L’ORGANISATION
DES JEUX OLYMPIQUES
ET PARALYMPIQUES
DE PARIS 2024
Rapport complémentaire au Parlement
Article 29 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018
Juillet 2023
•
Sommaire
PROCÉDURES ET MÉTHODES
........................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
.....................................................................................................................................
13
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
15
CHAPITRE I LA LIVRAISON DES OUVRAGES OLYMPIQUES
.............................................
17
I - DES DÉLAIS ET DES COÛTS MAÎTRISÉS, UN SUIVI RENFORCÉ DE CERTAINS
OUVRAGES NÉANMOINS INDISPENSABLE
..............................................................................................
17
II - DES RISQUES OPÉRATIONNELS CIRCONSCRITS, UN TRANSFERT DES OUVRAGES
AU COJOP À ASSURER
....................................................................................................................................
19
A - Les modifications de programme : une rigueur à maintenir
............................................................................
19
B -
La procédure de gestion des ouvrages, de l’achèvement des travaux jusqu’à la fin des Jeux
:
des délais à respecter impérativement
....................................................................................................................
20
III - UN FINANCEMENT ACTUALISÉ DU BUDGET DE LA SOLIDEO À CONCRÉTISER
........................
24
CHAPITRE II
L’ORGANISATION DES J
EUX
.............................................................................
29
I - LA CONTRACTUALISATION DE LA GESTION DES SITES : UN RETARD EN COURS
DE RÉSORPTION, UN CALENDRIER DE SIGNATURES À RESPECTER
.............................................
30
A -
Les contrats d’utilisation des sites
...................................................................................................................
30
B - Les marchés de livraison des Jeux
...................................................................................................................
32
C - Des contrats en cours de passation pour les aménagements temporaires des sites
...........................................
33
II - LA SÉCURITÉ : UNE PLANIFICATION OPÉRATIONNELLE BIEN ENGAGÉE,
UN DÉFAUT CAPACITAIRE DES SOCIÉTÉS PRIVÉES DE SÉCURITÉ À ANTICIPER
.....................
34
A - Une gouvernance clarifiée, des documents stratégiques stabilisés
..................................................................
34
B - Une organisation de gestion de crise complexe, à réexaminer et à tester
...............................................................
42
C - Une planification opérationnelle engagée
........................................................................................................
44
D - Un défi capacitaire des entreprises privées de sécurité qui reste à relever, un recours probable
aux forces de sécurité intérieure et aux armées à anticiper
....................................................................................
47
E -
Un budget en hausse pour le COJOP, un coût pour l’État à établir
..................................................................
55
III - LES TRANSPORTS : DES PLANS DE TRANSPORT À FINALISER,
UN PILOTAGE DE LA DEMANDE DE TRANSPORTS À METTRE EN PLACE
....................................
55
A - Une gouvernance clarifiée et opérationnelle
....................................................................................................
56
B -
Des chantiers d’infrastructure indispensable
s sans marges calendaires
.................................................................
57
C - Des plans de transport à achever, un pilotage de la demande de transports à mettre en place
.........................
59
D - Le plan de transport des accrédités
: une mise en œuvre à conclure
................................................................
63
E - Les transports aériens : des enjeux identifiés, des mesures à arbitrer
...............................................................
64
F -
L’accessibilité des sites
: un défi difficile à relever
..........................................................................................
65
G - Un coût global des transports qui reste à établir
..............................................................................................
67
COUR DES COMPTES
4
CHAPITRE III LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
.............................
71
I - UNE PROCÉDURE DE RÉVISION TRANSPARENTE ET RIGOUREUSE,
UN DÉFICIT À RÉSORBER PLUS IMPORTANT QUE PRÉVU
................................................................
73
A - Une préparation de la révision budgétaire articulant analyses techniques et arbitrages politiques,
avec
une forte implication de l’État
.......................................................................................................................
73
B - Des écarts substantiels en dépenses par rapport au budget de candidature
...............................................................
76
C - Un équilibre prévisionnel maintenu par des arbitrages politiques partagés
..............................................................
78
II - UN BUDGET RÉVISÉ CONTRAINT DONT LA SOUTENABILITÉ EXIGE UN SUIVI
RIGOUREUX DE SON EXÉCUTION
..............................................................................................................
82
A - Un objectif de ressources plausible, qui reste à sécuriser
................................................................................
83
B - Des dépenses contraintes, des incertitudes persistantes à circonscrire
.............................................................
86
GLOSSAIRE
........................................................................................................................................................
95
ANNEXES
............................................................................................................................................................
97
•
Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des
six chambres thématiques
1
que
comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres
régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux
gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des
chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et
enquêtes que l’élaboration des rapports publics
:
l’indépendance, la contradiction et la co
llégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de
leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La contradiction
implique que
toutes les constatations et appréciations faites lors d’un
contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées
ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes
concernés ; e
lles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et,
s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport
d’instruction, comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et
définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins
trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre
-rapporteur et veille à la qualité des
contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication
d’un rapport est nécessairemen
t précédée par la communication du projet de texte, que la Cour se
propose de publier, aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses sont
présentées en annexe du rapport publié par la Cour.
Aux termes de l’article 29 de la loi n°
2018-202 du 26 mars 2018 relative à
l’organisation des Jeux
olympiques et paralympiques de Paris 2024, la Cour est chargée d’une mission de contrôle des
comptes et de la gestion des personnes morales de droit public et, par dérogation à l’article
L. 111-3
du code des juridictions financières, des personnes morales de droit privé ayant leur siège en France
et bénéficiant d’un financement public. L’article précité prévoyait qu’un rapport sur l’organisation
des Jeux de 2024 devait être remis au Parlement en 2022.
1
La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics.
COUR DES COMPTES
6
Le 21 décembre 2022, le Premier président de la Cour des comptes a transmis à la présidente
de l’Assemblée nationale et au président du Sénat un pr
emier rapport portant sur la gouvernance de
la préparation des Jeux, la structuration du comité d’organisation des Jeux olympiques et
paralympiques (COJOP) et de la société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) et leurs
procédures de gestion et de
prévention des risques déontologiques et des conflits d’intérêts, la
livraison des ouvrages olympiques, la livraison opérationnelle des Jeux et notamment les questions
de sécurité et de transports. Ce rapport a également examiné le budget pluriannuel du COJOP alors
en vigueur, mais dont la révision est intervenue dans des délais qui n’ont pas permis à la Cour de
porter une appréciation sur les hypothèses et arbitrages retenus pour en assurer la soutenabilité.
Conformément à l’échange de lettres intervenu avec les présidents de l’Assemblée nationale
et
du Sénat en avril 2022 (cf. l’annexe n° 1), le présent rapport complémentaire actualise en tant que de
besoin les constats établis en décembre 2022 sur la livraison des ouvrages olympiques ainsi que sur
l’état de préparation de la livraison des Jeux, notamment s’agissant des questions de sécurité et de
transports. Il examine le budget pluriannuel révisé du COJOP adopté le 12 décembre 2022 et porte
une appréciation sur sa soutenabilité. Il assure enfin un suivi des recommandations émises par la Cour
dans son rapport de décembre 2022.
Le projet de rapport a été délibéré le 15 juin 2023 par la formation inter-juridictions présidée
par M. Meddah, et composée de M. Rousselot, Mme Riou-Canals, M. Urgin, conseillers maîtres,
M. Schenberg, conseiller maître en service extraordinaire, M. Vught, président de chambre régionale
des comptes, Mme Turon-Cherrat, présidente de section de chambre régionale des comptes ainsi que,
en tant que rapporteurs, M. Lefebvre, conseiller maître, M. Le Mercier et Mme Fechner, conseillers
référendaires en service extraordinaire et, en tant que contre-rapporteur, M. Glimet, conseiller maître.
Il a été examiné le 27 juin 2023 par le comité du rapport public et des programmes de la Cour
des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, M. Rolland, rapporteur général,
Mme Podeur, M. Charpy, Mme Camby, Mme Démier, M. Bertucci, Mme Hamayon et M. Meddah,
présidentes et présidents de chambre de la Cour, M. Michaut, M. Lejeune, M. Advielle et Mme Renet,
présidente et présidents de chambre régionale des comptes, et M. Gautier, Procureur général, entendu
en ses avis.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la
Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Synthèse
Le présent rapport complète le rapport relatif à la préparation des Jeux olympiques et
paralympiques de Paris 2024 remis le 21 décembre 2022 au Parlement
2
. Il a été établi
conformément à l’échange de lettres intervenu au printemps 2022 entre le Premier président de
la Cour des comptes, le
président de l’Assemblée nationale et
le président du Sénat. Le premier
rapport de la Cour a en effet été produit dans une période charnière de la préparation des Jeux,
entre la phase de planification stratégique et la phase de mise en œuvre opérationn
elle, alors
même que nombre d’arbitrages et
de
décisions sur les conditions d’organisation et
sur les
modalités de livraison des Jeux n’
avaient pas encore été rendus. Au surplus, le conseil
d’administration du comité d’organisation des
Jeux olympiques (COJOP)
n’a adopté un budget
pluriannuel révisé qu’en décembre 2022, concomitamment au dépôt du rapport de la Cour
, qui
n’
a dès lors pas été en mesure de porter une appréciation sur les hypothèses et sur les arbitrages
retenus pour en assurer l’équilibre et la
soutenabilité.
Dans son rapport de décembre 2022, la Cour avait constaté que la phase de planification
stratégique des Jeux de Paris 2024 s’était globalement bien déroulée. Pour autant, elle avait
relevé des points de vigilance alors que s’engageait la phase opérationnelle d’organisation des
Jeux et que, à dix-
huit mois de leur ouverture, les risques liés à l’exigence de livraison des sites
olympiques et de la manifestation ne pouvaient que croître : la gouvernance devait être resserrée
et les responsabilités des acteurs clarifiées ; les procédures établies par le COJOP et la société
de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) devaient être rigoureusement appliquées et les
dispositifs de contrôle interne renforcés, notamment par
la direction de l’audit,
de la conformité
et du cadre public du COJOP, pour assurer la régularité des procédures de marchés publics
et
prévenir les risques déontologiques, de conflits d’intérêt
s
et d’atteinte à la probité
; les plans
de gestion des sites olympiques devaient impérativement être arrêtés et les contrats de mise à
disposition des sites et des marchés de livraison des Jeux signés dans les meilleurs délais ; les
enjeux relatifs à la sécurité et aux transports devaient faire l’objet d’une vigilance particulière
;
des incertitudes substantielles subsistaient enfin sur l’équilibre final du budget pluriannuel du
COJOP qui imposait, selon la Cour, un suivi rigoureux de son exécution, la préservation de la
réserve pour aléas et l’élaboration de scénarios de redimension
nement des dépenses
conformément aux dispositions de la convention de garantie de l’État de mai 2022.
La Cour a procédé à une actualisation de ses constats, plus particulièrement sur la
livraison des ouvrages olympiques et sur la livraison des Jeux, notamment sur les questions de
sécurité et de transports. Elle a également procédé à un examen approfondi du budget
pluriannuel révisé du COJOP pour en apprécier la soutenabilité. Elle a enfin établi un suivi des
recommandations qu’elle avait émises en décembre
2022.
2
En vertu des dispositions de l’article 29 de la loi olympique du 26 mars 2018.
COUR DES COMPTES
8
Une mise en œuvre satisfaisante des recommandations de la Cour,
une gouvernance resserrée, une coordination interministérielle renforcée
indispensable à
l’approche des Jeux
De façon générale, les recommandations de la Cour ont, pour la plupart, été ou sont en
cours de mise en œuvre. La gouvernance a été resserrée et la préparation de la livraison des
Jeux est désormais entrée de plain-pied dans la phase opérationnelle, tant pour ce qui concerne
les services de l’État que pour ce qui relève de la re
sponsabilité du COJOP et des collectivités
territoriales, au premier rang desquelles la ville de Paris. Les principaux ministères concernés
(sports et Jeux olympiques et paralympiques, intérieur, transports, santé, justice, affaires
étrangères) sont désormais pleinement impliqués, de même que les services territoriaux de
l’État, sous l’autorité du préfet de
la région Île-de-France et des préfets de département qui
assurent la déclinaison territoriale de la préparation des Jeux, notamment dans les domaines des
transports et, sous l’autorité du préfet de police de Paris, de la sécurité. La création à l’été 2022
d’une direction des opérations du COJOP et la montée en charge progressive de ses effectifs
contribuent à l’accélération constatée par la Cour de la mise en œuvre opérationnelle de la
préparation des Jeux.
La direction de l’audit, de la conformité et du cadre public a également
été renforcée, conformément à la recommandation de la Cour.
Dans cette phase opérationnelle désormais bien engagée, il importe de maintenir une
coordination soutenue tant sur le plan interministériel
qu’avec
l’ensemble des acteurs, sous
l’autorité du
délégué interministériel aux Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP). Il convient
également
d’assurer, au
-delà des réunions périodiques du conseil olympique et paralympique
présidé par le président de la République, la réunion régulière du comité interministériel présidé par
la Première ministre aux fins de rendre les arbitrages nécessaires
.
Il est également impératif de
maintenir une
vigilance élevée dans la passation et l’exécution des marchés publics
, comme dans
la prévention des risques déontologiques, de conflits
d’intérêts et
d’atteinte à la probité.
La livraison des ouvrages olympiques : des délais et des coûts maîtrisés,
un transfert au COJOP à assurer
La coordination entre la Solideo et le COJOP s’est renforcée sous l’autorité du DIJOP,
via
une ingénierie de projet développée autour de tableaux de bord de suivi des projets et de
leurs calendriers de réalisation. Un suivi renforcé des ouvrages a été mis en place afin de
sécuriser les délais de livraison.
Ce suivi n’a pas conduit à identifier
de risque opérationnel
majeur sur la livraison des Jeux. Certains ouvrages, en particulier le Grand Palais, qui est
aujourd’hui le seul
équipement sur lequel persiste un doute quant à sa capacité à être livré dans
les temps,
font néanmoins l’objet d’une vigilance renforcée de la part de la Solideo
, par le biais
de plans d’action spécifiques
visant à
s’assurer de la tenue du calendrier d’ac
hèvement des
travaux et de mise à disposition des ouvrages au COJOP.
Les risques opérationnels identifiés lors des précédents contrôles sont à ce stade maîtrisés.
Les demandes de modifications de programme du COJOP, du CIO et des fédérations sportives
int
ernationales, qui sont susceptibles d’entraîner des surcoûts et des retards dans la livraison des
ouvrages, restent à ce stade limitées en nombre comme en impact financier. Les mesures mises
en place pour prévenir les risques d’accident et de recours au tr
avail illégal sur les chantiers ont
permis de limiter ces risques par rapport à des chantiers comparables. Les risques pesant sur
l’approvisionnement et l’acheminement des matériaux
apparaissent également circonscrits.
SYNTHÈSE
9
Une procédure de gestion des ouvrages,
de l’achèvement des travaux jusqu’à la fin des
Jeux, définissant les responsabilités de chaque acteur, a été établie, conformément à la
recommandation de la Cour. Il convient désormais de respecter strictement les dates prévues
dans les différentes phases de gestion des ouvrages. La Cour appelle néanmoins à maintenir un
haut niveau de vigilance sur l’ensemble de ces sujets jusqu’à la mise à
la disposition du COJOP
des ouvrages olympiques.
Après une première indexation de 166
M€
intervenue au printemps 2021, une nouvelle
indexation de la maquette financière de la Solideo
a été mise en œuvre
, pour un montant de
140,4
M€
. A
doptée à l’unanimité des financeurs
, elle a porté le
budget de l’établissement public
à 1 711,1
M€
courants, soit une hausse totale de 22 %, deux fois supérieure aux prévisions
initiales en raison d’une dynamique d’inflation sans précédent dans la période récente. À cette
occasion, la réserve pour compléments de programme, dont la Cour avait relevé le faible niveau
dans son précédent rapport, a été porté à 62,5
M€
courants
.
Le recours à cette réserve doit
cependant rester strictement encadré jusqu’au terme des Jeux.
L
’organisation
des Jeux : une planification opérationnelle bien engagée
mais à finaliser, une carence des sociétés privées de sécurité à anticiper
Alors qu’au mois de novembre 2022, seulement onze des quatre
-vingts conventions
d’utilisation
des sites prévues avaient été signées, dont seulement trois des trente-
cinq
conventions d’utilisation des sites de compét
ition, le COJOP indique avoir désormais
finalisé les discussions structurantes pour la majorité des sites. Selon le COJOP, ces
conventions devraient être finalement signée
s d’ici l’été 2023, soit un an avant le début des
Jeux. Les grands équilibres contractuels sont désormais connus, notamment sur le volet
financier et sur les dates de mise à disposition des sites.
Les négociations ont certes conduit à
reporter les dates de signature, un retard sur lequel la Cour avait précédemment alerté, mais
elles ont permis de
réduire les coûts des contrats. À ce stade, l’écart par rapport au budget
apparaît contenu. En toute hypothèse, les surcoûts constatés devront être prioritairement
compensés par des redéploiements et des économies nouvelles
.
Le plan global de sécurité des Jeux
, qui s’appuie sur une analyse nationale des risques
régulièrement mise à jour
,
est désormais finalisé. L’actualisation du protocole de sécurité signé
entre l’État et le COJOP n’a pas remis en cause les grands équilibres du partage des
responsabilités entre les parties prenantes. Elle a notamment permis de préciser
l’organisation
de certaines séquences (épreuves sur route, relai de la flamme, sites de rassemblements festifs).
Elle a également
clarifié les responsabilités respectives de l’État,
du COJOP et de la ville de
Paris pour la cérémonie d’ouverture sur la Seine. Une annexe précise
par ailleurs
l’articulation
des structures de commandement de l’État, du COJOP et de la
ville de Paris et, notamment, le
dispositif de gestion de crise. Ce dispositif est inédit et complexe et mérite
d’être ré
examiné et
testé en conditions réelles.
Les plans de sécurité propres à chaque site sont en cours de finalisation et la phase de
planification opérationnelle est désormais bien engagée. En dépit de la mise
en place par l’État
d’un
plan d’action de grande ampleur pour stimuler les viviers de recrutement
, dont les résultats
finaux restent incertains, cette phase se heurte toutefois aux incertitudes persistantes quant à la
capacité de la branche privée de la sécurité à relever le défi capacitaire des Jeux. Le recours,
désormais probable, aux forces de sécurité intérieure et aux forces armées pour pallier ce déficit
doit donc être anticipé. Des décisions devront être prises au plus tard en octobre 2023 pour en
assurer une planification rigoureuse, articulée avec le calendrier de passation des marchés de
sécurité du COJOP, dont les premiers résultats ont confirmé les difficultés de la filière.
COUR DES COMPTES
10
S’agissant des transports
, la mise en place du comité stratégique des mobilités, placé sous
la présidence du ministre chargé des transports, et la simplification de la comitologie, ont
grandement amélioré la gouvernance d’ensemble, désormais pleinement opérationnelle.
Il convient cependant
de s’assurer que cette gouvernanc
e reste efficace, en veillant à
décliner les actions à mener avec les acteurs opérationnels (notamment la RATP et la SNCF) et
à en maintenir la dimension interministérielle, en particulier pour les sujets nécessitant la mise
en œuvre de séries d’actions distinctes, telle l’accessibilité des sites à vélo ou pour les personnes
en situation de handicap.
La Cour n’observe pas, depuis son premier rapport, de dérive dans le calendrier de
livraison des chantiers d’infrastructures indispensables à la bonne tenue d
es Jeux (notamment
Éole, la Ligne 14, la Porte Maillot et le franchissement urbain Pleyel). L’absence de marges de
manœuvre calendaires pour ces chantiers indispensables au bon déroulement des Jeux exige
cependant que le dispositif de suivi renforcé dont ils
font l’objet
soit maintenu.
L
’élaboration des plans de transport site par site
, par Île-de-France Mobilités (IDFM), est
désormais bien avancée pour les Jeux olympiques. I
l importe de les finaliser et d’en assurer la
déclinaison opérationnelle, notamment en cas de situations de service dégradé pour lesquelles
le dispositif de gestion de crise doit être établi, en articulation étroite avec celui relatif à la
sécurité.
Il convient également d’accélérer l’établissement des
plans de transports pour les Jeux
paralympiques, moins aboutis, qui généreront certes un flux moins important de spectateurs,
mais auront lieu en période de rentrée scolaire.
Il est en outre
nécessaire d’accélérer les travaux relatifs
au pilotage de la demande de
transport (TDM ou
Travel demand management
), attribué au ministère en charge des transports
lors de la réunion du comité stratégique des mobilités du 13 avril 2023, essentiel
pour réduire
la demande de transports collectifs et routier par les usagers du quotidien lors des Jeux. Il en est
de même pour les travaux relatifs à la gestion des flux dans les réseaux de transport et dans
l’espace public aux abords des sites et
à leur sécurisation, y compris dans les zones
aéroportuaires. La communication en direction des franciliens (habitants, employeurs,
responsables de grands équipements, commerces) doit désormais être préparée par le
Gouvernement dans un calendrier adéquat et, dans tous les cas, d’ici la fin de l’année 2023.
Enfin, les coûts afférents aux transports, en particulier aux
renforts d’offre nécessaires à
la mise en œuvre des plans de transport et aux démarches de
pilotage de la demande et de
gestion des flux,
doivent être précisés et leur financement assuré. Il en va de même s’agissant
des coûts afférents à la sécurité.
Le budget pluriannuel du COJOP : une soutenabilité qui reste marquée
par de fortes incertitudes, un suivi rigoureux de son exécution indispensable
Lors de sa séance du 12 décembre 2022, l
e conseil d’administration du COJOP a adopté
à l’unanimité un budget pluri
annuel révisé en équilibre et porté à 4 380
M€
, soit une
augmentation de 400,4
M€
(+10,1 %).
Le budget ainsi modifié s’inscrit en progression de 573,
2
M€
(+ 15,1 %) par rapport au
budget de candidature, à périmètre courant. Cette nouvelle révision budgétaire offrait, à dix-huit
mois des Jeux, la dernière possibilité d’opérer des choix structurants susceptibles d’assurer le
maintien de l’équilibre budgétaire et la maîtrise des coûts d’organisation et de livraison des Jeux.
SYNTHÈSE
11
L
e conseil d’administration du COJOP s’est prononcé en toute connaissance de cause sur les
décisions politiques nécessaires au maintien de l’équilibre budgétaire des Jeux et à la maîtrise de
leur coût, ainsi que sur les risques auxquels ce budget reste exposé dans son exécution. La
procédure de révision budgétaire a été conduite de façon transparente et rigoureuse par le COJOP,
en relation étroite avec le CIO et l’IPC et avec une forte implication de l’État.
La progression des dépenses depuis le budget de c
andidature résulte pour une part d’une
inflation, exogène à l’organisation des Jeux, nettement supérieure à celle anticipée
. Cependant
les deux tiers de cette augmentation proviennent
, non pas d’une dérive en gestion ou une
évolution inconsidérée du projet
, mais d’une sous
-estimation évidente du budget de candidature
et d’une méconnaissance de la complexité du cahier des charges du CIO et de la difficulté
de le
remettre en question, ne serait-
ce qu’à la marge
.
Le maintien d’un budget prévisionnel équilibré
a été atteint au prix de mesures
d’économies et d’optimisations à hauteur de 2
66
M€
, précisément documentées mais qui restent
à réaliser. Il a nécessité une augmentation substantielle, pour partie volontariste, de 330
M€
des
recettes commerciales prévisionnelles du COJOP (dont partenariats domestiques, billetterie et
hospitalités à hauteur de 284
M€
et programme TOP du CIO pour 19
M€
). Il a aussi été assuré
par de nouvelles contributions publiques, à hauteur de 70
M€
, justifiées par le besoin de
financement des Jeux paralympiques, mais également par des transferts de charges vers les
pouvoirs publics à hauteur de 40
M€
.
La volonté des parties de maintenir une ambition forte pour les Jeux olympiques et
paralympiques de Paris 2024 et d’en faire une grande réussite, le maintien d’exigences élevées
par le CIO dans son cahier des charges et les difficultés dès lors rencontrées pour réduire les
niveaux de service, ainsi que l’impossibilité manifeste, à dix
-huit mois des Jeux, de remettre en
question certaines d
es modalités d’organisation des sites olympiques
, ne permettent pas à ce
stade
d’identifier
, selon le COJOP et la DIJOP, de nouvelles et significatives mesures
d’économies, au
-delà de celles arbitrées au cours du processus de révision budgétaire. Dès lors,
sauf à revenir sur certains aspects du cahier des charges du CIO, le budget pluriannuel révisé
de décembre 2022
n’offre pas de
marges de manœuvre substantielles et son exécution est
désormais sous une contrainte forte, sous peine de ne pouvoir en assurer
l’équilibre
final.
Malgré un niveau de ressources retenu plausible, des incertitudes substantielles
subsistent, notamment pour les partenariats domestiques. L’objectif fixé dans la révision
budgétaire suppose impérativement, pour être atteint, qu
’un nouve
au partenariat de rang 1 se
concrétise et que les engagements pris par l’État vis
-à-vis du COJOP pour obtenir 100
M€
de
partenariats nationaux supplémentaires
via
de grandes entreprises françaises soient également
tenus. En tout état de cause, il ne peut être envisagé,
en l’état
, des ressources finales du COJOP
supérieures à celles inscrites dans la révision budgétaire.
Or, de multiples incertitudes et risques demeurent en dépenses. Ils pèsent notamment,
d’une part
, sur la réalisation des économies décidées dans la phase de révision et,
d’autre part
,
sur les dépenses à engager (1,2
Md€
),
qui restent soumises au risque d’inflation
, mais également
à des risques de marchés dans les appels d’offres
en cours, qui supposent de poursuivre avec
rigueur et détermination les négociations préalables à leur attribution.
Il
est indispensable de suivre précisément la réalisation des économies retenues et d’en
assurer l’effectivité, qu’il s’agisse des mesures décidées u
nilatéralement par le comité
d’organisation ou
de
celles sur lesquelles s’est engagé le CIO.
COUR DES COMPTES
12
De même, un effort continu et systématique de recherche de nouvelles optimisations doit
être poursuivi et les plafonds de dépenses alloués aux directions du COJOP doivent être
strictement respectés, le cas échéant en procédant à des redéploiements.
Par ailleurs
, le dispositif de suivi de l’exécution budgétaire mis en place à la suite de la
révision budgétaire et les principes retenus d’appel à la réserve pour aléas
et à la provision pour
inflation doivent être rigoureusement
mis en œuvre.
Il conviendra, en tout état de cause, de procéder en décembre 2023 à une nouvelle révision
du budget pluriannuel du COJOP prenant en compte les ressources effectivement certaines et
ajustant en conséquence le niveau des dépenses pour assurer l’équilibre final du budget des Jeux.
Rien ne permet à ce stade d’affirmer que le niveau
de la réserve pour aléas, comme celui
de la provision pour inflation, soient suffisants pour faire face aux risques identifiés. Il convient
d’en
conserver
une proportion substantielle, d’au moins 100
M€
, pour les dépenses imprévues
et inéluctables
qu’il faudra financer
dans les six derniers mois précédant les Jeux et pendant le
déroulement des Jeux. Dès lors, de nouvelles mesures
d’optimisation de la gestion des sites et
de réduction des niveaux de service doivent dès à présent être envisagées pour assurer
l’équilibre final du budget du COJOP.
S’agissant enfin du coût global des Jeux et de son impact total su
r les finances publiques,
que la Cour avait indiqué, dans son rapport de décembre 2022, ne
pas être en mesure d’établir,
en l’absence d’un recensement
exhaustif et précis, au sein de l’État comme dans les collectivités
hôtes, des dépenses d’investissement et de fonctionnement qui leur sont lié
es, aucun progrès
n’a été réalisé depuis lors
.
La Cour n’est donc pas davantage en mesure
, à ce stade,
d’évaluer le coût global des Jeux
et de préciser, au-delà de cette première estimation, son impact final sur les finances publiques.
La Cour procédera en conséquence à cette évaluation dans le cadre de la préparation du rapport
sur le bilan des Jeux que le Parlement lui a demandé de lui remettre le 1
er
octobre 2025
3
, ainsi
que dans le cadre des contrôles qu’elle effectuera, jusqu’à leur liquidation, sur les comptes du
COJOP et de la Solideo et qui porteront notamment sur l’exécution et la régularité de leu
rs
marchés publics.
Lors de ses auditions devant la commission
de la culture, de l’éducation et de la communication
du Sénat et la commission
des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, le
Premier président a indiqué que les contributions publiques identifiées dans les budgets de la Solideo
et du COJOP comme pour des investissements réalisés à l’occasion des Jeux s’établissaient alors à
2,4
Md€
et que le coût public final, intégrant notamment les coûts publics liés à la sécurité et les
transports, devrait probablement s’établir,
in fine
,
autour de 3
Md€. À la date d’établissement du
présent rapport, les engagements publics identifiés pour les Jeux ou à l’occasion des Jeux
s’élevaient
à 2,6
Md€ (Solideo
: 1 711,1
M€
; investissements publics complémentaires des collectivités
territoriales pour les Jeux et l’héritage
: 113,2
Md€
;
investissements réalisés à l’occasion des Jeux
:
360,4
Md€
; subventions au COJOP : 170,6
M€
; IDFM : 225
M€
), hors autres dépenses de transport
et dépenses
de sécurité à la charge de l’État.
3
Article 20 de la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023.
Recommandations
Sur la livraison des ouvrages olympiques
1.
Respecter strictement les calendriers de mise à la disposition du COJOP des ouvrages olympiques
(
DIJOP, Solideo, COJOP
), puis de leur remise aux propriétaires après les Jeux (
COJOP
).
Sur la livraison des Jeux
2.
Réexaminer le dispositif de gestion de crise prévue par l’État afin d’en assurer la lisibilité
et la bonne articulation avec les structures de gestion de crise du COJOP et de la ville de
Paris (
DIJOP, ministère de l’
intérieur et des Outre-mer
).
3.
Arbitrer le recours probable aux forces de sécurité intérieure et aux armées pour pallier le
déficit de la sécurité privée au plus tard en octobre 2023 ; en assurer une planification
rigoureuse (
DIJOP, ministère de l’
intérieur et des Outre-mer, ministère des armées, COJOP
).
4.
Finaliser au plus tard à l’automne 2023 les plans de transport
des Jeux olympiques et des
Jeux paralympiques et leur déclinaison opérationnelle, en situation normale et en situation
perturbée (
DIJOP, ministère des transports
,
IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP
).
5.
Accélérer la mise en place du pilotage de la demande de transports (
DIJOP, ministère des
transports, IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP
).
6.
Finaliser et tester les procédures de gestion de crise dans les transports en bonne coordination
avec les dispositifs existants chez les opérateurs et en cohérence avec le dispositif de gestion
de crise prévu par l’État
(
DIJOP, ministère des transports
,
IDFM, RATP, SNCF, ADP, PRIF,
PP, COJOP
).
Sur le budget révisé du COJOP
7.
Assurer un suivi précis de la mise en œuvre des mesures d’économies décidées dans le cadre
de la révision budgétaire par le COJOP et le strict respect des engagements pris par le
COJOP et le CIO sur la réduction des niveaux de service (
COJOP, DIJOP
).
8.
P
oursuivre la recherche de mesures d’optimisation de l’organisation et de la gestion des
sites et envisager de nouvelles mesures de réduction des niveaux de services aux Jeux
(
COJOP, DIJOP
).
9.
Privilégier, en cas de surcoûts avérés par rapport au budget, de nouvelles mesures
d’économies et de redéploiement à l’appel à la réserve pour aléas
(
COJOP, DIJOP
).
10.
Assurer un niveau suffisant de la réserve pour aléas
, à hauteur d’au moins 100
M€
à la fin
2023, pour faire face aux imprévus et dépenses inéluctables dans les six derniers mois et
pendant les Jeux (
COJOP, DIJOP
).
11.
A
ppliquer strictement les dispositions de l’avenant à la convention de garantie de l’État
relatives à l’utilisation de la réserve pour al
éas (
COJOP, DIJOP
).
COUR DES COMPTES
14
12.
Poursuivre et amplifier, avec le soutien de l’État, les négociations de nouveaux contrats de
partenariats pour atteindre l’objectif fixé dans la révision budgétaire (
COJOP, DIJOP
).
13.
Procéder en décembre 2023 à une nouvelle révision du budget pluriannuel du COJOP
prenant en compte les ressources effectivement certaines et ajustant en conséquence le
niveau des dépenses pour assurer l’équilibre final du budget des Jeux (
COJOP, DIJOP
).
Introduction
Le présent rapport complète le rapport relatif à la préparation des Jeux olympiques et
paralympiques remis le 21 décembre 2022 au Parlement conformément aux dispositions de
l’article 29 de la loi olympique du 26 mars 2018
. Il
s’inscrit dans la mission confiée à la Co
ur
des comptes de contrôler les personnes morales publiques et privées, ayant leur siège en France
4
et bénéficiant d’un financement public, qui concourent à la préparation des Jeux olympiques et
paralympiques de Paris en 2024.
Les contrôles réalisés par la
Cour pour l’établissement de son rapport de décembre 2022
sont intervenus dans une période charnière de la préparation des Jeux, entre la phase de
planification stratégique et la phase de mise en œuvre opérationnelle, alors même que nombre
d’arbitrages et
décisions sur les conditions d’organisation et les modalités de livraison des Jeux
n’
avaient pas été
rendus, ou ne l’avaient pas été au terme de la phase contradictoire qui a
précédé son adoption par la Cour.
En outre, la procédure de révision du budget
pluriannuel du COJOP ne s’est conclue qu’en
décembre 2022, avec
l’adoption
, par le
conseil d’administration du COJOP
,
d’un budget
pluriannuel révisé de 4 380
M€
, en progression de 10,1 % par rapport à 2021. La Cour, qui avait
émis plusieurs recommandations
relatives à cette procédure de révision budgétaire, n’était dès
lors pas en mesure de porter une appréciation sur les hypothèses et sur les arbitrages retenus pour
assurer l’équilibre budgétaire et la soutenabilité du budget pluriannuel du comité d’organi
sation.
Comme cela a été évoqué dans les échanges de courriers intervenus entre le Premier
président et les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat (cf.
l’annexe
n° 1), le présent
rapport complémentaire actualise en tant que de besoin les constats et recommandations établis
en décembre 2022 sur la livraison des ouvrages olympiques (chapitre 1) ainsi que sur la
livraison des Jeux, notamment sur les questions de sécurité et de transports (chapitre 2).
Il examine également le budget pluriannuel révisé du COJOP adopté par le conseil
d’administration
lors de sa séance du 12 décembre 2022 et analyse sa soutenabilité (chapitre 3).
Un suivi des recommandations de la Cour est par ailleurs annexé au présent rapport
(cf.
l’annexe
n° 2).
Trois sont totalement mises en œuvre, deux partiellement et une seule, relative
à la consolidation de l’ensemble des coûts engagés pour les Jeux, n’est pas mise en œuvre.
4
En conséquence, le Comité international olympique (CIO) et le Comité international paralympique (IPC)
n’entrent pas dans le champ de compétences de la Cour.
Chapitre I
La livraison des ouvrages olympiques
Dans son rapport de décembre 2022, la Cour avait relevé que les objectifs initiaux de compacité
des sites et de leur optimisation par l’utilisation, pour l’essentiel, d’équipements existants
, avaient
prévalu
5
et que les arbitrages rendus sur la carte des sites avaient permis de préserver la maquette
financière initiale de la Solideo, nonobstant les surcoûts constatés sur certains ouvrages.
L’accélération des opérations en phase opérationnelle supposait une articulation plus
poussée entre le COJOP, la Solideo et les
maîtres d’ouvrage, sous l’autorité du délégué
interministériel aux Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP), notamment en ce qui concerne
le suivi des zones de risques et le traitement des demandes de modifications de programme, afin
de sécuriser les délais de réalisation et de maîtriser le coût des ouvrages olympiques. La Cour a
également recommandé de préciser les modalités et le calendrier de livraison des ouvrages.
Ces recommandations ont été globalement mises en œuvre par la Solideo et le COJOP,
sous
l’autorité du délégué
interministériel. La Cour ne constate, depuis son premier rapport,
aucune dérive en termes de délais et de coûts susceptible de mettre en question la bonne
livraison des ouvrages olympiques. Une vigilance reste néanmoins à maintenir sur certains
risques opérationnels.
I -
Des délais et des coûts maîtrisés, un suivi renforcé
de certains ouvrages néanmoins indispensable
À la suite de l’audit global relatif au processus de gestion des risques des ouvrages
olympiques réalisé par le comité d’audit de la Solideo en juillet 2022, l’établissement a mené,
avec l’appui d’un prestataire extérieur
, un audit approfondi des plannings des ouvrages non
substituables
6
pour s’assurer du respect des délais de livraison et de mise à disposition des
ouvrages au COJOP. Il
sera complété à l’été 2023 par un audit des plannings des ouvrages
substituables, principalement les sites d’entraînement
7
.
5
En effet, seuls le centre aquatique olympique
(CAO), l’Arena de la Porte de la Chapelle, le Prisme dédié aux sports
paralympiques en Seine-Saint-Denis, le village des athlètes et le village des médias sont des équipements nouveaux.
6
Village des athlètes, village des médias, sites de compétition et voies olympiques, soit 31 ouvrages.
7
Ces audits, complémentaires des audits de plannings et de risques réalisés mensuellement par la direction de la
supervision et des programmes de la Solideo, nourrissent le dialogue de gestion avec les maîtres d’ouvrage
ainsi
qu’avec la DIJOP et le COJOP. Ils ont évalué le processus de gestion de risques calendaires mis en place par la
Solideo depuis avril 2021 et assuré une vérification sur site des données remontées par les maîtres d’ouvrage
:
risques chantier (livraisons, commandes, interfaces)
; solidité du planning fourni par l’entreprise
; méthodologie
de planification et de gestion des interfaces entre espaces publics et lots privés.
COUR DES COMPTES
18
Présentées au comité d’audit les 24 janvier et 8 mars 2023, les conclusions de ces audits
n’ont pas identifié de risque opérationnel majeur pour la livraison des ouvrages pour les Jeux
.
Tous les ouvrages devraient être prêts pour le début de la manifestation. Il a toutefois été décidé
de renforcer la mission de supervision de la Solideo pour certains d’entre eux, compte tenu
d’écarts significatifs par rapport aux plannings initiaux pouvant avoir un impact sur les dates de
réception par les maîtres d’ouvr
age et de leur mise à la disposition au COJOP (cf.
l’annexe
n° 3).
Il s’agit
en particulier des travaux du Grand Palais, qui est à ce jour le seul équipement sur lequel
persiste un doute quant à sa capacité à être livré dans les temps et, dans une moindre mesure, des
travaux de la Marina de Marseille ou encore de la piscine de Colombes, pour lesquels la Solideo
cherche à s’assurer que l
e calendrier de réception des travaux permettra de respecter les dates de
mise à disposition inscrites dans les conventions
d’objectifs.
Le Grand Palais, un chantier prioritaire sous haute surveillance
Inauguré en 1900 pour l’Exposition universelle de Paris, le Grand Palais n’a jamais fait l’objet
de grands travaux. Rendus nécessaires en raison de la vétusté
de l’édifice
, des travaux de restauration
ont été engagés en 2021
sous la maîtrise d’ouvrage de la
Réunion des musées nationaux (RMN) afin
de mettre l’intégralité du bâtiment aux normes et de créer une zone logistique
. Le budget de
l’opération avoisine 500
M€
, dont 15
M€
apportés par la Solideo.
C’est en effet dans cet espace réhabilité, en particulier sous la Nef qui pourra accueillir jusqu’à
8 000 visiteurs, que doivent se tenir les épreuves olympiques et paralympiques
d’escrime
et de
taekwondo. La trajectoire du chantier du Grand Palais est actuellement considérée comme critique. Sur
le plan budgétaire, la situation est dégradée compte tenu notamment de la mobilisation d’équipes
supplémentaires pour tenir les délais
. Un risque de dépassement de l’enveloppe
, estimé à près de 9
M€
,
a été identifié. À ce stade, le calendrier est stable mais
n’offre aucune marge de manœuvre pour amortir
d’éventuels imprévus. Initialement prévue fin février 2024, la réception des travaux par la RMN a d’ores
et déjà été repoussée à fin mars-début avril 2024, ce qui limite la période de levée de réserves.
Dans la perspective de la réunion par le président de la République du conseil olympique et
paralympique de juillet 2023,
la RMN a engagé des travaux d’identification des marges d’ajuste
ment
calendaires et des possibles reports de certains travaux après les Jeux. Le COJOP doit pour sa part préciser
les besoins minimaux et les finitions indispensables à la tenue des Jeux. Sur ces bases, la RMN ajustera
son calendrier de travaux et chiffrer
a les surcoûts qu’impliqueront ces ajustements de programme.
D’autres ouvrages, concernés par des retards (village des athlètes, village des médias,
Arena de la porte de la Chapelle, etc), font l’objet d’optimisation de plannings et de mesures de
renforcem
ent (extension des horaires, augmentation des effectifs) pour les résorber. S’ils
devaient persister, les dates de réception de ces ouvrages pourraient être décalées de quelques
semaines, limitant d’autant la période de levée de réserves avant l
eur mise à la disposition du
COJOP et la réalisation par ce dernier des aménagements temporaires.
Concernant le site de Tahiti, qui accueillera les compétitions olympiques de surf sur le
site de Teahupo’o
, 48 athlètes sont attendus, accompagnés de 200 personnes accréditées. Les
délais pour les aménagements de ce site, qui ne sont pas supervisés par la Solideo, devraient
être tenus
malgré les importantes inondations qui ont eu lieu début mai à Teahupo’o
et différents
points de difficulté qui font l’objet d’une vigilan
ce des organisateurs (hébergement des athlètes,
financement du surcoût de la tour des juges, franchissement de la rivière sur le domaine Rose).
Le nouveau président de la Polynésie, élu le 12 mai dernier, a par ailleurs réaffirmé début juin
la déterminatio
n de son gouvernement à ce que les épreuves s’y déroulent malgré les réticences
d’une partie de la population à accueillir les Jeux
(cf.
l’annexe
n° 4).
LA LIVRAISON DES OUVRAGES OLYMPIQUES
19
Il importe que l’ensemble des plans d’action établis
à la suite de
l’audit soient mis en
œuvre
. L
eur état d’avancement
doit être
rigoureusement suivi par les maîtres d’ouvrage, la
Solideo et le COJOP, sous l’autorité du DIJOP, afin de garantir une réception et une mise à
disposition des ouvrages dans des délais compatibles avec les nécessaires levées de réserve et
la réalisation des aménagements temporaires.
La mise en œuvre du plan d’action issu de l’audit global du comité d’audit de la Solideo
Dans ses observations définitives sur la Solideo, délibérées en octobre 2022, la Cour avait
recommandé une m
ise en œuvre rapide des préconisations de l’audit global du comité d’audit conduit
au printemps 2022. Celles-ci ont été traduites dans un plan de 25 actions suivies par le directeur du
contrôle interne et de la conformité, qui en rend compte trimestriellement aux comités de direction et
d’audit. Outre les actions relatives à l’audit des plannings des ouvrages non substituables et
substituables, les autres actions concernent notamment la formalisation de l’ensemble des plans de
gestion de crise, le renforcement des ressources internes pour les phases de réception et pour la gestion
des réclamations à la réception des ouvrages, le renforcement du contrôle budgétaire et financier des
projets en supervision, le suivi du plan « hygiène, sécurité, environnement » de prévention des risques
d’accidents, l’anticipation des modifications de programme, l’indexation de la maquette financière,
la stabilisation de la liste des sites d’entraînement
et l’élaboration d’un plan de sauvegarde de l’emploi
dans le cadre du devenir de la Solideo.
À la date d’achèvement du contrôle dont est issu le présent
rapport, quinze de ces actions étaient
totalement mises en œuvre (60
%) et neuf actions restaient à
faire aboutir. La Solideo prévoit leur achèvement à l’été 2023.
II -
Des risques opérationnels circonscrits, un transfert
des ouvrages au COJOP à assurer
Dans son rapport de décembre 2022, la Cour avait recommandé un suivi particulier des
demandes de modification de programmes qui devaient être
, si ce n’est proscrites,
en tout cas
rigoureusement limitées. Elle avait également demandé que le calendrier et les modalités de
livraison des sites olympiques par la Solideo au COJOP soient précisées. Ces recommandations
ont été globalement mises en œuvre
. Il importe toutefois de maintenir un suivi rigoureux de ces
sujets et de respecter les calendriers désormais arrêtés.
A -
Les modifications de programme : une rigueur à maintenir
Le nombre des modifications de programme pouvant être demandées par le COJOP dans les
derniers mois de préparation des Jeu
x était un réel facteur d’inquiétude, compte tenu du rôle du CIO
et des fédérations sportives
internationales dans l’organisation des compétitions. Au regard de ce
risque avéré sur le coût et la livraison des ouvrages, la Cour avait indiqué dans son rapport de
décembre 2022 que ces modifications devaient être strictement circonscrites, s’inscrire dans les
budgets actuels et, si ce n’est proscrites,
en tout cas anticipées et rigoureusement encadrées.
La Solideo a indiqué que le nombre de ces modifications de programme
n’
avait pas
augmenté à ce stade de façon significative. Seules 240 modifications de programmes ont été
traitées et le tableau de suivi partagé entre les acteurs recense actuellement une liste de
88 modifications potentielles ou
en cours d’examen
, pour un montant prévisionnel de 10,6
M€
.
Ce nombre limité de modifications, sans comparaison avec celles enregistrées lors des Jeux de
Londres en 2012 (6 000 modifications), résulte notamment du rôle structurant des conventions
d’objecti
fs, qui précisent pour chaque ouvrage le cahier des charges et les besoins de
COUR DES COMPTES
20
l’organisateur. Il traduit également le rôle essentiel du comité des programmes chargé, comme
la Cour l’avait recommandé en 2020, du suivi de l’utilisation de la réserve pour com
pléments
de programme et qui instruit et valide les demandes de modifications de programme. Enfin, il
témoigne de la capacité du COJOP à contenir les sollicitations des parties prenantes, comme le
service olympique de radiotélévision (
Olympic broadcasting services
–
OBS, agence du CIO
qui assure la couverture médiatique et la diffusion des Jeux) ou les fédérations sportives.
Les règles de recours à la réserve pour compléments de programme dans le cadre de
demandes de modifications émises par le COJOP, en ap
plication de l’article 8 de la convention
liant le COJOP et la Solideo, ont été précisées. Il en résulte un tableau de suivi des modifications
de programmes prévues ou envisagées qui donne davantage de visibilité sur leurs impacts
éventuels sur les délais de réalisation des travaux et leurs coûts.
À six mois de la livraison des ouvrages olympiques, il convient de maintenir la plus
grande rigueur dans l’examen des demandes de modifications de programme, tant pour des
questions de délais de livraison que de coûts. La réserve pour compléments de programme doit
être préservée afin qu’elle puisse assurer la couverture d’éventuels surcoûts dans la phase finale
de livraison des ouvrages.
B -
La procédure de gestion des ouvrages,
de l’achèvement des travaux
jusqu’à la fin des Jeux
: des délais à respecter impérativement
Une fois achevés, les ouvrages olympiques et paralympiques doivent dans un premier
temps être réceptionnés par les maîtres d’ouvrage, enclenchant une période de le
vée de réserves
8
.
D
ans un deuxième temps, conformément aux contrats d’utilisation des sites signés entre le comité
d’organisation et les propriétaires,
ils doivent être mis à la disposition du COJOP, qui en assurera
dès lors la gestion et la sécurité et pr
océdera aux travaux d’aménagements temporaires. Cette
phase opérationnelle sera particulièrement sensible compte tenu du nombre élevé d’ouvrages à
transférer dans un temps contraint
9
. Enfin, après les Jeux, les ouvrages seront remis par le COJOP
aux gestionnaires finaux des sites, propriétaires et/ou exploitants, le cas échéant après remise en
état
10
, sans le concours de la Solideo, qui ne participera pas à ce processus après les Jeux
11
.
8
La réception des ouvrages jusqu’à leur remise au COJOP est organisée par la convention d’objectifs. Au cours
de cette période sont organisées des opérations préalables de réception qui précèdent la réception de l’ouvrage par
le maître d’ouvrage et donnent lieu à des visites par le COJOP et la Solideo pour émettre d’éventuelles observa
tions
sur le respect du programme. À son terme, l’ouvrage est réceptionné par le maître d’ouvrage et un procès
-verbal
de réception est dressé, incluant les réserves. Après la période de levée de réserves, qui prévoit de nouvelles visites
pour constater la
levée des réserves précédemment formulées, l’ouvrage est remis au COJOP.
9
La gestion de l’ouvrage pendant les Jeux est encadrée par la convention d’utilisation du site (VUA) qui régit les rapports
entre le COJOP et le propriétaire de l’ouvrage. Le temps
de sa mise à disposition pendant les Jeux, la responsabilité de
l’ouvrage, de sa gestion comme de sa sécurité, relève du COJOP et de ses éventuelles prestataires dans le cadre des
marchés de livraison des Jeux. Seize ouvrages seront remis pour les sites du village des athlètes et du village des médias,
douze pour les sites de compétition, dix-
huit pour les sites d’entraînement et dix
-huit pour les infrastructures hors villages.
10
À l’issue des Jeux, le COJOP s’est engagé, dans les conditions définies par les conventions d’utilisation de site,
dont la Solideo n’est pas partie prenante, à remettre en état les ouvrages utilisés pendant les Jeux, à financer les
travaux de remise en état de ces ouvrages, afin d’assurer leur restitution aux maîtres d’ouvrages conc
ernés au plus
tard le 1
er
novembre 2024, date à laquelle démarreront les travaux de reconversion menés par les maîtres d’ouvrage
pour configurer les ouvrages concernés en phase Héritage. C’est par exemple le cas des appartements du village
des athlètes, qui seront réaménagés pour accueillir des occupants permanents.
11
Au travers des conventions d’objectifs tripartites des ouvrages olympiques conclues entre le maître d’ouvrage,
le COJOP et la Solideo, cette dernière ne supervise que les dates de réception des travaux pour la phase Jeux et la
mise à disposition des ouvrages au COJOP avant les Jeux.
LA LIVRAISON DES OUVRAGES OLYMPIQUES
21
Dans son rapport de décembre 2022, la Cour avait recommandé de préciser rapidement
les modalités et le calendrier de livraison des sites et ouvrages, afin notamment de garantir
l’échelonnement de la reprise des sites pérennes par l’organisateur et d’
en maîtriser les
éventuels surcoûts. La Cour avait souligné que la même attention devrait être portée aux
modalités de restitution des ouvrages par le COJOP aux maîtres d’ouvrage après les Jeux.
Le travail conduit depuis lors entre le COJOP, la Solideo et les maîtres d’ouvrage a permis
de clarifier les procédures, les calendriers, les responsabilités et les points de contrôle à effectuer
dans le cadre de la réception des ouvrages par les maîtres d’ouvrage et de leur mise à
la
disposition du COJOP une fois les réserves levées, puis de leur restitution.
La coordination entre le COJOP et la Solideo s’appuie désormais sur un tableau de suivi
des sites et des ouvrages olympiques et paralympiques, comprenant les étapes principales des
travaux les plus risqués, les dates prévisionnelles de réception des ouvrages par les maîtres
d’ouvrage
et les dates de mise à la disposition du COJOP des infrastructures par les maîtres
d’ouvrage à partir du début de l’année 2024. La procédure de gestion des réceptions et des
levées de réserves avant la mise à disposition des ouvrages au COJOP a par ailleurs été définie.
Un schéma global a été élaboré, qui établit les responsabilités de chaque acteur au cours des
différentes phases de passation des ouvrages et selon le cadre contractuel.
Deux évolutions contractuelles ont été approuvées pour intégrer cette procédure : un
avenant à la convention cadre relative au village des athlètes (conclue entre le COJOP et la
Solideo en décembre 2019), approuvé en décembre 2022
par le conseil d’administration de la
Solideo, engage cette dernière à assurer sa mise à disposition au COJOP au plus tard le 1
er
mars
2024, hors espaces publics dont la remise est convenue par les parties dans les conventions
d’utilisation de site conclues entre le gestionnaire/propriétaire et le COJOP
; une annexe-type
aux conventions d’objectifs
, relative aux opérations préalables à la réception, à la remise de
l’ouvrage et à la clôture de la convention
,
a été approuvée par le conseil d’administration de la
Solideo et chaque convention d’objectifs fera l’objet d’un aven
ant pour intégrer cette annexe-
type,
qui sera déclinée et adaptée en fonction de la nature de l’ouvrage.
L’élaboration de cette procédure de gestion des ouvrages, de l’achèvement des travaux
jusqu’à la fin des Jeux, et la définition des responsabilités de
chaque acteur dans chacune des
phases, sont conformes à la recommandation de la Cour.
COUR DES COMPTES
22
Il convient désormais de respecter strictement les jalons calendaires inscrits dans les
conventions d’objectifs et les conventions d’utilisation des sites
, afin que les ouvrages soient
mis à la disposition du COJOP et que ce dernier puisse réaliser les aménagements temporaires
dans les délais prévus.
Schéma n° 1 :
responsabilités partagées dans la gestion des ouvrages
au cours des différentes phases de transfert
Source : Solideo
Un risque circonscrit sur les matériaux
Face aux difficultés d’approvisionnement et d’acheminement, consécutives à l’invasion russe
de l’Ukraine et à la politique zéro Covid longtemps conduite par la Chine
, qui a déstabilisé les lignes
de production, la Solideo a mis en place un tableau de suivi sur la base des retours des maîtres
d’ouvrage pour identifier les fournitures à risque par chantier et par corps d’état. Dans la dernière
revue de mars, la liste des produits en tension était en diminution. Les élém
ents de corps d’état
secondaire (carrelage, receveurs de douche, ascenseurs, etc.), qui étaient en alerte, ne posent plus de
difficulté. Aucune pénurie de matériaux n’est par ailleurs identifiée
, même si un rallongement des
délais de commande est relevé et
qu’il existe des difficultés pour trouver des substituts aux matériaux
sous tension. Enfin, les discussions entre les maîtres d’ouvrage et leurs entreprises
, portant sur la
répercussion des surcoûts de projets dus à l’envolée des cours
, se sont apaisées.
LA LIVRAISON DES OUVRAGES OLYMPIQUES
23
Un dispositif actif de prévention et de gestion des risques sur les chantiers à poursuivre
Compte tenu des engagements de responsabilité et d’exemplarité de la France pour
l’organisation des Jeux et du caractère intrinsèquement accidentogène des chantiers
, ainsi que des
risques de recours au travail illégal dans la construction, la prévention et la gestion des risques sur les
chantiers constitue pour la Solideo et les maîtres d’ouvrage un enjeu à la fois opérationnel et
réputationnel. La charte en faveur d
e l’emploi et du développement territorial pour les opérations de
construction liées à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024, adoptée en
juillet 2018 par le conseil d’administration de la Solideo, engage l’ensemble des maîtres d’ouvrage
publics et privés en charge de la réalisation d’un ouvrage olympique à l’exemplarité en matière de
santé et sécurité au travail, comme de lutte contre le travail illégal.
Concernant la sécurité sur les chantiers, la Solideo a lancé début 2021 une démarche de
prévention,
qui s’est traduite par la signature d’une charte d’engagements
« hygiène, santé,
environnement »
sur le village des athlètes et le village des médias. Un plan d’actions a été élaboré
:
800 contrôles réalisés par la direction régionale et interdépartementale de l’économie, de l’emploi, du
travail et des solidarités (DRIEETS)
sur l’ensemble des ouvrages olympiques
, de même que des visites
périodiques de l’organisme professionnel de préven
tion du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP) ;
production d’indicateurs pour orienter les démarches de prévention
; visites et permanences du comité
de la charte sociale
12
; actions de sensibilisation ciblées ;
organisation d’un accueil des nouveaux
arrivants sur les chantiers avec un volet de formation santé et sécurité ;
retours d’expérience sur les
accidents et quasi-accidents du travail. En mai 2023, la Solideo dénombrait 113 accidents du travail sur
l’ensemble des ouvrages
placés sous sa supervision, dont 16 graves
13
. Un accident a entraîné une
incapacité permanente avec des séquelles irréversibles
14
et 55 arrêts de travail ont été recensés pour un
total de 846 jours d’arrêts déclarés. Alors que le taux de fréquence d’accidents du travail constaté dans
le secteur du bâtiment est de 33, il n’est que de 5,15 sur les chantiers olympiques
15
.
Dans le contexte des travaux de second œuvre, caractérisés par une forte coactivité entre les
entreprises et les ouvriers, il importe que la Solideo et les maîtres d’ou
vrage maintiennent un haut
niveau de vigilance sur cette question.
12
Ce comité rassemble les cinq organisations syndicales représentatives et les trois organisations patronales sous
la coprésidence de M. Bernard Thibault et Mme Dom
inique Carlac’h.
13
Au sens de l’article R.
4643-34 du code du travail, un accident grave est un accident ayant entraîné la mort ou
paraissant devoir entraîner une incapacité permanente ou ayant révélé l’existence d’un danger grave, même si les
conséquences ont pu en être évitées, ainsi que toute maladie professionnelle ou à caractère professionnel.
14
Accident intervenu le 24 janvier 2022 sur le secteur UniverSeine du village des athlètes.
15
Le taux de fréquence d’accidents du travail moyen est égal au nombr
e des accidents en premier règlement divisé
par les heures travaillées et multiplié par un million.
COUR DES COMPTES
24
S’agissant de la lutte contre le travail illégal
,
qui a fait l’objet d’un plan d’action approuvé par
le conseil d’administration de la Solideo en juillet 2022, des réunions de sensibilisati
on et
d’information sur la lutte contre le travail illégal sont organisées, en collaboration avec la DRIEETS,
avec les maîtres d’ouvrages publics et privés. Au titre de son rôle de supervision, la Solideo demande
à chacun des maîtres d’ouvrage de transmettre trimestriellement son plan d’action en matière de lutte
contre le travail illégal,
l’état d’avancement
de ce plan, les éventuelles difficultés rencontrées et les
actions correctives associées. En sa qualité de maître d’ouvrage, la Solideo a renforcé ses
procédures
d’agrément des sous
-traitants
16
et réalise par ailleurs des contrôles de la régularité administrative des
ouvriers
via
le déploiement de la solution
Bativigie
, plateforme de services numériques qui permet de
systématiser, numériser et fiabiliser
la mise en œuvre des contrôles sur les chantiers
17
. Les contrôles
de l’inspection du travail n’ont pas identifié, depuis septembre 2022, de situations majeures de travail
illégal sur les chantiers des ouvrages olympiques.
Le démarrage de la phase de secon
d œuvre entraînant l’augmentation du nombre d’entreprises,
de sous-traitants et de salariés sur les chantiers, il convient également que la Solideo et les maîtres
d’ouvrage renforcent leur vigilance et leurs contrôles.
III -
Un financement actualisé du budget de la Solideo à concrétiser
Dans son rapport de décembre 2022
18
, la Cour avait constaté que les investissements
réalisés pour les Jeux ou, pour des raisons d’opportunité, à
l’occasion des Jeux ou au
-delà des
Jeux, s’établissaient à 4
Md€
en valeur 2016, en progression de 21,4 % par rapport à 2018
.
Sur
ces 4
Md€
2016
d’investissements, 3,5
Md€
2016
correspondent à des dépenses faites pour
accueillir les Jeux et dans une perspective d’héritage et 0,6
Md€
2016
à des investissements
réalisés à
l’occasion des Jeux mais sans lien direct avec eux.
Le financement de ces investissements provient à la fois de l’État (946
M€
2016
), des
collectivités territoriales (931
M€
2016
) - soit un financement public à hauteur de 1,9
Md€
2016
-,
ainsi que de financeurs privés (233,6
M€
2016
) et des promoteurs impliqués dans la construction
du village des athlètes et du village des médias (1,96
Md€
2016
).
Les financements complémentaires publics et privés, liés à des investissements
d’opportunité non nécessaires aux Jeux mais qui en améliorent l’héritage, ont connu une
augmentation significative de 90,5 % (697,2
M€
2016
, hors promoteurs). La Cour a néanmoins
relevé que le budget de la Solideo
stricto sensu
(1 403,2
M€
2016
), financé pour deux tiers par
l’État (946
M€
2016
) et un tiers par les collectivités territoriales (457,2
M€
2016
), n’avait en
revanche progressé que de 1,8 % depuis 2018 en euros constants.
16
L’instruction des dossiers de demande d’acceptation d’un sous
-
traitant et d’agrément de ses conditions de paiement
comprend une analyse croisée des direct
ions financière, juridique et de la maîtrise d’œuvre sur l’adéquation entre les
missions confiées, les montants associés, et les capacités techniques et humaines de l’entreprise.
17
L’ensemble des entreprises, contractantes et sous
-traitantes, qui interviennent sur les chantiers, doivent
renseigner la plateforme pour démontrer qu’elles disposent de tous les documents requis dans le cadre de
l’obligation de vigilance. La Solideo demande également aux entreprises d’enregistrer toutes les informations de
leurs
salariés susceptibles d’intervenir sur le chantier (contrat de travail, carte BTP, pièce d’identité, photo, etc.).
Début juin, 3 249 salariés et 289 entreprises étaient enregistrés sur la plateforme. 99 contrôles avaient été effectués
pour 1 246 vérificati
ons d’individus sur site. Sur les 729 incidents identifiés, 113 étaient en cours de résolution.
18
Rapport au Parlement, pages 49 et suiv.
LA LIVRAISON DES OUVRAGES OLYMPIQUES
25
Comme cela était prévu dans les conventions de financements, une première indexation
de 166
M€
a été adoptée en 2021
par le conseil d’administration de l’établissement public
, qui
a conduit à la signature d’avenants aux conventions de financement par les collectivités
territoriales et porté le budget de la Solideo à 1 569,6
M€
courants
. Compte tenu de l’accélération
de
l’inflation liée notamment aux conséquences de la guerre en Ukraine et de la stratégie zéro
Covid de la Chine, la Cour a alors recommandé de procéder à brève échéance à une seconde
indexation, estimée alors à 150
M€
.
Sous le pilotage de la DIJOP et au terme de travaux appuyés sur des projections de plus
de 80 indices, élaborées en concertation avec la direction du budget et en lien avec les maîtres
d’ouvrage, les coûts à terminaison de chaque ouvrage ont finalement été actualisés pour un
montant de 140,4 M
€
. Cette nouvelle indexation a porté le montant des financements publics
de la maquette financière de la Solideo à 1 711,1
M€
courants
(en augmentation de + 306
M€
par
rapport à la maquette initiale établie en euros constants 2016, soit + 22 % résultant de
l’inflation
constatée)
. L’
État assume les deux tiers de ces financements publics, qui sont répartis entre les
financeurs de la façon suivante :
Graphique n° 1 :
répartition des 1 711,1
M€
de financements de la Solideo
après la seconde indexation de 140,4
M€
(en
M€
à terminaison)
Note de lecture : le montant encadré correspond au moment total de financement après nouvelle indexation tandis le montant
en dessous correspond uniquement à l’augmentation liée à la seconde indexation.
Source : Solideo
À cette occasion, la réserve pour compléments de programme a été relevée,
conformément à la recommandation de la Cour, et portée à 62,5
M€
courants
.
L’utilisation de cette
réserve doit être conforme aux règles définies par les acteurs
19
et faire l’objet d’un suivi
rigoureux. Il convient par ailleurs que les collectivités concernées fassent adopter sans tarder
par leurs assemblées délibérantes les avenants aux conventions de financements correspondants
et, en tout état de cause, avant la fin de l’année 2023.
19
Article 8 de la convention liant la Solideo et le COJOP et note du 24 mai 2023 co-signée par le DIJOP, la Solideo
et le COJOP définissant les modalités de financement des modifications de programme sur les ouvrages
olympiques à la demande du COJOP.
1 152,3
168,4
169,7
24,7
6,4
+/-
94,1
13,4
13,6
2,5
0,7
85,0
4,0
44,3
23,7
3,4
+/-
8,1
0,0
5,4
1,3
0,0
3,3
2,5
23,3
+/-
0,0
0,2
1,1
COUR DES COMPTES
26
Les retombées économiques des chantiers olympiques sur le territoire
La Solideo met en œuvre la charte en faveur de l’emploi et du développement territorial, adoptée le
5 juillet 2018, et dont les objectifs font l’objet d’un suivi par son conseil d’administration. La charte pré
voit
de réserver 10 %
des heures travaillées à un public éloigné de l’emploi. Au 15
mai 2023, près de 2 millions
d’heures
avaient été réalisées, soit 80 %
de l’objectif de 2,5 millions d’heures, ce qui est conforme aux
prévisions de la Solideo. À la date d
’achèvement du contrôle dont est issu le présent rapport
, on comptait
2 897 bénéficiaires, dont près de la moitié réside dans le département de Seine-Saint-Denis.
Qualitativement, près d’
un tiers des bénéficiaires ont moins de 25 ans ; un tiers des bénéficiaires sont des
demandeurs d’emploi depuis plus d’un an
; plus des trois-quarts des bénéficiaires ont un niveau inférieur
ou égal au CAP/BEP. Au total, 3 491 contrats de travail ont été conclus, dont 1 856 sont toujours en cours.
La charte prévoit de réserver 25 % du montant total des marchés (1,7
Md€
) aux TPE, PME et structures
de l’économies sociale et solidaire. Au 15 avril 2023, 6
53
M€
de marchés et prestations de sous-traitance
avaient été attribués aux entreprises cibles, soit 122 %
de l’o
bjectif, qui était de 534
M€
. Il y a actuellement
1 861 TPE/PME et 98
structures de l’ESS qui travaillent sur les ouvrages olympiques. Elles sont
implantées dans 79 départements français, essentiellement en Île-de-France.
L’avenir de la Solideo
acté dans le cadre de la loi olympique du 19 mai 2023
Comme
l’a recommandé
la Cour, qui a estimé cette opération nécessaire à la fidélisation de ses
personnels jusqu’à la livraison des ouvrages olympiques
et conformément à
l’
article 24 de la loi
n° 2023-380 du 19 mai 2023, la Solideo
sera juridiquement adossé à l’établissement public
d’aménagement Grand Paris Aménagement (GPA) au 1
er
janvier 2026, avec mutualisation des
moyens mais maintien de sa propre gouvernance et de ses instances, avant sa dissolution le
31
décembre 2028. La mise en œuvre de l’adossement, la nomination du DG et les modalités de
dissolution de la société seront précisées par décret. Dans ce cadre, la Solideo échange avec les
représentants du personnel sur la définition des grandes orientations du plan de sauvegarde de
l’emploi qui fera l’objet d’une consultation à partir de la fin du premier semestre 2023, ainsi que sur
le maintien d’un certain nombre de compétences pour accomplir les missions de l’établissement après
les Jeux (reconver
sion des sites, solde des marchés, etc.) jusqu’à l’adossement. Alors que la gestion
des ressources humaines et la fidélisation des personnels sont des facteurs essentiels de réussite de la
Solideo, la clarification apportée sur son devenir permet d’éclaire
r les salariés sur leur avenir et sur
l’accompagnement dont ils bénéficieront à leur départ. Cet horizon est de nature à les mobiliser
pendant la période actuelle jusqu’à la livraison des ouvrages au cours du premier trimestre 2024 et de
limiter les éventuels départs de salariés anticipant leur reconversion. Au 31 décembre 2022, 136 ETP
(128 ETPT) étaient occupés sur les 138 autorisés, à parité (68 hommes et 68 femmes). Malgré le court
délai restant d’ici les Jeux, la Solideo parvient toujours à recruter.
LA LIVRAISON DES OUVRAGES OLYMPIQUES
27
L’exécution du budget 2022 de la Solideo
Certifié sans réserve par le commissaire aux comptes, l’exercice 2022 s’est soldé par un résultat
net comptable négatif de - 71,1
M€
. Ce résultat a été nettement supérieur au résultat comptable
prévisionnel du bud
get initial voté par le conseil d’administration de la Solideo
le 10 décembre 2021
(- 151
M€) en raison d’une sous
-exécution significative des dépenses (75,2 %, soit 361
M€
, contre
480
M€
au budget initial). Cette sous-exécution de 119
M€
résulte pour l’es
sentiel, comme les années
précédentes, de retards dans la facturation des maîtres d’ouvrage publics ou privés (écart de 77
M€
entre le budget initial et le réalisé). Les autres principaux écarts identifiés (9
M€
sur les travaux du
village olympique et 14 M
€
pour le village des médias) apparaissent justifiés et ne suscitent pas
d’inquiétudes particulières. Le délai de paiement des fournisseurs s’est amélioré pendant l’exercice
(32,9 jours pour l’année 2022 contre 37,79 jours en 2021). La trésorerie disponibl
e, placée sur un
compte de dépôt de fonds du Trésor, s’él
evait à 258,8
M€
au 31 décembre 2022, contre 203,6
M€
un
an plus tôt. Au bilan, la Solideo ne supporte pas de provisions pour risques. Les provisions pour
travaux (172,7
M€
) résultent de
l’application de règles comptables propres aux sociétés
d’aménagement
20
et sont, d’un point de vue budgétaire, incluses dans le budget des dépenses.
20
Les provisions pour travaux restant à réaliser sont le résultat des calculs liés aux produits à fin d’affaire. Elles
s
ont constituées en raison de l’avancement des recettes supérieur comparé à celui des travaux réalisés.
COUR DES COMPTES
28
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
La coordination entre la Solideo et le COJOP s’est renforcée sous l’autorité
du DIJOP,
via
une ingénierie de projet développée autour de tableaux de bord de suivi des projets et de
leurs calendriers de réalisation. Un suivi renforcé des ouvrages a été mis en place, sur la base
d’un audit des plannings des ouvrages non substituable
s réalisé au 1
er
trimestre 2023 afin de
sécuriser les délais de livraison. S
es conclusions n’ont pas identifié de risque opérationnel
majeur sur la livraison des Jeux. C
ertains ouvrages font néanmoins l’objet d’une vigilance
renforcée de la part de la Soli
deo par le biais de plans d’action spécifiques pour s’assurer de
la tenue du calendrier d’achèvement des travaux et de mise à disposition au COJOP. Un audit
des ouvrages substituables est en cours,
qui sera remis à l’été 2023.
Les risques opérationnels identifiés lors des précédents contrôles de la Cour sont à ce
stade maîtrisés. Les demandes de modifications de programme du COJOP, du CIO et des
fédérations internationales, qui sont susceptibles d’entraîner des surcoûts et des retards dans
la livraison des ouvrages, restent à ce stade limitées en nombre comme en impact financier.
Les mesures mises en place pour prévenir les risques d’accident et de recours au travail illégal
sur les chantiers ont permis de contenir les accidents et les incidents. Le risque apparaît
également circonscrit en ce qui concerne
l’approvisionnement et l’acheminement des
matériaux, où les tensions sont moins fortes que ces derniers mois.
Une procédure de gestion des ouvrages,
de l’achèvement des travaux jusqu’à la fin des
Jeux, définissant les responsabilités de chaque acteur, a été établie, conformément à la
recommandation de la Cour. Il convient désormais de respecter strictement les dates prévues
dans ces différentes phases de gestion des ouvrages. La Cour appelle néanmoins à maintenir
un haut niveau de vigilance sur l’ensemble de ces sujets jusqu’à la mise à
la disposition du
COJOP des ouvrages olympiques.
Une nouvelle indexation de la maquette financière,
adoptée à l’unanimité des financeurs
,
a été mise en œuvre pour un montant
de 140,4
M€
. Il convient que les collectivités locales
concernées fassent adopter les avenants aux conventions de financement sans tarder et, au plus
tard, à la fin de l’année 2023.
Cette nouvelle indexation a porté le montant des financements
publics de la maquette financière de la Solideo à 1 711,1
M€
courants
. Ce montant s’inscrit en
hausse de 306
M€ par rapport à la maquette initiale établie en euros constants 2016,
ce qui
correspond à une progression de + 22 %,
deux fois supérieure aux prévisions initiales, en
raison d’une dynamique d’inflation sans précédent dans la période récente. À cette occasion
,
la réserve pour compléments de programme, dont la Cour avait relevé le niveau faible dans
son précédent rapport, a été portée à 62,5
M€
courants
. Le recours à cette réserve doit cependant
rester strictement encadré jusqu’au terme des Jeux.
La Cour formule en ce sens la recommandation suivante :
1.
Respecter strictement les calendriers de mise à la disposition du COJOP des ouvrages
olympiques (DIJOP, Solideo, COJOP),
puis de leur remise aux maîtres d’ouvrage après
les Jeux (COJOP).
Chapitre II
L’organisation des Jeux
Dans son rapport de décembre 2022, la Cour avait souligné que la réussite des Jeux
reposait sur une parfaite articulation entre le COJOP, organisateur de la manifestation pour le
compte du CIO (propriétaire de la marque et de l’ensemble des droits, notamment
commerciaux, qui s’y attachent), et les pouvoirs publics.
Elle avait constaté que la gouvernance
d’ensemble mise en place apparaissait consensuelle et que la phase de planification stratégique
des Jeux s’était globalement bien
déroulée. En revanche, elle relevait que la déclinaison des
principes généraux de partage des responsabilités entre l’organisateur, la Solideo, l’État et les
collectivités territoriales, sur le plan organisationnel comme sur le plan financier, n’était pas
stabilisée, laissant subsister des incertitudes opérationnelles et des risques financiers.
Les contrats de mise à disposition des sites
n’
avaient, pour la plupart, pas été signés avec
les propriétaires, pas plus que
n’
avaient été conclus les marchés de livraison des Jeux pour les
sites dont le COJOP entendait
externaliser la gestion. Les plans de gestion site par site n’étaient
pas stabilisés. Il en était de même des plans de transport, comme du plan global de sécurité des
Jeux, dont la déclinaison opérationnelle et territoriale devait être accélérée. Il restait en outre à
prendre des décisions sur la livraison des Jeux et sur les niveaux de service compatibles avec
les ressources du COJOP, et à renforcer la coordination des partenaires pour circonscrire, voire
éliminer, les possibles transferts de charges de l’
organisateur vers les pouvoirs publics.
Cette situation traduisait une difficulté de passage de la phase de planification stratégique
à la phase de déclinaison opérationnelle. La comitologie foisonnante mise en place dans la
phase de planification stratégique, qui avait globalement fonctionné, méritait, à dix-huit mois
des Jeux,
d’être resserrée et rationalisée, sous l’autorité du délégué interministériel aux Jeux
olympiques et paralympiques (DIJOP),
dont le rôle devait être conforté. L’unité de
commandeme
nt indispensable à la préparation et à la gestion de l’événement supposait, au sein
du COJOP, des procédures de décision lisibles et efficaces dans une phase opérationnelle qui
exigerait clarté et réactivité.
La Cour avait en conséquence recommandé une accélération, au cours du premier
semestre 2023, de la signature des conventions d’utilisation des sites et des marchés de livraison
des Jeux, la stabilisation des plans de gestion site par site, la finalisation du plan global de
sécurité des Jeux et l’engag
ement de sa déclinaison opérationnelle, ainsi que celle des plans de
transports.
COUR DES COMPTES
30
De façon générale, c
es recommandations ont été ou sont en cours de mise en œuvre et la
préparation des Jeux est désormais entrée de plain-pied dans la phase opérationnelle, tant pour
ce qui concerne les services de l’État
que pour le COJOP et les collectivités territoriales, au
premier rang desquelles la ville de Paris.
Les principaux ministères concernés (sports et Jeux olympiques et paralympiques,
intérieur, transports, santé, justice, affaires étrangères) sont désormais pleinement impliqués et
opérationnels, de même que les services territoriaux de l’État, sous l’autorité du préfet de
la
région Île-de-France et des préfets de département, qui assurent la déclinaison territoriale de la
préparation des Jeux, notamment dans les domaines des transports et, sous l’autorité du préfet
de police de Paris, de la sécurité. La création à l’été 2022 d’une direction des opérations du
COJOP et la montée en charge progressive de ses effect
ifs contribuent à l’accélération constatée
par la Cour de la mise en œuvre opérationnelle de la préparation des Jeux.
Dans
cette
phase
opérationnelle,
il
importe
de
maintenir
une
coordination
interministérielle et de l’ensemble des acteurs forte, sous l’au
torité du DIJOP. Il convient
également
d’assurer, au
-delà des réunions périodiques du conseil olympique et paralympique
par le président de la République, la réunion régulière du comité interministériel présidé par la
Première ministre aux fins de rendre les arbitrages nécessaires.
I -
La contractualisation de la gestion des sites : un retard
en cours de résorption, un calendrier de signatures à respecter
Dans son rapport de décembre 2022, la Cour avait constaté que la déclinaison
opérationnelle de la gestion des sites avait pris du retard par rapport au calendrier prévu,
notamment pour ce qui concernait la signature des conventions d’utilisation des sites
et des
marchés de livraison des Jeux, pour ceux d’entre eux qui sont externalisés. Il s’agissait d’une
des principales alertes du rapport, lequel pointait des risques et incertitudes qui, s’ils
perduraient, pouvaient entraîner des conséquences préjudiciables sur le plan opérationnel et
budgétaire. La Cour avait dès lors recommandé
de signer dès le début de l’année 2023 toutes
les conventions d’utilisation des sites et les marchés de livraison externalisés qui auraient dû
l’être avant la fin de l’année 2022.
A -
Les contrats d’utilisation des sites
Pour mémoire, les conventions d’utilisation des sites de compétition, d’entraînement et
techniques, fixent les conditions juridiques et économiques de leur mise à disposition, à titre
onéreux ou gratuit, pour une péri
ode allant de la phase de préparation jusqu’au démontage des
installations temporaires. Il est prévu de signer quatre-
vingts conventions d’utilisation, dont
trente-cinq pour des sites de compétition
21
, auxquelles s’ajoute un nombre conséquent de
conventions
d’occupation du domaine public et de conventions de mise à disposition d’espaces
annexes aux sites essentiels.
21
Sur les 35 sites de compétition, 16 font l’objet d’une mise à disposition à titre onéreux et 19 à titre gratuit.
L’ORGANISATION DES J
EUX
31
Alors qu’au mois de novembre 2022, seulement onze des quatre
-vingts conventions
d’utilisation prévues avaient été signées, dont seulement trois
des trente-cinq conventions
d’utilisation des sites de compétition, le COJOP indique avoir désormais finalisé les discussions
structurantes pour la majorité des sites. Les grands équilibres contractuels sont désormais
connus, notamment sur le volet financier et sur les dates de mise à disposition des sites.
Pour les trente-cinq sites de compétition, sept contrats ont été signés
22
. À la date
d’achèvement du contrôle dont est
issu le présent rapport, quinze contrats avaient été négociés
financièrement, étaient en cours de finalisation juridique ou de validation par les instances et
les assemblées délibératives compétentes et devaient être signés à la fin du 1
er
semestre 2023.
À la même date, huit autres, dont les équilibres financiers avaient été fixés, étaient en cours de
rédaction
23
et cinq faisaient
l’objet de négociations financières ou de discussions sur les dates
de mise à disposition des sites
24
. Pour les autres conventions, le COJOP a indiqué que les
principaux contrats du village des athlètes avaient été signés ou négociés et que les contrats
concernant le centre international des médias et le village des médias avaient été conclus.
Au total, le nombre de contrats signés n’
était que de quinze, soit une évolution modérée
par rapport à la fin de l’année 2
022. Pour autant, le COJOP a insisté
sur le degré d’avancement
des négociations pour les autres contrats qu’il prévo
yai
t de signer d’ici la fin du
1
er
semestre
2023, à l’exception des sites d’entraînement dont la signature devrait intervenir au troisième
trimestre 2023. Il n’
a pas identifié de risques majeurs pour la finalisation des discussions en
cours, les équilibres financiers étant en tout état de cause fixés pour 90 % des contrats relatifs
aux sites de compétition.
Ces projections ont été confirmées par la DIJOP, qui a indiqué que certains sites de
compétitions devaient être contractualisés rapidement, notamment pour ce qui concerne le stade
de France, les signatures pour les sites détenus par les collectivités locales (notamment Roland-
Garros et le Centre aquatique olympique) devant être finalisées à la fin du 1
er
semestre.
S’agissant des sites parisiens (Invalides, Trocadéro, compétitions sur route)
,
qui feront l’objet
de simples conventions d’occupation du domaine public, moins complexes que des
contrats
d’utilisation des sites
et dont l’équilibre financier était prévu dans la convention
-cadre liant le
COJOP et la v
ille de Paris, cette dernière indique que leur finalisation relève d’ajustements
techniques et ne présente pas de difficultés particulières.
22
Arena Porte de Versailles avec VIPARIS ; Champs de Mars avec la ville de Paris et GL Events ; le Golf national
avec la communauté d’agglomération de Saint
-Quentin-en-Yvelines (CASQY) et la fédération française de golf ;
le château de Versailles avec l’établissement public de Versailles
; la Défense Arena avec la SEA ; le stade de
Lyon avec l’Olympique lyonnais
; le stade de Saint-Etienne avec la métropole de Saint-Étienne.
23
Sont concernés les sept sites temporaires du domaine public de la ville de Paris sous convention d’occupation
du domaine public (CODP), dont la mise à disposition est encadrée par une convention cadre déjà signée, ainsi
qu’une CODP avec la ville du Bourget pour le para cyclisme sur route.
24
Stade de France ; base nautique de Vaires-sur-Marne ; stade de Lille ; stade du Parc des Princes ; Arena de la Chapelle.
COUR DES COMPTES
32
Le contrat de mise à disposition du stade de France
Dans son rapport de décembre 2022, la Cour avait constaté que le contrat de mise à disposition
du s
tade de France n’
avait toujours pas été signé, en raison notamment des incertitudes sur le chiffrage
des pertes de revenus pour le Consortium du Stade de France (CSDF),
liées à l’impossibilité
d’exploiter le stade
avant ou après sa mise à la disposition exclusive du COJOP, du fait des
aménagements temporaires à réaliser et de la durée et des périodes de travaux nécessaires à leur
réalisation. Elle estimait
qu’en tout état de cause
, le coût de mise à disposition du Stade serait
in fine
nettement supérieur
au montant sur lequel le Premier ministre s’était engagé auprès du CIO en octobre
2016 (7,5
M€
)
et rappelait que les pertes d’exploitation liées à la
mise à disposition exclusive ou non
exclusive de l’organisateur des Jeux et à l’indisponibilité de l’équipement en raison de travaux
nécessaires aux Jeux devaient être intégralement prises en charge par le COJOP.
À la suite des
négociations conduites depuis lors entre l’État, le COJOP et le CSDF
, il a été
convenu entre les parties de dissocier le contrat de mise à disposition au COJOP (pour une période
non exclusive du 15 mars au 1
er
juin 2024 puis une période exclusive du 1
er
juin au 20 septembre
2024), qui
relève d’une négociation entre le COJOP et le CSDF
, et la question
de l’indemnisation des
pertes d’exploitation
,
qui relève d’une négociation entre l’État et le concessionnaire du
stade. Le
contrat de mise à disposition n’est toujours pas signé
mais les principes en sont acquis. Le montant
du loyer (y compris les frais techniques) devrait s’élever à 14,5
M€,
soit un doublement par rapport à
l’engagement initial de l’État
(dont le montant de 7,5
M€
ne portait toutefois que sur le loyer du stade
et n’incluaient pas les frais techniques)
et un montant supérieur à celui inscrit dans le budget révisé
du COJOP de décembre 2022 (10,5
M€
). La prise en charge d
es pertes d’exploitation
, estimées à
20
M€, fait l’objet de discussions entre l’État
et le CSDF, qui devraient bientôt aboutir selon la DIJOP.
Fixé à 70
M€
dans le budget initial, le coût des conventions de mise à disposition a été
porté à 190,5
M€
lors de la révision budgétaire de décembre 2022. Compte tenu notamment de
l’évolution de la carte des sites depuis 2018, il n’est pas possible de reconstituer l’
ensemble des
variations de ce budget pour le comparer à périmètre constant sur cinq années consécutives.
Pour autant, il apparaît qu’il a pl
us que doublé sur la période et a notamment été augmenté de
de près de 30
M€
entre 2020 et 2022
25
.
À la date
d’achèvement du contrôle dont est issu le présent rapport
, 129,7
M€
avaient été
contractualisés. Les mandats des négociations en cours représentaient 46,6
M€
, portant le coût
prévisionnel des contrats de mise à disposition à 176,3
M€
, soit une marge de 14,2
M€
par
rapport au budget révisé de décembre 2022 pour faire face à d’éventuels surcoûts finaux.
B -
Les marchés de livraison des Jeux
Le COJOP, qui
a fait le choix de confier à des tiers, pour tout ou partie, l’organisation de
certaines compétitions et la livraison de certains services, a retenu 19 sites pour l’attribution de
ces marchés de livraison, soit dans le cadre d’un appel à manifestation
s
d’
intérêt, soit dans le
cadre d’une procédure de gré à gré. Dans son rapport de décembre 2022, la Cour avait constaté
que seuls deux contrats avaient été signés et souligné que ce retard calendaire induisait un risque
budgétaire certain, le COJOP s’exposant à de réelles difficultés s’il était amené à reprendre trop
tardivement la gestion des sites concernés.
25
La révision budgétaire de décembre 2022 a augmenté de 22,7
M€ l’enveloppe consacrée à la gestion des sites
pour la location de 106 espaces privatifs et l’extension des durées de location des sites afin de pallier les
impératifs
de montage et démontage
; la location du stade de France et l’intégration du loyer pour le centre principal de
presse. Le budget consacré à la gestion des villages a été abondé de 5
M€ pour le financement de nouveaux contrats
d’utilisation des
sites (institut Danhier ; Supméca ; Urbaparc) et le surcoût du contrat avec les studios de Paris.
L’ORGANISATION DES J
EUX
33
À la date de finalisation du présent rapport, seuls six contrats
26
sur les seize sites finalement
concernés
27
avaient été effectivement signés. Sept contrats
28
étaient finalisés et devaient être
prochainement présentés à la commission d’appels d’offres. Enfin, six contrats pour les stades de
football, non encore attribués, étaient en cours de négociations
29
ou en cours d’appels d’offres
30
,
et devaient être conclus entre avril et mai 2023. Sur le plan budgétaire, une enveloppe de
294,3
M€
a été inscrite dans le budget révisé de décembre 2022. Le COJOP anticipe un
atterrissage prévisionnel compris entre 305,3
M€
et 308
M€
selon le résultat des appels d’offres
en cours, soit un écart de 3 à 4 % (entre 10,4
M€
et 13,1
M€
) par rapport au budget en vigueur.
Selon le COJOP, la quasi-totalité des contrats de mise à disposition des sites et des
marchés de livraison des Jeux devraient finalement être signés d’ici l’été 202
3, soit un an avant
le début des Jeux. Les négociations conduites ont impliqué le report des dates de signature, mais
ont permis de réduire les coûts des contrats. À ce stade, l’écart budgétaire par rapport au budget
apparaît contenu entre 10 et 13
M€. Ce
surcoût devra être prioritairement compensé par des
redéploiements et des économies nouvelles afin de préserver la réserve pour aléas.
C -
Des contrats en cours de passation pour les aménagements
temporaires des sites
Pour la fourniture de l’énergie et l’insta
llation des équipements temporaires (tribunes et
échafaudages, tentes, chemins de câbles, structures modulaires, barrières, etc.), le COJOP a fait
le choix de recourir à des contrats de fourniture globaux, tant pour les sites qu’il gérera en propre
que pour ceux dont il externalisera la gestion. Ces contrats pouvant donner lieu à des partenariats
commerciaux, sous forme essentiellement d’apports en nature, le COJOP a lancé en septembre
2021 des appels à manifestations
d’intérêt (AMI) pour trois lots relatifs à la fourniture d’énergie,
six lots de prestations et d’équipements et trois lots d’équipements d’énergie et de climatisation.
Le budget correspondant s’élève à
279
M€
, dont 128
M€
pour les lots énergie.
Dans son rapport de décembre 2022, la Cour avait
souligné que le calendrier d’attribution de
ces marchés, prévu pour la fin 2022, n’avait pas été tenu, exposant le COJOP à des risques financiers
et opérationnels majeurs liés aux difficultés d’approvisionnement et à l’inflation
. Cette augmentation
des pri
x s’expliqua
i
t également par le niveau de responsabilité qu’endossent les entreprises pour
livrer une volumétrie inhabituelle d’infrastructures, sur des sites et dans des délais très contraints
,
avec de fortes exigences en termes de respect des ambitions sociales et environnementales.
À la date de finalisation du présent rapport, les différents marchés concernés étaient
toujours en cours de passation, qu’ils soient au stade de l’appel d’offres ou en cours de
négociation. Concernant l’appel à manifestation
s
d’intérêt pour les fournitures (tentes, cloisons,
structures modulaires, échafaudages, tribune, éclairage, réseau temporaire d’eau), qui
représente le principal contrat pour les aménagements temporaires des sites, le COJOP a indiqué
être parvenu à négocier des prix proches de ses estimations et à des conditions non révisables.
26
Château de Versailles ; stade Yves-du-Manoir ; Marina de Marseille ; stade Vélodrome de Marseille ; stade de
Roland Garros ;
Road Seine Mass
(épreuves sur route, en Seine et de masse).
27
Trois contrats (stade Pierre Mauroy ; stade de France
; Paris La Défense Arena) n’ont pu aboutir et ont été
réinternalisés par le COJOP.
28
; Stade BMX de Saint-Quentin-en-Yvelines ; vélodrome national de Saint-Quentin-en-Yvelines ; colline
d’Élancourt
; Arena de Bercy ; Arena La Chapelle ; Golf national ; Arena de Paris Sud.
29
Parc des Princes ; stade de Lyon.
30
Stade de la Beaujoire à Nantes ; stade de Bordeaux ; stade Geoffroy-Guichard à Saint-Etienne ; stade de Nice.
COUR DES COMPTES
34
II -
La sécurité : une planification opérationnelle bien engagée,
un défaut capacitaire des sociétés privées de sécurité à anticiper
Dans le rapport
qu’elle a
remis au Parlement en décembre 2022, la Cour avait insisté sur
la nécessité de resserrer la gouvernance et de finaliser le plan global de sécurité afin de pouvoir
passer rapidement à la phase de planification opérationnelle et de déclinaison, site par site, des
concepts généraux de sécurité. Elle avait, en outre, identifié comme nécessitant une attention
particulière les risques Cyber, nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) et
sanitaire.
Elle avait enfin souligné le défi capacitaire auquel font face les Jeux s’agissan
t tant
des entreprises privées de sécurité que des forces de sécurité intérieure. Sur la plupart de ces
points, les évolutions constatées depuis s’inscrivent dans les recommandations formulées par
la Cour.
A -
Une gouvernance clarifiée, des documents stratégiques stabilisés
1 -
Une gouvernance rationnalisée, une dimension interministérielle à préserver
À la suite de la réunion du conseil olympique et paralympique (COP) du 25 juillet 2022,
le ministre de l’
i
ntérieur s’est vu confier la responsabilité d’orga
niser des réunions
interministérielles de suivi à un rythme mensuel. Ce « comité ministériel Paris 2024 » réunit,
sous sa présidence, la ministre des sports et des Jeux olympiques et paralympiques, les
directions concernées
du ministère de l’
intérieur, le préfet de police de Paris et le préfet de la
région Île-de-France
31
. Cette évolution de la gouvernance a confirmé la prééminence du
ministère de l’
intérieur, qui se fondait déjà sur le texte de la lettre de garantie adressée par le
Premier ministre au président du CIO le 3 août 2016
32
.
S’agissant en particulier de l’
Île-de-
France, la décision du législateur d’étendre à
l’ensemble des départements
de la région, pour la période comprise entre le 1
er
juillet et le
15 septembre 2024, les compétences du préfet de
police de Paris en matière d’ordre public et
de coordination du dispositif de sécurité intérieure
33
, représente une avancée positive et
nécessaire sur le plan opérationnel.
31
Il es
t préparé et ses orientations sont mises en œuvre dans le cadre d’un «
comité exécutif » qui se réunit toutes
les deux semaines sous la présidence du directeur de cabinet du ministre de l’intérieur. La coordination nationale
de la sécurité des Jeux (CNSJ) assure le secrétariat de ces deux instances.
32
Dans laquelle il est indiqué que «
le ministre de l’
i
ntérieur est compétent en matière d’ordre public et de sécurité
publique
» et que «
l’autorité suprême en matière de sécurité des Jeux revient au ministre de l’
intérieur
».
33
L’article 14 de la
loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024 et
portant diverses autres dispositions dispose ainsi que
« du 1
er
juillet 2024 au 15 septembre 2024, le préfet de police
de Paris exerce dans les départements des Yvelines, du Val d’Oise, de l’Essonne et de Seine
-et-Marne les
compétences qui lui sont dévolues sur le fondement de l’article
L. 122-2 du code de la sécurité intérieure
». Ces
dispositions viennent s’ajouter à celles de l’ordonnance du 20 mars 2019 confiant au préfet de police de Paris, pour
la même période, la responsabilité de la police de la circulation sur les voies réservées et les voies de délestage
situées en Île-de-
France. Cette compétence unifiée s’accompagnera en pratique d’une délégation aux préfets de
département, par le préfet de police, des compétences opérationnelles nécessaires.
L’ORGANISATION DES J
EUX
35
Il importe de préserver la dimension interministérielle de cette gouvernance en assurant
la bonne association de l’ensemble des ministères intéressés aux réflexions en cours et aux
décisions prises. L
a sécurité publique et l’ordre public
, qui
sont au cœur de la sécurité des Jeux
au sens large, incluen
t également d’autres dimensions
, pour lesquelles le pilotage revient à
d’autres ministères (tels que le ministère chargé des
sports et des Jeux pour la lutte anti-dopage)
ou instances (comme
l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information
(ANSSI)
pour le risque Cyber). De même, certains sujets, tels que la sécurité dans les transports, sont par
nature interministériels. Le rôle de coordination interministérielle propre à la DIJOP, organisé
au sein du comité stratégique de sécurité des Jeux (Costrat), est à cet égard particulièrement
important
et doit être réaffirmé.
2 -
Une actualisation effective du protocole de sécurité État/COJOP
Le protocole entre l’État et Paris 2024 relatif à la sécurité et à la sûreté des Jeux olympiques
et paralympiques de Paris 2024, signé le 12 janvier
2021 entre le ministre de l’
intérieur, le DIJOP
et le président du COJOP, comportait une clause de rendez-vous
à la fin de l’année 2022. Les
travaux nécessaires à son actualisation se sont déroulés à l’automne 2022
. La ville de Paris y a
été associée, comm
e l’avait recommandé la Cour
34
. Ces travaux ont permis d’aboutir à une
version stabilisée fin 2022, qui a été signée par les trois parties prenantes le 7 juin 2023.
Cette actualisation, qui n’a pas remis en cause les grands équilibres du partage des
responsabilités entre les parties prenantes, a permis d’intégrer des compléments sur
l’organisation de certaines séquences (épreuves sur route, relai de la flamme, sites de
rassemblements festifs, etc.), et d’ajouter des annexes thématiques
35
. En outre, une annexe
spécifique actualisant le document-
cadre de novembre 2021 relatif aux cérémonies d’ouverture
a été finalisée en avril 2023
36
. Co-
signée par le ministre de l’
intérieur, la maire de Paris et le
président du COJOP, elle détaille le partage des responsa
bilités pour la cérémonie d’ouverture
des Jeux olympiques sur la Seine.
Une ultime révision de ce protocole pourra être envisagée par les parties prenantes sur la
base d’un état des lieux de sa mise en œuvre un an, puis six mois avant le début des Jeux, af
in
d’identifier et de remédier aux aspects critiques pouvant entraver leur bon déroulement. Les
enjeux identifiés comme susceptibles de justifier une actualisation à l’avenir concernent
essentiellement le résultat de la mobilisation de la branche privée de la sécurité et les actions de
remédiation (recours aux forces de sécurité intérieure) qui seraient nécessaires.
34
En outre, la partie 4.B. du protocole, consacrée à la cybersécuri
té, a été rédigée par l’Agence nationale de la
sécurité des systèmes d’information (ANSSI), à qui a été confiée, lors de la réunion du conseil olympique et
paralympique de juillet 2022, la responsabilité de la stratégie de prévention du risque cyber.
35
Le
protocole contient ainsi désormais cinq annexes thématiques, qui précisent les modalités d’organisation du
relai de la flamme (annexe n°
1), l’organisation et l’articulation des structures de commandement de l’État, du
COJOP et de la ville de Paris (dit
« concept du commandement intégré »
ou
« concept C3 »
, annexe n° 2), les
modalités d’articulation des centres de commandement de l’État avec le centre national de commandement
stratégique (CNCS, annexe n°
3), la répartition des compétences entre l’État et le
COJOP pour les secours,
transports sanitaires et évacuations d’urgence (dit
« plan santé-secours »
, annexe n° 4), et les modalités
d’organisation des épreuves de surf à Tahiti (protocole signé avec la Polynésie française, annexe n°
5).
36
Principes directe
urs de répartition des responsabilités pour la sécurité de la cérémonie d’ouverture des Jeux
olympiques d’été de 2024 à Paris
, document approuvé le 20 avril 2023.
COUR DES COMPTES
36
3 -
Un plan global de sécurité finalisé
La stratégie de gestion des risques associés aux Jeux s’appuie sur un document d’analyse
nationale des risques, dit « ANR », qui a pour objet de cartographier les risques susceptibles
d’impacter la Coupe du monde de rugby de 2023 et les Jeux de 2024. Son établissement et son
actualisation
37
relèvent de la responsabilité du centre de renseignement olympique (CRO),
formellement rattaché à la coordination nationale de la sécurité des Jeux (CNSJ) mais ayant une
vocation interministérielle, en lien avec l’ensemble de la communauté du renseignement, et
disposant d’une autonomie pour l’accomplissement de ses missions. C
e document, classifié,
n’est cependant pas communiqué à toutes les parties prenantes des Jeux.
Le directeur de la sécurité du COJOP, bénéficiant d’une habilitation, s’est toutefois vu
communiquer la dernière version (V5) de l’ANR dans son intégralité. En
outre, des acteurs à
vocation transversale, tels que la ville de Paris, ADP ou encore la SNCF, ont eu accès à
l’ensemble des scénarios (avec occultation de la cotation de chacun et sans mention des contre
-
mesures associées). S’agissant des autres acteurs, l’objectif affiché par le CRO est de formaliser
des déclinaisons de l’ANR, à diffusion restreinte, afin que les acteurs responsables de chaque
site de compétition aient accès à l’ensemble des scénarios les concernant et puissent travailler
à la mise en œuv
re opérationnelle des contre-mesures nécessaires.
Les documents clés du plan global de sécurité des Jeux (en particulier le plan santé-
secours et le
« Concept C3 »
), dont la Cour avait souligné qu’il importait de les finaliser au plus
vite, sont désormais établis et annexés au protocole État/COJOP. Le plan santé-secours
(annexe
4 du protocole), élaboré au cours de l’année 2022 dans le cadre de travaux coordonnés
par la DIJOP et associant le COJOP, les services de l’État concernés et la
ville de Paris,
constitue la base sur laquelle se fonderont les prestataires de services médicaux et les
associations agréées de sécurité civile (AASC) pour rédiger le schéma directeur « santé-
secours » de chaque site.
Le concept du commandement intégré (dit
« Concept C3 »
, annexe n° 2 du protocole)
décrit l’organisation et le fonctionnement du
centre national de commandement stratégique
(CNCS) et ses interfaces avec la cellule interministérielle de crise (CIC), les centres de veille
des autres ministères et les opérateurs privés,
ainsi qu’avec le centre principal des opérations
(
Main Operation Center
ou MOC) du COJOP.
La préparation des Jeux par le ministère de la justice
Les diverses questions soulevées par les Jeux pour le ministère de la j
ustice font l’objet d’un
suivi régulier par la direction de cabinet dans le cadre de comités de suivi ministériels mensuels. En
outre, une cellule d’appui spécifique, rattachée à la secrétaire générale du ministère en sa qualité de
haute fonctionnaire de défense et de sécurité, a la charge du suivi des questions de cybersécurité et de
résilience des systèmes d’information du ministère.
37
La V1 a été finalisée le 15 janvier 2021, la V2 le 8 mars 2022, la V3 le 8 juillet 2022, la V4 le 25 novembre 2022
et la V5 le 31 mars 2023. Une V6 est prévue pour le 30 juin 2023. Chaque risque recensé dans l’ANR est décliné en
scénarios auxquels est associé un degré de criticité qui dépend de sa plausibilité et de ses conséquences potentielles.
À chaque scénario sont associées des contre-
mesures destinées à réduire sa probabilité d’occurrence et
à atténuer ses
conséquences en cas de survenance. La V5 mentionne ainsi 261 risques et plus de 1 500 contre-mesures.
L’ORGANISATION DES J
EUX
37
Le secrétariat général,
assisté d’un coordinateur ministériel
, et en lien avec les directions
centrales (direction des services judiciaires, direction de
l’administration pénitentiaire, direction de la
protection judiciaire de la jeunesse) a, en réponse à la demande adressée par le directeur de cabinet
de la Première ministre à l’ensemble des ministères,
construit
un plan de maintien d’activité durant la
période des Jeux. Le sujet est particulièrement sensible pour le ministère de la justice dans la mesure
où l’été est habituellement une période dite de
« vacation judiciaire », durant laquelle les magistrats
et greffiers sont encouragés à prendre leurs congé
s tandis que le nombre d’audiences est fortement
réduit. Dans le contexte des Jeux, l’été 2024 devrait au contraire se traduire par une hausse de
l’activité judiciaire, laquelle se fait déjà sentir dans le contexte de la mise en œuvre par les préfets des
« plans anti-délinquance »
demandés par le ministre de l’
i
ntérieur et dont l’objet est notamment de
lutter plus efficacement contre la petite délinquance (vols à l’arraché, vente à la sauvette, trafic de
stupéfiants, etc.).
Diverses mesures ont été ou seron
t mises en œuvre pour adapter les moyens des juridictions à
cette hausse d’activité
. L
es magistrats achevant actuellement leur scolarité à l’École nationale de la
magistrature, qui prendront leurs fonctions en septembre 2023, seront prioritairement affectés dans
les juridictions ayant des besoins identifiés, afin notamment que tous les postes encore vacants dans
les juridictions concernées par les Jeux soient pourvus à cette date. D
es renforts d’effectifs de
magistrats dits « placés » permettront de renforcer les juridictions le nécessitant en fonction des
besoins. Les juridictions ont organisé les congés des magistrats et fonctionnaires afin de permettre
une présence suffisante sur la période. Les plateaux de permanence du parquet et les services des
juges des libertés et de la détention seront renforcés durant la période. Enfin, certaines
cours d’appel
ont prévu d’augmenter le nombre d’audiences de comparution immédiate durant la période afin
d’absorber la hausse attendue des affaires de petite délinquance.
4 -
Une approche transversale des risques
a)
Le risque Cyber et la sécurité des données sensibles
La désignation, en juillet 2022, de l’ANSSI comme pilote de la stratégie de cybersécurité
des Jeux, a représenté une clarification bienvenue et créé les conditions
d’une élaboration
efficace du plan de cybersécurité des Jeux, dans le cadre des instances de coordination mises
en place et en particulier du groupe de travail Cyber qu’elle pilote désormais. Une phase
d’inventaire des parties prenantes et de leurs systèmes d’information a permis d’établir une liste
comportant trois niveaux de criticité en fonction de l’importance de chaque acteur pour les Jeux
et des conséquences qu’aurait la survenue d’une crise affectant ses systèmes d’information.
L’analyse menée par l’ANSSI a aussi porté sur les interconnexions de chaque entité avec
d’autres entités, afin d’évaluer leur criticité en fonction de l’impact induit sur d’autres systèmes
d’information en cas d’attaque de leur système d’information propre
38
.
38
Les acteurs les plus sensibles
seront ainsi directement accompagnés par l’ANSSI pour monter en compétence et
rehausser leur niveau de cybersécurité, tandis qu’une cinquantaine d’acteurs feront l’objet d’un accompagnement
piloté par l’ANSSI mais réalisé par des prestataires. Ces prestata
ires privés réaliseront systématiquement un audit
de sécurité et pourront, selon les cas, prendre en charge un accompagnement post-
audit des acteurs qui n’auraient
pas les capacités financières suffisantes pour acheter des prestations d’accompagnement corr
espondant à leurs
besoins. Ces prestations d’audit seront financées par une enveloppe de 10,1
M€ attribuée à l’ANSSI à cette fin.
Les acteurs relevant de la troisième catégorie relèvent quant à eux de la responsabilité du COJOP, qui gère la
sécurisation de
leurs systèmes d’information sans que l’ANSSI n’intervienne.
COUR DES COMPTES
38
S’agissant de l’hébergement des données à caractère personnel des participants aux Jeux,
le recours prévu par le CIO à la société chinoise Alibaba pour la fourniture d’infrastructures
d’hébergement informatique posait plusieurs questions majeures quant à la sécurité de
ces
données et à leur utilisation. L’ANSSI et la CNIL ont défini une solution technique alternative
consistant en l’hébergement des données et applications sensibles
39
sur les serveurs d’un
opérateur européen dit « de confiance »
, en l’espèce la société fra
nçaise Atos
40
. La migration
effective des systèmes et applications concernés vers le
cloud
privé d’Atos a été achevée
le
1
er
mars 2023. Après une phase de stabilisation de l’environnement technique, l’ANSSI
réalisera, à l’automne 2023, un audit de cybersécurité dont l’objet sera de contrôler le niveau
de sécurité de la solution technique ainsi déployée.
b)
Le risque nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC)
La Cour avait souligné la nécessité de s’assurer du déploiement effectif du contrat
capacit
aire interministériel (CCI) et d’en assurer le financement. Ce financement a été acté
par
la loi de finances pour 2023 : en fonctionnement, 5
M€
de crédits de paiements (CP) et 6,4
M€
d’autorisations d’engagement (A
E) ont ainsi été votés, tandis que 1
M€
de CP et 21
M€
d’AE
l’ont été
en investissement, cet effort en AE étant destiné à consolider la capacité de réponse
opérationnelle à une crise NRBC. En outre, le déploiement opérationnel du CCI est désormais
engagé, une circulaire du 22 février 2023 ayant demandé aux préfets de transmettre leurs
propositions d’équipement à cet égard.
c)
Le risque drones
S’agissant du risque d’emploi malveillant de drones durant les Jeux, des travaux
spécifiques ont été lancés en septembre 2021 sous l’égide du SGDSN. La directio
n effective
des travaux a été confiée au commandement de la défense aérienne et des opérations aériennes
(CDAOA), qui déploiera durant les Jeux un dispositif particulier de sécurité aérienne (DPSA),
comme il le fait lors de tout événement majeur. Lors de la réunion de la commission
interministérielle de la sûreté aérienne (CISA) du 9 décembre 2022, la Première ministre a
confié au SGDSN la tâche d’initier la rédaction d’une feuille de route interministérielle dont
l’objet sera de permettre de capitaliser su
r les avancées permises par la préparation des Jeux et
de poursuivre les efforts en la matière afin de faire de la lutte anti-drones une politique publique
spécifique
. Cette affirmation de l’importance du sujet apparaît cohérente et souhaitable compte
tenu
de l’essor de l’utilisation de ces engins en France.
39
Sont concernés l’
Olympic Management System
(OMS, système d’information dédié à la planification des JOP
et à la gestion des accréditations, qui traitera un important volume de données personnelles et étatiques) et les deux
applications
« Le Club »
et
« Génération 2024 »
(qui contiendront les données personnelles des bénévoles ainsi
que des participants à divers événements organisés autour des Jeux).
40
Cette solution a été définie au cours du se
cond semestre 2022 dans le cadre d’un comité dédié, réunissant la
DIJOP, la CNSJ, la CNIL, l’ANSSI et le COJOP. Une première version de l’architecture technique, proposée par
le COJOP et Atos en mai 2022, a été rejetée par l’ANSSI et la CNIL.
Cet avis néga
tif a été suivi d’ajustements qui
ont permis à l’architecture ainsi revue d’être approuvée en décembre 2022.
L’ORGANISATION DES J
EUX
39
d)
Le risque sanitaire
La Cour avait recommandé de conduire dans les meilleurs délais une planification
cohérente des moyens médicaux, compte tenu des risques de tension capacitaire pesant sur le
système hospitalier francilien et afin de garantir la capacité de ce dernier à absorber les flux de
patients durant la période des Jeux.
S’agissant des besoins, les dispositifs secours
-santé des sites et de leurs abords sont en
cours d’élaboration par les préfet
s, dans le cadre des comités de pilotage territoriaux et, le cas
échéant, des groupes de travail secours-santé mis en place dans certains départements et
associant toutes les parties prenantes du système de santé. La finalisation de ces dispositifs
devrait
permettre de disposer d’une évaluation consolidée des besoins sur chaque site. En outre,
le ministère de la santé a, par une instruction du 13 mai 2022
41
, organisé la mobilisation des
ARS en distinguant trois niveaux de mobilisation
42
et en définissant, pour chacun, les mesures
à mettre en œuvre dans un calendrier précis. Ces mesures ont pour objet d’optimiser la
préparation opérationnelle des Jeux et de consolider dans chaque région concernée la capacité
de réponse à d’éventuelles sit
uations sanitaires exceptionnelles (SSE).
Compte tenu des tensions capacitaires constatées en Île-de-France pour assurer la
couverture francilienne,
tant par l’État que par le COJOP
, des secours médicalisés et du système
de santé (sapeurs-pompiers, secouristes des associations agréées de sécurité civile, médecins
urgentistes dans les SAMU/SMUR, infirmiers, personnels soignants des établissements
hospitaliers, etc.), le ministre de la s
anté a missionné en novembre 2022 l’
inspection générale
des affaires sociales (IGAS), dont le rapport a été remis en février 2023.
L’IGAS
a constaté que
le ministère, l’ARS et l’Assistance publique
-Hôpitaux de Paris (AP-HP) étaient désormais
engagés dans un processus de préparation volontariste qui doit être confirmé et concrétisé par
une planification opérationnelle à achever d’ici l’été 2023.
La remise de ce rapport a été suivie par la nomination, début mars 2023, d’une personnalité
qualifiée, placée auprès du ministre de la s
anté, chargée d’une mission d’appui de conseil sur
l’ensemble des sujets relatifs à la réponse opérationnelle des secours pendant les Jeux, à
l’anticipation des situations sanitaires exceptionnelles et à l’anticipation de la continuité d’activité.
41
Instruction du 13 mai 2022 relative à la préparation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.
42
Niveau 1 : Île-de-France ; niveau 2 (une à trois épreuves de compétition) : Provence-Alpes-
Côte d’Azur, Hauts
-
de-France, Auvergne-Rhône-Alpes, Nouvelle-Aquitaine, Pays de la Loire ; niveau 3 : autres ARS susceptibles de
venir en appui.
COUR DES COMPTES
40
La préparation des Jeux par le ministère de la santé
Un comité de pilotage, présidé par le ministre, se réunit tous les deux mois, associant
l’ensemble des directions concernées et notamment la direction générale de la santé (DGS) et la
direction générale de l’offre de soins (DGOS), ainsi que l’ARS
Île-de-France
43
. La coordination des
actions à mener en matière d’organisation sanitaire et de santé publique a été confiée au secrétariat
général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS), au sein duquel a été désignée une
directrice de projet en charge des Jeux. Une comitologie spécifique a été mise en place en parallèle
de celle qui existe s’agissant de la sécurité civile et à laquelle les ministères sociaux sont associés
44
.
Les actions menées par le ministère sont structurées autour de trois axes : la continuité des soins ; la
gestion des situations sanitaires exceptionnelles (SSE) ;
l’héritage.
S’agissant de la continuité des soins, une modélisation des flux de patients susceptibles de
solliciter le système de santé durant l’été 2024 compte tenu des Jeux doit être achevée à l’été 2023
,
pour aboutir à un scénario central sur la base duquel les différentes parties prenantes pourront adapter
leurs organisations dans la perspective de l’événement. La diversité des parties prenantes en la matière
est un
enjeu à prendre en compte, en particulier s’agissant de l’acceptabilité des contraintes
nécessaires à la continuité des soins (reports de congés, heures supplémentaires, etc.) par les différents
acteurs
45
. Cette acceptabilité sera conditionnée, en interne (personnels du ministère et des ARS) aux
mesures d’accompagnement qui seront mises en œuvre et, en externe (médecine de ville,
établissements hospitaliers, etc.), à la capacité du ministère à convaincre ses interlocuteurs de
s’engager sur ce sujet. Un autr
e enjeu opérationnel sera celui de la bonne coopération entre ARS, afin
de permettre une optimisation des moyens à l’échelle interrégionale.
La bonne gestion des SSE exigera quant à elle que les plans de gestion de crise (plans blancs
pour les établissements hospitaliers, plans ORSAN
46
pour les ARS) et les plans de continuité
d’activité soient adaptés en amont de l’événement
, afin de prendre en compte la contrainte
supplémentaire liée aux Jeux. L’enjeu est notamment de s’assurer que ces plans prennent en com
pte
l’ensemble des risques identifiés (risque cyber, risque NRBC, etc.) en sus des risques inhérents à la
période estivale (canicule notamment) et permettent une gradation de la réponse selon la gravité de
la crise. Les ARS principalement concernées (Île-de-France, Provence-Alpes-Côte-
d’Azur, Hauts
-de-
France) et les établissements hospitaliers sont accompagnés par le ministère pour réaliser des
exercices permettant de mettre à l’épreuve ces plans de gestion de crise.
Enfin, les actions menées par le minist
ère en matière d’héritage s’inscrivent dans le cadre des
mesures présentées dans le plan « Héritage » des Jeux. Elles concernent notamment la promotion de
l’activité physique et sportive dans tous les domaines, la lutte contre la sédentarité ainsi que le
développement du sport-
santé et de l’activité physique adaptée dans une approche thérapeutique. Un
comité de pilotage dédié a pour objet d’entretenir la dynamique sur ces différents sujets
, en associant
l’ensemble des parties prenantes (directions du ministère, ARS, Caisse nationale d’assurance
maladie
(CNAM), collectivités territoriales porteuses d’actions spécifiques, etc.).
43
En outre, une réunion de coordination, présidée par le directeur de cabinet du ministre, se tient toutes les deux
semaines en présence de l’ARS Île
-de-France.
44
Cette comitologie est composée de sept groupes de travail thématiques (
« Dispositif de surveillance »
,
« Sécurisation des SI santé »
,
« Moyens sanitaires »
,
« Planification »
,
« Appui interrégional »
,
« Continuité du
système sanitaire »
et
« Transports sanitaires Île-de-France »
), pilotés par le SGMAS et associant toutes les
parties prenantes. Un comité de pilotage
« Services médicaux »
, animé par la DIJOP, permet de coordonner les
travaux menés en matière de soins et de secours, tant s’agissant de la sécurité civile que du dispositif sanitaire.
45
45
Toutes les composantes du système de santé sont ici concernées (secours, transports sanitaires, personnels
soignants, établissements de santé, médecine de ville, opérateurs tels que l’Établissement français du sang, etc.).
46
Organisation de la réponse du système de santé en situations sanitaires exceptionnelles.
L’ORGANISATION DES J
EUX
41
5 -
Une utilisation de solutions technologiques innovantes sous certaines conditions
La loi du 19 mai 2023 précitée autorise à titre
expérimental, jusqu’au 31 mars 2025 et
uniquement pour les événements de grande ampleur
47
, le recours à des techniques de
vidéosurveillance dite « intelligentes »
. Ces techniques consistent en l’exploitation des images
de vidéosurveillance (captées par des caméras fixes ou par des drones) par des traitements
algorithmiques destinés à détecter les signes annonciateurs d’événements pouvant poser un
risque de sécurité (mouvements de foule, comportements suspects, etc.). L’objectif visé est
celui d’une optimisation de l’emploi des forces de sécurité disponibles dans un contexte de forte
croissance des besoins. La loi prévoit un certain nombre de garanties destinées à encadrer
l’utilisation de ces techniques
. Cette
expérimentation doit faire l’objet d’une informat
ion de la
Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) tous les trois mois.
Un avis réservé de la CNIL
Dans sa délibération n° 2022-118 du 8 décembre 2022 relative au projet de loi que le
Gouvernement se préparait à déposer sur le bureau du Sénat, la CNIL a souligné le
« tournant »
que
représente le recours à de telles technologies, qui va contribuer à définir la place donnée à
l’intelligence artificielle dans notre société. Selon elle,
les traitements algorithmiques «
ne constituent
pas une simple évolution technologique, mais une modification de la nature des dispositifs vidéo,
pouvant entraîner des risques importants pour les libertés individuelles et collectives et un risque de
surveillance et d’analyse dans l’espace public
». Dans ce contexte, elle a insisté sur la nécessité de
prévoir un certain nombre de garanties
48
, reprises dans le texte du projet de loi. Plus généralement,
toutefois, la CNIL a appelé à une «
réflexion globale et éthique sur les usages de ces instruments, et
sur l’importance de se prémunir de tout phénomène d’accoutumance et de banalisation de ces
technologies de plus en plus intrusives
».
En outre, la loi autorise, de manière permanente, la mise en place de systèmes dits
« scanners corporels »
à l’entrée des grands
événements,
afin de s’assurer que le public assistant
auxdits événements n’introduise aucun objet dangereux dans l’enceinte concernée. Le texte
prévoit un certain nombre de garanties destinées à encadrer l’utilisation de ces dispositifs
:
consentement exprès de la personne (qui, si elle refuse ce dispositif, pourra être contrôlée par
palpation physique), analyse des images réalisée par des opérateurs ne pouvant voir
physiquement la personne concernée, brouillage du visage ainsi scanné, absence
d’enregistrement des images ainsi produites. Ce choix d’un dispositif permanent et non
expérimental, à la différence de la vidéosurveillance dite « intelligente »
, s’explique notamment
par le fait que la mise en place de tels équipements représente des coûts d’investis
sement
conséquents pour les propriétaires des enceintes sportives concernés.
47
Articles 9 et 10 de la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023
. Sont concernés les événements mentionnés à l’article
L. 613-
3 du code de la sécurité intérieure, c’est
-à-dire les
« manifestations sportives, récréatives ou culturelles
qui, par l’ampleur de leur fréquentation ou leurs circonstances, sont
particulièrement exposées à des risques
d’actes de terrorisme ou d’atteintes graves à la sécurité des personnes
»
.
48
Caractère expérimental du déploiement, limitation dans le temps et dans l’espace, limitation à certaines finalités
spécifiques correspondant à des risques graves pour les personnes, absence de traitement de données biométriques
(qui permettraient notamment l’identification des personnes), absence de rapprochement avec d’autres fichiers et
absence de décision automatique (l’algorithme ne devant permettre que l’identification de situations
potentiellement problématiques, pour lesquelles une décision devra ensuite être prise par une personne humaine).
COUR DES COMPTES
42
D’un point de vue strictement opérationnel, la faisabilité de leur déploiement effectif pour
les Jeux pose aujourd’hui question, compte
tenu notamment du temps nécessaire pour tester ces
technologies en conditions réelles (condition nécessaire pour convaincre les propriétaires
d’enceintes sportives de l’utilité de ces dispositifs et de leur capacité à absorber des flux
importants de spectateurs à l’occasion d’un grand événement sportif) et de l’opportunité
d’investir pour acquérir de tels équipements. La recherche de fournisseurs et la passation des
marchés exigeront également du temps. À ce stade, le recours à ces dispositifs lors des Jeux
reste donc incertain et
l’intérêt de l’in
vestissement correspondant reste à établir site par site,
notamment pour les sites ayant vocation à accueillir des flux très importants de spectateurs.
B -
Une organisation de gestion de crise complexe, à réexaminer et à tester
L’organisation retenue pour as
surer la gestion de crise pendant les Jeux est détaillée dans
l’annexe 2 au protocole État
-COJOP révisé, qui décline le concept du « commandement
intégré ». Cette notion de « commandement intégré » ne conduit toutefois pas à une codécision
systématique, dè
s lors que les champs de compétence et de responsabilité de l’État et du COJOP
sont distincts :
l’objectif recherché est celui d’une
«
concertation préalable à chaque niveau de
décision, toute décision prise par l’une des deux parties étant susceptible d’i
nduire des
conséquences pour l’autre partie
»
.
L’État et le COJOP ont tenté de synthétiser l’organisation retenue dans un schéma
, dont
la Cour constate qu’il n’offre
pas une lisibilité claire et immédiate de cette organisation et qu’il
ne mentionne pas la ville de Paris.
L’État
a en particulier décidé, pour la tenue des Jeux,
de la mise en place d’un centre
national de commandement stratégique (CNCS)
, placé sous l’au
torité du ministre
de l’
intérieur.
Cette organisation inédite
pose la question de l’articulation du CNCS avec la CIC (cellule
interministérielle de crise) dont l’organisation est détaillée dans une circulaire du Premier
ministre du 1
er
juillet 2019
49
. Les missions attribuées au CNCS font en effet fortement écho aux
quatre fonctions de la CIC détaillées dans la circulaire (situation, communication, anticipation
et décision), à tel point que l’on peine à identifier la valeur ajoutée apportée par la création
d’
une structure spécifique telle que le CNCS.
49
Circulaire n° 6095/SG du 1
er
juillet 2019 relative à l’organisation gouvernementale pour la
gestion des crises majeures.
L’ORGANISATION DES J
EUX
43
Schéma n° 2 :
CNCS et CIC
Source : circulaire n° 6095/SG du 1
er
juillet 2019
COUR DES COMPTES
44
En l’état, l’annexe au protocole État/COJOP prévoit que la CIC pourra être activée par le
Premier ministre en cas d’événement majeur
intervenant au moment des Jeux, que cet événement
leur
soit lié ou qu’il leur soit extérieur. Si la crise est liée ou a des conséquences pour les Jeux,
l’annexe précise que le CNCS sera
« concourant »
à l’activité de la CIC, en étant représenté au
sein de sa salle de décision. Cette organisation duale est susceptible de complexifier la gestion de
crise en nuisant à la lisibilité du dispositif par l’ensemble des parties prenantes
, en particulier
durant la période des Jeux proprement dite (du 26 juillet au 8 septembre 2024).
En tout état de cause, la robustesse de cette organisation devra être testée en conditions
réelles. Un premier exercice majeur, dit
« Rugby22 »
, a ainsi été organisé les 29 et 30 novembre
2022 dans la perspective de la Coupe du monde de rugby 2023. Cet exercice a conduit à
identifier
un besoin de vigilance particulière s’agissant de la bonne articulation entre le CNCS
et la CIC. Dans ce contexte, des adaptations du dispositif de gestion de crise sont d’ores
et déjà
prévues afin de le clari
fier et d’assurer sa lisibilité par toutes les parties prenantes.
Un nouvel
exercice de gestion de crise devait être organisé en
juillet 2023 afin de tester l’articulation entre
la CIC et les centres de commandement, en particulier avec le CNCS. En outre, la Coupe du
monde de rugby (du 8 septembre au
28 octobre 2023) sera l’occasion d’une première mise à
l’épreuve de l’organisation de gestion de crise retenue, avant un exercice de grande ampleur,
associant tous les ministères, la ville de Paris, le département de Seine-Saint-Denis, la
préfecture de police de Paris et le COJOP. Son objectif sera de tirer les leçons de la Coupe du
monde de rugby, dans une approche transversale destinée à donner aux parties prenantes une
vision complète des différents sujets liés à la sécurité.
La question de la
lisibilité de l’organisation de gestion de crise de l’État est d’autant plus
importante que les structures étatiques (CNCS, CIC, COZ, COD, etc.) devront se coordonner
avec celles du COJOP (le
Main Operations Center
) et de la ville de Paris (qui mettra en place
un poste opérationnel de commandement des Jeux).
L’efficacité de cette coordination ne pourra
que bénéficier d
’
une organisation claire et lisible des structures de l
’֤
État.
C -
Une planification opérationnelle engagée
1 -
Des plans de sécurité propres à chaque site en cours d’élaboration
S’agissant de la déclinaison par site de l’architecture générale de sécurité des Jeux, le
COJOP et l’État se sont accordés sur un calendrier qui, après la finalisation en juin 2023 d’une
première version du « concept de sécurité » de chaque site, conduira, en juillet 2023, à la
désignation du responsable de sécurité (
venue security manager
) de chaque site et, dans le
courant de l’été, à l’attribution des derniers lots aux prestataires
privés de sécurité. La bonne
articulation du plan de sécurité de chaque site avec son plan de transport devra, dans ce cadre,
faire l’objet d’une vigilance toute particulière. La mise en application concrète des concepts de
sécurité permettra, le cas échéant, d’identifier des marges d’optimisation supplémentaires dans
le détail des niveaux de service (nombre de caméras, etc.) offerts sur chaque site. Cette mise en
œuvre opérationnelle devra pouvoir s’appuyer sur un partage d’informations suffisant
s’agissant du contenu de l’ANR, afin que les opérationnels de chaque site puissent
travailler à
la préparation des contre-mesures propres à réduire la probabilité de survenance ainsi que les
conséquences potentielles des risques identifiés par l’ANR s’agissant de chacun de ces sites.
L’ORGANISATION DES J
EUX
45
2 -
Une organisation testée par divers exercices nationaux et locaux
Le bon déroulement des Jeux suppose que la robustesse des organisations retenues soit
mise à l’épreuve en amont de l’événement. Au niveau national, plusieurs exercices de grande
ampleur, organisés par le SGDSN, s’inscrivent dans cette perspecti
ve
50
, auxquels s’ajouteront
la Coupe du monde de rugby elle-même,
puis l’exercice majeur prévu en décembre 2023
51
.
S’agissant des exercices à organiser au niveau local, le ministre de l’
intérieur a demandé, dans
une instruction du 5 janvier 2023, que des exercices réguliers soient programmés au sein de
chaque zone de défense, chaque préfet de zone devant soumettre ses propositions à la CNSJ
chargée de coordonner le calendrier et la mise en œuvre de ces exercices
52
. L’implication du
COJOP paraît essentielle à l
a Cour, s’agissant des départements qui accueilleront des sites
d’entraînement ou de compétition durant les Jeux, et devra faire l’objet d’une vigilance toute
particulière afin de donner leur pleine portée à ces exercices.
La planification opérationnelle
de l’événement suppose également la prise en compte,
dans la mobilisation des forces de sécurité intérieure, des contraintes liées aux Jeux. C’est le
sens de l’instruction ministérielle du 5 janvier 2023 précitée
, qui demande aux préfets de
prendre en compte, dans la mise à jour de leurs plans anti-
délinquance, le fait que l’ensemble
des unités de forces mobiles (UFM) seront mobilisées en 2024 pour les Jeux ou à titre de réserve
d’ordre public, et ne seront donc pas disponibles pour assurer leurs missions h
abituelles de
renfort dans les départements. Les préfets devront donc s’efforcer
, en premier lieu,
d’optimiser
l’emploi des forces de police et de gendarmerie départementales, avant de solliciter si nécessaire
des renforts auprès du préfet de zone.
Cette
optimisation au sein de chaque département pourra s’appuyer sur l’instruction
ministérielle du 27 octobre 2022
53
, déclinée dans deux notes conjointes du DGPN et du DGGN
en date des 23 et 25 novembre 2022, qui prévoient que le
« décloisonnement des zones
habituelles de compétence »
respectives de la police et de la gendarmerie devra être systématisé
durant la Coupe du monde de rugby puis les Jeux.
50
Notamment l’exercice
« Rugby22 »
, déjà cité, qui a eu lieu en novembre 2022.
51
Lors de ces exercices majeurs, un volet cyber est systématiquement intégré et les préfectures sont sollicitées afin
d’intégrer une dimension de co
mmunication avec les centres opérationnels de zone et de département (COZ, COD).
52
Cette instruction a été précisée par une note adressée par le CNSJ aux préfets de zone et au préfet de police de
Paris le 19 janvier 2023, dans laquelle il a été demandé que soient organisés un exercice zonal avant septembre
2023 ainsi qu’un exercice par département. Ces derniers devront également être organisés avant septembre 2023
au moins dans les départements accueillant des matches et camps de base de la Coupe du monde de rugby. Dans
sa note, le CNSJ souligne l’importance d’une bonne prise en compte, pour ces exercices locaux, de l’organisation
prévue au niveau national et en particulier de la mise en place du CNCS et la possibilité d’impliquer les
organisateurs de la Coupe du monde de rugby et des Jeux.
53
Instruction du 27 octobre 2022 relative à l’intensification du renforcement mutuel police
-gendarmerie en vue de
répondre au défi de la Coupe du monde de rugby et des Jeux olympiques et paralympiques.
COUR DES COMPTES
46
Le relai de la Flamme
Le concept opérationnel du relai de la flamme est désormais stabilisé et la répartition des
responsabilités entre les parties prenantes détaillée dans l’annexe 1 du protocole État/COJOP.
L’organisation, pilotée par la CNSJ, se traduira par la mise en place par l’État d’un dispositif de type
« bulle de sécurité », constituée de policiers et
de gendarmes qui escorteront la flamme sur l’ensemble
de son parcours, ainsi que de dispositifs territoriaux de sécurisation et de secours jalonnant
l’itinéraire
54
. Pour leur part, le COJOP et les collectivités territoriales concernées sont responsables
des dispositifs de sécurisation, cette notion incluant le contrôle du public et le secours aux personnes.
Le COJOP est supposé prendre en charge l’hébergement et la restauration des équipes du relai et des
forces de sécurité intérieure, dans la limite de 50 personnes
55
. La déclinaison territoriale de ce schéma
général de sécurité s’appuie sur une instruction ministérielle adressée le 27 octobre 2022 aux préfets
,
que le ministre a invité à prendre en charge
« très personnellement »
ce dossier d’importance
majeure.
Une autre doit être établie d’ici l’été 2023 s’agissant de la sécurisation des itinéraires et des
célébrations dans les villes étapes.
La cérémonie d’ouverture sur la Seine
Plusieurs groupes de travail dédiés, pilotés par la préfecture de police de Paris avec le concours
de la DIJOP et associant le COJOP et la v
ille de Paris, ont permis d’aboutir à un
« concept
opérationnel de livraison des opérations de sécurité »
traduit dans
un protocole relatif à la sécurité
de la cérémonie d’ouverture
, finalisé en avril 2023, qui précise leurs rôles et responsabilités respectifs
et a permis d’engager la planification opérationnelle et budgétaire de l’événement par chacune des
parties prenantes.
Le COJOP prendra en charge le remorquage et le stockage des bateaux qui devront être déplacés
pour les besoins de la cérémonie
56
et aura la responsabilité de la sécurité des zones de célébrations
privatisées, et notamment du dispositif comprenant l’accueil, le contrôle et la sécurité du public muni
d’un billet payant et installé sur les quais bas et sur certains ponts. L’État assurera la sécurisation globale
(lutte contre le terrorisme) de l’événement, et notamment le pré
-filtrage, la surveillance et la sécurisation
des zones accueillant le grand public. Un périmètre de protection sera mis en place par le préfet de
police, prévoyant un contrôle systématique des entrées et sorties des piétons et véhicules. Un système
de pré-
réservation, à l’aide d’une application développée et financée par l’État (dont le cahier des
charges d
oit être établi avant l’été 2023), sera mis en place pour les quais hauts afin de réduire le risque
de mouvements de foule non maîtrisés. La ville de Paris mettra pour sa part à disposition du préfet de
Police des agents de la police municipale parisienne (PMP). Leurs missions, qui étaient encore en cours
de définition à la date de finalisation du présent rapport, devraient être centrées sur la régulation des flux
de circulation et la préservation de la tranquillité publique, notamment pour gérer les sites de festivités
qui seront mis en place dans chaque arrondissement (écrans géants, réceptions, etc.). La ville de Paris
mettra en outre à disposition les services nécessaires (signalétique, sonorisation, écrans, sanitaires,
food
trucks
, animations, etc.) pour le grand public sur les quais hauts.
54
Ces dispositifs territoriaux relevant de la responsabilité des préfets de département en lien avec les maires des
villes traversées et des villes-étapes.
55
Le ministère de l’intérieur estime d’ores
-et-déjà que, compte tenu des forces de sécurité intérieure devant être
mob
ilisées pour couvrir l’événement, cette limite de 50 personnes sera dépassée.
56
S’agissant des conditions d’utilisation du domaine public fluvial, des discussions entre le COJOP, la ville de
Paris, VNF et Haropa ont été engagées. Le schéma envisagé est cel
ui d’une convention d’association prévoyant la
mise à disposition gratuite du domaine public fluvial en contrepartie d’une association de VNF et Haropa à la
marque Paris 2024.
L’ORGANISATION DES J
EUX
47
Le dépôt d’un dossier de demande d’autorisation auprès des services de la préfecture de police étant
n
écessaire et à la suite du dépôt d’une première version du dossier technique par le COJOP en juin 2022
,
puis d’une version actualisée en janvier 2023, il est désormais prévu que la
ville de Paris et le COJOP
déposent un dossier commun pour les quais hauts
et les quais bas d’ici l’été 2023, ainsi qu’une notice de
sécurité commune pour les quais hauts et les quais bas, qui devait être déposée avant le 30 avril 2023. Ce
choix d’un portage commun du dossier technique est cohérent avec les contraintes opérationn
elles de la
cérémonie, dans la mesure où les accès et sorties du périmètre de la cérémonie seront communs pour le
public situé sur les quais hauts et pour les spectateurs avec billets installés sur les quais bas.
La complexité des enjeux à traiter dans le cadre de ce dossier ne doit pas être sous-estimée
(capacité des quais et ponts à accueillir les tribunes envisagées, cheminements d’évacuation, etc.), et
appelle un engagement très fort de la part des parties prenantes pour s’assurer du respect des règles
de sécurité et de l’obtention des autorisations nécessaires. Il est cependant à noter que le concept
artistique définitif de la cérémonie d’ouverture sur la Seine reste encore à stabiliser, et que les
incertitudes en la matière ne sont pas neutres s’agissa
nt des besoins en matière de sécurité. Si, en
particulier, le choix devait être fait d’intégrer aux festivités des éléments de spectacle visibles de loin
(tels qu’un spectacle pyrotechnique), des besoins accrus de sécurisation en résulteraient compte
tenu
des attroupements que de tels spectacles ne manqueraient pas de provoquer à une distance plus ou
moins grande du lieu de la cérémonie. Il convient donc d’arrêter ce concept artistique dans les plus
brefs délais, en tenant compte des contraintes de sécurité, qui ne doivent pas être accrues de ce fait.
D -
Un défi capacitaire des entreprises privées de sécurité qui reste
à relever, un recours probable aux forces de sécurité intérieure
et aux armées à anticiper
1 -
Un déficit structurel d’attractivité de
s activités privées de sécurité
dans un contexte de besoins de sécurité accrus
La capacité de la branche professionnelle privée de sécurité à répondre aux besoins liés à
la tenue des Jeux est plus que jamais en question, compte tenu de l’état même de cette branche
professionnelle, dont les difficultés structurelles ont été encore accrues par la crise sanitaire.
Les difficultés structurelles de la branche professionnelle privée de la sécurité
Le secteur privé
de la sécurité, très atomisé, est composé d’un très grand nombre de petites
entreprises. Ainsi, en 2019, 8 506 des 11 976 entreprises du secteur (soit 71 % du total) ne comptaient
aucun salarié, et 2 335 entreprises (soit 19,5 %
du total) n’en comptaient qu’entre
un et dix-neuf
. L’activité
de la plupart des entreprises du secteur est en effet liée à l’événementiel, ce qui ne leur permet pas de
disposer de la visibilité nécessaire pour croître sereinement et fidéliser leurs effectifs. Le manque
d’accompagnement et de management de proximité, l’absence d’un réel collectif de travail et de
perspectives offertes aux salariés,
sont autant de facteurs qui nuisent à l’attractivité du
secteur. À ces
facteurs structurels s’ajoutent les conséquences de la crise sanitaire sur l’événementiel, la diminution
drastique du nombre d’événements ayant eu pour conséquence l’éviction d’un grand nombre de salariés
ponctuels, qui se sont dirigés vers
d’autres secteurs d’activité. Le
centre national des activités privées de
sécurité (CNAPS)
rapporte ainsi que le nombre de porteurs de carte professionnelle d’agent de sécurité est
passé de 304 000 en 2021 à 280 000 au 31 décembre 2022, témoignant de cette attrition des ressources de
la branche. Sur ces 280 000 porteurs de carte fin 2022, seulement 90 000 étaient localisés en Île-de-France.
Alors que la branche privée
de la sécurité fait face à un important déficit d’attractivité, les
besoins en la matière
sont accrus par rapport aux précédentes éditions des Jeux en raison de l’évolution
du contexte sécuritaire. L’évaluation des besoins du COJOP est de 17
000 agents de sécurité par jour
COUR DES COMPTES
48
en moyenne durant les Jeux, répartis pour moitié entre ceux directement gérés par le COJOP et ceux
gérés par les opérateurs (
Event Delivery Entities
- EDE
)
retenus pour certains sites
57
, avec des pics
pouvant atteindre 22 000 par jour. L
’essentiel de ces besoins
est
concentré sur l’Île
-de-France.
Selon le ministère de l’
intérieur, une première vision consolidée des besoins et réponses
émanant du secteur privé
pour la livraison des Jeux ne sera disponible qu’au troisième trimestre
2023. La DIJOP espère pour sa part disposer de nouvelles estimations (tenant compte, pour chaque
site, des prestations de service achetées par le COJOP, les entités de livraison et leurs sous-traitants,
ainsi que des zones de célébration et des divers événements prévus par les partenaires commerciaux
et les fédérations sportives internationales) pour la fin du 1
er
semestre 2023.
L’État ne dispose en outre à ce stade que d’une visibilité limitée sur les besoins
complémentaires non directement liés à la livraison des Jeux : besoins des centres nationaux
olympiques des nations invitées, besoins des collectivités territoriales pour sécuriser les « Clubs
2024 »
, besoins des sponsors pour leurs événements, besoins des organisateurs d’événements
dans le cadre des « Olympiades culturelles », besoins des acteurs économiques ordinaires pour
faire face à une affluence de touristes et de visiteurs (sites touristiques, grands magasins, etc.).
Dans ce contexte, le ministère de l’
intérieur indique avoir cherché à limiter les risques
d’accumulation d
es contraintes en invitant les préfets, par une circulaire de décembre 2022 sur
les évènements estivaux, à dialoguer avec les élus locaux pour optimiser la programmation de
ces événements par rapport au calendrier des Jeux.
2 -
Un plan d’action de grande ampl
eur pour stimuler les viviers de recrutement,
des résultats qui restent incertains
Dans le contexte dégradé que connaît la filière, la dynamisation des viviers de recrutement
pour attirer de nouveaux entrants dans le secteur (ou, le cas échéant, y faire revenir des personnes
qui ont déjà exercé la profession d’agent de sécurité) est un enjeu majeur. Conformément aux
engagements actés dans le protocole État/COJOP, les services de l’État ont engagé un effort de
grande ampleur pour attirer de nouveaux candidats vers le secteur privé de la sécurité. Des actions
de communication ont été déployées à destination des personnes disposant d’une carte
professionnelle d’agent
privé de sécurité, afin de les inciter à revenir travailler dans ce secteur, et
de celles dont la carte professionnelle expire prochainement
, pour qu’elles
la renouvellent à temps
pour les Jeux
58
. Ces actions ont également concerné 42 000 personnes inscrites dans des
spécialités mobilisant des compétences valorisables pour exercer les métiers de la branche privée
de la sécurité, ainsi que 24 000
demandeurs d’emploi au chômage depuis plus de deux ans.
D’autres actions ont ciblé les étudiants
59
et des publics en insertion (écoles de la deuxième chance,
EPIDE),
pour les orienter vers l’offre de formation et d’accompagnement proposée par Pôle
emploi
60
. Depuis mi-avril 2023, les personnes formées sont orientées prioritairement vers les
entreprises retenues par le COJOP dans le cadre de ses appels d’offres.
57
Qui contracteront directement auprès des entreprises privées de sécurité pour leurs besoins propres, sur la base
d’un cahier des charges fourni par le COJOP.
58
S’agissant des détenteurs de cartes professionnelles en cours de validité, à mi
-avril 2023, 80 000 courriels avaient
été envoyés en Île-de-France, 18 000 dans les Hauts-de-France et 9 200 en région Provence-Alpes-Côte-
d’Azur,
l’objectif global étant fixé à 200
000 au niveau national.
59
Fin avril 2023, 730 000 courriels avaient ainsi été envoyés aux étudiants franciliens.
60
Pôle Emploi finance notamment les stages de maintien et actualisation des compétences (MAC) nécessaires au
renouvellement de la carte professionnelle, pour ceux qui en sont déjà titulaires, et prend en charge sur son budget
propre la formation et l’indemnisation des étudiants volontaires pour travailler dans
le domaine de la sécurité
privée. Une circulaire du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR) devait paraître courant
mars 2023 pour autoriser les étudiants à s’inscrire à Pôle emploi et à bénéficier de la rémunération de stagiaire de
la formation professionnelle pour cette formation.
L’ORGANISATION DES J
EUX
49
En outre, divers aménagements réglementaires ont été adoptés afin de prévoir des
modalités de formation plus courtes, centrées sur l’événementiel et dont il est espéré qu’elles
pourront intéresser les étudiants. Une nouvelle carte professionnelle
« Surveillance dans le
cadre de manifestations sportives, récréatives, culturelles ou économiques rassemblant plus de
300 personnes »
(dite
« Surveillance grands événements »
ou SGE) a ainsi été créée par un
décret du 20 avril 2022. Un certificat de qualification professionnelle
« Participer aux activités
privées de sécurité des grands événements »
(APSGE) a été approuvé par un arrêté du
6
décembre 2022 et fait l’objet d’une certification de branche par France Compétences le
14
décembre 2022. L’obtention du
contrat de qualification professionnelle (CQP) APSGE
permettra ainsi aux étudiants concernés de se voir délivrer la carte professionnelle SGE. Un
arrêté du 24 janvier 2023
61
a assoupli les conditions de formation pour l’obtention de ce CQP,
en autorisant les organismes de formation à dispenser à distance une semaine de formation
théorique (sur trois semaines au total) ; de plus, un arrêté du 3 février 2023
62
a porté le nombre
maximum de stagiaires pour ce nouveau titre de 12 à 15 par session. L’objectif affiché est
d’attirer 3
000 étudiants.
Enfin, compte tenu des procédures et délais propres au secteur privé de la sécurité
(demande d’autorisation pour s’inscrire à une formation, délais de délivrance de la carte
professionnelle), qui peuvent conduire des candidats potentiels à privilégier d’autres secteur
s
en tension, dans lesquels les processus de recrutement sont plus simples, le CNAPS a adapté
son organisation afin d’instruire le plus rapidement possible les demandes qui lui sont soumises,
lesquelles sont intégralement traitées de manière dématérialisée. Selon le CNAPS, 94 % des
demandes d’autorisation d’inscription en formation et de carte professionnelle sont aujourd’hui
traitées en moins de sept jours. Lorsqu’une enquête sur le candidat est nécessaire, le délai
moyen de traitement est en revanche de d
eux mois. S’agissant plus particulièrement du nouveau
CQP ASPGE, la direction territoriale sud-ouest a été désignée comme guichet unique pour
instruire les demandes d’inscription.
3 -
Des appels d’offres du COJOP dont les résultats reflètent les difficultés de
la filière
Le COJOP a lancé deux des trois vagues d’appels d’offres destinées à lui permettre de
sélectionner les prestataires privés de sécurité à même de répondre à ses besoins. La première
vague, lancée en avril 2022, concernait 152 lots, dont seulement 104 ont finalement été
attribués, en décembre 2022 et mars 2023, à 28 entreprises. La seconde vague, lancée en
décembre 2022 et qui doit aboutir en juillet 2023, concerne 74 lots. Une troisième vague a été
lancée en avril 2023 pour attribuer en octobre 2023 les lots restants et ceux restés infructueux
à l’issue des deux premières vagues
(55 lots au total). Le COJOP souligne que le tarif horaire
moyen retenu dans ses projections est plus élevé
d’environ 25
% que les tarifs habituels du
marché. C
et écart n’
apparaît toutefois pas
considérable, surtout si l’on tient compte du fait que
ce tarif doit couvrir les coûts annexes (transport, hébergement, etc.) que devront prendre en
charge les prestataires, en particulier non-franciliens.
61
Arrêté du 24 janvier 2023 portant adaptation des conditions de formation aux activités privées de sécurité.
62
Arrêté du 3 février 2023 portant modification des dispositions relatives à la formation professionnelle des agents
de sécurité.
COUR DES COMPTES
50
Plus généralement, la stra
tégie d’allotissement du COJOP, élaborée en concertation avec
l’État, apparaît cohérente avec les enjeux auxquels il doit faire face en la matière. Cette stratégie
a notamment eu pour objectifs d’écarter les offres anormalement basses ou les soumissionnair
es
ne présentant pas les garanties requises en termes de capacité à fournir les prestations
concernées. Le COJOP indique ainsi avoir réalisé, pour chaque lot, des entretiens avec chaque
soumissionnaire et s’être attaché à évaluer sa capacité à livrer les prestations à l’aide
d’indicateurs
: notes techniques inférieures à la moyenne, prix anormalement bas ou trop hauts,
estimation du nombre de lots attribuables au regard de l’effectif projeté pour 2024, projection
de l’importance du lot concerné dans le chiffre d’affaires de l’entreprise en 2024, etc.
Il insiste
sur le fait que les critères de sélection des prestataires privés de sécurité portent principalement
sur la qualité opérationnelle et technique de l’offre présentée (55
% de la note), tandis que les
critères financiers ne sont que secondaires (35 % de la note).
En outre, le COJOP demandera aux entreprises retenues de transmettre la liste de leur vivier
d’agents, les listes des différents prestataires ayant vocation à être croisées afin d’identifier les
doublons et d’éviter que ces doublons ne biaisent l’appréciation du potentiel disponible. De même,
le COJOP a demandé aux titulaires des marchés de livraison des Jeux (
Event Delivery Entities
-
EDE)
la liste de leurs prestataires afin d’identifier les cas de doublons susceptibles de fragiliser la
réalisation des prestations commandées d’un côté ou de l’autre. Un dispositif de suivi mensuel sera
mis en place afin de s’assurer que les actions de recrut
ement menées par les prestataires sont
cohérentes avec leurs engagements. Cet accompagnement resserré des prestataires apparaît en effet
essentiel afin de réduire autant que possible le risque d’une défaillance de ces derniers.
Les difficultés que rencontre le COJOP dans la recherche de prestataires pour ses différents
lots renvoient à l’état de la filière, déjà évoqué
. Dans un contexte de fragilité structurelle et
d’incertitude des entreprises sur la possibilité de disposer d’effectifs suffisants pour remp
lir leurs
engagements, de nombreux acteurs (et en particulier des acteurs majeurs de la filière) ne souhaitent
pas se positionner sur les Jeux, cet événement ponctuel étant susceptible de les mettre en risque
quant à la réalisation de leurs missions de séc
urisation pour le compte de leurs donneurs d’ordre
habituels. Ce facteur ne doit pas être sous-estimé et appelle notamment une action forte de la part
de l’État pour inciter les grandes entreprises du secteur à répondre aux appels d’offres du COJOP,
tout e
n invitant les grands donneurs d’ordre à accepter, le cas échéant, d’alléger leurs dispositifs de
sécurité à l’été 2024 pour libérer une ressource nécessaire à la bonne tenue des Jeux.
4 -
Un déficit plus que probable des acteurs privés de la sécurité appelant
des décisions fortes
Nonobstant les efforts conjugués du COJOP, de l’État et de la branche professionnelle, le
risque que plusieurs appels d’offres du COJOP demeurent infructueux est réel et, à supposer
même que l’ensemble des lots soient attribués par
le COJOP, l
e risque d’une
défaillance de
certains prestataires ne peut être écarté. D’une part, la quasi
-totalité, sinon tous les prestataires
devront recruter des personnels pour atteindre le niveau d’effectifs suffisant pour réaliser les
prestations comm
andées, et rien ne permet d’assurer que les mesures qu’ils mettront en œuvre
à cette fin suffiront à faire émerger suffisamment de candidats présentant les qualifications
requises, ni que ces candidats éventuellement recrutés se maintiendront dans l’entrep
rise
concernée jusqu’aux Jeux. D’autre part, et même dans l’hypothèse où tous les personnels
nécessaires seraient effectivement recrutés et fidélisés, le risque d’absentéisme le jour J est réel,
ainsi que l’a montré l’exemple des Jeux du Commonwealth qui s
e sont tenus à Birmingham à
l’été 2022 et lors duquel le taux d’absentéisme (
no-show
) a été, selon le COJOP, de 20 %.
L’ORGANISATION DES J
EUX
51
Le COJOP a demandé à ses prestataires de prévoir un surcroît de ressources compris entre
10 % et 30 % afin de faire face aux défections de dernière minute. La question de la faisabilité
d’un tel niveau de recrutements dans le contexte que connaît actuellement la filière
, reste
toutefois
entière. Dans ce contexte, l’État, responsable en dernier ressort de la sécurité des Jeux,
doit se prépar
er à organiser la mobilisation d’autres moyens.
Il paraît
nécessaire que l’État et le COJOP, au plus tard en octobre 2023, en tenant
notamment compte des résultats de la deuxième vague d’appels d’offres du COJOP et en tout
état de cause avant l’attribution des marchés de la troisième vague, s’accordent sur un sc
énario
central sur la base duquel une planification opérationnelle pourra être engagée afin d’organiser
la mobilisation des réserves opérationnelles de la police et de la gendarmerie, des
militaires ainsi que des forces de sécurité intérieure pour pallier
la carence de l’offre privée
63
.
Cette planification devra en particulier tenir compte de la nécessité de préserver la
capacité d’action des forces de sécurité intérieure pour faire face à leurs missions habituelles en
période estivale. En tout état de caus
e, le COJOP devra, en fin d’année 2023, mener un audit
approfondi des marchés conclus à l’issue des appels d’offres, afin de quantifier les risques
existants et de sécuriser le niveau de prestations sur lequel les entreprises se sont engagées.
Le coût pour le COJOP du recours aux forces de sécurité intérieure
Le cadre applicable en la matière, fixé par le décret n° 97-199 du 5 mars 1997, a été décliné
par un arrêté du 28 octobre 2010
64
. Ce dernier dispose qu’en cas de mise à disposition, sur un site
donné,
d’un contingent de moins de 50 agents, le COJOP aurait vocation à payer un taux horaire de
20
€
,
auquel viendraient s’ajouter les frais d’acheminement, hébergement et restauration de ces
personnels. Ce tarif horaire est affecté d’un coefficient multiplicateur pouvant aller jusqu’à 1,7
65
selon
le nombre d’agents mis à disposition. Le taux horaire pourrait ainsi atteindre 24
€
(dans le cas de la
mise à disposition d’un nombre d’agents compris entre 51 et 100)
, voire 30
€
(dans le cas de la mise
à disposition d
’un nombre d’agents compris entre 101 et 500). Il pourrait même atteindre 34
€
,
notamment dans l’hypothèse où le nombre d’agents mobilisés au sens de l’arrêté
serait calculé à
l’échelle de l’ensemble des Jeux. Il n’est ainsi pas certain, une fois pris en c
ompte ce coefficient
multiplicateur ainsi que les frais annexes (acheminement, hébergement, restauration), que ce recours
contraint aux forces de sécurité intérieure ne se traduise pas par un surcoût pour le COJOP.
63
Il n’est pas possible de connaître, à ce stade, les effectifs des forces de sécurité intérieure qui devraient être
mobilisés en renfort sur tel ou tel site. Il est cependant à noter que, pour bon nombre de sites, le no
mbre d’agents
de sécurité affectés aux missions de contrôle, surveillance, gardiennage hors périmètre (« pré-filtrage ») et aux
missions d’inspection
-filtrage des véhicules et des piétons est sensiblement supérieur à 100. Des évaluations plus
précises pour
raient être élaborées une fois connues les grandes hypothèses (sites concernés, nombre d’agents pour
chaque site, nombre d’heures de mobilisation, etc.).
64
Arrêté du 28 octobre 2010 fixant le montant des remboursements de certaines dépenses supportées par les forces
de police et de gendarmerie.
65
Le coefficient multiplicateur est fixé à 1 lorsque le nombre d'agents est inférieur ou égal à 50, à 1,2 lorsque le
nombre d'agents est compris entre 51 et 100, à 1,5 entre 101 et 500 agents et à 1,7 au-delà de 501 agents.
COUR DES COMPTES
52
5 -
Des moyens de sécurité civile dont le niveau est jugé satisfaisant par les parties
prenantes, une mobilisation des polices municipales variable selon les territoires
Les différents acteurs interrogés estiment que la capacité des SDIS et des associations agréées
de sécurité civile (AASC) devrait suffire pour faire face aux besoins durant la période des Jeux.
S’agissant des SDIS, les dispositifs existants, permettant de mobiliser des colonnes de renfort d’un
département à l’autre en fonction des besoins, seront suffisants pour faire face aux besoin
s pendant
les Jeux. Une vigilance s’impose néanmoins afin de s’assurer de la bonne mobilisation des sapeurs
-
pompiers volontaires, ainsi que pour garantir aux sapeurs-pompiers professionnels des conditions
de travail satisfaisantes dans le contexte particulier des Jeux, qui devrait se traduire par une forte
mobilisation. La gestion des congés estivaux par les SDIS sera un enjeu sensible.
S’agissant des AASC, le COJOP a présenté début mars 2023 des estimations stabilisées,
prenant en compte la couverture des sites des compétitions, dont les évènements sur route et
sur la
Seine, les sites d’entraînement, les sites d’hébergement ainsi que les célébrations et les
quatre cérémonies d’ouverture ou de clôture
66
. Un premier appel d’offres a permis au COJOP
d’attribuer 32 lots à deux consortiums d’AASC (l’un constitué autour de la Croix
-Rouge
f
rançaise, l’autre constitué autour de la Protection civile)
. U
n second appel d’offres d
oit
intervenir d’ici l’été 2023 pou
r attribuer les lots correspondant aux quatre cérémonies. Les
projets de dispositifs prévisionnels de secours élaborés par le COJOP et ses AASC pour chaque
site seront ensuite déposés en préfecture afin de permettre une finalisation des dispositifs en
janvier 2024, après approbation par les préfets concernés.
Dans la perspective des Jeux, un recensement des polices municipales compétentes sur
les territoires accueillant des sites olympiques a été effectué. S’agissant de leur mobilisation en
appui aux forces
de sécurité intérieure, l’initiative a été laissée aux préfets de département, qui
peuvent être amenés à intégrer cette dimension partenariale dans les plans anti-délinquance que
le ministre leur a demandé d’élaborer. Dans le cas particulier de Paris, la
convention de
coordination entre la ville et la préfecture de police doit être arrêtée dans les prochains mois
afin de préciser les conditions d’emploi d’agents de la police municipale parisienne (PMP) lors
de la cérémonie d’ouverture
, ainsi que pour la sécurisation des différents sites parisiens sur
lesquels des manifestations festives seront organisées quotidiennement durant les Jeux
67
.
66
Au niveau national, le besoin en secouristes sur les sites olympiques devrait atteindre un pic de 1 500 secouristes par
jour entre le 28 et le 31 août, tandis que 200 secouristes par jour devraient être nécessaires sur l’espace public. S’agissan
t
de l’Île
-de-France, le besoin devrait représenter entre 800 et 1 000 secouristes par jour. Afin de répondre à ces besoins,
la ressource est estimée par le ministère de l’intérieur à environ 12
000 secouristes mobilisables (correspondant à une
hypothèse de 35 % de secouristes mobilisables sur un total de 32 à 35 000 secouristes volontaires).
67
Le protocole relatif à la sécurité de la cérémonie d’ouverture prévoit que les agents de la PMP, qui seront
mobilisés sur décision de la maire de Paris, seront placés
sous l’autorité du préfet de police et interviendront
prioritairement aux abords du périmètre de protection. Le contenu de leurs missions doit être défini par la
convention de coordination entre la ville de Paris et la préfecture de police.
L’ORGANISATION DES J
EUX
53
Le programme des volontaires du COJOP
La réussite des Jeux repose notamment sur la mobilisation de volontaires, dont le nombre est
estimé à 45 000 et qui joueront un rôle essentiel
dans l’accueil et l’orientation des spectateurs comme
dans l’acc
ompagnement des athlètes et des personnes accréditées. Lors de son premier contrôle du
COJOP en 2020, la Cour avait attiré l’attent
ion sur les enjeux et risques juridiques liés au programme
de volontaires mis en place par le COJOP. Sous l’impulsion de la DIJOP, et conformément à l’article 8
de la loi du 26 mars 2018
68
, une charte du volontariat olympique et paralympique a été arbitrée, à la
suite d’une vaste concertation interministérielle, en réunion interministérielle, le 7 juillet 2021
, puis
adoptée par le
conseil d’administration
du COJOP le 21 septembre 2021. Le comité de la charte sociale
du COJOP, qui réunit les principaux représentants des organisations syndicales, a également été associé
à la réflexion sur ce cadre juridique. Cette charte expose les droits, devoirs, garanties, conditions de
recours, catégories de missions confiées et conditions d'exercice qui s'appliquent aux volontaires
bénévoles appelés à participer à la promotion, la préparation, l'organisation ou au déroulement des Jeux,
en vertu des dispositions législatives et réglementaires et de la jurisprudence en vigueur.
La Cour a pris acte du choix des pouvoirs publics de recourir, comme le prévoit la loi du 26 mars
2018, à une charte du volontariat olympique. Néanmoins, cette charte, qui
dispose d’un faisceau
d’indices solides
destinés à
écarter d’éventuels contentieux, représente un cadre juridique fragile, en
l’abs
ence de toute portée réglementaire et statutaire. Tout risque juridique de requalification en contrat
de travail
ne pouvant être écarté, il importe d’être particulièrement vigilant sur l’application des
dispositions de cette charte et, en particulier, sur
les principes d’éligibilité, les catégories de missions et
le respect des principes d’exclusion de certaines d’entre elles, tels que définis à son annexe 2.
Le recrutement, les programmes d’accueil et de formation, et la gestion des volontaires bénévoles
relèvent de la responsabilité du COJOP, y compris pour ceux des volontaires qui seraient affectés sur
des sites gérés par des tiers, lesquels devront s’engager à respecter l’ensemble des stipulations de la
charte. Le recours au service civique ou à la réserve civique est exclu de ce programme. La stratégie du
COJOP, d’attraction des candidats au volontariat des Jeux
, vise à sélectionner des candidats présentant
des profils répondant à ses besoins opérationnels, tout en réalisant son ambition en matière de diversité,
d’inclusion, d’engagement et d’héritage. Elle repose sur un processus de sélection qui a débuté en mars
2023 et suppose un criblage et
l’
accréditation de chaque volontaire. Le COJOP, qui indique avoir
recueilli plus de 300 000
candidatures à la fin de période d’inscription fixée au 3 mai 2023, s’appuie sur
un réseau d’acteurs
69
, au nombre de 240, susceptibles par leur diversité de lui apporter leur soutien dans
l’identification des viviers de candidats. Ces acteurs sont signataires d’un contrat d’adhésion au
programme des volontaires olympiques et paralympiques, l’objectif étant de maîtriser les risques
d’attrition en respectant certains critères de recrutement (parité, classes d’âges, ensemble des territoires,
candidats étrangers, publics des territoires-hôtes dans toute leur diversité, personnes en situation de
handicap
70
[PSH]
, proximité des sites, etc…). Les collectivités territoriales souhaitent disposer d’un
contingent non négligeable de bénévoles issus de leur territoire et restent attentives aux orientations
prises par le délégué interministériel pour ajuster la répartition des recrutements entre les différents
pourvoyeurs (fédérations, partenaires, collectivités, État, etc…).
68
Article 8 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 : «
Au plus tard le 1
er
janvier 2022, le comité d'organisation des Jeux olympiques et
paralympiques élabore et publie, après validation par les services de l'État, une charte du volontariat olympique et paralympique
exposant les droits, devoirs, garanties, conditions de recours, catégories de missions confiées et conditions d'exercice qui s'appliquent,
en vertu des dispositions législatives et réglementaires et de la jurisprudence en vigueur, aux volontaires bénévoles appelés à participer
à la promotion, à la préparation, à l'organisation ou au déroulement des Jeux olympiques et des Jeux paralympiques de 2024
».
69
Territoires hôtes des Jeux, villes, ambassades et fédérations sportives labellisées Terre de Jeux 2024, institutions
désignées par l’État,
fédérations nationales olympiques et paralympiques dont un sport est au programme des Jeux
de Paris 2024, partenaires de Paris 2024, autres acteurs institutionnels.
70
Le recrutement des volontaires bénévoles doit notamment permettre davantage d’inclusion des personnes en
situation de handicap (PSH). Ainsi, 3 000
d’entre elles
devraient être formées au bénévolat d’ici les Jeux,
conformément aux ambitions affichées dans le plan « Héritage ».
COUR DES COMPTES
54
La stratégie de formation, adaptée aux missions des volontaires
via
«
l’Académie Paris 2024
»,
offre des modules pédagogiques qui s’effectueront principalement en ligne et une plateforme de
formation digitale faisant appel à un partenariat d’innovation délivrera un module d’acculturation aux
valeurs de
l’olympisme et à la connaissance du projet Paris 2024. Le conseil régional d’Île
-de-France
et la ville de Paris ont manifesté leur intérêt pour une mutualisation de modules de formation
communs à leurs bénévoles et à ceux du COJOP. La DIJOP examine en outre la possibilité que
certaines formations, dont celles relatives aux premiers secours, puissent faire l’objet
d’accompagnements, notamment financiers, par le biais de groupements d’assurances et de mutuelles.
Le parcours de formation des volontaires, qui sera ouvert en février 2024, devrait se clore courant
juillet 2024 pour les volontaires olympiques et en août 2024 pour les volontaires paralympiques. Il
s’appuiera également sur
«
l’Académie Paris 2024
» créée en septembre 2020 par le COJOP, le
CNOSF et l
e CPSF. L’enveloppe associée au cycle d’intervention des volontaires est, à ce stade, fixée
dans le budget pluriannuel à 30,5
M€
71
. Les frais de restauration et d’hébergement ainsi que le
transport des volontaires
vers les sites d’affectation seront pris en
charge par le budget de la direction
des services aux Jeux. Le coût final d’un volontaire est estimé à environ 1
000
€
.
L’hébergement des personnels nécessaires pour les Jeux
: un enjeu majeur à régler
La mobilisation de très nombreux professionnels appelés à contribuer à la bonne tenue des Jeux
suppose d’assurer leur hébergement, les populations concernées étant très diverses
(agents des forces
de sécurité intérieure, militaires des forces armées, professionnels et bénévoles de la sécurité civile,
agents privés de sécurité, renforts administratifs, professionnels de santé, salariés des entreprises
prestataires du COJOP, autres volontaires). Ce défi majeur a fait l’objet d’un rapport inter
-inspections
remis en décembre 2022 à la Première ministre
72
. La mission a formulé un ensemble de
recommandations, dont la désignation, auprès du DIJOP, intervenue en janvier 2023,
d’un directeur
de projet doté d’une équipe opérationnelle et dimensionnée à hauteur des enjeux. L’essentiel des onze
autres recommandations formulées dans le rapport relève de la compétence de ce directeur de projet
nouvellement nommé, dont la tâche sera d’assurer leur mise en œuvre dans des délais contraints
73
.
71
Dont 19,5
M€
pour les uniformes, 5,8
M€
pour la reconnaissance, l’engagement et la communication, 1,7
M€
pour le centre de relations avec les volontaires, 1,3
M€
pour le recrutement et 1
M€
pour la formation.
72
Ce rapport a été réalisé par l’IGEDD, l’IGA, l’IGESR, le CGA et l’IGAS sur le fondement d’une lettre de
mission adressée par le directeur de cabinet de la Première ministre le 19 septembre 2022.
73
Ces recommandations concernent notamment la constitution d’un «
socle » de chambres destinées aux forces de
sécurité intérieures
; l’identification d’une offre suffisante de places dans les internats et résidences étudiantes
publics comme privés ; la mobilisation, en lien avec les bailleurs et associations gestionnaires, du parc de
logements locatifs sociaux désaffectés
; l’identification d’un parc de logements neufs intermédiaires et en
résidences (hors résidences sociales) dont la livraison pourrait être décalée de quelques semaines pour permettre
d’accueillir des personnels durant les Jeux
; et, sujet particulièrement sensible et complexe, la réservation d’un
volume suffisant d’offre d’hébergement accessible pour les personnes en situation
de handicap et leurs aidants.
L’ORGANISATION DES J
EUX
55
Cette question concerne essentiellement l’Île
-de-France, les préfets de département compétents
pour les villes hôtes hors Île-de-
France n’ayant pas fait part de besoins particuliers en la matière. La
mission inter-inspections a constaté que les évaluations des besoins en logement restaient à stabiliser,
ces évaluations dépendant notamment du dimensionnement et de la consistance du dispositif de
sécurité des Jeux (cf.
supra
). En l’état des informations disponibles fin 2022, et compte
tenu du fait
que les forces armées entendent être autonomes en la matière (en prévoyant l’installation de te
ntes
sur des emprises militaires en sus de leurs capacités propres « en dur »), la mission a estimé à environ
25 000
le nombre de personnes qui auront besoin d’une solution d’hébergement durant les Jeux, dont
environ 14 000 agents des forces de sécurité intérieure, 1 400 personnels de sécurité civile et
5 700 agents privés
de sécurité (ce dernier chiffre étant estimé sur la base d’une hypothèse de
19 000 agents de sécurité sanitaire supplémentaires mobilisés pour les Jeux, dont 30 % de salariés
extérieurs à
l’
Île-de-
France). Ces chiffres, en particulier s’agissant des agents
privés de sécurité et des
forces de sécurité intérieure, ne sont que des ordres de grandeur nécessairement appelés à évoluer.
Au 1
er
juin 2023, la mission Logement mise en place auprès du DIJOP avait identifié environ
20 000 places disponibles en Île-de-France pour la période des JOP, dans le secteur privé comme dans
le secteur public (y compris dans des logements scolaires ou étudiants). La DIJOP estime que, sauf
évolution majeure, ces volumes permettront de répondre aux besoins identifiés à ce jour.
E -
Un budget en hausse pour le COJOP, un coût pour l’État à établir
La part du budget du COJOP consacrée à la sécurité, qui est réparti entre deux lignes
(
« Sécurité »
74
et
« Cybersécurité »
75
),
a connu une nette hausse à l’occasion de la révision
budgétaire de fin 2022. La ligne
« Sécurité »
est ainsi passée de 295,6
M€
à 319,6
M€
dans le
budget révisé, la moitié de cette hausse étant liée à l’augmentation à 35
€
de l’hypothèse de tarif
horaire
retenue s’agissant des prestations
privées de sécurité. La ligne
« Cybersécurité »
est,
quant à elle, passée de 17
M€
à 28,3
M€
. Le total des deux lignes est ainsi passé de 312,7
M€
dans le précédent budget à 347,9
M€
dans le budget révisé, soit une hausse de 11,3 %.
S’agissant du budget de l’État, le suivi du coût de la sécurité des Jeux
reste à établir. Alors
que la Cour a souligné, dans le rapport remis au Parlement en janvier 2023, la nécessité
d’identifier dans chaque mission les coûts de sécurité à la charge de l’État et de recenser
l’ensemble de ces coûts dans un document de politique transversale dédié, ce sujet n’a donné
lieu à aucune avancée concrète depuis lors.
III -
Les transports : des plans de transport à finaliser,
un pilotage de la demande de transports à mettre en place
Le respect des engagements ambitieux
76
pris en matière de transports et de mobilité lors de
la phase de candidature repose,
d’une part
, sur le COJOP, opérateur exclusif du transport des
personnes accréditées (l’État étant responsable de la création et de la gestion d’un réseau de voies
réservées) et,
d’autre part
,
sur les pouvoirs publics s’agissant du transport des spectateurs. Ce
74
Précédemment incluse dans le budget de la direction Services aux Jeux (SVC) jusqu’à la révision de fin 2022.
75
Incluse dans le budget de la direction Technologie et systèmes d’information (TEC).
76
85 % des athlètes résidant à moins de 30 minutes de leur site de compétition et 100
% des athlètes pouvant s’entraîner à
moins de 20 minutes du village olympique ; 100 % de spectateurs se déplaçant en transport en commun et pouvant sortir
d’un site de compétition en moins d’une heu
re, engagement redéfini ensuite en 100 % de spectateurs accédant aux sites en
transports collectifs ou durables, ce qui inclut donc l’accessibilité à vélo de tous les sites en Île
-de-France. À ces
engagements s’ajoute la garantie de l’accessibilité de tous
les sites et infrastructures aux personnes à mobilité réduite (PMR).
COUR DES COMPTES
56
sujet est particulièrement sensible en Île-de-France, où se déroulera la majorité des
compétitions. La région dispose
d’un réseau de transport (transports collectifs et réseau routier)
dense mais d’ores et déjà
très fortement sollicité au quotidien, voire saturé aux heures de pointe,
avec des incidents réguliers sur certaines lignes
. Les problématiques seront d’ailleurs différentes
entre les Jeux olympiques, qui auront lieu en été,
à une période où l’offre et la demande de
transports en commun sont habituellement plus faibles, et les Jeux paralympiques, qui généreront
un flux moins important de spectateurs mais auront lieu en période de rentrée scolaire.
Dans son précédent rapport, la Cour a souligné la nécessité de rationaliser la gouvernance
relative aux transports, noté
des risques réels sur des projets d’infrastructures identifiés comme
essentiels pour les Jeux et insisté
sur l’importance de finaliser, avant la fin du premier semestre
2023, les plans de transport et d’en assurer la déclinaison opérationnelle, ainsi que d’accélérer
les travaux relatifs à la gestion des flux et à leur sécurisation, y compris dans les zones
aéroportuaires. Elle
a également mis l’accent
sur la nécessité d’organiser l’information des
usagers du quotidien pour faciliter l’acceptabilité de l’événement par la population. Elle
a mis
en évidence un retard à combler sur le transport des personnes accréditées. Elle a enfin souligné,
comme pour la sécurité, la nécessité de préciser les coûts afférents et d’en assurer le
financement.
A -
Une gouvernance clarifiée et opérationnelle
Comme la Cour l’avait recommandé, la comitologie relative aux transports a été revue.
Un nouveau comité stratégique des mobilités, placé sous la présidence du ministre délégué
chargé des transports et dont le secrétariat général est assuré par le cabinet du ministre, a été
installé le 12 octobre 2022. La ministre des sports et des Jeux olympiques et paralympiques
ainsi que, lorsque les questions d’accessibilité sont portées à l’ordre du jour, la ministre
déléguée chargée des personnes handicapées, participent à ce comité stratégique. Le nombre et
la gouvernance des groupes de travail (GT) thématiques ont été également revus. Alimenté par
les travaux des différents GT thématiques, avec des réunions régulières toutes les six à huit
semaines précédées d’une réunion préparatoire réunissant les représentants de l’administration
et les ministres, ce comité stratégique a vocation à assurer un pilotage général des politiques de
mobilités pour les Jeux. Il inclut le niveau régional pour ce qui concerne la région Île-de-France.
Par ailleurs, le recrutement en décembre 2022 d’un coordonnateur national des mobilités,
placé auprès du ministre en charge des transports, vise à consolider la coordination de
l’ensemble des sujets liés aux tr
ansports pour les Jeux. Son rôle vient en complément de celui
du conseiller
« transports et mobilité »
à la DIJOP et de la cheffe de projet JOP 2024 du cabinet
du DGITM, dont le rôle est davantage centré sur les liens avec les services du ministère.
Au niveau local, la gouvernance se décline
via
les comités de pilotage départementaux,
pilotés par les préfets de département et mis en place dans chaque département accueillant les Jeux.
En Île-de-France, leurs réunions sont précédées de celles de groupes de travail mobilités/sécurité à
l’échelle des préfectures, qui se réunissent à une fréquence adaptée au rythme des travaux en cours.
En dépit d’une
comitologie qui
ne s’est pas complètement simplifiée, la mobilisation et
l’impulsion politiques,
via
le comité stratégique, sont désormais réelles, avec un rythme de
réunions adapté à la phase opérationnelle de préparation des Jeux. Les différents groupes de
travail et comités locaux apparaissent fonctionnels, avec une prise de décision effectuée, le cas
échéant, directement à leur niveau.
L’ORGANISATION DES J
EUX
57
La problématique des transports étant complexe du fait du nombre d’acteurs
, de la
multiplicité des actions à mener
et des risques de saturation ou d’incident
, il convient de
s’assurer que la gouvernance d’ensemble reste efficace et opérationnelle jusqu’aux Jeux, en
veillant à décliner les problématiques avec les acteurs opérationnels (RATP, SNCF notamment)
et à maintenir la dimension interministérielle, qui doit être assurée par la DIJOP.
B -
Des chantiers d’infrastructure
indispensables sans marges calendaires
La Cour avait identifié plusieurs projets d’infrastructures indispensables pour la gestion
des flux de spectateurs et des usagers du quotidien pendant les Jeux, en particulier les chantiers
Éole/Porte Maillot, le prolongement de la Ligne 14 du métro, plus particulièrement au nord
jusqu’à la gare de Saint
-Denis-Pleyel, le franchissement urbain Pleyel (FUP) et le
réaménagement de la gare du Nord à Paris.
Conformément à la recommandation de la Cour, ces différents proje
ts font désormais l’objet
d’un suivi renforcé
, confié au préfet de région Île-de-
France, et d’un point d’actualité systématique
lors des réunions du comité stratégique des mobilités. À ce jour, les calendriers prévisionnels de
mise en service pour les Jeux des infrastructures susmentionnées sont tous maintenus.
Toutefois pour tenir ces calendriers, des modifications, en cours de validation, sont
intervenues sur le chantier du franchissement urbain Pleyel, dont les conséquences sur
l’exploitation des lignes SNCF dans les mois à venir doivent être prises en compte.
S’agissant d’Éole, qui dessert le site de Vaires
-sur-
Marne, un scénario d’ouverture en mode
dégradé à l’ouest, pendant la période des Jeux olymp
iques et des Jeux paralympiques, a
finalement été retenu lors de la réunion du comité stratégique des mobilités du 13 juin 2023. Sa
mise en œuvre est toutefois conditionnée à la réalisation des tests de fiabilité des nouvelles rames.
Au-delà, les points de vigilance concernent la Ligne 14, notamment la faisabilité des
essais du nouveau système de pilotage automatique dont la mise en service est prévue en juin
2024 et, dans une moindre mesure, la gare du Nord, dont le calendrier de livraison des
infrastructu
res semble sécurisé, mais avec des discussions encore en cours sur l’aménagement
des espaces aux abords. Le COJOP insiste de son côté sur la nécessaire mise en service complète
de la Ligne 14 pour assurer la desserte du village olympique, et donc la mobilité des athlètes,
mais aussi des personnels qui y travailleront.
La Porte Maillot, dont la ville de Paris assure être en mesure de terminer le
réaménagement dès lors que la SNCF libère les emprises nécessaires conformément au
calendrier convenu
77
, sera le po
int d’entrée des voies réservées vers Paris
-centre et un centre
important lors des Jeux (hôtels, centre de presse,
hub
).
Au-
delà de la question du transport des spectateurs et de l’enjeu d’image que constitue
l’aboutissement des différents chantiers pour
les organisateurs des Jeux, ces projets
d’infrastructures demeurent essentiels pour assurer la fluidité des flux (voyageurs du quotidien,
personnes accréditées, personnels et spectateurs) pendant les Jeux. Il est donc impératif que les
chantiers d’infrastr
uctures essentiels au bon déroulement des jeux (Éole, Porte Maillot, ligne 14,
franchissement urbain Pleyel, gare du Nord) soient conduits à leur terme dans les délais prévus.
77
La libération par le chantier Éole des emprises étant nécessaire pour mener les autres travaux dont
l’aboutissement reste prévu pour mars 2024.
COUR DES COMPTES
58
Les aménagements liés à l’accès aux sites de compétition à vélo
La problématique
de l’accès à vélo des sites olympiques franciliens fait l’objet d’un suivi
régulier par le groupe de travail thématique, piloté par la DIJOP, comme par le comité stratégique des
mobilités. Au-
delà de l’engagement initial volontariste d’accessibilité à vélo, la proportion de
spectateurs se rendant sur les sites à vélo sera néanmoins limitée, le maximum estimé étant de 10 %
de la jauge retenue pour les sites de Paris centre, sous réserve du règlement de la question de la
disponibilité et du stationnement desdits vélos.
L’abandon
, dans le cadre de la révision budgétaire
2022 du budget du COJOP, de la gratuité des titres de transport en commun pour les spectateurs
pourrait certes conduire à un report d’une partie du flux de spectateurs vers ce mode de transport,
mais dans une proportion qui reste toutefois difficile à estimer et restera en tout état de cause mineure.
Les discontinuités restantes du réseau de voies cyclables olympiques ont diminué : seulement 2,1 km
restent désormais à traiter et 0,6 km ne pourront pas être traités, sur un réseau total de 415 km
78
. Les travaux
d’aménagement seront pris en charge par les
collectivités territoriales maît
res d’ouvrage
, mais également
par l’État qui finance à hauteur de 50
% les voies provisoires
79
. S’agissant du point critique concernant les
zones de stationnement autour des sites
80
, des surfaces permettant l'accueil d'environ 20 000 vélos (dont
10 000 sur Paris) ont été identifiées par les préfets de département et le COJOP a été désigné comme maître
d’ouvrage unique de ces emplacements temporaires dans l’environnement direct des sites (sauf pour la
ville
de Paris qui est maître d’ouvrage pour les sites pari
siens), sous la coordination de la préfecture de région
81
.
Une autre difficulté concerne la disponibilité des vélos, alors que, selon les estimations réalisées, 30 %
des spectateurs sont
franciliens parmi les spectateurs susceptibles d’utiliser le vélo. Une
mobilisation des
fournisseurs de vélos en libre-service et à la location a été entreprise par la DIJOP. En outre, reste à mener,
dans le cadre de la finalisation des plans de transport, le travail fin de croisement/gestion des flux de cyclistes
aux abords des sites, tenant compte de la capacité du réseau cyclable, des flux de personnes accréditées et de
spectateurs (navettes et piétons) et des capacités de stationnement identifiés, avec les différents types de
configuration possible pour la provenance des vélos, incluant les locations courte/longue durée voire les vélos
en libre-service pour certains sites
82
. Enfin, la question de la communication de l’information aux spectateurs
cyclistes, notamment en temps réel, par exemple en cas de congestion, reste à traiter.
L
’effort pour répondre à l’engagement d’accès par vélo à tous les sites de compétition en
Île-de-France
s’est substantiellement amplifié ces derniers mois et paraît désormais pouvoir être
atteint. Un pilotage
efficace et opérationnel de l’ensemble
des actions concourant à son respect reste toutefois nécessaire
83
.
Le suivi renforcé mis en place des chantiers d’infrastructures doit impérativement être
maintenu dans les mois à venir. La coordination d’ensemble est tout aussi nécessaire, un retard
sur un chantier pouvant avoir
des conséquences sur d’autres et des réactions en chaîne sur le
bon déroulement des plans de transports.
78
À comparer aux 28 km de discontinuités restantes mentionnées lors de la réunion du comité stratégique des
mobilités d’octobre 2022.
79
Soit une quarantaine de kilomètres sur le total du linéaire identifié. Seul le site de Villepinte est, en Île-de-
France, non accessible en vélo.
80
Avec des besoins en nombre de places et donc en surface nécessaire qui sont rapidement élevés : par exemple
2,5 % de la jauge de spectateurs à Vaires-sur-Marne correspond à 500 places de stationnement vélo.
81
Un appel d’offres sera lancé en juillet 2023, avec un financement assuré par l’État et la métropole du Grand Paris.
82
Saint-Quentin-en-Yvelines et Versailles Grand Parc envisagent de mettre à disposition des vélos en sortie de
gares pour rejoindre les sites.
83
En tout état de cause, si les mobilités à vélo participeront de la bonne gestion des déplacements, IDFM planifie,
par mesure de prudence, la capacité de desserte en transports collectifs de tous les sites olympiques pour faire face
à un flux correspondant à 100
% des spectateurs, l’usage du vélo pouvant en effet fortement diminuer en fonction
des conditions météorologiques. Les plans de transport préparés par IDFM sont en outre définis en priorisant les
flux de piétons empruntant les transports collectifs par rapport aux flux de cyclistes au niveau des gares/stations.
L’ORGANISATION DES J
EUX
59
C -
Des plans de transport à achever, un pilotage de la demande
de transports à mettre en place
La Cour avait souligné dans son
précédent rapport l’importance des plans de transport
pour
, d’une part,
déterminer et planifier les renforts d’offre à mettre en œuvre et s’assurer de la
disponibilité et de la maintenance des infrastructures, matériels roulants et personnels
nécessaires e
t, d’autre part,
prévoir la gestion des flux et préparer le pilotage de la demande de
transports (
Travel demand management
- TDM).
1 -
Des plans de transport établis uniquement en situation non perturbée
La première version (dite V1) des plans de transport pour les Jeux olympiques a été
fournie par IDFM en octobre 2022. Elle a été suivie en mars 2023, pour la majorité des sites,
d’une nouvelle version V2, enrichie et intégrant des évolutions liées à des modifications
apportées par le COJOP à la configuration d
es sites ou aux calendriers des sessions ainsi qu’aux
différentes contraintes des forces de l’ordre ou des services de secours
84
. En particulier, les sites
de l’ouest
et du centre parisiens nécessitent des travaux complémentaires
85
.
S’agissant des Jeux paralympiques, qui nécessitent l’élaboration de plans de transport
distincts, les travaux sont moins aboutis et les plans de transport actuellement disponibles
correspondent à des « V1 ». Les ventes de billets ne sont pas encore lancées, les flux de
spectateurs seront moindres et le nombre de sites réduit. Toutefois, la période de rentrée
scolaire, avec une offre de transport déjà portée à sa capacité maximale pour la majorité des
lignes ferroviaires franciliennes, contraindra les choix de répartition sur le réseau
86
.
En complément de ces plans de transport, l
’organisation de la gestion des flux
reposera
sur des plans des périmètres de circulation et de sécurité pour l’ensemble des sites
(compétitions, célébrations, courses sur route, etc.), permettant la sécurisation des
cheminements et de la circulation routière, réalisés sous le pilotage de la préfecture de police
et, pour les sites de grande couronne, en lien avec les préfectures de département. Ceci inclut
différents aspects de cheminement ou de circulation des différents usagers ou véhicules :
piétons, cyclistes, navettes, véhicules pour les PMR, véhicules des usagers du quotidien, en
tenant compte des zones de stationnement, zones d’attente pour les spectateurs, périmètres de
sécurité des sites, et le cas échéant des épreuves sur route
87
.
84
Dans les plans V2, les travaux de modélisation réalisés pour l’analyse capacité/demande pour chaque site permettent de
comparer la répartition « naturelle
» des flux d’usagers correspo
ndant aux habitudes des franciliens, la répartition correspondant
au « chemin le plus court en temps
», correspondant aux résultats des calculateurs d’itinéraires (sans pondération des différents
paramètres) et la répartition « objectif », proposée pour le
s Jeux, tenant compte de la capacité du réseau. L’atteinte d’une telle
répartition « objectif » impliquera des mesures de gestion de flux pouvant être, selon les cas, très importantes.
85
Ainsi, pour les sites de l’ouest parisien, le déploiement de navettes
bus complémentaires à l’offre ferrée apparaît nécessaire.
86
Par exemple, pas de desserte possible du stade de France par la ligne 13 du métro.
87
À titre d’exemple, pour le site de Vaires
-sur-Marne, le cheminement des spectateurs depuis la gare de Vaires-
Torcy sera non négligeable : 2,1
km pour l’entrée du bassin d’eau calme et 1,6
km pour le bassin d’eau vive,
auxquels s’ajoute le cheminement à parcourir à l’intérieur du site. Des solutions ponctuelles d’assistance pour les
spectateurs qui en feraient la demande devront donc être proposées dans un contexte de possibles fortes chaleurs.
Quant au transport des accrédités jusqu’au site dans un contexte de fluidité du trafic limitée, notamment lors des
Jeux paralympiques, il nécessitera sur certaines zones une assistance de la préfecture de police.
COUR DES COMPTES
60
Ce travail en cours de finalisation devrait aboutir, à partir des plans de transports, fin juin
2023, pour offrir
une vision d’ensemble
du fonctionnement opérationnel de chaque site et
prendre les décisions nécessaires en matière de périmètres de protection, de gestion des flux et
de pilotage de la demande de transport (
Travel demand management -
TDM). En complément,
il est nécessaire que les collectivités territoriales finalisent leur plan de recrutement de
volontaires,
dont le rôle sera d’informer les spectateurs (les volontaires recrutés par le COJOP
ayant vocation à œuvrer à l’intérieur du périmètre des sites)
88
.
Par ailleurs, les plans de transport V2 se fondent sur une situation dite « nominale »
, c’est
-à-
dire sans événement perturbateur
89
. Ils doivent être complétés par l’élaboration de plans de transport
en situation perturbée, ou « plans B »
90
. Cette étape de la préparation est cruciale pour les sites de
grande couronne, où le réseau est moins dense, mais aussi pour certains sites parisiens qui ne disposent
que d’une marge de manœuvre limitée, voire quasiment d’aucune marge, en situation
« nominale ».
En ce qui concerne la gestion des flux dans les transports collectifs, IDFM doit concevoir
des dispositifs d’information permettant d’orienter les usagers en temps réel, avec notamment
la conception d’une application
mobile, vers laquelle seront dirigés les spectateurs à réception
de leur billet
91
. En revanche, la gestion des flux en direct des espaces reste de la responsabilité
des opérateurs de transport.
Des travaux sont par ailleurs
en cours, sous l’égide de la direction générale des
infrastructures, des transports et de la mobilité (DGITM), pour proposer et déployer les
différents outils d’information des voyageurs, en situation nominale et perturbée, en s’appuyant
sur l’application d’IDFM, les outils signalétiques et les agents en gare/station, mais également
les moyens de communication du COJOP auprès des spectateurs
92
, et pour renforcer la
cohérence avec les itinéraires proposés par les autres services numériques multimodaux,
utilisateurs des données mises à disposition par Île-de-France Mobilités.
L’aboutissement de ces travaux, qui sont en lien avec la mise en place d’un dispositif de
gestion de crise et la finalisation de plans de transport en situation perturbée (« plans B »), est une
phase cruciale de la préparation des Jeux, pour laquelle les enjeux de sécurité et de transports se
rejoignent. En cas d’incident, l’appréciation du temps de trajet pour les s
pectateurs sera un élément
clé pour leur laisser la possibilité d’assister aux compétitions malgré un temps de parcours allongé.
Il importe de finaliser l’ensemble des plans de transport site par site, pour les Jeux
olympiques, incluant les différents vol
ets susmentionnés (cheminement, circulation routière) d’ici
l’été 2023 et d’engager leur déclinaison opérationnelle. Le même travail devra également être mené
pour les Jeux paralympiques, qui soulèvent des difficultés organisationnelles spécifiques du fait de
leur déroulement en période de rentrée scolaire. Les événements particuliers (célébrations, courses
sur route, etc.) nécessiteront également la mise en place de plans de transport spécifiques.
88
À l’exception de la ville de Paris, qui a déjà lancé un appel pour recruter 5 300 volontaires.
89
Ces plans seront affinés en fonction des études à venir et des nouvelles informations relatives aux compétitions, les V2
ne tenant pas encore compte du public qui assistera aux
road events
(sauf pour les spectateurs en tribune) ni des célébrations.
90
Ces plans B, établis à l’avance, doivent permettre de proposer une solution de repli, par exemple mise en place
de navette
s de substitution par les opérateurs, proposition d’accéder à d’autres stations ou gares, en tenant compte
des capacités du réseau (cheminement en gare, taille des escaliers, etc.) pour absorber les flux.
91
Un travail est en cours avec le COJOP afin de permettre un parcours « sans couture
» avec l’univers applicatif
de Paris 2024. S’agissant plus spécifiquement des titres de transport, IDFM annonce vouloir fixer les tarifs des
titres de transport spécifiques aux Jeux en fin d’année 2023.
92
Via
la billetterie numérique nominative.
L’ORGANISATION DES J
EUX
61
Si les plans d’ores et déjà finalisés suggèrent à ce stade
que, uniquement pour les Jeux
olympiques, les transports collectifs seront bien en capacité de desservir les sites en situation
normale
, moyennant la mise en place d’outils de gestion des flux qui restent également à
formaliser, la finalisation des plans de transport en situation perturbée au plus tard à l’automne
2023 reste indispensable.
Ils sont au demeurant liés à la mise en place d’
une organisation opérationnelle de gestion
de crise, en cohérence avec les systèmes existant chez les opérateurs de transport. La
coordination entre les dispositifs mis en place par le COJOP (centre de coordination des
transports olympiques ou COTO), le centre de coopération opérationnelle de la sécurité (CCOS)
de la préfecture de police, les centres de commandement annoncés, par site ou groupe de sites,
et plus généralement avec le dispositif de sécurité nationale pendant les Jeux (CIC, CNCS,
MOC du COJOP) restent à clarifier et les exercices-
tests à mener, à partir de l’été 2023.
La finalisation de la préparation de cette organisation, à l’interface entre transports et
sécurité, doit être menée à terme dans les mois qui viennent, en veillant à ne pas fragiliser les
opérateurs de transport.
2 -
Une disponibilité des personnels à assurer
L’autorité organisatrice des transports en Île
-de-France est responsable de la mise en
œuvre par ses opérateurs de l’offre de transport en direction des spectateurs. S’agiss
ant de la
disponibilité du matériel roulant, les opérations de maintenance et de préparation des matériels
se déroulent sans générer de point d’alerte de la part d’IDFM.
Les plans de transport « V2 »
sont d’ailleurs élaborés avec les opérateurs et propose
nt une
analyse capacité/demande avec et sans renfort. Les difficultés, déjà signalées par la Cour, se
cristallisent donc autour des moyens humains disponibles, l’enjeu étant
de garantir la
disponibilité des personnels, en particulier de conducteurs, en période estivale, avec la nécessité
d’assurer un service équivalent au trafic d’hiver en heure de pointe
93
.
Pour l’offre ferrée, les renforts en moyens humains nécessaires ont été établis par
les
opérateurs (SNCF et RATP) sur la base des cahiers des charges établis par IDFM. Les avenants
correspondants devraient être validés à la fin du 1
er
semestre 2023 pour les Jeux olympiques et
en octobre 2023 pour les Jeux paralympiques.
Les navettes des sites de grande couronne éloignés des transports collectifs seront mises en
place par voie d’avenant avec les opérateurs de bus des secteurs concernés. IDFM considère que
les plannings prévus visent à permettre aux opérateurs de mettre en place, à compter de l’été 2023,
la gestion des moyens humains nécessaires à l
a mise en œuvre de l’offre prévue pour les Jeux.
93
Par exemple pour le RER B, IDFM considère que l’offre nécessaire par rapport à un mois d’août classique est
de 10 à 15 % supérieure, et avec une certaine répartition sur la journée par rapport à une journée de pointe
hivernale. L
’enjeu est donc de pouvoir assurer un trafic de 100
% en période estivale, sur certaines lignes et
certaines journées, avec des pics de demande à des heures normalement « creuses ».
COUR DES COMPTES
62
L
es travaux de réflexion sur les renforts d’offre pour les Jeux ont donc bien démarré chez
les différents opérateurs
94
. L
a signature des avenants correspondants, dont la Cour n’a pu avoir
connaissance, reste soumise à la négociation en cours entre la région Île-de-
France et l’État sur
le
financement du budget 2024 d’IDFM
95
.
Il est impératif que les avenants aux contrats passés entre IDFM et ses opérateurs (SNCF
et RATP) soient finalisés et signés dans les plus brefs délais.
3 -
Un pilotage de la demande de transport à mettre en place
Le pilotage de la demande de transports (
Travel demand management
-
TDM
96
) a pour
objet, dès l’amont de l’événement, de réduire l’utilisation des réseaux de transports collectifs et
routiers par les usagers du quotidien
via
une campagne de sensibilisation du grand public et des
acteurs économiques.
Très concrètement, il s’agit, en amont des Jeux, d’informer les franciliens
(habitants, employeurs, responsables de grands équipements, commerces) des difficultés de
déplacements à anticiper pendant les compétitions afin de décourager certains flux. Cette
information devra également intégrer les stratégies à adopter par chaque usager pour éviter ces
difficultés et permettre une meilleure fluidité des conditions de déplacement. Le TDM repose
également sur des dispositifs d’information en temps réel
.
Le TDM est essentiel pour permettre d’éviter la saturation des réseaux de transport
(réseau routier et transports collectifs) et, de ce fait, assurer le bon déroulement des plans de
transport conçus pour la desserte des sites.
En particulier, une baisse de la demande de transport
sur le réseau routier devra être encouragée lors des Jeux paralympiques, qui auront lieu en
période de rentrée scolaire. Le TDM doit donc mobiliser différentes autorités (IDFM pour les
transports collectifs, la préfecture de police pour la circulation routière, la préfecture de région
Île-de-France pour le dialogue avec les acteurs économiques) et comprend également un enjeu
de déclinaison locale par les préfectures de département et par les collectivités territoriales, ainsi
qu’un enjeu de mise en œuvre par les opérateurs de transport
.
Le
pilotage de l’ensemble de la démarche, pour lequel IDFM avait dans un premier temps
été
pressenti, a finalement été attribué au ministère en charge des transports lors de la réunion du comité
stratégique des mobilités du 13 avril 2023. Cette décision est
à l’évidence tardive au regard des enjeux.
Il convient
d’accélérer la mise en œuvre
du pilotage de la demande de transports. La
communication en direction des franciliens (habitants, employeurs, responsables de grands
équipements, commerces) doit être préparée par le Gouvernement dans un calendrier adéquat
et, dans tous les cas,
d’ici la
fin de l’année
2023.
94
Recrutements, adaptation du service régulier, anticipation des prises de congés avant la période estivale ou report
de congés, mais aussi mobilisation de volontaires. L’engagement des personnels sera facilité par la conclusion
d’accords de partenariat entre le COJOP et la SNCF d’une part, le COJOP et la RATP d’autre part.
95
Incluant non seulement le coût des Jeux (estimé par IDFM à 225
M€
) mais encore le coût de fonctionnement
des nouvelles lignes.
Un récent rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de
l’environnement et du développement durable
de mai 2023 estime le besoin de financement complémentaire
d’IDFM (hors Jeux) à environ 500
M€ à court terme.
96
Lors des Jeux olympiques et paralympiques de Londres en 2012, le TDM a permis de faire baisser de 15 % le
trafic sur les autoroutes londoniennes, tandis que les gares et stations les plus soumises aux flux (
hotspots
) avaient
vu leur fréquentation décroître de 30 %.
L’ORGANISATION DES J
EUX
63
D -
Le plan de transport des accrédités :
une mise en œuvre à conclure
Le plan de transport des personnes accréditées par le COJOP est en cours de déclinaison
opérationnelle, sur la base d’un document de novembre 2022 fixant les grands pr
incipes de niveaux de
service
97
. Les services de transport pour les accrédités s’appuient en partie sur IDFM et en partie sur
des appels d’offre
s directs. Dans son rapport de décembre 2022, la Cour a souligné des inquiétudes,
notamment calendaires, sur le déploiement des modalités de transport des personnes accréditées.
S’agissant du transport des accrédités par véhicules individuels, pour lequel le COJOP est
contraint, dans le cadre du programme de partenariat TOP du CIO, de recourir à Toyota, un accord
a été trouvé sur la flotte (2 740 véhicules) et les montants sont en cours de contractualisation
98
.
Le COJOP ne fait par ailleurs pas état
d’inquiétude particulière sur le recrutement de chauffeurs
volontaires. Le transport des accrédités en Île-de-France par bus et autocars (26 000 journées-
bus/car
99
) a été confié par le COJOP à IDFM
100
dans le cadre d’un contrat de partenariat
désormais signé. Toutefois, des points de vigilance demeurent tant sur le plan opérationnel que
sur le plan budgétaire : aboutissement des échanges en cours avec les opérateurs franciliens pour
dimensionner les flottes de bus mobilisables pendant les Jeux, probables surcoûts à l’issue de la
procédure de marchés en cours pour l’exploitation
101
et pour l’aménagement du dépôt provisoire
à Aulnay-sous-Bois
102
, problématique du logement des chauffeurs à proximité des dépôts (et de
transport pour les chauffeurs non franciliens), gestion opérationnelle et surcoûts des journées
correspondant à des pics de demande (lors des cérémonies
d’ouverture
et de clôture notamment).
Le sujet des voies réservées aux personnes accréditées est piloté par la préfecture de
police depuis novembre 2022, à la fois pour ce qui concerne les dernières modifications du
linéaire
103
et pour les modalités de fonctionnement. Sur ce dernier point, les aménagements
nécessaires font l’objet d’un projet d’arrêté dont la signature doit intervenir d’ici l’été
2023.
Q
uant à la gestion des voies, la doctrine d’activation/désactivation reste encore en discussion
,
avec des implications organisationnelles
104
.
97
La déclinaison détaillée de ces principes, en cours, devait permettre de fixer, pour chaque profil de personne
accréditée, le type de service de transport correspondant (navette, voiture avec chauffeur, voiture sans chauffeur).
98
Les montants, en cours de contractualisation, correspondent à un total de 37,6
M€ TTC pour les véhicules et
pour la micro-
mobilité, auxquels s’ajoutent 16
M€ de dépenses de logistique.
99
17 000 journées-bus pour les Jeux olympiques et 9
000 pour les Jeux paralympiques, soit l’équi
valent de
400/440 bus/cars pour les Jeux olympiques et 170/140 pour les Jeux paralympiques.
100
Cf. l’article 27 de la loi n°
2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et portant diverses mesures de si
mplification de l’action publique locale (dite «
loi 3DS »).
101
Le marché pour l’exploitation des services de transport des accrédités en Île
-de-France pour les bus et cars a
été lancé en juillet 2022 par IDFM. Après une relance en décembre 2022, des candidats se sont positionnés et,
lorsque le présent rapport a été finalisé, les échanges étaient en cours pour aboutir d’ici juin 2023 au choix des
opérateurs et au calcul du coût exact. Le risque de surcoût est partagé entre le COJOP (qui prendra par ailleurs en
charge intégralement toute journée-bus dépassant les 26 000 prévues dans le contrat) et IDFM.
102
Les marchés sont tous lancés, avec une réception des offres prévues jusqu’au 16 mai suivant les lots.
103
En avril 2023, des discussions concernaient l’ajout d’une portion de la RD 40 à Aulnay
-sous-Bois pour le dépôt
des navettes IDFM et le retrait de la N 104 autour du site de Vaires-sur-Marne.
104
En effet, si le système d’activation des voies destinées à être pérennisées sera souple, les voies provisoires
nécessiteront quant à elles une intervention humaine pour activation/désactivation.
COUR DES COMPTES
64
Le budget pour les voies réservées se décline en une enveloppe inscrite au budget de la
Solideo pour les voies en héritage
105
et un budget pour les voies provisoires
, à l’origine partagé
entre l’État (4,5
M€
) et le COJOP (5
M€
) mais finalement
intégralement à la charge de l’État à
la suite de la révision budgétaire de décembre 2022, qui sera à ajuster une fois le linéaire
complètement stabilisé.
E -
Les transports aériens : des enjeux identifiés, des mesures à arbitrer
Dans son rapport de décembre 2022, la Cour a insisté
sur l’importance de la gestion des
flux et des temps d’attente à l’arrivée et au départ des aéroports
. L
’évaluation des flux deva
it
alors être établie par les organisateurs des Jeux et par les gestionnaires d’aéroports et s
upervisée
par la direction générale de l’aviation civile (DGAC).
Un groupe de travail spécifique au volet aérien
106
, piloté par le DGAC, a été installé à
l’automne 2022 avec pour objectif de
se
préparer aux impacts qu’auront les Jeux sur le trafic
aérien et sur sa gestion, au sol comme en vol, juste avant, pendant et juste après les Jeux.
Le COJOP considère que les premières évaluations des flux de spectateurs pourront être
réalisées à l’été 2023, au terme de la seconde vague de vente de billets engagée à p
artir du
15 mars.
S’agissant
des flux des populations accréditées, de premiers sondages seront
consolidés jusqu’à l’été 2024, au rythme du calendrier des épreuves qualificatives
. Par ailleurs,
un certain nombre de problématiques de capacité ont d’ores et d
éjà été identifiées.
D’une part, les
personnes accréditée
s prévoiraient, dans leur très large majorité, d’arriver
via
des vols commerciaux dans les aéroports parisiens (sans susciter, de ce fait, de vols
supplémentaires) et, d’autre part
,
comme cela s’est
produit à Londres en 2012, un phénomène
de substitution est attendu, les touristes estivaux habituels étant remplacés par les populations
accréditées et les spectateurs. Néanmoins des journées de trafic important sont à prévoir, en
particulier
à l’ouvertu
re et à la clôture des Jeux olympiques puis des Jeux paralympiques.
L’organisation des flux et de l’accueil des passagers (accrédités et spectateurs) au sein
des aéroports est en cours de préparation. En particulier, le groupe ADP anticipe une
augmentation importante des passagers sur des zones et à des dates précises
107
. Ainsi, une
modification significative de la proportion entre passagers en transit et passagers terminant leur
voyage à Paris est attendue, affectant les terminaux du
hub
Air France à Roissy. Les impacts
importants sur les postes de passage de la frontière nécessiteront des renforts humains et
matériels, actuellement à l’étude.
105
Cette enveloppe se décline en 5,4
M€ pour le volet porté par la préfecture de police, 21,4
M€ pour le volet porté
par la ville de Paris, 17,2
M€ pour le volet porté par l’État
et 4,3
M€ de réserve, soit un total de 48,3
M€ dans le
budget de la Solideo voté en décembre 2022.
106
Les travaux se déclinent en quatre sous-groupes de travail : Sous-groupe 1
–
« Dispositif général de sûreté et
de sécurité aériennes et restrictions d’esp
aces aériens »
, piloté par le Commandement de la Défense Aérienne et
des Opérations Aériennes (CDAOA) ; Sous-groupe 2
–
« Gestion de la demande et de la capacité supplémentaire
requise au niveau de la navigation aérienne et au niveau aéroportuaire »
, piloté par la DGAC/DSNA et ADP ;
Sous-groupe 3
–
« Encadrement des opérations de travail aérien »
, piloté par la DGAC/DSAC ; Sous-groupe 4
–
«
Dispositions aéroportuaires adaptées à l’accueil des personnes accréditées pour les JOP 2024
»
, piloté par le
préfet délégué à la sécurité et à la sûreté des aéroports auprès du préfet de police et ADP.
107
Il est estimé que 80 % des personnes accréditées arriveront par les aéroports parisiens.
L’ORGANISATION DES J
EUX
65
En outre, les personnes accréditée
s feront l’objet d’accueils individualisés, pour chaque
délégation, dans chaque
aéroport, avec des parcours spécifiques mis en place à l’intérieur des
aérogares
108
. Ce dispositif s’appuiera sur 1
000 volontaires qui doivent être recrutés par le
COJOP d’ici l’automne 2023. La gestion des bagages des accrédités (
« classiques » et « hors
format ») nécessite aussi une organisation particulière
109
:
pour l’arrivée, ADP a
commencé des
travaux pour construire les zones de traitement de ces bagages. Au départ, un circuit spécifique
vers Paris-Charles de Gaulle, avec un enregistrement « déporté » directement au niveau du
village olympique 24 heures avant l’heure prévue des vols, doit être organisé après la cérémonie
de clôture (et pendant les trois jours qui suivront). Un autre enjeu concerne les aérodromes
périphériques en région parisienne, avec une estimation de 1 000 vols par jour, mais des pics
d’arrivées et départs à anticiper lors des cérémonies et de certaines compétitions, nécessitant
des mesures adéquates (éventuelles restrictions aériennes, coordination des créneaux de vol sur
des aéroports actuellement non soumis à ce dispositif, notamment Le Bourget) à arbitrer dans
les mois à venir.
Enfin, la sécurité des espaces aériens nécessitera la mise en place d’une
organisation spécifique
, notamment la création d’un système de commandement (MOC,
Main
Operation Center
),
dont l’articulation avec le MOC du COJOP et le CNCS reste à arbitrer.
Les enjeux liés au transport aérien des spectateurs et des personnes accréditées sont
désormais bien identifiés et font l’objet des travaux de préparation nécess
aires, le cas échéant
pour arbitrage dans les mois à venir. Aucune alerte particulière ne peut être à ce jour identifiée.
L
e pilotage et le suivi de la mise en place des différentes actions à mener d’ici les Jeux demeure
nt
tout à fait essentiels.
F -
L’access
ibilité des sites : un défi difficile à relever
Le métro historique étant peu accessible aux usagers en fauteuil roulant (UFR), les travaux
réalisés dans le cadre du schéma directeur d’accessibilité d’IDFM
110
permettent d’anticiper que
le réseau ferré sera accessible pour 85 % du trafic voyageur en Île-de-France en 2024
111
.
Toutefois, la capacité du réseau de transports collectifs ne permettra pas d’acheminer l’ensemble
des spectateurs UFR attendus sur les sites de compétition compte tenu des jauges prévues
112
(soit
plus de 4 000 spectateurs par jour pendant les Jeux olympiques et 2 500 par jour pendant les Jeux
paralympiques), des capacités techniques des équipements (nombre de places dans les bus,
ascenseurs, etc.) et des flux de spectateur
s attendus. Comme l’
a indiqué la Cour en décembre
dernier, dans son premier rapport, des solutions alternatives doivent donc être déployées.
108
Des accueils spécifiques seront organisés pour les V1 (les dignitaires, pour lesquels un accueil officiel est organisé,
avec un accompagnement lors des formalités et une proposition de transport individualisée, soit environ
320 personnes) et les V2 (les représentants de la « famille olympique
», pour lesquels il n’y a pas d’accueil
officiel
mais un accompagnement privilégié et un transport individualisé dès la zone réservée de l’aéroport d’arrivée, soit
environ 2 500
personnes). La mise en place de tels parcours spécifiques n’est pas garantie, à ce stade, pour les V3
(délégations des
athlètes et officiels d’équipes, comités nationaux olympiques (CNO), soit environ 25
000 personnes).
109
Le nombre de bagages hors format est estimé à 24 000.
110
Les travaux comprennent la formation des agents en contact avec le public et le déploiement d’éq
uipements en
station/gare pour les personnes déficientes sensorielles et cognitives.
111
Cf. le compte rendu de la réunion du comité stratégique des mobilités du 12 octobre février 2022.
112
200 000 billets sont réservés aux personnes en situation de handicap, dont 17 500 UFR.
COUR DES COMPTES
66
La DIJOP a mis en place un groupe de travail « accessibilité » en novembre 2022 afin de
coordonner l’action des dif
férents acteurs concernés par cette nécessaire offre de transport
exceptionnelle. Les actions visent à mettre à disposition des spectateurs : (i) des taxis (opération
« 1 000 taxis accessibles aux personnes à mobilité réduite (PMR) »
pilotée par la DGITM, avec
une aide financière de l’État, revue à la hausse par le décret du 30 décembre 2022
113
) ; (ii) des
navettes (service mis en place par IDFM, qui fonctionnera sur réservation à compter de début
2024, avec deux marchés lancés pour aboutir en juillet 2023
114
) ; (iii) des parkings utilisables
pour les véhicules particuliers de personnes UFR ou leur accompagnant (l’identification de ces
parkings est en cours par les préfectures sous le pilotage du COJOP).
Un travail resserré sur les abords des sites de compétition analysant les zones de dépose
et de
reprise par les taxis, navettes ou véhicules personnels et les cheminements jusqu’aux
entrées des sites reste à mener. La DIJOP a également
créé un groupe d’experts d’usage pour
s’assurer que les actions mises en pla
ce sont en phase avec les besoins des personnes en
situation de handicap
ainsi que pour assurer la circulation de l’information vers les
personnes
concernées et leurs représentants. Ce groupe sera
impliqué dans des tests d’accessibilité.
Pour les athlètes UFR, le contrat de partenariat entre le COJOP et IDFM prévoit la
transformation de 250 bus destinés au rebut pour un budget estimé à 1,8
M€
. Le marché de
transformation de bus a été attribué fin mars 2023 et la livraison des véhicules est prévue en
mars 2
024. Le COJOP s’est en parallèle engagé à faire équiper 150 véhicules légers Toyota en
configuration accessible dans la flotte officielle.
Enfin, en ce qui concerne l’accueil dans les aéroports, ADP prépare la gestion des flux
lors des Jeux et entend améli
orer l’accessibilité dans le cadre des travaux en cours ainsi que la
robustesse des équipements d’ores et déjà en place. La tenue en juillet 2023 du championnat du
monde de para-
athlétisme à Paris, qui représente l’équivalent d’un tiers des Jeux paralympiq
ues
avec 1
700 athlètes, est envisagé comme un test, qui suscitera s’il y a lieu des propositions
d’actions complémentaires.
Différentes autres actions visant à pallier l’insuffisance du réseau de transport au regard
du flux de spectateurs PMR attendus sont donc en cours de préparation. Il paraît indispensable
de disposer, suffisamment en amont des Jeux, d’un chiffrage plus précis des possibilités offertes
par chacune afin de quantifier la couverture des besoins des spectateurs UFR et d’assurer, tout
au lon
g de la préparation, le pilotage de l’ensemble. La finalisation des plans de transport en ce
qui concerne les abords des sites (circulation/stationnement de toutes les catégories de
spectateurs) apparaît là encore tout à fait cruciale.
113
Le décret n° 2022-1761 du 30 décembre 2022 relatif aux aides à l'acquisition ou à la location de véhicules peu
polluants a porté les montants du bonus pour les taxis PMR franciliens à respectivement 15 000
€ pour un véhicule
Crit'Air 1 et 22 000
€ pour un véhicule électrique, et étendu son périmètre d'application aux collectivités accueillant
des épreuves des Jeux de Paris 2024. En mars 2023, la DGITM indiquait que 487 dossiers de demande d’aide
avaient été déposés et que la capitale com
ptait par ailleurs 249 taxis déjà équipés. Le montant de l’enveloppe
prévue par l’État pour ce dispositif est par ailleurs passé de 8,5 à 16
M€. En outre, l’article 26 de la loi olympique
précitée du 19 mai 2023 permet la délivrance d’autorisations de stationnement sous condition d’achat d’un véhicule
adapté (pour cinq ans) aux personnes morales titulaires d’autorisations de stationnement.
114
Ces marchés sont dimensionnés pour répondre aux demandes de 40 % des spectateurs UFR attendus avec la possibilité
de
déclencher, dans le marché d’exploitation, des tranches conditionnelles permettant d’aller jusqu’à 70
% des spectateurs.
L’ORGANISATION DES J
EUX
67
G -
Un coût global des transports qui reste à établir
De nombreuses incertitudes demeurent sur le coût des différentes mesures liées aux
transports, en fonctionnement comme en investissement. S’agissant des investissements, les
programmes de certains chantiers sont encore en cours de modifications, et le coût des
éventuelles mesures d’accélération spécifiques aux Jeux n’est pas identifié
115
. La révision du
budget pluriannuel du COJOP arbitrée fin 2022 n’a pas conduit à une augmentation du budget
global dédié aux transports, désormais établi à 176
M€
(contre 179,3
M€
précédemment). Cette
stabilisation masque en réalité une augmentation substantielle de nombreux postes
116
, gagée par
l’abandon de la gratuité des transports collectifs pour les spectateurs
et, dans une moindre
mesure, par l
a suppression de la prise en charge par le COJOP d’une partie du budget nécessaire
à la réalisation des voies réservées provisoires (cf.
supra
).
Enfin, le budget d’IDFM relatif aux Jeux est désormais estimé à 2
25
M€
. Il reste à affiner
en fonction de l’avancée des procédures de marchés en cours. D’autres éléments, comme la
tarification des billets de transports collectifs pour les spectateurs, pourront rentrer en compte
dans l’équilibre
final.
La validation de ce budget est soumise à l’aboutissement des né
gociations
entre la région Île-de-
France et l’État sur le budget global d’IDFM.
La suppression de la gratuité des transports collectifs pour les spectateurs
La gratuité des billets de transports collectifs pour les détenteurs de billets pour les Jeux
constituait
l’un des engagements du dossier de candidature. Dans le cadre d’une convention signée en
juin 2017 entre IDFM et le GIP « Paris 2024 »
, il s’agissait plus spécifiquement d’accorder la gratuité
de l’utilisation des transports en commun en Île
-de-France dans les conditions suivantes : pour les
spectateurs, possibilité de se déplacer gratuitement sur l’ensemble de la journée et du réseau de
transports coll
ectifs le jour de l’épreuve pour laquelle ils possèdent un billet
; pour les personnes
accréditée
s, fourniture d’un forfait Navigo (ou équivalent) mois ou semaine toutes zones suivant la
durée de leur séjour en lien avec les Jeux olympiques et paralympiques. Toutefois, le dossier de
candidature ne prévoyait rien d’explicite sur le sujet. Ainsi, les conditions et modalités de l’utilisation
réelle des titres de transport par les spectateurs ainsi que les modalités du versement de la compensation
par le COJOP avaient été renvoyées à des travaux ultérieurs. Les différentes optimisations recherchées
lors du processus de révision du budget pluriannuel du COJOP en 2022 ont conduit à l’abandon de la
prise en charge de la gratuité pour les spectateurs, le budget correspondant étant alors chiffré par le
COJOP à 44,7
M€
. Le budget pluriannuel révisé du COJOP maintient en revanche la prise en charge
des transports collectifs pour les personnes accréditées, avec un budget de 6,3
M€
.
115
En particulier pour le chantier Éole, les surcoûts directement liés à des mesures d’accélération pour livrer une
Porte Maillot
« provisoire »
pour les Jeux, identifiés à ce stade, correspondent à une enveloppe de 10
M€ à la
charge de l’État, arbitrée lors d’une réunion interministérielle le 9 novembre 2021.
116
Les augmentations de dépense correspondent à la prise en compte de la TVA, non récupérable pour les dépenses
de transport (24,2
M€), à l’augmentation de certains coûts tels l’installation des bornes de recharge pour véhicules
(4,8
M€), la revalorisation de certaines opérations (contrats avec Toyota et IDFM) ou encore l’augmentation du
budget
« Arrivées et départs »
de 5,9
M€ à 22,9
M€. D’une manière générale, les partenariats mis en place par le
COJOP avec des opérateurs de transport (ADP, SNCF, RATP) et avec IDFM correspondent à des services fournis
par ces partenaires en contrepartie de droits marketing.
COUR DES COMPTES
68
La préparation des Jeux par le ministè
re de l’
éducation nationale et de la jeunesse
Le ministère de l’
é
ducation nationale et de la jeunesse (MENJ) s’appuie sur le contexte de
promotion du sport à la faveur des Jeux de Paris 2024 pour lancer ou renforcer des actions permettant
de promouvoir de
manière pérenne, en héritage des Jeux, l’activité physique chez les jeunes. La
circulaire « sport-éducation » du MENJS, publiée le 1
er
juillet 2021, vise ainsi à
« favoriser dans
l'ensemble des espaces et temps scolaires, avec et au-delà de l'éducation physique et sportive (EPS) »
,
la
«
pratique régulière d’une activité physique et sportive (APS)
»
, en s’appuyant sur
«
l’opportunité
unique »
fournie par les Jeux. Elle reprend et actualise les actions correspondantes du plan d’héritage
du Gouvernement de 2019 (dont 15 des 170 mesures concernent le ministère).
Le référent ministériel aux Jeux du ministère, nommé en octobre 2022, a pour rôle de proposer
des mesures d’accompagnement et d’évaluation adéquates pour le bon déploiement des différentes
actions, et de proposer également de nouvelles actions, afin de construire un héritage des Jeux. Les
travaux s’appuient notamment sur le programme proposé par l’académie de Créteil, particulièrement
concernée par l’organisation des Jeux en tant qu’académie d’accueil du
village olympique et de
plusieurs sites et épreuves olympiques, et qui coordonne les actions des trois académies franciliennes
notamment au travers d’une
« feuille de route pour le sport en région académique »
organisée autour
de huit thématiques (santé, continuité éducative, performance, engagement, ouverture, artistique et
culturelle, formation, emploi et insertion, inclusion, valeurs de l’olympisme) et partagée avec les
autres académies.
Par ailleurs, un ce
rtain nombre d’actions du ministère sont communes avec celles du
programme
« éducation »
du COJOP
« Génération 2024 »
: labélisation
« Génération 2024 »
pour
« développer les passerelles entre le monde scolaire et le mouvement sportif »
, délivrée par le MENJ,
qui a été sollicité par 10 894 établissements, avec 7 187 dossiers actifs, hors campagne de labélisation
2023 actuellement en cours ; programme
« 30
minutes d’activité physique quotidienne
»
lancé en
2020, qui s’inscrit dans le cadre
de la démarche
« École promotrice de santé »
et de la stratégie
nationale sport-santé, qui sera généralisé à toutes les écoles à la rentrée 2022. Pour ce programme, le
MENJ met en place un accompagnement des établissements par un cycle de webinaires et une journée
de format
ion en académie portée par la DGESCO et l’IGESR et lance une première enquête auprès
des directeurs et directrices d’école. Par ailleurs, des livraison de kits de petit matériel pédagogique
sont en cours : 6 300 kits auront été livrés en 2023 et 1 800 écoles, sur 45 000, resteront à couvrir ;
organisation de la semaine olympique et paralympique, dont l’édition 2023 a permis de toucher un
million de jeunes dans 8 000 établissements. Ces différentes actions sont de nature et se situent à des
degrés
d’expérimentation ou d’avancement divers
;
certaines restent à finaliser et à lancer d’ici les
Jeux, comme celles qui seront retenues en lien avec le programme scolaire de billetterie populaire de
l’État. Enfin, elles touchent différentes politiques publiq
ues (éducation, formation, travail, sport,
santé, culture).
Au-
delà des actions en héritage des Jeux pour les jeunes, l’organisation de l’événement lui
-
même soulève des problématiques organisationnelles qui touchent l’éducation nationale en région
parisienne, notamment pour ce qui concerne les Jeux paralympiques, qui auront lieu en période de
rentrée scolaire. Parmi ceux-ci : la
délocalisation d’examens de fin d’année scolaire en juin 2024 pour
les zones concernées par la mise en place des sites olympiques ; la mobilisation des internats de lycées
et résidences universitaires pour loger les forces de sécurité ; la
fermeture d’établissements scolaires
ou le report de la rentrée scolaire ; la fermeture ou le report de chantiers (les travaux de rénovation
des
bâtiments scolaires étant habituellement réalisés durant l’été).
L’ORGANISATION DES J
EUX
69
___________________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
De façon générale, les recommandations de la Cour ont été ou sont en cours de mise en
œuvre et la préparation de la livraison des Jeux est désormais entrée d
e plain-pied dans la
phase opérationnelle, tant pour ce qui concerne les services de l’État que pour ce qui relève de
la responsabilité du COJOP et des collectivités territoriales, au premier rang desquelles la
ville de Paris. Les principaux ministères concernés (sport et jeux olympiques et paralympiques,
intérieur, transports, santé, justice, affaires étrangères) sont désormais pleinement impliqués
et opérationnels, de même que les services territoriaux de l’État, sous l’autorité du préfet de
la
région Île-de-France et des préfets de département, qui assurent la déclinaison territoriale de
la préparation des Jeux, notamment dans les domaines des transports et, sous l’autorité du
préfet de police de Paris, de la sécurité. La création à l’été 2022 d’une direc
tion des opérations
du COJOP et la montée en charge progressive de ses effectifs contribuent à l’accélération de
la mise en œuvre opérationnelle de la préparation des Jeux que constate la Cour.
Dans cette
phase opérationnelle, il importe de maintenir une coordination interministérielle et de
l’ensemble des acteurs forte, sous l’autorité du DIJOP, et d’assurer, au
-delà des réunions
périodiques du conseil olympique et paralympique présidé par le président de la République,
la réunion régulière du comité interministériel présidé par la Première ministre aux fins de
rendre les arbitrages nécessaires.
Le retard constaté par la Cour dans la signature des contrats de mise à disposition des
sites et des marchés de livraison des Jeux est en passe d’être résorbé et ceux
-ci devraient
finalement être signés d’ici l’été 2023, soit un an avant le début des Jeux.
Les négociations ont
certes conduit à reporter les dates de signature, mais ont permis de réduire les coûts des
contrats. À ce stade, l’écart par rapport au budget apparaît contenu, entre
10 et 13
M€. Ce
surcoût devra être prioritairement compensé par des redéploiements et des économies
nouvelles afin de préserver la réserve pour aléas.
L
e plan global de sécurité des Jeux, qui s’appuie sur une analyse nationale des risques
(ANR) régulièrement mise à jour, est désormais finalisé. L’actualisation du protocol
e de
sécurité signé entre l’État et le COJOP, qui n’a pas remis en cause les grands équilibres du
partage des responsabilités entre les parties prenantes, a notamment précisé l’organisation de
certaines séquences (épreuves sur route, relai de la flamme, sites de rassemblements festifs),
de même qu’elle a clarifié les responsabilités respectives de l’État, du COJOP et de la
ville de
Paris pour la cérémonie d’ouverture sur la Seine. Une annexe précise également l’articulation
des structures de commandement de
l’État, du COJOP et de la
ville de Paris et notamment le
dispositif de gestion de crise que la Cour estime à ce stade, pour ce qui concerne les services
de l’État, complexe et qui mériterait d’être ré
examiné et testé en conditions réelles.
Les plans de sécurité propres à chaque site sont par ailleurs en cours de finalisation et
la phase de planification opérationnelle est désormais bien engagée. Celle-ci se heurte
néanmoins aux incertitudes persistantes, nonobstant le plan d’action de grande ampleur mis
en
place par l’État pour stimuler les viviers de recrutement mais dont les résultats finaux restent
incertains, quant à la capacité de la branche privée de la sécurité à relever le défi capacitaire
des Jeux. Le recours, probable, aux forces de sécurité intérieure et aux armées pour pallier ce
déficit doit donc être anticipé et des décisions prises au plus tard en octobre 2023 pour en
assurer une planification rigoureuse, articulée avec le calendrier de passation des marchés de
sécurité du COJOP, dont les premiers résultats ont confirmé les difficultés de la filière.
COUR DES COMPTES
70
En ce qui concerne les transports, il convient de s’assurer que la gouvernance d’ensemble
reste efficace, en veillant à décliner les actions à mener avec les acteurs opérationnels (RATP
et SNCF notamment) et à maintenir la dimension interministérielle, en particulier pour les
sujets nécessitant la mise en œuvre de séries d’actions distinctes, telle l’accessibilité des sites
à vélo ou pour les personnes en situation de handicap. L
a Cour n’observe pas
de dérive dans
le calendrier de livraison des chantiers d’infrastructures indispensables à la bonne tenue des
Jeux (notamment Éole/Porte Maillot, la Ligne 14 et le franchissement urbain Pleyel.)
L
’absence de marges de manœuvre calendaires pour ces chantiers exige que le suivi renforcé
mis en place soit maintenu.
Il importe par ailleurs de finaliser les plans de transport pour les Jeux olympiques et pour
les Jeux paralympiques, et leur déclinaison opérationnelle, notamment en cas de situations de
service dégradé, pour lesquelles le dispositif de gestion de crise doit être établi, en articulation
étroite avec celui relatif à la sécurité. Il convient également
d’accélérer les travaux relatifs
au
pilotage de la demande de transport (TDM ou
travel demand management
), afin de réduire la
demande de transports collectifs et routier par les usagers du quotidien, ainsi que les travaux
relatifs à la gestion des flux dans les réseaux et sur
l’espace public aux
abords des sites et à
leur sécurisation, y compris dans les
zones aéroportuaires, et enfin d’organiser l’information
des usagers pour faciliter l’acceptabilité de l’événement par la population.
Les coûts afférents aux transports, en particulier aux renfor
ts d’offre nécessaires à la
mise en œuvre des plans de transport et aux démarches de
pilotage de la demande et de gestion
de
s flux, doivent être précisés et leur financement assuré. Il en va de même s’agissant des coûts
afférents à la sécurité.
La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes :
2.
réexaminer le dispositif de gestion de crise prévue par l’État afin d’en assurer la lisibilité
et la bonne articulation avec les structures de gestion de crise du COJOP et de la ville de
Paris (DIJOP, ministè
re de l’
intérieur et des Outre-mer) ;
3.
arbitrer le recours probable aux forces de sécurité intérieure et aux armées pour pallier le
déficit des acteurs privés de la sécurité au plus tard en octobre 2023 ; en assurer une
planification rigoureuse (DIJOP, mini
stère de l’
intérieur et des Outre-mer, ministère des
armées, COJOP) ;
4.
finaliser au plus tard à l’automne 2023 les plans de transport
des Jeux olympiques et des
Jeux paralympiques et leur déclinaison opérationnelle, en situation normale et en situation
perturbée (DIJOP, ministère des transports, IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP) ;
5.
accélérer la mise en place du pilotage de la demande de transport (DIJOP, ministère des
transports, IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP) ;
6.
finaliser et tester les procédures de gestion de crise dans les transports en bonne
coordination avec les dispositifs existants chez les opérateurs et en cohérence avec le
dispositif de gestion de crise prévu par l’État
(DIJOP, ministère des transports, IDFM,
RATP, SNCF, ADP, PRIF, PP, COJOP).
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
71
Chapitre III
La révision du budget pluriannuel du COJOP
Le 12 décembre 2022, l
e conseil d’administration du COJOP a adopté à l’unanimité un
budget pluriannuel révisé en équilibre et porté à 4 380
M€
, soit une nouvelle augmentation de
400,4
M€
(+ 10,1 %)
. Le budget ainsi modifié s’inscrit en progression de
573,2
M€
(+ 15,1 %)
par rapport au budget de candidature, à périmètre courant
117
. Nombre des hypothèses et
arbitrages ayant conduit à cette augmentation et permis le maintien de l’équilibre de ce budget
prévisionnel n’étant pas connus au moment où elle a établi son premier rapport, la Cour n’a pu
alors en apprécier la sincérité et la soutenabilité.
Dans son rapport de décembre 2022, après avoir examiné le calendrier et la méthode de
préparation de cette révision budgétaire et pris connaissance du rapport du comité d’audit établi
en juin 2022 à la demande du président du COJOP, la Cour avait estimé que le processus de
révision budgétaire reposait sur des procédures d’information budgétaire
et financière solides
et que le conseil d’administration COJOP avait pu se prononcer en toute connaissance de cause.
Elle avait cependant obse
rvé que l’objectif d’assurer l’
équilibre du budget et celui de
maintenir voire de renforcer l’ambition du projet olympique de Paris 2024 ne paraissaient pas
en l’état conciliables, en raison d’incertitudes substantielles sur les recettes attendues,
notamment au titre des contrats de partenariat, et de risques majeurs identifiés en dépenses,
amplifiées par l’accélération de l’inflation
118
.
Notant que des décisions restaient à prendre sur la livraison des Jeux et sur les niveaux
de services compatibles avec le
s ressources du COJOP, et qu’il convenait de renforcer la
coordination des partenaires pour circonscrire, voire éliminer les possibles transferts de charges
de l’organisateur vers les pouvoirs publics, elle
avait estimé indispensable que le comité
d’organisation et l’État, garant en dernier ressort d’un éventuel déficit final, poursuivent, de
façon coordonnée et avec fermeté, le dialogue engagé avec le CIO aux fins d’assurer,
in fine
,
l’adéquation entre les ambitions du projet et les capacités financières d
isponibles.
117
+ 673,8
M€ (soit +
17,7 %) à périmètre constant, des mesures de périmètres annulant des recettes et des
dépenses liées au CIO ayant été prises en 2020 et 2022.
118
Le budget du COJOP ayant été établi en 2018 sur une hypothèse d’inflation moyenne de 1,4
% alors déjà
largement dépassée.
COUR DES COMPTES
72
La Cour avait en conséquence recommandé : (i) que ne soient retenues que des ressources
acquises ou en voie de l’être et que les risques identifiés, en particulier l’inflation qui impactera
de façon certaine le coût des Jeux, soient intégralement pris en compte ; (ii) que les économies
rendues po
ssibles par une optimisation de l’organisation soient précisément documentées, en
distinguant celles pouvant être décidées dans la période de préparation des Jeux, ou à la veille
et pendant ceux-ci ; (iii) que des scénarios de réduction des dépenses précis et détaillés soient
établis, permettant, le cas échéant, la mise en œuvre effective des dispositions prévues par la
convention relative à la garantie de l’État
; (iv) que, compte tenu des incertitudes et risques
alors identifiés, l’intégralité de la réserve pour aléas, dont il n’était pas démontré que le niveau
soit suffisant pour assurer la couverture des risques probables, soit maintenue ; (v) que si les
ressources de partenariat s’avéraient supérieures aux prévisions, elles soient prioritairement
affect
ées à cette réserve plutôt qu’à de nouvelles dépenses.
Un coût global des Jeux qui reste à établir
L
a Cour avait indiqué ne pas être en mesure d’établir le coût global des Jeux et son impact total
sur les finances publiques, en l’absence d’un recensement
exhaustif et précis, au sein de l’État comme
dans les collectivités hôtes, des dépenses d’investissement et de fonctionnement qui leur sont lié
es.
Elle avait relevé la difficulté que représentait, pour la compréhension de ce coût et de son évolution
depuis le budget de candidature, la présentation alors faite par le COJOP et les pouvoirs publics
consistant à additionner le budget prévisionnel de la Solideo (établi en euros constants 2016) et celui
du COJOP (établi en euros courants), mélangeant des recettes et dépenses publiques et privées de
diverses natures établies sur des périmètres conventionnels évolutifs et en tout état de cause non
représentatifs de l’ensemble
des dépenses réellement engagées. Ce coût global reste à établir.
Lors de ses auditions
devant la commission de la culture, de l’éducation et de la communication
du Sénat et la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale
, le
Premier président a cependant indiqué que les contributions publiques identifiées dans les budgets de
la Solideo et du COJOP
comme pour des investissements réalisés à l’occasion des Jeux s’établissaient
à ce stade à 2,4
Md€
et que le coût public final, intégrant notamment les coûts publics liés à la sécurité
et les transports, devrait probablement s’établir
,
in fine
, autour de 3
Md€
.
Comme cela a été constaté pour les dépenses liées à la sécurité et aux transports (cf.
supra
),
aucun progrès n’a été ré
alisé depuis lors
dans l’identification des dépenses publiques hors budgets de
la Solideo et du COJOP et dans les budgets des collectivités territoriales. L
a Cour n’est
donc pas
davantage en mesure d’évaluer le coût global des Jeux et de préciser, au
-delà de cette première
estimation, son impact final sur les finances publiques.
À la date d’établissement du présent rapport,
les engagements publics identifiés pour les Jeux ou à l’occasion des Jeux, s’élèvent à 2,6
Md€
(Solideo : 1 711,1
M€
; investissements publics complémentaires des collectivités territoriales pour
les Jeux et l’héritage
: 113,2
Md€
;
investissements réalisés à l’occasion des Jeux
: 360,4
Md€
;
subventions au COJOP : 170,6
M€
; IDFM : 225
M€
), hors autres dépenses de transport et dépenses
de sécurité à la charge de l’État.
La Cour procédera en conséquence à cette évaluation dans le cadre de la préparation du rapport
sur le bilan des Jeux que le Parlement lui a demandé de remettre le 1
er
octobre 2025, ainsi
que dans
le cadre
des contrôles qu’elle effectuera, jusqu’à leur liquidation, sur les comptes du COJOP et de la
Solideo et qui porteront notamment sur l’exécution et la régularité de leurs march
és publics.
La Cour réitère donc sa recommandation n° 15 visant à ce que, au-delà de la maquette
financière de la Solideo et du budget du COJOP, l’ensemble des coûts en investissement et en
fonctionnement
engagés pour les Jeux et à l’occasion des Jeux soient consolidés.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
73
I -
Une procédure de révision transparente et rigoureuse,
un déficit à résorber plus important que prévu
La procédure de révision budgétaire conduite en 2022 de façon sincère et rigoureuse par
le COJOP, avec une forte implication de l’État, a fait apparaître des besoins en dépenses
nettement supérieurs à ce qui était anticipé et substantiels par rapport au budget de candidature.
Le budget révisé s’établit
en augmentation de plus de 10 % par rapport au budget révisé de 2020
et de 15,1 % par rapport
au budget de candidature. L’équilibre prévisionnel a
été maintenu au
prix d’efforts
substantiels d’économies et
grâce à des arbitrages politiques partagés entre le
COJOP, le CIO,
l’État
et les collectivités territoriales.
A -
Une préparation de la révision budgétaire articulant analyses
techniques et arbitrages
politiques, avec une forte implication de l’État
La révision budgétaire programmée de 2022 a fait suite à une première révision
intervenue en 2020,
suivie d’un ajustement budgétaire en 2021
, qui avaient déjà augmenté le
budget pluriannuel initial, adopté en 2018 conformément au budget de candidature, de 4,5 %.
Cette nouvelle révision budgétaire offrait, à dix-huit mois des Jeux, la dernière possibilité
d’opérer des choix structurants susceptibles d’assurer le maintien de l’équilibre budgétaire et la
maîtri
se des coûts d’organisation et de livraison des Jeux. La Cour avait en effet constaté que
l’exercice, qu’elle avait recommandé en 2021
119
, consistant à établir des scénarios de
redimensionnement des dépenses selon diverses hypothèses de niveau de recettes ou de surcoûts
majeurs sur un ou plusieurs postes dépenses, pour garantir l’équilibre budgétaire du COJOP,
n’avait été conduit que de façon limité
e et sommaire.
Cette dernière révision budgétaire a été engagée dès le début de l’année 2022, alors même
que no
mbre d’hypothèses de dimensionnement des opérations d’organisation, d’aménagement
et de gestion des sites de compétition et de chiffrage des dépenses afférentes, étaient encore en
cours d’arbitrage. Elle
a par ailleurs été réalisée dans un contexte économique défavorable,
marqué par une dynamique d’inflation sans précédent depuis de nombreuses années et des
tensions affectant certains
marchés de fournitures indispensables à l’organisation
de la
manifestation. Déséquilibrant les prévisions de revenus et les prévisions de dépenses du
COJOP, ces facteurs exogènes ont compliqué l’exercice de révision budgétaire
, qui a donc
nécessité
la mise en place d’une procédure robuste et une implication de toutes les parties
prenantes (COJOP, CIO, IPC, État et collectivités territoriales).
Le COJOP a établi en janvier 2022 un calendrier de révision (cf. le schéma n° 3) et une
méthode qui ont été globalement respectés et permis l’adoption par le conseil d’administration
d’un budget révisé maintenu en é
quilibre en décembre 2022.
119
Cf. le référé au Premier ministre S2021-0766 du 9 avril 2021 sur la gouvernance budgétaire et financière des
Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.
COUR DES COMPTES
74
Schéma n° 3 :
calendrier prévisionnel de la révision budgétaire
Source : COJOP
Une première phase interne a, entre mars et juillet 2022, mobilisé
l’ensemble des
directions du COJOP, qui ont procédé à une actualisation des recettes et des besoins par
département. Cette première phase a été accompagnée d’une procédure d’audit approfondi
conduit, à la demande du président du COJOP, par le président du comité d’audit du COJOP
.
Le rapport correspondant a été établi en juin 2022 et communiqué au
conseil d’administration
le 12 juillet 2022.
Le rapport du comité d’audit de juin 2022
Conformément à la demande du président du COJOP, le rapport du comité d’audit a porté une
appréciation sur la soutenabilité des prévisions budgétaires, en recettes et en dépenses, sous la
contrainte de l’équilibre budgétaire.
S’agissant des revenus, le comité d’audit a estimé qu’il n’était pas alors possible d’affirmer que
l’intégralité de l’objectif de revenus commerciaux fixé serait atteint, trop d’hypothèses rest
ant
ouvertes pour toutes les catégories de revenus (risque avéré de non-consommation partielle des
prestations apportées par les partenaires TOP du CIO ; incertitude sur le programme national de
partenariats ; surestimation probable des revenus de licence ;
revenus additionnels d’hospitalités non
assurés). La signature d’un sixième contrat de partenaire de rang 1 et la maximisation des revenus de
billetterie, dont seule l’efficacité de la politique de commercialisation mise en œuvre permettrait de
détermine
r l’amplitude, paraissaient indispensables pour atteindre l’objectif fixé dans le budget
pluriannuel voté en décembre 2021.
S’agissant des dépenses, après avoir constaté que le COJOP s’était doté d’un dispositif structuré
et performant de pilotage et de m
aîtrise de ses dépenses ainsi que d’un processus méthodique
d’identification, de classification et d’évaluation des risques budgétaires auxquels il était exposé, le
comité d’audit
a estimé
les besoins de financement de l’organisation nettement supérieurs a
ux
possibilités offertes par les revenus et la réserve pour aléas. Il a jugé que cette tension, prévisible, sur
l’équilibre budgétaire
,
ne résultait pas d’un dérapage ou d’une absence de maîtrise des dépenses
prévues au budget, mais, pour l’essentiel, de l
a difficulté à faire coïncider les ressources financières
disponibles avec les exigences de niveaux de service requises par le CIO d’une part, les ambitions
dévolues à certains projets d’autre part, ainsi qu’avec les surcoûts engendrés par la réapparition d’un
phénomène inflationniste et de pénurie majeur au niveau mondial.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
75
Les marges de manœuvre dont dispose le COJOP étant limitées par les engagements pris dans
le cadre du contrat de ville-
hôte et par les exigences du CIO, de l’IPC et des fédérations
internationales, sur les niveaux de service exigés, et les coûts liés à la construction des sites étant
désormais établis, de façon certaine pour les ouvrages pérennes et en grande partie pour les ouvrages
non pérennes, l’essentiel des évolutions possibles en
matière de dépenses relevaient, selon le comité
d’audit, d’une palette de décisions complémentaires
: une revue approfondie de
l’
ambition des projets
qui structurent l’organisation de l’événement
, en distinguant ceux qui sont centraux et ceux qui sont
accessoires ; la mutualisation optimale des moyens humains au sein des fonctions opérationnelles et
entre les sites ; la révision des niveaux de service offerts, même si elle devait susciter des tensions
avec le CIO et les fédérations internationales ; le renoncement éventuel à des opérations programmées
et non encore engagées, jugées non essentielles au bon déroulement des Jeux ; la recherche de
positions convergentes avec le CIO et les parties prenantes institutionnelles pour définir, de façon
consens
uelle, comment adapter l’ambition générale du projet aux possibilités de financement.
Sur la base des besoins exprimés par les directions, le COJOP a, en lien avec le comité
international olympique (CIO) et le comité international paralympique (IPC), procédé à de
premiers arbitrages internes sur des mesures d’économies et des mesures d’optimisation sur les
dépenses et les recettes, qui laissaient néanmoins subsister une impasse de financement
substantielle. Le 19 juillet 2022, le COJOP a transmis une note d
’étape à la ministre des
sports
et des Jeux olympiques et paralympiques, dans la perspective de la réunion du conseil
olympique et paralympique, présidé par le président de la République,
qui s’est tenu
e le
25 juillet 2022.
Relevant que la trajectoire de
revenus, qu’il estimait pouvoir être tenu
e malgré le contexte
économique, offrait peu de perspectives de revenus supplémentaires et que les hypothèses de
dépenses, désormais solidement documentées, ne recelaient pas un potentiel d’économies
significatif compte tenu des obligations liées au contrat de ville-hôte et au cahier des charges
du CIO, le COJOP a indiqué rechercher de nouvelles économies et estimé nécessaire de
mobiliser dès à présent une partie de la réserve pour aléas. Pour autant, il a signalé qu
’il
subsisterait un besoin de financement résiduel dont la résorption supposait, selon lui, un soutien
indispensable de l’État et du CIO pour majorer les recettes et alléger les coûts du projet.
Le principe selon lequel «
les Jeux financent les Jeux
» ayant été réaffirmé par toutes les
parties lors de la réunion du conseil olympique et paralympique de juillet 2022, un examen
détaillé des hypothèses budgétaires sous-tendant ce déficit prévisionnel a alors été conduit de
façon conjointe par le COJOP, la DIJOP et la direction du budget, en étroite articulation avec
le comité d’audit chargé par ailleurs, conformément aux statuts du COJOP, de donner un avis
sur le projet de budget révisé avant son adoption par le conseil d’administration
120
.
À la suite de cet exam
en, conduit en toute transparence entre l’État et le COJOP, une
deuxième phase a été engagée pour procéder aux ajustements et propositions d’arbitrages finaux
assurant le maintien de l’équilibre budgétaire prévisionnel, avant une ultime phase de
120
Celui-
ci, présidé par le préfet Jacques Lambert et auquel participent un représentant de l’État et un représentant
de la ville de Paris, a tenu pour sa part sept réunions plénières sur le processus de révision budgétaire afin
d’examiner la sincérité des prévisions en recettes et en dépenses et a remis son rapport assorti de huit annexes le
5
décembre 2022. Un cycle de réunions techniques d’un mois s’est ouvert le 27 septembre, qui a permis à un
binôme de membres du com
ité d’audit et de représentants de l’État d’examiner en détail les segments du budget
du COJOP, les demandes présentées par les directions et les risques retenus ou écartés.
COUR DES COMPTES
76
concertati
on en novembre avec le CIO, l’IPC et les pouvoirs publics. Ce cycle de discussions
au niveau politique, engagé le 27 octobre 2022 lors d’une réunion réunissant la ministre des
sports et des Jeux olymiques et paralympiques, le DIJOP, le cabinet du président de la
République et la direction générale du COJOP, s’est conclu le 7 novembre 2022 lors d’une
première réunion autour du directeur de cabinet de la Première ministre, précédant des échanges
avec le CIO et l’IPC, qui ont eu lieu les 9 et 16 novembre 2022.
L’ensemble de ces discussions
, conduites également avec les principales collectivités
territoriales parties prenantes (ville de Paris, région Île-de-France et métropole du Grand Paris),
rigoureusement documentées, ont conduit à un schéma budgétaire équilibré, partagé entre les
acteurs, qui a été validé par le bureau exécutif du COJOP le 22 novembre 2022, puis adopté par son
conseil d’administration le 12 décembre 2022. En parallèle, les modalités d’intervention de l’État
ont été validées lors d’une r
éunion autour du directeur de cabinet de la Première ministre le
21
novembre 2022 puis, formellement, lors d’une réunion interministérielle le 8 décembre 2022.
B -
Des écarts substantiels en dépenses par rapport au budget de candidature
Au terme du processus
de révision budgétaire et au prix d’arbitrages conséquents
d’optimisations (32,5
M€), d’économies internes décidées unilatéralement en première phase
par le COJOP puis lors des arbitrages finaux (à hauteur de respectivement 195,2
M€
et 28
M€
),
de transferts de charges vers les pouvoirs publics (40
M€), d’autres optimisations à réaliser par
le CIO (30
M€) et d’un prélèvement de 115
M€
sur la réserve, l’augmentation des dépenses du
budget du COJOP a été limité à 400,5
M€
121
. L’écart par rapport au budget initia
l du COJOP
de 2018 s’élève donc à 573,
2
M€
122
.
Quatre postes de dépenses expliquent l’essentiel de l’augmentation de la dépense
prévisionnelle depuis 2018 :
Sites et infrastructures
(+ 98,3
M€
, soit + 10,4 %) ;
Service aux
Jeux
(+ 230,8
M€
, soit + 39,2 %) ;
Ressources humaines
(+ 165,9
M€
, soit + 31,3 %) ;
Technologies et systèmes d’information
(+ 135,9
M€
, soit + 35,7 %)
123
.
Ces évolutions substantielles par rapport au budget de candidature doivent être explicitées,
d’autant que le processus de remontée des
demandes initiales des départements du COJOP,
conduit de façon rigoureuse et sérieusement documenté, ne peut
a priori
être remis en cause.
121
+ 440,5
M€ hors réserve pour aléas et provision pour inflation.
122
+ 598,8
M€ hors réserve pour aléas et provision pour inflation.
123
Cf. l’annexe n°
4, évolution du budget prévisionnel du COJOP de 2019 à 2022. Le budget
« Sites et
infrastructures »
, initialement fixé à 944
M€ et qui avait été abaissé en 2020 à 836,7
M€,
pour tenir compte de
l’optimisation alors réalisée des sites, a été relevé en 2021 et 2022 de 201,6
M€, essentiellement du fait d’un coût
plus élevé de l’aménagement des sites. Le budget
« Service aux Jeux »
a été porté de 588
M€ à 818,8
M€ (en
raison prin
cipalement d’une réévaluation du budget
« Sécurité »
de près de 100
M€ dès 2020 puis de 24
M€ en
2022 pour s’établir à
319,6
M€), d’autres surcoûts étant constatés pour près de 100
M€ sur l’hébergement, les
arrivées/départs de personnes accréditées, la restauration et la logistique. Le budget
« Technologies et systèmes
d’information
»
, initialement fixé à 472
M€ et revu à la baisse en 2019 pour s’établir à 381
M€, a été augmenté de
93,6
M€ en 2020 et réévalué en 2022 de 37
M€ pour s’établir désormais à 516,
9
M€.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
77
À la demande du comité d’audit et pour comprendre les moteurs de la forte hausse affectant
les demandes budgétaires, supérieures à 800
M€
au terme de cette première phase
124
, la direction
du COJOP a cherché à en identifier les causes principales, sur la base de demandes brutes des
directions finalement nettement supérieures à ce qu’avait anticipé le comité d’audit dans so
n
rapport de juin 2022 et avant prise en compte de toute mesure d’économie ou d’optimisation
125
.
Celles-ci concernaient principalement la masse salariale (107
M€
), la complexité du cahier des
charges (188
M€
), des ajustements de la budgétisation initiale (147
M€), l’impact des partenaires
TOP (88
M€) et l’inflation (195
M€), l’évolution du projet ne représentant que 68
M€
.
Comme l’a indiqué le comité d’audit dans son rapport au conseil d’administration de
décembre 2022, de telles évolutions, sur des domaines qui relèvent pour les trois premiers de la
seule responsabilité du COJOP, interrogent, non sur le principe d’écarts par rapport au budget
de candidature établi en 2016 pour un projet complexe et conduit au long court sur huit ans,
mais par leur ampleur, alors même que les optimisations décidées depuis 2018, notamment sur
le plan directeur des sites, auraient déjà conduit, selon le CIO, à des économies substantielles
126
.
L’évolution du projet n’est manifestement pas en cause
. Seul le choix politique, partagé
par le CIO, le COJOP et les pouvoirs publics (État et ville de Paris),
d’organiser les cérémonies
d’ouverture des Jeux olympiques sur la Seine et celle des Jeux paralympiques
Place de la
Concorde,
non prévues à l’origine
,
ainsi que d’étendre le parcours de la Flamme
, ont conduit à
une augmentation de dépenses, en tout état de cause limitée (40
M€
). Cette évolution
substantielle des coûts ne résulte pas davantage d’une dérive résultant d’une absence de rigueur
dans la mise
en œuvre du projet.
Si une part de l’augmentation de la dépense par rapport au budget de candidature (195
M€
sur 573
M€, soit un peu plus du tiers) résulte d’une inflation non anticipée, exogène à
l’organisation des Jeux
127
, la part la plus significative des
surcoûts constatés dans l’organisation
des Jeux olympiques et paralympiques découle d’une sous
-estimation notoire du budget de
candidature. C’est en particulier le cas pour
le budget des ressources humaines, qui est passé de
530
M€
en 2018 à 695
M€
en 2022, traduisant une méconnaissance originelle de la traduction
concrète du cahier des charges du CIO dans l’organisation et la gestion des sites par le comité
d’organisation. D’autres surcoûts non anticipés, notamment sur la sécurité et sur les
technologies
et systèmes d’information, s’expliquent davantage par l’évolution des menaces et
des exigences nouvelles qui en découlent. Enfin, les surcoûts constatés en ce qui concerne les
aménagements des sites et infrastructures et les services aux Jeux (hors sécurité) tiennent pour
partie aux conditions de marché ayant conduit à des augmentations de prix non anticipées.
124
Soit, en tenant compte des augmentations intervenues en 2020 et 2021, près de 1
Md€ de dépenses
prévisionnelles supplémentaires depuis le budget de candidature sur 3,5
Md€ de dépenses prévisionnelles initiales
hors réserve pour aléas.
125
Le comité d
’audit a validé cette classification, certes perfectible compte tenu de la porosité des frontières entre
certaines causes, qui assure une représentation suffisamment approchée de la réalité.
126
Estimées par le CIO à 285
M€ en dépenses, celui
-ci faisant par ailleurs valoir que diverses mesures (contribution du
programme TOP, libération de diverses catégories marketing et expansion du périmètre pour supporter le programme
de partenariats domestiques du COJOP et revenus additionnels liés au nouveau modèle mondi
al d’hospitalités et de
billetterie) auraient permis d’augmenter les ressources du COJOP dans une fourchette potentielle de 330 à 530
M€.
127
L’impact de cette sur
-
inflation sur le budget pluriannuel a fait l’objet d’une note détaillée du COJOP justifiant,
sur la base des indices connus ou anticipés par différents organismes externes (Insee, OCDE, Banque de France,
BCE), la sur-inflation cumulée au-
delà de l’inflation prévisionnelle intégrée dans le budget initial de 1,4
% par an.
L’inflation «
normale » cumu
lée de 2022 à 2025 s’établit à 5,72
% (base 100 2021) et l’inflation cumulée sur la
base des prévisions des organismes à 12,57 % (4,05 % en 2022 et 2,8 % en 2023 et en 2024).
COUR DES COMPTES
78
L’argument avancé pour justifier ces écarts
, selon lequel le budget de candidature a été
construit sur la base de ratios issus des précédentes éditions et,
a fortiori
, celui selon lequel cette
évolution des dépenses par rapport au budget de candidature s’inscrit, hors inflation
exceptionnelle, dans les fourchettes habituellement constatées pour les grandes manifestations
internationales (de l’ordre de
20 %), ne peuvent être retenus.
L’augmentation
substantielle des
coûts de la manifestation résulte en effet des exigences et de la complexité du cahier des charges
du CIO nonobstant l’objectif de la
«
nouvelle norme
» adoptée en 2020 de produire des Jeux
«
sobres à coût maîtrisé
» et des difficultés rencontrées pour diminuer les niveaux de service, soit
du fait d’une volonté partagée du CIO, du COJOP et des pouvoirs publics de maintenir l’ambition
du projet, soit plus prosaïquement par la nécessité d’assure
r le bon déroulement des Jeux.
La responsabilité des différents acteurs (CIO, comité de candidature, pouvoirs publics)
dans la phase de construction du budget de candidature est donc engagée dans cette «
dérive
»
des coûts par rapport aux estimations initiales. Celles-ci ont été manifestement minorées,
notamment pour ce qui concerne la réserve pour aléas, pour répondre à la contrainte politique
d’afficher alors un budget de candidature maîtrisé
, supposé plus facilement acceptable par
l’opinion publique, mais qui se révèle finalement impossible à tenir, grevant d’autant son
acceptabilité sociale au moment de l’événement.
C -
Un équilibre prévisionnel maintenu par des arbitrages politiques partagés
La consolidation de
l’actualisation technique en recettes et en dépenses à laquelle les
directions du COJOP ont procédé entre mars et juillet 2022 (+ 818,7
M€
en dépenses et
+ 129,8
M€
en recettes) a fait apparaître, avant toute mesure d’optimisations et d’économies,
un besoin de financement de 668,9
M€. Les arbitrages internes rendus au cours de l’été 2022
par la direction du COJOP, en lien avec le CIO et l’IPC, ont ramené ce besoin de financement
à 449,2
M€
. Cette réduction a résulté pour partie
d’
une optimisation complémentaire des
recettes, à hauteur de 44,5
M€
, et surtout de
mesures d’économies, précisément documentées,
à hauteur de 195,2
M€
128
. Le COJOP a dès lors estimé indispensable de faire appel à la réserve
pour aléas à hauteur de 115
M€
et procédé en sus à une première augmentation volontariste de
50
M€
des revenus issus des partenariats domestiques, ramenant le besoin de financement
résiduel à 284
M€
.
Sur ces bases, ont été engagées les négociations évoquées ci-avant, avec pour objectif de
maintenir l’équilibre du bud
get pluriannuel du COJOP grâce à un effort partagé entre les parties
prenantes (COJOP, CIO, État, collectivités territoriales) :
128
Dont 45
M€ résultant de la suppression de la gratuité des transports en Île
-de-France pour les spectateurs
titulaires de billets.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
79
•
l
e COJOP s’est engagé à réaliser des économies supplémentaires à hauteur de 28
M€
et a
rehaussé les objectifs de revenus de 25
M€
sur la billetterie et de 50
M€
sur les partenariats
domestiques,
en tenant compte de l’engagement pris par l’État de mobiliser de grandes
entreprises françaises à cette fin, soit un effort total en recettes et dépenses de 103
M€
;
•
le
CIO s’est engagé pour sa part sur une augmentation des ressources issues du programme
de partenariat TOP de 20
M€
(en compensation de la non-consommation de prestations en
nature des partenaires TOP) et sur un allègement du cahier des charges à hauteur de 50
M€
,
soit un effort total en recettes et dépenses de 70
M€
;
•
l
’État s’est engagé sur une augmentation de sa contribution au financement des Jeux
paralympiques de 44,5
M€
et sur le transfert à sa charge de dépenses liées à l’héritage (voies
olympiques et divers achats de matériel) et à la lutte anti-dopage pour un montant total de
25,5
M€
129
, soit un effort total de 70
M€
;
•
la ville de Paris et la région Île-de-France ont augmenté leur participation au financement des
Jeux paralympiques de 5,6
M€
chacune et la métropole du Grand Paris a apporté une
contribution nouvelle de 30
M€
130
, soit un effort total de 41,2
M€
.
Il en est résulté un schéma d’équilibre en dépenses et recettes du budget pluriannuel révisé
porté à 4 380
M€
par une augmentation des recettes et des dépenses de 400,4
M€
.
Schéma n° 4 :
s
chéma d’équilibre du budget pluriannuel révisé (en
M€
de 2021 à 2022)
Source :
COJOP d’après la note présentée au conseil d’administration du 12 décembre 2022
129
Dont 12,5
M€ de matériels sportifs financés par le ministère des sports et des Jeux olympiques et paralympiques
et l’ANS, 8
M€ pour l’équipement du laboratoire antidopage français et 5
M€ pour les voies
olympiques.
130
Dont 15
M€ de prise en charge de dépenses pour l’aménagement de la Plaine Saulnier et 15
M€ de subvention
pour les Jeux paralympiques.
COUR DES COMPTES
80
•
Les partenariats TOP du CIO augmentent de 19
M€
en compensation de la non-
consommation de prestations en nature des partenaires TOP et
grâce à l’apport d’un nouveau
partenaire TOP et à deux apports complémentaires sur des partenariats existants pour
répondre aux surcoûts de fourniture.
•
Les partenariats domestiques augmentent de 127
M€, l’État s’étant engagé à accompagner le
COJOP dans la sollicitation de grands groupes français et la signature d
’un
dernier partenariat
de rang 1, toujours en cours de discussion, étant supposée acquise.
•
Les
revenus d’
hospitalités augmentent de 14
M€, du fait d’une estimation à la baisse du coût
de sécurisation par le CIO du
droit d’accès des comités nationaux olympiques aux
territoires des trois prochaines olympiades.
•
La billetterie progresse de 143
M€
grâce, notamment, à des hausses de tarifs sur les sessions
les plus demandées et les catégories les plus élevées, à la nouvelle version des plans
d’aménagement
des
sites
de
compétition
,
qui
permet
d’
augmenter
les
jauges
commercialisables des sites temporaires, et à la diminution des sièges dits réservés.
•
Les contributions publiques progressent de 71
M€
via
une augmentation des subventions
publiques pour le financement des Jeux paralympiques (45,5
M€
pour l’État, 11
M€
répartis
à parts égales entre la ville de Paris et la région Île-de-France et 15
M€
pour la métropole du
Grand Paris).
•
Le budget «
Sites et infrastructures
» augmente de 165
M€
pour tenir compte des coûts
d’aménagement des sites
,
revus fortement à la hausse en raison d’un meilleur chiffrage des
installations et du coût des marchés (+ 113
M€), des coûts d’approvisionnement d’énergie
électrique (+ 28
M€
), des coûts de mise à disposition des sites (+ 23
M€
).
•
Le budget «
Ressources humaines
» augmente de 109
M€
pour assurer le recrutement des
effectifs nécessaires à la livraison des Jeux (+ 50
M€
), donner suite aux négociations avec les
titulaires de marchés de livraison des Jeux (+ 30
M€
) et,
comme la Cour l’avait demandé,
prendre en compte le coût du congé de reclassement qui s’impose au COJOP (
+ 25
M€
).
•
Le budget «
Services aux Jeux
» augmente de 113
M€
pour abonder notamment le
financement des budgets restauration (+ 26
M€
), sécurité (+ 24
M€
), logistique (+ 23
M€
),
arrivées et départs dans les aéroports (17
M€
) et hébergement (11
M€
).
•
Le Budget «
Technologie et systèmes d’information
» augmente de 37
M€
du fait de coûts
supplémentaires du parc informatique et de la cybersécurité.
•
La réserve pour aléas, mobilisée à hauteur de 115
M€
pour couvrir ces nouvelles dépenses,
est ramenée à 200
M€
.
•
Une provision de 75
M€
est instituée pour absorber les coûts quasi-
certains de l’inflation qui n’ont
pas encore été intégrés dans les prévisions de dépenses des différentes directions du COJOP.
Le conseil d’administration du COJOP s’est donc prononcé en toute connaissance de
c
ause sur les décisions politiques nécessaires au maintien de l’équilibre budgétaire des Jeux et
à la maîtrise de leur coût, ainsi que sur les risques auxquels ce budget reste exposé dans son
exécution.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
81
La procédure de révision budgétaire a été robuste, conduite de manière sincère et
transparente et a reposé sur une information budgétaire et financière solide et étayée. Les
échanges entre les parties (COJOP, CIO, État et collectivités territoriales) ont été nourris et
continus et ont permis d’aboutir à un co
nsensus politique qui témoigne de la volonté des parties
de maintenir en l’état un budget équilibré en recettes et en dépenses.
La progression des dépenses depuis le budget de candidature a résulté
pour une part d’une
inflation nettement supérieure à celle anticipée, exogène à l’organisation des Jeux
. Les deux
tiers de cette augmentation proviennent par ailleurs
, non pas d’une dérive en gestion ou d’
une
évolution inconsidérée du projet, mais d’une s
ous-estimation évidente du budget de candidature
et d’une méconnaissance de la complexité du cahier des charges du CIO et de la difficulté de le
remettre en question.
Le maintien d’un budget prévisionnel équilibré a été atteint au prix de mesures
d’économies et d’optimisations, précisément documentées mais qui restent à réaliser, à hauteur
de 266
M€. Il résulte également d’une augmentation substantielle, pour partie volontariste, des
prévisions de recettes commerciales du COJOP, à hauteur de 330
M€
(dont partenariats
domestiques, billetterie et hospitalités à hauteur de 284
M€
et programme TOP du CIO pour
19
M€
). Il suppose enfin de nouvelles contributions publiques, justifiées par le besoin de
financement des Jeux paralympiques à hauteur de 70
M€
, qui ne peut être contesté, mais
également par des transferts de charges vers les pouvoirs publics, à hauteur de 40
M€
.
Le financement des Jeux paralympiques
Le principe, réaffirmé lors de la réunion du conseil olympique et paralympique du 22 juillet
2022, selon lequel «
les Jeux financent les Jeux
»
, s’applique pleinement aux Jeux olympiques
, mais
partiellement aux Jeux paralympiques. Ceux-
ci n’étant pas en mesure, en eux
-
mêmes, d’atteindre
l’équilibre économique, la
«
solidarité olympique
»
se traduit par l’affectation d’une partie des
revenus commerciaux tirés des Jeux olympiques à la couverture des coûts dits incrémentaux des Jeux
paralympiques
131
. Ce financement ne pouvant néanmoins suffire, les comités d’organisation
bénéficient, lors de c
haque édition depuis les Jeux d’Athènes de
2004
, d’une subvention d’équilibre
des pouvoirs publics couvrant au moins 50 % de leurs coûts incrémentaux.
Le budget de candidature de Paris 2024, établi en 2016, a proposé, pour des raisons supposées
vertueuses visant à peser le moins possible sur les finances publiques, de fixer cette subvention
d’équilibre à moins de 25
% du coût incrémental alors affiché pour les Jeux paralympiques (soit
100
M€
, dont 80
M€
pris en charge par l’État, sur 414
M€
de budget prévisionnel). Le COJOP a
estimé que le renforcement de l’ambition donnée aux Jeux paralympiques et le choc majeur
d’inflation auquel il devait faire face ne permettai
ent plus de tenir cet équilibre, le déficit prévisionnel
des Jeux paralympiques s’établissant d
ésormais à 178
M€
(448
M€
de recettes et 626,5
M€
de
dépenses)
132
. Les subventions publiques inscrites dans le budget prévisionnel (100
M€
) ne
représentaient donc plus que 16 % du coût incrémental des Jeux paralympiques. La décision de porter
les subventions publiques de 100
M€
à 170
M€
conduit à une subvention d’équilibre de 27
%, un taux
proche de celui retenu en phase de candidature et qui reste sensiblement inférieur à celui de 50 %
constaté lors des Jeux de Londres de 2012.
131
Soit une fraction seulement des coûts d’organisation, définie par convention, quand les coûts directs ne
peuvent
être retracés.
132
À comparer au budget de candidature établi en équilibre en recettes et en dépenses à 414,4
M€ (11
% du budget
pluriannuel global) et alors équilibré par les subventions publiques, soit une augmentation en dépenses de
212,1
M€ porta
nt le coût des Jeux paralympiques à 626,5
M€, soit 14
% du budget pluriannuel global.
COUR DES COMPTES
82
II -
Un budget révisé contraint dont la soutenabilité
exige un suivi rigoureux de son exécution
La volonté des parties de maintenir une ambition forte pour les Jeux de Paris 2024 et d’en
faire une grande réussite, le maintien d’exigences élevées par le CIO dans son cahier des
charges et les difficultés dès lors rencontrées pour réduire les niveaux de service, ainsi que
l’impossibilité manifeste, à dix
-huit mois des Jeux, de remettre en question certaines des
modalités d’organisation des sites olympiques
,
n’ont pas permis
, selon le COJOP et la DIJOP,
d’identifier de nouvelles et significatives mesures d’économies, au
-delà de celles arbitrées au
cours du processus de révision budgétaire.
Le budget pluriannuel révisé de décembre 2022 ne présente dès lors, à cahier des charges
constant, aucune
marge de manœuvre substantielle et son exécution est désormais sou
mis à une
contrainte forte, sous peine de ne pouvoir en assurer l’équilibre
final.
Cette situation impose à chacune des parties prenantes de tenir impérativement ses
engagements. Cela vaut bien évidemment pour ce qui concerne les objectifs de ressources
supplémentaires, mais cela nécessite encore davantage un strict respect en dépenses des budgets
alloués par direction du COJOP. Cet impératif suppose un dispositif de suivi rigoureux de la
ré
alisation des économies décidées, voire de nouvelles mesures d’économies et de
redéploiement auxquelles le COJOP et le CIO devront se contraindre.
L’avis du comité d’audit sur le budget révisé de décembre 2022
Le comité d’audit a établi
le 5 décembre 2022 un avis circonstancié sur le projet de budget révisé
qui a été
soumis au vote du conseil d’administration du COJOP le 12 décembre 2022
133
. Il a estimé que
ce dernier exercice de revue des dépenses pluriannuelles et des revenus liés à l’organisation des Jeux
avait été une épreuve de vérité difficile, au demeurant inévitable. Le creusement d’un déséquilibre entre
les prévisions de recettes et de dépenses du COJOP, prévisible comme il l’avait constaté dans son
rapport de juin 2022 mais ayant dépassé en intensité ce qui était attendu, a contraint le comité
d’organisation à une révision en profondeur de ses grandes options budgétaires.
Au-delà des causes exogènes,
sur lesquelles le comité d’organisation n’a pas ou peu de prise
(impossibilité de mobiliser l’intégral
ité des prestations des partenaires TOP annoncées par le CIO ; impact
d’une sur
-inflation estimée à 195
M€
, dont 120
M€
déjà constatés comme inéluctables et intégrés dans les
dépenses et 75
M€
de provisions pour absorber les surcoûts à venir), le comité d’
audit a estimé que le
travail réalisé d’optimisations et d’économies sur les dépenses, portant sur plus de 150 lignes, allant de
quelques milliers d’euros à 45
M€
(suppression de la gratuité des transports), avait été aussi loin
que
possible, dans la limi
te fixée de ne pas remettre en question l’ambition du projet et ses fondamentaux. Il a
cependant relevé que bon nombre d’entre elles, fruit d’un volontarisme louable, supposait un accord et/ou
une négociation préalables avec des partenaires extérieurs (CIO, OBS, État, IDFM) non formellement
conclues. Il a également relevé que l’adéquation de moyens budgétaires contraints aux exigences
opérationnelles de la livraison des Jeux serait soumise à une forte pression en exécution, qui devrait en
conséquence être soigneusement surveillée et contrôlée, notamment sur la masse salariale.
133
Le comité d’audit a tenu sept réunions plénières entre le 22 septembre 2022 et le 30 novembre 2022, au cours
desquelles il a examiné, d’une part, les recettes prévisionnelles et, d’autre part, les dépenses, réparties en sept blocs
(Ressources humaines et masse salariale ; Sites et infrastructures dont VUA et EDM ; Services aux Jeux ;
Technologies et systèmes d’information
; Marque, engagement et cérémonies ; Opérations ; Autres directions) pris
en charge par des binômes qui ont conduit un travail approfondi en lien avec les directions opérationnelles
concernées et la direction des finances et de l’administration.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
83
L
e comité d’audit a jugé que, hors partenariats nationaux et billetterie,
les mesures
d’optimisation des revenus
étaient plausibles mais non encore garanties et qu’un suivi attentif
des
lignes correspondantes
devrait être mis en œuvre. Il a estimé l’objectif de 1
239
M€
de recettes de
billetterie et d’hospitalités ambitieux mais non déraisonnable, la seule marge de manœuvre résidant
selon lui dans le taux de remplissage des sites (fixé à 76 % pour les Jeux olympiques et 67 % pour les
Jeux paralympiques). Il a en revanche émis une réserve sur l’objectif retenu de partenariats
domestiques, qui constitue selon lui une zone de risques sérieuse.
Pour le comité d’audit, la
soutenabilité de ce budget révisé, construit sur un équilibre entre la préservation des ambitions du
projet, l’atteinte des objectifs opérationnels et l’exigence de maîtrise des dépenses et de revenus,
repose
notamment sur la capacité du comité d’organisation à tenir ses ob
jectifs de partenariat national
et à mettre en œuvre toutes les économies et optimisations décidées. Il a souligné qu’elle dépendrait
également de l’impact final de l’inflation au terme du projet, difficile à anticiper et qui suppos
e donc
un suivi très rig
oureux de l’utilisation de la provision constituée à cette fin. Prenant acte de la nécessité
de mobiliser une partie de la réserve pour aléas, il s’est enfin interrogé sur l’adéquation de la réserve
résiduelle (200
M€) aux risques encourus et a relevé l’absolue nécessité d’en préciser les modalités
de recours et le suivi de la consommation.
Il a
in fine
émis un avis favorable sur le
projet de budget présenté au conseil d’administration,
alertant néanmoins sur le fait que ce budget sous tension, hors réserv
e pour aléas, n’offrait plus de
marges de manœuvres et n’autorisait pour la suite aucun accident de parcours.
A -
Un objectif de ressources plausible, qui reste à sécuriser
Les ressources prévisionnelles du COJOP s’établissent désormais comme suit
:
Tableau n° 1 :
ressources du COJOP (budget révisé 2022)
En
M€
Contribution du CIO
750,0
Programme de partenariat TOP du CIO
487,5
Partenariat national
1 226,3
Billets et hospitalités
1 422,9
dont billets
1 239,8
dont hospitalités
183,1
Licences et marchandisage
129,8
Contributions publiques
170,6
Loteries
16,0
Autres revenus
176,8
Total
4 380,0
Source : COJOP
L’évolution des ressources prévisionnelles
, depuis l
’établissement du
budget de
candidature,
provient, pour l’essentiel, d’une contribution supplémentaire du programme de
partenariat TOP du CIO de 89,7
M€
(+ 22,5 %
), d’une augmentation des revenus de billetterie
et d’hospitalités de 283
M€
(+ 24,8 %) et des partenariats domestiques de 138,5
M€
(+ 12,7 %),
ainsi que de nouvelles contributions publiques pour les Jeux paralympiques à hauteur de 70
M€
(+ 70 %), la contribution de base du CIO étant restée stable.
COUR DES COMPTES
84
À fin mars 2023, ces ressources étaient sécurisées à hauteur de 3 116
M€
, soit 71,1 %.
•
Les contributions du CIO (1 237,5
M€
, soit 28,3 % du budget) sont désormais complètement
sécurisées, les engagements pris et confirmés dans le cadre de la révision budgétaire par le
CIO n’étant pas susceptibles d’être remis en question.
•
Il en est de même des contributions publiques (170,6
M€
, représentant 3,9 % du budget) sur
lesquelles se sont engagées l’État, la
ville de Paris, la région Île-de-France et la métropole du
Grand Paris.
•
Pour ce qui concerne le partenariat national (1 226,3
M€
, soit 28 % du budget), les ressources
sécurisées
à fin mars 2023 s’
élevaient à 889,1
M€
, dont 403,6
M€
de partenaires de rang 1,
310,3
M€
de rang 2, 85,5
M€
de rang 3 et 89
M€
de
« Propriétés signatures »
. 337,2
M€
restent à sécuriser, ce qui suppose de conclure impérativement le nouveau partenariat de
rang 1 annoncé mais toujours pas signé. Il faut également
que soit atteint l’objectif, soutenu
par l’État, de 100
M€
de partenariats complémentaires avec de grandes entreprises nationales.
Le COJOP estime, dans l’état des n
égociations en cours (notamment avec le potentiel
nouveau partenaire de rang 1), les ressources probables supplémentaires à 270
M€
, laissant
subsister un écart à combler de 67
M€
.
•
Si l’objectif initial retenu dans le budget pluriannuel de 2018 est finalement en passe d’être tenu,
le volontarisme affiché dans la dernière révision budgétaire suppose,
d’une part
, un soutien
réaffirmé de l’État dans la recherche de nouveaux partenariats (l’objectif de 100
M€
n’est atteint,
dans l’état actuel des négociations, qu’à hauteur des deux
-tiers) et
, d’autre part,
que le COJOP
poursuive activement la recherche de partenaires de rang 3 et de
« Propriétés Signatures »
.
•
Pour ce qui concerne la billetterie (1 239,8
M€
, soit 28,3 % du budget), les ressources étaient
sécurisées fin mars 2023 à hauteur de 590
M€
. Elles doivent être complétées à hauteur de
650
M€. L’augmentation sensible de ressources attendues, dûment justifiée par des
augmentations tarifaires ciblées et la libération de capacités supplémentaires, acceptées par
le CIO,
sans revenir sur le niveau retenu de jauge prudent de l’ordre de 70
%, paraît pouvoir
être tenue, au regard du succès de la première étape de commercialisation close en avril 2023.
Cette réévaluation substantielle depuis le budget de candidature, de près de 25 %, est
plausible et pourrait même être finalement dépassée, la billetterie étant probablement le seul
poste de recettes encore susceptible d’évolution à la hausse par une amélioration des
taux de
remplissage. La Cour estime que les dispositifs mis en œuvre pour assurer l’accès aux Jeux à
des tarifs abordables pour une partie des publics permettent d’envisager
, le cas échéant, de
nouvelles augmentations tarifaires.
Les principes de la billetterie et le résultat des deux premières phases de commercialisation
13,4 millions de billets sont mis en vente à l’occasion des Jeux olympiques et paralympiques
(10 millions pour les Jeux olympiques et 3,4 millions pour les Jeux paralympiques) qui doivent
contribuer à hauteur de près de 30
% des ressources du COJOP. Les revenus attendus s’élèvent à
1,2
Md€
, dont 92 % provenant de la vente des billets pour les Jeux olympiques et 8 % des billets pour
les Jeux paralympiques.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
85
Les principes sur la base desquels a été établie la grille tarifaire du COJOP, arrêtés en février
2022,
ont été établis notamment en référence avec ceux pratiqués lors d’éditions comparables (Londres,
de 27
€
à 987
€
; Tokyo, de 19
€
à 983
€
). Pour le grand public, dix millions de billets devaient être mis
en vente, trois millions étant réservés à parité aux hospitalités, aux partenaires et à la famille olympique
et aux territoires. Les prix s’établissaient, pour les Jeux olympiques, de 24
€
à 990
€
, près de 50 % des
billets devant être inférieurs à 50
€
et un million de billets étant vendu à 24
€
, pour un prix moyen
inférieur à 100
€
134
. Pour les Jeux paralympiques, les prix s’établissaient de 15
€
à 100
€
.
Au terme des deux premières phases de vente, qui ont suscité un engouement manifeste et donc
un déséquilibre entre l’offre et la demande suscitant de nombreuses frustrations, 6,8 millions de billets
avaient été vendus à la fin mai 2023, dont 5,2 millions pour le grand public. 610 000 billets ont été
vendus au prix de 24
€
, 65 % des billets vendus ont un prix inférieur ou égal à 100
€
et 90 % ont un
prix inférieur à 200
€
. Seuls 3 % des billets vendus ont un prix égal ou supérieur à 400
€
. 65 % des
billets mis en vente ont été acquis par des résidents sur le territoire national.
•
Les revenus
d’hospitalités (183,1
M€
, soit 4,2 % du budget) sont sécurisés à hauteur de
145,2
M€
dans le cadre du contrat
On-Location
. Le montant de 37,9
M€
restant à sécuriser
provient
d’une estimation de la part variable susceptible d’être retenue. Si cette estimation
paraît à ce stade raisonnable, ces ressources ne sont cependant pas définitivement acquises et
il serait imprudent de spéculer sur des recettes
d’hospitalités
supplémentaires.
•
Les ressources sécurisées en matière de licences et marchandisage (129,8
M€
, soit 3 % du
budget) résultent des minimums garantis sur les contrats signés (40,1
M€
), pour lesquels le
COJOP attend également 17,1
M€
de redevances additionnelles. Les contrats en cours de
négociation s’élèveraient à 39,7
M€
, dont 26,8
M€
de minimums garantis. Il reste donc
30
M€
à sécuriser, au-
delà de l’estimation de redevances additionnelles de 30
M€
, montant
également plausible mais non assuré de façon certaine à ce stad
e. Il n’est donc pas davantage
envisageable de spéculer sur des recettes supplémentaires de licences et marchandisage.
•
Les autres revenus (176,8
M€
) sont pour leur part sécurisés à hauteur de 41,6
M€
. Ces recettes
restent donc à sécuriser à hauteur de 132,3
M€
. Il convient de suivre avec attention chacune
des lignes de ces autres revenus, peu susceptibles d’être dépassés et dont la réalisation n’est
pas à ce jour certaine.
En l’état, si la réévaluation des ressources du COJOP paraît plausible, des incertit
udes
substantielles subsistent donc sur le niveau final des ressources du COJOP, au-delà même des
négociations en cours,
dont on peut supposer qu’elles devraient aboutir d’ici l’été.
C’est notamment le cas pour les parts variables attendues sur les revenus
d’hospitalités et
de licences (environ 68
M€). C’est également le cas pour ce qui concerne les multiples autres
revenus qui, s’ils sont aujourd’hui précisément documentés, restent à réaliser et pour lesquels
subsiste une part de risques. C’est enfin
et surtout le cas des revenus de partenariat domestique et
de licences, pour lesquels les montants des contrats, dont les négociations
n’étaient pas
engagées
à la date de finalisation du présent rapport
, s’élève
nt respectivement à 51
M€
et 33
M€
.
134
Soit 4 millions de billets inférieurs à 50
€, 800
000 billets à 24
€ et 800
000 billets à un prix supérieur à 200
€.
COUR DES COMPTES
86
L’objectif f
ixé dans la révision budgétaire suppose impérativement, pour être atteint, que
le nouveau
partenariat de rang 1 se concrétise et que les engagements pris par l’État vis
-à-vis
du COJOP pour obtenir 100
M€
de partenariats nationaux supplémentaires
via
de grandes
entreprises françaises soient également tenus.
En tout état de cause, il ne peut en l’état être envisagé
que les ressources finales du COJOP
soient supérieures à celles inscrites dans la révision budgétaire.
À supposer qu’il puisse compenser
une moindre réalisation des revenus de partenariat ou autres revenus finaux,
le surcroît de revenus
qui pourrait résulter d’un succès dans la fréquentation par les spectateurs des sites olympiques et
paralympiques et dans la commercialisation des produits dérivés devrait être affecté à la réserve
pour aléas et ne couvrir que des dépassements justifiés de dépenses déjà prévues.
B -
Des dépenses contraintes, des incertitudes persistantes à circonscrire
Les dépenses prévisionnelles du COJOP s’établissent désormais
selon la répartition
décrite
infra
dans le tableau n° 2.
Ces dépenses prévisionnelles, aujourd’hui très précisément
identifiées dans le cadre du travail de révision exposé ci-avant, conduit par les directions du
COJOP et correspondant au niveau d’ambition et
de services sur lequel se sont entendus les
acteurs du projet olympique, ne laissent
a priori
subsister aucune dépense nécessaire imprévue.
Pour autant, elles restent soumises à un certain nombre de risques et d’incertitudes qu’en
l’absence de marges de manœuvre significatives de redéploiements et/ou d’économies à niveau de
service et d’ambition constants, il convient de suivre avec attention pour en garantir la soutenabilité.
•
La soutenabilité de ce budget en dépenses suppose en premier lieu que les optimisations et
redéploiements arbitrés, soit au total 266
M€
, soient effectivement réalisés, ce qui impose
notamment que les accords conclus avec le CIO et les autres partenaires (OBS notamment)
soient
strictement mis en œuvre.
C’est le cas pour les mesures d’économies décidées en
première phase de son propre chef par le COJOP, validées à hauteur de 169,3
M€
selon le
COJOP mais qui restent à réaliser et dont il convient d’assurer la validation du solde dans les
meilleurs délais, comme de celles décidées en phase finale (28
M€
) mais non encore
documentées. C’est également le cas des allègements de charges sur lesquels le CIO s’est
engagé dans la phase finale de négociation (50
M€
), qui ne semblent pas acquis ou en voie
de l’être en totalité à ce stade. Il est im
pératif que ces engagements du CIO soient tenus et le
COJOP et l’État doivent poursuivre avec fermeté les négociations avec le CIO.
•
Elle repose en second lieu sur une maîtrise de l’évolution des coûts liés à l’inflation. Comme
indiqué
supra
, le chiffrage de la sur-inflation a été réalisé avec rigueur mais avec des indices
d’évolution en 2023 et 2024 qui pourraient néanmoins être dépassés
in fine
. De façon
générale, les marchés passés par le COJOP l’ont été sur des prix fermes sans indexation
. Il
convient donc d’appliquer strictement ce principe pour l’ensemble des marchés déjà conclus
.
Un risque résiduel subsiste néanmoins sur ce point pour certains marchés pour lesquels le
COJOP pourrait être contraint à la négociation par ses fournisseurs e
n raison d’évolutions
objectives de leurs coûts et d’un rapport de force qui leur serait favorable. En tout état de
cause, la provision pour inflation doit être, pour l’essentiel, réservée au financement de
surcoûts liés aux appels d’offre
s en cours ou à venir.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
87
Tableau n° 2 :
dépenses du COJOP (budget révisé de 2022 et nouvelle structure analytique
135
)
En
M€
Opérations
Sites et infrastructures
865,1
Service aux Jeux
459,1
Relations internationales
26,4
Event venue management
247,0
Broadcast and Press services
32,5
Pilotage opérationnel
112,2
Hors opérations
Ressources humaines
648,2
Technologies et systèmes d’information
508,1
Développement commercial et marketing
349,2
Sécurité
226,8
Marque, événements et cérémonies
212,0
Finances et administration
139,5
Sports
103,8
Impact et héritage
50,0
Excellence environnementale
26,5
Digital
24,4
Présidence/direction générale
22,2
Planification et coordination
19,2
Engagement
14,0
Communication
10,3
Culture
12,7
Total des dépenses (hors réserves et provisions)
4 109,3
Réserve pour aléas
198,1
Réserve pour inflation
70,7
Total des dépenses
4 378,2
Source : COJOP
135
Telle qu’arrêtée au 22 mai 2023. À la suite de la création de la direction des opérations regroupant cinq
départements issus de la direction Services aux Jeux (Nettoyage, Restauration, Livraison
de l’événement, Services
à l’événement, Médical) ainsi que la direction des relations internationales jusqu’alors autonome (protocole,
interprétariat, services aux familles olympiques et paralympiques, services aux comités nationaux olympiques).
Par aille
urs, la direction de la sécurité, jusqu’alors rattachée à la direction des services aux Jeux est devenue
autonome, comme l’avait suggéré la Cour.
COUR DES COMPTES
88
•
Comme l’a indiqué le comité d’audit qui les a documentées dans les annexes à son rapport
d’audit de
décembre 2022
136
, des interrogations subsistent sur la soutenabilité de certains
budgets particulièrement sous tension. C’est en particulier le cas pour le budget des ressources
humaines, qui doit être impérativement respecté
alors que les marges de manœuvre
et de
réduction des coûts sur la masse salariale sont restreintes
. S’agissant des sites et infrastructures,
le risque évoqué par le comité d’audit relatif aux contrats d’utilisation des sites et aux marchés
de livraison est
en passe d’être levé (cf.
supra
, chapitre 2, I) tandis que
celui sur l’énergie doit
encore être circonscrit. D
es risques de surcoûts dans les appels d’offres en cours et à venir ne
sont pas à exclure, pour partie en raison de l’inflation évoquée ci
-avant mais également en raison
d’une moindre concurrence pour certains marchés et d’une position des fournisseurs qui les
conduit à des majorations excessives de prix du fait de la dépendance à leur égard du COJOP.
•
Il convient de poursuivre les efforts d’optimisation engagés sur la gestion des
sites et
infrastructures. Par ailleurs, comme indiqué dans le chapitre II, des risques de surcoûts sont
également identifiés pour ce qui concerne les budgets Transports et Sécurité. Enfin, le risque
budgétaire sur les cérémonies d’ouverture, spécialement
celle des Jeux olympiques sur la
Seine,
n’est pas complément levé, en raison de la complexité de l’organisation de cette
manifestation. I
l convient que les choix artistiques qui seront finalement retenus s’inscrivent
dans les enveloppes budgétaires retenue
s et n’entraînent pas de surcoûts supplémentaires.
•
À fin mars 2023, les dépenses du COJOP avaient été payées ou engagées à hauteur de
1 650
M€
137
, soit 40 % du budget en dépenses hors réserves pour aléas et inflation. Plus
précisément, pour les contrats supérieurs à 20
M€
qui font l’objet d’un suivi très précis, les
dépenses engagées s’él
evaient à 1 562
M€
138
,
auxquelles s’ajout
aient les dépenses
prévisionnelles liées aux contrats signés (848
M€
) et aux contrats à signer (560
M€
), soit un
total de dépenses enga
gées ou en cours d’engagement de 2
970
M€
(représentant 73 % du
budget prévisionnel en dépense hors réserves pour aléas et inflation) pour lesquels les risques
de dépassement par rapport au budget révisé peuvent être identifiés. Plus de 1,2
Md€
de
dépenses restent donc à engager, pour lesquels de nouveaux risques ne peuvent être écartés.
•
Dans le cadre du suivi de l’exécution budgétaire mis en place depuis janvier 2023 à la suite
de la révision budgétaire (cf.
l’
encadré
infra
), le COJOP assure un suivi des risques et
opportunités avérées ou probables en dépenses avant toute mesure de redéploiement,
d’économies et d’utilisation de la réserve pour aléas ou de la provision pour inflation. Les
risques identifiés à fin mars 2023 s’él
evaient à 106
M€
139
, pour lesquel
s n’
avaient été à ce
stade mobilisés que 13
M€
sur la provision pour inflation et 2
M€
sur la réserve pour aléas.
Il résulte de ce constat que le COJOP ne doit pas seulement, de manière impérative,
réaliser les mesures d’économies décidées dans la phase de révision budgétaire
. Sauf à remettre
en question la soutenabilité en dépenses du budget pluriannuel et,
in fine
, son équilibre, il doit
également trouver de nouvelles marges de redéploiement et/ou
d’économies
. La réserve pour
aléas et la provision pour risques ne semble en effet pas pouvoir assurer la couverture de ces
besoins complémentaires s’ils devaient continuer de s’inscrire dans
la dynamique constatée au
cours du 1
er
trimestre 2023.
136
Ces annexes, au nombre de huit, examine la soutenabilité des revenus et celles de sept blocs de dépenses
(Ressources humaines et masse salariale ; Sites et infrastructures dont VUA et EDM ; Services aux Jeux ;
Technologies et systèmes d’information
; Marque, engagement et cérémonies ; Opérations ; Autres directions),
après avoir analysé les motifs d’écarts avec
les prévisions antérieures.
137
849
M€ payés et 801
M€ engagés.
138
819
M€ payés et 743
M€ engagés
139
22
M€ de risques avérés et 82
M€ de risques probables.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
89
Le dispo
sitif de suivi de l’exécution budgétaire
La procédure de révision budgétaire, telle qu’elle a été conduite en 2022, a
de facto
rendues
caduques les dispositions retenues dans le cadre de la convention de garantie du 9 mai 2022 signée
entre l’État et le COJOP
140
. Le constat vaut en particulier pour celle visant à établir une liste de
dépenses susceptibles d’être annulées, à hauteur
de 200
M€
, de même que celle imposant au COJOP
d’établir des scénarios de réduction des dépenses.
C’est pourquoi, dans la lettre qu’elle a adressée le 12 décembre 2022 au président du COJOP pour
lui confirmer les engagements pris par l’État pour assurer l’équilibre du budget pluriannuel révisé, la
Première ministre a souhaité que l’État, garant en dernier ressort d’un déficit final des Jeux, prenne toute
sa part, dans le respect de l’autonomie d’association du comité d’organisation, dans le renforcement du
suivi budgétaire que le COJOP s’est engagé à mettre en place
141
. Ce renforcement du dispositif de suivi
budgétaire devait être articulé avec le rôle du comité d’audit et intégrer un enrichissement de la
documentation transmise, un suivi des choix opérés et des risques identifiés, des exercices de projection
ainsi qu’une association de l’État à la définition des modalités d’utilisation de la réserve pour aléas.
Le dispositif finalement retenu, mis en œuvre pleinement depuis le mois de mars 2023, paraît
à même de répondre aux objectifs fixés par la Première ministre
, sous réserve d’être strictement
respecté par les parties :
-
l’information budgétaire est enrichie par la présentation par le COJOP à l’État, à un rythme
dans un
premier temps mensuel et désormais tous les quinze jours,
d’un suivi
: des dépenses, en
engagements et en paiements, et des réaffectations de crédits ;
des principaux appels d’offres en
cours (supérieurs à 10
M€
ou particulièrement sensibles) en termes de calendrier et de projection
financière ; des engagements par direction ; du suivi de la masse salariale et des risques afférents ;
des risques, opportunités et économies intégrés dans la révision budgétaire ou nouveaux ; de
l’échéancier de sécurisation des recettes et de levée des risques bud
gétaires ; de la réserve pour aléas
et de la provision pour inflation.
-
la mobilisation de la réserve pour aléas, qui associera l’État et le comité d’audit, repose sur une
double conditionnalité, d’une part
,
d’un financement exclusif de dépenses ayant un ca
ractère
indispensable à la livraison des Jeux et au respect par le COJOP de ses engagements au titre du
contrat de ville-
hôte et, d’autre part, d’un examen préalable de mesures de redéploiement. L’État
dispose d’un droit de réserve sur tout prélèvement sup
érieur à 5
M€
nécessitant en outre l’avis
formel du comité d’audit
142
. Enfin, la réserve doit le cas échéant être abondée à partir des économies
constatées sur certaines lignes budgétaires.
-
une première enveloppe de 15
M€
a été mise à disposition du COJOP qu
i est libre de l’utiliser, sous
réserve de la limite de 5
M€
évoquée ci-
avant et d’une parfaite information de l’État. La
reconduction de cette enveloppe est soumise aux mêmes règles que celles applicables aux
prélèvements sur la réserve pour aléas supérieurs à 5
M€
.
S
’ils demeurent encore perfectibles,
les documents de suivi établis à la fin du mois de mars 2023
répondent très largement aux objectifs de suivi retenus et sont désormais à même
d’offrir aux
parties une
information complète sur l’exécution bud
gétaire, en recettes comme en dépenses, et sur les risques
associés. Les modalités d’utilisation de la réserve ont fait l’objet d’un avenant à la convention de garantie
du 9 mai 2023 qui, à la date de finalisation du présent rapport, était en cours de signature. Dans ce
dispositif, les rôles des différents acteurs sont préservés ;
l’exécutif du COJOP prend les décisions, le
comité d’audit rend des avis pour les éclairer et l’État bénéficie d’un droit d’alerte spécial lorsqu’il
considère que certaines d’entre elles font peser des risques sur l’engagement
in fine
de la garantie de l’État.
140
Cf. le rapport au Parlement de la Cour des comptes de décembre 2022, chapitre V, pages 80 et suiv.
141
Cf. la note au comité d’audit du 22 septembre 2022.
142
Dans ce cas, le COJOP doit solliciter l’État et le comité d’audit, l’État pouvant demander le retrait de cette demande qui,
en cas de désaccord persistant et après un nouvel avis du comité d’audit, doit
être soumise au conseil d’administration.
COUR DES COMPTES
90
L’exécution budgétaire 2022 du COJOP
En 2022, les recettes encaissées ont été inférieures de 150,5
M€
par rapport aux prévisions, sur
les trois postes
« Programme TOP »
(-87,3
M€
),
« Partenariat domestique »
(- 22,7
M€
) et
« Billetterie »
(- 41,9
M€
). Concernant les partenaires TOP du CIO (- 87,3
M€), il s’agit d’un
décalage sur 2023 de la signature de contrats de fournitures. La sous-exécution du budget
« Partenariat domestique »
(- 22
M€) s’explique par des décalages de paiement sur 2023 (10
M€
pour
le contrat Sanofi), la sous-
consommation d’un partenariat en nature (3
M€
pour Orange), le décalage
sur 2023 de contrats de
« Propriétés signatures »
(pour 5
M€
) et de partenariat domestique (Arcelor),
ainsi que la non-réalisation de tous les objectifs en matière de
« Propriétés signatures »
. Enfin, les
ventes de billets d’entrée ont été inférieures de 41,9
M€
par rapport aux prévisions en raison d’un
décalage des paiements s
ur 2023 en provenance de l’opérateur américain
On Location
, en application
du contrat conclu pour la commercialisation du programme des hospitalités.
Les dépenses effectuées au cours de l’exercice 2022 se sont inscrites en retrait de 106,9
M€
par
rapport au budget initial. Cette sous-exécution est essentiellement due à des décalages dans les
prestations et les paiements sur une multitude de postes budgétaires. Il en est ainsi s’agissant
principalement d’une dépense liée au système d’information des jeux du
partenaire Omega, pour
19
M€
, décalée à 2024, de moindres recrutements que prévu, évalués à -10
M€
, et des décalages de
prestations pour plusieurs sites olympiques, pour un montant total de -15,2
M€
(Château de
Versailles, centre aquatique, village olympique, etc.). Quelques sous-consommations et quelques
mesures d’économies peuvent également expliquer la sous
-exécution du budget des dépenses. Parmi
les principaux autres mouvements, les redéploiements en direction du département
« Services aux
jeux »
expliquent la hausse de 8,8
M€
du budget de cette direction.
Tableau n° 3 :
exécution des recettes en 2022
En
K€
Budget initial
Budget exécuté
Écarts
Contribution du CIO
73 212
73 212
Programme TOP
119 109
32 496
-
87 313
Partenariat domestique
159 350
136 640
-
22 710
Billets et hospitalités
116 429
74 525
-
41 904
Licences et marchandisage
11 979
10 270
-
1 637,1
Contributions publiques
32 500
33 400
+ 900
Loteries
-
-
-
Autres recettes
-
2 168
+ 2 168
Total
513 280
362 782
-
150 498
Source :
Cour des comptes, d’après les données financières du COJOP
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
91
Tableau n° 4 :
exécution des dépenses 2022
En
K€
Budget initial
Budget exécuté
Écarts
Sites et infrastructures
61 301
44 903
- 16 398
Services aux Jeux
9 984
18 743
8 759
Ressources humaines
106 565
91 998
14 567
Technologies et systèmes d’information
89 335
54 324
35 011
Développement commercial et marketing
53 834
48 916
4 918
Marque, événements et cérémonies
13 191
12 630
561
Finance et administration
29 101
25 827
3 274
Sports
5 246
728
4 518
Excellence environnementale
2 786
967
1 819
Impact et héritage
11 707
11 125
582
Planification et coordination
3 237
554
2 683
Relations internationales
1 424
405
1 019
Communication
1 892
1 593
299
Culture
3 740
142
3 598
Présidence/direction générale
200
110
90
Affaires publiques
180
47
133
Engagement
3 418
2 672
746
Digital
7 902
4 152
- 3 750
Réserve pour aléas
21 712
0
21 712
Total
426 754
319 836
106 918
Source :
Cour des comptes, d’après les données financières du COJOP
Depuis la révision budgétaire de décembre 2022, le budget en dépenses du COJOP est
soumis à une contrainte forte. En effet, à
niveau d’ambition et de services constant, il n’offre
pas
de marges de redéploiements et/ou d’économies. De multiples incertitudes
et risques
demeurent, tant en ce qui concerne la réalisation des économies décidées dans la phase de
révision que
s’agissant d
es dépenses à engager (1,2
Md€
), qui restent soumises au risque
d’inflation mais également à des risques de marchés dans les appels d’offres
, qui supposent de
poursuivre avec rigueur et détermination les négociations préalables à leur attribution.
La soutenabilité de ce budget en dépenses suppose de suivre précisément la réalisation
des économies retenues et d’en assurer l’effectivité, qu’il s’agisse des mesures décidées
unilatéralement par le comité d’organisation ou
de
celles sur lesquelles s’est engagé le CIO.
Elle suppose également de la part des directions un effort continu et systématique de recherche
de nouvelles optimisations et que celles-ci respectent en tout état de cause le plafond de
dépenses qui leur est alloué. Elle suppose enfin que le dispositif de suivi de l’exécution
budgétaire instauré à la suite de la révision budgétaire soit pleinement et rigoureusement mis
en pla
ce et que les principes retenus d’appel à la réserve pour aléas et à la provision pour
inflation soient strictement respectés.
COUR DES COMPTES
92
Rien ne permet à ce stade d’affirmer que leur niveau soit suffisant pour faire face aux
risques identifiés de surcoûts, notamment sur les budgets Ressources humaines, Énergie,
Sécurité et Transports, ainsi que sur les dépenses non encore engagées (1,2
Md€
). Il convient
donc
d’en
conserver
une proportion suffisante, d’au moins 100
M€
, pour les dépenses
imprévues et inéluctables qui devront être réalisées dans les six derniers mois précédant les
Jeux et pendant le déroulement de la manifestation.
Il ne peut donc être exclu que de nouvelles mesures de réduction des niveaux de service
doivent être
in fine
envisagées pour assurer l’équilibre budgétaire final
des Jeux olympiques et
paralympiques de Paris 2024.
LA RÉVISION DU BUDGET PLURIANNUEL DU COJOP
93
__________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________________
Le conseil d’administration du COJOP a adopté à l’unanimité
, le 12 décembre 2022, au
terme d’un processus de révision
budgétaire engagé dès janvier 2022, un budget pluriannuel
révisé en équilibre et porté à 4 380
M€
, soit une nouvelle augmentation de 400,4
M€
(+10,1 %).
Le budget ainsi modifié s’inscrit en progression de
573,3
M€
(+ 15,1 %) par rapport au budget
de candidature, à périmètre courant.
Cette nouvelle révision budgétaire offrait, à dix-huit mois des Jeux, la dernière possibilité
d’opérer des choix structurants susceptibles d’assurer le maintien de l’équilibre budgétaire et
la maîtrise des coûts d’organisation et de livraison des Jeux. Dans son rapport de décembre
2022, la Cour es
timait indispensable que le comité d’organisation et l’État, garant en dernier
ressort d’un éventuel déficit final, poursuivent, de façon coordonnée et avec fermeté, le
dialogue engagé avec le CIO aux fins d’assurer, in fine, l’adéquation entre les ambitio
ns du
projet et les capacités financières disponibles.
Le conseil d’administration du COJOP s’est prononcé en toute connaissance de cause sur
les décisions politiques nécessaires au maintien de l’équilibre budgétaire des Jeux et à la maîtrise
de leur coût, ainsi que sur les risques auxquels ce budget reste exposé dans son exécution. La
procédure de révision budgétaire a été conduite de façon transparente et rigoureuse par le COJOP,
en relation étroite avec le CIO et l’IPC et avec une forte implication de l’
État.
L
a progression des dépenses depuis le budget de candidature résulte pour une part d’une
inflation, exogène à l’organisation des Jeux, nettement supérieure à celle
anticipée. Les deux tiers de
cette augmentation proviennent
, non pas d’une dérive en gestion ou d’une évolution inconsidérée du
projet, mais d’une sous
-estimation notoire
du budget de candidature et d’une méconnaissance de la
complexité du cahier des charges du CIO et de la difficulté de le remettre en question.
Le maintien d’un budget pré
visionnel équilibré a été atteint au prix de mesures
d’économies et d’optimisations à hauteur de
266
M€
, précisément documentées mais qui
restent à réaliser. Il a supposé une augmentation substantielle, pour partie volontariste, des
recettes commerciales prévisionnelles du COJOP,
d’un montant total de
330
M€
(dont
partenariats domestiques, billetterie et hospitalités à hauteur de 284
M€
et programme TOP
du CIO pour 19
M€
). Il a enfin nécessité de nouvelles contributions publiques à hauteur de
70
M€
, justifiées par le besoin de financement des Jeux paralympiques, mais également des
transferts de charges vers les pouvoirs publics à hauteur de 40
M€
.
La volonté des parties de maintenir une ambition forte pour les Jeux olympiques et
paralympiques de Paris
2024 et d’en faire une grande réussite, le maintien d’exigences élevées
par le CIO dans son cahier des charges et les difficultés dès lors rencontrées pour réduire les
niveaux de service, ainsi que l’impossibilité manifeste, à dix
-huit mois des Jeux, de remettre en
question certaines des modalités d’organisation des sites olympiques
, ne permettent pas, selon le
COJOP et la DIJOP,
d’identifier de nouvelles et significatives mesures d’économies, au
-delà de
celles arbitrées au cours du processus de révision budgétaire. Le budget pluriannuel révisé de
décembre 2022
n’offre
dès lors aucune
marge de manœuvre substantielle et son exécution est
désormais soumise à
une contrainte forte, sous peine de ne pouvoir en assurer l’équilibre fina
l.
Le niveau retenu des ressources du COJOP paraît plausible malgré des incertitudes
substantielles notamment pour les partenariats domestiques. L’objectif fixé dans la révision
budgétaire suppose impérativement, pour être atteint, que le nouveau partenariat de rang 1
annoncé
se concrétise et que les engagements pris par l’État vis
-à-vis du COJOP pour obtenir
COUR DES COMPTES
94
100
M€
de partenariats nationaux supplémentaires via de grandes entreprises françaises soient
également tenus. En tout état de cause, il ne peut en l’état
être envisagé que les ressources
finales du COJOP soient supérieures à celles inscrites dans la révision budgétaire.
Or, de multiples incertitudes et risques demeurent en dépenses, tant en ce qui concerne
la réalisation des économies décidées dans la phase de révision que
s’agissant des dépenses
restant à engager (1,2
Md€
). Ces dernières restent en effet
soumises au risque d’inflation
, mais
également à des risques de marchés dans les appels d’offres, qui supposent de poursuivre avec
rigueur et détermination les négociations préalables à leur attribution.
Il est donc indispensable de suivre précisément la réalisation des économies retenues et
d’en assurer l’effectivité, qu’il s’agisse des mesures décidées unilatéralement par le comité
d’organisation ou
de
celles sur lesquelles s’est engagé le CIO. De même, un effort continu et
systématique de recherche de nouvelles optimisations doit être poursuivi et les plafonds de
dépenses alloués aux directions du COJOP doivent être strictement respectés, le cas échéant
en procédant à des redéploiements.
Il convient enfin que
le dispositif de suivi de l’exécution
budgétaire mis en place à la suite de la révision budgétaire et les principes retenus d’appel à
la réserve pour aléas et à la provision pour inflation soient r
igoureusement mis en œuvre
.
Rien ne permet cependant
d’affirmer que le
niveau de la réserve pour aléas et celui de la
provision pour inflation soient suffisants pour faire face aux risques identifiés. Il importe en
conséquence
d’en
conserver une proportion significative,
de l’ordre d’au moins 100
M€
, pour
les dépenses imprévues et inéluctables qui devront être réalisées dans les six derniers mois
précédant les Jeux et pendant la manifestation.
Dès lors, de nouvelles mesures de réduction des niveaux de service
et d’optimisation de
la gestion des sites
doivent être envisagées pour assurer l’équilibre final du budget du COJOP.
La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes :
7.
assurer un suivi précis de la mise en œuvre des mesures d’économies
décidées dans le cadre
de la révision budgétaire par le COJOP et le strict respect des engagements pris par le
COJOP et le CIO sur la réduction des niveaux de service (COJOP, DIJOP) ;
8.
poursuivre
la recherche de mesures d’optimisation de l’organisation et de la gestion des
sites et de réduction des niveaux de services aux Jeux (COJOP, DIJOP) ;
9.
privilégier, en cas de surcoûts avérés par rapport au budget, de nouvelles mesures d’économies
et de redé
ploiement à l’appel à la réserve pour aléas
(COJOP, DIJOP) ;
10.
assurer un niveau suffisant de la réserve pour aléas,
à hauteur d’au moins 100
M€
à la fin
2023, pour faire face aux imprévus et dépenses inéluctables dans les six derniers mois et pendant
les Jeux, (COJOP, DIJOP) ;
11.
appliquer strictement les dispositions de l’avenant à la convention de garantie de l’État relatives
à l’utilisation de la réserve pour aléas (COJOP, DIJOP)
;
12.
poursuivre
et amplifier, avec le soutien de l’État, les négociations de nouveaux contrats de
partenariats pour atteindre l’objectif fixé dans la révision budgétaire
(COJOP, DIJOP) ;
13.
procéder en décembre 2023 à une nouvelle révision du budget pluriannuel du COJOP
prenant en compte les ressources effectivement certaines et ajustant en conséquence le
niveau des dépenses pour assurer l’équilibre final du budget des Jeux (
COJOP, DIJOP).
Glossaire
AASC
............
Associations agréées de sécurité civile
ADP
...............
Aéroports de Paris
AFA
...............
Agence française anti-corruption
AMF
..............
Association des maires de France
AMI
...............
Appel à manifestations d’intérêt
ANR
..............
Analyse nationale des risques
ANSSI
...........
Agence nationale
ARF
...............
Association Régions de France
ARS
...............
Agence régionale de santé
CCI
................
Contrat capacitaire interministériel
CCOS
............
Centre de coopération opérationnelle de la sécurité
CDAOA
.........
Commandement de la défense aérienne et des opérations aériennes
CGEFI
...........
Contrôle général
économique et financier de l’État
CIC
................
Cellule interministérielle de crise
CIO
................
Comité international olympique
CNAPS
..........
Conseil national des activités privées de sécurité
CNCS
............
Centre national de commandement stratégique
CNIL
.............
Commission nationale de l’informatiq
ue et des libertés
CNSJ
.............
Coordinateur national de la sécurité des Jeux
CNOSF
..........
Comité national olympique et sportif français
COD
..............
Centre opérationnel départemental
COJOP
...........
Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques
COP
...............
Conseil olympique et paralympique
COSTRAT
.....
Comité stratégique
COTO
............
Centre de coordination des transports olympiques
COZ
...............
Centre opérationnel de zone
CPSF
.............
Comité paralympique et sportif français
CQP
...............
Contrat de qualification professionnelle
CRC
...............
Chambre régionale des comptes
CRO
..............
Centre de renseignement olympique
CSDF
.............
Consortium du Stade de France
DGAC
...........
Direction générale de l’aviation civile
DGESCO
.......
Direction générale à l’enseignement scolaire
DGGN
...........
Direction générale de la gendarmerie nationale
DGITM
..........
Direction générale des infrastructures, des transports et de la mobilité
DGOS
............
Direction générale de l’offre de soins
COUR DES COMPTES
96
DGPN
............
Direction générale de la police nationale
DGS
...............
Direction générale de la santé
DIJOP
............
Délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques
DPSA
............
Dispositif particulier de sécurité aérienne
DRIEETS
......
Direction régionale et interdépartementale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités
EPIDE
...........
Établissement
pour l’insertion dans l’emploi
EPT
................
Établissement public territorial
ESS
................
Économie sociale et solidaire
ETP
................
Équivalent temps plein
ETPT
.............
Équivalent temps plein travaillé
FIJ
..................
Formation inter-juridiction
FU
..................
France urbaine
GIP
...............
Groupement d’intérêt public
IDFM
.............
Ile-de-France Mobilités
IGAS
.............
Inspection générale des affaires sociales
IGESR
...........
Inspection générale éducation, sport et recherche
IPC
................
Comité international paralympique
MGP
..............
Métropole du Grand Paris
MOA
.............
Maître d’ouvrage
MOC
..............
Main Operations center
NRBC
............
Nucléaire, radiologique, biologique et chimique
OBS
...............
Olympic broadcasting services
(agence de diffusion des Jeux)
OPPBTP
........
Organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics
PMP
...............
Police municipale parisienne
PMR
..............
Personne à mobilité réduite
PP
..................
Préfet de police de Paris
PRIF
..............
Préfet de la région Ile-de-France
SDIS
..............
Service départemental d’incendi
e et de secours
SGDSN
..........
Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale
SGP
..............
Société du Grand Paris
SOLIDEO
......
Société de livraison des ouvrages olympiques
SSE
................
Situations sanitaires exceptionnelles
TDM
..............
Travel demand management
UFM
..............
Unité de forces mobiles
UFR
...............
Usager en fauteuil roulant
VUA
..............
Venue use agreement
(conve
ntion d’utilisation des sites)
Annexes
Annexe n° 1 : lettres au
président de l’Assemblée nationale et du Sénat
...............................................
98
Annexe n° 2 : suivi des recommandations du rapport de synthèse
......................................................
102
Annexe n° 3
: ouvrages sous vigilance renforcée et plans d’action dédiés
..........................................
107
Annexe n° 4 : les épreuves de surf à Tahiti
..........................................................................................
108
Annexe n° 5 : évolution du budget pluriannuel du COJOP 2019/2022
................................................
110
COUR DES COMPTES
98
Annexe n° 1 :
lettres
au président de l’Assemblée nationale et du Sénat
ANNEXES
99
COUR DES COMPTES
100
ANNEXES
101
COUR DES COMPTES
102
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations du rapport de synthèse
Recommandations
Réponse des destinataires
Analyse de la Cour
Degré de
mise
en
œuvre*
1. Resserrer la
gouvernance de
l’organisation des
Jeux (DIJOP,
COJOP).
De façon générale, la comitologie
foisonnante mise en place pendant la
phase de planification stratégique a
été simplifiée et resserrée, avec
notamment une montée en puissance
de la mobilisation des ministères les
plus directement concernés
(Intérieur, Transports, Justice, Santé,
Affaires étrangères.
La gouvernance a été
effectivement en partie simplifiée
et rationnalisée et adaptée à la
phase opérationnelle. Le maintien
d’une coordination
interministérielle et des acteurs
forte, sous l’autorité du DIJOP,
reste indispensable, de même que
la réunion régulière et en tant que
de besoin du comité
interministériel sous la présidence
de la Première ministre.
Mise en œuvre
partiellement.
À poursuivre
2. Décliner et
préciser les
responsabilités des
partenaires sur le
plan opérationnel et
financier (DIJOP,
COJOP).
La déclinaison opérationnelle en
cours des plans de gestion des sites,
des plans de sécurité et des plans de
transport et, notamment
l’actualisation du protocole de
sécurité État/COJOP permet de
préciser les responsabilités des
partenaires.
La déclinaison opérationnelle en
cours permet effectivement de
préciser finement les
responsabilités respectives des
partenaires.
Mise en œuvre
partiellement.
À poursuivre
3. Renforcer, dans la
phase de montée en
puissance des
activités du COJOP
à l’approche des
Jeux, la direction de
l’audit, de la
conformité et du
cadre public, pour
assurer un contrôle
exhaustif des
procédures d’audit
et de contrôle
interne ainsi que de
prévention des
risques
déontologiques et de
conflits d’intérêts
(COJOP).
La direction de l’audit, de la
conformité et du cadre public a vu
ses effectifs renforcés au cours du
dernier semestre 2022 et du début
d’année 2023, avec le recrutement
:
d'une auditrice interne et d’un
alternant en audit interne ;
d’un
coordinateur chargé de superviser le
respect des normes santé et
sécurité) ;
d’une chargée de mission
éthique et conformité ;
d’une
alternante données personnelles.
La Cour prend acte des
recrutements intervenus qui
concourent au renforcement de la
direction dans le sens de la
recommandation formulée.
Totalement mise
en œuvre.
ANNEXES
103
Recommandations
Réponse des destinataires
Analyse de la Cour
Degré de
mise
en
œuvre*
4. Renforcer la
coordination entre le
COJOP et la
Solideo, sous
l’autorité du DIJOP,
notamment en ce qui
concerne le suivi des
zones de risque et le
traitement des
demandes de
modifications de
programme, afin de
sécuriser les délais
de réalisation et de
maîtriser les coûts
des sites olympiques
(DIJOP, COJOP,
Solideo).
Les acteurs ont renforcé leur
ingénierie de suivi des zones de
risque comme les demandes de
modifications de programme, via des
tableaux de bord élaborés à cette fin.
La sécurisation des délais de
livraison a fait l’objet d’audits de la
Solideo avec les maîtres d’ouvrage
en association avec le COJOP.
La documentation fournie à la
Cour permet de conforter les
réponses des destinataires de cette
recommandation. Compte tenu de
la vigilance à maintenir sur sa
bonne mise en œuvre, la
recommandation peut être
considérée comme toujours en
cours.
En cours de mise
en œuvre.
À poursuivre
5. Préciser les
modalités et le
calendrier de
livraison des sites
olympiques par la
Solideo au COJOP
(DIJOP, COJOP,
Solideo).
La Solideo a communiqué le schéma
global élaboré début 2023 qui établit
les responsabilités de chaque acteur
au cours des différentes phases de
passation des ouvrages (réception de
l’ouvrage, mise à disposition au
COJOP, remise au gestionnaire
après les Jeux) et selon le cadre
contractuel (conventions d’objectifs,
VUA). Des avenants ont été passés
dans ce cadre aux conventions
d’objectifs et à la convention
-cadre
Solideo-COJOP pour le village des
athlètes.
La DIJOP indique que le calendrier
de livraison des ouvrages est
régulièrement mis à jour et transmis
au COJOP.
La Cour relève que les modalités
et le calendrier de livraison des
sites olympiques par la Solideo au
COJOP sont désormais définis
dans leurs principes comme dans
leur déclinaison opérationnelle.
Totalement mise
en œuvre.
6. Signer dès le
début de l’année
2023 toutes les
conventions
d’utilisation des
sites et les marchés
de livraison
externalisés qui
auraient dû l’être
avant la fin de
l’année 2022
(COJOP, DIJOP).
Le COJOP a communiqué un état
d’avancement détaillé des
discussions et négociations en cours
pour les conventions d’utilisation
des sites et les marchés de livraison.
Si les négociations ont avancé
depuis le dernier rapport de la Cour,
tous les contrats n’ont pas été signés
début 2023 comme le recommandait
la Cour. Ils devraient l’être d’ici la
fin du premier semestre 2023.
La Cour prend acte de
l’avancement des travaux sur la
signature des différents contrats
que le COJOP s’engage à finaliser
d’ici la fin du premier semestre
2023.
En cours de mise
en œuvre.
À poursuivre
COUR DES COMPTES
104
Recommandations
Réponse des destinataires
Analyse de la Cour
Degré de
mise
en
œuvre*
7. Stabiliser les
plans de gestion site
par site et en assurer
au cours du premier
semestre 2023 la
déclinaison
opérationnelle
(COJOP, DIJOP).
Les plans de gestion des sites sont
finalisés et leur déclinaison
opérationnelle est en cours.
En cours de mise
en œuvre.
À poursuivre
8. Finaliser avant la
fin du 1er semestre
2023 le plan global
de sécurité des Jeux
et en assurer la
déclinaison
opérationnelle et
territoriale (COJOP,
DIJOP, ministère de
l’Intérieur)
Les documents stratégiques
essentiels au plan global de sécurité
des Jeux (plan santé-secours,
concept du commandement intégré)
sont désormais arrêtés. L’analyse
nationale des risques (ANR) est
régulièrement actualisée.
Le plan global de sécurité des Jeux
est désormais stabilisé. Les parties
prenantes sont désormais engagées
dans sa déclinaison opérationnelle
sur le terrain, pour laquelle un
enjeu important sera la bonne
circulation de l’information utile
(notamment celle issue de l’ANR)
aux acteurs responsables sur
chaque site pour qu’ils puissent
œuvrer à la préparation des
mesures de sécurité nécessaires.
En cours de mise
en œuvre.
À poursuivre
9. Actualiser le
protocole de sécurité
État-COJOP
(COJOP, DIJOP,
ministère de
l’Intérieur).
Le protocole actualisé à fin 2022, en
cours de signature, a été transmis à
la Cour.
L’actualisation, intervenue dans le
calendrier prévu, a permis
d’intégrer des compléments sur
l’organisation de certaines
séquences, et d’ajouter des
annexes thématiques.
Totalement mise
en œuvre.
10. Stabiliser les
besoins de sécurité
privée et établir les
mesures alternatives
pour pallier ses
probables carences
(COJOP, DIJOP,
ministère de
l’Intérieur).
Le COJOP a transmis l’évaluation
de ses besoins en agents de sécurité
privée, étant précisé que ces besoins
ne représentent qu’environ la moitié
de la ressource qui sera nécessaire
sur les JOP.
Si l’évaluation des besoins du
COJOP apparaît aujourd’hui
stabilisée, des incertitudes
demeurent s’agissant de la vision
consolidé
e de l’ensemble des
besoins de sécurité privée
nécessaires au bon déroulement
des Jeux. Leur estimation globale
ne devrait pouvoir être arrêtée
qu’au second semestre 2023. En
outre, l’État ne dispose que d’une
visibilité limitée sur les besoins
complémentaires non directement
liés aux Jeux. La préparation des
mesures alternatives (recours aux
forces de sécurité intérieure,
recours aux forces armées) n’est
pas encore officiellement à l’ordre
du jour, la priorité étant pour le
moment donnée aux mesures
destinées à dynamiser la filière de
la sécurité privée.
En cours de mise
en œuvre.
À poursuivre
ANNEXES
105
Recommandations
Réponse des destinataires
Analyse de la Cour
Degré de
mise
en
œuvre*
11. Planifier
l’emploi des forces
de sécurité intérieure
en veillant à
l’équilibre entre la
couverture des
besoins pour les
Jeux et de ceux de la
sécurité sur
l’ensemble du
territoire national
(ministère de
l’Intérieur).
Des instructions ministérielles ont
été transmises aux préfets afin
d’optimiser l’emploi des FSI durant
la période des Jeux. D’une part, il est
demandé aux préfets d’anticiper le
fait que l’ense
mble des unités de
forces mobiles (UFM) seront
mobilisées pour les Jeux ou à titre de
réserve d’ordre public, et ne seront
donc pas disponibles pour assurer
leurs missions habituelles de renfort
dans les départements. Les préfets
devront donc s’efforcer en
premier
lieu d’optimiser l’emploi des forces
de police et de gendarmerie
départementales, avant de solliciter
si nécessaire des renforts auprès du
préfet de zone. Afin de permettre
cette optimisation, le
décloisonnement des zones
habituelles de compétence de la
police et de la gendarmerie est
prévu.
Le cadre fixé au niveau ministériel
est de nature à permettre aux
préfets d’actualiser leurs plans
anti-
délinquance et d’anticiper la
période des JOP en tenant compte
des contraintes liées à
l’événement. Les mo
is à venir
exigeront d’actualiser ce cadre en
tenant compte, le cas échéant, de la
nécessité d’une mobilisation des
FSI plus importante que prévu
pour pallier le déficit prévisible
d’agents de sécurité privée.
En cours de mise
en œuvre.
À poursuivre
12. Finaliser avant
la fin du premier
semestre 2023 les
plans de transport
site par site et
engager leur
déclinaison
opérationnelle
(DIJOP, IDFM,
RATP, SNCF,
PRIF, PP, COJOP).
Une version V2 des plans de
transport « spectateurs » pour les
Jeux olympiques est préparée par
IDFM (les plans sont moins aboutis,
en version V1 pour les Jeux
paralympiques) au printemps 2023.
Sur cette base, des travaux de
déclinaison opérationnelle sont à
finaliser d’ici l’été 2023
(finalisation/sécurisation des
cheminements des piétons et de la
circulation, notamment routière). Il
reste également à préparer des plans
de transport en situation perturbée.
La déclinaison opérationnelle en
matière de renforts d’offre (matériels
et ressources humaines) est encore
en cours de définition par les
opérateurs.
Les travaux de finalisation des
plans de transport en situation
nominale (non perturbée) sont bien
engagés mais la déclinaison
opérationnelle reste à mener, et les
travaux concernant les plans en
situation perturbée à finaliser.
En cours de mise
en œuvre.
À poursuivre
COUR DES COMPTES
106
Recommandations
Réponse des destinataires
Analyse de la Cour
Degré de
mise
en
œuvre*
13. Accélérer les
travaux relatifs à la
gestion des flux et à
l’information des
usagers et prendre
les mesures
nécessaires (DIJOP,
IDFM, RATP,
SNCF, PRIF, PP,
COJOP).
Les travaux relatifs à la gestion des
flux et à l’information des usagers
sont en cours de mise en œuvre
(préparation d’une application
mobile à destination des spectateurs
par IDFM, conception de dispositifs
signalétiques, etc.). Concernant le
travel demand management (TDM),
un arbitrage définitif concernant le
pilotage des travaux et les moyens
afférents à mettre en
œuvre
a été
rendu lors du comité stratégique des
mobilités du 13 avril 2023. Des
recrutements sont en cours.
L’arbitrage sur la coordination
des
travaux relatifs au TDM intervient
tardivement. D’une manière
générale, les travaux de gestion de
flux
, d’information des usagers et
de travel demand management
découlent des plans de transport.
Ces travaux doivent aboutir dans
les mois à venir.
En cours de mise
en œuvre.
À poursuivre
14. S’assurer d’une
mise en œuvre
rigoureuse en
dépenses de la
révision budgétaire
arrêtée le 12
décembre 2022
(COJOP, DIJOP).
Un dispositif de suivi de l’exécution
budgétaire a été mis en place entre le
COJOP et l’État e
t les principes et
modalités de recours à la réserve
pour aléas ont été précisés.
Ce dispositif se met en place
progressivement depuis le mois de
février 2023.
En cours de mise
en œuvre.
À poursuivre
15. Au-delà de la
maquette financière
de la Solideo et du
budget du COJOP,
consolider
l’ensemble des coûts
en investissement et
en fonctionnement
engagés pour les
Jeux et à l’occasion
des Jeux (DIJOP).
Non mise en
œuvre.
Recommandation
réitérée
*Refus de mise en œuvre
;
non mise en œuvre
;
mise en œuvre incomplète
;
en cours de mise en œuvre
;
totalement mise en œuvre.
ANNEXES
107
Annexe n° 3 :
o
uvrages sous vigilance renforcée et plans d’action dédiés
Ouvrages
Maîtres
d’ouvrage
Risques identifiés
Mesures des plans d’action
Grand Palais
Réunion des
musées nationaux
(RMN)
Risque d’une période de levée de réserve
(6 semaines) trop courte entre la réception
et la mise à disposition au COJOP.
Rephasage des calendriers
de réalisation des locaux techniques
afin de reporter les travaux
non nécessaires pour les Jeux.
Marina
de Marseille
Ville de
Marseille
Risque de décalage de 4,5 mois de la date
de réception et de 2,5 sur la mise à
disposition au COJOP qui interviendrait
au 1er mars 2024, limitant la période de
levée de réserves.
Révision de l’articulation des plannings
entre les bâtiments. Déménagement du
Pôle France pour permettre la poursuite
des travaux. Possibilité de travaux
pendant le test event.
Aire des Vents
du Village
des médias
SOGEPROM
SAS Paysages
Risque de décalage des dates de réception
entre 3 et 9 semaines.
Recherche de pistes d’optimisation
(travail le samedi, travail en deux
postes, etc.).
Plateau
du Village
des médias
AMETIS
SAS Manifesto
Risque de décalage d’une semaine de la
date de réception.
Renforcement des effectifs.
Pistes
d’optimisation du planning
afin de recréer des marges
pour les bâtiments les plus critiques.
Écoquartier
fluvial
du Village
des athlètes
Promoteur
Pichet-Legendre
Risque de décalage de 2 à 3 mois de la
date de réception pour les lots PB7 et PE1
par suite de la défaillance d’une entreprise
en juillet 2022 ayant entraîné des retards
sur le gros œuvre.
Après la reprise des fondations, des
mesures sont nécessaires pour
respecter le planning : extension des
horaires, suivi des commandes et de
l’approvisionnement, renforcement
des effectifs.
Piscine de
Colombes
Ville de
Colombes
Risque d’une période de levée de réserve
trop courte entre la réception et la mise à
disposition au COJOP.
Élaboration d’un nouveau planning
pour assurer une livraison fin mai ;
scénario alternatif à l’étude.
Arena
de la Porte
de la Chapelle
Ville de Paris
Risque de décalage de la réception. Aléas
durant la phase de préparation de chantier
(reprise de la couverture de la toiture,
charpente à renforcer, amiante présente en
quantité importante).
Travail de nuit pour raccourcir
le calendrier de la livraison prévue
en janvier 2024 avec deux mois
d’exploitation possible en février
et mars 2024.
Prisme
Conseil
départemental
de Seine-Saint-
Denis
Audit du planning lancé en raison
d’un
risque de dépassement du coût
des
travaux lié à l’augmentation des prix
des matériaux.
Planning et financements
de
l’opération à sécuriser.
Stade Yves-
du-Manoir
Conseil
départemental
des Hauts-de-
Seine
Risque de décalage d’un à trois mois de la
date de réception.
Amélioration de l’interface CD92
et COJOP pour la validation des fiches
modificatives.
Source :
Cour des comptes d’après les documents remis au comité d’audit en janvier et mars 2023 et de la revue de projet de mars 2023
COUR DES COMPTES
108
Annexe n° 4 :
les épreuves de surf à Tahiti
Le conseil d’administration du COJOP a retenu le 12 décembre 2019 la candidature de
la Polynésie française pour accueillir les compétitions olympiques de surf à Tahiti. Elles
rassembleront sur le site de Teahupo’o, situé sur la presqu’île de Tahiti, 48 athlètes
internationaux et 200 personnes accréditées. Le nombre de spectateurs attendu est modeste,
de l’ordre de 1
500 personnes. Il s’agira de spectateurs lo
caux à titre gratuit, aucun billet
n’étant vendu pour ces épreuves.
Une convention cadre relative à l’organisation et au succès des Jeux olympiques et
paralympiques a été signée le 17 août 2022 entre le gouvernement de la Polynésie française,
la commune de Taiarapu Ouest, la communauté de communes Tereheamanu et le COJOP en
présence du Haut-commissaire de la République. Elle précise notamment la répartition des
obligations et responsabilités et les clauses financières de l’organisation des épreuves. Dans
c
e cadre, la Polynésie met à disposition à titre gratuit le site de surf de Teahupo’o (plage de
surf) et le domaine Rose à Teahupo’o destiné à l’hébergement des athlètes.
Une convention d’objectifs relative à l’accueil des épreuves de surf a également été
signée le 30 novembre 2022 entre les mêmes parties afin de décliner certains aspects de la
convention cadre. La Polynésie est notamment chargée de financer et réaliser la réfection de
la marina de Teahupo’o
;
la réalisation d’une route et d’un pont d’accès ou d’une solution de
franchissement en vue d’accéder au domaine Rose ainsi qu’une passerelle piétonne
; la
réalisation d’un ponton accès mer/domaine Rose
; la viabilisation du domaine Rose ; la
réalisation d
’une tour des juges
;
l’aménagement de la pointe Riri pour l’embarquement et le
débarquement des délégations et des accrédités ; la mise en place des postes de livraisons
électriques ; le déploiement de la fibre optique lagunaire ;
la réalisation d’un base
vie jour
pour les athlètes ;
la rénovation de l’hôtel Pu’unui. La commune de Taiarapu
-Ouest est pour
sa part chargée de financer et réaliser le déploiement du réseau d’eau potable. La
communauté de communes Tereheamanu est quant à elle chargée de financer et réaliser
l’assainissement des eaux usées. Les aménagements temporaires qui seront réalisés pour les
Jeux disparaîtront après la compétition, à l’exception de la nouvelle tour des juges, qui
permettra à la Polynésie de bénéficier d’une infrastructure adaptée à l’accueil de grands
événements de surf.
Enfin un protocole entre l’État, la Polynésie française et le COJOP a été annexé au
protocole État/COJOP relatif à la sécurité et à la sûreté des Jeux. Il décline les grands
principes de la politique
sécuritaire des compétitions et réaffirme l’autorité suprême du
ministère de l’intérieur. À ce titre, le Haut
-commissaire de la République assure la
coordination de la sécurité et de la sûreté des Jeux à l’extérieur des sites. Le COJOP est
responsable de la sécurisation intérieure des sites officiels :
vague de Teahupo’o
;
hébergements ;
stationnements terrestres dédiés à l’organisation
; débarcadères. Pour sa part,
le Gouvernement de Polynésie est chargé de la sécurité des manifestations nautiques ; de la
santé ;
de la prévention des risques d’incendie et de panique au sein des ERP. Le budget
prévisionnel pour l’organisation de ces épreuves est de 2,3
M€
pour les acteurs locaux
(gouvernement et collectivités). Le COJOP n’est pas en mesure pour sa part d’est
imer le
budget qu’il a spécifiquement dédié à Tahiti.
ANNEXES
109
Pl
usieurs points font actuellement l’objet d’une vigilance renforcée par la DIJOP et le
Haut-commissariat de la République en Polynésie française :
•
concernant l’hébergement des athlètes,
après la décis
ion d’abandon des travaux de rénovation
de l’hôtel Puunui, il avait été décidé d’héberger les athlètes sur un bateau de croisière. Le
gouvernement polynésien avait lancé un appel d’offres en 2023. Considérant que cette option
présente des enjeux en termes
d’acceptabilité, le CIO a demandé un référencement précis des
hébergements locaux et des réservations déjà faites par les comités nationaux concernés ;
•
les solutions techniques de pont provisoire pour permettre le franchissement de la rivière sur
le domaine Rose, indispensable pour acheminer la logistique nécessaire au bon déroulement
des Jeux, ont été jugées insatisfaisantes. Il est désormais envisagé de recourir à des barges ;
•
la tour des juges présentait un surcoût de 1,25
M€
pour lequel le président de la Polynésie a
sollicité une participation financière de l’État au titre du contrat de développement et de
transformation (CDT). Le haut-
commissaire a accepté d’en financer 50
%, en déprogrammant
une opération du contrat de territoire. Le gouvernement polynésien financera le solde ;
•
au niveau des engagements financiers du gouvernement polynésien, un collectif budgétaire
sera discuté en juillet, afin de confirmer les financements pour l’hébergement temporaire
(3,3M€), le plan de transports (2M€), le surcoû
t de la tour des juges (628 500
€
) et le relais
de la flamme (180.000€).
COUR DES COMPTES
110
Annexe n° 5 :
évolution du budget pluriannuel du COJOP 2019/2022
Tableau n° 5 :
évolution des recettes 2019-2022
En
M€
2019
2020
2021
2022
2022/2019
Contribution du CIO
750,0
750,0
-
750,0
-
750,0
-
-
0,0%
Programme TOP
397,8
468,9
+ 71,1
468,9
487,5
+ 18,6
+ 89,7
22,5%
Partenariat national
1 087,8
1087,8
-
1 099,3
+ 11,5 1 226,3 + 127,0
+ 138,5
Billets/hospitalités
1 139,9 1 164,9
25,0 1 265,9 + 101,0 1 422,9 + 157,0
+ 283,0
24,8%
Licences et marchandisage
126,8
126,8
-
126,8
-
129,8
+ 3,0
+ 3,0
+ 2,4%
Contributions publiques
100,0
100,0
-
100,0
-
170,6
+ 70,6
+ 70,6
+ 70,6%
Loteries
48,5
48,5
-
16,5
- 32,0
16,0
- 0,5
- 32,5
- 67,0%
Autres revenus
156,0
156,2
+ 0,2
152,1
- 4,1
176,8
+ 24,7
+ 20,8
+ 13,3%
Total
3 806,7 3 903,1
+ 96,3 3 979,5
+ 76,4 4 379,9 + 400,4
+ 573,1
15,1%
Source :
Cour des comptes, d’après les documents financiers du COJOP
ANNEXES
111
Tableau n° 6 :
évolution des dépenses 2019/2022
En
M€
2019
2020
2021
2022
2022/2019
Sites et infrastructures
944,0
836,7 - 107,3
877,4 + 40 ,7
1 042,3 + 164,9
+ 98,3
+ 10,4%
Services aux Jeux
588,0
708,1 + 120,1
705,7
- 2,4
818,8 + 113,1
+ 220,8
+ 39,2%
Ressources humaines
530,0
551,9 + 21,9
587,0 + 35,1
695,9 + 108,9
+ 165,9
+ 31,3%
Technologies et systèmes d’information
381,0
474,5 + 93,5
480,0
+ 5,5
516,9
+36,9
+ 135,9
+ 35,7%
Marque, événements et cérémonies
257,0
224,5
- 32,5
202,2
- 22,3
212,6
+ 10,4
- 44,4
- 17,3%
Développement commercial
et marketing
342,0
325,7
- 16,3
337,4 + 11,7
353,4
+ 16,0
+ 11,4
+ 3,3%
Finance et administration
127,7
151,8 + 24,1
151,5
- 0,3
159,1
+ 7,6
+ 31,4
+ 24,6%
Sports
92,0
98,0
+ 6,0
103,4
+ 5,4
105,4
+ 2,0
+ 13,4
+ 14,5%
Excellence environnementale
48,0
51,8
+ 3,8
27,2
- 24,6
26,4
- 0,6
- 21,6
- 45,0%
Impact et héritage
50,0
50,0
-
50,0
-
50,0
-
-
-
Planification coordination CIO IPC
45,5
41,3
- 4,2
42,3
+ 1,0
34,2
- 8,1
- 11,3
- 24 ;8%
Relations internationales
45,0
31,6
- 13,4
31,4
- 0,2
26,5
- 4,9
- 18,5
- 41,2%
Communication
40,0
17,6
- 22,4
17,6
-
10,0
- 7,6
- 30,0
- 75,0%
Culture
10,0
14,8
+ 4,8
14,8
-
12,6
- 2,2
+ 2 ;6
+ 26,6%
Présidence/direction générale
3,0
2,0
- 1,0
1,9
- 0,1
1,7
- 0,2
- 1,3
- 42,7%
Vision et intégration
1,0
1,8
+ 0,8
-
-
-
-
- 1,0
-
Affaires publiques
2,0
0,9
- 1,1
0,9
-
0,8
- 0,1
- 1,2
-
Engagement
-
-
-
16,0 + 16,0
14,0
- 0,2
+ 14,0
-
Digital
-
-
-
17,8 + 17,8
24,4
+ 6,6
+ 24,4
-
3 506,2 3 583,1 + 76,9 3 664,5 + 81,4
4 105,0 + 440,5
+ 598,8
+ 17,1%
Réserve aléas
300,5
320,0 + 19,5
315,0
- 5,0
200,0 + 115,0
- 100,5
- 33,4%
Provision inflation
-
-
-
-
-
75,0
+ 75,0
+ 75,0
-
Total
3 806,7 3 903,1 + 96,4 3 979,5 + 76,4 4 3780,0 + 400,4
+ 573,1 + 15,1 %
Source :
Cour des comptes, d’après les documents financiers du COJOP