ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LES CONTRÔLES
D’IDENTITÉ
Une pratique généralisée
aux finalités à préciser
Rapport public thématique
Synthèse
Décembre 2023
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Un cadre juridique complexe
7
2
Une pratique massive, mais mal mesurée
9
3
Les objectifs poursuivis par les contrôles
et les conditions de leur réalisation
sont peu définis
11
4
Des dispositifs de signalement
et de contrôle effectifs mais peu utilisés,
un effort de transparence encore à renforcer
13
5
Des pratiques enseignées surtout
sous l’angle juridique, au détriment
des finalités opérationnelles
15
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Sollicitée par la Défenseure des droits en application de ses prérogatives
1
, la
Cour a conduit une enquête visant à analyser la pratique des contrôles d’identité,
régulièrement questionnée dans le débat public . La saisine de la Défenseure des
droits relevait le triple constat de l’absence de traçabilité des contrôles, d’un cadre
légal insuffisamment protecteur face aux discriminations (
« contrôles au faciès »
)
et d’une absence de contrôle effectif de l’autorité judiciaire . Sa demande portait
notamment sur le nombre de contrôles d’identité réalisés et l’analyse qualitative
de ces contrôles (fondements juridiques, effets sur la délinquance, effets sur la
population notamment en matière de confiance dans les forces de l’ordre) . La
Cour s’est efforcée de prendre en compte ces questionnements .
1 . Article 19 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits :
« Le Défenseur des droits peut demander au vice-président du Conseil d’État ou au Premier
président de la Cour des comptes de faire procéder à toutes études »
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Un cadre juridique
complexe
Le code de procédure pénale, aux
articles 78-2 et suivants, prévoit de
nombreux motifs de recours aux
contrôles d’identité . Ces contrôles,
qui relèvent de la police judiciaire
comme de la police administrative,
peuvent être conduits à l’initiative des
forces de police et de gendarmerie
ou sur réquisition écrite du procureur
de la République . Ce cadre est à la
fois riche et peu prescriptif ; il a été
progressivement précisé sur des cas
concrets par la jurisprudence, afin
d’orienter le discernement des agents
dans le choix des personnes contrôlées
et d’harmoniser les pratiques .
Ce cadre, dont la complexité ne
facilite pas la compréhension par
les agents chargés de le mettre en
œuvre, est complété par un ensemble
de règles déontologiques applicables
plus généralement aux policiers et
aux gendarmes, et qui ont une
portée réglementaire depuis 2014 .
Elles décrivent les grands principes
de l’interaction entre les forces de
sécurité et la population, et affirment
les principes de non-discrimination
dans la détermination des personnes
à contrôler et de respect de la dignité
des personnes lors du contrôle .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les différents cas de contrôles d’identité
Art. 78-2
al. 1 à 6
Raisons plausibles de soupçonner
que la personne a commis une infraction,
se prépare à commettre un crime ou délit,
a violé un contrôle judiciaire, est recherchée
ou est susceptible de fournir des renseignements
utiles à l’enquête en cours
Art. 78-2
al. 7
Lutte contre certaines infractions
spécifiées dans la réquisition
Art. 78-2
al. 8
Prévention
d’une atteinte à l’ordre public
Art. 78-2
al. 9 à 17
Prévention
des infractions transfrontalières
ou ultra-marines (« contrôles Schengen »)
Art. 78-2-1
Lutte contre les infractions
spécifiques
à la législation du travail, sur les lieux d’activité
Art. 78-2-2
Lutte contre les infractions
liées
au terrorisme, armes, vols, stupéfiants
Art. 78-2-3
Raisons plausibles de soupçonner
un crime ou délit flagrant
Art. 78-2-4
Prévention
d’une atteinte grave à l’ordre public
Art. 78-2-5
Recherche de l’infraction
de participation
armée à manifestation
Cadre légal*
Type
Objet
Initiative des agents
Réquisition du procureur de la République
*Code de procédure pénale
Source : Cour des comptes
Un cadre juridique complexe
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Malgré les lacunes importantes de
l’information disponible, la Cour s’est
attachée à évaluer le nombre de
contrôles d’identité menés chaque
année . Il ressort de ces travaux que
la gendarmerie nationale a contrôlé
environ 20 millions de personnes en
2021, dont 8,3 millions au titre d’un
contrôle routier . Pour sa part, la
police nationale a réalisé de l’ordre
de 27 millions de contrôles d’identité
la même année, dont 6,6 millions
de contrôles routiers . Le nombre de
contrôles réalisés en 2021 en France
approcherait donc 47 millions, soit en
moyenne neuf contrôles par patrouille
et par jour . Cette valeur ne présente
pas d’écart significatif par rapport à
la tendance observée depuis 2018
2
L’estimation réalisée par la Cour reste
toutefois entachée de nombreuses
incertitudes, à la hausse comme à la
baisse, du fait du caractère indirect et
peu consolidé des données exploitées,
comme de divers biais qui les affectent .
Les travaux de la Cour confirment
ainsi la place centrale des contrôles
d’identité dans les actions de la police
et de la gendarmerie nationales
relevant de la sécurité publique, tant
par le nombre de contrôles réalisés
chaque année, que par la multiplicité
des objectifs auxquels ils répondent .
Pourtant, malgré cette place centrale,
les forces de sécurité ne se sont
pas donné les moyens de recenser
de manière exhaustive les contrôles
réalisés, ni d’en comprendre les motifs
et d’en analyser les résultats . Cette
situation est d’autant plus surprenante
que la pratique des contrôles d’identité
fait l’objet d’un débat de longue date
dans l’opinion publique . Approfondir
la connaissance quantitative des
contrôles réalisés – leur nombre,
mais également leur localisation
géographique et leur fondement
juridique – est donc fondamental pour
bien mesurer les modalités d’exercice
de cette pratique .
Une pratique massive,
mais mal mesurée
2
2 . Seules les périodes de confinement consécutives à la pandémie de covid 19 présentent des
variations importantes du nombre de contrôles .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La nécessité opérationnelle des
contrôles d’identité fait l’objet d’un
consensus unanime au sein des forces
de sécurité intérieure . Pourtant,
elles n’ont pas mené de réflexion
approfondie sur les conditions
concrètes d’emploi de cette pratique,
envisagée comme un simple outil . Le
contrôle d’identité est ainsi devenu
un acte technique courant mais sa
place n’a pas réellement été définie
dans les actions de la police et de
la gendarmerie, ni son impact sur la
relation police-population mesuré . De
surcroît, le déroulé-type d’un contrôle
d’identité n’est pas précisément
défini, ni décliné dans des supports
pédagogiques à destination des
agents : ces derniers se concentrent
en effet sur le cadre juridique des
contrôles . La réglementation ne fixe
pas non plus de manière précise
les actes autorisés selon les cas de
contrôle, ce qui peut entrainer
des dérives dans les pratiques
quotidiennes .
Dans ces conditions, le mentorat des
plus jeunes et, plus généralement,
l’encadrement des agents de voie
publique par des gradés expérimentés,
sont déterminants . Ils se heurtent
toutefois, dans la police nationale,
aux difficultés d’encadrement
hiérarchique liées à la réduction du
nombre d’officiers, non compensée
par une montée en compétence des
gradés et des gardiens de la paix .
Dans la majorité des cas, seuls les
contrôles dont les agents estiment
eux-mêmes qu’ils doivent être portés
à la connaissance de leurs supérieurs
immédiats font donc l’objet d’une
attention hiérarchique . Les officiers de
police judiciaire n’exercent quant à eux
un contrôle que sur les cas débouchant
sur des suites judiciaires . Cela rend
certaines dérives indétectables .
Le rapport met l’accent sur deux
pratiques lors des contrôles d’identité :
les palpations de sécurité et l’usage du
tutoiement .
Les objectifs poursuivis par
les contrôles et les conditions de
leur réalisation sont peu définis
3
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La mise en œuvre des palpations « de sécurité »
Dans tous les cas de contrôles d’identité, la pratique de palpations vise
exclusivement la mise en sécurité de l’agent, de la personne contrôlée et de
leur environnement .
La mise en place, par arrêté préfectoral, de périmètres de protection visant
à assurer la sécurité de lieux ou d’événements exposés à un risque d’actes
de terrorisme justifie un cadre juridique spécifique permettant aux policiers
et aux gendarmes nationaux de réaliser des palpations de sécurité, des
inspections visuelles et des fouilles de bagages . Ces vérifications ne sont
pas obligatoires ; les personnes refusant de s’y soumettre se voient interdire
l’accès au périmètre protégé ou sont reconduites à l’extérieur .
Au-delà de ces emplois, la police nationale pratique un contrôle d’identité
accompagné de palpations qui ont tendance, selon les unités et les lieux, à se
généraliser à des fins de recherche des infractions (recherche de détention de
stupéfiants, notamment) . Une telle pratique constitue un écart notable par
rapport au cadre législatif et réglementaire .
Le tutoiement dans la police nationale : de la règle à la pratique
Prévu par le code de déontologie de la police et de la gendarmerie nationales,
qui a valeur réglementaire, le vouvoiement correspond aux obligations de
courtoisie et de respect de la dignité des personnes imposées aux agents .
La police nationale tolère toutefois le tutoiement, lorsque les agents estiment
qu’il est plus adapté aux circonstances des échanges avec la population . Il en
résulterait une plus grande proximité, facilitant l’établissement d’un rapport
favorable entre police et population .
Il convient toutefois de s’interroger, au-delà du fait qu’une telle pratique ne
respecte pas le cadre réglementaire explicite en la matière, sur les difficultés
que cette pratique est susceptible de poser pour le maintien d’un rapport
d’autorité nécessaire à l’exercice de leur mission par les agents .
Les objectifs poursuivis par les contrôles
et les conditions de leur réalisation
sont peu définis
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des dispositifs de signalement
et de contrôle effectifs mais
peu utilisés, un effort de
transparence encore à renforcer
Lorsque la conduite d’un policier ou
d’un gendarme est perçue comme
inappropriée lors d’un contrôle
d’identité, le public peut recourir
aux plateformes de signalement
administrées par les inspections
générales de la police et de la
gendarmerie nationales, ou saisir le
Défenseur des droits
3
Ces voies de
recours, qui ne sont pas spécifiques aux
contrôles d’identité, restent toutefois
peu utilisées dans ce cas précis : seules
quelques centaines de dossiers sont
traités chaque année, essentiellement
par le biais de la plateforme de
signalement de l’Inspection générale
de la police nationale . La Cour a pu
vérifier, en sélectionnant un échantillon
de dossiers, que les signalements
reçus font effectivement l’objet
d’investigations . Toutefois, le suivi
de ces dossiers relève avant tout des
services concernés, sans analyse globale
ni retour vers l’inspection générale . Il en
résulte une capacité limitée de cette
dernière à disposer d’une appréciation
globale du respect de la déontologie
lors des contrôles d’identité .
Dossiers traités par les inspections générales, visant des contrôles d’identité
2021
2022
Police
nationale
Signalements
311
218
Saisines du Défenseur des droits
21
14
Gendarmerie
nationale
Signalements
1
4
Saisines du Défenseur des droits
1
-
Note : pour la police nationale, les signalements recensés couvrent la période débutant au
premier mars 2021.
Source : inspections générales de la police et de la gendarmerie nationales
4
3 . Il peut aussi déposer une plainte, notamment auprès du procureur de la République .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
En par ticulier, les inspec tions
générales ne sont dotées d’aucun outil
permettant de surveiller le caractère
discriminatoire ou non des contrôles .
Ce m a n q u e p é n al i s e d ’a u t a nt
plus leurs capacités de contrôle
déontologique que les statistiques
ethniques sont interdites en France .
Des études de terrain, menées
conjointement par des universitaires et
les inspections générales, pourraient
le cas échéant être développées pour
répondre à ce besoin .
Le contrôle par le procureur de
la République des demandes de
réquisition émises par les forces de
sécurité intérieure doit aussi permettre
de vérifier,
a priori,
la légitimité des
opérations envisagées et,
a posteriori,
leurs résultats . En pratique, ce contrôle
est très limité, essentiellement par
le peu de temps que les parquets
peuvent y consacrer . Le déploiement
de la procédure pénale numérique
et l’exploitation des données issues
des comptes rendus d’opération
pourraient renforcer la transparence
de ce cadre d’exercice des contrôles,
apprécié par les forces de sécurité
comme par les magistrats pour sa
robustesse juridique .
Enfin, diverses évolutions introduites
ou envisagées dans les pratiques des
policiers et gendarmes contribuent
à améliorer la transparence dans la
réalisation des contrôles d’identité .
Parmi celles-ci, le port d’un numéro
d’identification, dit « RIO », a été
introduit en 2014 mais cet identifiant
reste encore, dans de nombreux cas, peu
visible . Par ailleurs, les difficultés initiales
de déploiement des caméras-piéton à
partir de 2017, comme les modalités
actuelles de leur utilisation, ont affecté
leur appropriation par les agents . Ce
nouvel outil ne permet donc pas encore
de sécuriser les pratiques, notamment
en cas de contestation . Son utilité se
concentre pour le moment sur l’effet de
désescalade induit, en cas de contrôle
conflictuel, par le déclenchement de
l’enregistrement vidéo .
De ce point de vue, l’expérimentation
décidée en 2017 pour un an
4
, qui visait
à enregistrer systématiquement les
contrôles d’identité afin d’en évaluer le
nombre et les circonstances pratiques,
a largement manqué son objectif
compte tenu des difficultés techniques
rencontrées à cette époque avec la
première génération de caméras-
piéton . La conduite d’une nouvelle
expérimentation paraît donc utile .
Des dispositifs de signalement
et de contrôle effectifs mais peu utilisés,
un effort de transparence encore à renforcer
4 . Article 211 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’enseignement du contrôle d’identité
au moment de la formation initiale
insiste, surtout, sur leur cadre juridique
et sur la sécurisation des agents .
Elle n’accorde qu’une place réduite
à l’évaluation de la nécessité de
contrôler ou non une personne dans
une situation donnée . Le déroulé du
contrôle et, le cas échéant, la nécessité
d’appliquer des actes complémentaires
– consultation des fichiers nationaux de
police, palpations « de sécurité » – ne
fait pas non plus l’objet d’une attention
suffisante . Cette formation pratique
est donc reportée à un apprentissage
auprès des pairs, à l’arrivée des jeunes
policiers et gendarmes au sein de leur
unité .
A contrario,
une attention croissante
est désormais portée, dès la formation
initiale, sur les enjeux de déontologie
et de relation avec la population,
thèmes considérés par la police et la
gendarmerie comme indispensables
pour la réflexion des élèves sur
l’acceptabilité de leurs pratiques . Ces
enseignements mobilisent, outre leurs
formateurs habituels, de nombreux
intervenants extérieurs et notamment
les inspections générales et le
Défenseur des droits .
Le sujet des contrôles d’identité est
également abordé par certains
modules de formation continue mais
ces modules sont peu suivis : moins de
300 policiers participent chaque année à
des formations portant spécifiquement
sur les contrôles d’identité . Un si faible
nombre ne permet pas de réduire le
risque de dérives locales ou individuelles
des pratiques . Pour la gendarmerie,
la déconcentration de la formation
continue n’a pas permis d’établir
l’ampleur du recours aux modules
de formation équivalents . Seules les
formations obligatoires accompagnant
certains passages de grade offrent
réellement l’occasion de rappeler, au
cours de la carrière, le cadre d’exercice
des contrôles d’identité .
Des pratiques enseignées
surtout sous l’angle juridique,
au détriment des finalités
opérationnelles
5
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
Assurer un recensement exhaustif
des contrôles d’identité réalisés,
notamment en s’appuyant sur les
consultations de fichiers nationaux
en mobilité ou sur les déclarations de
fin de service
(ministère de l’intérieur
et des outre-mer).
2.
Formaliser la doctrine d’emploi des
contrôles d’identité et leurs finalités
en matière de sécurité publique
(ministère de l’intérieur et des outre-
mer).
3.
Décrire le déroulé standard d’un
contrôle d’identité et les actes
connexes qui peuvent ou doivent
être mis en œuvre dans les guides
pratiques à destination des policiers
et des gendarmes
(ministère de
l’intérieur et des outre-mer).
4.
Organiser périodiquement des
séances de retour d’expérience
avec l’encadrement de proximité
en s’appuyant notamment sur des
enregistrements issus des caméras-
piéton
(ministère de l’intérieur et des
outre-mer).
5.
Informer les inspections générales
des suites données par les services
aux plaintes et aux signalements
d é p o s é s s u r le s p l atefo r m e s
(ministère de l’intérieur et des outre-
mer).
6 .
R é a l i s e r u n e n o u v e l l e
expérimentation d’enregistrement
systématique des contrôles d’identité
par les caméras-piéton
(ministère de
l’intérieur et des outre-mer).
7 .
D e m a n d e r a u x p a r q u e t s
d’enregistrer les réquisitions et les
comptes rendus de leur mise en
œuvre afin de permettre un suivi
consolidé de leur nombre, de
leur étendue et de leurs résultats
(ministère de la justice).
8.
Renforcer la formation aux actes
métiers des contrôles d’identité
dans le cadre des formations initiale
et continue, notamment par le
déploiement des stages obligatoires
lo r s d e s p a s s ag e s d e g rad e s
(ministère de l’intérieur et des outre-
mer).
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