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Le 3 juillet 2023
Le Premier président
à
Monsieur Pap Ndiaye
Ministre de
l'éducation nationale et de la jeunesse
Réf
.
: 2023-0743
Objet :
Formation continue des enseignants du premier et du second degré de l’enseignement
public
En application des dispositions de l’article L. 111-3 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné la formation continue des professeurs du premier et du second degré de
l’enseignement public, pour les exercices 2017 à 2021.
Un précédent référé portant sur la formation continue des enseignants avait été adressé
à Madame la Ministre de l’éducation nationale le 30 janvier 2015
1
.
La formation continue est facteur clé d’amélioration de la performance du service public
de l’éducation, contribuant à court et moyen terme à de meilleurs résultats des élèves, tout en
répondant aux besoins exprimés par les enseignants en matière de formation professionnelle et
de développement personnel.
Or, malgré la mise en place d’un ambitieux « schéma directeur de la formation continue »
en 2019, des problèmes de fond demeurent et si cette formation est bien reconnue comme
obligatoire, elle apparaît encore comme une priorité de second rang.
La formation continue des enseignants français se révèle insuffisante au regard des
comparaisons internationales réalisées par l’Organisation de coopération et développement
économiques (OCDE). En 2021, le nombre annuel de jours de formation par professeur reste
limité à 2 jours dans le 1
er
degré et à 1,5 dans le 2
nd
degré. Ce faible recours à la formation
continue, observé en 2021, est certes lié en partie à la crise sanitaire qui a conduit à l’annulation
de nombreuses sessions de formation. Toutefois, la durée de formation n’avait atteint en 2019
qu’une moyenne de 3 jours dans le 1
er
degré et de 3,2 jours dans le 2
nd
degré, alors que les autres
agents de catégorie A de la fonction publique avaient suivi en moyenne 9,2 jours de formation.
À l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de l’article
R. 143-11 du même code, d’appeler votre attention sur les observations suivantes.
1
La formation continue des enseignants | Cour des comptes (ccomptes.fr)
Cour des comptes – Référé S2023-0743
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Les conclusions de ce contrôle ont fourni également matière à des observations définitives
qui seront mises en ligne et consultables sur le site de la Cour après la publication du présent
référé.
1. AMÉLIORER LA QUALITÉ DES FORMATIONS
1.1.
Réorienter la formation continue vers des organisations locales apprenantes
La formation des enseignants est encore essentiellement proposée dans le cadre de plans
académiques de formation trop souvent éloignés de leurs préoccupations. Afin de rendre les
formations aussi proches que possible des besoins des professeurs, leur organisation doit être
redéfinie. Le ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse (MENJ) vient de créer en 2022
dans chaque académie une « école académique de la formation continue ». Certains leviers
devront faciliter en complément l’organisation de formations locales, dans les écoles et les
établissements.
Celles-ci, bien que le schéma directeur de la formation les encourage, restent limitées. En
2018-2019, avant la crise sanitaire, elles représentaient 13 % des journées de formation dans le
1
er
degré et 21 % dans le 2
nd
degré. En 2020-2021, elles atteignent 21 % pour le 1
er
degré mais
seulement 14 % dans le 2
nd
degré.
Ces écoles académiques de la formation continue pourraient pourtant constituer
l’essentiel de l’offre : elles permettent de mieux répondre aux demandes des équipes, par des
formations transversales ou disciplinaires, éventuellement en regroupant les personnels de
plusieurs écoles ou de plusieurs établissements voisins, à l’instar des plans « mathématiques »
et « français » dans le 1
er
degré, et limitent le temps, les contraintes et les frais de déplacement.
La constitution des « organisations locales apprenantes » souhaitée par le ministère dans
son schéma directeur apparaît souhaitable, tant pour la formation initiale que continue des
professeurs. Pour promouvoir leur développement, il serait utile de favoriser le travail des équipes
pédagogiques en le décomptant dans le temps de travail des professeurs du 2
nd
degré. Dans le
1
er
degré, le temps de service des professeurs des écoles prévoit déjà 24 heures par an pour le
travail collectif. Il conviendrait aussi d’assouplir l’organisation des formations locales en
dégageant des moyens à la main des responsables des établissements et des circonscriptions.
Par ailleurs, un meilleur repérage, à partir des bases de gestion, des enseignants eux-mêmes
susceptibles de contribuer à la formation de leurs collègues, titulaires de certifications
spécifiques, par exemple sur le handicap ou l’enseignement aux élèves allophones, serait
nécessaire.
1.2.
Renforcer la formation des formateurs pour mieux prendre en compte les
résultats de la recherche
La qualité des formations dispensées aux enseignants dépend notamment du niveau de
formation des formateurs, dont les connaissances doivent être à jour des derniers résultats de la
recherche et des priorités ministérielles, comme par exemple la question de l’égalité
filles-garçons.
La formation initiale des formateurs a évolué depuis 2016, avec la création d’une nouvelle
certification dans le 2
nd
degré, le CAFFA
2
, qui se rapproche de la certification préexistante des
formateurs du 1
er
degré, le CAFIPEMF
3
. Ces deux formations sont essentiellement préparées
dans les Instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation (Inspé) en lien avec la
recherche en éducation. Dans le 2
nd
degré, une part importante des formations est toutefois
encore dispensée par des professeurs non titulaires du CAFFA.
Mais faute d’organisation nationale, l’intégration des derniers acquis de la recherche dans
la formation continue des formateurs certifiés, pour actualiser leurs connaissances, dépend de
chaque académie et est mise en
œ
uvre de façon variable. Pourtant, le succès constaté auprès
2
Certificat d'aptitude aux fonctions de formateur académique
3
Certificat d'aptitude aux fonctions d'instituteur ou de professeur des écoles maître formateur
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des enseignants des plans « français » et « mathématiques », déployés depuis 2019 à partir d’un
programme national de formation des formateurs, montre l’intérêt d’une telle action de formation.
2. LEVER LES OBSTACLES À LA MISE EN
Œ
UVRE EFFECTIVE DE LA POLITIQUE
DE FORMATION CONTINUE
2.1.
Une attractivité des fonctions de formateur à renforcer
On constate actuellement des difficultés de recrutement des formateurs dont les
rémunérations sont insuffisamment attractives. Un écart sensible de rémunération des
formateurs, en défaveur du 2
nd
degré, est également observé.
Dans le 1
er
degré, les titulaires du CAFIPEMF perçoivent une indemnité annuelle et pour
assurer le tutorat ou les formations, ils sont déchargés à hauteur du quart ou du tiers de leur
service d’enseignement. Les conseillers pédagogiques de circonscription (CPC) sont totalement
déchargés de classe, mais leur recrutement est parfois difficile en raison de conditions de travail
et de rémunération jugées peu attractives.
Dans le 2
nd
degré, contrairement au 1
er
degré, les titulaires du CAFFA ne bénéficient pas
tous d’une indemnité et les décharges de classe sont moins nombreuses. Entre 2017 et 2021, le
nombre d’heures de décharge dans le 1
er
degré, sans même tenir compte des, CPC, a augmenté,
de 19 980 heures à 26 287 heures par an, tandis que dans le 2
nd
degré il a varié de 3 157 à 3 219
heures seulement, soit moins d’un huitième des décharges accordées au 1
er
degré en 2021.
Ainsi, les fonctions d’un tuteur ou d’un formateur doivent être exercées le plus souvent au-delà
de leur service d’enseignement, ce qui pose des problèmes d’organisation. La formation apparaît
ainsi à nouveau comme une activité de second rang : obtenir la certification de formateur procure
bien moins d’avantages que l’agrégation interne, dont les lauréats enseignent trois heures de
moins par semaine et sont mieux rémunérés. Un rééquilibrage s’impose pour renforcer
l’attractivité des fonctions de formateurs.
2.2.
Une organisation complexe basée sur des remplacements à reconsidérer
L’organisation actuelle de la formation, trop souvent tenue sur le temps de classe des
professeurs, conduit à en limiter le déploiement.
Dans le 1
er
degré, trois jours de formation par an sont décomptés en dehors du service
d’enseignement. Au-delà, les formations sont organisées sur le temps de classe et le manque de
disponibilité des remplaçants limite leur mise en
œ
uvre, comme cela a pu être constaté lors du
déploiement des plans « mathématiques » et « français » : des formations sont annulées, voire
insuffisamment programmées dès le début de l’année scolaire dans plusieurs départements, pour
ce motif.
Dans le 2
nd
degré, bien que la formation continue soit obligatoire depuis 2019, le temps
consacré par les professeurs à cette activité n’est pas mis en évidence dans leurs obligations de
service. Lorsqu’elle se tient, c‘est essentiellement sur le temps de classe, sans remplacement la
plupart du temps en raison de la forte réticence d’une majorité de professeurs, au détriment de
l’enseignement dispensé aux élèves. Pour cette raison, des professeurs restent moins enclins à
s’inscrire à une formation. Par ailleurs les parents d’élèves regrettent les trop nombreuses
absences des professeurs de leurs enfants. En 2020-2021, la formation continue était à l’origine
de 10,2 % des heures d’enseignement non assurées, et de près de 17,2 % en 2018-2019 avant
la crise sanitaire.
Depuis 2019, il est possible d’utiliser le temps des vacances scolaires pour la formation,
avec le paiement d’une allocation de 120
€
par jour et par professeur. Le recours à ce temps
reste très limité, notamment en raison de l’opposition de certains enseignants.
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2.3.
Une activité de formation continue à concevoir comme partie intégrante du
service des enseignants
Pour faciliter l’accès des enseignants à la formation continue, le ministère doit faire un
choix, tant sur le nombre de jours de formation suivies annuellement que pour l’organisation des
formations. Dans tous les cas, des moyens supplémentaires sont à prévoir pour assurer un
meilleur fonctionnement et une meilleure qualité du service public d’éducation.
Le système actuel basé sur le remplacement, système coûteux si tous les remplacements
étaient réellement réalisés et complexe à mettre en place pour les cadres, coûterait jusqu’à
540 M
€
par an pour huit jours de formation annuelle dont trois à distance. Former les professeurs
pendant les congés scolaires en prévoyant l’indemnité journalière de 120
€
serait moins coûteux
et représenterait environ 332 M
€
, mais limiter les formations au seul temps de vacances
présenterait une rigidité inutile. La Cour recommande l’exploration d’autres pistes. Il conviendrait
de redéfinir globalement d’une part les obligations de service des enseignants, en quantifiant le
temps de travail des équipes pédagogiques, qui fait déjà partie de leurs missions, et, d’autre part,
les obligations de formation en dehors du temps de classe et en laissant à l’échelon local le choix
des moments consacrés à cette activité. Les moyens de remplacement ainsi économisés
pourraient être mis à profit pour mieux rémunérer les professeurs. Le ministère pourrait se saisir
des négociations en cours sur la revalorisation des métiers des enseignants pour repréciser le
décompte du temps de service des professeurs des 1
er
et 2
nd
degrés, éventuellement dans un
premier temps pour les nouveaux professeurs recrutés.
3. METTRE EN COHÉRENCE LES MOYENS DE LA FORMATION CONTINUE AVEC
LES AMBITIONS AFFICHÉES DANS CE DOMAINE
3.1.
Améliorer la qualité de l’information budgétaire
3.1.1. Mieux connaître les coûts de la formation continue
Bien que le schéma directeur de la formation continue affiche de fortes ambitions, les
leviers de mise en
œ
uvre de cette politique et les moyens qui leur sont consacrés ne sont pas
précisément décrits dans les documents budgétaires.
Ainsi, les actions de formation des personnels enseignants des programmes 140
Enseignement scolaire public du premier degré et 141 Enseignement scolaire public du second
degré ne permettent pas de distinguer les crédits de formation initiale des enseignants de ceux
destinés à la formation continue.
La rémunération des professeurs stagiaires en formation initiale représente 59 % des
moyens programmés en 2021, qui regroupent aussi sans les distinguer les moyens consacrés à
la formation statutaire et continue des personnels de direction et d’inspection. Les indemnités des
formateurs, la rémunération liée à leurs décharges annuelles d’enseignement et le remplacement
sont comptabilisés dans d’autres actions des deux programmes. Noyés au sein d’actions plus
générales, ces moyens peuvent être utilisés pour d’autres objectifs. C’est, par exemple, le cas du
remplacement dans le 1
er
degré, la formation continue apparaissant moins prioritaire que
l’enseignement devant les classes des professeurs absents pour maladie.
Il résulte de cette situation qu’il est actuellement impossible d’apprécier le déploiement de
grands plans de formation, comme par exemple le plan « Valeurs de la République ». Il est
également difficile d’estimer le coût annuel de la formation continue. Une première estimation
4
le
situe dans une fourchette comprise entre 1,04 Md
€
et 1,19 Md
€
, l’imprécision résultant
notamment de l’impossibilité de distinguer la formation initiale de la formation continue pour
certains postes de dépense.
4
Ce coût ne prend pas en compte de temps consacré par les inspecteurs à la formation ni les rémunérations des
ingénieurs de formation et des personnels administratifs dans les rectorats, non communiqués par le ministère
.
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3.1.2. Évaluer les résultats de cette politique
Les modalités d’évaluation de la politique de formation continue restent limitées, que ce
soit pour en connaître le déploiement ou pour en mesurer l’impact sur les professeurs ou les
élèves.
Des études de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP),
s’appuyant notamment sur les enquêtes TALIS de l’OCDE, et de l’inspection générale de
l’éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) permettent d’apprécier certains aspects de la
formation continue et de l’ingénierie de formation. Par contre, le ministère n’a pas été en mesure
de vérifier en 2022 l’atteinte de certaines cibles fixées dans le schéma directeur 2019-2022 pour
en réaliser le bilan, faute d’indicateurs disponibles. Les bases de gestion étant insuffisamment
développées, il est en outre impossible de connaître par exemple le nombre de remplacements
de professeurs des 1
er
et 2
nd
degrés au titre de la formation continue, ou bien d’étudier
l’accompagnement des professeurs en difficulté par des tuteurs.
Par ailleurs, l’évaluation des stages par les professeurs à l’issue de leurs formations reste
insuffisante. La valorisation des formations suivies, par la délivrance de certifications numériques
et de diplômes ou certifications rémunérés et visibles de tous les acteurs reste à étendre et à
intégrer aux bases de gestion des enseignants.
Enfin, il n’existe pas d’étude d’impact de la formation continue. Il serait pourtant
souhaitable de pouvoir évaluer l’impact des grands plans de formation des enseignants, comme
les plans « français » et « mathématiques », sur les résultats des élèves.
3.2.
Dégager des moyens suffisants et programmés de manière sincère
La Cour rappelle la nécessité de veiller à la sincérité de la programmation des moyens.
Alors que le nombre de journées de formation annuel par enseignant reste insuffisant, on
constate chaque année depuis 2016 une moindre consommation des crédits de formation. Ils
apparaissent ainsi comme un réservoir dans lequel on puise année après année pour le
fonctionnement du service alors même que cette activité n’est pas pleinement réalisée, ce qui
confirme une place de second rang accordée à la formation des professeurs.
En 2021, la moindre consommation des crédits est au total de 458 M
€
(29,5 % des crédits
engagés), dont 434,2 M
€
sur les dépenses de personnel (titre 2). En 2019, avant la crise sanitaire,
la moindre dépense était de 338,9 M
€
(22 % des crédits engagés), dont 328,2 M
€
de crédits de
titre 2. Dans les rapports annuels de performance rédigés par le ministère, aucun commentaire
n’est fait sur les moindres dépenses de personnel et peu sur les autres.
Interrogé par la Cour, le ministère n’a pas répondu de façon précise. Les seuls arguments
donnés sont d’une part la crise sanitaire, et d’autre part les difficultés de recrutement des
professeurs stagiaires. En l’absence de confirmation du ministère, la Cour estime, qu’au moins
75 % de la moindre dépense reste encore inexpliquée en 2021 et au moins 90 % en 2019 avant
la crise sanitaire.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
(MENJ) : assouplir l’organisation des formations locales en déléguant
des moyens aux échelons infra académiques (bassins d’éducation, établissements,
circonscriptions)
;
Recommandation n° 2
(MENJ)
:
organiser la formation continue des formateurs en lien avec la
recherche en éducation pour mieux intégrer ses résultats dans les formations proposées aux
enseignants ;
Recommandation n° 3
(MENJ)
:
harmoniser et revaloriser les fonctions de formateur, de tuteur
et d’ingénieur de formation du premier et du second degré, afin d’en renforcer l’attractivité ;
Recommandation n° 4
(MENJ) : augmenter le temps de formation annuel dans le service des
enseignants du premier degré en dehors des heures de classe
;
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Recommandation n° 5
(MENJ) : dans les obligations de service des enseignants du second
degré, quantifier un temps de travail en équipe et un temps de formation continue en dehors des
heures d'enseignement ;
Recommandation n° 6
(MENJ) : identifier les coûts de formation continue et distinguer dans les
documents budgétaires les dépenses de formation initiale de celles de formation continue.
-=o0o=-
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois, prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
5
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code :
-
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances,
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
-
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
-
l’article L. 143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
5
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante :
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
.
arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).