28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
Téléphone : 03 80 67 41 50
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
Dijon, le 25 juillet 2023
Le président
Réf. :
23 ROD2 JCC 23
Objet :
Notification du rapport d’observations définitives
relatif au contrôle des comptes et de la gestion
de la commune de Brienon-sur-Armançon
P.J :
1 rapport d'observations définitives et sa réponse
E
nvoi dématérialisé avec accusé de réception
(article R. 241-9 du code des juridictions financières)
Monsieur le Maire,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le
rapport d’observations définitives relatif au contrôle
des comptes et de la gestion de la commune de Brienon-sur-Armançon pour les exercices 2018
et suivants, ainsi que votre réponse.
Je vous rappelle que ce document revêt, encore à ce stade, un caractère confidentiel qu’il vous
appartient de protéger jusqu’à sa communication à votre conseil
municipal. Il conviendra de
l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de
laquelle il donnera lieu à débat.
Dans cette perspective, le rapport et la réponse seront joints à la convocation adressée à chacun
de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion et au plus tard dans un délai de deux mois à compter de la présente
notification, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande,
dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 243
-14 du code des juridictions financières, je vous demande
d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre conseil
municipal
et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.
Par ailleurs je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code précité,
le rapport d’observations et la réponse jointe sont transmis au préfet ainsi qu’à la directrice
départementale des finances publiques.
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-9
du code des juridictions financières
dispose que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations
définitives à l'assemblée délibérante, l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport
devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la
chambre régionale des comptes ».
M. Jean-Claude CARRA
Maire de Brienon-sur-Armançon
jccarra@yahoo.fr
Il retient ensuite que
« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait
une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par
le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action
publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes
en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9 ».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner
aux recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des
justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le
degré de mise en œuvre.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération distinguée.
Pour le président et par délégation,
La présidente de section
Marie-Laure ROLLAND GAGNE
28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
Téléphone : 03 80 67 41 50
–
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
(Département de l’Yonne)
Exercices 2018 et suivants
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
5
INTRODUCTION
...........................................................................................................
6
1
L’EXPOSITION AUX RIS
QUES DANS LA RELATION AVEC LES
FOURNISSEURS ET LES ASSOCIATIONS
........................................................
7
1.1
L’organisation de l’achat public
.........................................................................
7
1.1.1
Un fonctionnement interne qui repose sur des règles non
formalisées
................................................................................................
7
1.1.2
L’évaluation des besoins
...........................................................................
9
1.1.3
Un exemple de recours quasi-exclusif aux entreprises locales
...............
10
1.2
Les relations de la commune avec une structure de l’insertion par
l’activité économique (SIAE)
...........................................................................
12
1.2.1
Une proximité entre les élus de la commune et la SIAE
.........................
12
1.2.2
Un défaut de contrôle sur les missions confiées à la SIAE
.....................
12
1.3
Les relations de la commune avec l’association Animation Vacances
Loisirs
...............................................................................................................
13
1.3.1
Une gouvernance proche de la commune
...............................................
13
1.3.2
La gestion du camping municipal
...........................................................
14
2
L’EXPOSITION AUX RIS
QUES DANS LA RELATION AVEC LA
SOCIETE D’ECONOMIE M
IXTE « BRIENON IMMOBILIER »
......................
18
2.1
Une société d’économie mixte à objet unique
..................................................
18
2.1.1
La création de la société a été permise par l’apport d’un terrain
communal
................................................................................................
18
2.1.2
Une partie de son apport au capital n’a pas
été libérée par la société
Recytherm
...............................................................................................
19
2.1.3
Les parts de la communauté de communes ont été cédées à
Recytherm
...............................................................................................
20
2.2
La cession par la SEM du terrain apporté par la commune
..............................
20
2.2.1
Une vente à un prix très inférieur à sa valeur dans les statuts
.................
20
2.2.2
Une
vente qui rend caduc l’objet social de la SEM
................................
21
2.3
L’impact des opérations de liquidation de la SEM sur l’actionnaire
communal
.........................................................................................................
22
2.3.1
Des modalités de liquidation erronées
....................................................
22
2.3.2
Des opérations à retracer dans la comptabilité de la commune
..............
24
Annexe n° 1. Données financières
.........................................................................
25
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
SYNTHÈSE
La chambre a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la commune de
Brienon-sur-Armançon (3 263 habitants), pour les exercices 2018 et suivants.
Les relations avec les fournisseurs et les associations
Deux zones de risques, la commande publique et les relations avec les associations,
doivent faire l’objet d’une attention particulière de la part de la commune d
e
Brienon-sur-Armançon.
La chambre recommande à la collectivité de formaliser dans un document synthétique
les règles et les principes qu’elle applique en matière de commande publique. L’évaluation des
besoins s’effectue sur une base annuelle, y compris p
our des achats homogènes et récurrents.
Pour ces derniers, la chambre recommande le recours à des accords-cadres pluriannuels à bons
de commande mettant en concurrence les entreprises. Elle invite également la collectivité à
assurer une publicité plus larg
e de ses appels d’offre en matière de travaux.
La chambre a plus particulièrement étudié les relations de la commune avec deux
associations, partenaires de la commune
. L’analyse
met en évidence des risques de conflits
d’intérêts liés à la participation d’élus municipaux aux organes dirigeants de ces structures
, dont
la collectivité doit se prémunir. Elle fait également ressortir un contrôle communal insuffisant
sur les prestations confiées à ces tiers et leurs engagements contractuels (conventions conclues
avec une structure de l’insertion par l’activité
économique, bail emphytéotique conclu sur le
camping municipal).
Aussi la chambre recommande, d’une part, de faire adopter par le conseil municipal
l’ensemble des décisions portant exonération de charges
pour les tiers qui lui sont liés et, d’autre
part, d’assurer un suivi et un contrôle effectif des engagements de ces derniers relatifs à la
gestion des biens mis à leur disposition et aux services externalisés.
Les relations avec la société d’économie mix
te Brienon immobilier
La commune de Brienon-sur-Armançon a participé en 2015 à la création de la société
d’économie mixte (SEM) Brienon Immobilier
, dont elle détient 71 % du capital, soit 160 000
€
,
au moyen de
l’apport en nature d’un terrain
, évalué à 180 000
€ par le commissaire aux apports
et à 186 000
€ par le service des domaines. L’objet unique de cette société est la construction
d’un bâtiment industriel sur ce terrain.
La chambre relève que les membres du conseil
d’administration
, dont le maire,
également président de ce
conseil d’administration, n’ont pas tenu informé le conseil municipal
de leur gestion, e
n méconnaissance de l’article L.
1524-5 du code général des collectivités
territoriales. De plus, le terrain apporté par la commune a été cédé pour 35 910
€ en
décembre
2021 à l’autre actionnaire, la société Recytherm
; ce qui a rendu
caduc l’objet social
de la SEM et a entraîné sa dissolution anticipée, décidée le 8 juillet 2022.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
4
Les opérations menées par le président du conseil d’administration
en tant que
liquidateur ne tiennent pas compte de la part de capital non libérée par Recytherm, à hauteur de
22 500
€
, en méconnaissance
du code de commerce. La commune ne récupérera qu’une somme
de 47 775
€ au terme de la procédure, soit un mali de 112
049
€ compte tenu de son apport au
capital de 160 000
€, alors que Recytherm aura acquis le terrain constitutif de cet apport pour
moins du quart de sa valeur vénale.
Enfin, la chambre recommande de constater dans la comptabilité communale la sortie
du terr
ain apporté lors de la constitution de la SEM, ce qui a été omis, et d’y enregistrer les
opérations de liquidation de la SEM pour des montants en accord avec les dispositions légales
et statutaires qui les régissent.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1 :
Formaliser, dans un document synthétique, les règles et les principes
internes en matière de commande publique.
Recommandation n°2 :
Dans le cas de prestations récurrentes, passer un accord-cadre
pluriannuel à bons de commande, mettant en concurrence les entreprises.
Recommandation n°3 :
Faire adopter par le conseil municipal l’ensemble des décisions po
rtant
exonération de charges pour les tiers liés à la commune.
Recommandation n°4 :
Assurer un suivi et un contrôle effectif des engagements des tiers
relatifs à la gestion des biens mis à leur disposition et aux services externalisés.
Recommandation n°5 :
Constater dans la comptabilité communale la sortie du terrain apporté
lors de la constitution de la SEMOP Brienon Immobilier et les opérations découlant de la
liquidation anticipée de cette SEM.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
6
INTRODUCTION
La procédure
Le contrôle des comptes de la gestion de la commune de Brienon-sur-Armançon, pour
les exercices 2018 et suivants, a été inscrit au programme de la chambre régionale des comptes
Bourgogne-Franche-Comté par arrêté du 28 juin 2022.
Il a été ouvert par lettre de la présidente en date du 24 août 2022, adressée à
l’ordonnateur en fonctions
tout au long de la période sous revue, M. Jean-Claude Carra, en
application des articles L. 211-3 et R. 243-1 du code des juridictions financières (CJF).
L’entretien de fin de contrôle, prévu par l’article L.
243-
1 du CJF, s’est tenu le
21 décembre
2022 avec l’ordonnateur.
Le délibéré portant sur le
rapport d’instruction s’est tenu les 25 et 27
janvier 2023. Des
extraits ont été adressés à des tiers. Lors de sa séance du 12 juin 2023, la chambre a arrêté des
observations définitives.
Un territoire marqué par les effets de la désindustrialisation
Située
dans le département de l’Yonne,
la commune de Brienon-sur-Armançon fait
partie de la communauté de communes Serein-et-Armance (CCSA, 29 communes et
24 000 habitants) dont le siège se situe dans la commune voisine de Saint-Florentin.et le
territoire est classé en zone de revitalisation rurale (ZRR).
Sa population stagne depuis une quinzaine d’année
avec 3 263 habitants au
1
er
janvier 2022
1
. P
ort fluvial actif sous l’Ancien Régime
, la commune est surtout une ancienne
cité ouvrière, ce qui explique la présence tant de bâtiments historiques (château, halles aux
grains) de taille monumentale que de friches industrielles (ancienne usine à gaz fermée dans les
années 1950).
Ce déclin a été accentué par la perte progressive de l’ensemble des services
publics, y compris la gendarmerie en 2012. Ne subsiste aujou
rd’hui qu’une agence postale
intégrée dans les locaux de la mairie.
Le taux de chômage au sens du recensement de la population
s’élève à 21,9
% en 2019,
supérieur à la
moyenne départementale de l’ordre de 14
%
2
. Au regard des seules personnes
inscrites à Pôle emploi, ce taux est passé de 8,6 % en 2017 à 7 % en 2021
3
.
1
Source : INSEE.
2
Source : INSEE.
3
Source : ville-data.com
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
La préservation des grands équilibres financiers communaux
Entre les exercices 2018 et 2021, les grands équilibres financiers de la commune de
Brienon-sur-Armançon ont été préservés.
La
capacité d’autofinancement
(CAF) brute a augmenté significativement au cours de
cette période, de 321 192
€
à 533 296
€
. En 2020, la CAF nette est négative en raison du
transfert d’
un stock de terrains du budget annexe de la ZAC de Brienon vers le budget de la
CCSA dans le cadre du transfert de la compétence « développement économique ». La reprise
de l’emprunt
y afférent (341 294
€)
explique l’importance de l’annuité en capital de la dette
observée au cours de cet exercice
4
.
Cette évolution favorable a autorisé un effort soutenu de dépenses et de subventions
d’équipement
(2,7
M€ sur la période 2018
-2021).
Si la commune est plus endettée que la moyenne de sa strate (1 345
€/habitant en 2021
,
contre 923
€)
, sa capacité de désendettement, qui mesure
l’effort que la commune devrait
consentir dans l’hypothèse où elle emploierait la totalité de son autofinancement brut pour
rembourser le capital de sa dette, a été divisée par deux entre 2018 et 2021.
En annexe, est présenté le détail de ces données.
1
L’E
XPOSITION AUX RISQUES DANS LA RELATION AVEC
LES FOURNISSEURS ET LES ASSOCIATIONS
1.1
L’organisation de l’achat public
1.1.1
Un fonctionnement interne qui repose sur des règles non formalisées
Le rôle des élus dans l’organisation et le fonctionnement de la commande p
ublique a été
fixé par délibérations du 28 mai 2020
5
.
Conformément à l’article L.
2122-22 du code général
des collectivités territoriales (CGCT), le conseil municipal a délégué au maire «
toute décision
concernant la préparation, la passation, l’exécution
et le règlement des marchés et des accords-
cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au
budget
».
4
Hors transfert de cet emprunt, la CAF nette aurait atteint 143 196
€ en 2020.
5
Cf. Délibération n° 2020/28-05/n° 4 du 28/05/2020.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
8
Il a également désigné trois membres titulaires (et trois suppléants) pour les
commissions d’appels d’offres et
de délégation de service public composées uniquement de
membres de la majorité municipale. Cette situation
n’est pas conforme à l’esprit de l’article
L. 2121-22 du CGCT
6
. Pour autant, en pratique,
le peu d’appels d’offres passés par la
commune, comme il sera vu plus bas, en limite les effets. Cette absence de représentation de
l’opposition
se retrouve dans les instances dirigeantes des satellites de la commune
7
.
Pour les marchés de faible montant, la règle pour la commune est de solliciter deux à
trois devis, tenir compte de la notoriété de l’entreprise (souvent locale) et s’attacher à la qualité
des biens ou des services.
À cet effet, la chambre note que les élus conservent la mémoire des prestations réalisées.
Son caractère informel limite toutefois la portée de cette bonne pratique dans le cadre de la
sélection des candidatures. Réunir les élus dans une commission des marchés à procédure
adaptée, qui constit
uent l’essentiel des marchés passés, permettrait la concrétisation de ce retour
d’expérience et assurerait un contrôle de l’action des services
Sur le plan administratif, il n’existe aucun règlement interne en matière de commande
publique. Les principes qu
e la collectivité applique ressortent donc d’instructions orales ou de
l’expérience des acheteurs,
agents ou élus,
sachant qu’un nombre limité de services effectuent
des achats, toujours soumis au contrôle de la directrice générale des services (DGS). Cette
absence de formalisation fait toutefois courir un risque
à l’entité, notamment en cas
d’indisponibilité de la DGS.
Recommandation n° 1.
:
Formaliser, dans un document synthétique, les règles et les
principes internes en matière de commande publique.
Jusqu’en 2022, aucun numéro n’était attribué aux marchés. Or, il s’agit là d’une
méthode simple pour les identifier et
contrôler l’existence d’éventuels
doublons. Cette
attribution d’un numéro de marché constitue donc une pratique que la commune aurait intérêt
à généraliser à l’ensemble de ses procédures, quel que soit le montant de l’achat.
6
Qui dispose : «
dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes
commissions, y compris les commissions d'appel d'offres doit respecter le principe de la représentation
proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale
. »
7
Cf. C
omposition des conseils d’administration
du CCAS, de la REGATE et de la SEM Brienon
Immobilier.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
1.1.2
L’évaluation
des besoins
La passation d'un marché public est soumise à des règles de procédure et de publicité
variables selon la valeur de l'achat et son objet (travaux, fournitures, services). Il appartient à
l’acheteur de
déterminer son besoin, sans le fractionner artificiellement
8
ni contracter
systématiquement avec un même fournisseur lorsque plusieurs offres peuvent y répondre
9
.
À partir des données fournies par la collectivité, une liste des principaux fournisseurs
de la commune a été établie sur la période examinée.
Certains d’entre eux
ont effectué, sur la
période sous revue, des prestations correspondant à des besoins récurrents et homogènes pour
un montant allant jusqu’à près
de 400
000 € pour un seul fournisseur.
La seule prestation « entretien du Parc Saint-Martin », assurée par une structure de
l’insertion par l’activité économique
(SIAE) et sans discontinuité au cours de la période
2018-2022, a représenté un montant total qui dépasse les 50
000 €.
Tableau n° 1 :
Exécution de l’opération
« Entretien du parc Saint-Martin » (2018-2022)
Exercice concerné
Montant TTC
2018
14 000,00 €
2019
9 000,00 €
2020
10 500,00 €
2021
10 500,00 €
2022
10 800,00 €
Total sur la période
(2018-2022)
54
800, 00 €
Source :
CRC, d’après les données fournies par la commune
De même,
parmi l’ensemble des prestations effectuées au profit de la commune,
une
société de plomberie et de menuiserie a réalisé, de manière récurrente et sans marché, des
travaux qui répondent à des besoins homogènes (menuiserie pour 51 923,90
€ et
chaudière pour
34 262,80
€
).
8
Cf. Article R. 2121-4 du code de la commande publique.
9
Cf. Article R. 2122-8 du code de la commande publique.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
10
Tableau n° 2 :
Prestations réalisées par la société de plomberie et menuiserie (2018-2022)
Exercice concerné
Prestations réalisées
Montant TTC
2018
Remplacement de la chaudière du gymnase
21 423,12 €
2019
Mise en service des chaudières
864,00 €
2020
Remplacement de la chaudière d'un
logement 2 pl Drominy
7 641,28 €
2021
Remplacement de la chaudière des
Tanneries
4 334,40 €
Sous-Total « chaudières »
34
262,80 €
2018
Fourniture et pose d'huisseries
8 629,68 €
Remplacement porte sectionnelle entrée des
services techniques
3 364,44 €
2019
Remplacement d'une porte école Silvy
2 885,40 €
Fourniture et pose de 5 huisseries dans un
logement 1bis bd de Lattre de Tassigny
4 854,20 €
2020
Installation d'une porte électrique aux
services techniques
4 147,80 €
Pose de volets roulants à l'école Gibault
21 052,80 €
2021
Fourniture et pose de la porte d'entrée de
l'école Gibault
3 072,24
€
Fourniture et pose d'une porte d'entrée de
l'école Silvy
2 928,54 €
2022
Fourniture et pose d'un store à la crèche
988,80 €
Sous-total « Menuiserie »
51
923,90 €
Source
: CRC, d’après les données communiquées par la commune
.
La chambre invite donc la commune à recenser rigoureusement ses besoins annuels et à
mettre en place les procédures d
’achat correspondant aux besoins homogènes identifiés,
conformément au code de la commande publique.
Recommandation n° 2.
:
Dans le cas de prestations récurrentes, passer un accord-cadre
pluriannuel à bons de commande, mettant en concurrence les entreprises.
1.1.3
Un exemple de recours quasi-exclusif aux entreprises locales
Afin de juger de l’efficacité des mesures de prévention des risques mises en œuvre par
la commune, la chambre a analysé la procédure de consultation destinée à la «
création d’un
club-house et de vestiaires pour le football » lancée en mai 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Constituée de neuf lots, dont deux (carrelage et peinture) réservés à des structures
d'insertion par l'activité économique en application de l'article L. 2113-13 du code de la
commande publique,
l’avis d’appel public à la concurrence
a été initialement publié
le 21 mai 2022, pour une date limite de remise des offres au 22 juin 2022. Aucune évaluation
du bes
oin financier de l’opération n’est mentionnée
et elle est classée en marché à procédure
adaptée (MAPA), donc inférieur au seuil européen en matière de travaux de 5,4
M€
HT.
E
n procédure adaptée, l’acheteur bénéficie d’une marge accrue en matière de fixati
on
des modalités de mise en concurrence, mais doit garantir le respect des règles relatives aux
délais de remise des offres et à la sélection des candidatures.
S’agissant des délais de remise des offres, l’article R
. 2151-1 du code de la commande
publique mentionne que «
l'acheteur fixe les délais de réception des offres en tenant compte de
la complexité du marché et du temps nécessaire aux opérateurs économiques pour préparer
leur offre
».
Le délai d’un mois
fixé pour la remise des offres, dont la clôture se situe de plus
avant la période estivale, est raisonnable.
Au titre de la sélection des candidatures, si la procédure adaptée autorise une mise en
œuvre souple des critères de sélection des candidats, la collectivité acheteuse doit toutefois
clairement communiquer sur ses critères ainsi que sur
leurs conditions de mise en œuvre
10
. En
l’espèce
, ces critères sont clairement définis dans le règlement de la consultation
, qu’il s’agisse
des lots ouverts ou bien de ceux qui sont réservés.
S’agiss
ant des supports de publicité, la communication du marché doit être suffisante
pour toucher les candidats potentiellement intéressés et diligents. La commune a publié son
appel d’offre
s sur trois supports
11
: son profil acheteur (qui est une obligation)
12
, son site
Internet, ainsi que la presse quotidienne régionale (
L’Yonne républicaine
). Ces modalités de
publicité sont conformes aux règles en vigueur
13
. Pour autant, le choix de ne publier que dans
un journal régional et, surtout, l’absence de mention du code
« CPV »
14
, bien que non
obligatoire sur ce marché, pourraient avoir eu un impact.
En effet, sur huit candidats ayant déposé une offre, sept d’entre eux sont domiciliés
dans l’Yonne, dont
deux ont pour siège la commune de Brienon-sur-Armançon (les lots réservés
sont inclus dans ce calcul)
15
. En outre, cinq lots, soit plus de la moitié du chantier, sont restés
infructueux en raison d’offres irrégulières.
La présence quasi-
exclusive d’entreprises locales ne saurait à elle seule caractériser une
pratique illégale d
’aut
ant que leur accès à la commande publique répond à un enjeu pour le
développement
économique
des
territoires
et
s’inscrit
dans
des
préoccupations
environnementales. Toutefois, elle
est susceptible d’
empêcher la commune de bénéficier des
avantages d’une concurrence étendue
, voire de
freiner ses projets en l’obligeant à relancer ses
procédures dans le cas de procédures infructueuses. La collectivité gagnerait à assurer une
publicité plus large de se
s projets d’
opérations de travaux.
10
Cf. Conseil d'État, 7
ème
et 2
ème
sous-sections réunies, 3 juin 2009, n° 311798.
11
Comme en témoignent les indications relevées dans le
rapport d’analyse des offres
, p. 3.
12
Cf. lecture combinée des articles R. 2151-12 et 13 du code de la commande publique.
13
Cf. En particulier l’article R.
2151-12 du code de la commande publique relatif à la publicité dans un
journal habilité à recevoir des annonces légales.
14
Le code CPV (
Common Procurement Vocabulary
) est un système de classement des marchés publics
qui permet le référencement automatique des achats par les fournisseurs. Son utilisation est obligatoire pour tous
les marchés qui dépassent les seuils européens depuis le 1
er
février 2006.
15
Cf. annexe.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
12
1.2
Les relations de la commune avec
une structure de l’insertion par
l’activité économique (SIAE)
1.2.1
Une proximité entre les élus de la commune et la SIAE
Créée en 1995, une SIAE de statut associatif intervenant dans le cadre de «
chantiers
temporaires, sur demande du conseil départemental ou des mairies
»
16
était régulièrement en
lien avec la commune. Elle bénéficiait
d’un conventionnement avec l’
État dans trois domaines
(bois et forêt, entretiens des espaces verts et petits travaux de maçonnerie). Ce
conventionnement, qui plaçait
l’association dans le champ de l’économie sociale et solidaire
,
lui a
fait bénéficier d’aides financières publiques
17
. Cette SIAE a été placée en liquidation
judiciaire en décembre 2022.
La présence de plusieurs élus de Brienon-sur-Armançon dans les instances dirigeantes
de l’association a constitué
un risque au regard notamment des règles en matière de conflits
d’intérêts.
Ainsi, le maire de la commune y a successivement occupé les postes de président
18
,
puis de directeur
19
.
La consultation des procès-verbaux des séances du conseil municipal au cours de la
période sous revue a permis de vérifier que les administrateurs et le directeur de la SIAE ne
prenaient pas part au vote et quittaient la
salle lors de l’examen
des délibérations afférentes à
celle-ci.
Pour autant, l’attention de la commune est attirée sur le fait que la jurisprudence
administrative apprécie l’influence décisive
d’un membre du conseil municipal
non seulement
au stade de l’a
doption de la délibération, mais également à celui de sa préparation. Or, aucune
indication n’est
donnée dans le règlement intérieur du conseil municipal à ce sujet. La chambre
invite en conséquence la commune à compléter ce règlement.
Dans sa réponse aux
observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé
à proposer un complément au règlement intérieur du conseil municipal sur ce point.
1.2.2
Un défaut de contrôle sur les missions confiées à la SIAE
Au-
delà de la présence d’élus dans les instances dirigeantes de l’association, l’activité
de la SIAE
l’
a amenée à entretenir des liens récurrents avec la commune de
Brienon-sur-Armançon (Cf.
supra
).
Chaque année, la SIAE concluait avec la commune une convention qui fixait le cadre
de ses interventions. Cette convention faisait, au préalable,
l’objet d’un vote en conseil
municipal. Des conventions thématiques étaient également conclues sur des opérations
16
Cf. Art. 2 des statuts de la SIAE datés du 28 février 2017.
17
Conformément aux articles R. 5132-27 à D. 5132-43-
15 du code du travail régissant l’insertion par
l’activité économique.
18
De janvier 2012 à septembre 2016.
19
D’octobre 2016 à septembre 2021. Dans une
délibération de 2018, il est précisé que le maire exerce
cette fonction sans être rétribué.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
récurrentes et prévoyaien
t la fourniture de bilan d’activités aux organismes concernés
par son
activité.
La commune
a fourni un bilan général destiné aux services de l’
État, à Pôle Emploi et
au Département de l’Yonne dans le cadre de la convention annuelle d’
inser
tion par l’activité
économique (IAE) 2020. Toutefois, aucun bilan spécifique à la commune de Brienon-sur-
Armançon, tel que prévu par les conventions annuelles n’a été produit.
Ce bilan aurait permis
d’évaluer le circuit de prescription des publics vers cette structure, le nombre de bénéficiaires
accompagnés ainsi que les sorties dynamiques générées et
in fine
la plus-value pour la commune
et ses administrés. La chambre invite la commune de Brienon-sur-Armançon à assurer un suivi
effectif des tiers avec lesquels elle conventionne, par exemple en fixant en concertation avec
ces derniers des objectifs chiffrés, mesurables et validés par le conseil municipal.
Enfin, au regard de la situation locale
en matière d’insertion
(absence de plan local pour
l’insertion et l’emploi, PLIE), l’arrêt de l’activité de
cette SIAE pose la question de la recherche
d’un nouvel opérateur pour l’insertion par l’activité économique
. La première étape de cette
démarche pourrait prendre la forme d’une analyse des besoins sociaux (ABS)
dont la réalisation
et la mise à jour après chaque renouvellement des conseils municipaux constitue une obligation
pour le centre
communal d’action sociale (
CCAS)
20
.
Ce diagnostic peut bénéficier d’un
accompagnement
par l’Union
nationale des CCAS,
via
des guides méthodologiques et un
programme de formation.
1.3
Les relations de la commune
avec l’association
Animation Vacances
Loisirs
1.3.1
Une gouvernance proche de la commune
Créée en 2013, l’association Animation Vacances Loisirs (AVL) a pour objet de
«
contribuer à l’animation et à la vie culturelle et sociale des enfants de 4 à 17 ans
»
21
. Elle
réalise cet objet en organisant des activités périscolaires, sportives et culturelles (telles que des
séjours de vacances et des sorties pédagogiques). Elle organise en outre des échanges «
dans
un but d’éducation populaire des jeunes et des adultes
».
L
a composition de son conseil d’administration, en 2017,
fait apparaître que :
-
la directrice est la responsable du service jeunesse de la ville de Saint-Florentin, qui est le
siège de l’administration de l’EPCI auquel appartient Brienon
-sur-Armançon ;
-
le maire de Brienon-sur-Armançon a été le trésorier
de l’association, entre 2017 et 2019
.
Cette participation
s’explique, selon l’ordonnateur, par le souhait d’AVL de disposer
«
d’une équipe
locale
». Pour autant, cette situation expose la commune au risque de conflits
d’intérêts.
L
’association AVL a
en effet bénéficié du soutien de la collectivité
via
l’octroi de
deux garanties d’emprunts,
en 2016 et 2018,
pour l’
achat
et l’
aménagement du château de
20
Cf. décret n° 2016-824 du 21 juin 2016 relatif aux missions des centres communaux et intercommunaux
d'action sociale.
21
Selon l’art. 2 de ses statuts à jour.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
14
Brienon-sur-Armançon, situé dans le centre de la commune
et où elle organise l’essentiel de
ses activités.
La consultation de la délibération du 26 avril 2018
afférente à l’octroi de la
seconde
garantie d’emprunt
a permis
de vérifier que les élus intéressés n’ont pas pris part au vote. Rien
n’indique cependant que ceux
-
ci n’aient pas eu d’influence au stade des
travaux préparatoires,
d’autant que la demande de l’association, dont le maire était trésorier, a été effectuée o
ralement
au cours de réunions informelles.
AVL n’est pas
la seule structure à avoir bénéficié
de l’octroi d’une garantie d’emprunt
de la part de la commune, au cours de la période sous revue. Un
établissement d’hébergement
pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) a également bénéficié, en 2018,
d’un
cautionnement de la commune pour différentes opérations (acquisition d’une résidence,
construction et réhabilitation de l’
établissement). Dans ce dossier, les élus intéressés se sont
également déportés.
En outre, il est apparu
qu’en 2022
, une demande relativement équivalente
d’une
association a été rejetée par le conseil municipal après des débats qui ont porté
sur l’opposition
entre les intérêts «
privés
» du demandeur et la défense des intérêts «
publics
» d’un
e structure
«
concurrente
» représentée par un membre du conseil municipal.
L
es demandes de garanties d’emprunts
sont
évoquées en réunion d’élus, sans
formalisme particulier,
sur la base d’une analyse technique du dossier rédigée par la
directrice
générale des services. Par conséquent, la chambre invite la commune à formaliser et faire
valider par son conseil municipal
un règlement en matière d’octroi de garanties d’emprunt
,
précisant notamment sa stratégie en ce domaine et les règles
qu’elle adopte pour
objectiver ses
choix.
1.3.2
La gestion du camping municipal
AVL est également, depuis 2016, gestionnaire du camping municipal, dans le cadre
d’un bail emphytéotique conclu pour une durée de 18 ans
. Initialement exploité directement par
la commune, il devait être mis en vente
. Le choix du bail s’explique par la nécessité de réaliser
des «
travaux de modernisation
», pour se conformer au confort attendu des clients et en
permettre une «
gestion professionnelle
»
22
.
La consultation en vue de l
’attribution de la ge
stion a duré
plus d’un an
, l
’examen en
conseil municipal du lancement de la procédure ayant été différé. L
’ordonnateur
souligne le
caractère providentiel des candidatures dans cette opération relative à un petit camping non
rentable. Deux candidats ont déposé une offre, dont AVL déjà propriétaire du château. Le choix
s’est porté sur
cette association
en raison de son projet, qui reposait sur la création d’un «
espace
habitat toilé de 32
places pour l’accueil des groupes
»
23
et d’un espace détente et aquat
ique.
L’analyse du
bail emphytéotique
conclu à l’issue de cette consultation
fait apparaître
un rabais de 10 500
€ consenti par la commune au titre des trois premières années
22
Cf. Compte-rendu du conseil municipal du 22 septembre 2015.
23
Cf. Compte-rendu de la CAO y afférente.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
d’exploitation
24
. En contrepartie, «
le preneur s’engage à entretenir, maintenir
voire
développer les équipements
(…)
» (article 6). Un programme de travaux, défini au moment de
la consultation des offres, a été arrêté.
La commune a la possibilité d’en contrôler l’exécution
sur place (article 8). À
l’issue du bail, la propriété des inf
rastructures reviendra à la commune
(article 10). Le preneur a toutefois la possibilité de se porter acquéreur du site (article 12).
Selon
l’ordonnateur
, ces investissements ont été réalisés et financés par AVL et ont
contribué à l’amélioration générale du
camping. La chambre constate toutefois que le détail et
le
montant desdits travaux n’est pas précisé dans le bail emphytéotique
. Le document fourni,
faisant office de plan d'investissement
,
ne fait état que de sept opérations - nommées et
détaillées sur u
ne seule ligne pour chacune d’elle
- sans aucun chiffrage. De même, le calendrier
des travaux contenu dans ce plan mentionnait la réalisation des travaux en 2015, 2016 et 2017
alors que
le bail a été conclu en 2016. Ce document n’a
par ailleurs
fait l’objet d’aucune mise
à jour au moment de l’attribution du marché.
Concernant les opérations elles-mêmes, la commune a fourni 18 factures afférentes aux
travaux réalisés par AVL, pour un montant global de 19 590
€
TTC. Il en ressort les éléments
suivants :
-
ces factures sont datées entre le 2 mai 2016 et le 16 juin 2017 ; ce qui signifie que
l’investissement initialement prévu sur une période de trois ans a été porté sur une
période de 13 mois ;
-
elles ne sont pas explicitement rattachées aux sept grandes opérations listées dans le
plan
d’investissement. Les éléments fournis ne consistent qu’en une liste de prestations
ou d’achats individuels (par exemple des travaux d’électricité ou de plomberie, l’achat
de prises électriques ou de panneaux en bois), sans que ceux-ci soient affectés à une
opération ou un emplacement précis du camping ;
-
e
nfin, aucun achat ne semble pouvoir être rattaché aux intitulés d’opérations suivants
:
«
remise en état des espaces verts (embellissement)
» et «
création d’un espace détente
et aquatique
», élément qui constituait
l’un des critères sur lesquels s’est fondée la
décision de sélectionner AVL.
L’
ordonnateur a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre
que
« des achats et dépenses afférents aux mises aux normes et améliorations du site »
ainsi
qu’une
« partie des travaux, non-valorisés par des factures, a cependant été réalisée en interne
(peinture de l’accueil, des volets, démoussage des toitures, réparation de l’entourage du site)
»
.
Outre le fait que cette réalisation
« en interne »
doive nécessairement se comprendre ici au titre
d’AVL et non de la commune (cf. les articles 6 et 7 du bail
emphytéotique précisent que les
travaux et l’entretien sont à la charge de l’association), aucune estimation financière
de ces
prestations n’est fournie. De plus, certaines opérations, comme celle intitulée
« démoussage des
toitures »
, relèvent plus de l’entretien que des travaux et sont difficilement assimilables au plan
d’investissement et de développement sur lequel le b
ail est fondé.
Au regard de ce qui précède, la chambre estime que
l’intérêt de la commune a été
imparfaitement défendu dans le cadre de cette opération. Outre
l’absence de
plan pluriannuel
24
Le bail prévoit le versement d’une redevance d’occupation payable à terme échu à partir de la quatrième
année (soit à compter du 1
er
février 2019). Cette redevance est fixée à hauteur de 3 500
€
.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
16
d’investissements (
PPI) formalisé et de suivi précis des opérations correspondantes, le bail ne
prévoit aucune sanction pécuniaire
à l’égard du locataire s’il ne respect
e pas ses obligations
25
.
Le bail prévoit également, dans son article 3, le versement d’une redevance
d’occupation annuelle par l’association. D’un montant
fixé à 3 500
€, et révisé annuellement en
fonction de la variation de l’indice du coût de la construction publié par l’INSEE, cette
redevance est due à compter du 16 février 2019. Une exonération était en effet prévue pour
permettre à l’association de financer les opérations d’investissement sur les trois premières
années d’exploitat
i
on. La redevance étant payable à terme échu selon le bail, l’émission du
premier titre de recettes, qui aurait pu intervenir à partir du printemps 2020, a eu lieu
le 6 décembre
2022 pour la période s’étalant du 1
er
février 2021 au 31 janvier 2022. Le titre de
recettes suivant, pour la période s’étalant du 1
er
février 2022 au 31 janvier 2023, a lui été émis
le 29 mars 2023. Une exonération de redevance a donc été accordée à deux reprises pour la
période du 16 février 2019 au 31 janvier 2020, puis celle du 1
er
février 2020 au 31 janvier 2021.
Si une telle exonération trouve sa source dans le contexte sanitaire qui a empêché l’association
AVL de fonctionner normalement à compter du
printemps 2020, elle n’a pas été validée par le
conseil municipal. Or, les délégations confiées par le conseil municipal au maire ne
mentionnent pas la possibilité d’octroyer des libéralités aux tiers
, c
e que l’ordonnateur ne
pouvait méconnaître. À la même époque, un dégrèvement exceptionnel de la cotisation foncière
des entreprises avait été validé par le conseil municipal.
Alors que le bail prévoit
« que le preneur
(…)
satisfera à toutes les charges de la
commune, de voirie, de police, ou autres
26
»
et
que l’a
nnexe I a) du décret n° 87-712 du
26 août 1987
27
précise que les opérations de taille, élagage, échenillage des arbres et arbustes
constituent des charges locatives,
l’application de ces dispositions n’est pas toujours effective
.
Ainsi, la commune a
pris en charge en 2020 les frais de location d’une nacelle destinée
à l’élagage des arbres du camping. Lors du vote de son budget prévisionnel, la prise
en charge
des frais y afférents
a été motivée par l’ordonnateur au motif que «
les arbres avaient trop
grandi
» et que «
c’était devenu une charge du propriétaire
»
28
. Or, de la lecture des règles
juridiques en vigueur, rien ne confirme cette interprétation.
25
L’article 15 du bail mentionne bien une résiliation de plein droit à l’initiative de la commune en cas
d’inexécution de ses obligations par le preneur mais pas de sanctions.
26
Cf. Article 4 du bail.
27
Décret pris en application de l'article 7 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser
l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière et
relatif aux réparations locatives.
28
cf. compte-rendu du conseil municipal du 5 mai 2020, questions diverses - article 6135 p. 4.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Enfin, la collectivité doit assurer un contrôle sur la gestion de son patrimoine. Ainsi,
une visite annuelle par ses services techniques doit avoir lieu
29
. De même, la commune doit
s’assurer que le preneur satisfait à ses obligations d’assurance
30
. Or,
la commune n’a été en
mesure de fournir qu’un
courriel de l'assureur du 17 novembre
2022, indiquant qu’AVL est
bien assuré pour les bâtiments. L’information fournie par ce document est en outre incomplète
(les risques couverts ne sont pas précisés). Un certificat d’assurance en bonne et due forme et
précisant les risques couverts doit être fourni à la commune chaque année.
La commune est bien consciente des améliorations qui peuvent être apportées dans le
cadre du suivi de son patrimoine mis à disposition de tiers et des relations avec le secteur
associatif de manière générale. Elle indique notamment mener une réflexion sur un
conventionnement écrit avec les associations et avoir modifié le dossier de demande de
subvention 2023 que les associations doivent compléter. Il ne s’agit pas, dans le premier cas,
de l’adoption par le conseil municipal d’une convention
-type de mise à disposition de locaux
ni, dans le second, d’un règlement d’intervention en matière d’
attribution de subventions, lui
aussi validé par le conseil municipal. La chambre note toutefois que des informations
complémentaires ont ainsi été apportées aux tiers et que la question
des conflits d’intérêts est
appréhendée dans le nouveau dossier de demande de subvention.
Recommandation n° 3.
Faire adopter par le conseil municipal l’ensemble des décisions
portant exonération de charges pour les tiers liés à la commune.
Recommandation n° 4.
Assurer un suivi et un contrôle effectif des engagements des
tiers relatifs à la gestion des biens mis à leur disposition et aux services externalisés.
29
Cf. article 8 du bail.
30
Cf. article 9 du bail.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
18
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Dans le champ de ses relations avec les tiers, deux zones de risques, la commande
publique et les relations avec les associations, doivent faire
l’objet d’une attention particulière
de la part de la commune de Brienon-sur-Armançon.
La chambre recommande à la collectivité de formaliser dans un document synthétique
les règles et les principes qu’elle applique en matière de commande publique. Pour ses achats
homogènes et récurrents, elle lui recommande également de recourir à des accords-cadres
pluriannuels à bons de commande mettant en concurrence les entreprises. Elle invite également
la collectivité à assurer une publicité plus large de ses appels d’offre en matière de travaux.
L’étude des relations de la commune avec
une SIAE de statut associatif et Animation
Vacances Loisirs (AVL) met en évidence des risques de conflits d’intérêts liés à la participation
d’élus municipaux aux organes dirigeants de ces structures dont la collectivité doit se
prémunir. Elle fait également ressortir un contrôle communal insuffisant sur les prestations
confiées à ces tiers et leurs engagements contractuels (conventions conclues avec une SIAE,
bail emphytéotique conclu avec AVL sur le camping municipal). Aussi la chambre lui
recommande, d’une part, de faire adopter par le conseil municipal l’ensemble des décisions
portant exonération de charges pour les tiers qui lui sont liés et, d’autre part, d’assurer un
suivi et un contrôle effectif des engagements de ces derniers relatifs à la gestion des biens mis
à leur disposition et aux services externalisés.
2
L’EXPOSITION AUX RIS
QUES DANS LA RELATION AVEC
LA
SOCIETE
D’ECONOMI
E
MIXTE
« BRIENON
IMMOBILIER »
2.1
Une
société d’économie mixte
à objet unique
2.1.1
La création de la société
a été permise par l’apport d’un terrai
n communal
En 2015, la commune de Brienon-sur-Armançon, la communauté de communes
Seignelay-Brienon et une entreprise locale, la société Recytherm, décidaient de la création
d’une société d’économie mixte à objet unique (SEMOP)
, la « SEM Brienon Immobilier ».
Enregistrée au registre du commerce et des sociétés le 16 octobre 2015, elle avait pour objet
«
la construction et la gestion d’un bâtiment industriel unique situé à Brienon
-sur-Armançon,
lieu-dit Pilate
»
31
.
La commune de Brienon-sur-Armançon apportait, au titre de la constitution du capital
social de cette SEM, un terrain de 46 486 m², cadastré V348, situé à environ 400 mètres du
31
Cf. Article 3 (« Objet ») des statuts.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
siège de l’entreprise Recytherm
. Conformément aux textes en vigueur
32
, cet apport a été
précédé d’une phase d’évaluation
de son prix. La chambre relève que le montant figurant dans
les statuts (160 000
€
) était, dès cette époque, inférieur aux évaluations du commissaire aux
apports (180 000
€)
33
et
du service de l’évaluation domaniale de la direction de l’immobilier de
l’État en vertu de l’article L.
2241-1 du CGCT (186 000
€)
34
. Cet apport en nature conférait à
la commune 71 % des parts dans le capital social.
De son côté, la communauté de communes Seignelay-Brienon apportait 20 000
€ en
numéraire, ce qui lui conférait 9 % des actions. L
’apport en numéraire de Recytherm
est
mentionné à hauteur de 45 000
€ (soit
20 % des parts).
Tableau n° 3 :
Composition du capital social de la SEMOP Brienon Immobilier à sa création
Capital social initial (2015)
Apport
Pourcentage dans le
capital social
Commune de Brienon-sur-Armançon
160
000 €
71 %
Recytherm
45
000 €
(dont 22 500
€ non libéré)
20 %
Communauté de communes Seignelay-
Brienon
20
000 €
9 %
Total
225
000 €
100 %
Source : Statuts de la SEMOP Brienon Immobilier
Conformément à l’article
15.1 de ses statuts, qui prévoient une représentation des
actionnaires à proportion du capital détenu, la SEM était administrée par un conseil
d’administration
de six membres. Elle était initialement composée de quatre représentants de la
commune,
d’un
représentant de Recytherm et
d’un représentant
de la communauté de
communes.
Les représentants de la commune n’ont
pas tenu informé le conseil municipal de leur
gestion par un rapport annuel écrit, en méconnaissance de l
’article L
. 1524-5 du CGCT.
L’ordonnat
eur, sur ce point, a indiqué que la société était alors assimilable à une société en
sommeil.
C
onformément à l’article 24 des statuts, un commissaire
aux comptes a été nommé.
2.1.2
Une partie de son apport au capital
n’a pas été libérée par
la société Recytherm
S
elon l’article 6.3
des statuts («
Apports en numéraire partiellement libéré
»), l’apport
de Recytherm n’était déposé qu’à hauteur de 50
% (soit 22 500
€)
et «
le surplus des actions
32
Cf. Notamment l’article L.
225-8 du code de commerce : un commissaire aux apports exerce la mission
d’évaluation des apports en nature au capital d’une société
en cours de création.
33
Cf. Rapport du commissaire aux apports, p. 1.
34
Cf. DDFiP 89, document intitulé «
Contrôle de l’opération immobilière sur la valeur vénale
»,
septembre 2014, p. 1.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
20
[aurait dû être]
libéré en une ou plusieurs fois sur appel du c
onseil d’
administration dans le
délai de cinq ans à compter de l’immatriculation au Registre du Commerce et des Sociétés
».
Leur article 10 rappelle que «
l’actionnaire qui ne s’est pas libéré du montant de ses
souscriptions, aux époques fixées par le conseil d’adm
inistration, est soumis aux dispositions
des articles L. 228-27, L. 228-28 et L. 228-29 du code de commerce.
». Ces dispositions
concernent la procédure de libération forcée et ses effets sur les pouvoirs de l’actionnaire
défaillant.
La chambre relève que, même après ce délai de cinq ans
, Recytherm n’a pas libéré le
solde de son apport
, comme en témoigne la liasse fiscale de l’exercice 2021 qui
comporte en
capital souscrit non appelé figurant dans la rubrique « Autres immobilisations incorporelles »
une somme de 22 500
€
. Or, aucune des mesures contraignantes prévues par le code de
commerce
à l’égard de cet actionnaire défaillant n’a été mise en œuvre par le conseil
d’administration
. Ce non-respect des dispositions du code de commerce était, selon la
commune, concomitante avec des difficultés financières dont Recytherm ne serait sortie
qu’en
2021.
2.1.3
Les parts de la communauté de communes ont été cédées à Recytherm
En novembre 2021, la communauté de communes Serein-et-Armance (issue de la fusion
avec la communauté de communes Seignelay-Brienon) a cédé ses parts à Recytherm, pour la
somme de 13 000
€
35
, soit une minoration de 7 000
€ par rapport à leur valeur
nominale de
20 000
€
initiale. Ce prix de cession demeure sans effet sur la valeur du capital social et la
comptabilisation à ce titre des parts ainsi cédées.
2.2
La cession par la SEM du terrain apporté par la commune
2.2.1
Une vente à un prix très inférieur à sa valeur dans les statuts
La chambre rappelle que la valeur du terrain apporté par la commune de Brienon-sur-
Armançon a été fixée à 180 000
€
par un commissaire aux apports qui
s’est notamment fondé
sur les ventes réalisées sur le même secteur et a conclu que «
la valeur des apports n’est pas
surévaluée
»
36
. De son côté, le service du Domaine, «
après consultation du marché immobilier
local pour ce type de bien, en tenant compte de la configuration, de la situation
(…)
»
37
a évalué
ce terrain à 186 000
€, dans une étude réalisée à la même période. Le détail du calcul renseigne
sur la méthode employée par le service, qui a tenu compte du fait que «
la parcelle est d’une
taille très conséquente dont une grande partie en arrière parcelle qui reste très difficilement
35
Source : Acte de cession
d’actions
, p. 1 et 2.
36
Cf.
Rapport du Cabinet Morize Audit
, septembre 2014, p. 1 ;
37
Cf.
Contrôle de l’opération immobilière sur la valeur vénale
, septembre 2014, p. 1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
aménageable et exploitable sans accès direct.
».
38
Ce qui explique que, si les transactions
comparables étaient alors réalisées selon une moyenne de 6
€/m², «
une valeur basse de 4
€/m²
peut être retenue pour l’ensemble.
»
39
, soit une valeur de 4 x 46 486 = 186 000
€ arrondis.
En décembre 2021,
l’assemblée générale de la SEM
a décidé, à l’unanimité de leurs
trois voix, la vente de la totalité du terrain à la société Recytherm, pour un prix de 35 910
€
. Le
détail du calcul du prix de vente était le suivant :
-
Terrain de construction : 25 334 m² à 1
€ le m²
;
-
Réserve foncière de 21 152 m² au prix de 0,50
€ le m²
40
.
Tant l’ordonnateur que l’entreprise Recytherm
ont excipé des bénéfices indirects de
cette opération pour le territoire. La chambre relève malgré tout que ce prix de vente correspond
à moins du quart des évaluations réalisées sept années auparavant. Elle constate, en outre, que
la délibération
du conseil d’administration
afférente à cette vente est lacunaire. Elle ne comporte
aucune justification, ni contrepartie attendue de la société Recytherm.
La chambre estime q
u’une vente directe entre la commune et la société Recytherm aurait
été difficilement réalisable à ce prix. En effet, si la commune est libre de céder les biens
immobiliers qui relèvent de son domaine privé, le conseil municipal doit délibérer au vu de
l’a
vis du
service de l’évaluation domaniale
41
. La vente d'un tel bien à un prix inférieur à sa
valeur (voire à un prix symbolique) est possible uniquement si deux conditions cumulatives
sont réunies : la vente doit être justifiée par des motifs d'intérêt général et comporter des
contreparties suffisantes
42
.
2.2.2
Une vente qui rend caduc l’objet social de la
SEM
La SEMOP est
notamment régie par l’article L
. 1541-1 du CGCT qui dispose que son
objet unique «
ne peut être modifié pendant toute la durée du contrat
». La chambre observe
que la vente du terrain à Recytherm remet en cause et rend caduc
l’objet de la SEM Brienon
Immobilier qui était de construire et de gérer un bâtiment industriel sur ce terrain. La dissolution
anticipée de cette SEM à la suite de cette vente le corrobore
43
.
38
Cf. Note complémentaire de renseignements
à l’évaluation du service du domaine.
39
Cf.
Op. cit.
40
Source :
PV du conseil d’administration
de la SEM en date du 12 novembre 2021, p. 1.
41
Cf. Article L 2241-1 du CGCT précité.
42
Cf. CE, 3 novembre 1997, n° 169473, CE, 25 novembre 2009, n° 310208. A été considérée comme
légale, car répondant au but d'intérêt général de revitalisation du centre-bourg, la décision du conseil municipal de
vendre des parcelles d'un lotissement communal à un prix cinq fois inférieur à l'évaluation domaniale en
assortissant cette vente de contreparties précises mises à la charge de l'acquéreur, notamment la construction de
maisons individuelles dans un délai de trois ans et destinées à location à un prix fixé par la commune pendant une
durée de dix ans, sous la condition de devoir rembourser à la commune la différence entre le prix de vente et la
valeur estimée par l'évaluation domaniale en cas de non-respect de ces engagements, cf. CAA de Nantes,
30 juin 2000, n° 98NT0040. La seule circonstance invoquée par une commune selon laquelle elle souhaite
accueillir de nouveaux résidents permanents pour lutter contre le déclin démographique n'est pas de nature à établir
l'existence d'un motif d'intérêt général suffisant pour justifier la réduction de prix accordée à l'acquéreur, Cf. CAA
de Douai, 10 décembre 2012, n° 09DA00250.
43
Ce que le
PV du conseil d’administration de la SEM
en date du 8 juillet 2022 mentionne.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
22
Il convient de souligner que la société est restée depuis sa création sans activités
et n’a
pas cherché à réaliser son objet social. Un courrier de la SEM adressé en 2017 au greffe du
tribunal de commerce, demandant la prolongation du délai de convocation de son assemblée
générale annuelle (appelée à délibérer sur les comptes de 2016) en témoigne, précisant que la
«
SEM n’a pour seul objet que la construction d’une usine au profit de la société Recytherm.
Cette société, membre de la SEM, a renoncé à cette construction via notre SEM, lui préférant
une construction via une société immobilière de crédit-bail. Le seul objet de
[la]
SEM n’ayant
plus lieu d’être, cette société n’ayant eu aucun activité
(…)
»
44
un report du délai de la tenue
du co
nseil d’administration est sollicité. Il est enfin précisé que cette séance du conseil
d’administration «
sera
[la]
seul
[e]
depuis la création de
[la]
SEM
».
2.3
L
’impact d
es opérations de liquidation de la SEM sur l
’actionnaire
communal
2.3.1
Des modalités de liquidation erronées
À la suite de la dissolution anticipée de la SEM, prononcée par son assemblée générale
extraordinaire le 8 juillet 2022, le maire de Brienon-sur-Armançon, président de la SEMOP
Brienon Immobilier, a été nommé liquidateur amiable.
La c
hambre rappelle qu’en vertu de l’article
45 des statuts de la SEM, «
le partage de
l’actif net subsistant
après remboursement du nominal des actions est effectué entre les
actionnaires dans les mêmes proportions que leur participation au capital.
» Par ailleurs, selon
l’article R
. 228-25 du code de commerce, «
le produit net de la vente revient à la société à due
concurrence et s’impute sur ce qui est dû en principal et intérêts par l’actionnaire défaillant
(…).
L’actionnaire défaillant reste débiteur ou pr
ofite de la différence.
». Ainsi, Recytherm,
actionnaire défaillant à hauteur de 2 250 actions (représentant la part de son apport non libéré :
22 500
€
) demeure débiteur de la SEM à due concurrence.
En outre
, l’article L
. 237-29 du code de commerce dispose que «
sauf clause contraire
des statuts, le partage des capitaux propres subsistant après remboursement du nominal ou des
parts sociales est effectué dans les mêmes proportions que leur participation au capital
social.
» S
elon l’article 12
-2 des statuts de la SEM, «
la propriété des actions résulte de leur
inscription en compte individuel au nom du ou des titulaires sur le registre que la société tient
à cet effet au siège social.
» Or, en vertu
de l’article R
. 228-25 du code de commerce,
«
l'inscription de l'actionnaire défaillant est rayée de plein droit dans le registre des actions
nominatives de la société
. »
Il ressort de ces dispositions combinées que le surplus de son apport non libéré par
Recytherm au cours de la période mentionnée dans les statuts de la SEM (cinq ans) aurait dû
être rayé de plein droit dans le registre des actions, soit 2 250 actions, la moitié de sa
participation au moment de la constitution de la SEM.
Enfin, l’article 45 des statuts de la SEM a prévu que le liquidateur
amiable est
notamment chargé de réaliser l’actif et de payer les créanciers.
À ce titre, il aurait dû mettre en
44
Cf. Courrier et sa réponse, p. 1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
demeure Recytherm de libérer le solde de son apport (22
500 €)
, qui constitue une créance de
la société.
Le bilan de la SEM au 31 décembre 2021 (précédant la dissolution) se présentait comme
suit :
Tableau n° 4 :
Bilan de la SEM au 31/12/2021 selon les comptes de la SEM
Actif
Passif
Autres immobilisations
incorporelles
22
500 €
Capital social
225
000 €
Autres créances
71 €
Report à nouveau
-33
275 €
Disponibilités
44
614 €
Résultat de l’exercice
-124
540 €
Total
67
185 €
Total
67
185 €
Source
: PV de l’Assemblée générale extraordinaire de la SEM Brienon Immobilier
du 08 juillet 2022 et liasse
fiscale 2021.
Le tableau suivant présente
le calcul du boni/mali de liquidation tel qu’il
aurait dû
apparaître si les opérations de liquidation avaient été correctement menées et compte tenu des
pertes de la SEM (passif)
qui s’élèvent à 157
815 €
.
Tableau n° 5 :
Phase 2 : Détermination du mali/boni de liquidation, selon CRC
Parts dans la
SEM à la date
de la
liquidation
Apports
au
capital
social
Actif à la
date de la
dissolution
Répartition
de l’actif
Déficits
cumulés
(pertes)
Répartition
des pertes
Commune de
Brienon-sur-
Armançon
71 %
160
000 €
47
775 €
112 049
€
Recytherm
(part libérée)
19 %
42
500 €
45
12
691 €
29
985 €
Recytherm
(part non
libérée)
46
10 %
22
500 €
6
719 €
15
782 €
Total
100 %
225 000
€
67
185 €
67
185 €
157
815 €
157 815 €
Source : CRC
La chambre constate que le mali de liquidation à supporter par la commune de Brienon-
sur-Armançon est donc de 112 049
€ (celle
-ci a apporté un terrain valant 160 000
€ et
récupèrera 47 775
€ au titre de sa part dans l’actif net de la SEM)
. La société Recytherm est,
45
Dont l’apport (20
000 €) de la communauté de communes rachetée par Recytherm.
46
Sous la réserve que la société Recytherm s’acquitte de sa dette d’un montant de 22
500 € due à la
SELIO.
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
BRIENON-SUR-ARMANÇON
24
elle, à l'issue de cette opération, devenue
propriétaire d’un
ancien terrain communal pour moins
d’un quart de sa valeur vénale.
2.3.2
Des opérations à retracer dans la comptabilité de la commune
La c
hambre relève que l’apport du terrain à la SEM n’a pas fait l’objet des opérations
afférentes dans la comptabilité de la commune. Par ailleurs, les écritures qui découlent de la
liquidation anticipée de cette SEM devront également y être enregistrées en tenant compte des
retraitements décrits plus haut, afin que la commune ne supporte pas un mali supérieur à son
montant réel.
Recommandation n° 5.
:
Constater dans la comptabilité communale la sortie du terrain
apporté lors de la constitution de la SEMOP Brienon Immobilier et les opérations
découlant de la liquidation anticipée de cette SEM.
___ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE____
La commune de Brienon-sur-Armançon a participé en 2015 à la création de la société
d’économie mixte
(SEM) Brienon Immobilier dont elle détient 71 % du capital, soit 160 000
€
,
au travers de l’apport en nature d’un terrain évalué à 180
000
€ par le commissaire aux
apports et 186 000
€ par le service des domaines. L’objet
unique de cette société est la
construction et la gestion
d’un bâtiment industriel sur ce
terrain.
La chambre relève que les membres du conseil
d’administration de la SEM
, dont le
maire qui en assurait la présidence
, n’ont pas tenu informé le conseil municipal
de leur gestion,
e
n méconnaissance de l’article L.
1524-5 du code général des collectivités territoriales.
De plus, le terrain apporté par la commune a été cédé pour 35 910
€ en décembre
2021 à
l’autre actionnaire, la société Recytherm, ce qui
a rendu
caduc l’objet social de la SEM et
a
entraîné sa dissolution anticipée décidée le 8 juillet 2022.
Les opérations menées par le président du conseil d’administration
de la SEM et
désigné comme liquidateur, ne tiennent pas compte de la part de capital non libérée par
Recytherm à hauteur de 22 500
€ et méconnaissent les dispositions du code
de commerce.
La
commune ne récupérera qu’une somme de 47
775
€ au terme de la procédure, soit un mali
de 112 049
€ compte tenu de son apport au capital de 160
000
€, alors que Recytherm
aura
acquis le terrain constitutif de cet apport pour moins d’un quart
de sa valeur vénale.
Enfin, la chambre recommande de constater dans la comptabilité communale la sortie
du terrain apporté lors de la constitution de la SEM, ce qui a été omis, et d’y enregistrer les
opérations de liquidation de la SEM pour des montants en accord avec les dispositions légales
et statutaires qui les régissent.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Annexe n° 1.Données financières
Tableau n° 6 :
É
volution de la capacité d’autofinancement
(2018-2021)
2018
2019
2020
2021
CAF brute
321 192 €
530 064 €
540 027 €
533 296 €
- Annuité en capital
de la dette
187 591 €
338 884 €
738 125 €
343 143 €
= CAF nette
133 602 €
191 181 €
-
198 099 €
190 154 €
Source : CRC
Tableau n° 7 :
Évolution des dépenses et subventions d’équipement
(2018-2021)
2018
2019
2020
2021
Dépenses d'équipement
(y compris travaux en régie)
1 110 629 €
748 027 €
243 316 €
422 715 €
Subventions d'équipement
(y compris subventions en
nature)
19
410 €
54
058 €
22
748 €
37
083 €
Total
1 130
039 €
802
084 €
266
064 €
459
798 €
Source : CRC
Tableau n° 8 :
Évolution de la capacité de désendettement
(2018-2021)
2018
2019
2020
2021
Encours de dette au 31 décembre
5 147 426 €
5 044 272 €
4 307 212 €
4 363 220 €
Capacité de désendettement en
année (Dette / CAF brute)
16,0
9,5
8,0
8,2
Source : CRC
Annexe n° 23 ROD2 JCC 23 en date du 25 juillet 2023
COMMUNE DE
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26
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