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Le 27 septembre 2023
Le Premier président
à
Monsieur Bruno Le Maire
Ministre de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et numérique
Monsieur Thomas Cazenave
Min
istre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics
Madame Dominique Faure
Ministre déléguée auprès
du ministre de l’intérieur et des outre
-mer, chargée des
collectivités territoriales et de la ruralité
Réf. : S2023-1108
Objet
: I
nstauration d’une
obligation de certification des comptes des collectivités territoriales
et de leurs groupements de taille importante
En application de l’article 110 de la loi n° 2015
-991 du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République
1
(dite loi « NOTRé »), la Cour des comptes conduit,
en liaison avec les chambres régionales des comptes, une «
expérimentation de dispositifs
destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités territoriales
et de leurs groupements
».
À la suite d’un amendement du Gouvernement, l’article 144 de la loi de finances pour
2023 a repoussé le terme de l’expérimentation du 7 août 2023 au 7 août 2024, ce qui conduit
à l’étendre aux comptes de l’exercice 2023.
Sans attendre, la Cour a publié en janvier 2023 un bilan final de cette expérimentation,
accompagné des constats portés par les vingt-cinq collectivités et groupements participant à
l’
expérimentation
, afin de permettre au législateur d’en tirer les enseignements.
Le 30 juin dernier, le Gouvernement a communiqué au Parlement son propre bilan de
l’expérimentation.
La Cour appelle votre attention sur la principale recommandation de ce document, qui
est de conserver un caractère facultatif à la certification des comptes des collectivités
territoriales et de leurs groupements, sans changement par rapport à la situation actuelle. Au
contraire, l
a Cour estime indispensable d’instaurer une obligation de certification des comptes
par des commissaires aux comptes, en la proportionnant aux enjeux financiers du secteur
public local. Cette certification obligatoire concernerait ainsi les comptes de
l’ensemble des
régions et des départements, ainsi que ceux des communes et des groupements de
collectivités (intercommunalités, syndicats) ayant également une taille importante.
1
Article 110 - LOI n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (1) -
Légifrance (legifrance.gouv.fr)
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1. LE RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT PRÉCONISE D
E FAIT
LE
STATU QUO
: L’ABSENCE DE CERT
IFICATION DES COMPTES DES
COLLECTIVIT
É
S, M
Ê
ME LES PLUS IMPORTANTES
Le rapport du Gouvernement au Parlement portant bilan définitif de
l’expérimentation
de la certification de comptes préconise de «
réserver la certification des comptes aux
collectivités locales les plus importantes sur une base facultative
». Cette certification
facultative interviendrait à partir de 2028, afin de prendre en compte les délais de préparation
des collectivités concernées à un audit externe par un commissaire aux comptes.
Cette préconisation ne marque en fait aucune évolution par rapport à la situation
actuelle.
En effet, sans que des dispositions législatives ou réglementaires particulières soient
nécessaires, les collectivités territoriales ont depuis toujours la faculté de confier à des
commissaires aux comptes des missions d‘audit contractuel de leurs comptes.
Néanmoins, force est de constater que les collectivités, en dehors de celles qui ont
souhaité participer à l’expérimentation prévue par la loi
« NOTRé », ne se sont pas inscrites
dans une démarche volontaire d’audit de leurs comptes par un commissaire aux comptes.
Dans ces conditions, il es
t à craindre que l’absence d’instauration d’une obligation de
certification conduise à pérenniser la situation actuelle, dans laquelle les collectivités
territoriales et leurs groupements, même de taille importante, ne soumettent pas leurs comptes
à un audit externe.
2.
L’ABSENCE DE CERTIFICATION OBLIGATOIRE DES COMPTES DES
COLLECTIVITÉS IMPORTANTES NE SERAIT PAS COHÉRENTE AVEC LES
CHOIX FAITS
POUR LES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
L’article 47
-2 de la Constitution dispose que «
les comptes des administrations publiques
sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur
patrimoine et de leur situation financière
».
Ces dispositions sont sanctionnées par des obligations de certification des comptes de
la plupart des
administrations publiques, à l’exception notable des collectivités territoriales
et
de leurs groupements.
Ainsi, la Cour a été chargée par le législateur de certifier les comptes de l’État
2
, ceux
du régime général de sécurité sociale
3
et, plus récemment, ceux du conseil de la protection
sociale des travailleurs indépendants
4
. Les comptes de l’ensemble des autres régimes de
sécurité sociale
5
et ceux des établissements publics de santé de taille importante
6
doivent être
certifiés par des commissaires aux comp
tes. Les comptes d’autres établissements publics de
l’
État, tels que les universités
7
, sont soumis à cette même
obligation. Il en va de même d’une
partie des organismes consulaires
8
.
L’absence d’instauration d’une obligation de certification des comptes des collectivités
territoriales et de leurs groupements de taille importante
serait d’autant
moins cohérente que
les comptes d’organismes qu’elles financent sont souvent soumis à une te
lle obligation en
application de règles spécifiques ou de droit commun
. C’est le cas des
sociétés publiques
2
En application de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances.
3
Article LO. 132-2-1 du code des juridictions financières.
4
Article L. 612-5-1 du code de la sécurité sociale.
5
Article L. 114-8 du code de la sécurité sociale.
6
Articles L. 6145-16 et D. 6145-61-
7 du code de la santé publique. L’obligation s’applique aux établissements dont
le total des produits du compte de résultat principal, constaté lors de l'approbation du compte financier, est égal ou
supérieur à 100
M€ pendant tr
ois exercices consécutifs.
7
Article L. 762-
5 du code de l’éducation.
8
Article L. 312-
5 du code de l’artisanat pour les chambres de métier et de l’artisanat et L.
712-6 du code de
commerce pour les chambres d’industrie et de commerce.
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locales
9
, des
sociétés d’économie mixte
10
et des associations recevant plus de 153 000 euros
de subventions publiques annuelles
11
.
L’absence de définition par le droit positif d’obligations de certification propres aux
collectivités territoriales de taille importante conduirait par ailleurs à maintenir une ambiguïté
sur l’application aux collectivités des obligations de certification des comptes propres
aux
entités d’intérêt public
, qui doivent nommer au moins un commissaire aux comptes en
application de
l’article L.
823-2-1 du code de commerce
. L’article L.
820-1 de ce même code
dispose que les entités d’intérêt public comprennent «
les personnes et entités dont les titres
financiers sont admis aux négociations sur un marché réglementé
». Les collectivités qui
émettent des titres d’emprunt sur les marchés financiers répondent à cette définition, même si
le rapport au Président de la République sur l’ordo
nnance n° 2016-315 du 17 mars 2016
relative au commissariat aux comptes qui a introduit ces dispositions mentionne uniquement
les sociétés cotées, les établissements de crédit et les entreprises d'assurance.
Enfin, il est à noter que les comptes d’une part
ie au moins des collectivités territoriales
font l’objet d’une certification obligatoire ou d’un dispositif équivalent
dans un grand nombre
de pays européens (notamment l’Italie, l’Espagne, les Pays
-
Bas, la Belgique, l’Autriche, le
Danemark, la Finlande, l
’Irlande et
le Royaume-Uni).
3. UNE CERTIFICATION OBLIGATOIRE DES COMPTES DES COLLECTIVITÉS DE
TAILLE IMPORTANTE EST JUSTIFIÉE PAR LES APPORTS RECONNUS DE LA
CERTIFICATION À LA QUALIT
E
DE LEURS COMPTES ET DE LEUR GESTION
3.1. Des coûts à rapporter à des
risques financiers aujourd’hui insuffisamment
maîtrisés
Selon le rapport du Gouvernement au Parlement,
« la certification des comptes
engendre des charges financières et humaines non négligeables »
.
Cet argument doit être pour le moins nuancé. Ainsi, les honoraires des commissaires
aux comptes représentent une fraction minime des dépenses de fonctionnement des
collectivités
et groupements de taille importante qui participent à l’expérimentation
(selon les
entités concernées, de 0,02 % à 0,05 % depuis 2020). Par ailleurs, une obligation de
certification ciblée sur les collectivités et groupements de taille importante, comme le préconise
la Cour, ferait peser les demandes de justification exprimées par les commissaires aux
comptes sur les seules entités dotées de moyens administratifs suffisants pour y répondre.
S’il met l’accent sur les coûts administratifs de la certification, le rapport du
Gouvernement au Parlement tait, pour l’essentiel, les coûts et les risques liés à l’absence de
certification des comptes des collectivités territoriales par des commissaires aux comptes.
Or, comme la Cour l’a souligné
dans son bilan intermédiaire de la première phase de
l’expérimentation (juin 2019
) et les travaux
d’
audit des commissaires aux comptes des
collectivités expérimentatrices
l’ont confirmé
, la fiabilité les comptes publics locaux présente
des insuffisances majeures, quelle que soit la taille des collectivités.
Ainsi, les produits et les charges ne sont pas toujours enregistrés dans le bon exercice
comptable, ce
qui altère le regard pouvant être porté sur l‘évolution des résultats individuels
des collectivités. Les charges et les risques ne sont pas systématiquement provisionnés. Les
créances dont le recouvrement est compromis ne sont pas toujours dépréciées. Souvent, les
collectivités ne disposent pas d’un inventaire complet et actualisé de leurs immobilisations
corporelles et incorporelles
; lorsqu’il en existe
un, elles ne rapprochent pas les données
comptables avec les informations qui y sont retracées. La plupart des engagements hors bilan
donnés et reçus ne sont pas recensés. La traçabilité des opérations effectuées et
9
Article L. 1524-8 du code général des collectivités territoriales.
10
Articles L. 823-2-2 et D. 221-5 du code de commerce. La certification est obligatoire pour les sociétés dépassant
au moins deux des trois seuils suivants
: chiffre d’affaires supérieur à 8
M€ (hors taxes),
bilan supérieur à 4
M€ et
plus de 50 salariés.
11
Articles L. 612-4 et D. 612-5 du code de commerce.
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comptabilisées est imparfaitement assurée. De manière générale, les dispositifs de contrôle
interne des collectivités ne permettent pas de garantir une maîtrise suffisante des risques
pouvant entraîner de manière définitive des pertes de recettes et des charges indues.
3.2. Des apports largement reconnus par les collectivités elles-mêmes
Les collectivités expérimentatrices ont souligné les apports de la certification pour
améliorer la fiabilité de leurs comptes et renforcer la maîtrise des risques de portée financière
qui affectent les opérations qu’elles effectuent et comptabilisent, ainsi qu’en rend compte le
bilan final de l
’expérimentation publié par la Cour en janvier 2023 :
-
la région Pays-de-la-Loire indique que la certification a «
permis d’accélérer le
développement de la culture de contrôle interne comptable et financier qui peut à terme
sécuriser et fluidifier la chaîne des dépenses et des recettes de la région
» ;
-
le département de l’Aisne indique que la certification
« est un puissant levier de
renforcement et de professionnalisation de la fonction financière au sein des services »
et que
«
l’intervention des
commissaires aux comptes crédibilise la démarche auprès
des services et des élus en apportant un regard extérieur et indépendant sur la
collectivité » ;
-
le département du Rhône note que la certification s’est «
révélée particulièrement
vertueuse pour la collectivité
» et qu’elle a permis de «
renforcer et sécuriser ses modes
opératoires
» ;
-
le département de la Savoie dresse «
un bilan globalement positif de [la] démarche
d’amélioration de la fiabilité et de la qualité de ses comptes
» et observe que «
la
démarche de certification des comptes est une démarche exigeante et structurante
pour la collectivité, à l’origine d’un renforcement significatif de la qualité de ses comptes
et de la robustesse de son dispositif de contrôle interne
» ;
-
la ville de Paris indique que «
l'audit de certification des comptes, par le contrôle
supplémentaire qu'il constitue, offre une garantie et un éclairage complémentaire sur
les états financiers
» et constitue «
un levier dans la trajectoire de renforcement de la
qualité des comptes publics
». Elle estime que la certification des comptes est «
une
démarche vertueuse
» qui est
« très largement portée par les services de la collectivité
locale en mobilisant le collectif des acteurs de la fonction financière
» ;
-
pour la métropole de Toulouse, «
le pilotage de l’activité financière et comptable s’est
amélioré, avec des outils plus efficients et plus fiables, ce qui améliore la performance
et assure une meilleure prévention des risques financiers, patrimoniaux et
informatiques
».
De fait, des progrès importants ont été enregistrés durant l’expérimentation. Ainsi, les
commissaires aux comptes s’étaient estimés dans l’impossibilité de certifier les comptes de
l’exercice 2020 de
20 des 21 collectivités et groupements qui participaient alors à
l’expérimentation au travers d’une certification conventionnelle
12
.
S’agissant des comptes de
l’exercice 2022, cette situation ne concerne p
lus que six entités ; les comptes de 15 autres
entités ont été certifiés avec des réserves.
12
La Ville de Paris participe à l’expérimentation depuis l’exercice 2021
. Trois autres collectivités expérimentent des
modes alternatifs de fiabilisation de leurs comptes, qui ont une portée notablement
plus faible qu’une certification
(examen limité ou attestation particulière établie par un commissaire aux comptes ; synthèse de la qualité des
comptes par un comptable public).
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En particulier, ont été certifiés avec des réserves les comptes 2022 de neuf des onze
régions, départements, métropoles ou communes de taille importante qui relèveraient de
manière certaine
13
d’une certification obligatoire
par un commissaire aux comptes si la
préconisation de la Cour était suivie.
Ces progrès rapides témoignent de la capacité des collectivités territoriales, à condition
qu’une impulsion
en ce sens leur soit donnée, à adapter leurs organisations et procédures et
à insuffler u
ne culture de maîtrise des risques dans l’ensemble de leurs services, afin de fournir
aux commissaires aux comptes des éléments d’assurance croissants quant à la régularité, la
sincérité et l’image fidèle des opérations compt
abilisées.
L’ensemble des collectivités
et
groupements de taille importante
participant à l’expérimentation prévoient aujourd’hui de
continuer à faire certifier leurs comptes par un commissaire aux comptes.
3.3. Une obligation de certification pour les collectivités de taille importante qui
n’a pas de substitut véritable
Au regard des constats qui précèdent, la Cour préconise à nouveau que la certification
des comptes par un commissaire aux comptes soit rendue obligatoire pour l
’ensemble des
régions et des départements, ainsi que pour les communes et les groupements de collectivités
(intercommunalités, syndicats) ayant également une taille importante, selon un ou plusieurs
seuils tenant compte de la forte concentration des enjeux financiers sur un petit nombre
d’entit
és. À ce titre, elle rappelle que moins de 1 800 entités (soit moins de 3 % du nombre
total d’entités du secteur public local) sont à l’origine de 80
% du total des dépenses de
fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements.
A contrario
, le maintien d’une certification purement volontaire des comptes de
l’ensemble des collectivités territoriales
et de leurs groupements, même de taille importante,
conduirait à priver une part essentielle des administrations publiques, dont le bilan agrégé
dépasse celui de l’
É
tat, de perspectives tangibles d’amélioration de la fiabilité de leurs états
financiers et des processus de gestion à l’origine des opérations retracées par ces derniers.
De surcroît, les autres modes de fiabilisation des comptes envisagés par le bilan
gouvernemental
de l’expérimentation
ont une portée insuffisante pour les collectivités et
groupements de taille importante. L
’e
xamen limité ou
l’
attestation particulière
d’
un
commissaire aux comptes
sur certains postes comptables ne permettraient d’appréhender au
mieux que les anomalies les plus flagrantes et auraient en tout état de cause un caractère
facultatif. Quoique utile pour les collectivités et groupements de petite taille, la synthèse de la
qualité des comptes établie par un comptable public
trouve ses limites dans l’absence
d’indépendance de son auteur par rapport aux comptes dont il assure la tenue
et dans son
caractère espacé dans le temps, et non annuel ; le bilan gouvernemental
de l’expérimentation
n’envisage d’ailleurs pas d’en faire bénéficier les collectivités de taille
importante.
Bien entendu, l’instauration d’une obligation de certification des comptes des
régions,
des départements, ainsi que de certaines communes et groupements de collectivités
(intercommunalités, syndicats) en fonction de seuils à déterminer ne devrait pas avoir un effet
immédiat. Elle devrait
s’accompagner de délais
suffisants pour leur permettre d
’y
satisfaire en
en tirant le meilleur parti pour la
maîtrise de leurs risques de portée financière et l’efficience
des services concourant à la production de l’information financière
.
13
Il s’agit des régions Pays
-de-la-
Loire et La Réunion, des départements de l’Aisne, de la Dordogne, de l’Eure, de
La Réunion, du Rhône et de la Savoie, de la Ville de Paris, de la métropole de Toulouse et de la commune de
Montpellier.
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Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois, prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
14
.
Je vous rappelle qu’en application du même code
:
•
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
•
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
•
l’article L. 143
-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez à
la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport annuel sur ce thème. Ce compte rendu doit être adressé à
la Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle
et votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
14
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante :
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).