL-SPANC
55 328
92 856
82 772
71 282
89 413
132 566
524 217
6411
49 100
85 049
77 365
63 925
79 422
113 988
468 850
6413
4 502
6 459
4 754
7 161
9 991
18 578
51 444
6414
39
54
196
288
6415
1 725
1 310
600
3 635
64198
0
0
0
0
0
0
Total général
5 856 483
7 178 181
7 787 578
8 000 034
8 361 934
9 160 587
46 344 798
Source
: CRC, d’après comptes de gestion
Graphique n° 6 :
Répartition des agents de catégorie A, B et C de la CASVL (en %)
Source
: CRC d’après données transmises par la CASVL
SAUMUR VAL DE LOIRE AGGLOMÉRATION
72
Annexe n° 3.Situation financière
Tableau n° 8 :
Évolution de l’encours de dette (en €)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
BP - CA SAUMUR VAL DE LOIRE
23 141 059
20 688 247
18 909 304
16 834 167
14 593 541
22 168 197
BA - TRANSPORTS
1 682 315
1 539 938
1 396 666
1 252 345
1 107 205
960 881
BA - ASSAINISSEMENT
10 372 288
12 143 453
11 087 400
10 478 999
9 822 504
8 817 380
BA - COLL TRAITEMENT DECHETS
339 911
298 093
256 047
213 764
171 234
53 380
BA - EAU POTABLE
6 869 345
8 258 845
7 721 111
7 359 576
7 591 831
6 952 059
BA - EAUX PLUVIALES
890 224
787 185
686 594
599 848
509 539
445 105
BA ORAC - CA SAUMUR VAL DE LOIRE
100 022
0
Total général
43 395 164
43 715 761
40 057 122
36 738 698
33 795 855
39 397 002
Source
: CRC d’après comptes de gestion
Tableau n° 9 :
Principaux indicateurs d’analyse de la dette consolidée (en €)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Encours de la dette agrégée
42 651 835
43 383 573
39 472 266
36 224 120
33 300 737
38 993 056
Dettes réciproques
5 838 579
5 631 557
5 235 705
4 865 141
4 452 262
4 045 727
= Encours de la dette consolidée (tous budgets)
36 813 256
37 752 016
34 236 561
31 358 979
28 848 475
34 947 329
/ CAF brute consolidée tous budgets
11 875 211
11 558 619
14 006 548
14 149 860
14 486 789
16 856 225
= Capacité de désendettement en années (dette consolidée/CAF brute
consolidée)
3,1
3,3
2,4
2,2
2,0
2,1
/ CAF brute du budget principal
5 875 212
5 323 658
6 609 866
7 285 012
6 852 904
9 793 203
= Capacité de désendettement en années (dette consolidée/CAF brute du BP)
6,3
7,1
5,2
4,3
4,2
3,6
Intérêts des emprunts et dettes consolidés
1 415 085
1 568 896
1 201 820
1 121 036
1 005 751
905 360
/ Encours de la dette consolidée
36 813 256
37 752 016
34 236 561
31 358 979
28 848 475
34 947 329
= Taux apparent de la dette consolidée (tous budgets)
3,8%
4,2%
3,5%
3,6%
3,5%
2,6%
Source
: CRC d’après comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
73
Graphique n° 7 :
Évolution des principaux agrégats financiers du compte de résultat du budget
annexe Eaux pluviales
Source
: CRC d’après comptes de gestion
Graphique n° 8 :
Évolution des principaux agrégats financiers du compte de résultat du budget
annexe Transport
Source
: CRC d’après comptes de gestion
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire