RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU
PAYS DE BITCHE
(Département de la Moselle)
Exercices 2018 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 19 septembre 2023
Observations définitives - ROD
CC du Pays de Bitche
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HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..........................................................................................................................
2
RAPPELS DU DROIT
...........................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
.........................................................................................................
3
PROCÉDURE
.......................................................................................................................
4
INTRODUCTION
..................................................................................................................
4
1.
UNE SITUATION FINANCIÈRE CONFORTABLE MAIS DES COMPTES À FIABILISER
5
1.1
L’organisation budgétaire et financière
.........................................................................
5
1.2
Périmètre de l’analyse financière
.................................................................................
6
1.3
La situation financière du budget principal
...................................................................
7
1.3.1
Un excédent brut de fonctionnement confortable
.....................................................
7
1.3.2
Une capacité d’autofinancement permettant de faire face aux remboursements de
la dette
....................................................................................................................
9
1.3.3
D’importantes dépenses d’investissement
.............................................................
10
1.3.4
Une gestion de la dette perfectible dans un contexte de trésorerie pléthorique
.....
12
1.4
Le budget annexe très haut débit (THD)
....................................................................
13
2.
LE SITE VERRIER DE MEISENTHAL : UNE VITRINE POUR LE TERRITOIRE
NÉCESSITANT DES CHOIX DE GESTION STRATÉGIQUES
....................................
14
2.1
Une vitrine pour le territoire
........................................................................................
14
2.1.1
La halle verrière : une salle multiculturelle en milieu rural, occupée et exploitée par
une association
.....................................................................................................
15
2.1.2
Le CIAV
: un centre dédié à l’art verrier dont la production est prisée
....................
17
2.1.3
Le musée du verre : un témoin du passé verrier de Meisenthal
.............................
18
2.2
Une gestion à moderniser
..........................................................................................
20
2.2.1
Un équipement dont les activités sont majoritairement qualifiables d’industrielles et
commerciales
........................................................................................................
20
2.2.2
L’occupation de la halle verrière par l’association CADHAME
...............................
22
2.2.3
Une activité déficitaire en intégrant l’ensemble des charges liées au site
..............
26
3.
UNE GESTION DES DÉCHETS CO
Ȗ
TEUSE
..............................................................
28
3.1
Une gestion marquée par des irrégularités porteuses de risques juridiques
...............
29
3.1.1
L’absence de programme local de prévention des déchets
...................................
29
3.1.2
Un objectif non quantifié de réduction des tonnages grâce aux biodéchets
...........
29
3.1.3
La collecte
.............................................................................................................
30
3.2
Un cho
ix à opérer quant à l’adhésion au SYDEME
....................................................
31
3.2.1
Le surcoût de la gestion des déchets principalement dû à l’adhésion au SYDEME
31
3.2.2
L’absence de rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de prévention
et de gestion des déchets
......................................................................................
35
3.2.3
Les études en cours portant sur la sortie de la CCPB du SYDEME
.......................
35
Liste des communes membres de la CCPB
....................................................
38
Compétences de la CCPB
..............................................................................
40
La fiabilité budgétaire et comptable
................................................................
42
Fonctionnement des régies d’avances et de recettes du CIAV
.......................
52
La sélection d’un prestataire dont le tarif est 33 % plus élevé que le
moins-
disant pour la mise à disposition et l’enlèvement des bennes en déchèteries
.. 53
Observations définitives - ROD
CC du Pays de Bitche
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SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Grand Est a contrôlé les comptes et la gestion de
la communauté de communes du Pays de Bitche (CCPB) pour les exercices 2018 et suivants.
Ses observations portent notamment sur la gestion du site verrier de Meisenthal, sur l’exercice
de la compétence liée aux déchets, sur la fiabilité des comptes et la situation financière.
La CCPB regroupe 46 communes et près de 35 000 habitants. Pour exercer ses
compétences, elle emploie 150 agents
. Ses produits de gestion annuels s’élèvent à 21
M€.
Une situation financière confortable
La CCPB dispose d’une capacité d’autofinancement (CAF) confortable (1,7
M€ en
2022). Entre 2018 et 2022, elle a
réalisé des investissements importants de plus de 30 M€,
les deux tiers sont liés à la réhabilitation et l’équipement du site verrier. Pour mener ces
opérations, elle a reçu des subventions pour 13 M€.
Des travaux conséquents sont à mener
sur le plan de la fiabilisation des comptes.
Le site verrier : une vitrine pour le territoire dont la gestion nécessite des choix
stratégiques
L
a CCPB dispose d’un équipement rénové et fonctionnel qui connaît une notoriété et
un engouement croissants comme en témoignent les articles de presse consacrés au site et
l’augmentation de la fréquentation. Les emblématiques boules de
Noël de Meisenthal en
constituent l’attraction principale et la vitrine du territoire bitchois
. Entre 2018 et 2022, les
quantités vendues et le chi
ffre d’affaires ont été multipliés par deux.
Toutefois, la croissance
du site ne s’est pas accompagnée d’une clarification juridique de l’exploitation. Par exemple,
les modalités d’occupation de la halle verrière par l’association CADHAME n’ont pas été
revues depuis 2008.
Par ailleurs, si les ventes de boules de Noël sont en croissance, en retenant
l’intégralité des charges du site, le résultat est déficitaire. Dès lors, la chambre invite la CCPB
à étudier les solutions permettant d’atteindre l’équilibre économique pour l’exploitation de cet
équipement.
Une gestion coûteuse des déchets
Le montant de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères est bien plus élevé à la
CCPB que dans la région Grand Est. En 2020, ce montant était en moyenne de 133 € par
habitan
t pour une moyenne régionale de 106 €
.
Cette situation s’explique par des surcoûts
liés au SYDEME, qui assure le transport et le traitement des déchets pour le compte de la
CCPB.
La sélection d’un prestataire dont le tarif est 33 % plus élevé que le moins
-disant
La chambre a contrôlé la passation
d’un marché
relatif aux prestations de mise à
disposition et d’enlèvement des bennes en déchèteries conclu en 2021.
Malgré un prix de
prestation inférieur de 33 %, un candidat a été écarté sur la base de la valeur technique de
son offre. La note attribuée sur ce volet est insuffisamment justifiée et certains écarts
importants apparaissent peu objectifs au regard des éléments contenus dans le règlement de
la consultation et dans les offres. La CCPB a retenu de manière irrégulière une offre qui
s’avère
plus onéreuse de
près de 60 000 € HT par an, soit un surcoût de près de 180
000
€
HT
sur la durée totale du marché.
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RAPPELS DU DROIT
n° 1 : Établir le rapport d’activité de l’
établissement public de coopération intercommunale
(EPCI)
, conformément aux dispositions de l’article L.
5211-39 du code général des
collectivités territoriales (CGCT).
.......................................................................................
5
n° 2 : Conformément au principe d’indépendance des exercices, procéder au rattachement
comptable des charges et produits à l’exercice, selon les règles prévues
par les instructions
M4 et M14.
........................................................................................................................
6
n° 3 : Fiabiliser l’actif immobilisé en tenant un inventaire des immobilisations, en transférant
les immobilisations en cours aux comptes dédiés dès leur mise en service et en mettant en
adéquation la délibération fixant les règles d’amortissement avec la pratique conformément
aux dispositions du CGCT et aux instructions M14 et M4.
.................................................
6
n° 4 : Provisionner les litiges et contentieux, ainsi que la dépréciation des comptes de tiers,
conformément aux dispositions prévues par
l’article R.
2321-2 du CGCT et par les
instructions M14 et M4.
.....................................................................................................
6
n° 5 : Mettre fin à l’exploitation du site verrier sous forme de
service public administratif,
conformément aux dispositions de l’article L. 1412
-1 du CGCT.
......................................
22
n° 6 : Organiser une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties
d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux
candidats potentiels de se manifester, avant la délivrance d’une autorisation d’occuper le
domaine public en vue d’une exploitation économique, conformément à l’article L. 2122
-1-
1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).
...............................
25
n° 7 : Adopter un programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés
(PLPDMA) et procéder à la publication de ce document sur le site internet de
l’établissement, conformément aux articles L. 541
-15-1, R. 541-41-25 à R. 541-41-27 du
code d
e l’environnement.
.................................................................................................
29
n° 8 : Publier la pondération des critères et sous-
critères d'attribution dès lors qu’elle est
susceptible d'exercer une influence sur la présentation des offres des entreprises ainsi que
sur leur sélection, conformément aux articles L. 2152-8, R. 2152-11 et R. 2152-12 du code
de la commande publique et à la jurisprudence
................................................................
31
RECOMMANDATIONS
n° 1 : Piloter, selon leur importance, les opérations d’équipement programmées sous la
forme d’autorisations
de programme et crédits de paiement, selon la possibilité offerte par
l’article L. 2311
-3 du CGCT.
..............................................................................................
5
n° 2 : Étudier les solutions
permettant d’équilibrer le budget annexe CIAV après y avoir
imputé l’ensemble des charges qui lui sont liées.
.............................................................
28
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PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes du Pays de Bitche
(CCPB), inscrit au programme de la chambre régionale des comptes Grand Est, a porté sur
les exercices 2018 et suivants.
Le 19 janvier 2023
, des lettres d’ouverture de contrôle ont été adressées au
président actuel
de
l’établissement, ainsi qu’à son
prédécesseur.
Les entretiens précédant les observations provisoires, prévus par l'article L. 243-1 du code
des juridictions financières (CJF), se sont tenus respectivement les 19 et 20 avril 2023. Elles
ont été communiquées à l’ordonnateur et à l’ancien ordonnateur
respectivement les
26 et 28 juin 2023. Des extraits de ces observations ont également été transmis à des tiers
mis en cause.
Après examen des réponses reçues et auditions
de l’ordonnateur ainsi que de deux tiers mis
en cause, la chambre a arrêté ses observations définitives le 19 septembre 2023.
INTRODUCTION
La CCPB est située
à l’extrême est du
département de la Moselle et fait partie du parc naturel
régional des Vosges du Nord. Cet établissement public de coopération intercommunale
(EPCI) à fiscalité propre, créé le 1
er
juillet 2017, est le fruit
d’une fusion entre l’ancienne
communauté de communes du Pays de Bitche et la communauté de communes de
Rohrbach-lès-Bitche
. Elle regroupe 46 communes
1
et près de 35 000 habitants
2
.
Figure 1 : Localisation géographique
Source : CRC
d’après
Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) - Géoclip
1
Liste détaillée en annexe 1.
2
Densité moyenne d
’environ
56 habitants/km².
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La CCPB, qui emploie 150 agents, exerce une trentaine de compétences
3
dont la prévention
et la collecte des déchets, et le développement touristique. Entre 2018 et 2022, son champ
d’intervention a été
élargi à la transition énergétique, les mobilités et la santé.
Elle est membre de plusieurs syndicats dont le syndicat mixte de transport et de traitement
des déchets ménagers de Moselle-Est (SYDEME
4
). Le 10 mars 2022, le conseil
communautaire de la CCPB a émis le souhait d’étudier la possibilité d’une sortie d
e ce
syndicat (cf. partie 4
–
la gestion des déchets).
Les observations de la chambre portent sur la fiabilité des comptes et la situation financière,
la gestion du site verrier de Meisenthal et celle des déchets.
1.
UNE SITUATION FINANCIÈRE CONFORTABLE MAIS DES COMPTES À
FIABILISER
1.1
L’organisation budgétaire
et financière
Le détail des diligences de contrôle effectuées par la chambre dans ce domaine étant
présenté en annexe 3, seuls les principaux constats sont retracés ci-après.
La chambre a
d’abord
vérifié la complétude et la qualité de
l’
information budgétaire transmise
aux élus ainsi que la sincérité des prévisions budgétaires.
J
usqu’à très récemment, certains documents d’information tels que le rapport d’orientation
budgétaire (ROB), les budgets prévisionnels et les comptes administratifs n’étaient
pas mis
en ligne sur le site internet de la CCPB, ces documents sont désormais disponibles.
Néanmoins, la chambre relève
l’absence de rapport d’activité
de l’EPCI
.
Si l’ordonnateur
souligne qu’une information retraçant l’ensemble des activités est publiée
dans le magazine
d’information communautaire, la chambre
relève
qu’une telle communication ne saurait se
substituer à un rapport d’activité qui doit être adressé au maire de chaque commune membre
de la CCPB
, lequel doit l’inscrire à son tour à l’ordre du
jour du conseil municipal
5
.
Rappel du droit n° 1 : Établir le
rapport d’activité, conformément aux dispositions de
l’article L.
5211-39 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
La chambre a observé
de faibles taux d’exécution budgétaire en investissement. Les pro
jets
d’investissement étalés sur plusieurs années sont gérés par des restes à réaliser obligeant
l’EPCI à ouvrir des crédits pour l’ensemble des montants engagés. En ayant recours à une
gestion
sous la forme d’autorisations de programme et crédits de paiem
ent pour ses plus gros
investissements, la CCPB pourrait allier une meilleure prévision budgétaire sur plusieurs
exercices à une vision stratégique pluriannuelle de sa politique d’investissement
.
L
’ordonnateur envisage d’adopter cette solution pour le budget de l’exercice 2024.
Piloter, selon leur importance, les opérations d’équipement
programmées sous la forme d’autorisations de programme et crédits de paiement, selon la
possibilité offerte par l’article L. 2311
-3 du CGCT.
La chambre s’est ensuite attachée à vérifier le degré de fiabilité des comptes de l’EPCI, au
travers principalement des opérations de fin d’exercice,
de la fiabilité de l’actif et de la pratique
en matière de provisions pour risques et charges.
3
Liste complète en annexe 2.
4
Syndicat mixte fermé composé de 10 EPCI.
5
Au cours de cette réunion du conseil municipal, les représentants de la commune au sein de l’EPCI sont entendus.
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La CCPB ne pratique pas le rattache
ment des charges et produits à l’exercice, ce qui
contrevient à la règlementation comptable.
Rappel du droit n° 2 :
Conformément au principe d’indépendance des exercices, procéder
au rattachement comptable des charges et produits à l’exercice, selon les règles prévues
par les instructions M14 et M4.
Plusieurs irrégularités concernant la comptabilité de l’actif immobilisé sont de nature à porter
atteinte à l’image fidèle du patrimoine de l’EPCI. Aussi, la chambre
rappelle à l
’ordonnateur
son obligation de fiabiliser ses comptes dans ce domaine, conformément au CGCT et aux
instructions M14 et M4.
Rappel du droit n° 3 :
Fiabiliser
l’actif
immobilisé
en
tenant
un
inventaire
des
immobilisations, en transférant les immobilisations en cours aux comptes dédiés dès leur
mise en service et en mettant en adéquation la délibération fixant les règles
d’amortissement avec la pratique conformément aux dispositions du CGCT et aux
instructions M14 et M4.
Enfin, la chambre rappelle
l’obligation d’établir les provisions nécessaires afin de couvrir les
risques liés aux contentieux et aux créances potentiellement irrécouvrables.
Rappel du droit n° 4 : Provisionner les litiges et contentieux, ainsi que la dépréciation des
comptes de tiers, conformément aux dispositions prévues par l’article R.
2321-2 du CGCT
et par les instructions M14 et M4.
1.2
Pér
imètre de l’analyse financière
Au 31 décembre 2022, la CCPB
dispose d’un budget principal et de trois budgets annexes
(BA).
Le budget principal représente 44,5 % des ressources de fonctionnement de l’exercice.
Les
budgets annexes liés au centre international
d’art verrier
(CIAV) et aux ordures ménagères
sont analysés dans les parties dédiées à ces activités. Le budget fibre très haut débit (THD)
et TV est analysé à la fin de cette partie. Au cours de la période sous contrôle, une seule
écriture a
été inscrite au budget de la zone d’activité (une subvention d’équilibre de 2
362 €),
ce budget est, à présent, clôturé.
Tableau 1 : Produits de gestion du budget principal et des quatre budgets annexes
Type de
budget
Libellé du budget
Nomenclature
Produits de gestion
2021
Produits de gestion
2022
(en €)
%
(en €)
%
Budget
principal
Pays de Bitche
M14
8 410 874
44,5 %
9 434 588
44 %
Budget
annexe
Ordures ménagères
M14
5 471 138
28,9 %
6 211 117
29 %
Budget
annexe
Très haut débit-fibre-TV
M4
3 332 292
17,6 %
3 511 074
16,4 %
Budget
annexe
Centre international
d'art verrier
M14
1 701 724
9 %
2 283 018
10,6 %
Budget
annexe
ZA de Rohrbach-lès-
Bitche
M14
0
-
Clôturé
Total des recettes de fonctionnement
18 919 433
100 %
21 439 797
100 %
Source : comptes de gestion.
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Dans l’analyse qui suit,
les comparaisons sont faites avec des communautés de communes
de taille comparable (strate de population de 30 000 à 50 000 habitants) sur la base des
données financières de l’exercice 2021 (dernier exercice
de comparaison disponible durant
l’instruction)
6
.
1.3
La situation financière du budget principal
1.3.1
Un excédent brut de fonctionnement confortable
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) résulte de la différence entre les produits de gestion
et les charges de gestion. Il mes
ure l’excédent (ou le déficit) né de l’activité courante de la
structure. Ce solde ne comprend ni les dotations aux amortissements, ni les produits et
charges à caractère financier et exceptionnel.
Depuis 2018, les produits de gestion du budget principal ont augmenté de 5,7 % par an, les
charges ont connu une progression quasi similaire.
L’EBF sur la période est compris entre
1,6
M€ et 2,8
M€.
Figure 2 :
La formation de l’EBF (en M€)
Source : comptes de gestion
–
budget principal
1.3.1.1 Les produits de gestion
Entre 2018 et 2022, les produits de gestion sont passés de 7,1 à 9,4
M€.
Cette progression
des produits s’explique
, pour plus de la moitié,
par l’augmentation des produits fiscaux.
6
Finances locales - Intercommunalité | collectivites-locales.gouv.fr.
7,1
8,3
8,5
8,4
9,4
5,5
5,6
6,0
6,5
6,6
1,6
2,7
2,5
1,9
2,8
Produits de gestion
Charges de gestion
Excédent brut de fonctionnement
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Tableau 2 : Détail des produits de gestion
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
5 284 001
5 842 516
6 177 825
6 026 087
6 407 344
+ Fiscalité reversée
- 2 248 118
- 1 972 353
- 2 101 403
- 2 044 608
- 2 048 430
= Fiscalité totale (nette)
3 035 883
3 870 163
4 076 422
3 981 479
4 358 914
+ Ressources d'exploitation
1 137 175
1 277 182
1 040 899
1 114 507
1 597 262
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
2 941 118
3 160 382
3 383 413
3 314 888
3 478 412
= Produits de gestion
7 114 176
8 307 726
8 500 734
8 410 874
9 434 588
Source : comptes de gestion
–
budget principal
Les recettes fiscales de la CCPB (114
€ par habitant en 2021) sont inférieures à celles des
communautés de communes
de même strate (202 € en moyenne par habitant)
.
En application de la réforme fiscale liée à la suppression de la taxe d’habitation (TH) sur la
résidence principale, les EPCI ne perçoivent plus, à compter de 2021, la part du produit de
cette taxe qui leur était dévolue. Cette perte est compensée par la perception d'une fraction
des recettes de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Pour la CCPB, cette réforme s
’est
traduite
en 2021 par une compensation de 2,8
M€
.
La fiscalité reversée est négative en raison des reversements d’attribution
s de compensation
à destination des communes membres (2
M€ en moyenne sur la période).
Les ressources d’exploitation représentent environ 1
4 % des produits de gestion. Elles
proviennent essentiellement des recettes perçues auprès des usagers (piscine, musées,
crèches, etc.) et des loyers reçus au titre de l’occupation de bâtiments communa
utaires.
Alors même que la dotation globale de fonctionnement diminue de 3 % par an (soit - 263 000
€
entre 2018 et 2021), les ressources institutionnelles
7
évoluent de 4 % en moyenne entre 2018
et 2021 (+ 374 000
€). Ce constat s’explique par l’augmentation de la participation reçue par
les caisses d’allocations familiales
(+ 352 000
€) pour le fonctionnement des activités liées à
la petite enfance à la suite de la reprise par la CCPB de la crèche de Bitche.
1.3.1.2 Les charges de gestion
Entre 2018 et 2022, les charges de gestion ont progressé (+ 1
M€) à un rythme régulier annuel
de 3,6 %. Ces dépenses concernent principalement les charges de personnel (55 % de
l’ensemble) et les
charges à caractère général (28 %).
7
Les ressources institutionnelles comprennent les dotations de l’État et les participations reçues.
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Tableau 3 : Détail des charges de gestion
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Charges à caractère général
1 809 775
1 542 280
1 617 693
1 965 132
1 885 341
+ Charges de personnel
2 810 771
3 173 581
3 230 412
3 559 710
3 627 626
+ Subventions de fonctionnement
522 424
549 611
604 429
624 971
752 271
+ Autres charges de gestion
405 684
345 476
591 828
382 998
365 944
= Charges de gestion
5 548 655
5 610 948
6 044 362
6 532 812
6 631 182
Source : comptes de gestion
–
budget principal
Rapportées au nombre d’habitants, les dépenses de fonctionnement s’élèvent à
274
€ en
2021. Elles sont légèrement inférieures à celles des communautés de communes de même
strate sur le même exercice (soit 303 €).
Les charges de personnel suivent
l’évolution des effectifs
. C
es derniers s’accroissent en 2019
à la suite notamment du transfert à la CCPB de la crèche de Bitche.
Tableau 4 : Charges de personnel : dépenses et effectifs du budget principal
en euros
2018
2019
2020
2021
2022
Charges de personnel
2 810 771
3 173 581
3 230 412
3 559 710
3 627 626
Effectifs (équivalent
temps plein)
74
91
91
95
98
Source : compte de gestion et annexes du compte administratif
1.3.2
Une capacité d’autofinancement permettant de faire face aux remboursements
de la dette
La capacité d’autofinancement (CAF) représente l’ensemble des ressources de financement
internes dégagées par l’activité et dont l’EPCI
pourrait se servir pour assurer les besoins
financiers inhérents à son développement et à sa pérennité. À la différence de la CAF brute,
la CAF nette tient compte des annuités en capital de la dette.
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Tableau 5 :
De l’EBF à la
CAF nette
–
budget principal
2018
2019
2020
2021
2022
Excédent brut de fonctionnement
1 565 521
2 696 778
2 456 372
1 878 062
2 803 405
+/- Résultat financier
- 138 860
- 174 239
- 179 915
- 132 316
- 90 400
- Subventions exceptionnelles versées aux
services publics industriels et commerciaux
60 000
60 000
60 000
60 000
60 940
+/- Autres produits et charges excep. réels
- 228 517
- 119 704
136 188
73 943
11 746
= CAF brute
1 138 144
2 342 835
2 352 645
1 759 689
2 663 810
- Annuité en capital de la dette
634 846
646 079
657 736
10 669 831
930 378
= CAF nette ou disponible
503 298
1 696 756
1 694 909
- 8 910 142
1 733 432
CAF retraitée du remboursement du
prêt relais
503 298
1 696 756
1 694 909
1 089 858
1 733 432
Source : comptes de gestion
Sur la période 2018 à 2022, la CCPB a disposé
d’une CAF brute
totale de 10,2 M
€
, qui
représente 23 % des produits de gestion. En 2018, un prêt relais de 10
M€ a été souscrit pour
faire face aux dépenses d’investissement du
site
verrier dans l’attente du versement de
subventions, il a été remboursé en 2021. Retraitée de cette opération, la CAF disponible pour
l’investissement s’élève à 6,7 M€ sur la période.
1.3.3
D’importantes dépenses d’investissement
Au cours de la période sous contrôle, les dépenses d’investissement (hors remboursement
d’emprunt)
se sont élevées à 30,3
M€, au total (soit 6 M€ par an).
Pour les financer, la CCPB a reçu 13,1
M€ de subventions, utilisé sa CAF pour 6,7
M€, perçu
des recettes de fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
de 4,5 M€.
Elle a pu reconstituer son fonds de roulement à hauteur de 1,2
M€.
L’établissement a souscrit un seul emprunt à long terme de 6,2
M€ en 2021.
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Figure 3 : Répartition des investissements et de leur financement sur la période 2018-2022 (en
M€)
au budget principal
Source : comptes de gestion
–
données retraitées du prêt relais de 10 M€ souscrit en 2018 et remboursé en
2021
La politique d’investissement
est dynamique sur le territoire communautaire, dans un contexte
marqué par l’obtention de subventions d’
investissement finançant près de 40 % des
dépenses. Entre 2018 et 2021, les dépenses
d’investissement (hors remboursement
d’emprunts)
ont représenté 202
€ par habitant, contre une moyenne
nationale de 93
€.
Tableau 6 :
Les dépenses d’investissement
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Moyenne
Dépenses
d’investissement (hors
emprunt)
3 725 794
11 142 544
7 771 011
5 842 922
1 829 417
6 062 338
Par habitant
105
315
221
167
53
172 (202
entre 2018
et 2021)
Comparaison nationale
89
97
89
97
ND
93
Source : comptes de gestion, comparaison avec les communautés de communes de même strate de population
Fonds de roulement
1,6
Subventions
13,1
Investissements
30,3
Emprunts
6,2
CAF nette
6,7
FCTVA
4,5
Produits de cession : 1,4
Dépenses
Recettes
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Le principal investissement au cours de la période concerne la réhabilitation du site verrier de
Meisenthal (près de 20 M€), deux autres investissements dépassent 1 M€.
Tableau 7 : Les quatre principaux investissements entre 2018 et 2022
Libellé de l'investissement
Montant
(en M
€
)
Réhabilitation du site verrier
16,4
Équipement du site verrier
3,2
ZA Rohrbach-lès-Bitche
2,1
Chaufferie collective bois
1,6
Source : CCPB
Entre 2018
et 2021, le montant des subventions reçues par la CCPB (79 € par habitant) est
quatre fois supérieur à celui des communautés de communes de même strate (19
€ par
habitant). Elles proviennent
essentiellement de l’
État, de la région Grand Est et du
département de la Moselle et se répartissent à part quasi égale entre ces trois financeurs.
Tableau 8 : Les subventions reçues
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Moyenne
Dotations et subventions
reçues
1 219 870
3 684 771
4 453 311
1 762 245
1 958 719
2 615 783
Par habitant
34
104
127
50
56
74
Comparaison nationale
16
20
20
22
ND
19
Source : comptes de gestion, comparaison avec les communautés de communes de même strate de population
1.3.4
Une gestion de la dette perfectible dans un contexte de trésorerie pléthorique
Plusieurs
budgets sont concernés par l’endettement, mais près de 70 % de la dette se
concentre sur le budget principal.
Tableau 9 : É
volution de l’e
ncours de dette
de l’EPCI
Au 31 décembre N, en €
2018
2019
2020
2021
2022
Budget principal
17 490 966
16 840 174
16 182 437
11 712 821
10 783 008
BA ordures ménagères
1 153 179
1 836 693
1 720 406
1 601 683
1 480 433
BA fibre très haut débit
5 881 780
5 352 901
4 820 664
4 284 988
3 748 024
TOTAL
24 525 925
24 029 768
22 723 507
17 599 491
16 011 465
Source : comptes de gestion
Au budget principal,
l’encours de dette diminue fortement en 2021, du seul fait du
remboursement d’un prêt relais de 10 M€ et
même si la CCPB a souscrit un emprunt de
6,2
M€
au cours du même exercice. Fin 2022
, l’endettement
de la CCPB (310
€ par h
abitant)
est supérieur à celui des communautés de communes de même taille (178
€
par habitant).
Toutefois, cette dette finance une trésorerie surabondante. Ainsi, l’endettement net,
correspondant à l’encours de dettes diminué de la trésorerie est à un nive
au acceptable de
176 € par habitant pour une capacité de désendettement nette correspondant à 2,3 années
de CAF brute.
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Dès lors, les financements bancaires, notamment le prêt relais, ont été mobilisés trop tôt et
pour des montants trop importants dans un
contexte d’incertitude quant à la date de
versement des subventions liées à la réhabilitation du site verrier. La circonstance des faibles
taux d’intérêt observée entre 2018 et 2021 n’exonérait pas la
CCPB
d’ajuster ses demandes
de financement au plus près de ses besoins. Pendant toute la période du prêt relais, la
trésorerie moyenne a été de 9,6
M€ (soit l’équivalent d’un an et demi de charges courantes)
,
le niveau de trésorerie mensuelle étant compris dans une fourchette allant de 5,6
M€
à
14,7
M€. D’aprè
s les estimations de la chambre, une gestion plus fine de la trésorerie aurait
permis d’économiser une charge financière de l’ordre de 85
000
€
.
À la fin de l’année 202
2, la trésorerie disponible représente encore plus de huit mois de
charges courantes.
Tableau 10 :
Évolution de l’endettement et de la trésorerie au BP
Au 31 décembre N, en €
2018
2019
2020
2021
2022
Encours de dette du BP
au 31 décembre
17 490 966
16 840 174
16 182 437
11 712 821
10 783 008
- Trésorerie nette
12 205 641
9 467 573
9 042 450
3 460 895
4 662 753
= Encours de dette du BP net de la
trésorerie
5 285 325
7 372 601
7 139 987
8 251 926
6 120 255
Capacité de désendettement BP,
trésorerie incluse en années (dette
Budget principal net de la
trésorerie/CAF brute du BP)
4,6
3,1
3,0
4,7
2,3
Source : comptes de gestion
1.4
Le budget annexe très haut débit (THD)
Ce budget annexe retrace les opérations liées au réseau de fibre optique FttH
8
qui permet
l’accès internet à très haut débit sur l’ensemble du territoire communautaire
du pays de Bitche.
Tableau 11 : Situation financière du budget annexe fibre
2018
2019
2020
2021
2022
Total des produits
3 656 943
3 695 697
3 707 802
3 681 539
3 894 951
Total des charges
3 248 306
3 345 701
3 701 361
2 943 367
3 289 297
Résultat net comptable d'après le
compte de gestion
408 637
349 996
6 441
738 172
605 654
Rectification CRC du fait du non
amortissement des immobilisations
510 000
510 000
510 000
510 000
510 000
Résultat rectifié
- 101 363
- 160 004
- 503 559
228 172
95 654
Source : comptes de gestion
Sur la période, 90 % des produits sont issus de prestations de service, notamment pour les
abonnements des usagers reliés au réseau très haut débit via la fibre.
Les dépenses de sous-traitance représentent la moitié des charges. Elles comportent pour
l’essentiel
les facturations du gestionnaire du réseau. Les charges de personnel constituent
le deuxième poste de dépenses le plus important (22 %).
8
« Fiber to the home » :
fibre jusqu’à la maison
.
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En l’absence de l’amortissement d’immobilisations d’un montant de 20
,5
M€ (voir supra), la
chambre a rectifié le résultat comptable. Il en résulte un déficit entre 2018 et 2020, il serait
excédentaire pour les exercices 2021 et 2022.
Enfin, la chambre observe que les dépenses et recettes de ce budget sont décaissées et
encaissées à partir du compte au Trésor du budget principal. Or, en application
de l’article
L. 1412-
1 du CGCT, une régie est constituée pour l’exploitation directe d'un
service public
industriel et commercial (SPIC). Elle est toujours dotée de l'autonomie financière et
l’instruction M14 précise que les régies dotées de l’autonomie financière disposent de leur
propre compte au Trésor. Ce budget annexe devrait donc dispose
r d’un compte au Trésor
distinct de celui du budget principal.
Conclusion sur la situation financière de l’établissement
En conclusion, la CCPB présente au cours de la période sous revue une situation
financière confortable
du fait de son niveau d’autofi
nancement. S
a politique d’investissement
dynamique
s’appuie sur l’obtention de subventions d’investissement finançant près de 40 %
des dépenses. Néanmoins, elle a recouru pour un montant trop important
à l’emprunt alors
qu’elle disposait d’une trésorerie s
urabondante. Il lui reste par ailleurs à mener des travaux
conséquents sur le plan de la fiabilisation de ses comptes et de ses procédures comptables.
2.
LE SITE VERRIER DE MEISENTHAL : UNE VITRINE POUR LE TERRITOIRE
NÉCESSITANT DES CHOIX DE GESTION STRATÉGIQUES
2.1
Une vitrine pour le territoire
La commune de Meisenthal, située dans le sud du territoire de la CCPB, accueille un site
verrier, fondé au début du XVIII
ème
siècle. À la fin des années 19
70, l’usine, qui employa
it
jusqu’à 650 salariés, a arrêté son
activité.
Figure 4 : Vue panoramique du site verrier de Meisenthal
Source :
CRC d’après la
CCPB
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Ancienne friche industrielle, le site verrier est situé sur une surface de 7 200 m
² au cœur de
village de Meisenthal
. C’est
désormais un ensemble multifonctionnel composé de plusieurs
bâtiments, propriété de la CCPB :
-
une salle de spectacle (3 500m²) : la halle verrière (point 2.1.1.) ;
-
un site de production verrière (650m²) : le CIAV (point 2.1.2.) ;
-
un musée du verre (800m²) (point 2.1.3.).
Enfin, un espace accueil, billetterie et boutique (650 m²) et une cour intérieure (1 600 m²)
complètent
l’ensemble
. Le site
verrier a bénéficié d’importants travaux de restructuration (
près
de 20
M€
toutes taxes comprises) achevés en 2022, mais a poursuivi ses activités durant
toute la période des travaux.
En janvier 2023, la CCPB emploie 32,3 équivalent temps plein (ETP) permanents pour le
fonctionnement du musée et du CIAV, auxquels
s’ajoutent
deux contrats aidés, 7,5 ETP
d’emplois saisonniers et
six stagiaires.
2.1.1
La halle verrière : une salle multiculturelle en milieu rural, occupée et exploitée
par une association
Au temps de l’ancienne activité industrielle de Meisenthal,
la halle verrière était conçue
comme une unité de production d’articles en verre.
Après de premiers travaux de sécurité et de mise en valeur de la friche (commencés en 2005
avec une réouverture au public), la halle verrière a terminé sa transformation avec les derniers
aménagements achevés en 2022. Elle comprend désormais une salle de spectacle (dite
« boîte noire
») d’une capacité
de 340 places assises ou 900 debout. La modularité de cet
équipement (gradins rétractables, scène biface adaptable) permet de porter la jauge à 3 000
places debout, en utilisant un volume de 2 400
m² dans l’es
pace dit «
l’usine
». Quand cet
espace modulaire n’est pas configuré à son maximum pour un spectacle, il est utilisé comme
lieu d’exposition d’art contemporain
. Enfin, des emplacements sont également prévus pour
quelques bureaux, les loges des artistes, le bar et un petit studio de répétition.
Cet équipement est occupé et exploité
par l’association
CADHAME (Collectif artistique de la
halle de Meisenthal), créée en 1996. Cette dernière promeut les activités artistiques et
culturelles, par le biais des musiques actuelles, des arts plastiques et visuels, et du théâtre de
rue. La halle verrière est une scène conventionnée d’intérêt national, mention art et création
9
.
L
a halle verrière propose plusieurs spectacles (près d’une vingtaine en
2022), dont des
concerts
d’artistes confirmés ou émergents. Certains de ces spectacles
se déroulent dans le
cadre de festivals organisés sur le site («
rock à l’usine
», « demandez-nous la lune »).
Est également proposé un accompagnement d’artistes sous la forme d’accueil en rési
dence
ou par la mise à disposition d’un studio de répétition pour les musiciens. En 2022, ce studio a
été utilisé par près d’une dizaine de groupes locaux. L’association soutient également des
spectacles itinérants sur le territoire communautaire, hors de la halle verrière, et des actions
de sensibilisation artistique auprès du public (notamment scolaire).
Depuis peu, la halle verrière est également utilisée pour des colloques ou séminaires.
9
Mention pour des projets développant un travail dura
ble d’accompagnement des artistes et de facilitation de leur
création.
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Tableau 12 : Halle verrière - Fréquentation (par actions artistiques)
Nombre de personnes accueillies
2018
2019
2020
2021
2022
Concerts & spectacles vivants
13 687
14 010
2 756
5 433
17 442
Soutien à la création artistique
-
7 420
342
7 874
18 545
Programmation itinérante
1 131
950
545
1 332
2 987
Sensibilisation artistique du public
39
43
45
502
717
Mise à disposition de la halle verrière
-
-
-
222
1 100
Total
14 857
22 423
3 688
15 363
40 791
Source : CCPB -
bilans d’activités association C
ADHAME
Parmi cette offre variée, les concerts et spectacles vivants demeurent prépondérants (55 %
du public accueilli) suivis du soutien à la création culturelle
10
(35 %). La fréquentation de la
halle, qui a connu une période difficile en raison de la crise sanitaire, a crû fortement en 2022,
notamment grâce au spectacle
d’inauguration du site rénové
: organisé sur deux jours, cet
évènement ouvert au public a rassemblé environ 6 000 personnes.
En 2022,
l’effectif de l’association est de sept salariés
complétés par deux personnes en
service civique, 65 bénévoles et un volume de 1 000 heures d
’intermittents du spectacle
.
Une
convention d’occupation
à titre gratuit
a été signée le 16 juin 2008 entre l’association
CADHAME
et l’EPCI alors propriétaire
11
(cf. infra). La CCPB subventionne également
l’association (100
000 € en 2022).
Tableau 13 : Halle verrière - Subventions versées par la CCPB
à l’association CADHAME
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Fonctionnement
25 000
61 000
61 000
61 000
61 000
Investissement
-
-
-
16 700
-
Festival itinérant "Il été une fois"
30 000
30 000
30 000
30 000
30 000
Festival jeunesse "Wowox"
6 000
6 000
6 000
6 000
6 000
Contrat d'éducation artistique et culturel
-
3 000
3 000
3 000
3 000
Total
61 000
100 000
100 000
116 700
100 000
Source : délibérations CCPB - subventions
Cette somme correspond à l’engagement prévu dans l
a convention pluriannuelle
d’objectifs
(CPO) 2019-2022 que le CADHAME a signée
avec l’État (représenté par la direction régionale
des affaires culturelles - DRAC), la région Grand Est, le département de la Moselle et la CCPB
dont la contribution correspond à 21 % de la totalité des subventions publiques. En 2022, cette
subvention communautaire
12
représente 2,5
€ par personne accueillie à la halle verrière.
10
Il s’agit d’accueils d’artistes en résidence, d’accompagnement de la pratique artistique ou d’expositions d’œuvres
contemporaines
11
À savoir la communauté de communes du pays du verre et du cristal (CCPVC).
12
Sans tenir compte de la mise à disposition de la halle à titre gratuit, auprès du CADHAME.
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Figure 5 : Subventions publiques versées en 2022 au CADHAME dans le cadre de la CPO
(en €)
Source : Convention pluriannuelle d'objectifs 2019-2022
–
CADHAME
2.1.2
Le CIAV : un centre dédié à
l’
art verrier dont la production est prisée
Le CIAV a pour but de conserver la mémoire et la tradition verrière, tout en pérennisant cet
héritage au travers d’une production verrière créative actuelle. Il produit ainsi différents articles
en verre, dont d
es boules de Noël très prisées du public. Ces objets sont le fruit d’une
collaboration entre des artistes créateurs-designers et les professionnels du verre présents
sur le site : ainsi, une nouvelle collection de boules de Noël est proposée chaque année au
public.
À
l’origine, l’atelier historique dans lequel se trouve le CIAV était un espace consacré à la taille
et à la gravure des articles en verre. Sa superficie a été étendue à deux nouveaux bâtiments
(dits « les faux jumeaux »), construits en 2018-2019. La nouvelle configuration des
installations a entièrement été conçue dans le but d’optimiser la production verrière. Celle
-ci
s’effectue dans l’un des nouveaux bâtiments «
faux-jumeaux
», mais aussi dans l’atelier
historique, surplombé par une mezzanine qui permet aux visiteurs d
’observer
le travail des
souffleurs.
En outre, la capacité
de la production verrière a été augmentée avec l’acquisition récente de
deux fours à fusion (d’une capacité respective de 200
kg et 400 kg de verre). Désormais, neuf
souffleurs de verre sont en activité, assistés par des verriers saisonniers et quelques
« apprentis-souffleurs ». Avec le personnel verre à froid, logistique, entretien et le chef
d’atelier, le
service atelier affiche une capacité de 14,5 ETP permanents en 2022. En outre,
11 saisonniers
sont venus conforter l’équipe permanente (soit un volume de 2,9 ETP), tandis
que 72 stagiaires-apprentis ont été accueillis (dont 47 sur la filière verre).
Enfin, l
’atelier
historique comporte au 1
er
étage une galerie
d’exposition des créations verrières
qui donne accès à la mezzanine précitée ; une salle est consacrée à la moulothèque, qui
présente plusieurs exemplaires de moules verriers anciens
13
. Le rez-de-chaussée accueille
des espaces pédagogiques à destination du jeune public (petits ateliers verriers) et des
espaces d’accueil et de travail pour des créateurs verriers en résidence.
13
Le CIAV dispose d’une collection de 2 000
moules anciens.
DRAC - 152 000
Région
Grand Est -
120 000
Département
de la Moselle -
100 000
CCPB
-
100 000
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Le CIAV assure les trois quarts des ventes de sa production (boules de Noël, vases, carafes,
etc.) sur le seul site verrier
à l’espace accueil
-billetterie-boutique. La particularité des canaux
de vente de ces objets réside dans la volonté de ne recourir
qu’
à un nombre limité de
distributeurs intermédiaires locaux et de conserver ainsi le contrôle de la commercialisation.
Les autres revendeurs habituels sont
l’office de tourisme du
Pays de Bitche et la maison du
parc naturel régional des Vosges du Nord (au château de La Petite-Pierre).
En fin d’année,
les ventes de boules de Noël sont étendues à un périmètre élargi en Lorraine et en Alsace.
En 2022, la CCPB estime avoir été sollicitée par une vingtaine de demandes
d’autres
revendeurs
14
,
auxquelles elle n’a pas souhaité donner suite.
Tableau 14 : Ventes de boules de Noël - exercice 2021
Ville
Point de vente
E
n €
%
Meisenthal
Site verrier
824 602
74 %
Strasbourg
Marché de Noël
138 157
12 %
Metz
Marché de Noël
52 255
5 %
Metz
Office de tourisme
16 568
1 %
Sarreguemines Office de tourisme
15 976
1 %
Nancy
Office de tourisme
15 761
1 %
Sélestat
Marché de Noël
14 175
1 %
Paris
Showroom
12 508
1 %
Colmar
Office de tourisme
11 540
1 %
Forbach
Office de tourisme
9 916
1 %
Saverne
Office de la culture
6 624
1 %
Source : CCPB - CIAV
En outre, le CIAV ne procède qu’à très peu
de vente à distance
d’objets. La
production verrière
est vendue essentiellement sur place, ce qui incite le public intéressé par ses articles à venir
sur le site. Ce procédé de vente permet ainsi au CIAV de maîtriser son circuit de distribution,
tout en attirant des visiteurs sur le territoire communautaire.
2.1.3
Le musée du verre : un témoin du passé verrier de Meisenthal
Ouvert en 1983, le musée du verre de Meisenthal est issu de la volonté de quelques habitants
soucieux de transmettre la mémoire verrière et de conserver le patrimoine local. Réunis au
sein de l’association «
les amis du musée du verre », ils ont constitué au fil des années une
riche collection d’objets (pièces en verre, outils, moules anciens, do
cuments, etc.), qui a
conduit ce musée à une labellisation « Musée de France ».
Pendant les récents
travaux sur l’ensemble du site, l’association a émis
le souhait de
transférer la propriété de ces biens à la CCPB, ce que cette dernière a acté par délibération
du 8 février 2018
. Ce transfert a fait l’objet d’un accord du ministère de la culture dans un
arrêté du 20 août 2019.
Le musée du verre occupe un corps de bâtiment où se trouvait le premier four installé dès
1704. Les travaux ont permis de doubler la surface du musée pour atteindre un peu plus de
500 m². Le parcours de visite a été revu autour de quatre salles d’exposition :
14
Principalement de boutiques de décoration, des musées ou des points de vente dans des marchés de Noël.
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-
la salle des techniques retrace les techniques traditionnelles du travail du verre à chaud
(soufflage) ou à froid (polissage, gr
avure…) et présente des outils et objets utiles à ces
différents façonnages ;
-
la salle des verreries régionales présente quelques 400 objets traditionnels réalisés
dans plusieurs sites locaux, aussi bien des ateliers verriers (Meisenthal, Goetzenbruck,
Arzviller) que des cristalleries réputées (Saint-Louis, Lalique, Baccarat, Daum) ;
-
la salle d’exposition permanente des collections comporte de nombreuses œuvres
artistiques allant des premières créations verrières « art nouveau
» d’
Émile Gallé à des
réalisations plus contemporaines (ex : studio Glass) ;
-
une salle réservée aux expositions temporaires.
Une passerelle a été réalisée pour permettre de relier le musée du verre aux ateliers,
complétant ainsi le parcours de visite. Enfin, le bâtiment du musée compte un auditorium, des
espaces administratifs et d’autres locaux réservés à la conservation des collections.
Outre sa vocation de mise en valeur de la mémoire du patrimoine industriel et les collections
d’œuvres issues du passé verrier, le musée du verre pour
suit une mission de conservation de
pièces contemporaines, notamment celles produites dans les ateliers par des artistes actuels,
enrichissant ainsi ses fonds. I
l continue d’acquérir des œuvres de collection (notamment des
pièces d’
Émile Gallé en 2021).
De plus, la coopération du musée avec le parc naturel régional des Vosges du Nord est forte.
Le parc naturel a
d’ailleurs
affiché,
dès sa création en 1975, l’objectif de créer une maison du
verre et du cristal. C’est ainsi une
mission commune
de conservation de l’histoire verrière qui
lie les deux entités. Dans ce cadre, le musée bénéficie actuellement de ressources humaines
extérieures au titre du service conservation
. Sur l’année 2021, cela a représenté 1,5 ETP mis
à disposition par le syndicat mixte du parc naturel régional des Vosges du Nord (SYCOPARC),
pour un coût approximatif de
48 000 €.
Enfin, le musée met en place des programmes et animations pédagogiques (majoritairement
à destination des publics scolaires et étudiants en écoles d’ar
t) et mène des collaborations
avec des artistes contemporains (designers, verriers).
L’achat d’un ticket au musée du verre permet un parcours de visite sur l’ensemble des salles
d’exposition de l’établissement, mais également
sur une grande partie des ateliers (ex : le
point d’observation du travail des verriers
, cf. infra). Le ticket donne également accès à la halle
verrière selon les modalités suivantes :
-
en période hivernale
: le visiteur bénéficie d’un accès restreint à des animations
temporaires (en période de Noël) et à quelques expositions (notamment
photographiques) ;
-
en période estivale :
le parcours est prolongé sur un hall d’exposition plus vaste
(l’espace dit «
l’usine
») dans la salle de spectacle de la halle verrière à l’occasion
d’expositions
artistiques temporaires.
Dans ces circonstances d’accès, une convention a été signée le
20 octobre 2022 entre
l’association CADHAME et la CCPB. C’est pourquoi
la CCPB procède désormais à un
reversement à l’association d’une partie de la somme perçue au tit
re de la visite de «
l’usine
».
F
in 2022, ce reversement s’est élevé à 10 163 €
.
En 2023, le musée a commencé à expérimenter des modalités de fonctionnement en synergie
avec l’activité évènementielle de la halle verrière : ainsi, le public qui souhaite ass
ister à un
concert à la halle verrière a la possibilité de bénéficier d’un tarif réduit et d’un accès coupe
-fil
pour le musée, sur des horaires de d’ouverture plus amples.
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Tableau 15 : Fréquentation du musée - Parcours de visite du site verrier
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre total de personnes accueillies
19 793
20 004
8 173
7 649
33 142
dont saison de Noël (décembre)
2 672
3 016
-
-
8 370
Source : CCPB
Le site verrier connaît un engouement croissant (hormis les années 2020 et 2021 du fait de
la crise
sanitaire). La fréquentation est particulièrement importante en fin d’année, en raison
de la forte attractivité des boules de Noël. Sur le seul mois de décembre 2022, elle représente
un quart des visites sur cet exercice.
L’augmentation du nombre de visite
urs en 2022
s’explique aussi par la fin de travaux et la réouverture
intégrale du site verrier.
La communication a également renforcé la
notoriété de l’équipement.
En 2021, le site verrier
a fait l’objet d’une quinzaine de reportages télévisés, d’une quinz
aine de diffusions
radiophoniques, de 68 publications écrites (47 dans la presse régionale, 12 dans la presse
nationale et neuf dans la presse internationale) et de 66 publications numériques. Le compte
Facebook du site verrier a été vu à 273 616 reprises.
Les retombées économiques pour le territoire de cet équipement n’ont pas pu être estimées.
La CCPB dispose de données mais elles sont anciennes (2015) et ne concernent pas le seul
site verrier. Ces informations
mériteraient d’être actualisées et
de comporter des données plus
précises sur les lieux visités.
2.2
Une gestion à moderniser
2.2.1
Un équipement dont les activités sont majoritairement qualifiables
d’industriel
les
et commerciales
Si la nature d’un service public n’est pas
directement qualifiée par la loi, ce service est
présumé administratif (SPA). En revanche, le caractère industriel et commercial (SPIC) peut
être retenu sur la base de trois critères
15
: l’objet du service (
est-il comparable à celui que
pourrait exercer le secteur privé ?), son mode de financement (SPIC si des redevances sont
encaissées auprès des usagers et SPA en cas de taxe perçue auprès du contribuable ou de
versement de subventions par des personnes publiques) et ses modalités de fonctionnement
(type de comptabilité, statut des salariés).
Durant la période sous revue, les flux financiers liés aux activités du musée et du CIAV sont
retranscrits dans des budgets sous nomenclature M14 applicable aux SPA. Pourtant, de
nombreux indices conduisent à qualifier de SPIC les principales activités du site verrier.
L’objet du service
Le site verrier est un équipement « hybride
» puisqu’il mêle des activités de musée
et de
conservation de collections
16
,
de production et de vente d’objets en verre,
de formation ou
d’accompagnement
à titre onéreux de designers, de conservation de patrimoine industriel
(moulothèque) et de sensibilisation du jeune public. Il abrite également la halle verrière, salle
dédiée aux musiques actuelles et à des expositions. Un même bill
et d’entrée
offre au public
un parcours incluant toutes les composantes du site.
15
CE, Ass., 16 novembre 1956,
Union syndicale des industries aéronautiques
, n° 26549.
16
En lien avec le syndicat de coopération pour le parc naturel régional des Vosges du Nord.
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L
e site s’intègre dans la « route du verre et du cristal »
ou encore la « route des arts du feu »,
territoire accueillant
d’autres
musées ou unités de production, gérés par des entités publiques
ou par des entités privées de renommée internationale. Pour la partie spectacles, la
jurisprudence considère de manière constante
qu’un
équipement comparable revêt la
qualification de SPIC
17
.
Le financement du service
Les ressources du site verrier sont issues très majoritairement des ventes de la production
verrière, d
es droits d’accès
ou de prestations de production (« workshop
18
», recherches
créatives ou productions spéciales). En 2021,
1,6 M€
étaient inscrits au compte « vente de
marchandises », dont 1,3
M€
de boules de Noël, alors que les subventions publiques
s’élevaient à
170 000
€
. Le mode de financement repose donc très majoritairement sur des
ventes, pour la plupart assujetties à la TVA, ce qui conduit en pareil cas la jurisprudence à
qualifier un tel service de SPIC
19
.
Le fonctionnement du service
Pour le volet organisationnel, l’
organigramme communiqué par la CCPB
fait apparaître qu’un
directeur administre le musée et le centre de production et encadre les agents, tous
contractuels, tout en disposant
d’un droit d’
accès à la halle
verrière, exploitée par l’association
CADHAME. Ce type d’organisation s’apparente
à celui prévu par le CGCT pour les régies
gérant des SPIC (cf. infra).
Il ressort de ce qui précède que la chambre considère que les principales activités exercées
sur le site verrier revêtent
le caractère d’un SPIC. Elle
souligne que la CCPB possède deux
études juridiques datant de 2009 et de 2018 concluant à la qualification de SPIC et alertant
sur les conséquences
d’une telle qualification
.
Les conséquences de la qualification en service public industriel et commercial
(SPIC)
Aux termes de l’article L.
1412-1 du CGCT :
« [les EPCI], pour l'exploitation directe d'un [SPIC]
relevant de leur compétence, constituent une régie soumise aux dispositions [des articles
L. 2221-xx
[…]
»
. L
a création d’une régie est
donc une obligation pour les activités qualifiables
17
TA Poitiers, 23 mars 2016,
Salle de spectacles « La Nef » Angoulême
, n° 1302459.
18
Atelier collaboratif de partage d’expériences et d’expertises.
19
TA Paris, 21 novembre 2013,
Réunion des musées nationaux et du Grand Palais
, n° 1309503 :
«
qu’eu égard à
son objet et à ses conditions de fonctionnement, la mission consistant à diffuser les collections des musées auprès
du public dans le cadre notamment d’expositions accessibles à titre onéreux présente le caractère d’un [SPIC] dès
lors que son financement provient principalement du produit des droits d’entrée perçus par l’établissement […]»
;
CE, 1
er
avril 2005,
GIP pour le cinéma
, n° 245088
: à l’inverse constitue un SPA l’établissement qui
« a pour mission
[…] d'assurer le bon fonctionnement et la gestion du bâtiment […], de procéder à la maintenance et la gestion du
système d'information
[…]
, d'assurer l'animation
[…]
que des activités d'éducation au cinéma [...] ;
[…]
son budget
[…] a pour principale ressource
[…] des subventions issues de fonds publics ; que, par suite, les activités […]
présentent à titre principal, un caractère administratif, et à titre subsidiaire seulement, un caractère industriel et
commercial »
.
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de SPIC
20
, ce que soulignait
l’étude de 2009
précitée. Cette régie peut être dotée de la seule
autonomie financière
21
ou de l’autonomie financière et de la personnalité morale
22
.
B
ien que n’ayant
jamais été officiellement créé en cette forme par le conseil communautaire,
le site verrier tend à se rapprocher, dans la pratique,
d’une régie dotée de la seule autonomie
financière
23
(ex : administration par un directeur, flux financiers retranscrits dans un budget
annexe de l’EPCI
).
L
a qualification de SPIC emporte d’autres conséquences, relevé
es par les deux études
juridiques. Par exemple, sur le plan financier, le budget annexe doit être équilibré en recettes
et en dépenses, sans que le budget principal ne puisse
l’abonde
r, sauf exceptions
24
. Ce
budget doit également respecter la nomenclature M4.
S’agissant des res
sources humaines,
les contractuels employés sur le site relèvent, en principe, du droit du travail
, à l’exception du
directeur qui peut être un fonctionnaire ou un agent contractuel de droit public
25
. Enfin, en
fonction des questions soulevées, la compétence juridictionnelle relève du juge administratif
ou du juge judiciaire.
La chambre rappelle à
l’ordonnateur l’
obligation de mettre fin à
l’
exploitation du site verrier
sous forme de SPA.
Rappel du droit n° 5 :
Mettre fin à l’exploitation
du site verrier sous forme de service public
administratif
, conformément aux dispositions de l’article L. 1412
-1 du CGCT.
2.2.2
L’occupation de la
halle
verrière par l’association CADHAME
Lorsqu’elles désirent exploiter un équipement, les
personnes publiques peuvent choisir
d'utiliser leurs propres moyens
26
ou, au contraire, d'avoir recours à un contrat de la commande
publique pour répondre à leurs besoins
27
(marché public ou concession
28
).
Dans un marché public, la personne publique rémunère directement son cocontractant
29
, alors
que dans une concession
ce dernier tire l’essentiel de sa rémunération de l’exploitation du
service et en assume les risques. Dans une délégation de service public, catégorie de
concession
30
, la personne publique
érige une activité d’intérêt général en mission de service
public et en confie la gestion à un tiers. Néanmoins, pour être qualifiable de mission de service
public, cette mission suppose un contrôle important de la part de la personne publique
31
.
20
Sauf pour les « régies municipales » créées avant le 28 décembre 1926 :
« les communes qui avaient des régies
municipales avant le 28 décembre 1926 ont la faculté de conserver la forme de la régie simple ou directe en vigueur
à moins qu'elles ne préfèrent accepter les dispositions du présent chapitre
» (article L. 2221-8 du CGCT).
21
Articles L. 2221-11 et suivants du CGCT.
22
Article L. 2221-10 du CGCT.
23
Articles R. 2221-63 et suivants du CGCT.
24
Articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du CGCT.
25
Rép. min, QE n° 21713, JO Sénat 24 juin 2021, p. 3978.
26
CE, 29 avril 1970,
Société Unipain
, n° 77935 ; CE, Sect., 6 avril 2007,
Commune d’Aix
-en-Provence
, n° 284736 ;
CE, Ass., 26 octobre 2011,
Association pour la promotion de l’image et autres
, n° 317827 ; Article L. 1 du code de
la commande publique.
27
Répondre à leurs besoins signifie acquérir des prestations en vue d’assurer leurs missions. V
oir conclusions
sous CE,14 février 2017,
GPMB
, n° 405157, page 7 et sous CE, 9 juin 2021,
Ville de Paris
, n° 448948, pages 2 à
4 (disponibles sur « Ariane Web »,
site du Conseil d’Etat).
28
Concessions de services, concessions de travaux, concessions de service public ou, pour les seules collectivités
territoriales et leurs groupements, délégations de service public
au sens de l’article L.
1411-1 du CGCT.
29
Ou abandonne une recette.
30
Article L. 1121-3 du code de la commande publique.
31
CE, Sect., 3 décembre 2010,
Stade Jean Bouin
, n° 338272 ; CE, 23 mai 2011,
Commune de
Six-Fours-les-Plages
, n° 342520.
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23/54
Ces contrats doivent être distingués des contrats domaniaux qui ont pour objet la valorisation
et
l’occupation
du domaine
et non la satisfaction d’un besoin de la personne publique
32
. Dans
un tel cas, cette dernière autorise le tiers à utiliser ses propriétés, le plus souvent pour y
exercer une activité économique
d’initiative priv
ée
et moyennant le paiement d’une
redevance.
Afin de pouvoir déterminer le cadre applicable, l’intention
des parties doit être appréciée sur
la base d’un faisceau d’indices
33
: objet du contrat ; termes utilisés ; modalités de
résiliation ; existence de prérogatives de puissance publique
; en l’absence de telles
prérogatives, conditi
ons de création, d’
organisation ou de fonctionnement
de l’activité
;
contraintes imposées au cocontractant et modalités de contrôle des objectifs qui lui sont
assignés.
2.2.2.1
Une occupation domaniale et non un contrat de la commande publique
L’association CADHAME
sollicite, en 1996,
le droit d’occuper et d’
exploiter la halle verrière,
alors propriété de la commune de Meisenthal. Ce droit lui est accordé à ses risques et périls,
pour
une durée d’un an renouvelable par tacite reconduction,
sans qu’aucun objectif particulier
de projet artistique ou culturel ne lui soit commandé et en soulignant la faculté de résiliation
aux mains des deux parties. En 2008, la communauté de communes du Pays du Verre et du
Cristal, en tant que nouveau bailleur, adopte une nouvelle convention
portant droit d’occuper
le bâtiment. Aucun objectif particulier, notamment en termes de programmation ou de projet
artistique,
n’est imposé. Seules
sont assignées des obligations tenant au maintien en bon état
des locaux. Selon la CCPB, cette convention de 2008 sert toujours de fondement juridique à
ses relations avec
l’association.
Il ressort de ces éléments que la volonté initiale de transformer ce patrimoine en un lieu
culturel émane d’une initiative privée
. Il ne ressort pas davantage des délibérations ou des
subventions actuelles (cf. supra) que la CCPB ait entendu confier une mission particulière et
ériger l’exploitation
culturelle de la halle verrière en un service public placé sous son contrôle
étroit
, nécessitant dans pareil cas la conclusion d’une délégation de service public
. Le contrat
liant la CCPB et l’association
apparaît donc relever du régime des occupations domaniales.
2.2.2.2
Des modalités d’occupation d
u domaine public devant être réexaminées
Une occupation sans durée limite et ne respectant pas le droit de la concurrence
Selon l’article L.
2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), le
domaine public d'une personne publique est constitué des biens lui appartenant et qui sont
soit affectés à l'usage direct du public
34
, soit affectés à un service public
35
.
32
Considérant 15 de la directive 2014/23
du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de concession
:
« certains
accords dont l’objet est le droit, pour un opérateur économique, d’exploiter certains
domaines
[…] par lesquels […]
le pouvoir adjudicateur […] fixe uniquement les conditions générales d’utilisation […]
sans acquisition de travaux
ou services spécifiques, ne devraient pas être qualifiés de concessions »
; Article L. 2122-6 du code général de la
propriété des personnes publiques (CG3P) ; Articles L. 1311-2 et L. 1311-5 du CGCT.
33
CE, Sect., 22 février 2007,
Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (APREI)
,
n° 264541 ; CE, 9 décembre 2016,
Commune de Fontvieille
, n° 396352.
34
Qui suppose une intention en ce sens, CE, 2 novembre 2015,
Commune de Neuves-Maisons
, n° 373896.
35
Pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service
public.
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Le site verrier de Meisenthal
a fait l’objet d’une restructuration générale importante pour
améliorer les conditions de visite du public. Il comprend la halle verrière, composante équipée
par la CCPB et faisant partie intégrante du parcours de visite où se déroulent des expositions
et des spectacles pilotés par le CADHAME. Au regard des conditions définies par le code et
la jurisprudence
36
, l’intégralité du site
remplit les critères
d’appartenance
au domaine public
de
l’EPCI, bien que
ce dernier considère que la halle relève du domaine privé.
L’étude
juridique réceptionnée par la CCPB en 2018, dans sa partie relative aux options de gestion,
conseillait quant à elle le
«
maintien du modèle actuel : convention d’occupation temporaire
du domaine public »
.
Le CG3P
37
encadre
les règles d’occupation du domaine public
, que nul ne peut occuper sans
titre. Conformément au droit de
l’Union européenne
38
, l
’article L.
2122-1-1 précise que lorsque
ce titre permet une exploitation économique, l'autorité compétente doit organiser librement
une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de
transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de
se manifester. Lorsque l'occupation est de courte durée ou que le nombre d'autorisations
disponibles pour l'exercice de l'activité économique projetée n'est pas limité, l'autorité
compétente n'est tenue que de procéder à une publicité préalable à la délivrance du titre, de
nature à permettre la manifestation d'un intérêt pertinent et à informer les candidats potentiels.
Ces règles de transparence préalable ne sont toutefois pas applicables sous certaines
conditions, non réunies
en l’espèce
39
.
Le code précise également
que l’autorisation d’occupation est précaire
, révocable et
temporaire. En cas
d’
exploitation économique, la durée
d’occupation
doit être fixée de manière
à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour
assurer l'amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et
suffisante des capitaux investis, sans pouvoir excéder les limites prévues, le cas échéant, par
la loi. Ces différentes règles
s’opposent aux autorisations d’occupation tacites
et non écrites,
ainsi qu’
au renouvellement automatique des conventions
40
.
En l’espèce, la relation contractuelle entre l’association et la C
CPB remplit les critères
impliquant
une procédure préalable à l’attribution de l’autorisation
d’occupation
41
. D’une part,
l
e caractère économique de l’activité
ne fait guère de doute puisqu’il s’agit
d’
organiser des
spectacles et des expositions moyennant le paiement de billets.
D’autre part
,
l’équipement
est
rare
42
et revêt un intérêt transfrontalier certain, compte tenu de son emplacement
géographique.
Or, l’association bénéficie d’une autorisation automatiquement renouvelée
et
sans durée limite depuis 2008 sur le fondement
d’une clause
qui stipule que
« la présente
convention est signée pour une durée d’un an, renouvelable par tacite reconduction
»
.
36
Une salle utilisée par une municipalité et les associations locales pour des concerts, réunions, bals, conférences
ou congrès et affectée à des activités culturelles ou récréatives d'intérêt général pour lesquelles elle est
spécialement aménagée fait partie du domaine public (CE, 25 novembre 1981,
La Roche-sur-Foron
, n° 20539).
Un bâtiment à caractère culturel et touristique ayant fait l’objet d'importants travaux de restauration et
aménagements spéciaux constitue une dépendance du domaine public (CE, 1
er
juin 2005,
Sarlat-la-Canéda
,
n° 277092).
37
Articles L. 2122-1 et suivants du CG3P.
38
Directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ; Article 49 du traité
sur le fonctionnement de l'Union européenne ; CJUE, 14 juillet 2016,
Promoimpresa Srl
, aff. C-458/14 et C-67/15 ;
CE, 2 décembre 2022,
Société Paris Tennis
, n° 455033.
39
Articles L. 2122-1-2 et L. 2122-1-3 du CG3P.
40
CE, 21 mars 2003,
Sipperec
, n° 189191 ; CE, sect., 19 juin 2015,
Société immobilière du Port de Boulogne
,
n° 369558 ; CJUE, 14 juillet 2016,
Promoimpresa Srl
, préc. ; Rép. min., QE n° 14504, JO Sénat, 19 août 2010,
p. 2154 ; Rép. min., QE n° 03153, JO Sénat, 17 mai 2018, p. 2380.
41
CJUE, 14 juillet 2016,
Promoimpresa Srl
, préc. ; CE, 2 décembre 2022,
Société Paris Tennis, préc.
42
À l’inverse, l’autorisation d’occuper une place publique ne revêt ce caractère (CAA Lyon, 22 octobre 2020,
Chalon-sur-Saône
, n° 18LY04739).
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Au surplus, l
’
étude juridique sur les modalités de gestion du site, reçue par la CCPB en 2018,
appelait l’attention
de cette dernière sur la
nécessité de clarifier les modalités de l’occupation
et sur le probable
besoin d’
organiser une procédure de sélection.
Dans ces conditions, la chambre rappelle
à la CCPB qu’elle est tenue
d’organiser
une
procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de
transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de
se manifester
, avant la délivrance d’une autorisation d’occuper le domaine public en vue d’une
exploitation économique, conformément à l’article L.
2122-1-1 du CG3P. Elle appelle
également
l’attention de l’ordonnateur sur le fait
qu’une telle autorisation ne peut être que
temporaire et que sa durée est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre
concurrence, conformément à l’article L.
2122-2 du même code.
Rappel du droit n° 6 : Organiser une procédure de sélection préalable présentant toutes
les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité
permettant aux candidats potentiels de se manifester, avant la délivrance d’une autorisation
d’occuper le domaine public en vue d’une exploitation économique, conformément à l’article
L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).
Une
absence de redevance d’occupation
à réexaminer
L’article L.
2125-1 du CG3P dispose que toute occupation du domaine public donne lieu au
paiement d'une redevance. La gratuité peut néanmoins être accordée dans les cas prévus
par ce même article.
À la date de signature de la convention de 2008 entre l’association et l’EPCI, le code prévoyait
la possibilité d’accorder la gratuité
lorsque
l’occupation
ne présentait
« pas un objet
commercial pour le bénéficiaire »
. Puis, dans une nouvelle version datant de 2009 et toujours
en vigueur
43
, l’article L.
2125-1 a autorisé la gratuité au profit des
« associations à but non
lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général »
, c’est
-à-dire, selon les travaux
parlementaires
44
, à celles dont
«
l’objet est caritatif, social ou humanitaire ou bien encore dont
l’activité présente un intérêt local suffisamment caractérisé pour la collectivité propriétaire
»
45
.
La convention de 2008, qui accorde la gratuité au CADHAME,
souffre d’un manque de
motivation sur cet intérêt général. Mais il apparaît caractérisé dans les délibérations et
conventions accordant des subventions à vocation culturelle
à l’association
. La chambre
appelle toutefois
l’attention de l’ordonnateur
sur la nécessité de s’assurer que
le CADHAME
répond effectivement aux critères
46
d’une association
« à but non lucratif » pouvant bénéficier
de la gratuité, dans la mesure où celui-ci gère une activité économique prenant de plus en
plus d’ampleur
.
43
Issue de l’article 121 de la loi
n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et
d'allègement des procédures.
44
Rapport n° 1145
de la commission des lois de l’Assemblé nationale sur la p
roposition de loi de simplification et
de clarification du droit et d'allègement des procédures, 8 octobre 2008 :
«
l’occupation […]
privative du domaine
public
[…]
lui procure un avantage personnel dont sont privés les autres membres de la collectivité. Le versement
d’une redevance
[…]
représente la juste contrepartie des avantages individuels ainsi conférés au bénéficiaire
[…]
.
Il s’agit donc de limiter
le bénéfice de la gratuité
[…]
aux seules associations à but non lucratif qui concourent à la
satisfaction d’un intérêt général, c’est
-à-
dire celles dont l’objet est caritatif, social ou humanitaire ou bien encore
dont l’activité présente un intérêt local
suffisamment caractérisé pour la collectivité propriétaire »
.
45
Les autres cas de l’article L.
2125-
1 du CG3P prévoyant la gratuité n’étant pas applicables à l’espèce.
46
Critères définis au bulletin officiel des finances publiques (BOFIP)
, pour l’applica
tion du droit fiscal. Voir
BOI-IS-CHAMP-10-50-10-10 et BOI-IS-CHAMP-10-50-10-20 : caractère intéressé ou non de la gestion, situation
au regard de la concurrence et conditions de gestion (produit vendu, public visé, prix pratiqué et publicité).
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26/54
Le paiement récent des charges énergétiques
par l’association
La convention de 2008 prévoit que :
«
l’association bénéficiera […] des locaux et du matériel
à titre gracieux, à l’exclusion des charges
»
. A
ucun titre n’a été émis par l’établissement pour
le paiement de ces charges
jusqu’à une date récente.
Par une délibération du
28 septembre 2022, la CCPB a mis en place une convention spécifique de répartition de
charges énergétiques entre elle et le CADHAME. Cette convention, signée le
21 octobre 2022,
précise que le site verrier n’est équipé que d’un
seul abonnement à
l’électricité et au gaz, mais que l’installation
récente de sous-compteurs permet de connaître
la répartition des consommations entre le CIAV et le CADHAME, occupant la halle verrière.
Pour l’électricité, la convention prend effet à compter du 8
septembre 2021 et prévoit un
rattrapage pour les années antérieures, avec comme point de départ le démarrage des
travaux de réhabilitation du site. S
ur la base d’une estimation des services techniques, les
parties s’entendent pour solder
ces consommations antérieures et arrêtent la somme à
10 000
€. Pour le gaz, la convention prend effet à compter du 1
er
octobre 2019.
Un titre exécutoire est pris en charge par le comptable public à la
fin de l’année 2022
,
permettant
l’encaissement
par la CCPB
, en mars 2023, d’une somme totale de
31 600
€
pour
une période courant du 1
er
octobre 2019 au 9 décembre 2021
47
.
La chambre constate
que jusqu’à une date très
récente, la CCPB
n’a pas effectué les
démarches nécessaires pour encaisser les sommes dues en application de la convention
d’occupation
de 2008.
2.2.3
Une activité
déficitaire en intégrant l’ensemble des charges liées au site
L’exploitation du
musée et du centre de production est retracée dans un budget annexe devant
permettre de dissocier les produits et les charges propres à cette activité. Les recettes sont
gérées par une régie d
’avances et d
e recettes rattachée à ce budget annexe. À titre liminaire,
la chambre constate que
cette régie souffre d’un manque de contrôle
: le dernier procès-verbal
de vérification du comptable public date de 2016,
l’ordonnateur n’effectu
ant pour sa part aucun
contrôle (cf. annexe 4).
Entre 2018 et 2021, les ventes générées par l’a
ctivité (vente des produits et visite du site pour
un montant moyen de 1,2
M€) représentent plus de 85
% du total des produits. Les produits
des ventes s’accroissent à un rythme très soutenu. En 202
2, ils se sont élevés à plus de
2,1
M€.
47
La CCPB souligne que la consommation électrique pour la halle verrière s’élève à 5
770
€ et représente 53,33
%
de la consommation du site pour la période « septembre 2021/décembre 2021 ».
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Tableau 16 : Résultat net comptable du budget annexe CIAV
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Chiffre d'affaires
1 004 683
1 185 036
1 032 815
1 580 275
2 016 703
dont boules de Noël
749 307
867 884
718 170
1 276 599
1 417 754
dont autres objets en verre
80 199
113 822
78 089
86 569
144 848
dont billetterie
8 669
-
-
20 053
166 416
Autres produits (y compris
subventions)
222 619
192 366
221 724
181 398
326 316
Total des produits
1 227 302
1 377 402
1 259 538
1 761 724
2 343 018
Charges à caractère général
414 879
487 345
544 215
647 022
858 589
Charges de personnel
671 359
788 981
941 204
1 038 218
1 252 767
Autres charges
788
30 100
45 410
45 392
26 001
Total des charges
1 087 026
1 306 426
1 530 829
1 730 632
2 137 357
Résultat net comptable
140 276
70 975
- 271 291
31 092
205 661
Source : comptes de gestion du budget annexe retraités par la CRC
Les boules de Noël, produit phare du CIAV, constituent plus de 60 % des produits du budget.
Elles sont prisées et connaissent des ruptures de stock régulièrement dans les semaines
précédant
les fêtes de fin d’année.
Entre 2018 et 2021, des subventions
d’un montant de l’ordre de
170 000
€
ont été allouées
pour financer des projets artistiques et culturels du centre.
Entre 2018 et 2022, les charges de gestion ont doublé
. Elles s’établissent à
2,1
M€ en 202
2
et se composent principalement de charges de personnel (60 %) et de consommation
d’énergie (1
1 % en 2022 pour 233 000
€
48
). Elles suivent le même rythme de progression que
les produits.
Avec une hausse des produits de plus de 30 %, le résultat du budget, en 2022, est de
205 661
€.
Toutefois, les investissements et les dettes du centre sont inscrits au budget principal et non
au budget annexe
si bien que la charge d’amortissement
49
sera supportée par le budget
principal tout comme les charges d’intérêt
.
En intégrant l’ensemble des charges générées par le
site, son résultat net comptable est
déficitaire (environ 500 000
€ pour l’exercice 2022)
.
Dès lors, la chambre invite la CCPB à étudier
les solutions permettant d’atteindre l’équilibre
financier du CIAV, notamment l’augmentation des prix de vente, des quantités vendues ou
une prise en charge des dépenses par le budget principal.
Selon l’ordonnateur, cet équipement relevant à la fois de la
production et de la
commercialisation verrière, du musée et de la salle de spectacle ne permet pas une répartition
des coûts en fonction des activités. Il considère, en outre, que les retombées économiques
du site bénéficient à l’ensemble du territoire
, justifiant que la charge soit supportée par le
contribuable et non l’usager. Il ajoute qu’une augmentation des prix pourrait mettre l’activité
en danger.
La chambre considère, à l’inverse, que les activités liées à cet équipement sont
majoritairement qualif
iables d’industrielles et commerciales, ainsi qu’il a été démontré aux
48
Solde des comptes 6061 au 31 décembre 2022.
49
Les investissements se sont élevés à près de 20
M€
entre 2016 et 2022 et sont également inscrits à l’actif du
budget principal (et non à celui du budget annexe). Avec l’achèvement des travaux en 2022, l’intégralité des
immobilisations devrait être amortie. La chambre estime que le montant annuel des dotations aux amortissements
devrait s’élever à
1,51
M€
,
auquel il convient de soustraire la reprise des subventions d’investissement
49
ayant
permis de financer les immobilisations, soit un impact annuel négatif de 770 000
€ sur le résultat.
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paragraphes précédents et que, à ce titre, ce service doit s’équilibrer en recettes et en
dépenses, la prise en charge des dépenses par le budget principal donc par le contribuable
n’
étant possible que dans des cas limités
mentionnés à l’article L. 2224
-2 du CGCT
50
. Elle
ajoute qu’une augmentation des prix unitaires ou des quantités vendues est une solution
réaliste puisque le déficit estimé en 2022 (500 000 €) représente 25 % du chiffre d’affaires
(2
M€).
Étudier les solutions permettant d’équilibrer le budget annexe CIAV
après y avoir imputé l’ensemble des charges qui lui sont liées
.
En conclusion, la CCPB dispose d’un équipement rénové et fonctionnel qui connaît une
notoriété et un engouement croissants comme en témoignent les articles de presse consacrés
au site et l
’augmentation de la fréquentation
.
Les emblématiques boules de Noël
de Meisenthal en constituent l’attraction principale et la
vitrine du territoire bitchois. Entre 2018 et 2022, les quantités vendues de boules et le chiffre
d’affaires ont été multipliés par deux
. Le site verrier est également un lieu de transmission du
savoir-faire verrier entre le passé (mission de conservation muséale, préservation du
patrimoine
industriel)
et
le
présent
(actions
culturelles,
pédagogiques,
professionnelles) : ainsi, en 2022, il a accueilli 70 stagiaires et une vingtaine de créateurs.
Les actions menées sur le CIAV, le musée et la halle verrière, conjuguées à une production
verrière ma
îtrisée, constituent des atouts majeurs pour l’attractivité et la pérennité du site.
Toutefois, les modalités de gestion juridique et économique de cet équipement doivent
évoluer.
3.
UNE GESTION DES DÉCHETS CO
Ȗ
TEUSE
Les communautés de communes sont compétentes
51
pour assurer la collecte et le traitement
des déchets des ménages et des déchets assimilés
52
.
Elles peuvent transférer à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence de collecte et
de traitement, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, ainsi que les
opérations de transport qui s'y rapportent
53
. Les opérations de transport, de transit ou de
regroupement (ex : quais de transfert, déchèteries) qui se situent à la jonction de la collecte
et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions.
La CCPB assure la collecte des déchets principalement en porte-à-porte. Elle gère également
l
es bornes d’apport volontaire et deux déchèteries situées sur son territoire.
Le transport et le
traitement relèvent de la compétence du SYDEME, syndicat mixte dont la communauté de
communes est membre (cf. supra). La chambre a toutefois pu constater que certaines
prestations de traitement étaient attribuées et payées à des prestataires choisis par la CCPB
(ex : traitement des huiles de vidange, déchets ménagers spéciaux) alors que ces prestations
devraient ressortir à la compétence du syndicat.
51
Articles L. 2224-13, L. 2224-14 et L. 5214-16 du CGCT.
52
Déchets dont le producteur n'est pas un ménage et qui, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités
produites, peuvent être collectés et traités sans sujétions techniques particulières.
53
Les transferts partiels de compétences sont interdits, CE, 5 avril 2019,
Communauté de communes du pays de
Fayence
, n° 418906.
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3.1
Une gestion marquée par des irrégularités porteuses de risques juridiques
3.1.1
L’absence de
programme local de prévention des déchets
L
’élaboration
d’un
programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés
(PLPDMA)
54
relève de la compétence des EPCI qui assurent la collecte
55
. Ce programme,
fixant des objectifs de réduction des
déchets et les moyens d’y parvenir
, doit être tenu à la
disposition du public et publié sur internet
56
. Plusieurs établissements peuvent s'associer pour
son élaboration et décider,
tout en restant maîtres d’ouvrage
, de confier la prestation
d’élaboration
à un tiers privé ou public, par exemple à un syndicat mixte. Dans cette
hypothèse, ce dernier doit être statutairement habilité à effectuer cette mission, en vertu du
principe de spécialité fonctionnelle
57
.
Par une délibération du 7 décembre 2017, la CCPB a confié la confection d
’
un nouveau
PLPDMA au SYDEME, le précédent ayant atteint
sa date d’échéance le 30 juin
2016.
Supposé assurer cette mission pour ses membres,
tel qu’
il en ressort
d’une
délibération de
2016 et de
ses rapports d’activité
, le
syndicat n’a toutefois
pas mené cette mission à son
terme. La chambre observe que les statuts du SYDEME
ne l’habilitent
toutefois pas
expressément
à œuvrer dans le domaine de la prévention et
, plus particulièrement, à élaborer
un tel document commun. À ce jour, la CCPB
n’a
toujours pas adopté de programme de
prévention, pourtant obligatoire.
La chambre rappelle à
l’ordonnateur l’obligation d’adopter
un PLPDMA et de procéder à la
publication de ce document sur son site internet, conformément aux articles L. 541-15-1,
R. 541-41-25 à R. 541-41-
27 du code de l’environnement
. Elle prend note de son engagement
à l’adopter d’ici la fin de l’année 2023.
Rappel du droit n° 7 : Adopter un programme local de prévention des déchets ménagers
et assimilés (PLPDMA)
et procéder à la publication de ce document sur le site internet de
l’établissement
, conformément aux articles L. 541-15-1, R. 541-41-25 à R. 541-41-27 du
code de l’environnement
.
3.1.2
Un objectif non quantifié de réduction des tonnages grâce aux biodéchets
En vue de réduire les tonnages collectés et traités, outre diverses actions de communication
à destination de différents publics de 2018 à nos jours (écoles, site internet, réseaux sociaux,
télévision locale, etc.), la CCPB a décidé, par une délibération du 8 avril 2022, de mettre
gratuitement
58
à disposition un composteur individuel
(qui n’a pas vocation à être collecté)
à
chaque foyer volontaire, ainsi que
d’installer
des abri-bacs collectifs (ayant vocation à être
collectés) dans douze communes expérimentatrices. La délibération ne fixe toutefois pas
d’objectifs
chiffrés en termes de réduction de tonnages ou de composteurs à distribuer.
La communauté de communes a ainsi
fait l’
acquisition de composteurs (110 000
€
),
d’abri
-bacs (30 000
€
) et de bio seaux (1 900
€)
. Sur un total de 2 000 composteurs individuels
54
Article L. 541-15-1 et articles R. 541-15-
19 et suivants du code de l’environnement.
55
Article R. 541-15-20
du code de l’environnement.
56
Articles L. 541-15-1, R. 541-41-25 à R. 541-41-
27 du code de l’environnement
.
57
Guide des coopérations
à l’usage des collectivités locales et de leurs groupements
, Direction générale des
collectivités locales (DGCL), Juillet 2019, p. 15 :
« les syndicats mixtes doivent impérativement être autorisés par
leurs statuts à réaliser des prestations de services en faveur de personnes morales extérieures et de leurs propres
membres ».
58
Le premier composteur est gratuit en contrepartie d’une formation. La CCPB facture 32,96 € les composteurs
supplémentaires de 300 litres et 58,74
€ ceux de 600 litres. En 2022, l’EPCI a vendu moins de dix composteurs,
pour 375 € au total.
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acquis, 1 250 ont été distribués. Selon les premières données disponibles
, l’EPCI a réduit de
800 tonnes les biodéchets collectés (cf. infra), sans pouvoir assurer que cette baisse est
exclusivement liée à la mise à disposition des composteurs.
3.1.3
La collecte
3.1.3.1
Des modalités de collecte directement liées aux spécificités du mode de
traitement
Les modalités de collecte des déchets sont directement liées aux spécificités de leur
traitement. Ainsi, la production de gaz par le procédé de la méthanisation impose une collecte
sélective des biodéchets. Le SYDEME a opté pour une solution multiflux permettant de
collecter simultanément plusieurs types de déchets triés dans des sacs de couleurs
différentes. J
usqu’en
mai 2022, une collecte unique était assurée pour les emballages
recyclables (sac orange), les bio déchets (sac vert) et les déchets résiduels (sac bleu).
Dorénavant, une collecte différenciée permet de collecter les emballages recyclables dans un
bac dédié (en vrac, sans sac)
, d’une part, et les biodéchets (sac vert) et résiduels (sac bleu)
,
d’autre part.
Figure 6 : Collecte de déchets en kg par habitant
Source : CCPB (y compris déchèterie y compris gravats)
Le poids de déchets par habitant de la CCPB est comparable à celui observé dans les
territoires ruraux du Grand Est
59
(seulement 3 kg de plus par an et par habitant pour 2020).
Dans le détail et compte tenu des spécificités du tri, la CCPB se distingue par un volume de
déchets résiduels plus faible se reportant sur les biodéchets. En 2022, la baisse de 55 % des
volumes collectés de biodéchets s’explique, pour la CCPB, par la distribution de
1 250 composteurs individuels (cf. supra).
59
Source matric
e des coûts de l’ADEME pour les années 2018 à 2020.
126
231
204
230
229
148
154
177
171
136
57
58
51
58
33
65
60
54
54
61
34
35
35
33
35
2018
2019
2020
2021
2022
Collecte en déchèterie
Ordures ménagères résiduelles
Biodéchets
Emballages
Verre
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3.1.3.2 L
a sélection d’un
prestataire dont le tarif est 33 % plus élevé que le
moins-disant
La collecte des déchets est confiée à des prestataires par le biais de marchés publics
puisqu’elle n’est pas
assurée par la CCPB avec ses propres moyens. La chambre a contrôlé
la passation du marché relatif à la mise à disposition et l
’enlèvement des bennes en
déchèteries, conclu en 2021.
Elle constate
que la communauté de communes n’a pas respecté la réglementation en matière
de communication aux candidats de la pondération des différents sous-critères utilisés pour
classer les offres des soumissionnaires (les constats détaillés figurent en annexe 5). Elle
observe
également que le candidat ayant proposé l’offre tarifaire la plus
avantageuse a été
évincé au profit d’une offre 3
3 % plus élevée (soit 180 000
€ sur trois ans), sans que les écarts
de notes sur le volet technique apparaissent objectivement motivés. Enfin, la chambre relève
que la CCPB n’a pas correctement informé le can
didat évincé quant aux motifs de rejet de
son offre. L’ordonnateur indique qu’il veillera à ce que cette obligation de transparence soit
respectée à l’avenir.
La chambre rappelle qu’un marché doit être attribué au soumissionnaire ayant présenté
l’offre éco
nomiquement la plus avantageuse, que les critères doivent être objectifs, précis et
liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution
60
,
qu’ils n'ont pas pour effet de conférer
une liberté de choix illimitée à l'acheteur et garantissent la possibilité d'une véritable
concurrence
61
. Elle rappelle à cet égard à la CCPB qu’elle est tenue, afin de garantir le respect
des principes de la commande publique et notamment celui de transparence des procédures,
de porter à la connaissance des candidats la pondération ou la hiérarchisation des
sous-critères dès lors que, eu égard à leur nature et à l'importance de cette pondération ou
hiérarchisation, ils sont susceptibles d'exercer une influence sur la présentation des offres des
entreprises ainsi que sur leur sélection
62
.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur à rappeler cette règle dans le futur
guide interne de la commande publique de la CCPB.
Rappel du droit n° 8 : Publier la pondération des critères et sous-critères d'attribution dès
lors qu’elle est susceptible d'e
xercer une influence sur la présentation des offres des
entreprises ainsi que sur leur sélection, conformément aux articles L. 2152-8, R. 2152-11
et R. 2152-12 du code de la commande publique et à la jurisprudence.
3.2
Un choix à opérer quant à l’adhésion au S
YDEME
3.2.1
Le surcoût de la gestion des déchets principalement dû
à l’adhésion au
SYDEME
La gestion des déchets est financée par une taxe d’enlèvement des ordures ménagères
(TEOM). La CCPB mène actuellement des études visant notamment à substituer à cette taxe
une redevance à caractère incitatif. Contrairement à la TEOM, le financement à la redevance
incitative
permet de lier le montant payé par l’usager à l’importance du service rendu
(en
fonction par exemple du volume des déchets enlevés ou du nombre de levées).
La CCPB utilise un budget annexe « ordure ménagères ».
Il s’agit d’une bonne pratique de
gestion, car si la création
d’un budget annexe
n’est pas obligatoire dans le cas d’un SPA,
elle
60
Article L. 2152-7 du code de la commande publique.
61
Article L. 2152-8 du code de la commande publique.
62
CE, 25 mars 2013,
Société Cophignon
, n° 364951 ; CE, 18 mai 2021,
Commune de La Léchère
, n° 448618.
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permet néanmoins une meilleure connaissance des produits, charges et donc du résultat lié
à cette activité.
Entre 2018 et 2022, ce budget a dégagé un résultat net total de 2,7
M€ représentant 12
% de
la taxe reçue. Compte tenu
du modèle d’exploitation du service, les investissements sont peu
nombreux, il s’agit essentiellement de l’extension d’une déchetterie en 2018 et 2019 et de
l’acquisition de bacs en 2022. Ils s’élèvent à 1,7 M€ et ont été financés par les excédents de
fonctionnement ainsi que par un emprunt souscrit en 2019 pour un montant de 750 000
€.
Tableau 17 : Résultat net du budget annexe dédié aux ordures ménagères
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Résultat net
- 69 481
277 287
1 230 358
282 576
1 020 029
Source : comptes de gestion budget annexe OM, CCPB
La chambre relève toutefois que des défauts en matière de fiabilité des comptes sont
susceptibles d’affecter ce résultat comptable puisqu’en l’absence de rattachement des
charges et des produits à l’exercice (cf
. partie fiabilité des comptes), les produits et charges
ne sont pas exhaustifs.
La chambre a pu observer en particulier qu
’
au 31 décembre 2022, certaines factures
n’avaient
pas été réglées au SYDEME (pour un montant de 0,7 M
€
selon la CCPB et de
1,4 M€
selon
le SYDEME
63
) et la charge correspondante non inscrite dans les comptes de la CCPB. À
l’inverse,
des produits auraient dû être rattachés au titre des exercices 2018 à 2022 (à hauteur
de 580
000 €
selon la CCPB
64
et de 707
000 € hors taxes
selon le SYDEME).
La chambre rappelle
à l’ordonnateur son
obligation de procéder au rattachement des charges
et produits à l’ex
ercice.
3.2.1.1
Un niveau de taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) par habitant
nettement supérieur à la moyenne
Les produits de gestion sont constitués du versement de la TEOM (en moyenne 4,5
M€) et
de reversements et soutiens liés à la valorisation des déchets ainsi que des redevances
reçues des professionnels (soit en moyenne 1,1 M€).
Tableau 18 : Détail des produits de gestion du budget annexe dédié aux ordures ménagères
2018
2019
2020
2021
2022
Fiscalité totale (TEOM)
4 203 386
4 474 204
4 548 365
4 585 445
4 802 301
Autres produits
826 098
1 066 709
1 247 228
885 693
1 408 816
= Produits de gestion
5 029 484
5 540 913
5 795 593
5 471 138
6 211 117
Source : comptes de gestion budget annexe OM, CCPB
Le taux de la
TEOM de 18 % n’a pas évolué au cours de la période sous contrôle. Ce taux est
nettement plus élevé que la moyenne régionale (9,6 % en 2020) et s’explique, d’une part,
par
des bases locatives, assiettes de cette taxe, nettement inférieures à la moyenne (741 pour la
CCPB contre 1
110 dans le Grand Est), et d’autre part,
par des dépenses élevées du service
63
À ces sommes dues au 31décembre 2022, s’ajoutent celles dues au titre des deux premiers mois de 2023 qui
s’élèvent selon la CCPB et le SYDEME à 0,6
M€.
64
La CCPB estime également que des créances liées aux exercices 2006 à 2017 sont encore dues pour
1,7 M€
(dont une aide au syndicat décidée en 2015 et dont le reversement est conditionné à la réalisation d’excédent). Le
SYDEME estime pour sa part que ce montant est de 1,1 M€ (hors taxes).
Observations définitives - ROD
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33/54
nécessitant de lever un montant plus important (voir infra).
L’augmentation
du produit de la
TEOM en 2022 est liée essentiellement à
l’accroissement de 3,4
% des bases locatives
65
.
En 2020, le montant de la TEOM de la CCPB par habitant (moyenne de
133 €) et par local
(médiane de 228
€
) est bien plus élevé que les valeurs départementales et régionales.
Figure 7 : Moyenne et dispersion de la TEOM reçue en 2020
Source : ADEME, à partir des données CEREMA
3.2.1.2
Des surcoûts liés au traitement des déchets annihilant les efforts en matière de
collecte
Les charges de gestion du budget sont en moyenne de 5
M€. Elles comprennent le coût de
la collecte assurée par des entreprises dans le cadre de contrats de la commande publique,
du transport réalisé pour partie par des entreprises et pour partie par le SYDEME, et enfin le
traitement qui est entièrement délégué au SYDEME.
Tableau 19 : Charges de gestion du budget annexe dédié aux ordures ménagères
2018
2019
2020
2021
2022
Charges à caractère général
1 285 527
1 217 235
1 339 508
1 395 266
1 601 954
+ Charges de personnel
179 574
212 100
231 496
251 910
395 186
+ Autres charges de gestion
3 574 911
3 715 126
2 822 705
3 422 634
3 074 320
= Charges de gestion
5 040 012
5 144 460
4 393 708
5 069 809
5 071 461
Source : comptes de gestion budget annexe OM, CCPB
Les charges à caractère général s’accroissent notamment en raison de la reprise par la CCPB
de certaines prestations effectuées
jusqu’en 2021
par le SYDEME (notamment le transport
depuis les déchetteries, prestations inscrites dans la ligne « autres charges de gestion ») mais
également de l’actualisation
des coûts dans un contexte inflationniste.
Le contrat de collecte de déchets prévoyait ainsi une actualisation annuelle des prix fondée
sur un panier d’indices.
En juillet 2022, la CCPB a conclu un avenant avec son prestataire
instaurant une actualisation trimestrielle. Cet avenant a eu pour effet de faire supporter des
hausses importantes à la CCPB tout au long du second semestre
de l’année 2022, à l’inverse,
65
Depuis la loi n° 2017-1837 de finances du 30 décembre 2017, les valeurs locatives cadastrales servant de base
d’imposition à la taxe foncière et à la TEOM sont revalorisées au moyen d’un coefficient forfaitaire qui tient compte
de l’indice des prix à la consommation harmonisé publié par l’INSEE au mois de novembre
précédent la taxation.
133
117
106
CC du Pays de
Bitche
Moselle
Grand Est
Produit de TEOM par habitant
369
276
244
228
150
132
103
78
61
298
207
183
159
110
91
CC du Pays de
Bitche
Moselle
Grand Est
Dispersion TEOM par habitation
Observations définitives - ROD
CC du Pays de Bitche
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34/54
le contrat initial l
’
aurait protégé pendant une année. La chambre estime que, de juillet 2022 à
décembre
2022, le surcoût lié à cet avenant s’élève à
16 600
€
, pour le seul mois de janvier
2023, ce surcoût est de 14 400
€
. L
’ordonnateur
estime cependant que
l’évaluation du
bien-fondé de cet avenant devra être réalisée
en fin de contrat et dépendra de l’évolution des
indices de prix.
Les autres charges de gestion sont essentiellement liées aux prestations et contributions
facturées par le SYDEME.
En s’appuyant sur la matrice des coûts élaborée par l’
ADEME
pour l’exercice 2020,
la
chambre constate que le coût des déchets à la CCPB est supérieur de près de 60 % à celui
des zones rurales du Grand Est, alors même que les habitants y produisent une quantité de
déchets comparable : le coût de gestion des déchets
66
est de 133 € par habitant à la CCPB
contre 85
€ en zone rurale dans le Grand Est.
Figure 8 : Comparaison des coûts de gestion déchets en euros par habitant
C
ette
différence
s’explique
principalement par les surcoûts
des opérations de pré-collecte
(+ 12
€
par habitant et par an), liés
au
système
multiflux,
et
de
traitement
par
le
SYDEME
(+ 17,3
€).
Les aides et soutiens
reçus par la CCPB via le SYDEME
pour favoriser le tri et la prévention
des déchets
s’avèrent également
inférieurs de près de 14
€ par
habitant.
Les opérations de collecte pour
lesquelles
la
CCPB
est
compétente ont un coût inférieur à
la moyenne de 12 €
par habitant.
Source : Matrice des coûts de
l’ADEME
, 2020
En conclusion, la chambre constate que les contributions et participations versées au
SYDEME
et la moindre rétrocession de soutiens et d’aide
s expliquent le coût élevé de gestion
des déchets
. Pour l’exercice 2020, la chambre estime que l’intervention du syndicat
engendre
un surcoût annuel de 50
€ par habitant, soit
au total environ 1,7
M€
67
. Selon le SYDEME, le
système de tri multiflux permet notamment de proposer une solution de traitement des
66
Sur la base du coût aidé tel que défini par l’annexe XIII du CGCT c’est
-à-dire «
l’ensemble des charges,
notamment de structure, de collecte et de transport, moins les produits industriels (ventes de matériaux et
d’énergie, prestat
ions à des tiers), les soutiens des organismes agréés pour la gestion des déchets et les aides
publiques
».
67
D’après la matrice des coûts de l’ADEME, le coût aidé tous flux de la CCPB est de 133,5 €/h contre 85,4
€/h en
zone rurale Grand Est. La CCPB se d
istingue par un coût de collecte inférieure de 12,5 € et par la gestion d’un
passif d’enfouissement de 10 € par habitant (coût et amortissement liés à un ancien centre d’enfouissement
technique). La matrice est fondée sur une population de 33 490 habitants. Soit (133,5 - 85,4 + 12,5 - 10) x 33 490.
0
10
20
30
40
50
60
70
Pré-collecte
Collecte
Transport
Traitement
CCPB
Grand Est rural
Observations définitives - ROD
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35/54
biodéchets et de réduire le nombre de tournées de collecte. Toutefois, la chambre constate
que la part des économies directement liée au système multiflux n’est pas identifiable à ce
stade.
3.2.2
L’absence de rapport
annuel sur le prix et la qualité du service public de
prévention et de gestion des déchets
L’article L.
2224-17-1 du CGCT
68
impose, au plus tard dans les six mois qui suivent la clôture
de l'exercice concerné
, la présentation à l’assemblée déli
bé
rante d’un
rapport annuel sur le
prix et la qualité du service public des déchets. Ce rapport indique notamment la situation
locale au regard des objectifs nationaux, les recettes et les dépenses du service, ainsi que sa
performance en termes de quantités. Lorsque le traitement a été transféré à un syndicat, ce
dernier transmet les données qu’i
l possède. Enfin, le rapport doit être tenu à la disposition du
public et publié sur le site internet de l’EPCI.
Au cours de la période sous revue, le président de la CCPB n’a présenté que le
rapport relatif
à l’exercice 2017
, au cours du conseil communautaire du 6 décembre 2018. Les rapports pour
les exercices 2018 et 2019 n’ont pas été élaborés
, ceux des exercices 2020 et 2021
l’ont été
mais n’ont pas été présentés à l’assemblée délibérante.
À la suite du contrôle de la chambre
, le rapport pour l’exercice 2022 a été adopté par la
CCPB
le 19 juillet 2023 et publié sur son site internet.
3.2.3
Les études en cours portant sur la sortie de la CCPB du SYDEME
Par une délibération du 10 mars 2022, la CCPB a décidé
«
d’entrer en discussion avec le
SYDEME sur la poursuite du partenariat »
et s’interroge sur son retrait du syndicat.
Si la voie du retrait devait être retenue, le SYDEME, en tant que syndicat mixte « fermé »
composé uniquement d’EPCI
, serait soumis au droit applicable aux intercommunalités
69
et la
procédure de retrait serait f
ixée par l’article L. 5211
-19 du CGCT. Cet article prévoit
notamment la nécessité de recueillir le consentement de l'organe délibérant du syndicat et un
accord sur la répartition des biens. À
défaut d’accord, la répartition est fixée par
un arrêté du
préfet.
3.2.3.1
Les conditions financières du retrait : l
a prise en charge d’une quote
-part du
passif du SYDEME
L
’articl
e L. 5211-25-1 du CGCT précise les conditions financières du retrait en disposant
notamment que
« les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au
transfert de compétences sont répartis
[…]
entre
[l’EPCI]
qui se retire [
…
] et [le syndicat]
[…]
.
Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion.
Le solde de l'encours de la dette
[…]
est réparti dans les mêmes conditions
[…]
»
. Cette
répartition concerne l’ensemble des actifs
70
.
68
Précisé par les articles D. 2224-
1 et suivants et l’annexe XIII du CGCT.
69
Article L. 5711-1 du CGCT :
« les syndicats mixtes constitués
[…]
uniquement
[d’EPCI]
sont soumis aux
dispositions des chapitres I
er
et II du titre Ier du livre II de la présente partie »
.
70
CE, 21 novembre 2012,
Communauté d’agglomération Sophia
-Antipolis
, n° 346380 ; Instruction ministérielle du
26 juillet 2016, « Fiche n° 3 : actif/passif
–
Retrait d’une commune ou d’une compétence
» ; Rép. min., QE
n° 12592, JO Sénat, 16 avril 2020, p. 1801.
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36/54
Les principaux actifs du SYDEME sont constitués
d’un
ensemble industriel,
en l’occurrence
une usine de méthanisation, une unité de confection de sacs de déchets, ainsi que des quais
de transfert.
L’encours de la dette
regroupe des emprunts finançant notamment les actifs. Les
actifs et les dettes étant indissociables
de l’activité du syndicat
, la répartition
de l’actif net
prendrait
la forme d’un
paiement en numéraire.
L
a chambre appelle l’attention de l’ordonnateur sur le fait que la répartition devra
nécessairement être fondée sur une valeur fiabilisée et conforme aux critères légaux. Or, sur
la base des informations transmises par la CCPB, certaines incertitudes pèsent sur la valeur
de l’actif et du passif du SYDE
ME.
3.2.3.2
Des initiatives prématurées en matière contractuelle
Selon la jurisprudence, lorsqu'une personne publique a vocation à exercer une compétence
qui nécessite la conclusion et l'exécution d'un contrat de la commande publique, notamment
parce qu'elle est en cours de création ou de transformation ou parce qu'une procédure, par
laquelle la compétence nécessaire doit lui être dévolue, est déjà engagée, aucune règle ni
aucun principe ne font obstacle à ce qu'elle engage elle-même la procédure de passation,
alors même qu'elle n'est pas encore compétente à cette date pour le conclure. Il lui appartient
néanmoins de faire savoir, dès le lancement de la procédure, que le contrat ne sera signé
qu'après qu'elle sera devenue compétente à cette fin
71
.
Sur le fondement de sa délégation en matière de marchés publics, la CCPB a décidé de
lancer, début février 2022, des procédures pour deux marchés de transport et de traitement,
bien que cette compétence soit toujours exclusivement dévolue au SYDEME,
qu’aucune
décision de retrait n’ait été prise par l’assemblée délibérante
de la CCPB et, a fortiori,
qu’aucune
procédure de sortie n’ait été
engagée. Les documents de la consultation précisent
néanmoins que les contrats ne seront exécutés
qu’en cas de décision de quitter le syndicat
et
que le titulaire sera informé au plus tard le 30 novembre 2023, pour un démarrage effectif des
prestations au 1
er
janvier 2024. Plusieurs offres
d’opérateurs économiques publics et privés
ont été reçues avant la date limite du 31 mars 2023.
Selon
l’EPCI, cette consultation avait pour objectif d’obtenir des
tarifs
afin d’évaluer les
impacts budgétaires en cas de sortie du syndicat. La CCPB aurait pu, sans
d’ores
et déjà
lancer officiellement une consultation à laquelle elle va devoir nécessairement donner suite
72
,
faire application de l’article R.
2111-1 du CCP
qui l’autorise à effectuer du
sourçage
73
afin de
solliciter des devis, entamer une démarche de parangonnage
avec d’autres EPCI ayant
conservé cette compétence
ou encore utiliser la publication d’un avis de
pré information
74
pour
faire connaître ses intentions et susciter des intérêts
d’opérateurs économiques,
avant le
lancement d’une procédure
formalisée. La chambre rappelle à
l’ordonnateur
qu’en tout état
de cause, il
ne pourra signer des contrats relatifs au transport et au traitement qu’une fois la
compétence officiellement transférée à la CCPB par le SYDEME.
71
CE, 9 juin 2020,
Métropole Nice-
Côte d’Azur
, n° 436922.
72
Soit en attribuant les contrats, soit en abandonnant la procédure pour
motif d’intérêt général dûment motivé.
73
Article R. 2111-1 du CCP :
« afin de préparer la passation d'un marché, l'acheteur peut effectuer des
consultations ou réaliser des études de marché, solliciter des avis ou informer les opérateurs économiques de son
projet et de ses exigences. / Les résultats des études et échanges préalables peuvent être utilisés par l'acheteur,
à condition que leur utilisation n'ait pas pour effet de fausser la concurrence ou de méconnaître les principes
mentionnés à l'article L. 3 »
.
74
Article R. 2131-1 du CCP :
« l'acheteur peut faire connaître son intention de passer un marché par la publication,
[…] d'un avis de préinformation […] Ces avis sont établis conformément aux modèles fixés par le règlement de la
Commission européenne établissant les formulaires standard pour la publication d'avis dans le cadre de la
passation de marchés »
.
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37/54
La chambre rappelle que dans le cadre
du retrait d’un EPCI d’un syndicat
mixte
« les contrats
sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire
des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par [le syndicat]
n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. [Le syndicat] qui
restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution
», en application de
l’article L. 5211
-25-1 du CGCT
75
.
À ce jour, l
a CCPB n’est pas entrée
en contact avec les titulaires des marchés en cours
conclus par le SYDEME,
censés être exécutés jusqu’à leur terme
, y compris durant la période
précédant le partage des biens
76
,
et ne possède pas les dates respectives d’échéance
de ces
contrats.
La chambre considère que, en lançant une consultation sans être compétente, sans décision
de retrait de son assemblée délibérante et sans avoir mesuré
l’impact
des contrats en cours,
la CCPB a engagé une démarche prématurée et
qu’elle
pourrait
s’expose
r en conséquence à
des risques juridiques.
75
Rép. min., QE n° 05317, JO Sénat, 21 mars 2013, p. 957.
76
CE, 7 novembre 2019,
Syndicat mixte de traitement et de valorisation des déchets du pays de Caux
(SMITVAD),
n° 431146.
Observations définitives - ROD
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E
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38/54
Liste des communes membres de la CCPB
Dept
Commune (N° SIREN)
Population
57
Achen (215700063)
1 011
57
Baerenthal (215700469)
769
57
Bettviller (215700741)
837
57
Bining (215700832)
1 217
57
Bitche (215700899)
5 056
57
Bousseviller (215701038)
124
57
Breidenbach (215701087)
318
57
Éguelshardt (215701889)
528
57
Enchenberg (215701921)
1 250
57
Epping (215701954)
577
57
Erching (215701962)
435
57
Etting (215702010)
732
57
Goetzenbruck (215702507)
1 505
57
Gros-Réderching (215702614)
1 354
57
Hanviller (215702945)
202
57
Haspelschiedt (215703018)
315
57
Hottviller (215703380)
517
57
Lambach (215703760)
499
57
Lemberg (215703901)
1 458
57
Lengelsheim (215703935)
199
57
Liederschiedt (215704024)
120
57
Loutzviller (215704214)
157
57
Meisenthal (215704560)
686
57
Montbronn (215704776)
1 641
57
Mouterhouse (215704891)
288
57
Nousseviller-lès-Bitche (215705138)
155
57
Obergailbach (215705179)
283
57
Ormersviller (215705260)
379
57
Petit-Réderching (215705351)
1 459
57
Philippsbourg (215705419)
613
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39/54
Dept
Commune (N° SIREN)
Population
57
Rahling (215705617)
742
57
Reyersviller (215705773)
377
57
Rimling (215705849)
673
57
Rohrbach-lès-Bitche (215705898)
2 355
57
Rolbing (215705906)
265
57
Roppeviller (215705948)
101
57
St-Louis-lès-Bitche (215706193)
476
57
Schmittviller (215706367)
330
57
Schorbach (215706391)
545
57
Schweyen (215706417)
315
57
Siersthal (215706516)
645
57
Soucht (215706581)
1 058
57
Sturzelbronn (215706615)
173
57
Volmunster (215707324)
788
57
Waldhouse (215707381)
396
57
Walschbronn (215707415)
420
Source : Banatic.interieur.gouv.fr
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Compétences de la CCPB
Production, distribution d'énergie
- Concession de la distribution publique d'électricité et de gaz
- Hydraulique
- Autres énergies
Environnement et cadre de vie
- Assainissement collectif
- Assainissement non collectif
- Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés
- GEMAPI : Aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique
- GEMAPI : Entretien et aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau
- GEMAPI : Défense contre les inondations et contre la mer
- GEMAPI : Protection et restauration des sites, des écosystèmes aquatiques, des zones humides et des
formations boisées riveraines
- Autres actions environnementales
- Élaboration et adoption du plan climat-air-énergie territorial en application de l'article L. 229-26 du code de
l'environnement
Sanitaires et social
- Action sociale
- Crèche, Relais assistance maternelle, aide à la petite enfance
Développement et aménagement économique
- Actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création,
aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique,
portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales
Développement et aménagement social et culturel
- Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs
- Activités périscolaires
- Activités culturelles ou socioculturelles
- Activités sportives
Aménagement de l'espace
- Schéma de cohérence territoriale (SCOT)
- Schéma de secteur
- Plans locaux d'urbanisme
- Création et réalisation de zones d'aménagement concertée (ZAC)
- Constitution de réserves foncières
- Organisation de la mobilité, au sens des articles L. 1231-1 et suivants du code des transports
- Délivrance des autorisations d'occupation du sol (Permis de construire...)
Voirie
- Création, aménagement, entretien de la voirie
Développement touristique
- Promotion du tourisme dont la création d'offices de tourisme
Logement et habitat
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- Programme local de l'habitat
- Politique du logement non social
- Opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH)
Infrastructures
- Pistes cyclables
Autres
- NTIC - Nouvelles technologies de l'information et de la communication - (Internet, câble...)
- Aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage
- Autres
Source : Banatic.interieur.gouv.fr
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La fiabilité budgétaire et comptable
Outre son budget principal tenu sous la nomenclature M14, la CCPB dispose de trois budgets
annexes dont un tenu sous la nomenclature M4.
Même si plusieurs notes de
service encadrent la procédure d’achat, la CCPB n’a pas déployé
un dispositif de contrôle interne
77
.
Cette situation est notamment liée à l’absence de formatio
n
des agents du service finances à cette thématique. Ainsi, par exemple, le circuit de validation
des dépenses est effectué au format papier alors que les données de facturation parviennent
à la CCPB sous un format dématérialisé.
La chambre invite la CCPB
à mettre en œuvre une gestion électronique des documents
permettant de sécuriser ses flux comptables, à adopter un guide des procédures et à établir
un organigramme fonctionnel.
L’élaboration de ces outils était prévue par la
convention partenariale signée le
23 novembre 2018 et entrant en vigueur le 1
er
décembre 2018 pour une durée de trois ans
entre l’ordonnateur et le comptable public. La chambre constate que les engagements de la
CCPB
n’ont pas été respectés et que le bilan de cette convention n’a pas
été dressé.
L’organisation budgétaire
En tant qu’établissement public intercommunal
78
, la CCPB est tenue de respecter les règles
fixées aux articles L. 1612-
1 et suivants du CGCT pour l’adoption et l’exécution de son budget
principal et de ses budgets annexes. Par un mécanisme de renvois, les dispositions relatives
aux finances communales
79
s’appliquent aux EPCI, sous réserve d’exceptions.
Une information financière à améliorer
La c
omplétude et la qualité de l’information délivrée aux élus
En application de
l’article L. 2312
-
1 du CGCT, un débat d’orientations budgétaires (DOB) est
organisé dans un délai de deux mois avant l'examen du budget e
n s’appuyant sur un rapport
sur les orientations budgétaires (ROB). Au sein de la CCPB, le
débat d’orientations
budgétaires a lieu chaque année au cours du mois de mars, préalablement au vote des
budgets début avril. Le ROB est conforme aux articles L. 2312-1 et D. 2312-2 du CGCT.
L’ensemble des documents budgétaires
doit
comporter un ensemble d’informations
obligatoires et être publié sur le site internet de la collectivité
80
. Or, jusqu’en 2022,
les comptes
administratifs de la CCPB ont été établis sans que certaines annexes (
l’état des emprunts
garantis par
l’établissement
et les concours attribués à des tiers) aient été dûment
renseignées. À la suite du contrôle, ces annexes ont été renseignées pour le compte
administratif de l’exercice 2022 présenté à l’assemblée communautaire du 30
mars 2023, a
été utilement complété
81
, hormis la mention et le détail des tiers garantis (annexe IV B1.1).
77
Le contrôle interne est l'ensemble des dispositifs, formalisés et permanents, décidés par une entité pour gérer
ses risques et définir ses mesures de contrôle. Il vise, d'une part, à identifier et à évaluer les risques liés à la
réalisation de ses objectifs et, d'autre part,
à mettre sous contrôle ces risques, à travers la mise en œuvre d'actions
relevant d'agents publics de tous niveaux. Définition inspirée de celle donnée par le décret n° 2022-634 relatif au
contrôle et à l'audit internes de l'État du 22 avril 2022 (article 1).
78
Au sens de l’article L.
1612-20 du CGCT.
79
L’article L. 5211
-36 rend applicables les articles L. 23xx du CGCT (finances communales) et l
’article R. 5211
-13
rend applicables les articles R. 23xx (finances communales).
80
Articles L. 2312-1, L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT.
81
À savoir les annexes IV B1.2 et IV B1.7.
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En outre, le site internet de la CCPB ne comportait pas certaines pièces telles que le ROB,
les budgets prévisionnels et les comptes administratifs. À la suite du contrôle, ces pièces
relat
ives à l’exercice 2022 ont été publiées sur le site.
En revanche, le rapport retraçant l'activité de l'établissement
prévu par l’article L. 5211
-39 et
à destination des communes membres, n’est pas établi.
De faibles taux d’exécution budgétaire en investis
sement
–
l’absence d’AP/CP
La section de fonctionnement et la section d'investissement du budget doivent être
respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon
sincère
82
. La comparaison des réalisations enregistrées dans la comptabilité avec les crédits
votés par l’organe délibérant, tant dans le budget primitif que dans ses éventuelles décisions
modificatives, permet d’évaluer la qualité et la sincérité des prévisions budgétaires, ainsi que
le pilotage, en cours d’
exécution, du cycle budgétaire.
Sur la période, la section de fonctionnement du budget principal présente un taux
d’
exécution
budgétaire satisfaisant, hormis pour les exercices 2020 et 2021 pour les dépenses de
fonctionnement, notamment en raison de la crise sanitaire.
82
Article L. 1612-4 du CGCT.
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Tableau 1 :
Taux d’exécution des prévisions budgétaires (budget principal)
En €
2018
2019
2020
2021
Total
2018-2021
Recettes réelles de fonctionnement
Prévisions (BP)
10 138 081
10 905 194
11 886 730
11 644 972
44 574 977
Prévisions (BP+DM)
10 302 017
10 994 862
12 403 373
12 387 540
46 087 792
Exécution (CG, y c. produits rattachés)
10 021 978
11 088 661
12 008 825
11 910 959
45 030 422
Taux d'exécution prévisions CG /BP
99 %
102 %
101 %
102 %
101 %
Taux d'exécution prévisions CG / (BP
+ DM)
97 %
101 %
97 %
96 %
98 %
Dépenses réelles de fonctionnement
Prévisions (BP)
8 952 485
9 460 209
11 002 374
11 136 195
40 551 263
Prévisions (BP+DM)
8 775 061
9 526 987
11 017 374
11 304 078
40 623 500
Exécution (CG, y c. charges rattachées)
8 733 834
8 722 936
9 154 537
9 624 621
36 235 927
Taux d'exécution prévisions CG /BP
98 %
92 %
83 %
86 %
89 %
Taux d'exécution prévisions CG / (BP
+ DM)
100 %
92 %
83 %
85 %
89 %
Recettes réelles d'investissement
Prévisions (BP)
30 738 617
14 853 795
11 332 800
13 791 203
70 716 415
Prévisions (BP+DM)
31 042 227
14 868 605
10 894 906
13 618 082
70 423 820
Exécution (CG, hors RAR)
4 631 326
4 187 002
7 044 573
8 576 069
24 438 970
Taux d'exécution prévisions CG /BP
15 %
28 %
62 %
62 %
35 %
Taux d'exécution prévisions CG / (BP
+ DM)
15 %
28 %
65 %
63 %
35 %
Dépenses réelles d'investissement
Prévisions (BP)
26 414 414
29 893 562
20 574 852
23 847 330
100 730 158
Prévisions (BP+DM)
26 290 361
29 931 262
20 705 852
24 248 894
101 176 369
Exécution (CG, hors RAR)
13 370 441
11 789 813
8 778 246
16 513 068
50 451 568
Taux d'exécution prévisions CG /BP
51 %
39 %
43 %
69 %
50 %
Taux d'exécution prévisions CG / (BP
+ DM)
51 %
39 %
42 %
68 %
50 %
Source : Comptes de gestion (BP = budget primitif ; DM = décision modificative ; CG = compte de gestion).
En revanche, la section d’investissement affiche des taux d’exécution faibles
.
Cela s’explique
en partie par une gestion des opérations d’équipement par le seul biais des restes à
réaliser :
à titre d’exemple, deux opérations
parmi les plus importantes conduites par la CCPB
n’
avaient pas été achevées à fin 2021, affichant parfois de faibles
niveaux d’
exécution selon
les exercices.
Tableau 2 : Évolution de deux opérations d'investissement sur plusieurs exercices (budget principal)
Opération (en €)
Exécution
2018
2019
2020
2021
Opération n° 53
Site CIAV (bâtiments)
Prévisions (BP+DM)
16 767 436
15 039 926
9 002 108
3 720 000
Exécution
1 727 509
6 037 818
5 439 515
3 011 552
Opération n° 150
ZA de
Rohrbach-lès-Bitche
Prévisions (BP+DM)
1 987 000
2 359 935
1 533 000
908 540
Exécution
103 111
1 004 781
624 460
439 764
Source : Comptes de gestion
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Les projets d’investissement
étalés sur plusieurs années sont gérés par des restes à réaliser
obligeant l’EPCI à ouvrir des crédits pour l’ensemble des montants engagés. En ayant recours
à une gestion en AP/CP pour ses plus gros investissements, la CCPB pourrait allier une
meilleure prévision budgétaire sur plusieurs exercices à une vision stratégique pluriannuelle
de sa politique d’investissement.
La fiabilité des comptes
La chambre a vérifié
le degré de fiabilité des comptes de l’EPCI, au travers
principalement
des opérations de fin d’exercice, de la fiabilité de l’actif et de la pratique de l’EPCI
en matière
de provisions pour risques et charges.
L’absence de rattachement des charges et produits à l’exercice
En vertu du principe d’indépendance de
s exercices, les comptes doivent assurer la cohérence
des informations fournies au cours des exercices successifs. Il est donc nécessaire de
rattacher les opérations à l'exercice auquel elles se rapportent
83
. L’instruction M14 consacre
le principe du rattachement à l'exercice
84
. Ce principe peut faire l’objet d’aménagements
lorsque les charges et les produits à rattacher ne sont pas susceptibles d’avoir une incidence
significative sur le résultat de l’exercice
.
Si l’instruction comptable prévoit des aménageme
nts,
celle-
ci n’exempte pas
totalement les entités concernées de la pratique du rattachement
Le conseil communautaire a explicitement décidé dans une délibération du 27 février 2020,
de ne pas rattacher les charges et produits à l’exercice 2019, au motif que
« le caractère
obligatoire du rattachement
(…)
peut faire l’objet d’aménagements, approuvés par une
délibération annuelle du conseil communautaire, dès lors que les charges et produits à
rattacher ne sont pas susceptibles d’avoir une incidence significative sur les résultats de
l’exercice et leur sincérité
».
Hormis pour
les intérêts courus non échus (ICNE), l’EPCI
a continué à ne pas faire de
rattachements sur les exercices suiva
nts, sans qu’aucune nouvelle délibération n’ait été prise
dans ce sens par le conseil.
Un contrôle a été effectué sur 53 factures reçues au cours du 1
er
trimestre 2020 et inscrits
dans 12 comptes de charges
85
. Trente-trois
d’entre elles auraient dû faire l’objet d’un
rattachement à l’exercice 2019. Le montant de ces factures non rattachées s’élève à
252 634
€, ce qui représente
23 % du montant total inscrit dans ces 12 comptes pour
l’exercice 2019
.
Considérant le nombre et le montant significatifs de ces omissions comptables, la chambre
rappelle à l’ordonnateur l’obligation
de procéder aux rattachements des charges et produits à
l’exercice.
83
4° de l’article 57 du décret n° 2012
-1246 du 7 novembre 2012.
84
Instruction M14, tome 2, titre 3, chapitre 4, §1.1.1.
85
Pour des factures supérieures à 2 000
€ et affectées aux comptes suivants
: 60611, 60612, 60621, 6068, 6132,
615231, 6156, 62875, 6358, 6455, 65548 et 6574.
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L’actif immobilisé
: une présentation comptable imparfaite du patrimoine
L’absence d’inventaire
L
’
instruction comptable M14 indique que
l’ordonnateur est chargé
«
(…) du recensement des
biens et de leur identification avec :
–
la tenue de l’inventaire physique, registre justifiant la
réalité physique des biens et qui permet de connaître précisément ses immobilisations ;
–
la
tenue de l’inventaire comptable qui permet de connaître ses immobilisations sur le volet
financier
86
»
.
Pour sa part, le comptable public est chargé de l’enregistrement comptable des
immobilisations et de leur suivi à l’actif du bilan de la collectivité. L’inventaire établi par la
collectivité et l’état de l’actif doivent ainsi être concordants.
La chambre constate que la communauté de communes ne tient pas d’inventaire de ses biens
et s’en remet uniquement à l’état de l’actif établi par le c
omptable. Elle rappelle
l’
obligation de
mettre en place un tel inventaire, afin d’avoir une connaissance précise de son patrimoine.
Plus de 20 M€ d’immobilisations non classées au budget fibre
L’instruction M14 prévoit que le compte 23 «
enregistre à son débit, les dépenses afférentes
aux immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice » et que « lorsque
l’immobilisation est achevée, les dépenses portées aux comptes 231 et 232 sont virées au
compte 21 par opération d’ordre non budgétaire
87
». Ces dispositions sont rédigées en des
termes identiques dans l’instruction M4 applicable au budget annexe fibre
88
.
Tableau 3 : Situation des immobilisations en cours (budget principal et budget annexe fibre THD)
En €
2018
2019
2020
2021
Budget Principal
Immobilisations corporelles en cours - Solde (A)
14 908 492
13 567 985
20 062 291
19 926 375
Immobilisations corporelles - Solde
73 407 554
84 622 939
85 622 615
89 751 007
Dépenses d'équipement (B)
3 726 209
11 137 831
7 771 011
5 843 137
Ratio des immobilisations en cours (rapportées aux
dépenses d'équipement de l'année) (A/B)
4
1,2
2,6
3,4
Budget annexe Fibre THD
Immobilisations corporelles en cours - Solde (A)
20 293 650
20 618 824
21 144 477
20 538 618
Immobilisations corporelles - Solde
13 344 438
13 713 214
14 623 343
15 911 261
Dépenses d'équipement (B)
262 608
698 950
1 435 783
683 401
Ratio des immobilisations en cours (rapportées aux
dépenses d'équipement de l'année) (A/B)
77,3
29,5
14,7
30,1
Source : Comptes de gestion
Au budget principal, le ratio d’i
mmobilisations en cours (rapporté aux investissements
d’équipements) est supérieur à 1, ce qui souligne ici des travaux en cours qui se sont étalés
sur plusieurs exercices
: il s’agit de la réhabilitation du site verrier de Meisenthal que la CCPB
a débuté
en 2017. Ces travaux se sont achevés en 2022, et ont été suivis d’une mise en
service de l’équipement. Par conséquent, un transfert comptable vers les comptes 21
d’immobilisations est à effectuer.
86
Instruction M14, tome 2, titre 4, chapitre 3 : l
a tenue de l’inventaire
.
87
Instruction M14, tome 1, chapitre 2, §2.
88
Instruction M4, titre 2, chapitre 2, §1.
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Le montant des immobilisations en cours au budget dédié au très haut débit est élevé (21
M€)
et concerne des immobilisations pourtant mises en service. Ces biens auraient dû être
transférés aux comptes 21 correspondants.
L’absence de transfert aux comptes 21
retarde
l’amortissement de ces actifs pourtant
obligatoi
re s’agissant d’immobilisation
s
dont l’usage est limité dans le temps.
Par ailleurs,
les subventions d’investissement reçues pour financer ces travaux ont bien été
rapportées au résultat sur 40 ans,
alors même que la reprise doit s’effectuer au même rythm
e
que l’amortissement de la valeur de l’immobilisation acquise au moyen de
s subventions
89
.
Ainsi, en retenant une
durée d’
amortissement identique à celle des subventions
d’investissement
, des dotations aux amortissements aurait dû être constatées pour environ
510 000
€.
La chambre rappelle l’obligation de procéder à l’amortissement des immobilisations dont la
durée de vie est limitée,
conformément à l’instruction M4.
Des divergences entre les durées d’amortissement pratiquées et celles fixées par
délibération
Pour son budget principal, la communauté de communes pratique l’amortissement de
l’ensemble de ses immobilisations, y compris celles pour lesquelles l’amortissement n’est pas
une dépense obligatoire au sens de l’article R.
2321-1 du CGCT. Cette bonne pratique permet
à l’EPCI de rapprocher la valeur comptable de la valeur réelle de son patrimoine. La chambre
observe néanmoins que la délibération n° 221 de 2010
fixant les durées d’amortissement n’est
pas en adéquation avec les modalités pratiquées
90
et que les
durées d’amortissement du
budget dédié au très haut débit n’y sont pas précisées.
La chambre prend note de
l’engagement de l’ordonnateur
à mettre à jour cette délibération.
En conclusion, plusieurs irrégularités concernant la comptabilité de l’actif immo
bilisé sont de
nature à porter atteinte à l’image fidèle du patrimoine de l’EPCI. Aussi, la
chambre rappelle à
l’ordonnateur
son obligation de fiabiliser ses comptes dans ce domaine, conformément au
CGCT et aux instructions M14 et M4.
L’absence de provisi
ons
Le provisionnement constitue l’une des applications du principe de prudence prévu par les
instructions M4 et M14
91
. Il permet de constater une dépréciation ou un risque (dès son
apparition) ou d’étaler une charge.
Les dotations aux provisions sont des d
épenses obligatoires en application de l’article
L. 2321-
2 du CGCT. L’article R.
2321-2 du même code
précise qu’une provision doit être
constituée, par délibération de l'organe délibérant, notamment dans les cas suivants :
-
dès l'ouverture d'un contentieux en première instance contre la commune
(provisionnement constitué à hauteur du risque financier encouru) ;
-
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis
malgré les diligences faites par le comptable public (provisionnement constitué à
hauteur du risque d'irrécouvrabilité).
89
Ibid.
90
À titre d’illustrations, les constructions sont amorties sur 50 années, cette durée n’est pas prévue par la
délibération citée, le matériel informatique est parfois amorti sur cinq années (contre deux années dans la
délibération).
91
Instruction M14, tome 2, titre 3, chapitre 4, §3 - Instruction M4, titre 2, chapitre 2.
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Au sein de la CCPB, aucune provision n’a été constituée durant la période sous contrôle.
Les provisions pour litiges et contentieux
Selon l
’
instruction M14
92
, « le compte 1511 enregistre les provisions destinées à couvrir la
sortie de ressources probable résultant des litiges (dommages et intérêts, indemnités, frais de
procès). Cette provision est constituée dès l’ouverture d’un contentieux en première instance
contre l’entité
, à hauteur du montant estimé de la charge qui pourrait en résulter, en fonction
du risque financier encouru. Elle est maintenue, et ajustée si nécessaire, jusqu’à ce que le
jugement soit devenu définitif ».
La CCPB n’a
jamais établi de provision à cet effet, alors que près de 50 litiges ont été recensés
au cours de la période de contrôle. À
titre d’illustration, les honoraires d’avocat réglés pour les
seuls contentieux liés au
plan local d’urbanisme s’élèvent
à près de 65 000
€. Par conséquent,
la chambre rappelle à
l’ordonnateur
l’obligation de constituer des provisions dès l’ouverture
d’un contentieux en première instance.
Les dépréciations des comptes de tiers
Selon les instructions M14 et M4, les provisions pour dépréciation des comptes de tiers sont
p
révues pour constater l’amoindrissement d’une créance dont les effets ne sont pas
nécessairement irréversibles. Ainsi,
« de telles provisions doivent être constituées lorsque le
recouvrement des restes à recouvrer sur comptes de tiers est compromis malgré les
diligences faites par le comptable public. Les provisions doivent être constituées à hauteur du
risque d’irrécouvrabilité estimé par la commune, à partir des éléments d’information
communiqués par le comptable public
93
».
La CCPB n’a jamais établi de pr
ovision de cette nature. Pourtant, les deux plus importants
budgets de
l’établissement
94
comportent chaque année au compte « redevables contentieux »
des sommes significatives.
92
Instruction M14, tome 1, titre 1, chapitre 2.
93
Instruction M14, tome 1, titre 1, chapitre 2, §4
–
instruction M4, tome 2, titre 2, §1.4 et 1.6.
94
À savoir le budget principal et le budget annexe dédié aux ordures ménagères (OM).
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Tableau 4 : Évolution des comptes de redevables
–
Budget principal et budget annexe OM
Budget Principal
en €
2018
2019
2020
2021
c/4111 Redevables - amiable
30 079
80 671
45 498
48 480
c/4116 Redevables - Contentieux
8 689
9 480
8 467
7 706
c/411 Redevables
38 767
90 151
53 966
56 186
Part des clients douteux
22 %
11 %
16 %
14 %
c/6541 Pertes sur créances irrécouvrables
admises en non-valeur
-
-
-
-
c/6542 Pertes sur créances éteintes
-
-
-
-
BA
–
OM
en €
2017
2018
2019
2020
c/4111 Redevables - amiable
153 182
207 441
256 754
752 703
c/4116 Redevables - Contentieux
105 731
94 263
63 950
49 121
c/411 Redevables
258 913
301 704
320 704
801 824
Part des clients douteux
41 %
31 %
20 %
6 %
c/6541 Pertes sur créances irrécouvrables
admises en non-valeur
16 766
-
2 158
-
c/6542 Pertes sur créances éteintes
8 001
-
28 524
-
Source : Comptes de gestion
En outre, peu de créances ont été admises en perte sur créance irrécouvrable (admission en
non-
valeur ou créances éteintes). Or, l’état des restes à percevoir révèle
, pour les deux
budgets précités, des créances très anciennes qui, nonobstant les diligences opérées par le
comptable, sont susceptibles d’être définitivement irrécouvrables
.
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Tableau 5 :
Soldes annuels des restes à recouvrer
–
Budget principal et BA OM
ÉTAT DES RESTES (RAR - RAP) - BP
ÉTAT DES RESTES (RAR - RAP) - BP
Compte
Tiers
Reste à
recouvrer
Compte
Tiers
Reste à
recouvrer
4111
Sous total de l'exercice 2012
122,03
4116
Sous total de l'exercice 2007
74,95
4111
Sous total de l'exercice 2013
26,00
4116
Sous total de l'exercice 2010
5 322,22
4111
Sous total de l'exercice 2014
7 002,04
4116
Sous total de l'exercice 2011
213,00
4111
Sous total de l'exercice 2015
5 571,46
4116
Sous total de l'exercice 2012
224,65
4111
Sous total de l'exercice 2016
43,00
4116
Sous total de l'exercice 2013
219,40
4111
Sous total de l'exercice 2019
249,00
4116
Sous total de l'exercice 2015
310,00
4111
Sous total de l'exercice 2020
281,21
4116
Sous total de l'exercice 2016
190,00
4111
Sous total de l'exercice 2021
35 185,27
4116
Sous total de l'exercice 2017
7,78
4116
Sous total de l'exercice 2018
830,26
4116
Sous total de l'exercice 2019
165,78
4116
Sous total de l'exercice 2020
148,00
Total à recouvrer 2014-2015
12 721,53
Total à recouvrer 2014-2015
6 364,22
c/4111 Redevables - amiable
48 480,01
c/4111 Redevables - amiable
7 706,04
Part des créances susceptibles
d'être éteintes
26,2 %
Part des créances susceptibles
d'être éteintes
82,6 %
ÉTAT DES RESTES (RAR - RAP) - BA OM
ÉTAT DES RESTES (RAR - RAP) - BA OM
Compte
Tiers
Reste à
Recouvrer
Compte
Tiers
Reste à
Recouvrer
4111
Sous total de l'exercice 2004
9 471,74
4116
Sous total de l'exercice 2007
884,21
4111
Sous total de l'exercice 2007
1 421,00
4116
Sous total de l'exercice 2008
3 104,99
4111
Sous total de l'exercice 2009
391,00
4116
Sous total de l'exercice 2009
7 740,00
4111
Sous total de l'exercice 2010
1 868,33
4116
Sous total de l'exercice 2010
2 370,00
4111
Sous total de l'exercice 2011
350,00
4116
Sous total de l'exercice 2011
3 117,00
4111
Sous total de l'exercice 2013
350,00
4116
Sous total de l'exercice 2012
4 742,41
4111
Sous total de l'exercice 2014
875,00
4116
Sous total de l'exercice 2013
2 450,00
4111
Sous total de l'exercice 2015
1 820,00
4116
Sous total de l'exercice 2014
1 128,68
4111
Sous total de l'exercice 2016
5 234,00
4116
Sous total de l'exercice 2015
2 888,46
4111
Sous total de l'exercice 2017
5 822,50
4116
Sous total de l'exercice 2016
2 682,00
4111
Sous total de l'exercice 2018
2 370,00
4116
Sous total de l'exercice 2017
2 644,51
4111
Sous total de l'exercice 2019
13 805,00
4116
Sous total de l'exercice 2018
8 751,10
4111
Sous total de l'exercice 2020
25 239,09
4116
Sous total de l'exercice 2019
5 432,76
4111
Sous total de l'exercice 2021
683 685,43
4116
Sous total de l'exercice 2020
1 185,00
Total à recouvrer 2014-2015
16 547,07
Total à recouvrer 2014-2015
28 425,75
c/4111 Redevables - amiable
752 703,09
c/4116 Redevables - amiable
49 121,12
Part des créances susceptibles
d'être éteintes
2,2 %
Part des créances susceptibles
d'être éteintes
57,9 %
Source : État des soldes - reste à recouvrer 2021
Le travail de recensement et d’identification (pourtant mené ponctuellement en 2018 et 2020
au budget OM) n’a pas été poursuivi par la CCPB, afin de
mettre à jour ces comptes de
créances.
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En conclusion sur les provisions, la chambre
rappelle à l’ordonnateur l’obligation
d’établir les
provisions nécessaires afin de couvrir les risques liés aux contentieux et aux créances
potentiellement irrécouvrables.
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Fonctionnement des régies d’avances et de recettes du CIAV
Pour faciliter l’encaissement des recettes
et le paiement de dépenses, des régisseurs peuvent
être chargés d’effectuer ces opérations pour le compte des comptables publics
95
.
Pour le CIAV, une régie a été créée dès 1998 par la communauté de communes du pays du
verre et du cristal afin d’encaisser les ventes des produits fabriqu
és par le centre ainsi que les
livres et catalogues.
Le 24 juin 2021, une régie a été créée venant se substituer à la précédente, elle assure
no
tamment l’encaissement des ventes du centre et de la billetterie liée
s à la visite touristique
du site. Elle règle également certaines dépenses.
Aux termes de l’article R. 1617
-17 du CGCT, le régisseur est «
soumis aux contrôles du
comptable public assignataire et de l'ordonnateur ou de leurs délégués auprès desquels ils
sont placés
».
Une instruction
96
précise que le comptable doit effectuer une vérification tous les quatre ans,
celle-
ci donne lieu à l’établissement d’un rapport dans lequel sont consign
és les faits
constatés.
Une vérification par le comptable public a été réalisée le 30 novembre 2016 avec
l’établissement d’un procès
-
verbal de vérification. Il a indiqué qu’un contrôle a été effectué en
2019 sans en préciser la date, celui-
ci n’a pas donné lieu à l’établissement d’un procès
-verbal.
Pour sa part, l’ordonnateur n’effectue aucun contrôle.
L’arrêté de création de la régie prévoit un montant maximum d’encaisse de 12
500
€, ce
montant est doublé du 1
er
novembre au 31 janvier. Le régisseur verse auprès du Trésor public
le montant de l’encaisse dès que celui
-ci est atteint et au moins une fois par mois. Ces
dispositions ont bien
été respectées au cours de l’exercice 2022
.
95
Article 22 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable.
96
Instruction codificatrice N° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006.
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53/54
L
a sélection d’un prestataire dont le tarif est 3
3 % plus élevé que le
moins-disant
pour la mise à disposition et l’enlèvement des bennes en déchèteries
Par une délibération du 15 mars 2021, le SYDEME a demandé à ses membres de se
positionner sur leur volonté de reconduire ou non cette prestation dite « optionnelle » que le
syndicat assurait jusqu’alors et qu’il refacturait aux EPCI. Par une lettre de
mars 2021, la
CCPB a fait savoir au syndicat qu’elle ne souhaitait plus poursuivre cette relation contractuelle.
Par un courrier
d’avril 2021
, le SYDEME a al
ors précisé qu’il cesserait d’assurer cette
prestation à compter du 23 septembre 2021. La CCPB a donc lancé, en juin 2021, une
procédure formalisée d’appel d’offres en vue de la conclusion d’un marché de trois ans.
Le défaut de transparence dans la communication de la pondération des
sous-critères
Le règlement de la consultation précise que les soumissionnaires seront départagés selon les
critères et la pondération suivante : prix (60 %) et valeur technique (40 %) décomposée en
plusieurs éléments : type de bennes
, moyens humains, délais d’intervention, fréquences de
collecte, description technique de la prestation, description de la prestation de
rotation/transport corrélée aux véhicules utilisés.
Ces éléments sont, en réalité, qualifiables de sous-critères techniques et non de simple
méthode de notation dans la mesure où il ressort du
rapport d’analyse
des offres élaboré par
la CCPB, ainsi que des lettres adressées aux candidats évincés, que chacun de ces éléments
a été noté selon divers degrés d’importance. Ces degrés d’importance vont pourtant s’avérer
déterminants
au moment de l’attribution, mais n’ont pas été communiqués aux candidats au
stade du lancement de la procédure. Or, selon la réglementation
97
et une jurisprudence
constante (cf. infra), afin de garantir le respect des principes de la commande publique
98
, le
pouvoir adjudicateur est tenu de porter à la connaissance des candidats la pondération ou la
hiérarchisation des sous-critères dès lors que, eu égard à leur nature et à l'importance de
cette pondération ou hiérarchisation, ils sont susceptibles d'exercer une influence sur la
présentation des offres des entreprises ainsi que sur leur sélection et doivent, en
conséquence, être eux-mêmes regardés comme des critères de sélection.
Le manque de motivation des écarts de note
Quatre soumissionnaires ont déposé une offre. Sur le critère du prix, valant 60 % de la note
finale, l’entrepr
ise E. arrive en première position avec une offre annuelle à 171 000
€
HT,
l’entreprise C. en deuxième position pour 181
000
€
HT, l’entreprise G. en troisième pour
228 775
€
HT et, enfin, l’entreprise H. dernière pour 312
406
€
HT. Sur ce critère,
l’entre
prise E. obtient donc 6 points (sur 6)
contre 4,49 pour l’entreprise
G.
Cette dernière va néanmoins bénéficier d’une notation maximale pour chacun des
sous-critères techniques et obtenir la note de 40/40 et sera déclarée attributaire par la
commission d’appel d’offres
(CAO) du 24 août
2021, sur la base de l’analyse effectuée par
les services techniques. L’entreprise E., spécialisée dans le secteur et qui disposait d’une
solide avance sur le critère prix,
n’avait besoin que de 25/40 pour rempo
rter le marché, mais
va obtenir 24/40 et être classée deuxième.
La chambre a constaté que les écarts de note sur le volet technique ne sont pas objectivement
motivés.
97
Articles R. 2152-11 et R. 2152-12 du code de la commande publique.
98
Liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des
procédures.
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Par exemple, le sous-critère «
délais d’intervention
» (comportant deux volets : début
d
’exécution des prestations au moment de la fin de celles du SYDEME et capacité à répondre
aux besoins pour remplacer les bennes pleines), noté sur 10 points dans le rapport final
soumis à la CAO
, fait apparaître les commentaires suivants pour l’entreprise
G. :
« délai
conforme avec la fin du marché du SYDEME. Conforme avec le besoin du
service
–
Note : 10/10 »
et pour l’entreprise E. :
« délai non conforme avec la date de reprise
des prestations par la [CCPB]. Délai conforme avec les besoins du service
–
Note : 3/10 »
.
Au surplus, les documents de la consultation ne fixaient aucune date impérative de
commencement d’exécution des prestations
, mais indiquaient simplement une durée de trois
ans
«
à compter de l’ordre de service prescrivant le démarrage de l’ex
écution des
prestations »
. Or, l’établissement disposait bien, depuis avril 2021, de la date de fin de ses
relations contractuelles avec le SYDEME, fixée au 23
septembre et aurait dû l’indiquer aux
candidats. En cours de procédure, l’un d’entre eux a tout
de même demandé une précision à
cet égard. La réponse de la CCPB, partagée avec tous les candidats sur la plateforme
dématérialisée de passation de la CCPB, fut la suivante :
« le démarrage du marché devrait
se situer vers les mois de septembre/octobre 2021 en fonction du délai de l'analyse des
offres »
. La CCPB n’impose donc pas davantage de date impérative et conditionne celle
-ci au
délai d’analyse des offres et non à la fin effective des prestations du SYDEME. L’entreprise
G., dans son mémoire technique, précise :
« nous avons déjà entrepris des démarches afin
de nous assurer de la possibilité de démarrer l’activité dès la fin septembre, conformément à
votre souhait »
. L’entreprise E. indique dans son mémoire qu’elle dispose des moyens
humains, des bennes
et des camions nécessaires et expose un plan d’intervention pour
assurer la continuité du service, si bien que rien n’indique dans son offre qu’elle ne pourra pas
assurer la prestation
« à compter de l’ordre de service prescrivant le démarrage de l’exécut
ion
des prestations »
ou encore
« en septembre / octobre 2021 »
. L’écart important entre la note
de 10/10 et celle de 3/10 apparaît donc peu objectif au regard des différents éléments
contenus dans le règlement de la consultation et dans les offres.
Au final, l’écart de 7
points a conduit l’entreprise E. à être écartée de l’attribution de ce marché,
conclu par l’ordonnateur actuel le
7 septembre 2021.
Le manque de transparence des motifs de rejet d’une offre
Enfin, la chambre a relevé que la CCPB n’a
pas correctement informé le candidat évincé quant
aux motifs de rejet de son offre. En effet, l’entreprise E
, informée du rejet de sa candidature
le 25 août par notification électronique, a demandé des précisions sur les motifs de rejet par
un courrier du 27 août. Dans un tel cas
, un acheteur a l’obligation de répondre
dans les
meilleurs délais et au plus tard quinze jours à compter de la réception de la demande
99
.
Aucune réponse n’a
cependant
été adressée à l’entreprise.
99
Article R. 2181-4 du code de la commande publique.
Chambre régionale des comptes Grand Est
3-5, rue de la Citadelle
57000 METZ
Tél. : 03 54 22 30 49
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article
15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen