25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVE
ET SA RÉPONSE
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
(Département de Vendée)
Contrôle organique
Exercices 2017 et suivants
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
INTRODUCTION
...........................................................................................................
7
1
UNE INTERCOMMUNALITÉ
CHOISIE À L’INTÉGRA
TION INÉGALE
......
10
1.1
Le projet de territoire
........................................................................................
10
1.2
Des modalités de gouvernance assurant la représentation des communes
rétro-littorales
...................................................................................................
10
1.3
De nombreuses compétences communautaires
................................................
11
1.4
Des mutualisations inégales avec la commune-centre et les communes
rétro-littorales du territoire
...............................................................................
12
1.5
Les équilibres financiers intercommunaux
.......................................................
12
1.5.1
Les flux associés aux transferts de compétences et de charges sont
révélateurs d’une dynamique différenc
iée de mutualisation
...................
13
1.5.2
Les flux associés à la coopération et à la solidarité communautaire
.......
14
2
LA FIABILITÉ DE L'INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
........
15
2.1
L’information financière et budgétaire
.............................................................
16
2.1.1
La documentation budgétaire
..................................................................
16
2.1.1.1
Le rapport sur les orientations budgétaires mérite d'être complété
.........................
16
2.1.1.2
Les annexes au documents budgétaires
..................................................................
17
2.1.2
Des prévisions budgétaires en investissement à améliorer
.....................
17
2.1.3
Des informations financières disponibles sur le site internet de
LSOA incomplètes
..................................................................................
18
2.2
Une gestion comptable à améliorer
..................................................................
18
2.2.1
Une comptabilité d'engagement et des délais de paiement
perfectibles
..............................................................................................
19
2.2.1.1
La comptabilité d’engagement
...............................................................................
19
2.2.1.2
Des délais globaux de paiement insuffisamment maîtrisés
....................................
20
2.2.2
Des informations patrimoniales à fiabiliser
............................................
21
2.2.3
Les provisions
.........................................................................................
22
2.3
L’absence de compte au trésor pour certains SPIC
..........................................
23
3
LA SITUATION FINANCIÈRE
............................................................................
25
3.1
Une forte progression de la capacité d'autofinancement sur la période
...........
25
3.1
La section de fonctionnement assure l’indépendance financière de
l’intercommunalité
...........................................................................................
26
3.1.1
Une augmentation des produits de gestion consécutive à la
progression des ressources fiscales et des ressources d'exploitation
.......
26
3.1.2
Une augmentation des charges de gestion cohérente avec
l’évolution de ses compétences et actions
...............................................
28
3.1.2.1
Les charges de personnel ont suivi le rythme des transferts de compétences
et de mutualisations des services
............................................................................
29
3.1.2.2
Les autres charges ont également crû sur la période
..............................................
30
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
3.2
Le financement des investissements repose principalement sur
l’autofinancement de l’intercommunalité
........................................................
31
3.3
L’endettement consolidé
..................................................................................
33
ANNEXES
......................................................................................................................
36
Annexe n° 1. : Délais de mandatement
..................................................................
37
Annexe n° 2. : Informations patrimoniales
............................................................
38
Annexe n° 3. : Charges et produits de gestion : comparaison CA Région
.............
39
Annexe n° 4. : Charges de gestion : détails et évolutions
......................................
40
Annexe n° 5. : Section d’investissement
................................................................
42
Annexe n° 6. : Gestion de la dette
..........................................................................
43
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a examiné les comptes et la gestion
de la communauté d’agglomération Les
Sables
d’Olonne
Agglomération (LSOA), à compter
de sa création, à savoir le 1
er
janvier 2017. Le présent rapport est
centré sur l’analyse du
fonctionnement de l’intercommunalité, de la qualité des comptes ainsi que de la gestion
budgétaire et financière de la communauté l’agglomération. La gestion de l’érosion côtière par
l’agglomération a également été examinée et fait l’objet d’un rapport distinct, commun avec la
commune des Sables
d’Olonne.
Une intercommunalité cohérente et choisie
Cette création résulte d’une réflexion menée en amont par les différents acteurs du
territoire, à savoir les deux anciennes communautés de
communes des Olonnes, de l’Auzance
et de la Vertonne, ainsi que de leurs anciennes communes membres, auxquelles s’ajoute la
commune de Saint-Mathurin.
Celles-ci avaient adopté une charte fixant deux objectifs à la future agglomération :
améliorer la qual
ité de vie des concitoyens et devenir un territoire d’excellence rivalisant avec
les autres grandes agglomérations de la région Pays de la Loire, objectifs encore à ce jour
poursuivis par LSOA. Cette charte a notamment conduit l’agglomération à mettre en p
lace une
solidarité intercommunautaire fondée sur l’attribution de fonds de concours, au détriment de la
dotation de solidarité communautaire, qui s’est éteinte en 2020.
Sa portée est néanmoins limitée,
faute de détailler des actions concrètes. Depuis
, l’adoption d’autres documents
associant les
habitants (comme le schéma de cohérence territoriale, le plan d’urbanisme intercommunal
, etc.)
a renforcé un émiettement qui ne permet
pas aux citoyens d’avoir une vision
consolidée et
globale
d’un
projet de territo
ire de l’agglomération
dont l’existence n’est
donc pas avérée.
Par ailleurs, au-delà de ses compétences obligatoires, LSOA assure un nombre
important de compétences optionnelles, supplémentaires et facultatives. Elle est en cela en
grande partie héritière
du travail d’harmonisation des compétences réalisé en amont de sa
création par les deux anciennes communautés de communes.
L’agglomération ainsi constituée compte 55
016 habitants, regroupés sur un territoire
cohérent correspondant au bassin de vie.
Une intégration à deux vitesses dont les effets restent à mesurer
Par la composition de son conseil communautaire, du bureau et des commissions
thématiques, la représentation des communes rétro-littorales, les moins peuplées, est assurée
au-delà de leur p
oids relatif par habitants au sein de l’intercommunalité.
En revanche, peu de mutualisations ont été mises en place avec ces communes. De plus,
l’expression de la solidarité financière intercommunautaire via les enveloppes de fonds de
concours délibérées par LSOA est à nuancer, celles-ci constituant des droits de tirage non
intégralement consommés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
À l’inverse, les mutualisations
avec la commune-centre des Sables
d’Olonne
révèlent
une intégration toujours plus forte de cette dernière avec l’agglomération.
La création en 2021
d’un service technique commun, entraînant le transfert de 255
ETP
1
au sein de l’EPCI
2
, en est
l’illustration.
La qualité de l’information financière et la fiabilité des comptes est
globalement assurée
La qualité et la fiabilité des informations financières, budgétaires et comptables sont
globalement assurées par l’agglomération.
La chambre relève néanmoins des axes de progrès.
Ainsi, la comptabilité d’engagement est encore perfectible. De même, si les délais de
paiement globaux de l
’agglomération se situent à 19,42
jours sur la période, et respectent ainsi
le délai réglementaire de 30 jours, 24
% des mandats d’investissement sont encore trans
mis
au-delà du délai de 30 jours.
De plus, le taux d’exécution budgétaire en section d’invest
issement
de 65 % en dépenses en 2021 doit être amélioré et traduit une gestion pluriannuelle des
investissements perfectible. Le p
résident de LSOA s’est engagé dans sa réponse à la
chambre
à développer les outils (notamment un règlement budgétaire et financier) et formations
nécessaires pour y remédier.
Une situation financière confortable
LSOA jouit d’une situation financière bien plus favorable que celle observée en
moyenne au sein des EPCI vendéens et régionaux. Celle-
ci résulte d’une forte progression
de
la
capacité
d’autofinancement,
dont
le
dynamisme
s’explique
principalement
par
l’augmentation des ressources fiscales, et ce malgré une stabilisation des taux d’imposition. En
2021, l’agglomération disposait ainsi d’une capacité d’autofinancement nette
de 8,71
M€,
qui
atteint plus de 11
M€ au 31 décembre 2022.
Les charges de gestion ont également crû de 10 % sur la période, du fait notamment du
dynamisme des charges de personnel, résultant des transferts opérés de la commune des
Sables
d’Olonne,
évoqués ci-dessus.
Le financement des investissements est principalement assuré par l’autofinancement de
l’EPCI
: le financement propre disponible a représenté 39,8
M€ cumulés sur la période, pour
des dépenses totales d’investissement de 35,6
M€. LSOA a néanmoin
s ponctuellement eu
recours à l’emprunt, pour un montant cumulé de 6,8
M€.
L’encours de dette consolidée de l’agglomération est demeuré stable, LSOA disposant
d’une bonne capacité de désendettement (celle
-ci se situant à 2 ans fin 2021).
1
Équivalent temps plein
2
Établissement de coopération intercommunale
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
Améliorer la comptabilité d’engagement pour la mettre en conformité
avec l’article L.
2342-2 du code général des collectivités territoriales et les dispositions du
chapitre 1 du titre 3 de l’annexe 2 de l’instruction budgétaire et comptable M57.
Recommandation n° 2 :
Respecter les délais de paiement aux entreprises en application du
décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les
contrats de la commande publique.
Recommandation n° 3
:
Fiabiliser l’inventaire des immobilisations et s’assurer, en lien avec
le comptable, de sa correspondance avec l’état de l’actif, conformément aux prescriptions de
l’
instruction budgétaire et comptable M57.
Recommandation n° 4
: Doter les services publics industriels et commerciaux (SPIC)
"Activités industrielles et commerciales" et « Assainissement non collectif » d'un compte au
Trésor conformément aux instructions budgétaires et comptables M4, M49 et M57 et garantir
ainsi leur autonomie financière (articles L. 2221-4 et R. 2221-69 du code général des
collectivités territoriales - CGCT).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
INTRODUCTION
La procédure
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a inscrit à son programme 2022 le
contrôle des comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération
Les Sables
d’Olonne
agglomération pour les exercices 2017 et suivants.
L
’ouverture de contrôle a été notifiée le 15 septembre 2022 à M.
Yannick Moreau,
président de cet établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et ordonnateur
depuis le 1
er
janvier 2017, date de sa création. La comptable publique a été informée de
l’ouverture du contrôle le même jour.
Les entretiens d’ouverture et de clôtu
re se sont respectivement tenus le 3 octobre 2022
et le 16 février 2023 avec l’ordonnateur et en présence du seul directeur général des services
(DGS) pour le premier, du DGS et du directeur général adjoint en charge des ressources pour
le second. La chambre a délibéré les observations définitives lors de sa séance du 20 juin 2023.
Le présent rapport est centré sur l’analyse du fonctionnement de l’intercommunalité, de
la qualité des comptes ainsi que de la gestion budgétaire et financière de la communauté
l’agglomération. Le thème de la gestion du trait de côte fait l’objet d’un rapport distinct,
commun avec la commune des Sables
d’Olonne.
La communauté d’agglomération
: un territoire cohérent aux
caractéristiques socio-économiques contrastées
Les Sables d
’Olonne agglomération (LSOA) est un établissement public à coopération
intercommunale (EPCI) créé le 1
er
janvier 2017. Son périmètre et sa composition résultent
d’une double fusion
: il regroupe ainsi les anciennes communautés de communes des Olonnes
et de
l’Auzance et de la Vertonne, auxquelles s’ajoute la commune de Saint Mathurin
(précédemment membre de la communauté de communes du Pays des Achards). LSOA
regroupe actuellement cinq communes, soit Saint-Mathurin, Sainte-Foy, Vairé, Ile-
d’Olonne et
les Sables
d’Olonne, née au 1
er
janvier 2019 de la fusion des communes de Château-
d’Olonne,
Olonne-sur-Mer et des Sables
d’Olonne.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
8
Carte n° 1 :
Les communes membres de LSOA à compter du 1
er
janvier 2019
Source : Insee
LSOA s’étend sur 17
348 ha, son périmètre correspond exactement au bassin de vie.
L’agglomération compte 55
016 habitants3 dont 45 030 habitants pour la seule
commune des Sables
d’Olonne. Sa population continue de croître (+
7 % en cinq ans
4
)
essentiellement grâce à l’afflux de personnes retraitées. Les pers
onnes âgées de plus de 60 ans
représentent 45 % de la population en 2019, en augmentation de 8 % par rapport à 2013. Le
territoire attire néanmoins également des actifs, les cadres et professions intellectuelles
supérieures ainsi que les employés. Ces populations ont ainsi respectivement augmenté de 27 %
et 10 % de 2013 à 2019 et représentent 5,6 % et 14 % de la population de plus de 15 ans à cette
date.
La communauté d’agglomération rassemble une population aux caractéristiques
socio-économiques contrastées. La part des ménages fiscaux imposés y est plus forte que dans
le département de la Vendée et qu’en région Pays de la Loire (respectivement 60
%, 53,8 % et
55,2 %). Mais le taux de chômage y est également plus important (respectivement 12,9 %,
10,5 % et 11.2
% en 2019) quelle que soit la classe d’âge observée.
3
Source Insee, données 2021.
4
Données de 2013 à 2019, source Insee.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
Graphique n° 1 :
Taux de chômage (au sens du recensement) des 15-64 ans en 2019
Source : données Insee
Malgré cela, le taux de pauvreté est quasiment identique à celui du département (9,1 %
et 9 %) et plus faibl
e qu’au niveau régional (10,7
%). Ce sont d’abord les actifs, et a fortiori les
plus jeunes, qui sont les plus touchés par la pauvreté. Ainsi, la population la plus âgée,
comprenant notamment les retraités, est également la plus à l’aise financièrement.
Enfin, le territoire de LSOA, de par son statut de station balnéaire et de tourisme, compte
un grand nombre de résidences secondaires, soit 16 177 en 2019 représentant 36 % des
logements, contre 24 % au niveau du département. Il regroupe 16 % des résidences secondaires
de Vendée.
0
5
10
15
20
25
30
Taux de chômage en %
Taux de chômage des 15 à 24 ans
Taux de chômage des 25 à 54 ans
Taux de chômage des 55 à 64 ans
Région
Vendée
LSOA
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
10
1
UNE INTERCOMMUNALITÉ
CHOISIE À L’INTÉGRA
TION
INÉGALE
1.1
Le projet de territoire
Une communauté d’agglomération a pour objet d’associer «
au sein d’un espace au sein
d'un espace de solidarité, en vue d'élaborer et conduire ensemble un projet commun de
développement urbain et d'aménagement de leur territoire
5
».
En amont de la création de l’agglomération, les deux communautés de communes et les
sept communes concernées ont adopté une charte de la communauté d’agglomération
Les
Sables
d’Olonne Agglomération, lui fixant deux objectifs, à savoir améliorer la qualité de vie
des concitoyens et devenir un territoire d’excellence rivalisant avec les autres grandes
agglomérations de la région Pays de la Loire. Cette charte ne détaillait en revanche aucune
action concrète, aucun coût prévisionnel ni calendrier de mise
en œuvre. Elle ne peut
s’apparenter à un projet de territoire, sa portée étant limitée. LSOA n’a délibéré sur aucune
nouvelle charte depuis.
Le projet d’aménagement et d
e développement durable, bien que plus précis quant aux
objectifs poursuivis et actions à mettre en œuvre, ne constitue pas davantage un projet de
territoire, et contient peu d’éléments chiffrés ou calendrier d’exécution. Le plan Climat
Air-Energie territo
riale (PCAET) dispose quant à lui d’objectifs à horizon 2050.
Comme l’expose l’ordonnateur dans sa réponse aux observations provisoires de la
chambre, plusieurs documents
6
, élaborés en associant les habitants, traduisent les orientations
stratégiques de
la communauté d’agglomération.
Toutefois, la chambre considère qu’en l’absence d’une consolidation, l’adoption de
documents divers ne permet pas aux citoyens d’avoir une vision globale et n’atteste ainsi pas
de l’existence d’un projet de territoire de l’ag
glomération.
1.2
Des modalités de gouvernance assurant la représentation des
communes rétro-littorales
La composition du conseil communautaire a évolué de 48 sièges en 2017 à 40 sièges à
compter de 2020. Le respect des dispositions légales entraîne automatiquement une
surreprésentation des habitants des quatre plus petites communes de l’agglomération, les
communes rétro-
littorales disposant en effet de la moitié des sièges alors qu’elles ne
représentent que 17 % de la population de LSOA.
5
Article L. 5216-1 du CGCT.
6
Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) et Plan Loc
al d’Urbanisme intercommunal (PLUi)
, Plan
Climat-Air-Energie Territorial (PCAET), Plan Forêt Climat 2050, Plan de Déplacements Urbains (PDU), Plan
vélo,
Plan local de l’habitat, Plan Louez à l’année, Plan louez à l’été
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Tableau n° 1 :
Répartition des siège
s au conseil communautaire et de la population de l’EPCI
Communes
Population totale
(A) en 2021
Nb de
sièges (B)
Nombre d'habitants
représentés par
délégué (A/B)
Nombre de siège
par habitant (B/A)
ILE-D'OLONNE
2 797
6
466,1666667
0,002145156
LES SABLES-D'OLONNE
45 773
20
2288,65
0,000436939
SAINTE-FOY
2 360
5
472
0,002118644
SAINT-MATHURIN
2 329
5
465,8
0,002146844
VAIRE
1 757
4
439,25
0,002276608
Source : Données Insee 2021 et tableau de composition du conseil communautaire de novembre 2021
L’EPCI
est présidé depuis sa création par M. Yannick Moreau, auparavant président de
la communauté de communes des Olonnes et maire de la commune d’Olonne
-sur-Mer puis de
la commune nouvelle des Sables
d’Olonne. De plus, le bureau communautaire regroupe
l’ensembl
e des maires des communes membres mais les autres vice-présidences sont assurées
par des conseillers de la commune centre.
La composition des commissions thématiques est également révélatrice de cet
équilibre : un objectif de représentativité de chaque commune membre au sein des commissions
a été fixé, tout en limitant le nombre de membres par commission à quatorze, permettant ainsi
à chaque commune rétro-littorale de disposer de deux représentants et à celle des
Sables
d’Olonne
d’en avoir
six.
Le conseil communautaire a délégué plusieurs de ses compétences, en application des
dispositions de l’article L.
5211-
10 du CGCT. Le rendu compte de ces délégations n’a toutefois
pas été systématiquement effectué par le président en méconnaissance de ces dispositions.
1.3
De nombreuses compétences communautaires
Les statuts de la communauté d’agglomération ont été approuvés par arrêté préfectoral
du 20 avril 2017. Plusieurs modifications sont intervenues sur la période sous revue, afin
d’élargir les compétences (GEMAPI
7
, transports scolaires notamment), préciser certaines déjà
exercées, ou acter de nouveaux transferts, dont la dernière date du 4 mai 2022
8
. Aujourd'hui,
LSOA exerce 45 compétences
, dont l’ensemble des compétences obligatoires au sens de
l’article
L. 5216-5 du CGCT
.
L
’agglomération
exerce
un
nombre
important
de
compétences
optionnelles,
supplémentaire et facultatives, héritage de l’effort d’harmonisation réalisé par les deux
anciennes communautés de communes avant la création des Sables
d’Olonne
agglomération.
La chambre appelle la vigilance de LSOA sur deux points.
7
Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
8
Arrêté n°2022-DCL-BICB-481 du préfet de la Vendée.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
12
D’une
part, la compétence «
gestion des eaux pluviales urbaines au sens de l’article
L. 2226-1
9
» n’apparait pas dans la dernière version des statuts annexée à l’arrêté préfectoral d
u
4 mai 2022 susvisé.
D’autre part, la définition de l’intérêt communautaire des voiries intervenue lors de la
séance du conseil le 14 janvier 2017 excluait de cette compétence les réseaux d’eaux pluviales,
nécessaires à l’exercice de la compétence précit
ée.
La chambre
invite ainsi l’agglomération à mettre à jour ses statuts et la définition de son
intérêt communautaire en cohérence avec les compétences réellement exercées.
1.4
Des mutualisations inégales avec la commune-centre et les communes
rétro-littorales du territoire
Les mutualisations visent une meilleure organisation et qualité des services et donc des
économies d’échelle. Elles ne doivent toutefois pas provoquer des coûts de structure excessifs
ni se faire au détriment de la proximité.
Les mutualisations avec les communes rétro-
littorales sont faibles, puisqu’elles ne
portent que sur deux services communs
10
de prestations informatiques et de téléphonie mobile
avec les communes de Saint Mathurin, Sainte-Foy et Vairé pour le premier et uniquement avec
Vairé pour le second. L
’ordonnateur
indique, dans sa réponse aux observations provisoires de
la chambre, que celles-ci ont toutefois toujours la possibilité de demander de nouvelles
mutualisations à la communauté d’agglomération.
En revanche, le fonctionnement de LSOA et de la commune des Sables
d’Olonne
est
bien plus intégré. La création d’une direction générale commune en 2020, bien que non
représentative en termes d’effectifs ou de coût, est révélatrice de cette démarche, dont le
parachèvement est interv
enu lors de la création d’un service technique commun
(au 1
er
septembre 2021). Celui-ci a entraîné le transfert de 255 ETP (soit 257 agents) de la
commune à l’EPCI. D’autres mises à disposition et prestations de services de moindre
envergure ont également été mises en place.
1.5
Les équilibres financiers intercommunaux
La fiscalité intercommunale représente 23 % de la fiscalité locale totale du bloc
(communes + EPCI).
L’évolution de la fiscalité du bloc conservée par l’EPCI entre 2017 et 2021 est cohérente
avec celle de ses dépenses de gestion et donc de son poids budgétaire. Ainsi, en 2021, LSOA
conserve 42 % de la fiscalité du groupement et représente 38,26 % des charges de gestion du
bloc.
9
du CGCT
10
Article L. 5211-4-2 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
1.5.1
Les flux associés aux transferts de compétences et de charges sont révélateurs
d’une dynamique différenciée de mutualisation
L’agglomération est soumise au régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU)
depuis sa création en 2017
11
. E
n application du principe de neutralité budgétaire, l’EPCI se
substitue aux communes membres pour la perception de la fiscalité et leur reverse en
contrepartie une attribution de compensation
, calculée en fonction de l’évaluation faite des
charges liées aux transferts de compétences (art. 1609 nonies C du CGI)
12
. Les montants des
attributions de compensation
sont déterminés par la commission locale d’évaluation des charges
transférées (CLECT) et se composent d’une part fiscale liée aux transferts des produits de la
fiscalité professionnelle et de la part départementale de la taxe d’habitatio
n, minorée ou majorée
du montant net des charges transférées.
Ces montants ont été régulièrement recalculés et ajustés suivant le rythme des transferts
de compétences, en tenant compte de la création de la commune nouvelle des Sables
d’Olonne
en 2019 et de
la mise en place de la mutualisation des services en 2021. Ainsi, l’attribution de
compensation versées par LSOA aux communes membres est en constante baisse sur la période
(- 78 % entre 2017 et 2021, soit une baisse annuelle moyenne de 32 %).
Seule la commune des Sables
d’Olonne a versé en 2021 à l’EPCI des attributions de
compensation pour un montant de 2,84
M€
qui représente pour l’essentiel la compensation des
transferts de personnel des services techniques (257 ETP sur 4 mois, à compter du mois de
septembre 2021).
Le montant total de la fiscalité reversée au profit des communes membres a fortement
diminué pour s’établir à 8,6
M€
en 2021, soit une baisse de plus 28 % entre 2017 et 2021.
L’analyse des compétences transférées par les communes membres à L
SOA démontre la
cohérence de cette situation.
Tableau n° 2 :
Détail et évolution de la fiscalité reversée
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Var. ann
moyenne
Attribution de compensation brute
0
0
0
0
2 840 445
Reversements d'attribution de
compensation
-3 565 355
-2 916 144
-1 667 097
-1 481 607
-773 066
-31,76%
Reversements de dotation de
solidarité communautaire
-1 615 516
-1 211 637
-605 818
0
0
Fonds de péréquation (FPIC) et
de solidarité (net)
-52 792
-157 479
-172 592
-609 102
-709 378
91,46%
Contribution nette des fonds
nationaux de garantie individuelle
des ressources (FNGIR)
-6 809 321
-6 809 321
-6 809 321
-6 809 321
-6 809 321
0,00%
Autres fiscalités reversées (nettes)
0
0
0
0
-351 487
Total fiscalité reversée
-12 042 984
-11 094 581
-9 254 828
-8 900 030
-5 802 807
-
16,68%
11
Arrêté n° 2016-DRCTAJ/3-629 du préfet de la Vendée.
12
En fiscalité additionnelle, l’EPCI finance les transferts de compétences en relevant ses taux
d’imposition. En fiscalité professionnelle de zone, il ne se substitue aux communes membres que pour la
seule perception de la CFE et de la CVAE afférentes aux entreprises implantées dans les ZA dont la
gestion lui est transférée le cas échéant.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
14
Source : comptes de gestion
1.5.2
Les flux associés à la coopération et à la solidarité communautaire
L’intercommunalité ne dispose pas d’un pacte financier et fiscal, cet outil visant à mettre
en cohérence l’ensemble des outils à la disposition des EPCI et de leurs communes membres
pour organiser leurs relations administratives et financières étant facultatif.
Toutefois, la charte mentionnée au point 1.1 du présent rapport contenait des
dispositions relatives à ces équilibres financiers intercommunaux.
Ai
nsi,
elle
prévoyait
l’extinction
progressive
de
la
dotation
de
solidarité
communautaire
13
(DSC), dispo
sitif facultatif mis en place par l’ancienne communauté de
communes des Olonnes, et sa compensation par une dotation de fonds de concours.
La délibération de LSOA du 3 février 2017 adopte ce choix et prévoit une diminution
progressive de la DSC, de 1,6
M€
en 2017 à son extinction en 2020.
Le dispositif de fonds de concours développé à compter de 2021 constitue une
dérogation au principe de spécialité (territoriale et fonctionnelle) qui régit les relations entre
l’EPCI à fiscalité propre et ses communes me
mbres, et participe au mécanisme de solidarité
territoriale. La procédure d’attribution d’un fonds de concours est limitée à une délibération
concordante prise à la majorité simple des assemblées délibérantes de la commune et de l’EPCI.
Il doit nécessairem
ent avoir pour objet de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un
équipement. L’enveloppe initialement prévue par le conseil communautaire (de 6,3
M€ de 2021
à 2026) a été augmentée lors de la séance du 16 décembre 2021. LSOA prévoit désormais des
fonds de concours totaux de 10,8
M€.
De nouveau
, l’EPCI prévoit de faire davantage profiter de la solidarité communautaire
les habitants des communes rétro-littorales, qui constituent également les moins aisées du
groupement :
Tableau n° 3 :
Enveloppe de fonds de concours par habitant
Population
FDC 2021-2026
Proportion FDC
FDC Par habitant
Les Sables d'Olonne
45 445
8 039 255
74,46%
176,90
Ile d'Olonne
2 751
738 565
6,84%
268,47
Saint Mathurin
2 305
683 634
6,33%
296,59
Sainte Foy
2 258
681 118
6,31%
301,65
Vairé
1 694
654 813
6,06%
386,55
Total LSOA
54 453
10 797 385
100,00%
198,29
Source
: CRC d’après données transmises par la collectivité
L’impact réel de cette solidarité communautaire, exprimée via les fonds de concours,
doit pour l’instant être nuancé. En effet, en 2021, l’intégralité de l’enveloppe n’a pas été
consommée :
13
Art. L. 5211-28-4 du CGCT institué par art. 256 de la loi de finances pour 2020 et ayant remplacé IV
de l’art.
1609 nonies C du code général des impôts.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Tableau n° 4 :
Fonds de concours versés aux communes membre sur la période
En
€
Total 2018-2021
FDC 2021
COMMUNE DE SAINT-MATHURIN
203 737
82 020
ILE D’OLONNE
59 960
19 219
SAINTE FOY
149 472
48 393
VAIRÉ
125 165
70 261
LES SABLES D'OLONNE
651 980
143 160
Total
1 190 314
363 052
Enveloppe 2021 prévue (délib 16 déc 2021)
1 297 385
Source : Fichier des mandats
La collectivité a indiqué que ces montants prévisionnels, qui constituent des droits de
tirage, sont basés sur les projets structurels futurs des communes et que ces dernières sont
assurées du report éventuel des fonds non utilisés sur l’exercice suivant.
La chambre a contrôlé la procédure d’attribution de fonds de concours sur l’exercice
2021 pour la commune de Saint Mathurin, qui a été régulière.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La création de l’agglomération des Sables
d’Olonne agglomération résulte d’un
processus volontaire et réfléchi en amont.
Si la commune des Sables
d’Olonne en représente le centre le plus peuplé et le plus
riche, l’EPCI favorise ses communes rétro
-littorales sur plusieurs aspects : gouvernance et
solidarité financière.
Pourtant,
l’int
égration
communautaire
est
surtout
approfondie
avec
la
commune-centre, grâce à la mise en place de services communs notamment. Les effets de ces
mutualisations récentes ne peuvent encore être objectivés à ce jour.
2
LA
FIABILITÉ
DE
L'INFORMATION
FINANCIÈRE
ET
COMPTABLE
En application de l’article L.
1612-
20 du CGCT, les règles d’adoption et d’exécution
des budgets des EPCI sont les mêmes que celles applicables aux communes (art. L. 1612-3 à
L. 1612-20 du CGCT). Plus généralement, ces établissements appliquent, « sous réserve des
dispositions qui leur sont propres », les mêmes règles budgétaires et comptables que les
communes par renvoi des articles L. 5211-36 et R. 5211-13 du même code.
Depuis le 1
er
janvier 2023, la commune des Sables
d’Olonne applique le
référentiel
budgétaire et comptable M57.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
16
Elle est en cours d’élaboration d’un règlement budgétaire et financier commun avec
l’agglomération
des Sables
d’Olonne, document devenant obligatoire avec ce nouveau
référentiel.
2.1
L’information financière et budgét
aire
Au 31 décembre 2021, le budget de LSOA est composé de 12 budgets, un budget
principal et 11 budgets annexes (BA) dont 9 dédiés à l’aménagement de zones d’activités
économiques, industrielles et artisanales, le budget annexe "Pole Équestre Vendéen" ayant été
clôturé au 31 décembre 2018.
Sur l’exercice 2021, la part du budget principal représentant plus de 78
%
14
des dépenses
globales de fonctionnement, la situation de LSOA a principalement été examinée au regard du
budget principal, les données des BA étant toutefois exploitées chaque fois que nécessaire.
Les différents actes budgétaires du budget principal ont respecté les dispositions des
articles L. 2312-1 et L. 5211-36 du CGCT. Par ailleurs, à compter du vote du budget primitif
2022 (réalisé en décem
bre 2021), l’agglomération a modifié son calendrier, décision qui
contribue à renforcer l’anticipation des prévisions et le respect de l’annualité budgétaire.
La chambre a également contrôlé les décisions d’affectation des résultats (articles
L. 2311-5 et R. 2311-
11 et suivants du CGCT), lesquelles n’appellent pas d’observation.
2.1.1
La documentation budgétaire
2.1.1.1
Le rapport sur les orientations budgétaires mérite d'être complété
Conformément aux dispositions des articles L. 2312-1 et L. 5211-36 du CGCT, le débat
d’orientation budgétaire (DOB) est une obligation légale pour les établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) comportant au moins une commune de 3 500 habitants et
plus, ce qui est le cas des Sables
d’Olonne Agglomérati
on.
Le DOB a pour objectifs de discuter des orientations budgétaires de la collectivité et
d’informer sur sa situation financière. Il fait l'objet d'un rapport sur les orientations budgétaires
(ROB) envisagées, qui est présenté au conseil communautaire (D. 2312-3 du CGCT) et doit
être acté par une délibération distincte de celle relative au budget.
Conformément à l’article L.
2311-1-2 du CGCT, le DOB 2021 a donné lieu à la
présentation du rapport sur la parité hommes/femmes dans la collectivité, exigé pour les EPCI
de plus de 20 000 habitants.
En revanche, le rapport sur la situation en matière de développement durable intéressant
le fonctionnement de la collectivité n'a pas été présenté, en méconnaissance de l'article
L. 2311-1-1 du CGCT.
14
Les
BA "Parc d’Activité Sud" (8
%), BA "Assainissement" (7,55 %) et tous les autres BA ont un poids
très faible situé entre 0,01 % et 3,5 % des dépenses globales de fonctionnement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Le contenu du ROB
, défini dans l’article D.
2312-3, complété par le décret n° 2016-841
du 24 juin 2016
15
a été examiné pour les exercices 2020 et 2021. De bonne qualité, il mériterait
néanmoins d’être précisé quant aux
hypothèses de variation des recettes issues de la tarification
des services, aux subventions reçues et à la structure des rémunérations du personnel et au temps
de travail, exigés pour les EPCI de plus de 10 000 habitants.
Le ROB 2023, transmis en réponse aux observations provisoires de la chambre, intègre
déjà les éléments relatifs à la structure et à l’évolution de la rémunération du personnel, en
distinguant les facteurs exogènes (augmentation SMIC, valeur du point d’indice, etc
.) des
facteurs endogènes (mutualisation des services, renforts saison estivale, etc.).
De plus, l’ordonnateur
s’engage
à enrichir le ROB des éléments manquants et à produire
le rapport sur la situation en matière de développement durable pour la fin
de l’exercice
2023.
2.1.1.2
Les annexes au documents budgétaires
L’examen des annexes b
udgétaires au compte administratif du budget principal pour les
exercices 2020 et 2021 a révélé que les états annexés aux documents budgétaires des Sables
d'Olonne Agglomération sont globalement bien tenus et permettent d’apporter une bonne
information aux membres du conseil communautaire.
Toutefois, alors que la chambre avait déjà formulé une recommandation dans le cadre
du contrôle de la Communauté de Communes des Olonnes (exercices 2008 à 2012), relative à
la "bonne tenue et à l'exactitude des annexes du compte administratif", certaines annexes
demeuraient manquantes, non renseignées ou présentaient des informations erronées.
Depuis, la vérification des éléments transmis en réponse aux observations provisoires a
permis de constater leur mise en œuvre au
travers du
compte administratif de l’exercice
2022.
2.1.2
Des prévisions budgétaires en investissement à améliorer
Les taux d’exécution budgétaire, qui se définissent comme une mesure rapportant les
montants des dépenses ou recettes réelles constatées au compte administratif sur ceux des
crédits votés par l’assemblée délibérante au cours de l’exercice (budget primitif et décisions
modificatives), permettent d’apprécier la sincérité des prévisions budgétaires et la qualité de
l’information transmise à l’assemblée délibérante lors de l’adoption du budget
En section de fonctionnement, le taux d'exécution est bon, aussi bien en dépenses qu'en
recettes, avec une moyenne respective de 97 % et 102 %.
En revanche, en section d'investissement, le taux d'exécution est non seulement
irrégulier, mais également faible sur certains exercices, même en intégrant les restes à réaliser
dans le calcul. Il s'établit en 2021 à 65 % pour les dépenses et 63 % pour les recettes.
15
Décret n° 2016-
841 du 24 juin 2016 relatif au contenu ainsi qu’aux modalités de publication et de
transmission du rapport d’orientation budgétaire.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
18
Ce faible taux en dépenses s'explique par une gestion pluriannuelle des investissements
perfectible (via des autorisations de programme, ou AP, et crédits de paiements, CP), les crédits
de paiements réalisés annuellement étant faibles au regard des crédits ouverts. Ils représentent
ainsi 35 % des crédits de paiements ouverts en 2021, soit en deçà de la moyenne des dépenses
d’investissement mandatées (41,3
%). Ce constat témoigne d’une appropriation imparfaite par
les services de cet outil, dont la mise en œuvre contribue normalement à la consommation
optimale
des crédits inscrits. La chambre invite donc l’EPCI à opérer une évaluation plus fine
de ses crédits de paiement lors de la révision des montants des AP/CP.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur souligne le développement
récent de la prat
ique des AP/CP, et s’engage à mettre en place un règlement financier
accompagné de formations, pour permettre aux agents de s’approprier pleinement l’outil et
optimiser son utilisation.
2.1.3
Des informations financières disponibles sur le site internet de LSOA
incomplètes
Le dernier alinéa de l’article L.
2313-1 du CGCT, applicable aux EPCI en vertu de
l’article L.
5211-36 du même code, impose aux EPCI comprenant une commune de plus de
3
500 habitants et disposant d’un site internet, de mettre en ligne, les documents d’informations
budgétaires et financières, à savoir, une présentation synthétique retraçant les informations
financières de la commune, le rapport adressé au conseil municipal à l’occasion du débat
d'orientation budgétaire et la note explicative de synthèse annexée au budget primitif et au
compte administratif.
De plus, le décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 et
l’arrêté du 17 novembre 2017 imposent
de publier sur le site internet des collectivités les données essentielles des conventions de
subventions supérieures à 23 000
€. Depuis début 2023, LSOA se conforme à cette obligation.
La publication des informations relatives à la commande publique est également
correctement assurée (articles R. 2196-1 et R. 3131-1 du code de la commande publique).
En revanche, ni la présentation synthétique retraçant les informations financières
essentielles au budget primitif et au compte administratif de la collectivité, ni le rapport sur les
orientations budgétaires, ni la note explicative de synthèse annexée ne sont mis en ligne.
En réponse aux observations provisoires, le p
résident de LSOA s’engage, sans préciser
d’échéance, à profiter de la prochaine refonte du site internet de l’agglomération pour
régulariser ces manquements.
2.2
Une gestion comptable à améliorer
La chambre relève que l’agglomération réalise une intégration régulière des
immobilisations en cours et qu’elle a régu
lièrement passé les écritures comptables liées aux
cessions d’immobilisation, mettant en œuvre une recommandation d’un précédent contrôle. De
même, l’EPCI procède régulièrement au rattachement des charges et des produits à l'exercice
auquel ils se rapportent.
Certaines améliorations des procédures comptables de l’agglomération apparaissent
néanmoins nécessaires et sont détaillées ci-après.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
2.2.1
Une comptabilité d'engagement et des délais de paiement perfectibles
2.2.1.1
La
comptabilité d’engagement
L’article 30 du déc
ret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire
et comptable publique définit l’engagement comme «
l'acte juridique par lequel une personne
morale mentionnée à l'article 1
er
[dont les collectivités territoriales] crée ou constate à son
encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense. L'engagement respecte l'objet et
les limites de l'autorisation budgétaire
».
Par ailleurs, l’article L. 2342
-2 du CGCT, applicable
également aux EPCI, dispose que : «
Le maire tient la comptabilité de l'engagement des
dépenses dans les conditions fixées par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre
chargé du budget pris après consultation du comité des finances locales
».
LSOA pratique la comptabilité d’engagement de ses dépenses
et recettes, conformément
aux dispositions du CGCT et de l’article 30 du décret n°
2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif
à la gestion budgétaire et comptable publique. Si la procédure est en cours d’élaboration, des
rappels réguliers sont effectués à destination des agents.
L’examen
de la réalité des engagements comptables à partir des fichiers des mandats et
titres transmis par la collectivité
a révélé un taux d’engagement très satisfaisant en ce qui
concerne les dépenses de fonctionnement
16
, ce qui n'est pas le cas pour les des dépenses réelles
d’investissement.
En effet, après analyse des mandats ordinaires relatifs aux chapitres 20, 21 et 23, la
chambre constate que
la procédure d’engagement n’est pas systématique
: 33 % des dépenses
réelles d’investissement de l’exercice 2021 n’ont pas fait l’objet d’engagement, soit plus de
3,86
M€
, dont 71 % correspondent
à des dépenses d’achat de terrains nus dans le cadre des
interventions économiques de la collectivité (soit 2,73
M€
). Ces dépenses représentent 23 % du
montant global des dépenses réelles d’investissement, dont le suivi budgétaire apparaît dès lors
insatisfaisant. De plus, le non-engagement systématique des dépenses est susceptible
d’entraîner une minoration des restes
à réaliser, pris en compte pour le calcul du besoin de
financement de la section d’investissement et l’affectation des résultats.
En réponse aux observations provisoires, le président de LSOA indique que les
manquements essentiellement situés sur les chapitres 204 et 21, sont liés à la nature des
dépenses pour le premier (à savoir les aides apportées aux particuliers
17
), et aux difficultés
générées par la mutualisation des services et la mauvaise compréhension des procédures
qu’elle
a occasionné pour le second. Il précise toutefois que des formations de sensibilisation ont été
diffusées aux agents et que le règlement financier en cours de validation permettra de fiabiliser
les procédures
.
16
92 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement du chapitres 011 "charges à caractère
général".
17
Pour lesquels il n’est pas possible ni souhaitable de réaliser des engagements.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
20
Recommandation n° 1.
: Améliorer la comptabilité d’engagement pour la mettre en
confo
rmité avec l’article L.
2342-2 du code général des collectivités territoriales et les
dispositions du chapitre 1 du titre 3 de l’annexe 2 de l’instruction budgétaire et comptable
M57.
2.2.1.2
Des délais globaux de paiement insuffisamment maîtrisés
Selon la réglementation (article R. 2192-10 du code de la commande publique et article
12 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans
les contrats de la commande publique), l
’agglomération
dispose de trente jours (dont dix
accordés au comptable public) à compter de la réception de la demande de paiement, pour y
procéder. Elle doit donc émettre ses mandats, et les transmettre au comptable, dans un délai de
vingt jours maximum.
LSOA respecte les délais de paiement, avec un délai global moyen de 19,42 jours en
2021. Cette moyenne masque néanmoins certains dépassements (tableaux en annexe n° 1).
Concernant les seules dépenses d'investissement, l'analyse des chapitres 20, 21 et 23
révèle que 23 % des mandats ont été transmis au-delà de 30 jours, soit au-delà du délai
réglementaire. LSOA explique ces écarts par le traitement des acomptes de certains marchés,
qui implique des délais longs, et par le dépôt, par certains fournisseurs, de factures sur la
plateforme Chorus avant la réalisation de la prestation, ne permettant pas de contrôle du service
fait par les services de l’agglomération.
Ces dépassements, portant sur 117 mandats, auraient pu conduire LSOA à verser aux
entreprises prestataires un montant total (comprenant les intérêts moratoires
18
et l’indemnité
forfaitaire pour frais de recouvrement due pour tout retard de paiement
19
) de 12 542,44
€.
Certains mandats de dépenses de fonctionnement ont également été transmis au
comptable public après le délai de 30
jours, et auraient dû occasionner le versement d’un
montant total de 13 467,99
€.
En réponse aux observations provisoires, le président de L
SOA s’engage à achever la
rédaction du règlement financier de l’agglomération, qui insistera sur la responsabilité de
chaque service gestionnaire dans le traitement des factures, afin de respecter les délais de
paiement et de se prémunir du paiement d’inté
rêts moratoires
.
18
Au taux applicable en 2021, soit 8 %.
19
Article D. 2192-35 du code de la commande publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
Recommandation n° 2.
: Respecter les délais de paiement aux entreprises en application
du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans
les contrats de la commande publique.
2.2.2
Des informations patrimoniales à fiabiliser
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à
l’ordonnateur et au comptable. L’ordonnateur tient l’inventaire physique, registre justifiant la
réalité physique des biens et l’inventaire comptable, volet financier de
s biens inventoriés, tandis
que le comptable est responsable de l’enregistrement des biens et de leur suivi à l’actif du bilan.
L’inventaire comptable et l’état de l’actif ont des finalités différentes mais doivent, en
toute logique, correspondre. Ces dispositions concernent tant les immobilisations dont la
collectivité est
propriétaire que celles dont elle est affectataire ou bénéficiaire au titre d’une
mise à disposition.
LSOA a transmis l’inventaire 2021 des immobilisations, qui mentionne pour chaque
bie
n, un numéro d’inventaire, la date d’acquisition, la valeur d’acquisition, la durée
d’amortissement, le montant de l’amortissement pratiqué (dont celui du dernier exercice), ainsi
que la valeur nette comptable.
La comparaison de cet inventaire avec l’état de l’actif immobilisé, transmis par l
a
comptable,
a révélé un écart important de l’ordre de 13,26
M€
, dont le détail des comptes est
récapitulé dans le tableau en annexe n° 2. Cet écart représente 8
% du total de l’état de l’actif.
Les écarts les plus élevés concernent notamment les actifs enregistrés aux comptes des
immobilisations corporelles (4,4
M€
), des participations et autres immobilisations financières
(5
M€
), les immobilisations en affectation (2,8
M€
) et les immobilisations en cours (2,4
M€
).
En revanche, la collectivité a enregistré dans le fichier des immobilisations, des
pénalités de renégociation de la dette (compte 4817) pour un montant de 949 763
€
avec un
amortissement sur 8 ans, soit une dotation annuelle de 118 720
€
. Si les instructions budgétaires
M14 et M57 prévoien
t bien la possibilité d’étalement
20
d’une telle pénalité, elle n’a pas à être
comptabilisée comme un bien immobilisé.
La conséquence directe de ce qui précède est l’écart également observé sur le montant
des dotations aux amortissements.
20
Compte 4817
–
Indemnités de renégociation de la dette -
Qu’elles soient capitalisées ou non, les indemnités de réaménagement de la dette imputées au
compte 668
« Autres charges financières »
(6681 ou 6688) peuvent faire l’objet
d’un étalement
sur une période ne devant pas
excéder la durée de l’emprunt initial restant à courir avant la
renégociation, sauf si le nouvel emprunt est d’une
durée inférieure à celle de l’emprunt initial.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
22
En effet, le rapprochement du montant total des dotations aux amortissements réalisées
par la collectivité et apparaissant à l’invent
aire avec le solde du compte 28 "amortissement des
immobilisations" au 31 décembre
2021 fait apparaitre une différence de l’ordre de 3,82
M€
(22 %).
Or, les dotations aux amortissements d’un certain nombre d’immobilisations acquises
à compter du 1
er
janvier 1996 par les communes ou groupements de communes de plus
3 500 habitants, constituent des dépenses obligatoires, conformément aux dispositions des
articles L. 2321-2 et R. 2321-1 du CGCT.
En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur
précise que
l’écart
constaté par
la chambre résulte en grande partie des immobilisations liées aux eaux pluviales, dont le
transfert n’a pas été actualisé dans le logiciel de gestion financière et dont la mise à jour devrait
rame
ner l’écart à moins de 1
M€, soit environ 0,6 % de l’actif.
L
’agglomération et la commune
travaillent également
à la mise en place de procédures permettant d’éviter les écarts
.
Recommandation n° 3.
:
Fiabiliser l’inventaire des immobilisations et s’assurer, en lien
avec le comptable, de sa correspondance avec l’état de l’actif, conformément aux
prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M
57.
2.2.3
Les provisions
Le provisionnement constitue l'une des applications du principe de prudence qui vise à
constater une dépréciation ou un risque probable ou encore d'étaler une charge. Conformément
aux dispositions de l’article
L. 2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions constituent des
dépenses obligatoires pour les collectivités
territoriales. L’article
R. 2321-2 du même code
précise les cas pour lesquels elles sont tenues de constituer des provisions.
Au-delà de ces provisions obligatoires, la collectivité peut constituer des provisions
facultatives pour dépréciation d’actifs (autres que celles visées ci
-
dessus) ou dès l’apparition
d’un risque avéré.
Par ailleurs, l’article R.
2313-3 du code général des collectivités territoriales prévoit
qu’un état des provisions permettant d’en suivre la nature, l’emploi et l’évolution (constitution,
reprise, montant) est annexé au budget primitif et au compte administratif. Comme relevé supra,
aucune provision n'est inscrite sur l'état des provisions annexé au compte administratif 2021, ni
au budget primitif 2021.
La collectivité n’a constitué de provision pour CET qu’à compter de l’exercice 2021.
Non seulement le montant de cette provision est insuffisant mais l'analyse des documents
transmis a révélé que LSOA applique toujours les délibérations des anciennes communautés de
communes. Seules des délibérations de 2006 et 2010 de l’ancienne communauté de communes
des Olonnes ont ainsi été transmises.
Une provision pour risques CET a été comptabilisée au 27 décembre 2021 à hauteur de
250 000
€. Son montant a été ajusté par délibération du 3
février 2022 par un débit de 39 427
€,
puis en février 2023, la provision ainsi constituée étant portée à 254 760
€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
L’agglomération a modifié ses modalités de calcul de sa
provision pour CET au cours
de la période sous contrôle : alors que la provision initialement constituée était calculée en
fonction du nombre de
jours monétisables par catégorie d’agent (au
-delà du 15
ème
jour)
multiplié au montant total (intégrant les charges patronales) des jours épargnés, la méthode
finalement retenue en 2023 se base uniquement sur les montants bruts (hors charges).
Cette méthode n’
était
pas conforme à l’instruction budgétaire et comptable M14
(applicable jusqu’en décembre 2022) ni à l’instruction M57, appliquée par l’intercommunalité
à compter du 1
er
janvier 2023. Cette dernière prévoit ainsi que « Des provisions sont constituées
pour couvrir les charges afférentes aux
jours épargnés sur CET par l’ensemble des personnels.
Ces provisions
sont ajustées à chaque clôture, notamment pour couvrir le coût que l’entité
supporte du fait des conditions de consommation des droits ouverts aux personnels concernés
(indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle de la fonction
publique, etc.) ». Ainsi, quelles que soient les modalités de consommation des droits ouverts
aux personnes concernées, les coûts potentiels qui en résultent doivent donner lieu à
provisionnement dès le premier jour. La prise de ces jours sous la forme de congés représente
un coût supporté par la commune (personnels de remplacement, report des activités, etc.) et les
délibérations régissant les CET autorisent leur indemnisation ou leur prise en considération au
titre du régime de retraite additionnel de la fonction publique.
L’agglomération a alors régularisé son mode de calcul par une nouvelle délibération
du
30 mars 2023, fixant le montant de la provision pour CET à 634 319
€, afin de se conformer
aux dispositions de l’article R.
2321-2 du CGCT et à
l’instruction M57.
La chambre invite
toutefois à l’intercommunalité
à formellement délibérer sur les
dispositions applicables aux comptes épargne-temps de ses agents, les délibérations de 2006 et
2010
jusqu’à présent appliquées
émanant de l’ancienne communauté de communes des
Olonnes.
2.3
L’absence de compte au trésor pour certains SPIC
La réglementation prévoit que les SPIC exploités en régie sont dotés soit de la
personnalité morale et de l’autonomie financière, soit de la seule a
utonomie financière
autrement dit, d’un compte au Trésor
21.
.Toutefois, ces dispositions, exigeant un compte au
trésor pour le budget annexe, ne s’appliquent pas dès lors que la gestion en est concédée.
L’activité
du port de plaisance est retracée au sein d’
un budget annexe dédié, et sa
gestion a été confiée, par un contrat de concession, à la SEM Les Sables
d’Olonne
Plaisance.
Aucun compte au trésor n’est dès lors requis.
21
Articles L. 1412-1 et L. 2221-4
du CGCT, confirmés par l’instruction n°
01-049-M0 du 17 mai 2001
et la circulaire n° NO
R/INT/B/89/00169/C du ministère de l’intérieur publiée en annexe de l’instruction n°
89-68
MO du 19 juillet 1989.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
24
En revanche, le budget annexe "Activités industrielles et commerciales" et le budget
annexe "assainissement" n’ont pas de compte au Trésor alors même qu’ils font l’objet d’une
gestion en régie.
Si le second intègre en son sein deux modes de gestion distincts (régie directe
pour l'assainissement non collectif et concession
pour l’assaini
ssement collectif), la chambre
relève que l’EPCI n’a pas l’obligation de les différencier dans deux
budgets
22
.
La chambre recommande donc à LSOA de doter ces deux budgets annexes d’un compte
au trésor.
L’ordonnateur indique, en réponse à la chambre, que des
démarches en ce sens auprès
du Trésor Public auraient
déjà été réalisées afin de doter ces SPIC de comptes au Trésor d’ici
le 1
er
janvier 2024.
Recommandation n° 4.
: Doter les services publics industriels et commerciaux (SPIC)
"Activités industrielles et commerciales" et "Assainissement non collectif" d'un compte au
Trésor conformément aux instructions budgétaires et comptables M4, M49 et M57 et
garantir ainsi leur autonomie financière (articles L. 2221-4 et R. 2221-69 du CGCT)
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
LSOA dispose
d’un budget principal et de 12 budgets annexes. Compte tenu de son poids
dans le budget global, la fiabilité des comptes est principalement examinée au regard du budget
principal (78 %).
Les documents budgétaires sont globalement bien tenus et apportent une information
de qualité à l’assemblée délibérante. Si la complétude et l’exactitude des informations retracées
dans les annexes se sont améliorées sur la période, le ROB devra être enrichi et le rapport sur
la situation en matière de développement durab
le produit, pour une mise en œuvre optimale de
la réglementation, ce à quoi l’ordonnateur s’est engagé.
La qualité du pilotage comptable s’est améliorée sur la période. Cependant plusieurs
irrégularités ont été relevées et des marges de progression identifiées, permettant de garantir
la fiabilité budgétaire et comptable, notamment en matière de délais de mandatement,
prévisions budgétaires des dépenses d’investissement, tenue de l’inventaire, amortissements,
etc.
L’adoption d’un règlement budgétaire et fina
ncier devrait notamment participer à cette
amélioration.
22
Voir la
fiche n°3 de la note d’information en date du 21 mars 2022
"
relative à la modernisation du
cadre budgétaire et comptable du secteur
public local, à l’évolution du contrôle budgétaire et au
x
expérimentations en cours"
qui
applique la position dégagée par la cour administrative d’appel de Nantes dans son
arrêt du 8 janvier 2021 (req. n°19NT04628).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
3
LA SITUATION FINANCIÈRE
La situation financière de la collectivité est saine et a connu une nette amélioration en
fin de période. Cette tendance est confirmée par les éléments du compte administratif 2022
transmis en annexes des réponses de l’ordonnateur aux observations provisoires de la chambre.
En 2021, le budget principal de l’EPCI s’est élevé à 67,3
M€ en dépenses, dont 42,7
M€
de fonctionnement et 24,6
M€ d’investissement. Ce dernier s’élève à la fin de l’exercice 2022
à 83,9
M€, dont 56,2
M€ en fonctionnement
et 27,7
M€ en investissement.
3.1
Une forte progression de la capacité d'autofinancement sur la période
La capacité d'autofinancement (CAF) nette a fortement progressé sur la période, avec
une variation annuelle moyenne de 14 %
jusqu’au 31 décembre 2021. Cette progression s’est
renforcée, la CAF représentant 11,2
M€ à la fin de l’exercice 2022 (soit
+28 % entre 2021 et
2022).
Tableau n° 1 :
Évolution de la Capacité d'autofinancement
En millions d'€uros
2017
2018
2019
2020
2021
Var
annuelle
moyenne
Produits de gestion
27,86
30,95
33,45
34,15
41,56
10,52%
Charges de gestion
20,32
23,50
24,35
25,31
30,46
10,64%
Excédent brut de fonctionnement
7,53
7,45
9,10
8,84
11,10
10,17%
CAF brute
6,75
6,14
8,35
7,64
10,81
12,50%
- Annuité en capital de la dette
1,63
1,77
1,93
2,04
2,11
6,62%
CAF nette ou disponible
5,12
4,37
6,41
5,60
8,71
14,19%
Source : comptes de gestion
Une comparaison avec les EPCI du département de la Vendée ainsi que les
communautés d'agglomération de la région Pays de la Loire révèle que LSOA jouit
d’
une
situation financière très favorable.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
26
Graphique n° 2 :
Comparaison de la CAF nette par habitant
Source : comptes de gestion
3.1
La section de fonctionnement assure l’indépendance financière de
l’intercommunalité
Tant les produits de gestion que les charges sont dynamiques. Un examen approfondi
des compétences transférées a permis d’analyser la cohérence de cette progress
ion.
Alors que LSOA a la plus faible population des dix communautés d’agglomération
ligériennes, elle se situe en 6
ème
position en termes de montant de charges et produits de gestion.
D’où des ratios par habitant parmi les plus élevés de la
région Pays de la Loire (voir graphiques
en annexe n° 3).
3.1.1
Une augmentation des produits de gestion consécutive à la progression des
ressources fiscales et des ressources d'exploitation
En augmentation sur la période, les produits de gestion atteignent un montant de plus de
41,5
M€ en 2021, soit une hausse de 49
% par rapport à 2017 (variation annuelle moyenne de
plus de 10 % sur la période), compte tenu de la hausse des ressources fiscales et des ressources
d'exploitation. On note toutefois une baisse importante de la fiscalité reversée et une
quasi-stabilité des ressources institutionnelle.
Principale composante des produits de gestion, les ressources fiscales propres ont
progressé d'environ 22 % entre 2017 et 2021, et ce malgré une stabilisation des taux
d'imposition. La revalorisation des bases fiscales a contribué à cette progression, ainsi que la
réforme de la taxe d’habitation en fin de période, avec l’application du reversement d’une
fraction de TVA pour les EPCI à fiscalité propre, qui a occasionné en
2021 des recettes d’un
montant de 9,5
M€.
Ce reversement a plus que compensé la diminution des impôts directs locaux (6,58
M€,
entre 2020 et 2021), le delta représentant un gain fiscal d’environ 3
M€.
96
83
120
103
158
50
57
65
64
62
68
73
74
67
60
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2017
2018
2019
2020
2021
LSOA
EPCI Vendée
CA Région
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Les ressources d'exploitation quant à elles ont connu une hausse d'environ 14 % entre
2017 et 2021, malgré un effondrement en 2020 compte tenu de la crise sanitaire liée au
Covid 19.
Parallèlement, les ressources institutionnelles ont presque stagné sur la période. En effet,
constituées à 60 % environ par la dotation globale de fonctionnement (DGF), ces ressources
ont augmenté les trois premières années suivant la création de la communauté d'agglomération,
avant d'amorcer un recul en 2021.
Malgré le bénéfice de la bonification de 5 % accordée dans le cadre de la fusion de
collectivités (dernière année
: 2021), l’évolution de la DGF est inversement proportionnelle à
celle de la population depuis 2018. En effet entre 2018 et 2022, le montant de la DGF a baissé
de 1,79 % tandis que la population a augmenté de 5,60 % (4,11 % pour la population DGF).
Graphique n° 3 :
Évolution de la DGF et de la population de 2017 à 2022
Source
: CRC, d’après les jeux de données de l’Observatoire des Finances et de la gestion publique locales
Ainsi, LSOA se retrouve avec le plus faible montant de DGF par habitant parmi les
communautés d’agglomération
ligériennes.
3 459 028
3 616 459
3 608 868
3 590 051
3 566 418
3 551 669
40 000
45 000
50 000
55 000
60 000
65 000
70 000
75 000
3 350 000
3 400 000
3 450 000
3 500 000
3 550 000
3 600 000
3 650 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Population
Montant DGF en €
Montant DGF
Population DGF
Population Insee
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
28
Graphique n° 4 :
Évolution de la DGF par habitant des CA de la région Pays de la Loire
Source
: CRC, d’après les jeux de données de l’Observatoire des Finances et de la gestion publique locales
(data.ofgl.fr)
3.1.2
Une augmentation des charges de gestion
cohérente avec l’évolution de ses
compétences et actions
Avec une progression annuelle moyenne de plus de 10 % sur la période, les charges de
gestion ont sui
vi le même rythme d’évolution que les produits de gestion. Elles atteignent un
montant global de 30,45
M€
à la fin de l’exercice 2021 et sont composées comme suit
:
Graphique n° 5 :
Répartition des charges de gestion en 2021
(en Millions d’€)
Source : comptes de gestion 2021
Cette hausse des charges est la conséquence directe de la hausse des dépenses de
personnel (+ 16 %), des charges à caractère général (+ 6 %), des subventions de fonctionnement
versées (+ 8 %) et des autres charges de gestion (+ 56 %).
-
25,00
50,00
75,00
100,00
CA LES SABLES D’OLONNE AGGLOMERATION (85)
CA DE LA PRESQU’ILE DE GUERANDE
-ATLANTIQUE
…
CA CLISSON SEVRE ET MAINE AGGLO (44)
MAUGES COMMUNAUTE (49)
CA PORNIC AGGLO PAYS DE RETZ (44)
SAUMUR VAL DE LOIRE (49)
CA DE LA REGION NAZAIRIENNE ET DE L’ESTUAIRE…
CA LA ROCHE SUR YON AGGLOMERATION (85)
LAVAL AGGLOMERATION (53)
AGGLOMERATION DU CHOLETAIS (49)
2018
2019
2020
2021
2022
Charges à caractère général; 10,56;
35%
Charges de personnel;
10,80; 35%
Subventions de fonctionnement;
7,81; 26%
Autres charges de gestion;
1,29; 4%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
3.1.2.1
Les charges de personnel ont suivi le rythme des transferts de compétences et de
mutualisations des services
Représentant 1/3 des charges de gestion en 2021, les charges de personnel ont connu
une augmentation de 81
% entre 2017 et 2021, compte tenu de l’accroissement important des
effectifs lié aux transferts de compétences successifs et à la mutualisation des services qui sont
intervenus au cours de la période.
En effet, avec la création de services communs entre l’agglomération et la ville des
Sables d'Olonne, les effectifs de LSOA sont passés de 140,72 EPT en 2017 à 409,18 en 2021,
soit une variation annuelle moyenne de 31 % environ sur la période (+268 ETP depuis la
création de l’EPCI).
Malgré cette forte progression, les charges de personnel ne représentent en 2021 que
35,5 % des dépenses de fonctionnement de LSOA, soit un ratio inférieur à ceux des
communa
utés d’
agglomération au niveau régional et national
23
.
Tableau n° 2 :
Évolution et comparaison du Ratio 7
24
(dépenses de personnel / dépenses réelles de
fonctionnement)
2017
2018
2019
2020
2021
LSOA
29,4%
26,9%
27,1%
27,0%
35,5%
CA Région PDL
42,6%
44,7%
42,9%
43,6%
39,8%
Strate (CA au niveau national)
38,0%
38,5%
38,8%
38,6%
39,1%
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion et
rapports OFGL
Le graphique suivant établit conjointement pour la ville et la communauté
d’agglomération permet d’apprécier
l'évolution des dépenses de personnel avant la création de
LSOA et montre bien le transfert des charges de personnel entre les deux structures entre 2020
et 2021.
Cependant, la construction intercommunale n’a pas eu pour effet, constaté à ce jour, de
baisse des dépenses, puisque les charges globales de personnel ont légèrement progressé
(0,36 %, compte tenu du GVT).
23
R
apports de l’observatoire des finance
s et de la gestion publique locales
–
OFGL.
24
Le
Ratio 7 est l’un des 11 ratios financiers obligatoires définis à l’article R.
2313-1 du CGCT. Il mesure la charge
de personnel de la collectivité
; c’est un coefficient de rigidité, car c’est une dépense inc
ompressible à court terme, quelle que
soit la population de la collectivité
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
30
Graphique n° 6 :
Évolution des dépenses de personnel des EPCI et communes fusionnés
(2016-2021)
25
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion.
3.1.2.2
Les autres charges ont également crû sur la période
Tout d’abord, les charges à caractère général représentant 35
% du total des charges de
gestion en 2021, ont augmenté de plus de 25
% depuis la création de l’agglomération (6
% par
an) pour atteindre 10,56
M€ en 2021. Ce dynamisme s’explique essentiellement par la forte
progression des charges d’entretien et réparation qui ont triplé entre 2017 et 2021,
compte tenu
des transferts d'équipements liés aux transferts de compétences. Cette augmentation est
cohérente au regard de l’évolution du patrimoine immobilier liée aux transferts d’équipements,
qui révèle que les immobilisations corporelles (compte 21) ont augmenté de plus de 57 % entre
2017 et 2021
Ensuite, les subventions de fonctionnement versées, qui représentent plus du quart des
charges de gestion, ont fortement progressé (+ 35 % sur la période) pour atteindre 7,8
M€ en
2021, dont 55 % correspondent aux subventions versées aux personnes de droit public, qui
concernent pour l’essentiel (96
%) les cotisations au syndicat mixte départemental TRIVALIS,
dans le cadre de la collecte et du traitement des déchets pour environ 18,90
M€ sur la période.
25
Charges de personnel correspondant aux mouvements budgétaires des comptes 64, 621, 631 et 633.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Les subventions de fonctionnement versées aux personnes de droit privé ont quant à
elles augmenté de plus de 77 % entre 2017 et 2021 (soit une variation annuelle moyenne de
15,4 %), et représentent en moyenne 43 % du total des subventions de fonctionnement. Les plus
importants bénéficiaires sont la SPL Destination LSO et la SEM LSO développement qui
totalisent environ 8,40
M€
(54 %) sur la période, suivis des marchés de DSP piscines et navettes
maritimes pour 3,24
M€
(21 %). La conformité de ces versements a été examinée par la
chambre au travers des conventions transmises
et n’a révélée aucune anomalie
.
Enfin, les autres charges de gestion ont sensiblement augmenté (multipliées par 6) dès
le 1
er
janvier 2018. Cette hausse est due au transfert à cette date de la compétence "contribution
au budget du SDIS", qui a occasionné une charge de plus de 1
M€, représentant environ 80
%
des autres charges de gestion.
Malgré la baisse de cette contribution sur la période (- 3,3
% par an), l’évolution des
autres charges de gestion est restée stable, à cause de la progression des autres composantes de
ce poste de dépenses (voir annexe n° 4).
Les indemnités des élus ont notamment connu une hausse de plus de 29 %, malgré la
réduction du nombre d’élus, passant de 48 en 2017 à 40.
LSOA respecte néanmoins toujours
les dispositions des articles L. 2123-23 et L. 2123-24, du CGCT relatifs à la fixation des
indemnités des élus, ainsi que celles des articles R. 5216-1 et L. 5211-12 du CGCT, relatifs au
barème et aux modalités de calcul de l'enveloppe indemnitaire. Le montant total des indemnités
légalement fixé n’est pas atteint.
En revanche, l’article
L. 5211-12-1 du CGCT
26
, n'est pas systématiquement mis en
œuvre
. En effet,
si l’état
présentant l'ensemble des indemnités des élus
est joint au ROB 2021,
cela n'est pas le cas pour les exercices précédents.
3.2
Le financement des investissements repose principalement sur
l’autofinancement de l’intercommunalité
Pour piloter ses investissements, la collectivité dispose d’un plan pluriannu
el
d'investissements (PPI) établit sur la période 2019-2026. Ce PPI doit permettre de prévoir tant
le budget total des opérations que leur réalisation annuelle, via la création d’autorisations de
programme et crédits de paiement (AP/CP), délibérées lors du vote des budgets. Toutefois, ce
PPI mérite d’être mis à jour, du moins pour les investissements structurants, avec les montants
des crédits de paiement (CP) réellement votés par l’assemblée délibérante.
Le PPI est en effet organisé en trois niveaux : il regroupe les investissements
structurants, les ponctuels et les récurrents. Dès l’exercice 2018, LSOA a mis en place des
AP/CP pour le suivi de ses investissements structurants, dont les plus importants sont
synthétisés dans le tableau en annexe n° 5.
26
Article L. 5211-12-1 du CGCT :
«
chaque année, les EPCI à fiscalité propre établissent un état
présentant l'ensemble des indemnités de toutes natures, libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant dans
leur conseil, au titre de tout mandat ou de toutes fonctions exercées en leur sein et au sein de tout syndicat. Cet
état est communiqué chaque année aux conseillers communautaires avant l'examen du budget de l'établissement
public de coopération intercommunale à fiscalité propre
».
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
32
Toutefois, plusieurs incohérences ont été relevées entre les différents documents
budgétaires, ne permettant pas un suivi optimal des projets pluriannuels. Par exemple, le total
des réalisations relevées sur l’annexe B2.1 "situation des AP/CP" du compte admi
nistratif 2021
ne correspond pas à celui inscrit sur la même annexe au budget prévisionnel 2022 (un écart de
1,34
M€ a été constaté
). De même, les CP présentés au ROB 2022 diffèrent de ceux inscrits à
l’annexe
B2.1 du budget prévisionnel 2022 avec un écart de 8,87
M€
(voir annexe n° 5).
Par ailleurs, LSOA a prévu pour l’exercice 2022 un montant global d’investissements
de 29,80
M€
, supérieur de 13 % par rapport aux prévisions de 2021 et comprenant des
investissements
structurants
pour
15,4
M€
,
des
investissements
ponctuels
et
des
investissements récurrents de 7,20
M€
chacun. Cependant, comme relevé précédemment, la
faible réalisation des projets d’investissement observée en 2021 (
seulement 65,25% et 41,30 %
avec et sans les restes à réaliser), conduit la chambre
à attirer l’attention de la collectivité sur
l'ajustement nécessaire du niveau de ses prévisions.
La chambre
invite LSOA à adapter ses projets d’investissement à sa capacité de
réalisation, d’autant plus qu’elle ne souffre pas d’un déficit
d’investissement
s. Elle dispose au
contraire
d’un taux d’équipement
relativement élevé par rapport aux EPCI du département et
de la région. Sa façade littorale et son attractivité saisonnière, touristique et sportive expliquent
en partie ce taux.
Graphique n° 7 :
Comparaison taux d’équipement par habitant au 31 décembre
Sources
: CRC d’après les comptes de gestion
Le financement propre disponible dégagé a été important sur la période, et a permis
d’autofinancer
une grande partie d
es projets d’investissement
. Par suite, les nouveaux
emprunts,
d’un montant cumulé de 6,8
M€, n’ont financé que
19 % des dépenses
d’investissement
du budget principal au cours des exercices 2018 à 2020.
Ces nouveaux emprunts comprennent une pénalité de renégociation de la dette de
0,60 M
€
réglée en 2020.
1 586
1 744
2 011
2 064
2 159
941
998
1 057
1 091
1 050
841
932
1 004
1 086
1 033
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2017
2018
2019
2020
2021
LSOA
EPCI Vendée
Région
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
De plus, pour l’exercice 2022,
un emprunt de 2,5
M€ a été prévu lors du vote du budget
primitif 2022, mais aucun contrat n’aurait été signé, du fait des retards pris à cause de
procédures de passation de marché infructueuses, lancées dans le cadre du projet de
construction de la halle polyvalente et culturelle Arena, pour laquelle une autorisation de
programme d’un montant total de 35,46
M€ a déjà été votée.
Graphique n° 8 :
Évolution des dépenses d’investissement et de l’épargne de 2017 à 2021
Source : comptes de gestion 2017 à 2021
3.3
L’endettement consolidé
L
’endettement
consolidé (BP et BA) de LSOA a été examiné.
Malgré les nouveaux emprunts d’un montant global de 16,22
M€
sur la période,
l’encours de dette consolidée est resté stable (+
0,5 % en
moyenne sur la période) et s’établit au
31 décembre 2021 à environ 50,40
M€, avec un taux d’intérêt apparent très favorable à 2,3
%,
et une bonne capacité de désendettement (dette consolidée/CAF consolidée)
, puisqu’elle se
situe à un peu plus de 2 ans
à l’issue de l’exercice 2021
(voir tableaux en annexe n° 6).
La renégociation en 2020 des emprunts SFIL
27
, qui avait entraîné une charge
exceptionnelle d’environ 0,50
M€
, a permis à LSOA de réduire le montant des remboursements
sur la période 2020-2026 en profitant des taux historiquement bas.
Tableau n° 3 :
Évolution encours de dettes consolidées BP-BA au 31 décembre
CCO/CCAV
LSOA
2016
2017
2018
2019
2020
2021
51 386 766
49 325 675
46 164 746
50 648 099
46 217 794
50 394 343
27
Refinancement de 6 emprunts SFIL pour un montant global de 6
M€ sur 15 ans au taux fixe de 0,40
%
2 647 164
7 260 945
5 715 466
9 891 289
10 104 430
6 749 728
6 141 173
8 345 444
7 640 436
10 812 966
5 120 730
4 373 187
6 413 288
5 602 225
8 707 692
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
2017
2018
2019
2020
2021
Total dépenses d'investissement
CAF brute
= CAF nette
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
34
Source : Comptes de gestion
Au 31 décembre 2021, environ 89 % de l'endettement est constitué d'emprunts bancaires
avec en tête la Caisse d'épargne, le Crédit Agricole et la SFIL.
Graphique n° 9 :
Caractéristiques de l’endettement consolidé au 31 décembre 2021
Source : Comptes de gestion consolidation BP/BA
Au 31 décembre 2021, seul 36
% de l’endettement de LSOA relève du
budget principal,
suivi des BA Assainissement (25
%), Parc d’activité Sud (17
%) et ZAE La Vannerie (13 %).
L'ensemble des autres BA totalisent 9 %
de l’encours de dette
.
Pour le seul budget principal
, l’encours de dette par habitant demeure supérieur à la
moyenne des EPCI de la Vendée et des CA de la Région. Néanmoins le ratio de désendettement
(dette/recettes de fonctionnement) s’est amélioré sur la période pour s’établir à 47,6
% au
31 décembre 2021, plus favorable que celui des EPCI vendéens et des CA régionales.
Tableau n° 4 :
Ratio de désendettement
2017
2018
2019
2020
2021
LSOA
68,3%
61,3%
66,1%
60,4%
47,6%
EPCI Vendée
71,4%
71,9%
66,9%
66,4%
60,6%
CA Région PDL
61,3%
56,2%
54,0%
56,5%
49,0%
Source : Comptes de gestion
En conclusion, LSOA affiche une bonne maitrise de la gestion de son endettement. La
collectivité devra toutefois rester vigilante compte tenu de la remontée des taux d’emprunt.
Les éléments du compte administratif 2022 transmi
s révèlent qu’aucun nouvel emprunt
n’a été contracté sur l’exercice concernant le budget principal.
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
BP LSOA
ASST - CA LSO
ACTIVITES IND ET COM
PARC ACTIVITE SUD
PEPINIERES
PORT DE PLAISANCE
ZAE BAJONNIERES-ILE-D'O
ZAE BIOTTIERES-ST-MATH
ZAE LA COMBE - VAIRE
ZAE LA VANNERIE
ZAE L'EPINETTE-STE-FOY
ZAE PLESSES SUD-ACTIL
Dettes bancaires
Autres emprunts (dont avances du BP)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La progression simultanée des charges et des produits de fonctionnement a permis à la
LSOA de conforter son autofinancement tout au long de la période, lui facilitant le financement
de ses investissements.
L’intercommunalité a parallèlement eu un recours modéré à l’emprunt.
Cette situation la positionne favorablement par rapport aux communautés
d’agglomération ligériennes.
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
36
ANNEXES
Annexe n° 1. : Délais de mandatement
...........................................................................
37
Annexe n° 2. : Informations patrimoniales
.....................................................................
38
Annexe n° 3. : Charges et produits de gestion : comparaison CA Région
......................
39
Annexe n° 4. : Charges de gestion : détails et évolutions
...............................................
40
Annexe n° 5. : Section d’investissement
.........................................................................
42
Annexe n° 6. : Gestion de la dette
...................................................................................
43
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Annexe n° 1. : Délais de mandatement
Tableau n° 5 :
Délais de mandatement des dépenses du chapitre 011 en 2021
Nb Mandats
Proportion
Montants
Proportion
Délai respecté
2622
76,42%
6 721 122
67,64%
Entre 20 et 30 jours
284
8,28%
2 066 705
20,80%
Au-delà de 30 jours
226
6,59%
1 095 363
11,02%
Date fact non renseignée ou date
facture postérieure au paiement
299
8,71%
54 064
0,54%
Total
3431
100,00%
9 937 254
100,00%
Source : Fichier des mandats 2021
Tableau n° 6 :
Délais de mandatement des dépenses d'investissement en 2021
Nb
Mandats
Proportion
Montants
Proportion
Délai respecté
303
60,72%
1 900 702
28,40%
Entre 20 et 30 jours
59
11,82%
434 883
6,50%
Au-delà de 30 jours
117
23,45%
1 531 477
22,88%
Date fact non renseignée
20
4,01%
2 825 390
42,22%
Total
499
100,00%
6 692 452
100,00%
Source : Fichier des mandats 2021
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
38
Annexe n° 2.: Informations patrimoniales
Tableau n° 7 :
Écart entre inventaire et état de l’actif au 31 décembre 2021
Comptes
Inventaire
État actif
Écart
202
639 749
639 749
0
203
3 304 263
3 069 101
235 162
204
7 825 978
6 619 825
1 206 153
205
1 253 116
1 252 682
434
21
125 282 221
129 698 425
-4 416 204
23
3 019 388
5 441 382
-2 421 994
248
4 859
2 807 618
-2 802 759
26
279 679
2 109 978
-1 830 299
27
3 160 799
6 395 023
-3 234 224
Total
144 770 050
158 033 782
-13 263 732
Sources
: inventaire et état de l’actif au
31 décembre 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
Annexe n° 3.: Charges et produits de gestion : comparaison CA Région
Graphique n° 10 :
Charges et produits de gestion 2021 par rapport à la population des CA de la
Région Pays de la Loire
Source
: CRC d’après Comptes de gestion 2021
Graphique n° 11 :
Charges et produits de gestion par habitant (en
€)
Source
: CRC d’après Comptes de gestion 2021
128 585
122 820
118 245
107 483
101 902
101 017
76 618
64 757
57 125
55 016
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
140 000
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
70 000 000
80 000 000
90 000 000
Charges de gestion
Produits de gestion
Population 2021 (axe secondaire)
554
584
551
439
342
277
288
287
227
232
764
762
760
565
500
488
354
344
328
229
0
200
400
600
800
1 000
LES SABLES D OLONNE
CHOLET
BAULE (LA )
LA ROCHE SUR YON
LAVAL
SAINT-NAZAIRE
PORNIC
CLISSON
SAUMUR
MAUGES COMMUNAUTE
Produits /habitant
Charges /habitant
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
40
Annexe n° 4. : Charges de gestion : détails et évolutions
Tableau n° 8 :
Détail et évolution des charges de gestion
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
8 368 303
9 677 118
9 159 495
9 352 681
10 557 237
6,0%
Charges de personnel
5 966 946
6 318 288
6 589 032
6 826 195
10 798 512
16,0%
Subventions de
fonctionnement
5 771 774
6 217 933
7 388 648
7 933 970
7 806 460
7,8%
Autres charges de gestion
216 738
1 286 813
1 211 824
1 194 333
1 294 369
56,3%
Total Charges de gestion
20 323 762
23 500 152
24 348 998
25 307 179
30 456 578
10,6%
Source : comptes de gestion 2017 à 2021
Tableau n° 9 :
Évolution des charges de personnel
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Charges de personnel interne
5 799 311
6 158 322
6 321 335
6 664 917
10 577 450
16,2%
Charges de personnel externe
167 635
159 966
267 697
161 278
221 062
7,2%
Charges totales de personnel
5 966 946
6 318 288
6 589 032
6 826 195
10 798 512
16,0%
Source : Comptes de gestion
Tableau n° 10 :
Évolution des charges à caractère général
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
8 368 303
9 677 118
9 159 495
9 352 681
10 557 237
6,0%
Dont entretien et réparations
677 027
1 023 954
1 107 788
1 417 866
2 027 606
31,6%
Dont assurances et frais
bancaires
44 904
50 763
63 117
72 006
66 850
10,5%
Dont autres services extérieurs
220 234
315 120
289 367
287 683
410 641
16,9%
Dont honoraires, études et
recherches
312 907
755 040
542 794
456 509
611 079
18,2%
Source : comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Tableau n° 11 :
Évolution des subventions de fonctionnement versées
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Subventions aux établissements
publics
3 780 182
3 762 075
3 826 049
3 984 663
4 279 261
3,1%
Subventions aux personnes de
droit privé
1 991 593
2 455 858
3 562 599
3 949 307
3 527 199
15,4%
Subventions de fonctionnement
5 771 774
6 217 933
7 388 648
7 933 970
7 806 460
7,8%
Sources : Comptes de gestion et fichier de mandats
Tableau n° 12 :
Évolution des autres charges de gestion
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Autres charges de gestion
216 738
1 286 813
1 211 824
1 194 333
1 294 369
56,3%
Dont contribution au service
incendie
0
1 046 214
966 926
939 554
946 476
Dont contribution aux
organismes de regroupement
26 500
27 120
24 780
29 372
29 599
2,8%
Dont indemnités des élus
(y c. cotisation)
175 873
193 375
206 558
212 802
226 558
6,5%
Dont autres frais des élus
1 470
432
637
786
11 396
66,9%
Dont pertes sur créances
irrécouvrables
5 417
4 255
2 130
2 809
37 183
61,9%
Source : comptes de gestion
LES SABLES D’OLONNE
AGGLOMÉRATION
42
Annexe n° 5.
: Section d’investissement
Tableau n° 13 :
État des projets structurants 2021-2022
Libellé Opérations
En
€
AP/CP
Réalisations
(relevé au CA 2021)
Prévisions
(relevé BP 2022)
Avt 2021
CA 2021
Avt 2022
CP avt 2022
BP 2022
26 LSO ARENA
COMPLEXE SPORTIF - HALLE
POLYVALENTE ET CULTURELLE
35 457 000
2 093 437
1 464 930
3 558 367
5 604 547
14 500 000
30 AERODROME LES
SABLES
D’OLONNE
5 216 000
1 689 102
51 400
1 740 502
2 216 058
2 999 940
31 PORT OLONA AMENAGEMENT
PLACE VENDEE GLOBE
4 317 423
4 649 080
26 698
4 675 778
4 317 423
0
48 MAISON DES RANDONNEES
967 850
588 332
352 772
941 104
0
0
49 TERRAINS ILOTS NORD
411 490
411 490
0
411 490
411 490
0
50 EXTENSION ILE AUX ENFANTS
509 000
508 233
227 093
735 326
509 084
0
51 RESEAUX SOUPLES ILOT NORD
5 421 000
2 014 523
1 143 463
3 157 986
2 521 379
2 899 620
103 PARC PAYSAGER ET SPORTIF
DES CHIRONS
4 000 000
0
25 488
25 488
600 000
1 500 000
104 PLAN VELO
2 500 000
0
161 072
161 072
475 000
506 000
106 VEHICULES NOUV ENERGIE
8 060 000
0
0
0
90 000
1 870 000
PROJETS STRUCTURANTS EN
AP
66 859 763
11 954 197
3 452 916
15 407 113
16 744 981
24 275 560
Sources : CRC
d’après CA 2021, BP 2022
Tableau n° 14 :
Financement de l’investissement
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Cumul sur
la période
CAF brute
6 749 728
6 141 173
8 345 444
7 640 436
10 812 966
39 689 747
- Annuité en capital de la dette
1 628 998
1 767 985
1 932 156
2 038 211
2 105 274
9 472 625
= CAF nette ou disponible (C)
5 120 730
4 373 187
6 413 288
5 602 225
8 707 692
30 217 122
+ Recettes d'inv. hors emprunt
(D)
298 506
574 370
1 541 767
3 437 690
3 777 760
9 630 093
= Financement propre
disponible (C+D)
5 419 235
4 947 557
7 955 055
9 039 915
12 485 452
39 847 215
Dépenses d'équipement
2 405 788
7 104 804
5 552 416
8 831 697
8 992 427
32 887 133
Subventions d'équipement
versées
241 376
156 141
163 049
1 059 593
1 112 002
2 732 161
Total dépenses
d’investissement
2 647 164
7 260 945
5 715 466
9 891 289
10 104 430
35 619 294
Source : Comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Annexe n° 6. : Gestion de la dette
Tableau n° 15 :
Évolution de la dette consolidée BP - BA sur la période
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Var. annuelle
moyenne
Encours de la dette agrégée
52 527 472
51 480 934
55 412 714
51 224 137
55 660 964
1,5%
Dettes réciproques
3 201 796
5 316 188
4 764 615
5 006 342
5 266 621
13,2%
Encours de la dette
consolidée (tous budgets)
49 325 675
46 164 746
50 648 099
46 217 794
50 394 343
0,5%
CAF brute consolidée tous
budgets
10 863 854
11 018 694
12 688 861
12 005 110
22 814 259
20,4%
Capacité de désendettement
en années (dette
consolidée/CAF brute
consolidée)
4,5
4,2
4,0
3,9
2,2
-16,5%
Intérêts des emprunts et
dettes consolidés
1 452 552
1 410 464
1 263 554
2 349 730
1 167 162
-5,3%
Taux apparent de la dette
consolidée (Intérêts des
emprunts/dette consolidée)
2,9%
3,1%
2,5%
5,1%
2,3%
Source : Comptes de gestion
Tableau n° 16 :
Endettement consolidée BP - BA au 31 décembre 2021
En
€
uros
Compte 1641
Emprunts en
€
auprès d'étab
financiers
Compte 165
Dépôts et
cautionnements
reçus
Compte 168
Autres emprunts
et dettes
assimilés
Total général
Proportion
BP- LSOA
19 843 818
2 982
116 765
19 963 566
36%
ASST - CA LSO
13 693 057
270 757
13 963 814
25%
PARC ACTIVITE SUD
6 040 614
3 486 743
9 527 357
17%
ZAE LA VANNERIE
6 058 963
1 193 303
7 252 266
13%
PORT DE PLAISANCE
1 312 500
0
1 312 500
2%
ACTIVITES IND ET COM
1 223 249
25 083
0
1 248 332
2%
ZAE BAJONNIERES-ILE-D'O
726 985
178 936
905 921
2%
ZAE L'EPINETTE-STE-FOY
591 218
591 218
1%
ZAE PLESSES SUD-ACTIL
65 553
400 753
466 306
1%
ZAE LA COMBE - VAIRE
235 683
33 390
269 073
0%
PEPINIERES
150 022
10 590
0
160 612
0%
Total général
49 350 444
38 655
6 271 865
55 660 964
100%
Source : Comptes de gestion
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire