SIXIÈME CHAMBRE
QUATRIÈME SECTION
S2023-0732
RELEVÉ D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-7 du code des juridictions financières)
LE RÔLE DE LA CAISSE DES
DÉPÔTS DANS LA GESTION DE
TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
2017-2022
Le présent document qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été
délibéré par la Cour des comptes, le 20 avril 2023
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
3
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
4
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
4
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
7
LISTE DES RECOMMANDATIONS
........................................................................
11
INTRODUCTION
.........................................................................................................
12
1
LE ROLE PREPONDERANT DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LES
MANDATS DE GESTION, SOURCE DE DÉSÉQUILIBRE
..............................
14
1.1
Des délégations de gestion par décret d’ampleur variable selon les
régimes
.............................................................................................................
14
1.1.1
Des délégations larges pour la CNRACL et l’Ircantec, s’exerçant
en théorie sous le contrôle du conseil d’administration, et avec un
risque de non-continuité de la gouvernance
............................................
14
1.1.2
Une délégation limitée à la gestion administrative pour le Rafp
............
16
1.1.2.1
Une gestion partagée entre l’Erafp et le Caisse des dépôts
....................................
16
1.1.2.2
Plusieurs conventions complémentaires, destinées à clarifier les
responsabilités des intervenants, tardivement signées avec l’Erafp
.......................
17
1.2
Les contrats d’objectifs et de gestion : le rôle clé de la Caisse des dépôts
......
18
1.2.1
Des COG respectant un cadre commun mais peu coordonnées
..............
18
1.2.2
Une élaboration des COG pilotée par la Caisse des dépôts
....................
20
1.2.3
Des trajectoires financières spécifiques à chacun des régimes
...............
22
1.2.4
Un suivi peu contraignant pour la Caisse des dépôts, et déficient
s’agissant des coûts de gestion
................................................................
23
1.2.4.1
Un suivi des COG par les instances paritaires qui repose pour l’essentiel sur
les indicateurs fournis par la Caisse des dépôts
......................................................
23
1.2.4.2
Une information déficiente sur la facturation des frais et sur les coûts de
gestion 25
1.3
Des relations déséquilibrées entre les régimes et leur mandataire
marquées par une asymétrie d’information
......................................................
26
1.3.1
Une gestion des régimes étroitement intégrée au fonctionnement
général de la Caisse des dépôts
...............................................................
26
1.3.2
Les enjeux spécifiques de la formation des administrateurs et des
équipes disponibles au sein des régimes pour le suivi des mandats
........
27
1.3.3
Des restitutions insuffisantes en matière de contrôle interne
..................
29
1.3.4
Un manque de transparence sur les frais de dépositaire
..........................
31
2
DES COÛTS DE GESTION DIFFICILES À MESURER, DES PRIX
FACTURES SUR DES BASES FORFAITAIRES
...............................................
33
2.1
Des mutualisations nombreuses, dont les effets sont difficiles à estimer
........
33
2.1.1
Des mutualisations au niveau du groupe et au niveau de la DPS
...........
33
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
5
2.1.2
Des mutualisations avec d’autres organismes gestionnaires de
retraite
......................................................................................................
34
2.1.3
Des économies liées aux mutualisations difficiles à quantifier
...............
35
2.2
Un modèle complexe d’estimation des coûts de gestion
..................................
36
2.2.1
Des ressources consommées de nature différente, en entrée de
modèle
.....................................................................................................
37
2.2.2
Des coûts de gestion par régime et par processus opérationnel qui
isolent les coûts des ETP opérationnels, en sortie de modèle
.................
38
2.2.3
Des clés de répartition fondées en grande partie sur une base
déclarative
...............................................................................................
39
2.2.3.1
Des clés de répartition « métiers » et des clés de répartition liées au SI
................
39
2.2.3.2
Des modes d’affectation sur une base déclarative, nécessitant des contrôles
.........
41
2.3
Un nouveau modèle de facturation déconnecté des coûts de gestion
...............
42
2.3.1
Un objectif de réduction des frais facturés aux régimes
.........................
43
2.3.2
Une facturation des ETP opérationnels à des prix forfaitaires et
prévisibles
................................................................................................
44
2.3.2.1
Des prix standard, forfaitaires et fixés sur une base fragile
....................................
44
2.3.2.2
Une augmentation des prix standard de 1 % seulement par an
..............................
45
2.3.2.3
Une nouvelle facturation en 2022, isolant les charges « non facturables »,
pour les mandants qui étaient toujours facturés à prix coûtant
...............................
45
2.3.3
Une facturation des investissements informatiques au rythme des
amortissements
........................................................................................
47
2.4
Une performance de la gestion de la DPS, en termes de coût et de
productivité, difficile à apprécier
.....................................................................
49
2.4.1
Des écarts croissants entre les coûts de gestion mesurés par la
Caisse des dépôts et les prix facturés
......................................................
49
2.4.2
Un suivi difficile des effectifs et des dépenses de personnel
..................
51
2.4.3
Des indicateurs de productivité qui ne reflètent pas la réalité des
performances de la DPS
..........................................................................
52
3
LA GESTION FINANCIÈRE : DES PROCÉDURES À AMÉLIORER,
DES CHOIX MAL AVISES AUX CONSEQUENCES FINANCIERES
SIGNIFICATIVES
.................................................................................................
54
3.1
Les projections financières des régimes et la gestion des réserves de
l’Ircantec
...........................................................................................................
54
3.1.1
Des projections financières des régimes éprouvées
................................
54
3.1.2
Une révision non prévue des paramètres techniques de l’Ircantec
en cas de dégradation de la situation financière en cours de plan
quadriennal
..............................................................................................
55
3.1.3
Le recours à un instrument financier de couverture du risque
inadapté
...................................................................................................
57
3.1.4
Un coût de la gestion déléguée en baisse sur la période
.........................
60
3.2
La gestion de trésorerie des régimes
................................................................
61
3.2.1
Une gestion de la trésorerie mutualisée entre les fonds
..........................
61
3.2.2
La nécessité pour la CNRACL de recourir à des avances de
trésorerie
..................................................................................................
62
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
6
CONCLUSION
..............................................................................................................
65
Annexe n° 1.
La convention de mandat entre la Caisse des dépôts et
l’Erafp – L’organisation comptable de l’Erafp
................................................
67
Annexe n° 2.
Le bilan de la COG précédente (2016-2020) de l’Erafp
.......
69
Annexe n° 3.
La négociation de la trajectoire financière de la COG
2022-2026 de l’Erafp
........................................................................................
71
Annexe n° 4.
Evolution de la trajectoire financière de de la COG de
l’Ircantec en cours d’élaboration
......................................................................
72
Annexe n° 5.
Les principales dispositions des trajectoires financières
des COG CNRACL 2018-2022, Ircantec 2022-2025 et Erafp 2022-2026
......
73
Annexe n° 6.
Le cadre du contrôle interne de la CNRACL, de
l’Ircantec et du Rafp
.........................................................................................
80
Annexe n° 7.
Le projet de transfert aux Urssaf du prélèvement des
cotisations des régimes de retraite gérés par la Caisse des dépôts
...................
83
Annexe n° 8.
Le fonctionnement des instances des trois régimes
..............
84
Annexe n° 9.
Les pesées d’acte de gestion
..................................................
85
Annexe n° 10.
Les contrôles de niveau 1 réalisés à chaque campagne
d’alimentation du modèle de coût
....................................................................
90
Annexe n° 11.
Les rémunérations au sein de la DPS de 2017 à 2021
..........
92
Annexe n° 12.
La décomposition du prix standard des ETP
opérationnels en 2017
.......................................................................................
93
Annexe n° 13.
Des indicateurs de coût et de productivité par processus
......
94
Annexe n° 14.
L’investissement socialement responsable à l’Ircantec
......
103
Annexe n° 15.
Les frais de gestion des gestionnaires d’actifs
....................
107
Annexe n° 16.
Les besoins de trésorerie de la CNRACL
...........................
113
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
7
SYNTHÈSE
La direction des politiques sociales (DPS) de la Caisse des dépôts assure notamment la
gestion de trois régimes importants de retraite obligatoire d’agents publics, la Caisse nationale
de retraite des agents des collectivité locales (CNRACL) et l’Institution de retraite
complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec). Pour
le Régime de retraite additionnelle de la fonction publique (Rafp), l’établissement chargé de sa
gestion (Erafp) en délègue une partie à la Caisse des dépôts.
Ces mandats de gestion lui sont
confiés par décret.
Un rôle prépondérant de la Caisse des dépôts dans les conventions d’objectifs et de gestion
L’activité du mandataire est encadrée par des conventions d’objectif et de gestion
(COG) pluriannuelles signées par des représentants des régimes, l’État et la Caisse des dépôts,
dont cette dernière pilote largement l’élaboration. En regroupant les calendriers des COG,
actuellement non coordonnés, l’État pourrait peser plus fortement et favoriser une
harmonisation des conditions négociées avec le mandataire.
Le niveau des prestations de la Caisse des dépôts atteint, à peu d’exceptions près, les
cibles des indicateurs des COG, même si les niveaux de ces cibles manquent parfois d’ambition
et si la pertinence des indicateurs est inégale.
Un déséquilibre entre la Caisse des dépôts et les instances des régimes, renforcé par une
asymétrie d’information
Le fonctionnement courant des régimes est marqué par un déséquilibre d’information et
d’appui technique entre, d’une part, des services de la Caisse des dépôts, familiers des processus
financiers, et d’autre part, des administrateurs insuffisamment accompagnés pour appréhender
la diversité des techniques financières. La gestion des réserves financières par la Caisse des
dépôts, qui, en pratique, ne concerne que l’Ircantec, en constitue une illustration.
À ce titre, l’information que fournit la Caisse des dépôts, parfois abondante, pourrait
être davantage centrée sur la préparation des prises de décision. Le suivi des COG apparaît peu
contraignant et celui du contrôle interne devrait être mieux documenté. Les frais financiers au
titre de son activité de dépositaire ainsi que les éventuels surcoûts liés à la stratégie
d’investissement social et responsable déployée à l’Ircantec appellent une restitution spécifique.
L’information sur les coûts de gestion de la Caisse des dépôts mériterait d’être particulièrement
renforcée.
Un modèle de coût particulièrement complexe
Les coûts de gestion de la DPS sont déterminés selon un modèle de coût qui lui est
propre, ainsi que selon un modèle de coût de la Caisse des dépôts pour ce qui concerne les coûts
indirects supportés par le groupe. Le modèle de la DPS vise à ventiler les charges de la DPS
entre les différents régimes, dont la gestion est en partie mutualisée. Il a été simplifié en 2019
mais il reste complexe, du fait de la volumétrie des activités de gestion et des spécificités de
chaque régime. Celui de la Caisse des dépôts a évolué en 2022.
Les coûts affectés à la gestion de chaque régime le sont soit directement, pour 15 à 20 %
d’entre eux quand les coûts sont en totalité affectés à un régime, soit, dans les autres cas,
via
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
8
des clés de répartition. Celles-ci sont fondées en grande partie sur la déclaration des temps
passés par les agents, ce qui constitue une base perfectible.
De nombreuses mutualisations, dont les économies sont difficiles à estimer
Depuis 2017, plusieurs services ont été mutualisés au niveau du groupe Caisse des
dépôts ou de la DPS, laquelle s’appuie sur des applications informatiques mutualisées et sur la
polyvalence des gestionnaires. Des mutualisations avec d’autres gestionnaires de retraite sont
également réalisées. En particulier, la DPS, au titre de la CNRACL, et le service des retraites
de l’État (SRE), qui gère la retraite des fonctionnaires de l’État, ont engagé la mutualisation de
leurs applicatifs relatifs à la liquidation et au paiement des pensions.
Les mutualisations génèrent des gains de productivité en particulier lorsqu’elles
conduisent à ne faire qu’un seul acte de gestion pour plusieurs régimes. Elles peuvent améliorer
la qualité du service rendu aux assurés et aux employeurs ; c’est le cas avec les centres d’appel
de la DPS mutualisés pour les employeurs dont le personnel, s’il est affilié à la CNRACL, l’est
également au Rafp et peut l’avoir été aussi à l’Ircantec. La DPS n’a toutefois pas été en mesure
de fournir des estimations des économies générées par toutes ces mutualisations. Dans le cas
du projet de mutualisation avec le SRE, le risque de surcoût n’est d’ailleurs pas à exclure.
Un système de facturation déconnecté des coûts de gestion, pour réduire les prix
La DPS abandonne, pour les trois régimes, la facturation à prix coûtant (c’est-à-dire à
hauteur des coûts de gestion tels qu’estimés par la DPS) pour les frais de personnel, jugés
élevés, afin de les rapprocher de ceux facturés par les autres gestionnaires de retraite. Les
charges informatiques et les frais généraux restent facturés à prix coûtant. Ce mouvement est
progressif (2018 pour la CNRACL, 2021 pour le Rafp et 2022 pour l’Ircantec), avec des
modalités différentes selon les régimes.
Les charges de personnel correspondent au nombre des ETP opérationnels, directement
corrélé aux volumes d’activité, multiplié par un prix unitaire (différent selon la catégorie d’ETP
opérationnel) connu à l’avance, appelé « prix standard ». Ces prix standard incluent les salaires,
majorés des charges de structure affectées aux ETP pour effectuer leurs missions, avec une
décote de 10 à 15 % par rapport aux coûts de gestion lors de leur fixation en 2018.
Les investissements informatiques ne sont plus facturés l’année de leur réalisation, sauf
pour l’Ircantec, mais sur plusieurs exercices, en fonction de l’amortissement comptable réalisé
par la Caisse des dépôts. Cela conduit à alléger la facture dans un premier temps et à reporter
sur la COG suivante une partie de la facturation des investissements informatiques non
totalement amortis.
Ce nouveau mode de facturation réduit les frais pour les régimes et rend ces derniers
prévisibles, mais il est déconnecté des coûts supportés par la Caisse des dépôts et repose sur
des prix standard dont la valeur initiale est peu transparente, tout en étant plus complexe
s’agissant des investissements informatiques. Il n’assure pas, dans les COG de la CNRACL et
de l’Ircantec, un plafonnement de la facturation aux coûts de gestion dans l’hypothèse où ceux-
ci se réduirait fortement.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
9
Des écarts persistants entre les coûts de gestion et les prix facturés
Le suivi des effectifs de la DPS et de la masse salariale est rendu plus complexe par les
mutualisations, qui obligent à estimer des quotes-parts de temps passé à gérer chaque régime,
et par l’approche limitée aux ETP opérationnels. Les évolutions des indicateurs de productivité,
qui font intervenir les effectifs, sont difficiles à interpréter. C’est le cas également de ceux qui
font intervenir des coûts, dans la mesure où la DPS ne communique que sur les prix facturés et
non plus sur les coûts de gestion.
Or, les coûts de gestion tels que calculés par la Caisse des dépôts ont eu tendance à
s’écarter des prix facturés. Par exemple, pour la CNRACL, les coûts de gestion seraient passés
de 100,9 M
€
en 2018 à 131,0 M
€
en 2022, et les prix facturés de 86,8 M
€
à 96,3 M
€
durant la
même période. Les prix facturés, qui étaient inférieurs de 13,9 % aux coûts de gestion en 2018
– première année d’application du nouveau mode de facturation –, le seraient de 26,5 % en
2022. La Caisse des dépôts continue pourtant à évoquer des gains de productivité visant à
rapprocher les coûts de gestion des prix facturés.
Une nouvelle approche, décidée en 2022 pour les autres mandants de la DPS toujours
facturés à prix coûtant, conduit à isoler les charges dites « non facturables » correspondant à
des éléments de coûts non supportés par d’autres acteurs du marché, liés aux avantages sociaux
dont bénéficie le personnel de la Caisse des dépôts. L’exclusion de ces charges conduirait, selon
la Caisse des dépôts, à des prix facturés à peine supérieurs aux prix standard.
Une restitution des coûts de gestion, des prix facturés et de la productivité à améliorer
Les modifications successives apportées aux modèles de coût et de facturation de la
DPS, avec des choix différents selon les régimes, validés par les tutelles, compliquent encore
le suivi de la performance de la DPS en tant que gestionnaire. Elles n’en facilitent pas l’analyse
et la compréhension par les administrateurs des régimes et les tutelles.
Dans un objectif de transparence, qui doit être l’une des composantes aux mandats
confiés par les pouvoirs publics à la Caisse des dépôts, il est
nécessaire que cette dernière
fournisse des données détaillées sur les coûts de gestion de ses mandats et sur la productivité
permettant une comparaison entre les régimes et, plus largement, une comparaison des coûts de
gestion de la Caisse des dépôts avec ceux d’autres gestionnaires de régimes de retraite. Dans ce
contexte, un retour à une facturation à prix coûtant, en justifiant de manière transparente la
nature et le montant d’éventuelles charges non facturées, devrait également être étudié.
Une gestion financière éprouvée, prise en défaut cependant pour l’Ircantec
L’appui aux projections financières des régimes, et pour l’Ircantec, le processus
d’allocations stratégiques des actifs et d’évolution des paramètres apparaissent bien organisés.
Toutefois, le cadre réglementaire applicable à l’Ircantec, imprécis quant à la possibilité de
modifier l’allocation stratégique en cours de plan quadriennal, mériterait d’être précisé.
Le coût de la gestion du portefeuille de l’Ircantec confiée à des sociétés de gestion
d’actifs est comparable à celui supporté par d’autres régimes, et en baisse entre 2017 et 2021.
Durant cette la période, il atteint un peu plus de 15 % du montant des frais de gestion facturés
par la Caisse des dépôts.
Le conseil d’administration de l’Ircantec a décidé, sur proposition de la commission
consultative de sélection et après avis des services de la Caisse des dépôts, de recourir, à
compter de 2018, à un outil très sophistiqué de couverture du risque – intitulé « gestion
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
10
dynamique du risque » ou GDR – consistant à acheter des options d’achat et de vente de titres
couvrant l’intégralité des réserves qui a atténué la baisse du portefeuille lors de la chute des
marchés financiers début 2020, mais n’a pas permis de profiter de leur rapide remontée la même
année, conduisant à une perte de valeur de près de 700 M
€
. La Caisse des dépôts avait apporté
des conseils insuffisants au conseil d’administration lors du choix du GDR, sans notamment
souligner les caractéristiques d’un instrument conçu pour répondre aux exigences du secteur
assurantiel.
Une vigilance nécessaire dans la gestion de la trésorerie de la CNRACL
La CNRACL recourt depuis 2019 à des avances de trésorerie consenties par l’Acoss.
Les frais financiers qui en découlent méritent une attention particulière, compte tenu des besoins
de financement du régime et de la hausse des taux d’intérêt.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
11
LISTE DES RECOMMANDATIONS
Dans un objectif de cohérence dans la gestion des mandats et de qualité de la gouvernance
Recommandation n° 1.
(DSS, DB,
Ircantec, CNRACL, Erafp) : Prévoir, dans les
dispositions règlementaires et statutaires de l’Ircantec, un dispositif de continuité en cas de
vacance du conseil d’administration, en examiner l’opportunité pour l’Erafp et ajuster le
dispositif existant à la CNRACL.
Recommandation n° 2.
(DSS, DB) : Pour permettre une évolution coordonnée des
relations entre la Caisse des dépôts et les régimes de retraite qu’elle gère, aligner les durées et
les dates de signature des conventions d’objectifs et de gestion des régimes de retraite gérés par
la Caisse des dépôts et rendre l’État signataire de la convention d’objectifs et de gestion de
l’Erafp, comme c’est déjà le cas pour la CNRACL et l’Ircantec.
Dans un objectif de plus grande transparence, qui doit être l’une des contreparties aux mandats
de gestion confiés à la Caisse des dépôts par les pouvoirs publics
Recommandation n° 3.
(Caisse des dépôts, CNRACL, Ircantec, Erafp) : Rendre
compte de manière davantage documentée des actions de maîtrise des risques, notamment par
la mise en place d’indicateurs de risque financier résiduel et, pour l’Ircantec, en développant
les restitutions de contrôle interne.
Recommandation n° 4.
(Caisse des dépôts) : Compléter l’information délivrée à
l’Ircantec et à l’Erafp concernant les frais de dépositaire facturés aux sociétés de gestion de
portefeuilles intervenant pour le compte desdits régimes.
Recommandation n° 5.
(Caisse des dépôts, DSS, DB, CNRACL, Ircantec, Rafp) :
Étudier, en préparation des prochaines conventions d’objectifs et de gestion des trois régimes,
le remplacement de la facturation aux prix standard par une facturation à prix coûtant, en
justifiant de manière transparente la nature et le montant d’éventuelles charges non facturées.
Recommandation n° 6.
(DSS, DB, Caisse des dépôts, CNRACL, Ircantec, Rafp) :
Transmettre chaque année, dans un format harmonisé, les prix facturés, les coûts de gestion et
le niveau des indicateurs de productivité, calculés à partir des coûts de gestion, pour chacun des
trois régimes.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
12
INTRODUCTION
La direction des politiques sociales (DPS) de la Caisse des dépôts gère près de soixante-
dix fonds dans les domaines de la retraite, du handicap, de la formation professionnelle et du
grand âge, dont une vingtaine de régimes de retraite.
Elle assure notamment la gestion, ou une partie de celle-ci, de trois importants régimes
de retraite obligatoire d’agents publics : la Caisse nationale de retraite des agents des collectivité
locales (CNRACL), l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État
et des collectivités publiques (Ircantec) et le Régime de retraite additionnelle de la fonction
publique (Rafp).
La Cour a contrôlé, en 2020, les comptes et la gestion de la CNRACL
1
et, en 2021, ceux
de l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (Erafp) qui gère le Rafp et
en délègue une partie à la Caisse des dépôts
2
. L’Ircantec a fait l’objet d’un rapport détaillé de
l’Igas et du CGéfi, remis en novembre 2021, valant évaluation de la convention d’objectifs et
de gestion (COG) de l’Ircantec 2017-2021
3
.
Le présent rapport, qui étudie en parallèle le rôle de la Caisse des dépôts dans la gestion
de ces trois régimes, bénéficie des enseignements tirés de ces divers travaux, tout en permettant
d’enrichir l’analyse par des éclairages croisés et des comparaisons. Il couvre la période 2017-
2022.
Il examine tout d’abord le respect par la Caisse des dépôts de ses obligations
réglementaires et conventionnelles, dans le cadre des mandats qui lui sont confiés, son rôle dans
l’élaboration des COG de chacun de ces régimes et l’information qu’elle fournit à leurs
instances de gouvernance (I).
L’enjeu financier associé au coût de ces gestions déléguées est considérable : la Caisse
des dépôts facture des frais annuels aux régimes d’environ 100 M
€
pour la CNRACL comme
pour l’Ircantec, et d’environ 15 M
€
pour le Rafp. Le modèle de coût de la DPS et son nouveau
modèle de facturation, qui déconnecte les coûts de gestion réellement supportés par le
mandataire et les prix facturés au mandant, font l’objet d’analyses détaillées. Ces éléments
conditionnent l’évaluation de la productivité et de la performance de gestion du mandataire (II).
Le rapport consacre une dernière partie aux projections financières des régimes et à la
gestion déléguée des placements financiers, qui ne concerne que l’Ircantec en l’absence de
réserves significatives à la CNRACL et d’intervention de la Caisse des dépôts dans la gestion
financière du Rafp (III).
1
Cour des comptes, «
La caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)
»
(exercices 2013-2019), observations définitives, 14 avril 2021.
2
Cour des comptes, «
Les comptes et la gestion de l’Erafp
» (exercices 2011-2019), observations
définitives, septembre 2021.
3
Igas et CGéfi, «
Évaluation de la convention d’objectifs et de gestion de l’Institution de retraite
complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec) 2017-2021
», rapport
définitif, novembre 2021.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
13
Tableau n° 1 :
Les caractéristiques de trois régimes de retraite gérés par la Caisse des dépôts
CNRACL
Ircantec
Rafp
Date de création du régime
Ordonnance du 17
mai 1945
Décret du 23
décembre 1970
Loi du 21 août 2003
Régime obligatoire
De base
Complémentaire
Complémentaire
Système de retraite
Par répartition
Par répartition
Par capitalisation
Cotisations en 2022
22,7 Md
€
4 Md
€
2 Md
€
Nombre de cotisants en
2022 (en millions)
2,2
2,9
4,5
Prestations de retraite en
2022
23 Md
€
3,5 Md
€
0,4 Md
€
Nombre de pensionnés en
2022 (en millions)
1,5
2,2
0,5
Situation
financière
en
2021
Avance moyenne
quotidienne de
l’Urssaf de 873 M
€
Encours de réserve
de 14 331 M
€
fin
2021
Encours de réserve
de 41 706 M
€
fin
2021
Rôle de la Caisse des dépôts
Totalité de la gestion
Totalité de la
gestion
Gestion
administrative hors
gestion financière
assurée par l’Erafp
Sites de la Caisse des dépôts
Bordeaux
principalement
Angers
principalement
Bordeaux
principalement
Frais de gestion versés à la
Caisse des dépôts en 2022
(prévisions)
96,3 M
€
97,5 M
€
14,6 M
€
Source : Cour des comptes, à partir de données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Ces trois régimes totalisent près de 90 % des cotisations pour la retraite et des pensions
de l’ensemble des régimes de retraite gérés par la Caisse des dépôts.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
14
1
LE ROLE PREPONDERANT DE LA CAISSE DES DÉPÔTS
DANS
LES
MANDATS
DE
GESTION,
SOURCE
DE
DÉSÉQUILIBRE
L’État a imposé par décret aux trois régimes examinés que leur gestion soit déléguée à
la Caisse des dépôts. Ces mandats de gestion sont encadrés par des conventions, en particulier
les conventions d’objectifs et de gestion (COG), dont la Caisse des dépôts pilote l’élaboration
et le suivi, tout en étant chargée de leur mise en
œ
uvre.
Les régimes sont en principe gérés paritairement par les partenaires sociaux. Cependant
les administrateurs siégeant au sein des instances de gouvernance et chargés de contrôler le
mandataire sont parfois peu familiers des questions financières et ne disposent pas d’une
expertise
ad hoc
. De fait, la Caisse des dépôts joue un rôle déterminant dans la gestion de
régimes : elle maîtrise toute l’information transmise aux instances de gouvernance ainsi que
toutes les composantes du contrôle interne de ces régimes.
1.1
Des délégations de gestion par décret d’ampleur variable selon les
régimes
L’État a confié par décret la gestion des trois régimes objet du présent rapport, à la
Caisse des dépôts : en 2007 pour la CNRACL
4
, en 2004 pour le Rafp à l’occasion de sa création
et en 2008 pour l’Ircantec.
Le périmètre du mandat de gestion diffère selon les régimes : pour la CNRACL et
l’Ircantec toutes les opérations de gestion sont assurées par la Caisse des dépôts, pour l’Erafp,
seule la gestion administrative est déléguée.
1.1.1
Des délégations larges pour la CNRACL et l’Ircantec, s’exerçant en théorie
sous le contrôle du conseil d’administration, et avec un risque de non-
continuité de la gouvernance
Le décret n°2007-173 du 7 février 2007 qui transforme la CNRACL en établissement
public administratif de l’État maintient le principe d’une délégation de gestion large. Il précise
que la CNRACL «
est gérée par la Caisse des dépôts, sous l’autorité et le contrôle du Conseil
d’administration
» (article 1). Il autorise le conseil d’administration à déléguer ses pouvoirs au
directeur général de la Caisse des dépôts
5
, à l’exception de plusieurs prérogatives
4
Les dates correspondent aux décrets en vigueur début 2023 : la gestion de la CNRACL a été confiée à
la Caisse des dépôts en 1947 et celle de l‘Ircantec en 1988.
5
Par délibération n° 2021-44 du 30 septembre 2021, le conseil d’administration a recouru à cette
possibilité pour conclure des transactions inférieures à 50 000 euros dans le cadre des actions en réparations civiles,
gérer toutes les démarches autres que celles dites « prioritaires » jusqu’à 50 000 euros, dans le cadre du programme
d’action 2018-2022 du FNP, échelonner des créances inférieures à 100 000 euros, le non-recouvrement des
créances inférieures à 40 euros.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
15
fondamentales : règlement intérieur, règlement financier, budget-comptes, COG, orientation
générale des placements (article 14). Le décret prévoit aussi que le directeur général de la Caisse
des dépôts représente l’organisme en justice et dans tous les actes de la vie civile, qu’il assure
la gestion comptable et qu’il applique les majorations de retard sur les cotisations dans une
limite de montant fixée par le conseil d’administration, en l’espèce 100 000
€
6
. Il dispose d’une
voix consultative au conseil d’administration.
La délégation est encore plus large pour l’Ircantec puisqu’elle concerne depuis 1988
l’ensemble des opérations de gestion. Cette organisation a été confirmée par le décret
n° 2008 996 du 23 septembre 2008
7
modifiant le décret institutif de l’Ircantec qui prévoit que
«
l’ensemble des opérations de gestion de l’institution est confié à la Caisse des dépôts
». Le
même texte précise que la Caisse des dépôts «
doit fournir au conseil d’administration, avant
le 1
er
juillet de chaque année le bilan et les comptes de résultats ainsi qu’un compte-rendu
détaillé d’activité de l’institution
».
Dans le cas de l’Ircantec, des statuts imprécis ont
conduit à des interprétations divergentes
entre les organisations syndicales et les tutelles, à l’origine d’
une vacuité de la gouvernance du
régime. Le délai de nomination du nouveau conseil d’administration, provoquant la non-tenue
de ses réunions pendant cinq trimestres de fin 2019 à début 2021, a empêché toute décision du
conseil d’administration pendant une longue durée. Pendant cette période, la délégation dont
disposait la Caisse des dépôts limitait fortement sa capacité d’intervention
8
.
Le régime a, ainsi, pâti de l'absence de continuité de ses instances de gouvernance et de
la limitation contractuelle des capacités d'intervention du délégataire, Caisse des dépôts. Pour
éviter qu'une telle situation ne se reproduise, il convient que le régime organise soit la continuité
de prise de décision
9
, soit l'élargissement contractuel des capacités d'intervention du
délégataire, afin que la défaillance de l'un des acteurs puisse être compensée par la réactivité de
l'autre
10
. La direction du budget indique qu’une modification du règlement intérieur du régime
a été engagée à cette fin en début d'année.
Pour la CNRACL et l’Erafp, aucune vacance de poste d’administrateur n’a été
constatée au sein du conseil d’administration pendant la période examinée. Pour autant, les
textes qui leur sont applicables ne permettraient pas davantage de continuité de la gouvernance
qu’à l’Ircantec.
6
Le directeur général de la Caisse des dépôts présente, une fois par an, au conseil d’administration, un
état statistique, par nature de collectivités et catégories de motifs de décisions, du montant des remises gracieuses
accordées.
7
De sa création en 1970 jusqu’en 1988, la gestion des opérations de l’Ircantec était confiée à la Caisse
nationale de prévoyance (cf. décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 article 2-II). Le décret n° 88-1248 du 30
décembre 1988 prévoit que le conseil d’administration de l’Ircantec « délègue les opérations de gestion à la Caisse
des dépôts » par une convention conclue pour une durée maximale de cinq ans, mais tacitement reconductible.
8
L’absence de réunions du conseil d’administration a empêché toute prise de décision visant à modifier
le contrat de l’instrument financier « gestion dynamique du risque » (GDR), voire à y mettre fin. Les conséquences
sur la valeur du portefeuille couvert par le GDR ont été considérables (cf. 3.1.3).
9
Les tutelles étudient des dispositifs accélérant la nomination du conseil d’administration, avec un
pilotage des renouvellements des conseils par la DGAFP ou la réduction du nombre des ministres nommant les
administrateurs. L’Igas et le CGefi (
Évaluation de la COG de l’Ircantec
, novembre 2021) préconisent la
désignation d’un administrateur provisoire.
10
La Caisse des dépôts réfléchit à l’introduction de clauses contractuelles lui permettant d’intervenir
davantage dans l’exécution des contrats.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
16
Recommandation n° 1.
(DSS, DB, Ircantec, CNRACL, Erafp) : Prévoir, dans
les dispositions règlementaires et statutaires de l’Ircantec, un dispositif de continuité en
cas de vacance du conseil d’administration, en examiner l’opportunité pour l’Erafp et
ajuster le dispositif existant à la CNRACL.
1.1.2
Une délégation limitée à la gestion administrative pour le Rafp
1.1.2.1
Une gestion partagée entre l’Erafp et le Caisse des dépôts
Instauré par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le Rafp est
un régime obligatoire par points, institué au bénéfice des fonctionnaires (titulaires et stagiaires)
de l’État (civils et militaires), territoriaux et hospitaliers.
Le régime est géré par un établissement public à caractère administratif (Erafp) placé
sous la tutelle conjointe du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du
budget et du ministre chargé de la sécurité sociale. Le décret n° 2004-569 du 18 juin 2004 confie
la gestion administrative du régime à la Caisse des dépôts, sous l’autorité et le contrôle du
conseil d’administration de l’Erafp. L’établissement public dispose, à la différence de la
CNRACL et de l’Ircantec, de services propres principalement affectés à la gestion financière,
et à la gestion du personnel et des marchés ainsi qu’à l’animation des instances de gouvernance.
La gestion administrative peut comprendre
11
«
le cas échéant, le contrôle de l'exécution
des mandats de gestion financière
». Cette mission n’est pas assurée par la Caisse des dépôts,
puisqu’une annexe
12
de la COG 2022-2026 de l’Erafp précise que «
le suivi de la conformité
des investissements
» et celui des engagements que l’Erafp impose à ses sociétés de gestion
financière «
incombent à l’Erafp
». L’Erafp relève que le terme «
le cas échéant
» peut
s’interpréter comme ouvrant une possibilité, et non énonçant comme une obligation. Il
considère également qu’en tant que « dépositaire », la Caisse des dépôts contrôle la conformité
des activités des gestionnaires financiers à la règlementation des fonds de placement qu’ils
gèrent.
Enfin, un représentant de la Caisse des dépôts assiste au conseil d’administration et à
deux des comités spécialisés de ce conseil : le comité d’audit et le comité de recouvrement.
11
Elle comprend également l'encaissement des cotisations, la tenue des comptes individuels de droits, la
liquidation des droits et le versement des prestations, l'information des bénéficiaires sur les points acquis, la tenue
des comptes courants ouverts à la Caisse des dépôts retraçant les opérations rendues nécessaires par le
fonctionnement du régime, la tenue de la comptabilité du régime, la tenue de compte-conservation d’instruments
financiers, la mise à disposition de moyens matériels et humains (la gestion du personnel est assurée par l’Erafp).
12
Cf. annexe technique n° 3 « Support à la gestion financière »
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
17
1.1.2.2
Plusieurs
conventions
complémentaires,
destinées
à
clarifier
les
responsabilités des intervenants, tardivement signées avec l’Erafp
Lors de son contrôle de l’Erafp en 2011, la Cour a constaté que l’encaissement des
cotisations et le paiement des prestations du régime par la Caisse des dépôts, prévus par le
décret de juin 2004 créant l’Erafp, contrevenait aux dispositions législatives confiant aux
comptables publics le monopole du maniement des fonds publics
13
. Entre 2014 et 2019
plusieurs dispositions législatives et réglementaires ont permis de corriger cette anomalie
14
.
En outre, deux conventions de mandat signées le 17 décembre 2020, respectivement
avec la Caisse des dépôts et avec la DGFiP, ont clarifié les responsabilités respectives du Rafp,
de la Caisse des dépôts et de la DGFIP s’agissant du maniement de fonds publics :
- la Caisse des dépôts encaisse des cotisations du Rafp. Concernant les opérations de
dépenses, elle effectue le calcul et le versement, net des contributions sociales, des
prestations aux bénéficiaires relevant des fonctions publiques hospitalière et territoriale.
Pour les bénéficiaires relevant du régime des pensions civiles et militaires de l’État, elle
réalise le calcul du montant brut global, puis transmet à la DGFiP un fichier de ces
prestations brutes individualisées par bénéficiaire ;
- la DGFiP paie les prestations aux pensionnés de la fonction publique d’État (FPE).
Les pièces justificatives des opérations exécutées dans le cadre de ces mandats,
transmises à l’Erafp, permettent de vérifier les dépenses de prestations ou l’encaissement de
cotisations par la Caisse des dépôts. En revanche, elles ne permettent pas à l’Erafp de mieux
connaître les frais de gestion exposés pour son compte par la Caisse des dépôts puisque ceux-
ci sont exclus du périmètre de la convention de mandat.
La convention d’objectif et de gestion 2022-2026 de l’Erafp tient compte de ce nouveau
cadre de gestion.
L’Ircantec, personne morale de droit privé, donc non soumise au régime de comptabilité
publique, et la CNRACL, établissement public exclu du champ de la comptabilité publique par
l’article 5 du décret n° 2012-1246 sur la gestion budgétaire et comptable publique, n’étaient pas
concernées par ces ajustements juridiques.
L’appui administratif de la Caisse des dépôts à l’Erafp
Outre la COG et les conventions de mandat, d’autres modalités organisent l’appui administratif
apporté par la Caisse des dépôts à l’Erafp.
Ces deux partenaires ont signé, le 14 décembre 2020, la convention technique de tenue de compte-
conservation (la tenue des comptes-titres et la conservation des avoirs inscrits en compte), de tenue
de registre et de service liés (TCC) qui porte notamment sur le régime de conservation défini au 1.
13
Cf. article 60 de la loi de finances pour loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour
1963 qui établissait un régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics.
14
Deux textes législatifs, la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 s’appliquant à l’Erafp et la loi Pacte
votée en 2019 s’appliquant à la Caisse des dépôts, et les décrets n° 2016-544 du 3 mai 2016 et n° 2019-1199
du
20 novembre 2019 (voir l’annexe n° 1).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
18
de l’article L. 321-2 du CMF, la tenue des comptes courants retraçant les opérations rendues
nécessaire par le fonctionnement du régime et une assistance comptable.
La mise à disposition de moyens matériels et humains par la Caisse des dépôts à l’Erafp au titre de
la gestion administrative fait l’objet d’une convention particulière, signée le 31 janvier 2023, avec
effet au 1
er
juillet 2022.
Par ailleurs, la Caisse assure, sur factures, des prestations de support à la gestion d’une partie du
portefeuille de titres financiers (les OCPVM). Ces prestations
15
comprennent la tenue de compte, la
prise en charge des instructions et la valorisation des comptes de titres financiers et de certaines
activités de
reporting
16
.
S’y ajoutent la négociation d’opérations de marché à travers la table d’intermédiation de la Caisse
des dépôts, des analyses, comme le calcul des taux de rentabilité interne, ainsi que les prestations
informatiques, notamment de mise à disposition d’un système d’information mutualisé de pilotage
de la gestion financière (
SPIRRIS
).
1.2
Les contrats d’objectifs et de gestion : le rôle clé de la Caisse des dépôts
Les décrets confiant la gestion de chacun des trois régimes prévoient la signature de
COG, qui précisent les objectifs à atteindre et les moyens à mettre en
œ
uvre sur une base
pluriannuelle.
1.2.1
Des COG respectant un cadre commun mais peu coordonnées
Les dispositions des trois décrets relatifs aux COG, très proches, déterminent les
objectifs de gestion et les actions mises en
œ
uvre, les objectifs liés à la qualité du service aux
affiliés et aux employeurs ; les modalités de calcul et d'évolution de l'enveloppe budgétaire
allouée au gestionnaire (la trajectoire financière), les indicateurs quantitatifs et qualitatifs
associés à la définition des objectifs, ainsi qu’un processus d'évaluation contradictoire des
résultats obtenus au regard des objectifs fixés.
Elles sont signées par la Caisse des dépôts et par le président du conseil d’administration
de l’organisme dans le cas de l’Erafp, ainsi que par l’État s’agissant de la CNRACL et de
l’Ircantec. La COG de l’Erafp se distingue, en outre, par l’absence d’objectifs en matière
d’action sociale
17
.
Les COG des régimes gérés par la Caisse des dépôts sont négociées et signées à des
dates différentes, ce qui rend difficile une coordination des trajectoires financières des fonds.
15
Le mandat ne prévoit pas que la Caisse des dépôts effectue de contrôle de conformité des actions des
gestionnaires de fonds, ni de prestations de transparisation des fonds logés à l’intérieur des FCP, de sorte qu’une
partie des fonds sont placés sans que l’établissement dispose d’informations sur les actifs réellement détenus.
16
Reporting
concernant les fonds communs de placement, actions internationales, actions Euro,
obligations internationales, obligations convertibles, multi-actifs,
overlay
, un
reporting
de l’ensemble des
placements, et l’échéancier prévisionnel des flux obligataires.
17
Le décret instituant le Rafp n'a pas prévu, en raison de son caractère additionnel, de dispositif d'action
sociale.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
19
Les durées et les signataires ne sont, de plus, pas toujours les mêmes : le décret régissant l’Erafp
prévoit une durée minimale de cinq ans, celui relatif à l’Ircantec une durée minimale de trois
ans et celui de la CNRACL une durée de quatre ans.
Les COG de l’Erafp
18
et de l’Ircantec ont été prolongées d’un an en 2021 et celle de la
CNRACL d’un an en 2023
19
, tandis que la COG 2016-2020 de l’Erafp faisait l’objet de trois
avenants.
Tableau n° 2 :
Périodes couvertes par les COG des trois régimes depuis 2016
COG
“précédentes”
COG
“nouvelles”
Date de signature
Signataires
Erafp
2010-2015
2016-2020
26 juin 2016
Président du conseil d’administration de l’Erafp,
directeur de l’Erafp et directeur général de la Caisse
des dépôts.
Ircantec
2013-2016
2017-2021
22 mars 2018
Ministre chargé des comptes publics, ministre chargé
des retraites, président du conseil d’administration de
l’Ircantec et directeur général de la Caisse des dépôts.
CNRACL
2018-2022,
prolongée en
2023
2024-2028
15 octobre 2018
Ministre chargé des comptes publics, ministre chargé
des retraites, président du conseil d’administration de
la CNRACL et directeur général de la Caisse des
dépôts.
Erafp
2016-2020,
prolongée en
2021
2022-2026
16 décembre 2021
Président du conseil d’administration de l’Erafp -
directeur de l’Erafp et directeur de la DPS de la
Caisse des dépôts.
Ircantec
2017-2020,
prolongée en
2021
2022-2025
30 mars 2022
Ministre chargé des comptes publics, ministre chargé
des retraites, président du conseil d’administration de
l’Ircantec et directeur de la DPS de la Caisse des
dépôts.
Source : Cour des comptes.
Sans contester l’intérêt que présenterait une meilleure articulation des COG et en visant
la mise au point d’une feuille de route commune pour toutes les COG à partir d’une cartographie
des sujets établie par la Caisse des dépôts, les administrations de tutelle considèrent que
l’alignement des dates de signature imposerait une charge lourde aux services qui suivent les
régimes, ainsi que pour l’Igas. La Cour observe qu’un tel alignement calendaire (2023 à 2027)
a été possible pour les COG de la Cnam, de la Cnav, de la Cnaf, de l’Acoss.
Le désalignement actuel des calendriers de négociation avec la Caisse des dépôts des
COG des trois régimes de retraite étudiés se double d’une faible coordination entre ces régimes,
qui ne mutualisent pas leur expérience de négociation en lien, le cas échéant, avec l’État. Ainsi,
les caractéristiques de la COG de l’Ircantec apparaissent moins favorables à ce régime que
celles de la COG de l’Erafp, pourtant signée plus tôt avec la Caisse des dépôts.
18
Par avenant du 17 décembre 2020, dans le contexte de l’épidémie de Covid.
19
À la demande des tutelles pour 2024-2028 et en vertu d’un avenant en cours de discussion à la date du
dépôt du présent rapport.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
20
Une préparation simultanée de ces COG permettrait à la Caisse des dépôts d’organiser
et de présenter une offre de service harmonisée sur les points d’intérêt commun aux régimes.
Elle permettrait à l’État de veiller à la cohérence
20
des conditions proposées à des régimes dont
les pouvoirs publics ont confié la gestion, au titre d’une mission d’intérêt général, à un même
mandataire. Au-delà du rôle tenu par les conseils de tutelle
21
, l’implication de l’État,
actuellement inégale selon les régimes et insuffisante pour peser dans les négociations avec la
Caisse des dépôts, en serait renforcée et mieux coordonnée.
Il importe, pour cela, que soit corrigé le déséquilibre évoqué plus haut, en rendant l’État
signataire de la COG de l’Erafp
22
. Pour autant, la direction du budget dit ne pas escompter de
gain d‘une plus grande implication de l’État dans ces négociations, tandis que la direction de la
sécurité sociale apparaît plus ouverte.
La Cour recommande, de manière réitérée
23
, la signature par l’État de la COG de
l’Erafp, qui mériterait d’être précédée d’un rapport de l’Igas présentant un bilan de la COG
précédente.
Recommandation n° 2.
(DSS, DB) : Pour permettre une évolution coordonnée
des relations entre la Caisse des dépôts et les régimes de retraite qu’elle gère, aligner les
durées et les dates de signature des conventions d’objectifs et de gestion des régimes de
retraite gérés par la Caisse des dépôts et rendre l’État signataire de la convention
d’objectifs et de gestion de l’Erafp, comme c’est déjà le cas pour la CNRACL et
l’Ircantec.
1.2.2
Une élaboration des COG pilotée par la Caisse des dépôts
L’élaboration des COG de la CNRACL pour 2018-2022, de l’Erafp pour 2022-2026 et
de l’Ircantec pour 2022-2025 a suivi des processus voisins. Un bilan de la COG précédente a
été établi par l’Igas et le CGéfi
24
pour l’Ircantec et la CNRACL. Pour l’Erafp, le bilan a été
établi par la Caisse des dépôts et l’Erafp huit mois avant la signature de la nouvelle
20
Selon la direction du budget, la cohérence entre les COG pourrait être recherchée à travers l’élaboration
d’une feuille de route définissant un socle commun d’engagements entre les signataires. En 2023, la Caisse des
dépôts proposera aux tutelles une cartographie des sujets à aborder dans ce cadre.
21
Les conseils de tutelle comprennent les représentants des ministres chargés de la sécurité sociale, du
budget, des collectivités territoriales, de la santé et de la fonction publique et pour l’Erafp, du représentant du
ministre des armées et du contrôleur budgétaire. Une réunion de ces conseils est organisée avant chaque session
des conseils d'administration.
22
L’État n’a pas participé à la négociation de la COG 2022-2026, et ses représentants, sollicités pour un
arbitrage son projet de trajectoire financière, ont confirmé cette abstention devant le comité d’audit (CSA) du
2 décembre 2021.
23
Cour des comptes, «
Les comptes et la gestion de l’Erafp
» (exercices 2011-2019), observations
définitives, septembre 2021.
24
Rapport final sept mois avant la signature de la COG CNRACL 2018-2022, quatre mois avant la
signature de la COG Ircantec 2022-2025, début de mission prévue en mars 2023 pour la COG CNRACL à signer
fin 2023.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
21
convention
25
. Les rapports de l’Igas ont apporté un éclairage critique et ont fourni des
préconisations pour la COG suivante. À l’inverse, le bilan statistique très succinct présenté par
la Caisse des dépôts pour l’Erafp (voir l’annexe n° 3) n’était pas de nature à éclairer de manière
décisive la négociation de la COG suivante (voir l’annexe n° 4).
La Cour observe que dans ce processus, les parties prenantes à la négociation,
poursuivent des objectifs distincts et ne prêtent pas attention aux mêmes éléments : les tutelles
privilégient la maîtrise de la trajectoire financière et promeuvent un rehaussement du niveau
d’exigence des indicateurs de suivi. Les administrateurs sont attentifs à l’évolution de la
facturation globale, à la qualité de l’information fournie aux affiliés, telle qu’organisée par la
COG, et à l’enveloppe dédiée à l’action sociale en faveur des pensionnés du régime.
La Caisse des dépôts enfin, dispose d’une large marge de man
œ
uvre pour proposer les
orientations stratégiques et établir la proposition initiale de texte et de chiffrage. Des échanges
ont lieu pendant cette phase avec les commissions spécialisées des conseils d’administration ou
la direction des régimes concernés
26
, avant l’examen des projets par les conseils
d’administration (deux sessions pour l’Ircantec, trois pour l’Erafp).
Des échanges entre la Caisse des dépôts et les tutelles sont menés en parallèle, et entre
celles-ci et l’Erafp. Cette phase de préparation a duré neuf mois et demi (Erafp) et six mois et
demi (Ircantec). Elle pourrait être d’une durée intermédiaire pour la future COG de la
CNRACL, dont la signature est prévue fin 2023.
La négociation de la COG de la CNRACL
pour 2018-2022 a confirmé la répartition
implicite des rôles entre la Caisse des dépôts, les représentants des régimes et l’État. La Caisse
des dépôts exerçait de fait un poids prépondérant dans la gouvernance du régime et dans la
fixation de ses orientations stratégiques. Cette négociation a également confirmé l’intérêt porté
par les administrations de tutelle à la trajectoire financière. Le rôle du conseil d’administration
de ce régime dans la définition des orientations stratégiques et dans les négociations sur la
trajectoire financière et les moyens de la Caisse dans le cadre de la COG est resté limité, une
fois un accord trouvé entre l’État et la Caisse des dépôts.
Détail des modalités d’adoption des conventions d’objectifs et de gestion
La signature de la COG 2024-2028 de la CNRACL a été reportée d’un an à la demande des tutelles,
dans la perspective de la réforme des retraites
27
. Les services de la Caisse des dépôts y travaillent depuis
fin 2022, et les discussions préparatoires commenceront au printemps 2023 avec les instances du régime
et les tutelles. Dans ce cadre devrait être examiné, en particulier, le projet de mutualisation informatique
engagé avec le SRE.
25
Présentation faite au Comité spécialisé de l’audit (CSA) du 22 avril 2021 et au conseil d’administration
du 29 avril 2021.
26
Des échanges ont eu lieu avec la commission des comptes et de l’audit (CCA) du conseil
d’administration de l’Ircantec (neuf réunions), avec le comité spécialisé de l’audit (CSA) du conseil et avec la
direction de l’Erafp. Seize réunions entre les directeurs ou les équipes dédiées à la COG ou l’agence comptable,
cinq échanges de versions successives entre l’Erafp et la Caisse des dépôts.
27
Le président du conseil d’administration de la CNRACL souhaitait que « la validation des périodes »
auxiliaires d’anciens contractuelles au bénéfice des ressortissants de la CNRACL, organisée par le décret du 9
décembre 2021, soit achevée avant le démarrage de la nouvelle COG ; à la suite de ce souhait, la Caisse des dépôts
vise un achèvement de cette validation avant fin 2024.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
22
La COG 2022-2025 de l’Ircantec a été préparée à partir de projets et d’une trajectoire financière initiale
établis par la Caisse des dépôts. Les administrateurs se sont exprimés lors de séances de la CCA dont le
président s’est montré très actif, leurs propositions étant intégrées par la Caisse des dépôts pour les frais
généraux. La Caisse des dépôts a consulté les tutelles, dont les souhaits de baisse du nombre d’ETP et
de coût ont été presque en totalité pris en compte
28
, la Caisse des dépôts préservant des marges de
man
œ
uvre dans la répartition de ses coûts (voir l’annexe n° 4).
Pour la COG 2022-2026 de l’Erafp, une proposition de rédaction de l’Erafp a été acceptée pour
l’essentiel par la Caisse des dépôts, qui a contribué à la faire évoluer sur plusieurs points. Tous les sujets
que l’Erafp a souhaité introduire l’ont été, en particulier le renforcement des instances de coordination
entre l’Erafp et la Caisse des dépôts et le relèvement des niveaux de la plupart des 21 indicateurs de
performance.
1.2.3
Des trajectoires financières spécifiques à chacun des régimes
Les COG comportent une trajectoire financière qui encadre les coûts de gestion annuels
facturés par la Caisse des dépôts et repose sur un volume prévisionnel d’activité.
Ces trajectoires financières ont été contraintes par la baisse des dépenses de gestion
administrative imposée à tous les organismes sociaux pour la période 2018-2022 par la loi de
programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 2018
29
. De plus, la perspective
d’un système universel de retraite conduisait, en 2018, à comparer des coûts des différents
gestionnaires de régimes de retraite
30
, ceux de la Caisse des dépôts étant considérés comme
relativement élevés.
Dans ce contexte, la Caisse des dépôts a refondé son modèle de coût et son modèle de
facturation, en substituant aux coûts de gestion, tels qu’estimés par la DPS, des prix standards
fixés en référence aux prix facturés par d’autres organismes gestionnaires de régimes de
retraites (cf. 2.2). Le changement de facturation de la Caisse des dépôts a été validé par toutes
les COG depuis 2018.
Diverses dispositions peuvent s’avérer plus ou moins favorables aux régimes (voir
l’annexe n° 5). Des garanties concernant le plafonnement des coûts de personnel affectés, ou
encore l’évolution des coûts en cours de COG ont été accordées à certains régimes et pas à
d’autres.
Ainsi, les deux dernières COG démarrant en 2022, celles de l’Erafp et de l’Ircantec,
plafonnent le nombre d’ETP à facturer aux régimes, ce qui accroît l’exigence de maîtrise des
coûts qui pèse sur la Caisse des dépôts. Un
reporting
des coûts réels et la garantie d’un
plafonnement de la facturation au niveau de ces derniers, qui constitue une sécurité pour les
28
Sauf pour la répartition entre crédits limitatifs et crédits évaluatifs des frais généraux.
29
Article 14 : «
Les dépenses de gestion administrative exécutées dans le cadre des conventions d'objectifs
et de gestion signées à compter du 1er janvier 2018 entre l'État et les régimes obligatoires de sécurité sociale
doivent diminuer globalement d'au moins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, à périmètre
constant. Les dépenses de gestion administrative exécutées par l'établissement de retraite additionnelle de la
fonction publique sont également soumises à cette contrainte
. ». À partir de 2023, le projet de LPFP 2023-2027
prévoit une stabilité des dépenses de gestion administrative inscrites dans les COG de cette période.
30
Notamment, régime général et Service des retraites de l’État.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
23
régimes, ne sont inscrits, à ce stade, que dans la COG de l’Erafp, alors que la COG de l’Ircantec
a été conclue postérieurement à celle de l’Erafp
31
.
Le principe de la révision par les COG des coûts de gestion est notamment prévu dans
les conventions de la CNRACL et de l’Ircantec, mais pas dans celle de l’Erafp. En l’absence
d’une telle clause, les conditions d’une révision sont définies entre les deux signataires dans
des conditions qui peuvent se révéler favorables au délégataire. Il importe néanmoins, tout
particulièrement en période d’inflation, que les conditions et le champ d’une révision soient
précisés
ex ante
dans la COG afin d’en garantir une issue équilibrée.
Enfin, les objectifs de réduction inscrits dans la LPFP pour 2018-2022 ne sont pas
respectés dans les COG (voir l’annexe n° 5) pour les frais globaux (y compris en prenant en
compte l’objectif de stabilité du projet de LPFP 2023-2027). Pour la partie des charges dites
limitatives, ils ne le sont que dans la COG 2018-2022 de la CNRACL. L’Erafp a appliqué
l’objectif de baisse fixé par la LPFP 2018-2022 à toute la durée de sa COG 2022-2026, sans
parvenir à le respecter.
Les signataires de la prochaine COG de la CNRACL pourraient y intégrer celles des
dispositions des trajectoires financières des COG actuelles de l’Erafp ou de l’Ircantec pour
assurer l’équilibre entre les signataires : les trois dispositifs de plafonnement des ETP ; la
garantie que les prix facturés ne dépassent pas les coûts de gestion ; une clause de révision des
coûts, en cours de COG, limitée à une forme de prise en compte de l’inflation ; le respect des
objectifs de dépenses administratives fixés par la LPFP.
1.2.4
Un suivi peu contraignant pour la Caisse des dépôts, et déficient s’agissant des
coûts de gestion
1.2.4.1
Un suivi des COG par les instances paritaires qui repose pour l’essentiel sur
les indicateurs fournis par la Caisse des dépôts
Les modalités de suivi des mandats de gestion par les instances de gouvernance des
régimes sont diverses, mais elles reposent pour l’essentiel sur l’examen assez formel des
indicateurs prévus par les COG et dont les niveaux d’atteinte sont fournis par la Caisse des
dépôts. Ces indicateurs sont par exemple, le niveau de satisfaction au téléphone, le taux
d’attribution de droits dans un délai requis, le coût unitaire d’une liquidation.
Ainsi, un bureau élargi aux commissaires du Gouvernement examine chaque année un
suivi de l’exécution de la COG de la CNRACL, sur la base de ses indicateurs. Une évaluation
contradictoire doit avoir lieu l’année précédant la fin de la COG, donc en 2023.
La COG 2022-2025 de l’Ircantec instaure un « Bilan annuel d’exécution de la COG »
sur les charges de travail, le niveau des indicateurs et la trajectoire financière. Le niveau du
suivi par le CCA dépendra au premier chef de la qualité des informations fournies par la Caisse
des dépôts, dont l’analyse par l’Ircantec nécessitera le recours à un expert indépendant ou aux
commissaires aux comptes, dont la mission serait élargie à cette fin. La présence d’un
31
En réponse à la Cour, le président du conseil d’administration de l’Ircantec se dit favorable à une
garantie explicite de plafonnement de la facturation au niveau des prix coûtants.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
24
administrateur expert indépendant au CCA, recommandée par l’Igas, devrait renforcer les
compétences à disposition du conseil d’administration.
La COG 2022-2026 de l’Erafp sera évaluée à mi-parcours, début 2025, ainsi qu’à son
terme. Les évaluations réalisées pour la COG précédente (2016-2020) avaient, selon l’Erafp,
revêtu un caractère assez formel. Comme le montre le tableau suivant, les taux d’atteinte des
cibles des « indicateurs de résultat » de la COG sont très élevés.
Tableau n° 3 :
Le suivi des indicateurs des COG CNRACL, Ircantec et Erafp
COG
Nombre
d’indicateurs
dont
indicateurs de
productivité
dont
indicateurs de
résultat avec
cible
Taux d’atteinte des
cibles*
CNRACL 2018-2022
48
9
14
93,22 %**
Ircantec 2017-2021
48
14
17
92,65 %***
Ircantec 2022-2025
35
8
22
NC
Erafp 2016-2020
21
0
12
95 %
Erafp 2022-2026
26
0
17
NC
* Nombre d’atteintes annuelles des cibles des « indicateurs de résultat », rapporté au nombre de cibles multiplié
par le nombre d’année de la COG. ** Période 2018-2020. *** Période 2018-2021.
Source : Cour des comptes à partir des COG.
Plusieurs ajustements mériteraient, toutefois, d’être apportés à la définition des
indicateurs. Une partie de ceux-ci, les « indicateurs de suivi », ne comportent pas de cible, ce
qui ne se justifie pas pour tous. Ainsi, le « coût unitaire d’une liquidation », indicateur de suivi
dans la COG 2018-2022 de la CNRACL, gagnerait à devenir un indicateur de résultat soumis
à des cibles annuelles. Au total, le nombre d’indicateurs de résultat, avec cible, mériterait
d’augmenter pour renforcer la fonction de pilotage du suivi de COG, à l’image de l’évolution
constatée dans la nouvelle COG de l’Erafp.
Par ailleurs, le niveau des cibles devrait être fixé de façon à favoriser une progression
par rapport aux performances passées. Une partie des cibles semblant aisée à atteindre, l’Erafp
a ainsi obtenu une hausse substantielle de certaines cibles dans la COG 2022-2026.
Les indicateurs de productivité apparaissent peu nombreux au regard de l’importance
de la trajectoire financière. Cette donnée est parfois absente des indicateurs de la COG, comme
dans celle de l’Erafp. Par ailleurs, le fait que les indicateurs soient parfois calculés sur les prix
facturés et non sur les coûts de gestion (cf. 2.4.3) limite la portée de ces indicateurs.
Enfin, certains indicateurs mériteraient d’être adaptés pour mesurer plus précisément
l’atteinte de l’objectif. Ainsi, pour évaluer l’efficacité du processus de passage du paiement
d’un salaire à celui d’une pension, l’indicateur de la COG 2017-2021 de l’Ircantec sur le « délai
de traitement d’un dossier de liquidation de retraite » pourrait être complété, comme le notent
les corps d’inspection dans leur évaluation de cette COG, par un indicateur sur les « ruptures
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
25
de paiement entre le salaire et la retraite »
32
, ce que la COG 2022-2025 n’a, au demeurant, pas
pris en compte.
1.2.4.2
Une information déficiente sur la facturation des frais et sur les coûts de
gestion
Pour la CNRACL, les nouveaux principes de facturation prévus par la COG 2018-2022
(fiche thématique 3 et annexe 5) ont été présentés en commission des comptes le 4 juin 2019,
et les modèles de coût et de facturation ont été exposés lors du séminaire d’installation du
nouveau conseil (1
er
et 2 mars 2022). Pour l’Ircantec, le nouveau modèle de facturation a été
expliqué en CCA du 1
er
décembre 2021. Concernant le Rafp, il est présenté au chapitre 3 de la
COG 2022-2026 et a fait l’objet d’une note à destination des administrateurs datée du 30
novembre 2021.
Les appréciations divergent sur la qualité de l’information délivrée par la Caisse des
dépôts lors de la mise en place du nouveau modèle de facturation. La gouvernance de l’Ircantec
l’a jugée insuffisante, contrairement à la présidence de la CNRACL. La Caisse des dépôts
souligne qu’une présentation claire et complète en a été faite devant le CCA de l’Ircantec entre
septembre 2021 et septembre 2022 et que les précisions apportées ont permis de répondre aux
interrogations des administrateurs. La qualité des informations délivrées sur ce sujet au CCA
du 1
er
décembre 2021 a pu être vérifiée, celles relatives au modèle de coût apparaissant, en
revanche, générales et sans éléments chiffrés.
Le conseil d’administration du Rafp, avec l’appui de la direction de l’Erafp, s’est montré
plus exigeant dans ses demandes d’explications et de transmission d’informations détaillées sur
les frais de gestion.
À l’occasion de la facturation de la gestion administrative pour l’année
2021, il a demandé des compléments d’information et des justificatifs à la facture. La COG
2022-2026 prévoit que, dans le cadre de la facturation, «
la CDC transmet annuellement […]
une fiche présentant l’évaluation de l’écart pour l’exercice précédent entre coûts standards et
coûts réels des ETP
», cette dernière mention figurant en caractères gras (page 24).
Si cette COG prévoit un
reporting
sur les coûts réels, avec peu de précisions sur sa
granularité, la justification de la facturation et des frais prévue dans les COG apparaît
insuffisante à tous les partenaires de la Caisse des dépôts. Les tutelles des régimes, la direction
de l’Erafp et le président de l’Ircantec déplorent, en particulier et à des degrés divers,
l’insuffisance des informations fournies sur les frais de gestion, leur composition (immobilier,
salaires, etc.) et leur comparabilité, ainsi que sur la nouvelle facturation.
L’Igas et le CGefi
33
préconisent d’assurer une traçabilité des ETP, de fournir une
information annuelle sur les prix facturés, sur les coûts réels par nature de charges et par
destination, ainsi que sur les gains de productivité attendus et réalisés, pour en assurer la
convergence (cf. 2.3.2.3).
32
Igas-CGefi, «
Évaluation de la COG de l’Ircantec 2017-2021 »
, novembre 2021.
33
Recommandation 40 dans Igas-CGefi, «
Évaluation de la COG de l’Ircantec »
, novembre 2021.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
26
1.3
Des relations déséquilibrées entre les régimes et leur mandataire
marquées par une asymétrie d’information
1.3.1
Une gestion des régimes étroitement intégrée au fonctionnement général de
la Caisse des dépôts
Outre l’activité effectuée dans le cadre des mandats de gestion, la DPS de la Caisse des
dépôts est aussi responsable de l’animation des instances de gouvernance des régimes et elle
est encore la seule source des informations de suivi. L’organisation et l’expertise de la Caisse
des dépôts la conduisent à jouer un rôle prépondérant dans la gestion des régimes, alors même
que ceux-ci sont, en principe, administrés de façon paritaire par des représentants d’employeurs
et de salariés au sein des conseils d’administration.
De ce fait, les administrateurs sont placés dans une situation d’asymétrie d’information,
puisque la Caisse des dépôts produit et maîtrise toutes les informations relatives à la gestion
des régimes. Par ailleurs, les administrateurs ne disposent pas toujours de l’expertise nécessaire
en matière financière pour entretenir un dialogue équilibré avec son délégataire.
34
Le 1
er
février 2023, le groupement mené par la Caisse des dépôts, et en son sein la DPS, comprenant
également la MAIF, CNP Assurances et la mutuelle d’assurance du corps de santé français a conclu un accord de
principe avec le groupe d'Ehpad Orpéa, pour en devenir actionnaire majoritaire.
L’organisation de la direction des politiques sociales (DPS) de la Caisse des dépôts
La DPS, direction des retraites et de la solidarité jusqu’au 1
er
mars 2021, gèrent les fonds confiés à la
Caisse des dépôts en matière de formation professionnelle tel le compte personnel de formation, de
handicap tel le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPFFP).
Elle intervient dans le grand âge comme membre fondateur d’Arpavie, association de gestion d’Ehpad
et plus récemment au sein du groupe Orpéa
34
.
Dans le domaine des retraites, la DPS gère 25 régimes avec 1 466 collaborateurs en 2021. Parmi ces
derniers, six – les plus importants en nombre d’affiliés – sont des régimes de retraite obligatoire : la
CNRACL, l’Ircantec, le Rafp, la Retraite des mines, le Fonds spécial des pensions des ouvriers des
établissements industriels de l’État (FSPOEIE) et la Retraite de la Banque de France. Ces six régimes
comptent près de 7,4 millions d’actifs et 4 millions de pensionnés, soit un retraité sur cinq en France.
Une majorité de régimes délèguent intégralement leur gestion à la Caisse des dépôts, à l’image des
deux plus importants, l’Ircantec et la CNRACL. D’autres régimes ne sont gérés que partiellement par
la Caisse des dépôts, comme le Rafp.
Autour du directeur et de son adjointe s’articulent depuis mars 2021 :
-
les fonctions transverses à tous les fonds, assurées principalement par la direction stratégie clients
(304 personnes en relation notamment téléphonique avec les affiliés) et la direction des finances,
qui pilote les prestations financières au bénéfice des fonds ;
-
le secrétariat général DPS, qui compte un département unique de contrôle de gestion de 29
personnes, et la DSI chargée de la gestion des applications au bénéfice des fonds ;
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
27
Aux termes des décrets lui attribuant les mandats de gestion, la Caisse des dépôts doit
apporter aux instances des régimes des informations pertinentes nécessaires pour préparer leurs
décisions et permettre aux conseils d’administration d’exercer leur contrôle sur le mandataire,
Au total, l’examen des dossiers de conseil d’administration et des documents dont
disposent les administrateurs montre que la Caisse des dépôts leur fournit de l’information mais
que celle-ci est souvent formelle et ne leur permet pas d’exercer pleinement leur contrôle sur le
délégataire.
La périodicité des
reporting
est le plus souvent trimestrielle à la CNRACL et
principalement annuelle à l’Ircantec. Des points mensuels sont effectués devant des instances
des trois régimes sur l’activité. L’ensemble des documents transmis par le délégataire, quoique
formels, apparaissent assez complet, même si quelques indicateurs complémentaires ont été
demandés par l’Igas dans le bilan mensuel de la gestion financière de l’Ircantec. La Caisse des
dépôts tient des réunions préparatoires régulières avec les présidents des conseils
d’administration.
Pour autant, le caractère pédagogique des informations destinées aux administrateurs
est inégal. Certaines présentations ou interventions de la Caisse des dépôts sont jugées par les
administrations de tutelle souvent complexes, parfois trop abondantes ou à l’inverse trop
succinctes, particulièrement à l’Ircantec. En témoignent, par exemple, la présentation du
modèle de coût de la Caisse des dépôts au CCA de l’Ircantec, le 1
er
décembre 2021, ou celle du
bilan de la COG précédente au CSA et devant le conseil d’administration de l’Erafp, en avril
2021.
1.3.2
Les enjeux spécifiques de la formation des administrateurs et des équipes
disponibles au sein des régimes pour le suivi des mandats
Comme indiqué plus haut, l’information – en particulier en matière de gestion financière
des régimes – n’a d’intérêt qu’à condition que les administrateurs, du fait de leur expérience et
de leur formation, soient en mesure de l’expertiser et de l’utiliser
35
Avec des équipes également basées à Cholet et Metz.
36
Les sites d’Angers et de Bordeaux hébergent, outre les établissements de la DPS, des personnels
appartenant à d’autres directions du groupe Caisse des dépôts.
-
dédiés aux retraites, un coordonnateur « Projet retraite », une partie des établissements d’Angers-
Paris
35
(historiquement dédiés à la gestion de l’Ircantec) et de Bordeaux (historiquement dédiés à
la gestion de la CNRACL et du Rafp), qui accueillent des équipes de la formation professionnelle
et une partie des équipes « hors retraite » de la relation clients
36
.
Plusieurs entités du groupe Caisse des dépôts assurent des missions pour le compte de la DPS : la
direction des ressources humaines, la direction de la communication, la direction des services
informatiques, le secrétariat général, s’agissant de l’immobilier et de la sécurité des sites, la direction
de l’audit, la direction de contrôle permanent et de la conformité (DCPC) et la direction des risques,
pour le contrôle interne de second niveau,
la direction des clientèles bancaires au sein de la Banque
des territoires pour le traitement des ordres de placement et la direction des gestions d’actifs, ainsi que
la filiale du groupe,
Informatique CDC
opérateur de développement informatique.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
28
La Caisse des dépôts s’est impliquée sur ce volet, par l’organisation de sessions de
formation à destination, en particulier, des administrateurs de la CNRACL entrés en fonction
en 2021.
Dans la nouvelle COG de l’Ircantec (cf. fiche 9), la Caisse des dépôts propose un cycle
de formation de trois sessions aux administrateurs. Un indicateur (n° 22) porte sur le taux de
satisfaction des administrateurs à l’issue des formations. Un projet de plate-forme interactive a
été engagé. La Caisse des dépôts souligne que des séminaires thématiques sont organisés à
destination des administrateurs. En préparation des débats sur l’allocation stratégique des actifs
de l’Ircantec, elle a également veillé à ce que des formations adéquates soient proposées aux
administrateurs.
Les administrations de tutelle de l’Erafp considèrent que les formations des
administrateurs sont adaptées aux particularités de ce régime. L’Igas
37
a formulé plusieurs
recommandations en matière de formation des administrateurs de l’Ircantec
38
, tandis que les
administrations de tutelle souhaiteraient renforcer les formations sur les aspects budgétaires
- facturation et modèle de coûts de la Caisse des dépôts - à la CNRACL. La Caisse des dépôts
indique travailler encore à l’amélioration des dispositifs de formation destinés aux
administrateurs.
Les services de la Caisse des dépôts relèvent, à cet égard, que les administrateurs, qui
peuvent avoir une culture financière initiale limitée, s’investissent inégalement dans ces
formations et suivent avec une assiduité variable les formations à distance.
Pour la CNRACL et pour l’Ircantec, qui ne disposent pas de services en propre, la
coordination s’opère exclusivement au travers de la participation de la Caisse des dépôts aux
conseils d’administration et à tous leurs comités spécialisés, ainsi que par des contacts avec les
présidents des conseils (voir l’annexe n° 8).
Les présidents des conseils d’administration de la CNRACL et de l’Ircantec regrettent
de ne pas disposer d’une équipe en propre, les tutelles estimant cependant que l’Igas, la Cour
des comptes et les commissaires du gouvernement apportent déjà une information
circonstanciée utile à la gouvernance des régimes. Concernant l’Ircantec, l’Igas et le CGefi ont
recommandé
39
un dispositif d’appui au président du conseil d’administration.
Pour l’Erafp
,
qui dispose d’une équipe administrative distincte des équipes de la Caisse
des dépôts, la coordination entre le régime et le délégataire est jugée satisfaisante par les deux
parties, son approfondissement étant prévu par la COG 2022-2026 (voir l’annexe n° 8).
S’agissant de l’Ircantec et de la CNRACL, les relations entre les instances paritaires du
régime et la Caisse des dépôts apparaissent déséquilibrées au détriment des administrateurs,
sans appui en propre et disposant d’informations insuffisantes pour évaluer la performance du
délégataire, dont le modèle de coût demeure difficile à comprendre. Une mobilisation
renforcée
40
d’expertises indépendantes (actuaires, économistes, etc.) serait de nature à apporter
un soutien aux administrateurs.
37
Igas-CGefi, «
Évaluation de la COG de l’Ircantec »
, novembre 2021.
38
Le conseil d’administration de l’Ircantec n’a pas suivi la recommandation de l’Igas d’une formation à
la gestion des comptes et à la gestion administrative de la Caisse des dépôts, faisant valoir la séparation des rôles
entre le régime paritaire et le gestionnaire.
39
Recommandation 4 dans Igas-CGefi, «
Évaluation de la COG de l’Ircantec »
, novembre 2021.
40
L’Ircantec bénéficie déjà d’expertises indépendantes, cf. 3.1.1.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
29
1.3.3
Des restitutions insuffisantes en matière de contrôle interne
Les décrets régissant la CNRACL et l’Ircantec confient l’élaboration d’un rapport du
contrôle interne à la Caisse des dépôts, qui leur applique son dispositif de contrôle interne (voir
l’annexe n° 6). Cet aspect de la gestion déléguée fait l’objet de restitutions, et parfois de
procédures, insuffisantes ou à compléter dans plusieurs domaines.
La CNRACL est soumise aux dispositions régissant le contrôle interne des organismes
de sécurité sociale
41
. A ce titre, le dispositif de contrôle interne devra être complété pour
l’avenir conformément aux dispositions intervenues en 2022
42
.
Durant la période sous revue, les taux d’anomalies résultant des contrôles sur des
processus administratifs sont contrastés selon les processus (voir l’annexe précitée). Il en est
rendu compte, de manière large, dans les rapports de contrôle interne de la CNRACL, qui
présentent les principaux motifs d’erreur et les actions correctives engagées ou programmées.
Les rapports de l’Ircantec demeurent beaucoup moins précis sur ces points.
Les actions conduites pour lutter contre la fraude interne font l’objet de restitutions aux
instances de la CNRACL. Aucun cas n’a été détecté au cours de la période 2017-2021. À
l’Ircantec, la détection de la fraude interne repose uniquement sur les habilitations
informatiques. 110 anomalies ont été détectées en 2018, et selon le rapport de contrôle interne
pour 2021 «
un nombre limité
». La fraude par collusion, impliquant un agent de la structure et
un acteur extérieur, mériterait de faire l’objet de procédures et de restitutions spécifiques.
À l’Ircantec, le contrôle interne des placements est restitué de manière sommaire dans
le rapport annuel de contrôle interne. Dans
les
comptes-rendus trimestriels sur la gestion
financière destinés au conseil d’administration, quatre indicateurs de risques seulement sont
mentionnés au titre des placements
43
, et aucun cas de non-conformité (risque avéré) n’a été
détecté.
Les rapports annuels indiquent que «
les résultats des contrôles sont satisfaisants
», sans
fournir aucun résultat chiffré de ces contrôles. La Cour observe également que dans le rapport
présenté au conseil d’administration de juin 2021, l’outil financier « GDR » est présenté comme
un élément du pilotage du risque financier
44
, alors même que les pertes de valeur de portefeuille
qui lui sont imputables étaient alors avérées.
41
Décret n°2013-917 du 14 octobre 2013 relatif au contrôle interne des régimes obligatoires de base de
sécurité sociale, avant sa refonte au travers du décret n° 2022-1283 du 30 septembre 2022. Dans l’exercice de ses
mandats, la Caisse des dépôts doit veiller également au respect des dispositions du décret n° 2020-94 du 5 février
2020 relatif à son propre contrôle interne et externe.
42
Décret n° 2022-1283 du 30 septembre 2022, entré en vigueur le 1
er
janvier 2023, relatif au contrôle
interne des organismes nationaux, organisés ou non en réseau, assurant la gestion d’un régime obligatoire de base
de sécurité sociale.
43
Par exemple le respect de l’allocation d’actifs ou le suivi des risques de perte.
44
«
Le dispositif est complété par ailleurs par le Fonds de Gestion dynamique du risque (GDR). La
stratégie de ce FCP a été retenue fin décembre 2017, sur la base d’une autorisation accordée par le CA du 30
juin 2016 dans un objectif de couverture du risque du portefeuille Ircantec, en cas de chute des marchés dans un
contexte de diversification de ce portefeuille et d’enseignement de la crise financière de 2008
».
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
30
Il conviendrait de présenter périodiquement devant une instance du régime, de manière
complète et documentée, le dispositif de maîtrise des risques financiers
45
et les résultats des
contrôles opérés.
Ni à la CNRACL, ni à l’Ircantec n’ont été mis en place d’indicateurs de risque financier
résiduel permettant d’estimer la portée financière des erreurs que les dispositifs de maîtrise des
risques n’ont pu détecter et corriger
46
. En l’absence d’indicateurs de ce type, l’efficacité des
dispositifs de contrôle interne, et son évolution d’un exercice à l’autre, ne peuvent être évaluées.
Leur mise en
œ
uvre, qui devrait s’imposer à la CNRACL compte tenu de la réglementation des
régimes de retraite de base
47
, serait également très utile à l’Ircantec et à l’Erafp.
Le dispositif de contrôle interne de l’Erafp (voir l’annexe n° 6), largement piloté par le
directeur de cet établissement, bénéficie du concours de la Caisse des dépôts.
Enfin, pour aucun des trois régimes, la Caisse des dépôts ne procède au contrôle de
l’assiette des cotisations dues par les employeurs publics
48
. Si le transfert du recouvrement des
cotisations à l’Acoss était abandonné
49
(voir l’annexe n° 7), il conviendrait de mettre en place,
pour chacun des régimes, des contrôles de l’assiette des cotisations dues, notamment, par les
employeurs qui ne sont pas encore soumis à la DSN
50
, et de renforcer le dispositif de
recouvrement suite à redressement.
Recommandation n° 3.
(Caisse des dépôts, CNRACL, Ircantec, Erafp) :
Rendre compte de manière davantage documentée des actions de maîtrise des risques,
notamment par la mise en place d’indicateurs de risque financier résiduel et pour
l’Ircantec, en développant les restitutions de contrôle interne.
45
Le plan d’action de l’Ircantec adopté par le conseil d’administration le 30 mars 2022 à la suite de la
transmission du rapport de l’Igas, vise seulement à enrichir le rapport de contrôle interne pour y «
détailler le
dispositif de contrôle interne de la Caisse des dépôts, qui répond aux standards de l'ACPR
».
46
Leur calcul repose sur la constitution, en fin d’exercice, d’un échantillon représentatif de dossiers et sur
l’extrapolation du résultat des tests de re-liquidation à l’ensemble de l’activité. Cette pratique est suivie depuis
presque dix ans dans les branches de prestations du régime général.
47
Conformément au décret n° 2013-917 du 14 octobre 2013. La Cour des comptes a déjà formulé cette
recommandation dans «
La caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)
» (exercices
2013-2019), observations définitives, 14 avril 2021. Selon la Caisse des dépôts, la COG 2024-2028 de la CNRACL
devrait « traiter ce sujet », sans davantage de précisions à ce stade.
48
Des contrôles de cohérence sont réalisés sans que ces derniers portent spécifiquement sur l’assiette des
cotisations.
49
L’article 6 de la LFSS rectificative pour 2023 votée par l’Assemblée nationale le 20 mars 2023
supprimait les dispositions de code de la sécurité sociale organisant ce transfert. Déclaré non conforme à la
Constitution par la décision du conseil constitutionnel n° 2023-849 DC du 14 avril 2023, il ne figure plus dans le
texte de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
50
Recommandation déjà formulée par la Cour des comptes, «
Les comptes et la gestion de l’Erafp
»
(exercices 2011-2019), observations définitives, septembre 2021.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
31
1.3.4
Un manque de transparence sur les frais de dépositaire
La gestion des placements financiers par la Caisse des dépôts ne concerne de fait que
l’Ircantec (cf. 3.1). Elle est essentiellement réalisée en gestion déléguée auprès de sociétés de
gestion d’actifs. Les frais de gestion financière sont localisés au sein des fonds gérés, très
majoritairement des fonds dédiés. En d’autres termes, ils sont calculés et payés au niveau des
fonds. De ce fait, la qualité et la transparence des informations transmises à l’Ircantec sur les
frais de gestion financière que le régime supporte sont des éléments essentiels pour les
administrateurs.
À cet effet, une présentation régulière des frais de gestion financière est réalisée devant
la commission de pilotage technique et financier (CPTF), chargée de la préparation des travaux
du conseil d’administration relatifs à la politique de placement. Cette présentation consiste à
rappeler le barème des frais de gestion à la conclusion du marché et à rendre compte des frais
facturés à la clôture du mandat. La CPTF est également informée du cadre contractuel de ces
frais lors des appels d’offre destinés à sélectionner les sociétés de gestion prestataires.
La baisse des frais de gestion financière constatée ces dernières années
51
met en
évidence le poids d’autres frais à la charge des régimes, dont les frais de dépositaire. La Caisse
des dépôts est, en effet, désignée par le pouvoir réglementaire comme le seul dépositaire
possible pour les titres financiers détenus par les régimes
52
. Les établissements financiers qui
sont prestataires de gestion financière pour les régimes n’ont donc pas le choix du dépositaire
et doivent obligatoirement
53
recourir à la Caisse des dépôts.
En 2021, d’après les données de la Caisse des dépôts, les frais de dépositaire se sont
élevés à 4,4 M
€
HT, soit 3,69 points de base en moyenne, pour l’Ircantec et à 6,5 M
€
HT, soit
4,87 points de base
54
en moyenne, pour le Rafp, soit des taux comparables à ceux appliqués par
d’autres acteurs. Ces moyennes masquent toutefois de légers écarts selon les catégories d’actifs
et selon les régimes. D’après les données de la Caisse des dépôts (voir l’annexe n° 15, tableaux
n° 30 et n° 31) et hors taux appliqués au fonds non cotés du portefeuille, les taux sont compris
entre 2,53 et 5,50 points de base pour l’Ircantec, et entre 1,96 et 6,23 points de base pour le
Rafp.
En revanche, les taux appliqués par la Caisse des dépôts pour les fonds non côtés du
Rafp sont très nettement supérieurs. Sur les cinq fonds non cotés du portefeuille, trois taux sont
compris entre 15 et 31 points de base en raison des coûts fixes du forfait annuel de la Caisse
des dépôts (près de 21 000
€
par fonds non coté), non amortis dans le cas de fonds ayant de
faibles actifs nets ou en cours de constitution.
51
En 2021, selon les fonds, les taux de commissionnement varient sensiblement entre 1 point de base
pour la gestion systématique d’actions de grande capitalisation européennes à 48 points de base pour la gestion
fondamentale d’actions France ou Europe de petite capitalisation.
52
Le décret du 23 décembre 1970 pour l’Ircantec, comme celui du 18 juin 2004 relatif à la retraite
additionnelle de la fonction publique confient la gestion technique du régime à la Caisse des dépôts.
53
La tenue de compte-conservation d'instruments financiers est prévue par l’article 33 du décret du 18
juin 2004 pour l’Erafp. Cette prérogative est moins explicite dans le décret du 23 décembre 1970 pour l’Ircantec.
54
Un point de base est une unité de mesure employée en langage financier. Un point de base représente un
centième de pourcentage. Les points de base sont calculés sur l’actif net moyen (nombre de parts x valeur
liquidative), soit 18 407 M
€
dans le cas de l’Erafp.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
32
Bien que le service rendu
55
apparaisse d’une portée plus limitée que la gestion d’un
portefeuille de titres, les montants indirectement facturés par la Caisse des dépôts aux régimes
au titre de son activité de dépositaire peuvent être significatifs. En 2021, ils ont représenté entre
le quart et le tiers des frais de gestion, comme le montre la comparaison réalisée pour les deux
portefeuilles actions européennes de l’échantillon (voir le tableau n° 3 ci-après). Sur le
portefeuille obligations d’entreprises, la part des frais de dépositaire est comprise entre 12 et
19 % selon les régimes.
Une mise en concurrence des prestations de sous tenue de compte/conservation et
prestations liées a permis de réduire, à compter d’avril 2022, les frais facturés aux régimes de
20 %, selon la Caisse des dépôts.
Tableau n° 4 :
Comparaison des frais de gestion et des frais de dépositaire facturés à
l’Ircantec et à l’Erafp en 2021
Société de gestion A
Société de gestion B
Société de gestion C
Actions européennes
Actions européennes
Obligations d’entreprises
Frais de
gestion (a)
Frais de
dépositaire
(b)
(b)/(a)
Frais de
gestion (a)
Frais de
dépositaire
(b)
(b)/(a)
Frais de
gestion (a)
Frais de
dépositaire
(b)
(b)/(a)
Ircantec
1 238 785
€
342 858
€
28 %
1 317 007
€
326 583
€
25 %
2 065 725
€
252 233
€
12 %
Rafp
884 733
€
291 099
€
33 %
1 867 043
€
506 543
€
27 %
733 388
€
141 497
€
19 %
Source : Cour des comptes à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des finances et direction de
l’exécution des opérations financières) et de l’Erafp
À l’instar des frais de gestion financière, les frais de dépositaires facturés par la direction
de l’exécution des opérations financières de la Caisse des dépôts n’apparaissent pas en tant que
tel dans la comptabilité des régimes : ils sont déduits de la valeur comptable des titres et des
parts de fonds de placement détenus par les régimes. Ni les services de l’Erafp, ni les
administrateurs de l’Ircantec n’en ont connaissance, ce qui ne permet pas de garantir le niveau
de transparence attendu sur les coûts supportés par les régimes.
Recommandation n° 4.
(Caisse des dépôts) : Compléter l’information délivrée
à l’Ircantec et à l’Erafp concernant les frais de dépositaire facturés aux sociétés de
gestion de portefeuilles intervenant pour le compte desdits régimes.
55
En relation avec le dépositaire central, le dépositaire assure la conservation des actifs, le contrôle de la
régularité des décisions de gestion prises par les sociétés de gestion de portefeuille, le suivi des flux de liquidités
et la gestion du passif, avec la centralisation des ordres de souscription/rachat, ainsi que la tenue de compte
émission des parts.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
33
2
DES COÛTS DE GESTION DIFFICILES À MESURER, DES
PRIX FACTURES SUR DES BASES FORFAITAIRES
Les trajectoires financières inscrites dans les COG des trois régimes décrivent les
engagements de la Caisse des dépôts au titre des frais de gestion facturés aux régimes. Ces
engagements financiers sont une contrepartie importante aux mandats confiés à la Caisse des
dépôts par les pouvoirs publics, de près de 100 M
€
par an pour la CNRACL et l’Ircantec, et de
l’ordre de 15 M
€
par an pour le Rafp.
Pour autant, leurs sous-jacents restent peu transparents. Les mutualisations au niveau de
la Caisse des dépôts ou à la DPS se sont développées et le modèle de coût de la DPS, à partir
duquel sont estimés les coûts de gestion, demeure complexe et difficile à expertiser. Un nouveau
modèle de facturation, déployé au cas par cas, conduit, en outre, à déconnecter les prix facturés
des coûts de gestion que la DPS supporte. Or, l’écart entre les prix facturés et les coûts de
gestion s’est accru. En conséquence, la performance de la gestion de la DPS, en termes de coûts
et de productivité, est de plus en plus difficile à apprécier.
2.1
Des mutualisations nombreuses, dont les effets sont difficiles à estimer
2.1.1
Des mutualisations au niveau du groupe et au niveau de la DPS
Depuis 2017, des services ont été mutualisés au niveau fédéral, c’est-à-dire du groupe
Caisse des dépôts, ou de la DPS, avec l’objectif d’optimiser les coûts et la qualité de service.
Les opérations de « filiérisation », consistant à mutualiser des services au niveau fédéral,
ont été nombreuses.
Jusqu’en 2016, la DRS disposait d’une direction des systèmes d’information (DSI) qui
lui était fonctionnellement et hiérarchiquement rattachée. Cette direction a été depuis rattachée
hiérarchiquement à la DSI du groupe
.
En 2019, les équipes de la communication de la DRS ont
été transférées vers la direction de la communication du groupe et les équipes RH dédiées à la
DRS vers la direction des ressources humaines du groupe.
En 2020, les équipes de contrôle interne de second niveau de la DRS ont été transférées
vers la direction du contrôle permanent et de la conformité et la direction des risques du groupe.
En 2022, les équipes chargées de la sécurité des sites d’Angers et de Bordeaux ont été
transférées vers les équipes en charge de l’immobilier du secrétariat général du groupe.
Dans le cadre de la réorganisation interne qui a vu la transformation de la DRS en DPS
le 1
er
mars 2021, des fonctions précédemment réparties sur les sites (principalement Angers et
Bordeaux), avec des rattachements hiérarchiques aux responsables des sites, ont été regroupées
en une seule direction avec une unique ligne hiérarchique au sein de la DPS. Ont été créés, en
2021, la direction de la stratégie clients de la DPS, par regroupement des équipes des sites
d’Angers et de Bordeaux, puis, en 2022, le département de contrôle de gestion unifié au sein
du secrétariat général de la DPS, par regroupement des équipes de Paris, d’Angers et de
Bordeaux.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
34
La DPS mutualise, autant que possible, la gestion des activités en s’appuyant sur des
applications informatiques mutualisées (cf. 2.1.2.1) et la polyvalence des gestionnaires.
C’est le cas, notamment, sur le périmètre des employeurs : depuis 2022, les activités
d’immatriculation des employeurs aux trois régimes (CNRACL, Ircantec et Rafp), de
recouvrement des cotisations, de traitement des déclarations employeurs, de contact avec les
employeurs et d’accompagnement des employeurs sont mutualisées au niveau du
front office
(mise en place d’un numéro unique commun aux trois régimes depuis février 2022) et du
back
office
: le portefeuille des employeurs est réparti entre les équipes d’Angers et de Bordeaux qui
interviennent au titre des trois régimes.
Des travaux viennent d’être engagés concernant les retraités sur un périmètre plus large
intégrant, en plus des trois régimes sous revue, la retraite des mines et le FSPOEIE, avec
l’objectif de mutualiser certains actes de gestion courant 2023
56
. La direction de la stratégie
clients de la DPS intervient transversalement sur le périmètre des différents régimes et les
plateformes de service en ligne dédiées aux employeurs publics (plateforme Pep’s)
57
et aux
assurés des régimes (plateforme MaRetraitePublique)
58
sont nativement multi-régimes.
Si la mutualisation des activités concernant les employeurs, principalement, et les
retraités est très avancée, il n’est pas envisagé de mutualiser les activités concernant les actifs
(suivi de carrière et liquidation des droits à la retraite), compte tenu des réglementations
spécifiques à chaque régime de retraite. En outre, la gestion des actifs est intermédiée par les
employeurs à la CNRACL et au Rafp, contrairement à l’Ircantec.
2.1.2
Des mutualisations avec d’autres organismes gestionnaires de retraite
Les mutualisations avec d’autres gestionnaires de régimes de retraite sont
principalement réalisées dans le cadre des projets menés par le groupement d’intérêt public
(GIP) Union Retraite
59
.
Les principales mutualisations conduites récemment par ce groupement concernent, fin
2019, les contrôles d’existence (MCE) et, en 2022, l’impression, la mise sous pli,
l’affranchissement et le routage des documents du droit à l’information en matière de retraite
auprès de l’opérateur d’impression de la sécurité sociale (Cereus). Grâce à la MCE, les retraités
résidant à l’étranger ne reçoivent plus qu’une seule enquête d’existence par an, alors qu’ils
pouvaient en recevoir autant que de régimes de retraite français dont ils perçoivent une pension,
et les coûts des enquêtes (envoi et traitement des retours) sont mutualisés.
Par ailleurs, la DPS, en tant que gestionnaire de la retraite des fonctionnaires territoriaux
et hospitaliers (CNRACL), et le service des retraites de l’État (SRE), qui gère la retraite des
56
Gestion des prélèvement sociaux, placement des retraités sous protection juridique, changement
d’adresses et de RIB, gestion des oppositions, etc.
57
Au cours du premier semestre de 2022, la plateforme a fait l’objet de plus de 1,5 millions de connexions
et plus de 2 millions d’opérations de consultation ou gestion.
58
En 2021, la plateforme a fait l’objet de 6 millions de connexions, pour 3,2 millions de comptes
personnels ouverts.
59
Le GIP, qui réunit les organismes de retraite obligatoire, est chargé en particulier du pilotage stratégique
des projets de coordination, de simplification et de mutualisation en matière de retraite.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
35
fonctionnaires de l’État, ont décidé, sur la base d’études réalisées en 2019 et 2020, de mutualiser
leurs systèmes d’information (SI) relatifs à la liquidation et au paiement des pensions dans le
cadre du programme dénommé MutSI. La mise en
œ
uvre d’une base de carrières unique et
commune aux deux entités n’a finalement pas été retenue
60
.
Dans le cadre du programme MutSI, les référentiels des clients de la DPS et du SRE ont
été fusionnés, en s’appuyant sur celui existant à la DPS. Concernant les liquidations, il s’agit
de développer une nouvelle application partagée, qui reposera notamment sur l’exploitation des
moteurs de calcul du SRE, rendue possible par la proximité des réglementations en matière de
retraite entre les collectivités territoriales (CNRACL) et l’État (SRE). La liquidation commune
des pensions devrait commencer progressivement au premier trimestre 2023, avec un module
de simulation des pensions, puis, en 2024, avec les modules de liquidation des droits à retraite.
Pour les paiements, le programme implique le décommissionnement de l’application utilisée
par le SRE et son remplacement par les applications de la DPS. L’intégration des premiers
paiements du SRE dans le SI Paiement de la DPS doit intervenir début 2023.
2.1.3
Des économies liées aux mutualisations difficiles à quantifier
Les gains financiers liés aux applications mutualisées résultent principalement du fait
que le coût global d’exploitation de ces applications est partagé entre tous les régimes
utilisateurs et que les travaux de maintenance ne sont réalisés qu’une fois, contrairement aux
applications dédiées.
Les mutualisations génèrent des gains de productivité en particulier lorsqu’elles
conduisent à ne faire qu’un seul acte de gestion pour plusieurs régimes, et non autant d’actes
qu’il y a de régimes, à l’exemple de la MCE.
Enfin, les mutualisations peuvent conduire à améliorer la qualité du service rendu aux
assurés et à leurs employeurs. C’est le cas, par exemple, de la mutualisation des centres d’appel
de la DPS pour les employeurs, par exemple pour les collectivités locales dont les
fonctionnaires sont affiliés à la fois à la CNRACL et au Rafp, et ont pu être également affiliés
auparavant à l’Ircantec.
La quantification de ces effets est toutefois délicate.
Les effectifs affectés à la gestion des retraites au sein de la DPS, exprimés en ETP, ont
diminué de plus de 10 % entre 2018 et 2021, mais la part de la baisse qui résulterait des
mutualisations n’est pas estimée.
Tableau n° 5 :
Les effectifs affectés à la gestion des retraites au sein de la DPS
2018
2019
2020
2021
En ETP
1 640
1 607
1 549
1 466
Évolution annuelle
-2,0 %
-3,6 %
-5,4 %
60
La Cour s’était inquiétée de ce projet dans son rapport sur la CNRACL en avril 2021 (déjà cité), faisant
observer que «
le projet de fusion des bases carrière pose question, son calendrier (2024) étant concomitant avec
celui de la bascule prévue des bases carrières de ces deux opérateurs dans le RGCU
». Le projet a été abandonné
en raison, notamment, de divergences dans les processus métiers.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
36
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales), sorties du modèle de coût.
La DPS n’a pas été en mesure de fournir des estimations des économies générées par
les nombreuses mutualisations conduites à son niveau et au niveau de la Caisse des dépôts.
Toutefois, concernant le programme MutSI, la Caisse des dépôts évaluait, à l’automne
2022, l’économie sur les coûts d’exploitation et de maintenance à 1,9 M
€
par an, dont un tiers
pour la Caisse des dépôts (près de 640 k
€
par an). Or, le projet accuse déjà des retards et des
surcoûts significatifs
61
, qui illustrent les limites de la collaboration entre le SRE et la Caisse des
dépôts et appellent une attention renforcée de la part des deux commanditaires.
L’investissement nécessaire à un SI mutualisé, par rapport au développement de SI non
mutualisés, est supérieur mais les hypothèses retenues au stade de l’avant-projet aboutissaient
à un retour sur investissement au bout d’un an et demi, compte tenu des économies attendues
sur l’exploitation et la maintenance du SI. Ce calcul se fondait toutefois sur un budget
correspondant à 44 000 jours-homme.
La révision de ce premier budget à 59 000 jours-homme en avril 2022 remet en cause la
perspective d’un retour sur investissement aussi rapide. La conclusion de plusieurs avenants
depuis le lancement du projet en décembre 2020 a sensiblement réduit l’écart entre le coût
global attendu du projet mutualisé et le coût d’un projet non-mutualisé. Dans l’hypothèse où le
budget augmenterait encore de 15 %, les gains attendus sur les coûts d’exploitation et de
maintenance pourraient être neutralisés et le projet représenter un surcoût important pour la
DPS et le SRE.
2.2
Un modèle complexe d’estimation des coûts de gestion
La détermination des coûts de la DPS pour gérer les différents mandats qui lui sont
confiés est complexe, du fait de la volumétrie des activités de gestion et des spécificités de
chaque régime géré. Le modèle de coût, qui s’appuie sur des données analytiques de la Caisse
des dépôts, vise à ventiler les charges que la DPS supporte en les attribuant à chaque régime de
retraite géré selon plusieurs clés de répartition, compte tenu de la gestion en partie mutualisée
de ces régimes. Comme tout calcul de coût analytique, cet exercice repose sur un certain nombre
d’hypothèse simplificatrice et de convention comptable. L’objectif doit être d’imputer à chaque
régime, de la manière la plus exacte possible, les seuls coûts liés à sa gestion.
Selon la Caisse des dépôts, les coûts de gestion ainsi évalués représenteraient en 2022,
à titre prévisionnel, 131,0 M
€
pour la CNRACL, 111,9 M
€
pour l’Ircantec et 18,9 M
€
pour le
Rafp. L’exactitude de ces montants n’a cependant pu être vérifiée par la Cour. Si le modèle de
coût de la DPS a été simplifié en 2019, du fait d’une forte réduction du nombre de clés de
répartition, passé de 150 dans l’ancien modèle à 35, comme le recommandait la Cour en 2016
62
,
il reste difficile à expertiser et la juste ventilation des charges dépend, notamment, de la fiabilité
61
Selon le contrôle en cours de la première chambre de la Cour des comptes sur le service des retraites
de l’État dont le ROP a été envoyé au SRE le 7 décembre 2022.
62
Cour des comptes, «
La gestion des mandats de la direction des retraites et de la solidarité de la Caisse
des dépôts et consignations
», observations définitives, 15 décembre 2016.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
37
des relevés individuels de temps passé. Les évolutions fréquentes du modèle de coût de la DPS
et de celui de la Caisse des dépôts, dont il dépend en partie, ne facilitent pas l’analyse.
Le modèle de coûts de la DPS est alimenté à partir de deux grandes familles de données :
d’une part les ressources consommées pour délivrer les prestations aux mandants à répartir,
d’autre part les référentiels et les clés de répartition.
2.2.1
Des ressources consommées de nature différente, en entrée de modèle
Les ressources consommées recouvrent différentes natures de données : la masse
salariale
63
, les dépenses informatiques (investissements ou amortissements , maintenance, etc.),
les autres dépenses au sein de la DPS, les charges dites « fédérales », évaluées en coût
complet
64
, liées aux fonctions supports assurés par la Caisse des dépôts pour la DPS
(immobilier, communication, ressources humaines, moyens généraux, etc.) et, plus
marginalement, des charges, également évaluées en coût complet, associées aux prestations
assurées par d’autres directions de la Caisse des dépôts pour la DPS
65
.
Les coûts associés aux charges fédérales sont liés au modèle de coût de la Caisse des
dépôts, qui lui-même évolue. Le projet lancé début 2021 pour unifier et simplifier le calcul des
coûts complets de la Caisse des dépôts, qui reposait sur plus de dix modèles et de nombreuses
interactions entre ces modèles, s’est achevé fin novembre 2022. Le nouveau modèle
s’appliquera pour le calcul du réalisé 2022.
Les principaux changements concernent les charges indirectes, dont le calcul repose
désormais sur la consommation en volume et l’application d’un prix connu à l’avance pour le
service consommé. Les fonctions supports sont, ainsi, responsables de la fixation des prix de
leur service, tandis que les directions utilisatrices le sont du volume qu’elles consomment.
L’imputation des coûts se fait alors sur la base du produit du volume consommé par le prix
unitaire. À titre d’exemple, les coûts des immeubles à la charge des mandants dans lesquels
travaillent les gestionnaires (principalement à Bordeaux pour la CNRACL et à Angers pour
l’Ircantec) sont désormais estimés sur la base d’un loyer annuel au mètre carré, et non plus sous
la forme d’amortissements immobiliers.
63
Elles proviennent de la comptabilité analytique de la Caisse des dépôts. Toutes les données de masse
salariale en lien avec l’accord-cadre (prime de mobilité, prime de départ à la retraite, etc.) sont exclues du périmètre
de la DPS car mutualisées au niveau de l’établissement public Caisse des dépôts puis répercutées à la DPS
via
les
charges dites « fédérales ».
64
Les coûts complets sont décomposés en coûts directs et coûts indirects. Les coûts directs sont
directement associés à la réalisation d’une prestation (temps/homme passé, budgets d’études dédiés, dépenses SI,
etc.). Les coûts indirects, eux, ne peuvent pas être directement rattachés à la réalisation d’une prestation et
représentent les coûts nécessaires au fonctionnement de l’entité qui assure la prestation (immobilier, sécurité,
consommation d’électricité, etc.).
65
Par exemple, la direction des clientèles bancaires au sein de la Banque des territoires pour le traitement
des ordres de placement et la direction des gestions d’actifs qui met à disposition des indicateurs de taux issus des
marchés financiers permettant la gestion de la trésorerie du Rafp.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
38
2.2.2
Des coûts de gestion par régime et par processus opérationnel qui isolent les
coûts des ETP opérationnels, en sortie de modèle
Les ressources et coûts à répartir sont les effectifs de la DPS ainsi que des lignes
budgétaires, ou des frais divers. Cette répartition se fait selon des critères ou « clés de
répartition » qui sont liés à l’activité mesurée et à l’usage du système d’information pour chaque
mandat de gestion.
Pour cette répartition de coûts, sept processus opérationnels ont été identifiés par la
Caisse des dépôts :
1)
recouvrer et maîtriser les cotisations ;
2)
gérer les droits ;
3)
liquider les retraites et payer ;
4)
communiquer et informer les clients ;
5)
fournir les prestations sociales et annexes ;
6)
mettre en
œ
uvre la gestion financière, la trésorerie et la comptabilité des fonds ;
7)
assister les mandants dans le pilotage des fonds.
Les données de coûts en entrée du modèle (coûts de la DPS, coûts fédéraux, coûts des
autres directions) disparaissent en sortie du modèle au profit d’un découpage différent qui
distingue les coûts complets des ETP opérationnels, les coûts du SI, et les coûts généraux par
régime et par processus.
Tableau n° 6 :
La répartition des coûts de gestion par grande catégorie et par régime en
2021
CNRACL
Ircantec
Rafp
Coûts des ETP opérationnels
72,5 M
€
53,5 M
€
9,4 M
€
Coûts SI
32,0 M
€
19,7 M
€
5,7 M
€
Coûts généraux
17,0 M
€
28,3 M
€
2,9 M
€
Total
121,5 M
€
101,5 M
€
18,0 M
€
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Les ETP opérationnels, dont le nombre est directement corrélé aux volumes d’activité,
correspondent
aux ETP qui se consacrent à la production
stricto sensu
. Le coût complet de chaque
ETP opérationnel comprend une quote-part de coûts des fonctions support : outre les frais de
personnel (masse salariale, frais de formation), il inclut les frais informatiques de proximité (poste
de travail, téléphonie, etc.), certains frais généraux (immobilier, frais de fonctionnement) et les frais
des fonctions support (gestion RH, contrôle de gestion, comptabilité, etc.) fédérales et de la DPS
assurées par des ETP support.
Le coût des ETP opérationnels est donc sensible au poids des ETP supports. La distinction
entre ETP opérationnels et ETP support, devenue primordiale, ne va pas de soi. La DPS a ainsi
requalifié certaines fonctions en « sous-processus quasi-opérationnels » qui entrent dans le
périmètre des ETP opérationnels, comme, par exemple, la gestion du courrier arrivé, la reprographie
ou le contrôle interne.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
39
Schéma n° 1 :
Les processus d’alimentation et de sortie du modèle de coût de la DPS
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
2.2.3
Des clés de répartition fondées en grande partie sur une base déclarative
2.2.3.1
Des clés de répartition « métiers » et des clés de répartition liées au SI
Les clés de répartition, liées aux métiers ou au SI, permettent d’affecter à chaque régime
la part des coûts qui lui revient.
Les clés de répartition « métiers » permettent de répartir les coûts associés aux ETP
opérationnels entre les mandats confiés à la DPS.
Un suivi des moyens humains et de la production valorisée en jours-hommes a été mis
en place, décliné en tableaux de bord d’activité, qui permet de répartir des volumes d’actes de
gestion et les moyens humains par processus opérationnel et par mandat.
La répartition des actes de gestion et des moyens humains
La répartition des actes de gestion repose sur trois types d’affection des coûts : des relevés individuels
d’activité, des pesées d’acte de gestion et des volumétries.
1- Les relevés individuels d’activité ou de temps passé, réalisés sur une base déclarative, sont utilisés
pour des activités non répétitives et/ou multi-fonds, telles que la communication, l’actuariat, les
questions juridiques ou le contrôle de gestion. Ils sont cantonnés à ces activités sur le site de Bordeaux
pour le compte de la CNRACL et du Rafp, mais étendus même aux activités plus répétitives sur le site
d’Angers pour le compte de l’Ircantec. Ces relevés, qui exigent des contrôles au niveau individuel, sont
principalement organisés autour d’outils de collecte (surtout sur le site d’Angers) ou
via
des fichiers
Excel (surtout sur le site de Bordeaux).
2- Les « pesées d’actes de gestion », mises en
œ
uvre uniquement à Bordeaux, permettent de mesurer le
temps moyen passé en minutes pour réaliser un acte de gestion donné. Ces mesures, qui se substituent
aux relevés individuels de temps passé dont elles sont une estimation
ex ante
et forfaitaire ne nécessitant
pas de contrôles au niveau individuel, sont mises en place pour des actes répétitifs et standard (voir
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
40
l’annexe n° 9). Le temps moyen est réévalué en tant que de besoin en fonction, par exemple, de
l’évolution des processus. Chaque année, une revue des pesées est planifiée par le contrôle de gestion.
3- Les volumétries sont une autre façon de répartir le temps passé, mise en
œ
uvre depuis 2022. Elles
mesurent, pour chaque processus ou mandat, l’ensemble des volumes d’actes de gestion, comptabilisés
à partir du SI, sur des actes standard comme la numérisation, le courrier départ ou la gestion des archives.
En matière de système d’information, la DPS gère en propre un patrimoine informatique
de plus de 190 applications. 40 % de ces applications bénéficient conjointement à plusieurs
régimes. La DPS utilise également pour le fonctionnement de son patrimoine informatique des
applications développées et maintenues par la DSI du groupe et
Informatique-CDC
66
, au
bénéfice de l’ensemble des directions du groupe. Au coût de ces applications au niveau fédéral
sont ajoutées des charges transverses, principalement associées au pilotage.
Les clés de répartition liées au SI sont de nature différente selon l’application concernée.
Lorsque l’application ne concerne qu’un seul régime, son coût est affecté à 100 % au régime
concerné. Dans les autres cas, le coût de l’application est réparti entre les régimes sur la base
de volumétries (soit au poids de chaque régime
67
, soit de manière forfaitaire et identique pour
chaque régime).
Tableau n° 7 :
Les quotes-parts par régime d’applications informatiques mutualisées en 2021
CNRACL
Ircantec
Rafp
Ensemble des
trois régimes
Comptabilité
8 %
9 %
5 %
22 %
Référentiel client
61 %
14 %
22 %
97 %
Relation client
32 %
54 %
9 %
95 %
Droit à l’information
31 %
52 %
13 %
96 %
Gestion du recouvrement
34 %
23 %
19 %
76 %
Entrepôt de données
31 %
53 %
5 %
89 %
Portail
« Ma
retraite
publique » (actifs/retraités)
28 %
49 %
21 %
98 %
Portail Pep’s (employeurs)
32 %
54 %
9 %
95 %
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
66
La DSI du groupe est en charge de la stratégie d’informatisation de la Caisse des dépôts (coordination
des investissements, sécurité informatique, etc.). Les développements informatiques sont pris en charge par
Informatique-CDC
, filiale de la Caisse des dépôts. Ce prestataire interne réalise et exploite l’ensemble du
patrimoine applicatif du groupe (assistance à maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’ouvrage, maîtrise d’
œ
uvre,
exploitation du système d’information, développement et hébergement de services en ligne).
67
Par exemple, en fonction du nombre d'actions dans une application de suivi des clients, du nombre
d’écritures comptables dans l’application comptable, ou encore des effectifs concernés pour les applications
destinées à un usage interne telles que
Windows
ou l’intranet de la DPS.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
41
Au total, les coûts affectés à la gestion de chaque régime le sont soit directement, pour
15 à 20 % d’entre eux, soit par déversement dans le modèle de coût
via
des clés de répartition
(déclarations de temps passé, « pesées d’acte de gestion » ou volumétries).
La part de chaque modalité d’affectation des coûts diffère selon les régimes. Les
déclarations de temps passé représentent environ un tiers des coûts affectés à la CNRACL et au
Rafp, mais près de 70 % à l’Ircantec, en l’absence de « pesées d’acte de gestion » sur le site
d’Angers. Leur importance traduit la mutualisation des effectifs de la DPS entre la gestion des
différents fonds.
Tableau n° 8 :
La répartition des coûts de gestion par modalité d’affectation et par
régime en 2021
CNRACL
Ircantec
Rafp
Charges directement imputables
20,4 M
€
16,8 %
15,8 M
€
15,6 %
3,6 M
€
20,0 %
Déclarations de temps passé
44,4 M
€
36,5 %
70,9 M
€
69,9 %
6,0 M
€
33,3 %
Pesées d’acte de gestion
36,4 M
€
30,0 %
0 M
€
0,0 %
4,3 M
€
23,9 %
Volumétries
20,3 M
€
16,7 %
14,8 M
€
14,6 %
4,1 M
€
22,8 %
Total
121,5 M
€
100 %
101,5 M
€
100 %
18,0 M
€
100 %
Note : les volumétries ne concernent en 2021 que des projets SI ; la part des charges directement imputables
correspondant à des projets SI dédiés est de 57,4 % à la CNRACL, 31,0 % à l’Ircantec et 44,4 % au Rafp.
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
2.2.3.2
Des modes d’affectation sur une base déclarative, nécessitant des contrôles
Compte tenu de la complexité du modèle de coût, les contrôles opérés au sein de la DPS
sont nombreux (voir l’annexe n° 9). La procédure d’affectation des temps consacrés par les
gestionnaires aux différents régimes a été examinée plus particulièrement dans le cadre du
contrôle de la Cour.
La procédure des temps déclarés
via
des fichiers Excel annuels, répandue à Bordeaux,
paraît fragile. Sur la base d’une maquette de déclaration harmonisée fournie par le contrôle de
gestion, le responsable déclare pour chaque agent de son équipe le pourcentage de temps passé
par processus opérationnel et par mandat sur l’année civile. La fréquence annuelle de la
déclaration et le manque de transparence sur la façon dont le management remplit la déclaration
pour le compte des agents de l’équipe limitent la fiabilité de cette pratique.
Les outils informatiques de collecte, plus présents à Angers, offrent davantage de
sécurité du fait d’une saisie plus fréquente, en principe journalière. En l’absence d’obligation,
toutefois, les déclarations peuvent être moins fréquentes, la saisie étant effectuée directement
par l’agent. Des contrôles sont réalisés à différents niveaux : contrôles mensuels par le contrôle
de gestion de la DPS qui vérifie la complétude des déclarations, validations mensuelles par les
managers pour vérifier la cohérence des déclarations par rapport à l’activité, enfin analyses
mensuelles et trimestrielles par le contrôle de gestion des nombreux indicateurs de productivité
élaborés à partir de ces déclarations. Ces différentes opérations de contrôle sont lourdes et
coûteuses, et montrent l’intérêt de disposer d’un outil de collecte plus performant.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
42
Dans cet objectif et afin d’harmoniser les outils entre les différents sites de la DPS, un
nouvel outil de collecte doit être mis en place à partir de juin 2023. Il se substituera aux outils
de collecte actuels et aux fichiers Excel.
Outre sa meilleure ergonomie, il présentera l’intérêt d’être relié à l’outil de gestion du
temps des agents, dans lequel ces derniers renseignent leurs absences (formations, congés, etc.).
Actuellement, la cohérence entre les données de cet outil et celles des déclarations de temps
passé à la gestion des différents régimes n’est pas pleinement assurée. En outre, des « pesées
d’acte de gestion » ne nécessitant pas de contrôles au niveau individuel vont se substituer, au
cours de l’année 2023, aux relevés individuels de temps passé sur le site d’Angers.
L’informatisation croissante et la mise en
œ
uvre de « pesées d’acte de gestion » sur le
site d’Angers devraient permettre de réduire la part des coûts affectés sur une base déclarative
et ainsi améliorer la fiabilité du modèle de coût, comme la Cour le recommandait en 2016
68
.
2.3
Un nouveau modèle de facturation déconnecté des coûts de gestion
Outre l’évolution de son modèle de coût, la DPS a modifié son modèle de facturation
de sorte que les frais facturés soient inférieurs aux coûts de gestion. En 2022, première année
d’application de ce nouveau modèle de facturation aux trois régimes, les facturations
prévisionnelles seraient de 96,3 M
€
à la CNRACL, 97,5 M
€
à l’Ircantec et 14,6 M
€
au Rafp,
soit une réduction de, respectivement, 26 %, 13 % et 23 % par rapport aux coûts de gestion
estimés par la DPS
69
.
Le nouveau modèle de facturation distingue les charges de personnel liées aux ETP
opérationnels, dont le nombre est directement corrélé aux volumes d’activité, les charges
informatiques ainsi que les frais généraux non rattachés aux ETP opérationnels et au SI
70
. S’il
ne modifie pas la facturation de ces frais généraux, toujours à prix coûtant (c’est-à-dire à hauteur
des coûts de gestion), il modifie la détermination des charges de personnel et des charges
informatiques.
Ce nouveau modèle, simple dans ses principes, réduit les frais pour les régimes, mais il
est déconnecté des coûts supportés par la Caisse des dépôts et repose sur des prix standard dont
la valeur initiale est peu transparente, tout en étant plus complexe s’agissant des investissements
informatiques. Il est mis en
œ
uvre de manière progressive avec chacun des régimes et selon des
modalités parfois différentes.
68
«
La gestion des mandats de la direction des retraites et de la solidarité de la Caisse des dépôts et
consignations
», déjà cité.
69
Comme déjà indiqué, selon la Caisse des dépôts, les coûts de gestion représenteraient en 2022, à titre
prévisionnel, 131,0 M
€
pour la CNRACL, 111,9 M
€
pour l’Ircantec et 18,9 M
€
pour le Rafp.
70
Coûts d’affranchissement, coûts des partenariats, abonnements aux bases de données, contribution aux
GIP Union Retraite et au GIP Modernisation des données sociales, lettres d’information dématérialisées et marchés
d’impression, frais bancaires, études et prestations, frais d’actes et de contentieux, frais des commissaires aux
comptes, information (salon des maires, salons des seniors, etc.), frais des administrateurs et charges d’actuariat.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
43
2.3.1
Un objectif de réduction des frais facturés aux régimes
La facturation des prestations reposait depuis l’origine sur un modèle à prix coûtant
cohérent avec celui appliqué aux autres activités de la Caisse des dépôts. Elle était critiquée par
les tutelles et les corps de contrôle pour son manque de transparence, inhérente à la complexité
du modèle de coût, et pour ses montants jugés élevés, notamment au titre des frais de personnel.
Ainsi, selon le rapport de la Cour des comptes de 2016
71
, le coût par agent était 20 % plus élevé
pour des fonctions comparables dans le service des retraites de l’État.
Le nouveau modèle de facturation de la DPS doit permettre, selon elle, d’accroître la
lisibilité de la facturation et de rapprocher les prix facturés de ceux du marché. Il s’agit
également de «
pérenniser les mandats acquis au travers notamment des renégociations de
COG en cours
»
72
. Le nouveau modèle a été déployé au cas par cas, notamment au fur et à
mesure des renouvellements de COG. Il a été appliqué d’abord à la CNRACL
73
, à partir de
2018 dans le cadre de la COG 2018-2022, puis à l’Erafp, à partir de 2021, qui devait être la
première année de la COG succédant à la COG 2016-2020, et enfin à l’Ircantec, à partir de 2022
dans le cadre de la COG 2022-2025.
S’agissant de la CNRACL, le nouveau modèle de facturation offrait à la Caisse des
dépôts une flexibilité bienvenue pour répondre à l’exigence de réduction des frais de gestion
administrative des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (-1,5 % en moyenne annuelle
sur 2018-2022) énoncée à l’article 14 de la LPFP du 22 janvier 2018
74
.
Pour l’Ircantec et le Rafp, le décalage de trois à quatre ans de la mise en
œ
uvre de la
nouvelle facturation a conduit à leur appliquer une tarification moins favorable pendant plus
longtemps.
La sous-facturation par rapport aux coûts de gestion constituerait, selon la DPS, une
forte incitation, pour elle-même, à réaliser des gains de productivité pour rapprocher les coûts
de gestion des prix facturés, cette convergence faisant l’objet d’un pilotage visant une
optimisation des fonctions supports et métiers et la recherche de gains de productivité
supplémentaires
75
.
Les tutelles et les conseils d’administrations des régimes concernés ont accepté la
nouvelle facturation sans avoir pu l’expertiser précisément et sur la base de présentations de ses
grands principes par la DPS (cf. 1.2.4.2), constatant
in fine
qu'elle conduisait à réduire les frais
facturés aux régimes.
71
«
La gestion des mandats de la direction des retraites et de la solidarité de la Caisse des dépôts et
consignations
», déjà cité.
72
Extrait de la note interne «
Évolution du modèle de facturation de la DRS, principes
», v 2.0, 15 mars
2019.
73
Et, à partir de 2019, au FSPOEIE, également géré à Bordeaux.
74
Si l’objectif a été atteint sur le périmètre des charges « hors évaluatif », il ne l’a pas été pour les frais
de gestion totaux (cf. 1.2.3).
75
À cet effet, un programme de performance opérationnelle de la DPS, structuré en 14 domaines
opérationnels (refondre la stratégie client, simplifier la communication, optimiser les projets Retraite, optimiser
les implantations immobilières, etc.) avec un sponsor et assorti de tableaux de bord de suivi, est mis en
œ
uvre
depuis 2021.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
44
2.3.2
Une facturation des ETP opérationnels à des prix forfaitaires et prévisibles
2.3.2.1
Des prix standard, forfaitaires et fixés sur une base fragile
Pour déterminer les prix facturés au titre des frais de personnel, le nombre des ETP
opérationnels est multiplié par un prix unitaire connu à l’avance, appelé « prix standard », censé
être en ligne avec les prix pratiqués par les autres gestionnaires de retraite.
Les ETP opérationnels renvoient principalement à quatre familles : la production
(gestion et relation aux employeurs, affiliés et retraités), l’appui aux mandants (affaires
juridiques, pilotage, organisation des instances, comptabilité, gestion de trésorerie, contrôle des
risques, etc.), la maitrise d'ouvrage informatique (MOA) et les renforts (intérimaires).
Un prix standard dédié est appliqué à chacune des trois premières familles. Il se réfère
aux salaires des ETP, majorés de toutes les charges de structure affectées aux ETP pour
effectuer leurs missions (logistique, bâtimentaire, poste de travail, RH et autres fonctions
supports), ce qui conduit à déterminer le prix d’un « ETP opérationnel environné »
76
. Les
intérimaires sont, quant à eux, facturés à prix coûtant, car la Caisse des dépôts dispose de
factures afférentes aux missions concernées, et majoré d'un montant forfaitaire au titre de
l'environnement mis à disposition de chaque intérimaire
77
.
Les prix standard ont été établis pour l’année 2017 à hauteur de 108 500
€
pour un ETP
de production
78
, 133 500
€
pour un ETP d’appui aux mandants et 126 000
€
pour un ETP de la
MOA, sur la base d’une comparaison avec d’autres régimes de retraite. Cette comparaison
apparaît très fragile et la documentation associée insuffisante.
Le prix standard d’un ETP de la MOA a été fixé à partir de données figurant sur une
présentation
Powerpoint
d’un comité de pilotage du programme de répertoire de gestion des
carrières unique (RGCU) de novembre 2017. Selon ces données relatives au coût de la MOA
associé au projet RGCU et au nombre de jours-hommes mobilisés jusqu’en 2019 (les données
2018 et 2019 étant des prévisions), le coût moyen d’un jour-homme est estimé à 659
€
à la
Cnav, 623
€
à l’Agirc-Arrco et 560
€
à la MSA. Sur cette seule base, la Caisse des dépôts a fixé
le coût moyen journalier de la MOA à 610
€
, conduisant à un prix standard arrondi à 126 000
€
pour un ETP de la MOA sur la base de 206 jours de travail annuel
79
.
La fixation des autres prix standard est peu documentée. Elle est justifiée dans une note
du directeur de la DRS à l’attention du directeur général de la Caisse des dépôts datée du
28 mai 2018
80
, qui part du constat que les coûts des prestations fédérales (RH, sociales et
immobilières) étaient élevés (9 % des coûts totaux supportés par la DRS) et que la masse
salariale était surchargée à hauteur de 10 % par l’impact de la politique sociale de la Caisse des
dépôts (accord-cadre et subventions diverses). Afin de ne pas répercuter ces surcoûts aux
76
Pour simplifier, dans la suite du rapport, le coût d’un ETP renvoie au coût d’un « ETP opérationnel
environné ».
77
Montant annuel fixé en 2017 à 19 600 euros.
78
Voir l’annexe n° 12 pour la décomposition de ce prix standard.
79
610 x 206 = 125 660.
80
Note référencée MY/SMB/2018.05.52N ayant pour objet l’évolution du modèle de coût de la DRS.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
45
mandants, les prix standard des ETP de la production ou de l’appui aux mandants ont été
diminués d’environ 15 % par rapport aux coûts complets.
Selon les conclusions d’un audit du nouveau modèle de coût de la DRS effectué en
2019
81
, la façon dont les prix standard ont été fixés n’est pas «
réellement auditable
» et «
au
final, « ce modèle » a été bâti en fonction de son résultat attendu, c’est-à-dire une baisse de
l’ordre de 15 % des coûts facturés aux mandants
».
2.3.2.2
Une augmentation des prix standard de 1 % seulement par an
L’évolution des prix standard a été fixé à +1 % par an en nominal. Ce choix n’est pas
documenté. Depuis 2017, les prix standard ont donc un peu augmenté.
Tableau n° 9 :
Les prix standard en 2022 selon la catégorie d’ETP opérationnel
ETP Production
ETP Appui aux mandants
ETP MOA
114 k
€
140 k
€
132 k
€
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Ce mode d’indexation renforce la déconnexion entre les prix standard et les coûts de
gestion supportés par la DPS au titre de ses charges de personnel. Entre 2017 et 2021, la
rémunération annuelle moyenne d’un ETP au sein de la DPS, y compris les charges sociales, a
progressé de 1,8 % en moyenne par an (voir l’annexe n° 11), conduisant à un décrochage des
prix standard par rapport à cette rémunération de 3 points entre 2017 et 2021.
Dans le contexte actuel de forte inflation, la DPS envisage de revoir le mode
d’indexation des prix standard, selon un indice révisable qui pourrait être lié à l’indice du point
de la fonction publique. Un avenant sur ce point à la COG de la CNRACL, qui est prolongée
en 2023, est en cours de préparation.
Pour autant, comme l’indique la note interne de 2019 posant les principes de la nouvelle
facturation
82
, «
les prix standard constituent des plafonds qui devraient être revus à la baisse
dès lors qu’ils seraient au-dessus des coûts réels
». Mais, dans les relations contractuelles avec
les régimes, seule la COG Erafp 2022-2026, mentionne cette clause (cf. 1.2.3).
2.3.2.3
Une nouvelle facturation en 2022, isolant les charges « non facturables », pour
les mandants qui étaient toujours facturés à prix coûtant
Pour les autres mandants toujours facturés à prix coûtant
83
, la Caisse des dépôts a décidé,
à partir de 2022, de leur appliquer également une facturation plus avantageuse, mais selon une
81
Mission DGAu 2019-16 – Le modèle de coûts et de facturation de la DRS.
82
«
Évolution du modèle de facturation de la DRS, principes
», déjà cité.
83
Il s’agit de régimes et de fonds beaucoup moins importants en termes de nombre d’affiliés et de masses
financières.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
46
autre méthode que celle des prix standard, en distinguant les charges qui leur sont imputables
et celles qui ne devraient pas l’être, en considération des éléments de coûts non supportés par
d’autres acteurs du marché.
Ces charges dites « non facturables » renvoient à des avantages sociaux dont bénéficie
le personnel de la Caisse des dépôts : primes, charges découlant de l’accord-cadre de la Caisse
des dépôts, dépenses de prestations sociales, certaines prestations RH, etc. En 2021, dans le
coût de gestion moyen d’un ETP (production et appui aux mandants confondus) estimé à
138 k
€
, l’ensemble de ces charges représenterait 18 k
€
84
. Le prix facturé par ETP serait ainsi
réduit à 120 k
€
, soit une diminution de 13 % par rapport à la facturation à prix coûtant.
La CNRACL, l’Ircantec et le Rafp ne sont pas concernés par ce nouveau mode de
facturation. Ils se voient toujours appliquer la tarification à prix standard, qui avait été établie
en 2018 sur la base d’une décote de l’ordre de 15 % (cf. 2.3.2.1). D’ailleurs, le prix standard
d’un ETP (production et appui aux mandants confondus) est en moyenne de l’ordre de 118 k
€
85
en 2022, à peine inférieur au prix coûtant hors charges non facturables d’un ETP tel qu’estimé
précédemment (120 k
€
)
86
.
La détermination et le chiffrage de charges dites « non facturables » apparaissent
comme une justification
a posteriori
du niveau des prix standard fixé en 2018. Lors du
renouvellement des COG des régimes concernés, il conviendrait d’étudier le retour à une
facturation à prix coûtant et de justifier de manière transparente la nature et le montant
d’éventuelles charges non facturées.
Recommandation n° 5.
(Caisse des dépôts, DSS, DB, CNRACL, Ircantec,
Rafp) : Étudier, en préparation des prochaines conventions d’objectifs et de gestion des
trois régimes, le remplacement de la facturation aux prix standard par une facturation à
prix coûtant, en justifiant de manière transparente la nature et le montant d’éventuelles
charges non facturées.
84
Les 18 k
€
en moyenne par ETP se décomposent ainsi : 8,7 k
€
au titre de l’intéressement, des primes
variables sur objectif et des primes exceptionnelles ; 7,3 k
€
au titre des charges découlant de l’accord-cadre de la
Caisse des dépôts (par exemple les dispositifs de rupture conventionnelle et de fin de carrière et les charges sociales
afférentes) ; 2,1 k
€
au titre de dépenses de prestations sociales et de certaines prestations RH liées aux activités
suivantes : gérer l’attribution des places en crèches, gérer l’épargne salariale des personnels, gérer le PEE et le
PERCO, assurer la qualité de vie et l’innovation sociale, assurer la mise à disposition d’assistantes sociales, gérer
l’USAC (activités sportives, culturelles et artistiques de la Caisse des dépôts), gérer les prestations logements,
gérer les prêts des personnels, gérer les cadres dirigeants.
85
Très proche du prix standard d’un ETP de la production dont le nombre est prépondérant.
86
Ce faible écart ne se retrouve toutefois pas dans les chiffrages relatifs à la CNRACL fournis par la DPS
pour l’exercice 2021. Pour cet exercice, les frais de gestion se seraient élevés à 111,4 M
€
avec une facturation à
prix coûtant hors charges non facturables (ces charges auraient représenté 10,1 M
€
), soit un montant supérieur de
16,2 % à celui de la facturation à prix standard (95,9 M
€
).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
47
2.3.3
Une
facturation
des
investissements
informatiques
au
rythme
des
amortissements
Les frais SI couvrent les frais liés aux investissements informatiques et aux dépenses de
fonctionnement, composées des dépenses d’exploitation et de maintenance corrective.
Le nouveau modèle de facturation maintient la facturation à prix coûtant des dépenses
de fonctionnement, mais il modifie la facturation des investissements, qui constituent une part
importante des frais SI
87
, dans un souci de convergence avec les règles comptables de la Caisse
des dépôts et d’allègement de la facturation, au moins dans un premier temps.
Les investissements informatiques ne sont plus facturés l’année de leur réalisation mais
sur plusieurs exercices à partir de l’année qui suit la dépense d’investissement, en fonction de
l’amortissement comptable réalisé par la Caisse des dépôts, dont la durée est de trois ans pour
les projets de
front-office
, tel que le site internet pour la relation clients, et de sept ans pour les
projets de
back-office
(DSN ou RGCU, par exemple).
Les conséquences de ce changement sont importantes.
Pour la CNRACL, l’écart avec une facturation des investissements l’année de leur
réalisation est de -6,5 M
€
en 2018, -8,7 M
€
en 2019, -9,6 M
€
en 2020 et -10,7 M
€
en 2021.
Seulement 14,6 M
€
des 50,2 M
€
investis durant la période 2018-2021 avaient été facturés à fin
2021. Ce dispositif reporte donc sur la COG suivante la facturation des engagements financiers
au titre d’investissements informatiques réalisés jusqu’à la fin de la COG et non amortis à cette
date.
Au total, la Caisse des dépôts consent un report dans le temps d’une partie de la charge
liée aux investissements informatiques et une avance de trésorerie. La construction de la
prochaine COG de la CNRACL, qui débutera en 2024, devra tenir compte de ce report de
charge.
87
En 2021, environ 1/3 à la CNRACL et au Rafp compte tenu de la nouvelle facturation des
investissements informatiques, et 60 % à l’Ircantec.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
48
Graphique n° 1 :
Les investissements 2018-2021 et les amortissements facturés à la CNRACL, en k
€
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Pour le Rafp, alors que la facturation à prix standard s’est appliquée à partir de 2021,
les investissements informatiques ont été facturés sur la base des amortissements dès 2019.
Cette mise en
œ
uvre anticipée de la nouvelle facturation des investissements, à l’avantage du
Rafp, a été obtenue par l’Erafp dans le cadre des négociations avec la Caisse des dépôts en vue
de la nouvelle COG. Cette dernière, finalement décalée d’un an (sur 2022-2026), prend en
compte un solde de 7,5 M
€
correspondant aux investissements informatiques réalisés depuis
2019 dans le cadre de la précédentes COG et non totalement amortis
88
.
Dans le cas de l’Ircantec, la nouvelle COG 2022-2025 maintient la facturation des
investissements informatiques à leur montant l’année de leur réalisation, alors que la facturation
à prix standard s’applique désormais. Selon les directions du budget et de la sécurité sociale, ce
choix a été fait lors de la négociation de la COG afin de renforcer la visibilité de l’État sur les
dépenses du régime, en évitant de reporter à la COG suivante la facturation des investissements
non totalement amortis. Le président de l’Ircantec n’a pas contesté ce choix, même s’il est
défavorable à la trésorerie du régime.
Au total, les principes de facturation de la Caisse des dépôts ne sont pas appliqués de
manière identique entre les trois régimes, mais arrêtés en fonction de priorités ou de rapports
de force qui se dégagent durant la négociation des COG.
88
En outre, la nouvelle COG précise (page 19) que «
en l’absence de renouvellement de la présente
Convention de Gestion ou d’avenants pour les années postérieures à 2026, l’Erafp supporte la dette résiduelle
afférente aux coûts d’amortissement des développements informatiques engagés au titre de la présente Convention
de Gestion. Cet engagement de l’Erafp sera alors formalisé dans une « convention financière post Convention de
Gestion ».
».
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
20 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
Investissements amortissables
Amortissements facturés
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
49
2.4
Une performance de la gestion de la DPS, en termes de coût et de
productivité, difficile à apprécier
Contrairement à l’objectif affiché par la DPS, les coûts de gestion tels que mesurés par
la Caisse des dépôts ont eu tendance à s’écarter des prix facturés. Le suivi des effectifs de la
DPS et de la masse salariale associée est en outre rendu plus complexe, voire impossible,
compte tenu des mutualisations et du concept d’ETP opérationnel environné lié à la nouvelle
facturation. Les évolutions des indicateurs de productivité, qui font intervenir les effectifs, sont
également difficiles à interpréter. C’est encore le cas de ceux qui font intervenir des coûts, dans
la mesure où la DPS ne communique que sur les prix facturés et non plus sur les coûts de
gestion.
En outre, les modifications successives apportées aux modèles de coût et de facturation,
avec des choix différents selon les régimes, compliquent le suivi de la performance de la DPS
en tant que gestionnaire et la comparaison de cette performance selon les régimes gérés.
2.4.1
Des écarts croissants entre les coûts de gestion mesurés par la Caisse des
dépôts et les prix facturés
Avec le nouveau modèle de facturation, la DPS a fait le choix de ne pas attendre la
réalisation des gains de productivité, que la Caisse des dépôts entend dégager en interne pour
en faire bénéficier les trois régimes. Elle prévoit que les gains de productivité rapprocheront
progressivement les coûts de gestion qu’elle supporte, estimés selon son modèle de coût, des
prix standard facturés au régime. Or, ce scénario est pour l’instant contredit par le fait que l’écart
entre les coûts de gestion et les prix facturés s’est accru depuis la mise en place du nouveau
modèle de facturation.
Pour les trois régimes, les prix facturés évoluent peu depuis 2017.
Tableau n° 10 :
Les prix facturés par régime (2017-2022)
2017
2018
2019
2020
2021
2022 prév.
CNRACL
98,2 M
€
86,8 M
€
94,2 M
€
98,9 M
€
95,9 M
€
96,3 M
€
Ircantec
93,6 M
€
94,0 M
€
96,0 M
€
93,0 M
€
94,3 M
€
97,5 M
€
Rafp
15,2 M
€
15,8 M
€
14,4 M
€
15,3 M
€
14,3 M
€
14,6 M
€
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Cette relative stabilité masque une hausse des coûts de gestion (voir les graphiques ci-
après), davantage marquée à la CNRACL pour laquelle les prix standard s’appliquent depuis
2018.
Pour la CNRACL, les prix facturés ont été inférieurs aux coûts de gestion de 13,9 % en
2018 (-14,0 M
€
) et le seraient de 26,5 % en 2022 (-34,4 M
€
). Alors que les prix facturés
auraient légèrement diminué entre 2017 et 2022, passant de 98,2 M
€
à 96,3 M
€
, les coûts de
gestion auraient progressé de 32 %, passant de 99,0 M
€
à 131,0 M
€
.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
50
Pour le Rafp, un écart annuel de l’ordre de 3 à 4 M
€
apparaît à partir de 2019, en raison
de la nouvelle facturation des investissements informatiques et, depuis 2021, de l’application
des prix standard.
Même pour l’Ircantec, régime pour lequel le nouveau modèle de facturation ne
s’applique que depuis 2022, les prix facturés ont été inférieurs aux coûts de gestion chaque
année de 2018 à 2021, de 3 à 7 M
€
, représentant un rabais de 3 à 7 % selon les années. Ce reste
à charge pour la Caisse des dépôts n’est pas mentionné dans le rapport annuel de gestion
administrative présenté au conseil d’administration de l’Ircantec. Il n’est pas clair s’il résulte
d’une décision de ne pas facturer au régime des dépenses jugées non facturables ou d’un effort
financier visant simplement à respecter la trajectoire financière de la COG
89
.
Graphique n° 2 :
Les coûts de gestion et les prix facturés par régime (2017-2022, en M
€
)
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Pour la CNRACL et le Rafp, le changement de facturation des investissements
informatiques, consistant à amortir dans le temps les frais afférents, biaise les écarts annuels
entre les coûts de gestion calculés par la Caisse des dépôts et les prix facturés.
L’écart annuel entre les coûts de gestion et les prix facturés « hors investissements ou
amortissements » permet d’éliminer ce biais, sans toutefois modifier les principaux constats
précédents. Il augmente chaque année depuis 2017 pour la CNRACL et aurait atteint 16,5 M
€
en 2022. Pour le Rafp, pour lequel les prix standard s’appliquent depuis 2021, il est évalué à
2,6 M
€
en 2021 et à 3,0 M
€
en 2022
90
.
89
Selon le rapport de l’Igas et du CGefi «
Évaluation de la COG de l’Ircantec 2017-2021
», « ce sont
14,7 M
€
qui n’auraient pas été facturés à l’Ircantec [sur 2018-2020], montant qui, à 0,1 M
€
près, correspond,
toutes charges confondues (limitatives et évaluatives), à l’économie générée jusqu’en 2020 par rapport à la
trajectoire initiale de la COG ».
90
En 2019 et 2020, selon les données fournies par la DPS, les coûts de gestion hors investissements
informatiques auraient été un peu plus faibles que les prix facturés hors amortissements (respectivement -0,35 M
€
et -0,14 M
€
).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
51
Graphique n° 3 :
Les coûts de gestion et les prix facturés, hors investissements ou amortissements
informatiques, pour la CNRACL et le Rafp (2017-2022, M
€
)
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
2.4.2
Un suivi difficile des effectifs et des dépenses de personnel
L’introduction des prix standard prive les administrateurs des régimes, les tutelles et les
auditeurs externes de l’information dont ils disposaient antérieurement sur la masse salariale,
que la Caisse des dépôts supporte au titre de la délégation de gestion. En effet, les coûts
salariaux des ETP affectés à la gestion des régimes sont désormais noyés dans les prix standard,
de manière indistincte pour le mandant, au même titre que les frais informatiques, les frais
généraux et les frais liés aux fonctions support, y compris les ETP support.
Le suivi des seuls effectifs est en outre rendu plus complexe et partiel en raison des
mutualisations de services au niveau fédéral et du décompte des seuls ETP opérationnels.
Le cas de l’Ircantec permet d’illustrer ces difficultés.
La mutualisation des services de communication et RH au niveau fédéral en 2019
explique le changement d’affichage des ETP permanents à partir de cette date. Ces
réorganisations ont conduit à des reclassements au sein des natures de charge ; les charges liées
aux activités ainsi « filiérisées » se retrouvent en totalité dans la rubrique des frais généraux,
alors qu’elles étaient précédemment positionnées en frais de personnel, frais informatiques et
frais généraux. Ces reclassements conduisent à des transferts de charges entre les différentes
natures de charges, les frais de personnel étant, pour leur part, modifiés à la baisse.
Pour l’exercice 2019, la baisse de 27 ETP permanents, entre la prévision inscrite dans
la COG 2017-2020 et la réalisation rappelée dans la COG 2022-2025, comprend 18 ETP
transférés au niveau fédéral. Pour 2020, 21 ETP transférés au niveau fédéral contribuent à la
baisse des 41 ETP permanents.
Les effectifs évalués à partir des ETP opérationnels, sur lesquels la DPS communique
désormais, sont encore moins nombreux, puisqu’ils n’intègrent pas les ETP des fonctions
support. En 2020, ces effectifs sont estimés à 574 au lieu des 629 qui intégraient les fonctions
support.
La complexité et l’instabilité qui caractérisent le dénombrement des ETP affectent
gravement la lisibilité de l’information fournie par la Caisse des dépôts. Dans la COG 2022-
2025 de l’Ircantec, la première ligne du tableau présentant la trajectoire financière fournit une
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
52
chronique des ETP sur le passé (2019-2020) et sur la période de la COG (2022-2025) qui n’est
pas homogène : ETP opérationnels et support sur le passé, seuls ETP opérationnels sur la
période de la COG. La baisse du nombre des ETP ainsi affichée entre 2020 et 2022
(respectivement 629 et 604) est due à la différence de champ. En réalité, le nombre des ETP
opérationnels augmente entre ces deux années, passant de 574 à 604.
Tableau n° 11 :
Le dénombrement des ETP pour l’Ircantec selon différentes sources
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Selon la COG 2017-2020 (1)
684
682
651
668
dont ETP permanents
630
621
612
602
Selon la COG 2022-2025 (2)
637
629
604
dont ETP permanents
585
561
Selon la DPS
: ETP opérationnels
558
575
577
574
531
604
Note : (1) ETP opérationnels et support ; (2) ETP opérationnels et support en 2019 et 2020, ETP opérationnels à
partir de 2022.
Source : Cour des comptes, à partir des données des COG et de la Caisse des dépôts (direction des politiques
sociales).
2.4.3
Des indicateurs de productivité qui ne reflètent pas la réalité des
performances de la DPS
Les écarts entre les prix facturés et les coûts de gestion mesurés par la Caisse des dépôts,
ainsi que le dénombrement des seuls ETP opérationnels, compliquent la lecture des indicateurs
de productivité lorsqu’ils se rapportent aux nombres d’ETP, et celle des indicateurs de coûts
unitaires, qui se réfèrent systématiquement aux prix facturés et non aux coûts de gestion.
Les coûts unitaires, qui, de fait, sont des prix facturés unitaires, ne reflètent pas le niveau
et les évolutions des coûts de gestion unitaires qui permettraient d’apprécier la réalité des
performances de la DPS.
Le coût de gestion d’un affilié, qui est un indicateur de résultat de la COG 2018-2022
de la CNRACL, en fournit une bonne illustration. Cet indicateur rapporte le prix facturé à la
somme des effectifs de cotisants et de pensionnés ; il s’agit donc d’un prix facturé par affilié.
Son niveau, de l’ordre de 28
€
en 2017, devait rester inférieur à 30
€
sur toute la période de la
COG, objectif qui a été atteint, avec un niveau resté inférieur à 28
€
chaque année de 2018 à
2022. Cependant, le coût de gestion d’un affilié, rapportant le coût de gestion, et non plus le
prix facturé, à la somme des effectifs de cotisants et de pensionnés, aurait progressé de 25 %
entre 2017 et 2022 et dépassé le plafond de 30
€
fixé par la COG dès 2019.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
53
Graphique n° 4 :
Le coût de gestion et le prix facturé par affilié de la CNRACL (2017-2022)
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
La DPS fournit aux mandants de nombreux indicateurs déclinés par processus
opérationnel. Cette abondance d’informations repose cependant sur des données de facturation
qui ne reflètent plus la réalité des coûts de gestion (voir l’annexe n° 13).
Au total, le nouveau modèle de facturation, contrairement à la volonté affichée de la
Caisse des dépôts d’accroître la transparence de ses mandats de gestion, brouille le suivi des
performances de la DPS et conduit même à une appréciation erronée de cette performance.
Seule la COG 2022-2026 entre l’Erafp et la Caisse des dépôts a prévu que cette dernière
transmette dans le cadre de la facturation annuelle une fiche présentant l’évaluation de l’écart
pour l’exercice précédent entre prix standard et coûts de gestion des ETP.
Or, l’exigence de transparence est l’une des composantes des mandats de gestion confiés
par les pouvoirs publics à la Caisse des dépôts.
Pour ces raisons, une restitution annuelle détaillant par processus opérationnel les coûts
de gestion et les prix facturés, accompagnés d’indicateurs de productivité calculés à partir des
coûts de gestion, devrait être mise en place dans un délai rapproché. Cette restitution devrait,
en outre, être harmonisée pour permettre des comparaisons entre régimes. Elle pourrait être
élaborée entre la Caisse des dépôts, les représentants des trois régimes et les tutelles, avant que
ses principes et ses modalités soient retranscrits par avenant dans les COG en cours ou, au plus
tard, dans les prochaines COG.
La comparaison devrait, d’ailleurs, pouvoir s’étendre à des régimes non gérés par la
Caisse des dépôts, actuellement impossible sans de longues investigations. Cet obstacle
méthodologique empêche d’évaluer sérieusement les coûts de gestion de la Caisse des dépôts
par rapport à d’autres gestionnaires de régime de retraite.
Recommandation n° 6.
(DSS, DB, Caisse des dépôts, CNRACL, Ircantec,
Rafp) : Transmettre chaque année, dans un format harmonisé, les prix facturés, les
coûts de gestion et le niveau des indicateurs de productivité, calculés à partir des coûts
de gestion, pour chacun des trois régimes.
22
€
24
€
26
€
28
€
30
€
32
€
34
€
36
€
2017
2018
2019
2020
2021
2022 prév.
Prix facturé par affilié
Coût de gestion par affilié
Plafond COG
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
54
3
LA
GESTION
FINANCIÈRE :
DES
PROCÉDURES
À
AMÉLIORER,
DES
CHOIX
MAL
AVISES
AUX
CONSEQUENCES FINANCIERES SIGNIFICATIVES
La gestion des placements financiers ne concerne que l’Ircantec. En effet, la CNRACL,
dont les fonds propres représentent moins d’une échéance mensuelle de pension sur la période
sous revue, ne dispose pas à proprement parler de réserves, et l’Erafp pilote la gestion financière
de son régime.
L’Ircantec et la CNRACL délèguent la gestion de leurs trésoreries respectives à la
Caisse des dépôts, dont une équipe de la direction des finances de la DPS gère la trésorerie de
la plupart des soixante-dix fonds de la DPS.
3.1
Les projections financières des régimes et la gestion des réserves de
l’Ircantec
3.1.1
Des projections financières des régimes éprouvées
La Caisse des dépôts établit pour le compte de l’Ircantec et de la CNRACL des
projections de long terme macro-économiques et démographiques, permettant d’analyser la
viabilité des régimes. Dans les deux régimes, la Caisse des dépôts présente annuellement à un
comité spécialisé
91
une projection financière selon plusieurs scénarios construits à partir de
modèles de prévision développés et mis à jour par elle, avec, dans le cas de l’Ircantec, le recours
en complément à un modèle externe
92
.
Les hypothèses qui fondent ces prévisions sont partagées avec les tutelles. Elles sont
issues, notamment, des travaux du Conseil d’orientation des retraites (COR), de données de
gestion des régimes, de scénarios macro-économiques conseillés par la Caisse des dépôts et
validés par les régimes, ainsi que de discussions entre les différentes directions métier de la
Caisse des dépôts.
À la CNRACL, trois à quatre communications complémentaires sont effectuées chaque
année sur les évolutions pouvant avoir une incidence sur les prévisions, telles que le
complément de traitement indiciaire pour certains travailleurs sociaux et médico-sociaux décidé
lors du Ségur de la santé ou l’augmentation du point d’indice de la fonction publique.
91
Commission de pilotage technique et financier (CPTF) à l’Ircantec et commission des comptes et de
l’audit (CCA) à la CNRACL.
92
Pour réaliser les projections démographiques et financières de l'Ircantec, le modèle «
MISTRAL
»,
développé par les services de la Caisse des dépôts, utilise les trajectoires d'emploi et de masse salariale, issues d’un
autre modèle (PRÉVisions Ircantec «
PRÉVIR
») développé par l'Institut des politiques publiques (IPP) puis
transféré à l'Ircantec, qui modélise les trajectoires d'emploi et de masse salariale des non-titulaires.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
55
À l’Ircantec, ces projections contribuent à la fixation des paramètres techniques retenus
dans les plans quadriennaux. Conformément au cadre issu de la réforme de 2008, le conseil
d’administration décide d’éventuelles évolutions des paramètres en bénéficiant de l’appui d’un
actuaire indépendant. De même, la stratégie d’allocation d’actifs (cf. 3.1.2) est adoptée pour
quatre ans, en lien avec le plan quadriennal. Pour valider les analyses préparatoires à l’allocation
d’actifs 2021-2025, le conseil d’administration de l’Ircantec a également sollicité l’avis d’un
cabinet d’actuariat indépendant
93
.
Selon la direction du Budget, la Caisse des dépôts remplit sa mission de conseil dans
l’élaboration des projections financières et dans la gestion des placements. Cependant, la Cour
observe qu’en dépit de cette appréciation positive, au moins une opération majeure engagée par
la Caisse des dépôts avec l’Ircantec (cf. 3.1.3), a contribué à dégrader de façon significative les
résultats financiers de l’Ircantec entre 2019 et 2022. Les processus, qui laissent une large place
à la Caisse des dépôts, font intervenir également des intervenants extérieurs et réservent un rôle
non négligeable à la commission de pilotage technique et financier. L’intervention d’experts
extérieurs, à l’instar de l’actuaire indépendant, mériterait certainement d’être confortée.
3.1.2
Une révision non prévue des paramètres techniques de l’Ircantec en cas de
dégradation de la situation financière en cours de plan quadriennal
Doté d’une base cotisante beaucoup plus large que celle des régimes professionnels,
l’Ircantec, en tant que régime interprofessionnel, est moins exposé à des variations importantes
de sa démographie et de l’assiette de ses cotisations. De ce fait, l’Ircantec est moins contraint
que d’autres régimes de se prémunir contre de telles évolutions.
Toutefois, les nouvelles règles issues de la réforme de 2008
94
ont introduit deux critères
de soutenabilité pour le régime conduisant, tout d’abord, à la constitution d’une réserve dite de
« précaution » d’au moins un an et demi de prestations à un horizon de vingt ans. Le versement
des pensions doit, par ailleurs, être assuré sur une durée de trente ans par les cotisations futures
et les réserves du régime. Ainsi, les réserves, dont la valorisation boursière était supérieure à
14 Md
€
au 31 décembre 2021, ne doivent pas être épuisées à l’horizon de trente ans.
Dans l’hypothèse où ces deux critères de soutenabilité ne sont plus vérifiés, la valeur de
service du point est revalorisée à hauteur de deux-tiers de l’inflation, la valeur d’achat du point
à hauteur de cinq tiers de l’inflation et une hausse des cotisations est prévue
95
. Le conseil
d’administration de l’Ircantec décide, dans le respect de ces critères, des paramètres d’évolution
des valeurs d’achat et de service du point. Le plan quadriennal 2018-2021 prévoyait que la
valeur de service du point soit revalorisée selon l’inflation et que le rendement technique du
régime soit de 7,75 %.
93
La même démarche avait été effectuée pour la précédente allocation d’actifs.
94
Réforme visant à améliorer la soutenabilité financière du régime par une réforme des paramètres et
l’instauration de règles prudentielles permettant de garantir le paiement des pensions (voir le décret n°70-1277 du
23 décembre 1970 modifié et arrêté du 23 septembre 2008).
95
Voir l’article 9 bis de l’arrêté du 30 décembre 1970 relatif aux modalités de fonctionnement du régime
de retraites complémentaire des assurances sociales, modifié.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
56
Les réserves sont mobilisables à l’apparition de déficits techniques. Dans le rapport
technique mis à jour en octobre 2022, les projections effectuées selon un scénario médian
96
prévoient que le régime entrerait en déficit technique en 2032, soit deux ans plus tôt que la date
prévue lors de la précédente mise à jour en décembre 2020
97
. Surtout, l’épuisement des réserves
serait constaté en 2054, soit 29 ans après la fin du plan quadriennal actuel en 2025, c’est à dire
plus d’une année trop tôt au regard du second critère de soutenabilité.
Le cadre réglementaire applicable à l’Ircantec ne prévoit pas explicitement une
modification des paramètres en cas de non-respect d’un des critères de soutenabilité en cours
de plan quadriennal. Lors du conseil d’administration du 13 décembre 2022, les tutelles ont
proposé aux administrateurs de voter une délibération
98
par laquelle ils s’engagent à modifier
les paramètres techniques du régime au cas où le rapport technique 2023 ferait part de
projections à long terme ne permettant pas le respect des critères de soutenabilité.
Estimant que le cadre réglementaire de 1970 révisé ne prévoit pas un réexamen des
paramètres en cours de plan quadriennal, et donc de l’allocation d’actifs
99
qui en dépend, le
conseil d’administration a rejeté cette délibération. Les tutelles ont, en janvier 2023, adopté
l’allocation stratégique d’actifs décidée par le conseil d’administration période 2022-2025.
Tableau n° 12 :
L’allocation stratégique d’actifs de l’Ircantec (2022-2025)
Obligations
souveraines
nominales
Obligations
souveraines
indexées
Obligations
d’entreprises
(crédit)
Actions
européen-
nes
Actions
OCDE
Actifs
non
côtés
Immobilier
Répartition
10 %
19 %
22 %
20 %
18 %
4 %
7 %
Source : Caisse des dépôts
(direction des finances)
Pour l’avenir, ce cadre réglementaire mériterait d’être précisé, sans nécessairement
attendre l’actualisation de celui relatif à la gestion des réserves des régimes en répartition
100
,
qui n’est actuellement pas applicable à l’Ircantec, comme la Cour l’a déjà souligné
101
.
L’engagement de l’Ircantec dans une démarche d’investissement socialement responsable (ISR)
Le terme d'Investissement socialement responsable (ISR) recouvre toute démarche d’investissement
consistant à tenir compte de critères extra-financiers (environnementaux, développementaux, sociaux
éthiques, etc.) dans les décisions de placements et la gestion de portefeuilles. Depuis 2009, l’Ircantec a
assigné à sa politique de placement l’objectif d’être cohérente avec plusieurs objectifs de développement
durable, en particulier la lutte contre le changement climatique (cf. annexe 14).
96
Taux de chômage de 7 % et gains annuels de productivité à long terme de 1,3 %.
97
La mise à jour intégrait les mesures du « Ségur de la santé ».
98
Voir la délibération n°2022-12-17.
99
L’allocation des actifs vise à sécuriser le rendement et la valeur des réserves du régime dans le moyen
et le long terme, et à en contrôler le risque afin d’assurer le respect des règles prudentielles.
100
Suite à l’invalidation par le Conseil d’État du décret n° 2017-887 du 9 mai 2017 relatif à l’organisation
financière de certains régimes de sécurité sociale.
101
Cour des comptes, chapitre sur «
Les réserves des caisses de retraite
», Rapport public annuel, 2022.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
57
L’Ircantec s’est ainsi fixé un objectif de 20 % de ses réserves affectées au financement de la transition
énergétique et écologique à l’horizon 2024, contre 15 % en 2020, soit un peu moins d’un milliard
d’euros.
Depuis 2022, l’Ircantec a progressivement exclu de son portefeuille, sous conditions, les entreprises
minières et les entreprises de production d’énergie qui utilisent du charbon thermique. En pratique, des
restrictions d’investissements sont précisées dans les mandats attribués aux sociétés de gestion. À
l’inverse, le régime maintient ses investissements en obligations lorsque l’entreprise est engagée à sortir
du charbon thermique d’ici 2030. Une démarche d’exclusion similaire a été mise en place à l’égard des
entreprises ayant recours à des énergies fossiles non conventionnelles
102
et des entreprises qui financent
ou assurent ces sociétés.
En 2022, le conseil d’administration a, par ailleurs, décidé d’intégrer les enjeux de la biodiversité au
sein des portefeuilles,
via
une démarche similaire à celle du climat, précédemment mise en
œ
uvre.
Les éventuels surcoûts de gestion de cette norme d’investissement, liés à des obligations de
reporting
plus exigeantes, mériteraient d’être documentés.
3.1.3
Le recours à un instrument financier de couverture du risque inadapté
Toute gestion de portefeuille financier repose sur le pilotage du niveau de risque accepté
au regard du rendement espéré. Le rendement possible étant d’autant plus élevé que le niveau
risque du placement l’est aussi. Ce pilotage se concrétise dans l’allocation du portefeuille entre
plusieurs catégories d’actifs allant des plus sécurisés (titres monétaires, titres d’emprunts
d’État) aux plus risqués : actions ou mêmes parts de sociétés non cotées. Cette allocation doit
être respectée par les sociétés de gestion, prestataires extérieurs auxquels est confiée la gestion
du portefeuille. Ces prestataires sont sélectionnés dans le cadre d’appels d’offres, et s’engagent
sur la base de mandats de gestion définissant des critères de performance financière et extra-
financière. Une diversification du portefeuille est assurée au sein de chaque classe d’actifs et
entre gérants de fonds. Au 31 décembre 2021, près d’un quart (23,5 %) de l’encours total
(14 331 M
€
) de l’Ircantec était toutefois concentré entre les mains de deux des treize
gestionnaires (voir l’annexe n° 15, tableau n° 30).
Ce dispositif de gestion financière déléguée est piloté par la direction des finances de la
DPS, qui contrôle les gérants et qui suit au quotidien la performance des placements
103
, un suivi
de la conformité des caractéristiques du fonds
104
, un comité de gestion semestriel avec toutes
les sociétés de gestion pour chaque fonds dédié, des
reporting
mensuels et trimestriels.
102
L’Ircantec considère comme étant non conventionnelles les énergies fossiles suivantes : gaz et huile
de schiste, gaz de houille, sable bitumineux, pétrole extra-lourd, hydrocarbures en eaux très profondes, ressources
pétrolières et gazières en Arctique.
103
Ce suivi est réalisé grâce à la valorisation fournie par un tiers indépendant, complété par une analyse
détaillée de la performance réalisée par la direction des finances, comparée au prospectus remis à l’autorité des
marchés financiers.
104
Les caractéristiques du fonds portent notamment sur le type d'investissement, le profil de risque, la
performance attendue dans différents scénarios, la perte maximale possible, la durée de détention recommandée,
les frais (entrée, gestion, sortie). Ces caractéristiques peuvent évoluer entre ce qu’indique le prospectus
obligatoirement déposé auprès de l’autorité des marchés financiers et d’éventuels avenants au mandat de gestion
ce qui justifie la mise en place d’un contrôle.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
58
Le conseil d’administration de l’Ircantec, en lien étroit avec la Caisse des dépôts, a mis
en place un instrument financier très atypique, le fonds GDR (voir l’encadré ci-dessous), dont
le fonctionnement a affecté, à partir de 2019, la performance du portefeuille de l’Ircantec et par
voie de conséquence, son résultat financier, comme la Cour l’a déjà souligné
105
. Cette opération
était motivée par l’idée d’améliorer le rendement du portefeuille, et donc de prendre plus de
risques dans la politique de placement, tout en achetant des instruments de couverture qui
devaient en théorie limiter le risque de pertes. Cette recherche d’une couverture complète du
portefeuille de placement face à un risque de marché apparaît contradictoire avec les règles
fondamentales de la gestion financière qui lient le niveau de gain attendu au niveau de risque
consenti.
Cette couverture est surprenante s’agissant d’un opérateur dont l’horizon de placement
est suffisamment long pour qu’une couverture du risque du « marché des actions » ne s’impose
pas. Ce point n’a toutefois pas été porté à la connaissance des administrateurs de l’Ircantec par
les services de la Caisse des dépôts lorsqu’il s’est agi, en 2017, de choisir un instrument de
couverture. De plus, la Caisse des dépôts a présenté aux administrateurs des tests de résistance
de l’instrument choisi insuffisamment nombreux qui ne permettaient pas de simuler les effets
financiers d’une situation de marché telle que celle observée au printemps 2020.
Au total, le sous-portefeuille obligataire, évalué à 1 241 M
€
au lancement du fonds en
février 2018, s’élevait à 557,9 M
€
au 31 mars 2022 lorsque la décision de « débrancher »
l’instrument de couverture a été prise, ce qui a conduit à constater une perte de valeur de près
de 700 M
€
.
Le fonds commun de placement dédié dit « gestion dynamique du risque » (GDR)
Le conseil d’administration de l’Ircantec ayant souhaité se prémunir contre les effets d’une crise
financière comme celle de 2008 et profiter de la faiblesse des taux obligataires constatée au printemps
2016, une réflexion a été engagée sur la structure du portefeuille dans le sens d’une plus grande prise
de risque, limitée toutefois par le recours à des produits dérivés.
Fin septembre 2017, dans le respect du règlement financier
106
et de la feuille de route 2016-2020, le
conseil d’administration de l’Ircantec a décidé, sur proposition de la commission consultative de
sélection et après avis des services de la Caisse des dépôts, de confier le mandat de gestion du fonds
dédié « gestion dynamique du risque » (GDR) à une société choisie à l’issue d’une procédure d’appel
d’offre. Sa gestion a débuté en février 2018.
Techniquement, le mécanisme dit « gestion du risque » a consisté à acheter et renouveler en
permanence des options d’achat et de vente à un an, couvrant la totalité du portefeuille de réserves
de l’Ircantec (1,4 Md
€
au début de l’opération). Ainsi deux sous-portefeuilles coexistaient :
-
un sous-portefeuille, dit «
overlay
» ou couverture, contenant tous les produits dérivés (en
l’occurrence des options d’achat et de vente) couvrant sur une échéance d’un an la valeur des
réserves. La valeur de ce sous-portefeuille (c’est-à-dire la somme des valeurs de marché des
produits dérivés achetés) était d’environ 159 M
€
au début de l’opération ;
105
Cour des comptes, chapitre sur «
Les réserves des caisses de retraite »,
déjà cité (page 676).
106
L’Ircantec n’est pas soumis aux dispositions des articles R. 139 et suivants du code de la sécurité
sociale dans sa rédaction telle qu’issue du décret n° 2002-1314 du 25 octobre 2002. En conséquence, il revient au
conseil d’administration de fixer le cadre de la politique de placement et de sa mise en
œ
uvre. Sont notamment
visés les objectifs et stratégies de cette politique et les éléments de la politique de risque en particulier la nature
des placements autorisés.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
59
-
un second sous-portefeuille, composé des obligations souveraines et des titres représentant les
réserves de l’Ircantec, qui servaient également de « collatéral » pour les instruments dérivés du
sous-portefeuille de couverture (c’est-à-dire des actifs liquides mobilisables en cas de pertes
réalisées sur le sous-portefeuille de couverture «
overlay
») pour un montant de 1 241 M
€
.
L’achat de produits dérivés permettait de garantir la possibilité d’acheter ou de vendre les titres à un
prix donné et à une échéance d’un an. Alors qu’un instrument de couverture du risque ne concerne
en théorie qu’une fraction des actifs détenus, le choix a été fait de couvrir l’intégralité du portefeuille
de réserves de l’Ircantec (actions, taux et non coté à l’origine). Ce périmètre a été progressivement
réduit
107
à compter de 2019, pour ne couvrir, de juin 2021 à mars 2022, date d’arrêt du dispositif, que
40 % du périmètre du portefeuille des réserves de l’Ircantec, soit un encours d’environ 5,7 Md
€
au
28 février 2022.
Ce mécanisme sophistiqué n’a pas produit les effets escomptés. En phase de choc
boursier à la baisse, l’
overlay
a conduit à exercer automatiquement les options de vente de titres
et donc à enregistrer en comptabilité les pertes de valeur associées à ces ventes, alors même que
la baisse des cours a duré quelques semaines seulement. Selon la Caisse des dépôts, durant cette
phase, l’
overlay
n’a protégé qu’en partie seulement le portefeuille du régime, en ne compensant
que la moitié de la perte.
Dans la phase de remontée rapide des cours qui a immédiatement suivi, la réaction du
modèle a également pénalisé le portefeuille de l’Ircantec par sa lenteur à profiter du rebond, en
l’absence, notamment, d’une procédure de réinvestissement rapide qui était pourtant prévue
initialement
108
. Selon les calculs de la Caisse des dépôts, en l’absence de ces opérations, la
valeur des réserves aurait été supérieure de 818,7 M
€
à la valeur constatée dans les comptes de
l’Ircantec. Le graphique n° 5 permet de visualiser l’évolution de cet écart.
Graphique n° 5 :
La performance comparée du fonds commun de placement GDR par rapport au
parangonnage de l’allocation stratégique d’actifs (janvier-septembre 2020)
Note de lecture : entre le 18 mars (point bas) et la fin avril 2020, le portefeuille n’a progressé
que de 2,18 %, avec une contribution négative du fonds GDR de - 7,79 %, contre un rebond
107
Une première fois en novembre 2019, en sortant les actifs non cotés qui n’avaient pas lieu d’être
couverts en l’absence de sous-jacent pertinent pour l’immobilier du portefeuille dans l’overlay, puis à 25 % de
90 % des actifs (cotés) en décembre 2020, et enfin à 40 % des actions cotées en juin 2021 à la suite de la CPTF du
27 mai 2021 dès lors que le périmètre des actions constituait la principale source de volatilité du portefeuille des
réserves.
108
Les précédents chocs boursiers ayant servi de modèles (liés à la bulle Internet et à la crise financière
de 2008) ont conduit les parties à ne pas prévoir de re-balancements infra-mensuels de portefeuille.
80,00
85,00
90,00
95,00
100,00
105,00
31/12/2019
31/01/2020
29/02/2020
31/03/2020
30/04/2020
31/05/2020
30/06/2020
31/07/2020
31/08/2020
30/09/20
SAA
GDR
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
60
constaté sur le parangonnage de l’allocation stratégique d’actifs (SAA - Strategic asset
allocation) de 11,05 %.
Source : Caisse des dépôts (direction des finances).
Si l’analyse est certes plus aisée
a posteriori
, il n’en demeure pas moins que la Caisse
des dépôts, conseil de l’Ircantec, a encouragé l’usage d’un modèle trop sophistiqué, calé sur un
horizon temporel d’un an seulement, alors même que l’Ircantec a un horizon de placement de
très long terme, conforme au cadre réglementaire de gestion des réserves du régime. Le modèle
était en outre par construction un « suiveur de tendance » et répondait avant tout aux exigences
du secteur assurantiel
109
. Ce constat interroge sur la pertinence du conseil de la Caisse des
dépôts au regard de l’ensemble des choix possibles, et sur les choix opérés par le conseil
d’administration de l’Ircantec en l’absence d’échanges approfondis sur le sujet
110
.
Dans un contexte dans lequel, d’après le rapport technique d’octobre 2022 déjà cité, le
régime devrait continuer à dégager des excédents techniques jusqu’en 2031, et ses réserves ne
devraient pas s’épuiser avant 2054, les fluctuations de marché, même fortes, peuvent être
supportées sans qu’il soit nécessaire de recourir à des instruments sophistiqués de couverture.
Au surplus, cet instrument avait un coût intrinsèque. Durant la période 2018-2021, les
frais de gestion du fonds GDR se sont élevés à 12,1 M
€
. Rapportés au montant du portefeuille
initialement confié de 1 400 M
€
, les frais de gestion représentent de l’ordre de 1 % ce qui, au
regard des pratiques de taux constatées sur les autres produits de placements détenus par
l’Ircantec, s’avère très élevé (cf. 3.1.5 ci-après).
3.1.4
Un coût de la gestion déléguée en baisse sur la période
Les frais de gestion financière des sociétés de gestion sont imputés directement sur la
valeur comptable des titres gérés, par conséquent ils n’apparaissent pas en tant que charges
financières des régimes
111
.
Durant la période 2017-2021, les frais de gestion facturés à l’Ircantec par les
gestionnaires d’actifs s’élevaient à 73,2 M
€
, soit 0,51 % du montant de l’encours à fin 2021
(14 331 M
€
). Ces frais représentent un peu plus de 15 % du montant des frais de gestion facturés
par la Caisse des dépôts sur la période (470,9 M
€
).
En comparaison, pour un encours trois fois plus élevé à la même date (41 948 M
€
), les
frais de gestion facturés au Rafp par les sociétés de gestion d’actifs étaient également trois fois
plus élevés (200,6 M
€
), soit l’équivalent de 0,48 % de l’encours. Ce montant est supérieur aux
frais de fonctionnement de l’Erafp de 169,8 M
€
sur la période. Les portefeuilles sous gestion
sont présentés en annexe n°15 (voir les tableaux n° 30 et 31).
109
Voir les conclusions des travaux sur les outils de couverture menés par un cabinet d’expertise
indépendant - Ordre du jour de la CPTF du 15 novembre 2022 (document n°2022-204).
110
Voir les relevés de décisions de la CPTF des 25 mai et 4 juillet 2016.
111
Cette pratique n’est pas atypique. Cependant, certains investisseurs peuvent exiger une facturation
explicite des frais par leurs gestionnaires.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
61
Afin d’évaluer les frais de gestion financière précomptés par les gestionnaires d’actifs
appartenant à ces deux régimes, la Cour a comparé sur la période 2017-2021 les frais fixes de
gestion facturés aux deux régimes, par un même gestionnaire d’actifs, pour trois portefeuilles
en gestion déléguée présentant des caractéristiques comparables
112
.
Ce travail, réalisé sur un périmètre limité
113
, fait ressortir de faibles écarts de taux, entre
un et trois points de base sur le portefeuille actions Europe en gestion fondamentale, en faveur
de l’Ircantec ou du Rafp selon les mandats (voir le tableau n° 32 en annexe n°15), ce que
confirme l’analyse menée par l’Erafp sur le fonds dédié d’actions européennes géré par le
gestionnaire A. De la même façon, l’écart de taux entre les deux régimes, de quelques points
de base sur le troisième portefeuille, obligations d’entreprises, n’apparaît pas non plus
significatif (voir le tableau n° 33 en annexe n° 15).
Ces résultats sont à interpréter avec prudence compte tenu des différentes
caractéristiques dont dépendent les taux appliqués. Ainsi, les taux sont dégressifs à mesure que
le montant des actifs sous gestion augmente, ce que confirme une analyse menée par l’Erafp
des taux appliqués au portefeuille actions Europe en gestion dite « fondamentale » du Rafp. Les
frais de gestion constatés sur la fin de la période, en moyenne de 11 points de base, sont moins
élevés que ceux constatés en début de période, compris entre 7 et 16 points de base selon les
tranches d’encours, le régime étant conduit à placer environ 2 Md
€
chaque année jusqu’en 2030.
Une autre composante, l’assiette sur laquelle les taux s’appliquent, s’avère essentielle à
l’analyse. Alors que le barème de frais du fonds GDR
114
de l’Ircantec est comparable aux
barèmes constatés pour les autres produits composant le portefeuille de l’Ircantec, ses frais de
gestion sont calculés sur la base des montants supervisés par l’instrument de couverture, soit
sur l’intégralité des réserves du régime.
3.2
La gestion de trésorerie des régimes
3.2.1
Une gestion de la trésorerie mutualisée entre les fonds
L’Ircantec et la CNRACL délèguent la gestion de leurs trésoreries à la Caisse des dépôts
(direction des finances de la DPS) selon des modalités décrites dans l’encadré ci-après.
Cette gestion centralisée autorise une mutualisation partielle du processus (utilisation
commune des systèmes d’information
115
, mobilisation de l’expertise financière), limitée par
deux contraintes : chaque fonds est en « gestion client », c’est-à-dire qu’il n’y a pas de
112
Notamment même classe d’actifs, même type de gestion pour le portefeuille actions (gestion
fondamentale, avec interventions du gestionnaire ou systématique, c’est-à-dire algorithmique), même taille de
capitalisation, même zone géographique.
113
Pour l’Ircantec, le montant de l’échantillon s’élève à 3/14,3 Md
€
, pour le Rafp à 3,5/41,9 Md
€
.
114
Taux de 0,05% sur toutes les tranches (quel que soit l’encours sous gestion) applicable pour la gestion
du sous-portefeuille obligataire, auquel s’ajoutent les frais de l’
overlay
(0,03%)
115
La direction des finances s’appuie sur un progiciel de trésorerie qui permet de récupérer
quotidiennement l’ensemble des flux financiers (flux historiques et flux prévisionnels confirmés) ayant un impact
sur la position en date de valeur de chacun des fonds.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
62
fongibilité entre les fonds, et ceux dont les réserves sont les plus importantes, comme l’Ircantec,
sont confiées à des sociétés de gestion déléguée (cf. 3.1.5).
Le processus de gestion de trésorerie à la Caisse des dépôts
La gestion de trésorerie fait l’objet de procédures formalisées, régulièrement mises à jour et
contrôlées.
Les prévisions confirmées sont rapprochées chaque jour ouvré avec les flux réalisés constatés
sur le compte bancaire. L’outil de gestion de trésorerie utilisé permet de déterminer la position
du jour en date de valeur et de procéder à des achats/ventes de placements financiers.
L’horizon prévisionnel est de sept jours.
Les excédents de trésorerie sont généralement placés dans des organismes de placement
collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) monétaires libellés en euro, conformes à la dernière
directive UCITS
116
, liquides et peu volatiles. En pratique, il s’agit de placer des montants de
cotisations disponibles quelques jours pour la CNRACL ou en attente de transfert vers le
portefeuille de réserves pour l’Ircantec. Ces fonds collectifs sont à règlement J, c’est-à-dire
que les sommes placées peuvent être récupérées le jour même de l’opération de vente et sont
sélectionnés par appel d’offres pour une durée de cinq ans. Le suivi de performance de ces
OPCVM est quotidien.
3.2.2
La nécessité pour la CNRACL de recourir à des avances de trésorerie
Comme le relevait la Cour en 2017
117
, la CNRACL a eu recours jusqu’en 2015 à des
emprunts auprès d’institutions bancaires pour faire face à ses besoins de trésorerie, dans la
limite de plafonds fixés par les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS). Ces emprunts,
permettant à la CNRACL d’honorer les prestations versées en fin de mois, alors que les
cotisations sont perçues en début de mois, étaient toutefois contractés hors de toute procédure
d’appel d’offres.
Une situation financière tendue à la CNRACL, qui se dégrade continument
Depuis 2010, la CNRACL a enregistré plusieurs déficits annuels. Le taux de cotisation
employeurs a été plusieurs fois relevé, parallèlement aux hausses du taux des cotisations à la
charge des salariés. Pour autant, la situation financière est restée tendue et depuis 2018, le solde
du régime est continument négatif. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale de
septembre 2022, il devrait être de -2 Md
€
en 2022 et de -2,5 Md
€
en 2023.
Entre 2017 et 2021, les prestations (environ 90 % des dépenses) ont progressé de 18,1 % alors
que les cotisations (plus de 95 % des ressources) n’ont augmenté que de 7,5 %.
116
La directive
Undertakings for Collective Investments in Transferable Securities
(UCITS) vise à
améliorer l’efficacité du marché unique en facilitant la libre circulation au sein de l’Union des OPCVM qui se
conforment à un ensemble de règles communes dites de coordination et portant notamment sur l’ouverture du
capital, les instruments financiers éligibles et la division des risques.
117
Dans ses observations définitives relatives au contrôle des comptes et de la gestion de la CNRACL.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
63
Ces tensions s’inscrivent dans un contexte démographique qui se dégrade rapidement. Le
nombre de cotisants par retraité est passé de 4,5 au début des années 1980, à moins de 3 à partir
du milieu des années 1990 et moins de 2 à partir de 2013. La CNRACL ne compte plus que 1,5
cotisant par retraité en 2021.
Depuis, l’article 35 de la LFSS pour 2019 a inscrit la CNRACL sur la liste des
organismes autorisés à recourir à des ressources non permanentes auprès de l’Agence centrale
des organismes de sécurité sociale (Acoss)
118
, mettant ainsi fin aux concours bancaires.
La CNRACL a donc fait usage de cette faculté nouvelle, en application d’une
convention signée le 25 janvier 2019, et a eu recours à des avances de trésorerie consenties par
l’Acoss (voir le graphique illustrant l’évolution des besoins de trésorerie de la CNRACL sur la
période 2013-2022, en annexe n° 16).
En 2020, le besoin de trésorerie a de nouveau augmenté. Dès lors, le plafond de
ressources non permanentes pouvant être mobilisées a été porté à 2,2 Md
€
par les pouvoirs
publics. En 2021, dans un contexte de situation financière dégradée
119
, la continuité
d’exploitation de la CNRACL a été assurée par une reprise par la Caisse d’amortissement de la
dette sociale des déficits cumulés de 2018 et 2019, à hauteur de 1,3 Md
€
120
, et un recours aux
avances de trésorerie de l’Acoss pour un montant moyen quotidien de 873 M
€
.
Tableau n° 13 :
Nombre de jours de financement apportés à la CNRACL par l’Acoss et
montant moyen quotidien (2019-2021)
2019
2020
2021
Nombre de jours
32
336
300
Montant moyen quotidien
532 M
€
762 M
€
873 M
€
Source : Caisse des dépôts (direction des finances).
Entre janvier 2019 et septembre 2022, ces financements n’ont généré aucune charge
pour le régime, puisque les rendements financiers des placements monétaires à court terme
étaient négatifs
121
. Du fait des relèvements des taux d’intérêt à court terme, la CNRACL a payé
à l’Acoss des intérêts à compter du 14 septembre 2022, pour un montant estimé, à la date de
dépôt du présent rapport, à 6 M
€
en 2022.
Dans un contexte de relèvement significatif
122
des principaux taux d’intérêt en 2023, les
frais financiers pourraient s’élever, selon la Caisse des dépôts, à 90 M
€
en 2023, soit autant que
les frais de gestion facturés en 2022 au régime par la Caisse des dépôts. Pour cette raison, une
118
L’article L.225-1-4 du code de la sécurité sociale prévoit qu’à titre exceptionnel et contre rémunération
l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale peut consentir des avances d’une durée inférieure à un mois
aux régimes obligatoires de base autre que le régime général.
119
Perte nette de - 1,4 Md
€
en 2020 et fonds propres pour la première fois négatifs au 31 décembre 2020.
120
L’article 2 du décret n° 2021-40 du 19 janvier 2021 fixe à 1 294 085 264
€
le montant versé à la
CNRACL dans ce cadre. Ce montant a été versé le 20 janvier 2021.
121
La convention du 25 janvier 2019 déjà citée prévoit que l’Acoss conserve les produits financiers
découlant des demandes de ressources non permanentes de la CNRACL.
122
Le taux
€
ster était de 0,662 % au 28 septembre 2022 et de 1,898 % au 6 janvier 2023.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
64
attention particulière devrait être portée par la Caisse des dépôts et les tutelles au suivi des frais
financiers de la CNRACL
123
.
123
Voir l’engagement sur le suivi des frais financiers complets nets (n° 1.6) de la COG 2018-2022.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
65
CONCLUSION
Les pouvoirs publics ont confié par décret à la Caisse des dépôts au titre de ses missions
d’intérêt général, la gestion de la CNRACL et de l’Ircantec, ainsi que, sur un champ moins
large, celle du Rafp. Les instances de chacun de ces régimes et l’État attendent du mandataire
qu’il exerce ces délégations de gestion de manière efficiente et transparente.
Les prestations de la Caisse des dépôts pour le compte des trois régimes sont réalisées
avec des qualités de service généralement conformes aux cibles des indicateurs des COG
signées entre ces partenaires. L’information fournie aux instances des régimes sur la gestion et
l’exécution des engagements contractuels est abondante. La Caisse des dépôts produit des
projections financières complètes et assume effectivement la gestion financière pour les
régimes, s’agissant de la CNRACL et de l’Ircantec.
Pour autant, certaines insuffisances, parfois très significatives, appellent des mesures
correctrices pour assurer une plus grande transparence du service rendu au titre de la mission
de dépositaire exercée par la Caisse des dépôts, pour améliorer la restitution et l’évaluation des
actions de maîtrise des risques ou, avec les tutelles et les régimes, pour se prémunir contre toute
carence de gouvernance de nature à pénaliser un régime, comme cela a pu être observé pour
l’Ircantec pendant quinze mois.
La relation entre un mandataire disposant de moyens importants, de l’exclusivité d’une
information abondante, d’une forte expertise, d’une part, et des mandants représentés par des
administrateurs moins expérimentés, d’autre part, est structurellement déséquilibrée. De ce fait,
la Caisse des dépôts pèse de manière prépondérante dans la fixation des priorités des COG et
dans la détermination de trajectoires financières qui la concernent au premier chef.
L’absence persistante de transparence de la facturation et des coûts de gestion de la
Caisse des dépôts témoigne de ce déséquilibre. Le modèle de coût de la Caisse des dépôts
demeure complexe et en partie opaque pour les régimes et les tutelles. La déconnexion, à partir
de 2018, des coûts supportés et des prix facturés complique encore la vérification des données
de gestion. L’introduction récente de charges non facturables illustre l’instabilité des méthodes,
qui affecte la clarté de la relation entre la Caisse des dépôts et les régimes.
Cette situation est doublement insatisfaisante. Elle limite l’exercice effectif de la gestion
paritaire en laissant perdurer une asymétrie de l’information au bénéfice du mandataire. Les
tutelles peinent à imposer plus de transparence sur les coûts que ce dernier supporte réellement
et à s’assurer du respect des règles de la loi de programmation des finances publiques.
À défaut de pouvoir simplifier de façon significative le modèle de coût et dans la
perspective d’en améliorer la fiabilité par un contrôle de gestion encore en déploiement, il
importe de mettre en place une restitution détaillée des coûts de gestion selon un schéma
commun aux différents régimes, avec des indicateurs de productivité harmonisés, pour assurer
la comparabilité des coûts et des performances de gestion entre les régimes, y compris avec des
régimes non gérés par la Caisse des dépôts. Renforcer l’expertise des instances des régimes, par
des formations adaptées et par le recours à une expertise extérieure, reste une voie à explorer.
Il conviendra, enfin, de mieux coordonner la préparation et les dates de signature des
COG, afin que l’État puisse introduire plus de cohérence dans les modalités de gestion des
différents régimes par la Caisse des dépôts et favoriser un rééquilibrage des relations entre les
partenaires.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
66
ANNEXES
Annexe n° 1.
La convention de mandat entre la Caisse des dépôts et l’Erafp –
L’organisation comptable de l’Erafp
..........................................................
67
Annexe n° 2.
Le bilan de la COG précédente (2016-2020) de l’Erafp
...................
69
Annexe n° 3.
La négociation de la trajectoire financière de la COG 2022-
2026 de l’Erafp
...........................................................................................
71
Annexe n° 4.
Evolution de la trajectoire financière de de la COG de
l’Ircantec en cours d’élaboration
................................................................
72
Annexe n° 5.
Les principales dispositions des trajectoires financières des
COG CNRACL 2018-2022, Ircantec 2022-2025 et Erafp 2022-2026
.......
73
Annexe n° 6.
Le cadre du contrôle interne de la CNRACL, de l’Ircantec et du
Rafp
...........................................................................................................
80
Annexe n° 7.
Le projet de transfert aux Urssaf du prélèvement des cotisations
des régimes de retraite gérés par la Caisse des dépôts
...............................
83
Annexe n° 8.
Le fonctionnement des instances des trois régimes
...........................
84
Annexe n° 9.
Les pesées d’acte de gestion
..............................................................
85
Annexe n° 10.
Les contrôles de niveau 1 réalisés à chaque campagne
d’alimentation du modèle de coût
..............................................................
90
Annexe n° 11.
Les rémunérations au sein de la DPS de 2017 à 2021
......................
92
Annexe n° 12.
La décomposition du prix standard des ETP opérationnels en
2017
...........................................................................................................
93
Annexe n° 13.
Des indicateurs de coût et de productivité par processus
..................
94
Annexe n° 14.
L’investissement socialement responsable à l’Ircantec
..................
103
Annexe n° 15.
Les frais de gestion des gestionnaires d’actifs
................................
107
Annexe n° 16.
Les besoins de trésorerie de la CNRACL
.......................................
113
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
67
Annexe n° 1.
La convention de mandat entre la Caisse des dépôts et l’Erafp –
L’organisation comptable de l’Erafp
Lors de son contrôle de l’Erafp en 2011, la Cour a constaté que l’encaissement des
cotisations et le paiement des prestations du régime par la Caisse des dépôts, prévus par le
décret de juin 2004 créant l’Erafp, n’était pas conforme à la loi de février 1963 confiant à un
comptable public le monopole du maniement des fonds publics
124
. En effet, les dispositions des
articles 32 et 33 du décret de juin 2004 relatives à la gestion administrative de l’Erafp prévoient
la conclusion de conventions de mandat confiant le maniement de fonds du régime à travers
des opérations de recettes ou de dépenses, soit à la Caisse des dépôts, dans le cadre de la COG,
soit à la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) pour le paiement des prestations
aux pensionnés de la fonction publique d’État.
Afin de lever la non-conformité du décret de 2004 à la loi de 1963, la loi n° 2014-1545
du 20 décembre 2014 prévoit, dans son article 40, la possibilité pour un établissement public
de l’État de confier à une personne autre que le comptable public le maniement de ses fonds,
via une convention de mandat. Le décret n° 2016-544 du 3 mai 2016, puis l’instruction DGFiP
du 8 août 2016 ont précisé les conditions dans lesquelles une telle convention de mandat devait
être rédigée.
La COG 2016-2020 de l’Erafp n’a pourtant pas été conclue conformément à l'article 40
de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014. Afin de se mettre en conformité avec la
réglementation, l’Erafp et la Caisse se sont engagés en 2017 dans l’élaboration d’une
convention de mandat couvrant l’ensemble de l’encaissement des cotisations et du paiement
des prestations de retraite.
En 2019, conformément à l’article L. 518-24-1 du code monétaire et financier
125
, le
décret n° 2019-1199 du 20 novembre 2019 relatif aux modalités d’exercice de ses missions de
mandataire par la Caisse de dépôts, en particulier sur l’encadrement des fonds publics, et les
conditions de leur mise en
œ
uvre, est intervenu pour s’appliquer aux mandats confiés à la Caisse
des dépôts par des organismes soumis à la comptabilité publique.
L’obligation issue de la loi de 2014 s’appliquant à l’Erafp et celle, de même nature,
issue de la loi Pacte s’appliquant à la Caisse des dépôts ont finalement conduit la Caisse et
l’Erafp à identifier les éléments relevant de la convention de mandat, notamment au regard des
clauses de la COG. Ainsi, la COG 2022-2026 s’insère dans le cadre des deux conventions de
mandat que l’Erafp a signées le 17 décembre 2020 respectivement avec la Caisse des dépôts et
avec la DGFiP dont le périmètre est le suivant :
-
la Caisse des dépôts est mandatée aux fins d’exécuter les opérations d’encaissement des
cotisations du RAFP. Le mandat couvre les opérations de dépenses, le calcul et le
versement, net des contributions sociales, des prestations aux bénéficiaires relevant des
fonctions publiques hospitalière et territoriale et aux bénéficiaires relevant du régime
des pensions civiles et militaires de l’État, le calcul du montant brut global. La Caisse
transmet ensuite à la DGFiP un fichier de ces prestations brutes individualisées par
124
Communication du Procureur général à l’Erafp le 31 janvier 2013.
125
Créé par la loi « Pacte » 2019-486 du 22 mai 2019.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
68
bénéficiaire. La convention de mandat précise que la COG (dans son annexe 2) encadre
d’autres opérations financières effectuées par la Caisse des dépôts pour le compte de
l’Erafp ;
-
la DGFiP est mandatée pour le paiement des prestations aux pensionnés de la fonction
publique d’État (FPE).
L’organisation comptable de l’Erafp
L’agent comptable prend en charge en comptabilité générale les titres de recette et les mandats de
dépense émis par le directeur.
L’établissement centralise dans ses comptes l’ensemble des recettes et des dépenses du régime, y
compris celles exécutées par la Caisse des dépôts et par la DGFiP-SRE, mandataires de l’Erafp,
selon les termes des conventions de mandat
126
. Les opérations régulières sont intégrées dans la
comptabilité du mandant lors des redditions de compte après contrôle de l’agent comptable
(cotisations) ou de l’ordonnateur et de l’agent comptable (prestations).
Les redditions de comptes sont hebdomadaires pour les opérations de recette et trimestrielles pour
les opérations de dépense. Lors des redditions, le comptable met en
œ
uvre un processus de contrôle
(matrice avec 12 points de contrôle) de 2éme niveau pour s’assurer que la Caisse des dépôts a
effectué les contrôles de premier niveau : les incidents avant la reddition des comptes sont imputés
à la Caisse des dépôts ; ceux intervenus après la reddition relève de la responsabilité de l’Erafp.
Dans ce cadre règlementaire, la Caisse apporte son assistance comptable à l’Erafp, conformément
à l’annexe 2 de la COG et de la convention technique du 14 décembre 2020. En particulier, un
outil informatique permettant la tenue et le suivi de la comptabilité générale est mis à disposition
de l’Erafp par la Caisse des dépôts. Sous l’autorité et le contrôle de l’ordonnateur et de l’agent
comptable, la comptabilité générale est automatiquement alimentée :
-
par les opérations issues des comptabilités divisionnaires tenues par la Caisse des dépôts ;
-
par les applications de gestion de la Caisse des dépôts relatives à la liquidation et au versement
des prestations ou à des opérations diverses.
Les mandataires, dont la Caisse des dépôts, assurent la conservation des pièces justificatives des
dépenses et des recettes, avec un système de traçabilité, l’agent comptable de l’Erafp pouvant
effectuer ou faire effectuer un audit sur pièces et sur places desdites pièces.
De plus, les
conventions de mandat organisent la transmission des pièces justificatives au comptable.
126
Code monétaire et financier, articles L.518-24-1 ; D.518-43 à D.518-49.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
69
Annexe n° 2.
Le bilan de la COG précédente (2016-2020) de l’Erafp
Pour les COG de l’Erafp, dont l’État n’est pas signataire, l’Igas n’établit pas de rapport
de bilan de la COG précédente. Ce bilan reste à l’appréciation de la Caisse des dépôts et de
l’Erafp.
Le document de bilan de la COG 2016-2020, prolongé en 2021, établi par la Caisse des
dépôts en 27 diapositives, a été présenté au CSA du 22 avril 2021 et sans débat, au conseil
d’administration du 29 avril 2021. Il rend compte des faits marquants, puis de manière
statistique (avec très peu de commentaires informatifs), du respect des 21 indicateurs relatifs
aux cinq objectifs de la COG
127
, du coût effectif des dépenses informatiques des projets inter-
régimes, et des frais de gestion constatés comparés à la trajectoire de la COG et aux budgets
annuels votés. Sur ce dernier point, il démontre que les frais de gestion sont restés inférieurs à
la trajectoire de la COG.
Le document reste peu précis : pour trois indicateurs, les résultats chiffrés n'ont pas été
fournis et seul le respect des cibles est affirmé, les frais de gestion étant retracés en seulement
six rubriques ; les montants effectifs annuels totaux de ces frais sont de 250 k
€
, puis de 1,1 M
€
sur deux diapositives successives.
Le bilan ne porte aucune appréciation sur les processus, les résultats et ne formule
aucune conclusion utile pour la COG suivante. Il se situe entre un rapport de gestion pluriannuel
pour un conseil d’administration et un rapport destiné au public.
Pour préparer la prorogation de la COG, l'Erafp avait rédigé le 30 mars 2020 une note
de neuf pages (en complément d'une note détaillée) sur le bilan de la COG 2016-2020, présentée
au CSA du 30 avril 2020, puis jointe au dossier du CA du 29 avril 2021, les conclusions n'ayant
pas évolué. Dans ce document, l'Erafp :
- considère que les cibles de la COG ont été atteintes ;
- indique que le
reporting
mensuel est perfectible et que la décomposition des charges
budgétaires pourrait être plus précise ;
- regrette que les données et la méthodologie de la comptabilité analytique de la Caisse
des dépôts ne lui soient pas accessibles ;
- constate le fonctionnement satisfaisant de la cellule de coordination de la Caisse des
dépôts, interface entre l'Erafp et la Caisse des dépôts avec cinq instances de coordination
et deux comités ;
- note la contribution décisive du support comptable, du support à la gestion financière et
du système d’information (SI), mais aussi la complexité du SI de la Caisse des dépôts,
qui limite le pilotage décisionnel par l'Erafp ;
Pour la COG suivante, l’Erafp identifie les principaux enjeux suivants : faire de l'outil
budgétaire un levier de pilotage de la performance ; prévoir un comité de pilotage stratégique
127
Les cibles des douze indicateurs de résultat ont été atteintes pendant chacune des cinq années de la
COG, sauf une année pour trois d’entre eux.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
70
trimestriel entre le directeur de l'Erafp et le directeur de l'établissement de Bordeaux, ainsi que
la mise en place d’un comité spécifique pour les systèmes d’information.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
71
Annexe n° 3.
La négociation de la trajectoire financière de la COG 2022-2026 de
l’Erafp
Avant l’engagement des négociations, l’Erafp a constaté que dans l’ancien modèle de
facturation au coût réel, les frais étaient passés de 15,3 M
€
en 2020 à 16,9 M
€
en 2021 (+
10,3 %), sans que la Caisse des dépôts ne fournisse d’explications précises. Le passage au
nouveau système de facturation au coût standard a réduit la facture de 2021 à 15,14 M
€
, après
une baisse forfaitaire de 10 % conforme à l’avenant 3 à la COG 2016-2020 du 17 septembre
2020 déjà mis en
œ
uvre en 2021, avec un coût d’ETP opérationnel environné de 107 k
€
.
Dans ce cadre, la trajectoire financière de la COG 2022-2026 initialement proposée par
la Caisse des dépôts a fait l’objet de débats approfondis jusqu’à la fin des négociations. En
début de négociation de la trajectoire financière, la Caisse des dépôts proposait 75,1 M
€
de frais
de gestion de 2022 à 2026, soit 15 M
€
/an, niveau légèrement inférieur aux frais de gestion de
2021, avec un coût d’ETP de 104 k
€
en 2022 et de 111,9 k
€
en 2026.
En cours de discussion, l’Erafp visait une baisse de 800 k
€
/an pendant la COG, pour
réduire les frais sur l’ensemble de la COG à 71,1 M
€
. Au CSA du 2 décembre 2021, la Caisse
des dépôts acceptait un tel rabais (800 K
€
) pour la seule année 2021 en déduisant des dépenses
dites « objets non facturables ». La Caisse des dépôts maintenait les frais de l’ensemble de la
COG à 75,1 M
€
.
Finalement, lors du conseil d’administration de l’Erafp du 16 décembre 2021, la Caisse
des dépôts réduisait les frais de la COG à 72 M
€
, en préservant la baisse de 800 k
€
de 2021.
L’Erafp acceptait cette proposition, qui conduit à une réduction de 3,9 M
€
en six ans par rapport
à la proposition initiale.
Lors de ces échanges, le coût de l’ETP opérationnel environnés, qui était de 107 k
€
en
2021 (avant et après rabais de 800 k
€
) est passé de 104 k
€
en 2022 dans la proposition initiale
de la Caisse des dépôts à 111 k
€
dans la COG. Il est demeuré durant la négociation à
111 k
€
pour 2026. Au total, le coût de l’ETP dans la COG augmentera de 0,7% par an et les
frais annuels moyens de la COG 2022-2026 s’élèveront à 14,4 M
€
.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
72
Annexe n° 4.
Evolution de la trajectoire financière de de la COG de l’Ircantec en
cours d’élaboration
Tableau n° 14 :
Évolution de la trajectoire de la COG 2022-2025 de l’Ircantec en cours
d’élaboration (note à la CCA du 24 février 2022)
2020
2022
2025
Charges de
personnel
Trajectoire initiale
Caisse des dépôts
628 ETP
(70,76 M
€
)
604 ETP
(68,63 M
€
)
604 ETP
(71,03 M
€
)
Demande des
tutelles
628 ETP
(70,76 M
€
)
604 ETP
(68,63 M
€
)
556 ETP
(64,90 M
€
)
COG
628 ETP
(70,76 M
€
)
604 ETP
(68,63 M
€
)
556 ETP
(64,90 M
€
)
Charges
informatiques
Trajectoire initiale
Caisse des dépôts
12,97 M
€
17,57 M
€
15,12 M
€
Total 2022-2025 :
62,7 M
€
Demande des
tutelles
12,97 M
€
17,57 M
€
12,59 M
€
Total 2022-2025 :
57,7 M
€
COG
12,97 M
€
17,57 M
€
12,59 M
€
Total 2022-2025 :
57,7 M
€
Frais
généraux
Trajectoire initiale
Caisse des dépôts
9,44 M
€
11,28 M
€
11,52 M
€
Demande des
tutelles
9,44 M
€
11,28 M
€
Limitation et réduction
des dépenses évaluatives
COG
9,44 M
€
11,28 M
€
11,52 M
€
avec
davantage de dépenses
évaluatives
Total général
COG
93,17 M
€
97,47 M
€
89,01 M
€
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
73
Annexe n° 5.
Les principales dispositions des trajectoires financières des COG
CNRACL 2018-2022, Ircantec 2022-2025 et Erafp 2022-2026
Tableau n° 15 :
Synthèse des dispositions encadrant les trajectoires financières des COG
COG Ircantec
2017-2020
COG Erafp
2016-2020
COG
CNRACL
2018-2022
COG Erafp
2022-2026
COG Ircantec
2022-2025
Prix standard
Non
Non (oui 2021)
Oui
Oui
Oui
Facturation
investissements
informatiques
ou
amortissements
Investissements
Investissements
(amortissements
2019)
Amortissements
Amortissements
Investissements
128
Plafond
nombre ETP
Oui, enveloppe
plafond de
dépenses
limitatives
Non
Non
Oui
Oui
Reporting
prévus coûts
réels
NC
NC
Non
Oui
Non
Prix standard
plafonnés à
coût réel
NC
NC
Non
Oui
Non
Révision
prévue de la
facturation
Oui
Non
Oui
Non
Oui
Respect LPFP
2018-2022
NC
NC
Non
Non malgré
mention non
obligatoire
jusqu’en 2026
Non en 2022 et
absence de
mention malgré
l’obligation en
2022
Indicateur de
productivité
Oui
Non
Oui (en
fonction de prix
standard et pour
6 sur 7 sans
cible)
Non
Oui (en
fonction prix
standard)
Source : Cour des comptes à partir des COG.
128
Dans un souci de visibilité de l’État sur les dépenses du régime.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
74
1. COG CNRACL 2018-2022
La trajectoire de facturation des coûts de gestion intégrée dans la COG 2018-2022 de la
CNRACL définit un plafond global exprimé en euros, réparti sur la période en fonction des
prévisions d’activité de la CNRACL. Le budget de 2017 (facturation à prix coûtant) a été pris
pour base lors de la négociation de la COG 2018-2022.
La Caisse des dépôts
129
distingue les charges de gestion de la CNRACL dites limitatives
ou hors évaluatif, dont l’évolution est déterminée par des paramètres endogènes à la main du
gestionnaire, et les charges dites évaluatives, orientées par des paramètres exogènes et liées
principalement aux projets informatiques inter-régimes ou découlant de modifications
législatives et réglementaires.
La trajectoire financière de la COG 2018-2022 décompose les frais de gestion selon ces
deux catégories de charges, comme le montre le tableau qui suit.
Tableau n° 16 :
Trajectoire financière de la COG de la CNRACL 2018-2022
En k
€
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2022 / 2017
Cumul
2018-2022
ETP
(1
)
Production et
Appui aux mandants
72 233
66 958
70 586
71 664
69 395
63 546
- 8 686
- 12,0 %
342 150
Système d’information
ETP MOA
S.I hors MOA
15 830
12 114
13 762
15 137
16 431
16 184
354
2,2 %
73 627
4 821
4 864
4 913
4 962
5 011
5 061
240
5,0 %
24 811
11 008
7 290
8 849
10 176
11 419
11 122
114
1,0 %
48 816
Autres charges
Fonctionnement
Frais de banque et de tenue
de compte
8 580
8 057
7 968
7 743
7 704
7 732
- 848
- 9,9 %
39 204
7 659
7 111
6 989
6 734
6 667
6 666
- 993
- 13,0 %
34 167
921
946
979
1 009
1 037
1 065
145
15,7 %
5 057
Charges hors évaluatif
96 642
87 129
92 316
94 544
93 529
87 462
- 9 181
- 9,5 %
454 981
Recettes
-1 181
- 1 181
- 1 181
- 1 181
- 1 181
- 1 181
-
-
- 5 905
S.I. hors MOA
995
568
1 526
2 126
2 473
2 191
1 196
120,2 %
8 883
Gestion dble campagne
-
1 170
1 625
2 612
2 612
-
5 408
Autres charges
995
1 440
2 135
3 457
1 959
1 962
966
97,0 %
10 952
Charges évaluatives
1 991
2 007
3 660
6 753
6 057
6 765
4 774
239,8 %
25 242
Total frais de gestion
97 452
87 956
94 795
100 116
98 405
93 046
- 4 407
- 4,5 %
474 318
ETP
(1)
hors évaluatif
640
640
685
690
660
587
- 53
- 8,3 %
3 263
ETP
(1)
évaluatif
16
22
35
73
(1) ETP opérationnels dont le coût intègre les frais de personnel, une quote-part des supports de la DRS destinés
aux effectifs et des coûts d’environnement de travail.
Source :
COG CNRACL 2018-2022
.
Selon la LPFP, les dépenses de gestion administrative «
doivent diminuer globalement
d’au moins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, à
périmètre
constant
». Ce
scénario de baisse de 1,5 % par an détermine un montant cumulé de dépenses sur les cinq années
qui ne doit pas être dépassé.
129
Cour des comptes,
« La caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) »,
(exercices 2013-2019), observations définitives, 14 avril 2021.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
75
Ainsi, pour apprécier les économies globales qu’elle prévoit au regard de l’objectif de
la LPFP, la COG aurait dû mettre en avant non pas la baisse de la dépense annuelle entre les
années 2017 et 2022 (en l’occurrence -9,6 % pour les charges hors évaluatif), qui ne prend pas
en compte les dépenses des années intermédiaires
130
, mais le plafond de montant cumulé de
dépenses sur 2018-2022 tel que prévu par la LPFP.
S’agissant des charges hors dépenses évaluatives inscrites dans la COG 2018-2022 de
la CNRACL, qui représentaient 96,6 M
€
en 2017, la contrainte introduite par la LPFP limite
les dépenses cumulées sur la période à 461,9 M
€
131
. Avec un montant total de 455,0 M
€
, la
COG respecte, pour cette catégorie de dépenses, l’objectif fixé par le législateur
132
.
Pour autant, la LPFP vise, en l’absence de disposition contraire, l’ensemble des
dépenses de gestion administrative, ce que confirme le fait que le législateur a, durant les
travaux parlementaires, écarté une rédaction alternative qui ne faisait porter la contrainte de
réduction des frais de gestion que sur les dépenses limitatives
133
. La COG 2018-2022, selon la
même logique, souligne que la performance du régime ne peut s’apprécier que globalement, les
projets de l’inter-régimes tenant une place centrale dans l’activité de la CNRACL
134
.
Sur cette base, la contrainte de réduction résultant de la LPFP limitait le montant de
l’ensemble des frais de gestion administratives cumulés sur la période à 465,8 M
€
, à partir d’un
montant de 97,5 M
€
en 2017. Or, ces dépenses atteignent sur la période 474,3 M
€
, soit 8,6 M
€
de plus que l’objectif fixé par la LPFP
135
.
Tableau n° 17 :
Cumul des dépenses de gestion de la CNRACL de 2018 à 2022
en M
€
Cumul
Cog 2018-2022
Plafond LPFP
Écart
Charges hors évaluatif
455,0
461,9
-
6,7
Frais de gestion totaux
474,3
465,8
+ 8,6
Source : Cour des comptes, COG CNRACL 2018-2022.
Dans la
COG CNRACL 2018-2022
, le montant des charges « hors évaluatif » constitue
un plafond exprimé en euros. Mais, il est précisé que «
si un écart par rapport aux prévisions
d’activité retenues lors de l’élaboration de la COG
», la Caisse des dépôts «
pourra saisir les
instances du régime d’une demande de révision des moyens de gestion au titre du budget de
130
Le profil des dépenses est très irrégulier sur la période (très forte baisse en 2018, hausse jusqu’en 2020
et réduction en fin de période).
131
96,6 x [(1-1,5%) + (1-1,5%)
2
+ (1-1,5%)
3
+ (1-1,5%)
4
+ (1-1,5%)
5
].
132
Le taux de réduction des dépenses hors évaluatif affiché dans la COG 2018-2022 (- 9,6 % sur la
période) apparaît cependant surestimé, car il résulte de la seule comparaison des montants de 2022 et de 2017. Le
profil des dépenses étant très irrégulier sur la période (très forte baisse en 2018, hausse jusqu’en 2020 et réduction
en fin de période, voir le Graphique n° 1
infra
), la dépense annuelle moyenne durant cette période n’est inférieure
que de 5,8 % au niveau de 2017.
133
Rapport de la commission mixte paritaire du 13 décembre 2017 n° 492 – Assemblée Nationale
(art. 11).
134
Fiche thématique n° 3, point 1, COG 2018-2022.
135
Les dépenses totales baissent de 0,9 % en moyenne annuelle, en deçà du taux de - 1,5 % fixé par la
LPFP de 2018.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
76
l’année suivant
e », voire même de l’année en cours. Il est ajouté en annexe 6 que dans «
le cas
où des évolutions de l’environnement technique, social, économique ou réglementaire
conduiraient à modifier significativement les charges de gestion, les parties signataires
conviennent d’en mesurer l’incidence et d’en dégager les conséquences financières
».
Aucun
reporting
sur les coûts réels n’est prévu dans la COG, ni de clause limitant les
prix standards au niveau des coûts réels.
2. COG Ircantec 2022-2025
La trajectoire financière de la COG 2022-2025 de l’Ircantec enregistre les évolutions
suivantes :
-
le passage d’un système de coût complet de l’ancienne COG en prix standard de la
nouvelle COG implique le passage « d’ETP opérationnels + ETP support » à « ETP
opérationnels environnés », réduisant le nombre d’ETP de 32,2 en hypothèses 2020 et
les frais généraux de 11,78 M
€
136
. Ce dernier montant de frais généraux, en particulier
l’immobilier (hors siège social et des charges fédérales), sont désormais imputés aux
« ETP opérationnels environnés » ;
-
le nombre d’ETP opérationnels environnés baisse de 72, entre 2020 et 2025, à la suite
de gains de productivité (- 53 ETP) et de cessation d’activités (Transferts et
recouvrement pour 30 ETP), compensés en partie par un accroissement des demandes
de retraite de 18 % entre 2021 et 2025
137
et les besoins liés aux projet Pep’s, RGCU et
Urssaf (+ 12) ;
-
le prix d’un ETP opérationnel environné croît de 112 675
€
/an en 2020 à 116 727
€
/an
en 2025 (+ 3,6 %) ;
-
l’évolution des charges informatiques s’explique par une stabilité des dépenses
d’exploitation et maintenance correctives (19,82 M
€
sur la durée de la COG), un effort
de maintenance évolutive de 11,20 M
€
, des projets lourds dès 2022 pour moderniser la
relation client à hauteur de 3,04 M
€
(tel Pep’s en remplacement d’e-service mis en
production en 2005), pour moderniser les processus métiers permettant de limiter les
ETP à hauteur de 11,2 M
€
, pour la sécurisation juridique et technique des SI en
remplaçant des applicatifs vieillissants à hauteur de 8,59 M
€
et pour les projets inter-
régimes (type RGCU) à hauteur de 3,9 M
€
;
-
une relative stabilité des frais généraux, passant de 11,78 M
€
en 2020 (formule prix
standard) à 11,29 M
€
avec en particulier une baisse de 2 M
€
au titre du partenariat avec
la CICAS, sur lesquels le gestionnaire n’a, a priori, pas de prise.
136
Ordre du jour de la commission des comptes et de l’audit du 22 février 2022. Voir l’annexe n° 3.
137
Après une hausse de 45 % entre 20216 et 2020.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
77
Tableau n° 18 :
Trajectoire financière de la Cog de l’Ircantec 2022-2025
En M
€
2019
2020
2022
2023
2024
2025
Évolution
2022 / 2015
Cumul
2022-2025
ETP
(1
)
Production et
Appui aux mandants
72,08
70,76
68,63
68,47
67,51
64,90
- 3,73
-5,4 %
269,51
Système d’information
10,34
10,72
17,01
12,81
12,86
11,53
-5,48
-32,2 %
54,21
Autres charges
2,54
2,00
2,94
2,95
2,94
3,01
0,07
2,4 %
11,84
Charges hors évaluatif
84,96
83,48
88,01
83,77
82,85
78,97
- 9,04
- 10,3 %
333,6
S.I.
1,75
2,25
0,55
0,35
1,57
1,07
0,52
94,5 %
3,54
Autres charges
9,23
7,43
8,39
8,43
8,46
8,50
0,11
1,3 %
33,78
Charges évaluatives
10,98
9,68
9,51
9,24
10,49
10,04
0,53
5,6 %
39,28
Total frais de gestion
95,94
93,17
97,52
93,01
93,34
89,01
-8,51
- 8,7 %
377,07
ETP
(1)
hors évaluatif
637
629
604
593
581
557
- 47
-7,8 %
NS
(1) ETP opérationnels dont le coût intègre les frais de personnel, une quote-part des supports de la DRS destinés
aux effectifs et des coûts d’environnement de travail.
Source :
COG Ircantec 2022-2025
.
Toutes les parties prenantes à la COG ont validé le principe d’une trajectoire financière
construite dans un contexte d’incertitudes importantes, liées notamment à un projet de parcours
affiliés non stabilisés et à la mise en place de la DSN, encore mal maîtrisée par les employeurs.
Aussi, la COG prévoit
une révision de la convention en cas de «
survenance d’éléments
extérieurs d’ordre législatifs ou règlementaires s’imposant au régime et de tout évènement
majeur susceptible de modifier de manière significative l’équilibre objectifs/charges/moyens
».
La COG ne mentionne pas les contraintes de la LPFP pour 2018-2022, soit une baisse
annuelle de 1,5 %. De fait, la baisse annuelle de 1,5 % des dépenses, qui aurait dû s’appliquer,
à ce titre, en 2022 par rapport à la référence de 2020 (soit 2 fois 1,5 % en deux ans), n’est
respectée ni en charges non évaluatives, ni en frais de gestion totaux. Si la LPPF 2018-2022
s’appliquait à la totalité de la période de la nouvelle COG (comme à l’Erafp), elle ne serait pas
respectée. Quant à la stabilité des dépenses, au titre du projet de LPFP pour 2023-2027, elle
n’est respectée ni pour les charges non évaluatives, ni pour les frais de gestion totaux.
Tableau n° 19 :
Cumul des dépenses de gestion de l’Ircantec de 2022 à 2025
en M
€
2020
2022
Cumul COG
2022-2025
Plafond
selon LPFP
2018-2022
Écart sur
la durée de
la COG
Plafond
selon projet
LPFP 2023-
2027
Écart sur
la durée
de la
COG
Charges hors
évaluatif
83,48
88,01
333,60
316,76
+16,84
323,98
+9,62
Frais de
gestion totaux
93,17
97,52
372,88
353,53
+ 19,35
361,58
+11,30
Source : Cour des comptes, COG Ircantec 2022-2025.
Enfin, sur les 35 indicateurs de la COG, huit concernent la productivité. Ils seront
calculés en fonction du prix standard et non du coût réel.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
78
3. COG Erafp 2022-2026
La COG 2022-2026 de l’Erafp répartit également les dépenses en trois natures :
dépenses de personnel, dépenses informatiques, frais généraux.
Tableau n° 20 :
Trajectoire financière de la COG de l’Erafp 2022-2026
En k
€
2021
révisé
2022
2023
2024
2025
2026
Évolution
2022 / 2026
Cumul
2022-2026
ETP
(1
)
Production et
Appui aux mandants
8 231
7 791
7889
7 947
8 027
8 107
236
3,0 %
39 761
Système d’information
ETP MOA
S.I hors MOA
2 934
3 822
3 741
3 536
3 256
3 127
-695
-18,2 %
17 482
1 089
1 188
1096
1 107
1 050
991
197
-16,6 %
5 432
1 865
2 634
2 645
2 429
2 207
2 136
-498
-18,9 %
12 051
Autres charges
Fonctionnement
Frais de banque et de tenue
de compte
2 075
1 844
1 867
1 894
1 929
1 963
129
7,0 %
9 497
1 270
1 033
1 046
1 061
1 081
1 100
67
6,5 %
5 321
805
811
821
833
848
863
52
6,4%
4 176
Charges hors évaluatif
13 240
13 457
13 476
13 378
13 212
13 198
- 259
- 1,9 %
66 721
S.I. hors MOA
1 100
851
848
1 022
1 017
1 091
240
28,2 %
4 829
Gestion double
campagne
300
150
Charges évaluatives
1 100
1 151
998
1 022
1 017
1 091
-60
-5,2 %
5 279
Total frais de gestion
14 340
14 608
14 474
14 440
14 229
14 289
- 319
- 2,2%
72 000
ETP
(1)
76,3
70,3
70,5
72,4
72,4
73,0
2,7
3,8 %
NS
(1) ETP opérationnels dont le coût intègre les frais de personnel, une quote-part des supports de la DRS destinés
aux effectifs et des coûts d’environnement de travail.
Source :
COG Erafp 2022-2026
.
La COG plafonne le coût des « ETP opérationnels environnés », qui peuvent donc être
facturés à un niveau inférieur, en précisant que « si les effectifs nécessaires à la gestion
s’avèrent plus élevés, le coût associé ne sera pas facturé à l’Erafp ».
La discussion de la trajectoire financière a tenu compte des dispositions de l’avenant 3
à la COG 2016-2020 du 17 décembre 2020 qui, outre la prolongation d’un an de cette COG,
instaurait pour 2021 la facturation au prix standard ainsi que, pour les dépenses informatiques
à partir de 2019, un paiement en fonction des amortissements comptabilisés par la Caisse des
dépôts et non plus des dépenses engagées dans l’année.
Elle a abouti à un montant de frais de gestion de 72 M
€
sur l’ensemble de la COG, avec
un rabais de 0,8 M
€
au titre de 2021, dernière année de la COG précédente. Ces montants
représentent une baisse de 3,9 M
€
en six ans par rapport à la proposition initiale de la Caisse
des dépôts, très proche de l’objectif de baisse de 4 M
€
en cinq ans visés par l’Erafp. La
comparaison des chiffres reste néanmoins délicate, compte tenu de la complexité des calculs
effectués par la Caisse des dépôts et notamment la variation, en cours de négociation, du coût
de l’ETP environné (voir l’annexe n° 4) de 7 % au titre de 2022
138
. Cette dernière variation
relativise, au demeurant, la solidité du calcul de l’ETP.
La comparaison des coûts entre 2020 et la nouvelle COG est nécessaire pour s’assurer du
respect de la baisse globale de 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, à périmètre
138
Alors qu’elle n’a pas modifié les prévisions de coûts informatiques et de frais de fonctionnement en
cours de négociation de la COG.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
79
constant, des dépenses de gestion administrative imposée par l’article 14 de la loi de
programmation des finances publiques du 22 janvier 2018, pour les COG.
La COG de l’Erafp précise, en son paragraphe 3.2, que cette règle s’applique également
sur la période 2022-2026. Ni le respect de cette règle, ni son mode de calcul
139
ne sont cependant
démontrés dans la COG ; en première approche, elle n’est d’ailleurs pas respectée puisque par
rapport au coût global de 14,34 M
€
de 2021, une baisse de 1,5 % en moyenne annuelle entre
2022 et 2026 devrait conduire à un coût global moyen de 68,5 M
€
sur la période de la COG
140
,
au lieu des 72 M
€
prévus dans la COG.
Tableau n° 21 :
Cumul des dépenses de gestion de l’Erafp de 2022 à 2026
en M
€
Moyenne annelle
COG
2022-2026
Plafond selon
LPFP 2018-2022
Écart
Charges hors évaluatif
66,73
64,23
+ 2,50
Frais de gestion totaux
72
68,54
+ 3,46
Source : Cour des comptes, COG Erafp 2022-2026.
Le montant des seules charges « hors évaluatif », de 13,24 M
€
en 2021 et de 66,73 M
€
sur les cinq années de la COG dépasse de 2,5 M
€
l’objectif de baisse de 1,5% par an
141
.
Il a été inscrit dans la
COG de l’Erafp 2022-2026
qu’un
reporting
sur les coûts standard
des ETP et l’écart avec les prix réels serait réalisé annuellement par la Caisse des dépôts, l’Erafp
ayant toutefois demandé des transmissions d’informations plus régulières. La Caisse des dépôts
communique également des projections de coût des processus et des projections de coût unitaire
des processus. À ce titre, la Caisse des dépôts a indiqué
142
qu’un développement informatique
serait nécessaire, le passage aux coûts standard ayant entrainé l’abandon des indicateurs de coût
réel. Il est pourtant indiqué dans la COG que la Caisse des dépôts
« a mis en place un suivi
analytique des dépenses budgétées et des coûts de gestion facturées à l’Erafp par la mise en
place d’outils adéquats
».
La COG précise, au point 3.4, que «
la facturation globale présentée par la Caisse des
dépôts ne peut être supérieure au total des coûts réels
». Ce plafonnement est cohérent avec le
point 2.1 de la note interne de la Caisse des dépôts du 15 mars 2019 sur «
l’évolution du modèle
de facturation de la DRS
» qui indique que «
les prix standards constituent des plafonds qui
devraient être revus à la baisse dès lors qu’ils seraient au-dessus des coûts réels
».
La direction du Budget estime néanmoins que l’État ne dispose d’aucune garantie sur le
fait que les prix standards restent inférieurs aux coûts réels, les sous-jacents sur les prix
standards n’étant pas transmis aux tutelles, pas plus que l’ensemble des éléments de coûts.
139
Notamment, pour les modalités de prise en compte des amortissements restant à facturer après l’année
de réalisation des investissements informatiques.
140
Soit 14,125 en 2022, 13,91 M
€
en 2023, 13,7 M
€
en 2024, 13,5 M
€
en 2025, 13,3 M
€
en 2026, pour
un total de 68,535 M
€
sur la période 2022-2026.
141
Soit 13,24 M
€
en 2022, 13,04 M
€
en 2023, 12,84 M
€
en 2024, 12,65 M
€
en 2025 et 12,46 M
€
en 2026
pour un total de 64,23 M
€
sur la période 2022-2026.
142
CSA de décembre 2021.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
80
Annexe n° 6.
Le cadre du contrôle interne de la CNRACL, de l’Ircantec et du
Rafp
La Caisse des dépôts applique son dispositif de contrôle interne à la CNRACL et à
l’Ircantec.
Le dispositif de contrôle interne de la Caisse des dépôts appliqué à la CNRACL, à
l’Ircantec et au Rafp
Le contrôle interne est déployé sur les sites de Bordeaux et d’Angers par les directions métiers.
Les contrôles dits de premier niveau consistent en des contrôles
a priori
réalisés au sein des
services gestionnaires, puis en des contrôles
a posteriori
effectués par des équipes de contrôle
interne.
La direction du contrôle permanent et de la conformité (DCPC) de la Caisse des dépôts met en
œ
uvre des contrôles
a posteriori
de second niveau. La direction de l’audit du groupe (DGAU)
assure le contrôle dit périodique
143
par des missions qui peuvent concerner les régimes étudiés.
Plusieurs domaines d’intervention du contrôle interne sont exposés ci-après.
La lutte contre la fraude centrée sur le volet externe à la CNRACL et à l’Ircantec
Le dispositif repose sur le comité de lutte contre la fraude mis en place par la DPS, un
centre technique spécialisé en ce domaine à Bordeaux pour la CNRACL, le centre de
compétence anti-fraude de la DPS basé à Clermont-Ferrand pour l’Ircantec, et des plans
d’action annuels visant en particulier le contrôle d’existence et de situation familiale des affiliés.
Pour les affiliés qui résident à l’étranger, une partie des contrôles est mutualisée entre
régime et gérée par l’Agirc-Arrco, la Cnav (décès), le GIP Union retraite (remariage). Les
contrôles d’existence des personnes résidant en France sont réalisés par le service gestionnaire
pour certains changements de RIB à la CNRACL et sur un échantillon de 50 000 dossiers par
an à l’Ircantec.
Les contrôles sur situation familiale font l’objet d’une enquête annuelle sur un
échantillon de 5 000 bénéficiaires de pensions de réversion à la CNRACL et de 10 000 à
l’Ircantec. Des enquêtes approfondies sont menées sur les pensionnés dont le remariage figure
143
En application de l’article 18 du décret du 5 février 2020 relatif au contrôle interne de la Caisse des
dépôts
:
« Les responsables du contrôle permanent et du contrôle périodique rendent compte de l’exercice de leurs
missions au directeur général et à la commission de surveillance. ».
De 2017 à 2021, la DGAU a mené cinq
missions concernant la CNRACL et l’Ircantec, sur le processus « Liquider et payer les retraites », le modèle de
coûts de la DRS (2019), les cotisants défaillants (2019), la négociation des COG (2021), la politique de
développement et d’acquisition des mandats (2021), le partenariat avec le SRE (2022). Deux enquêtes devaient
concerner les deux régimes en 2023, portant sur la lutte contre la fraude à la DPS et le transfert des activités de
recouvrement à l’Acoss.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
81
dans un fichier annuel envoyé par la DGFIP (soit 255 pensionnés à la CNRACL en 2020, 300
à l’Ircantec en 2017 et seulement 64 en 2021).
Des résultats du contrôle interne contrastés, pour la CNRACL et l’Ircantec, selon les
processus
Le graphique qui suit, est bâti à partir des données tirées des rapports annuels sur le
contrôle interne de la CNRACL et de l’Ircantec relatives aux contrôles réalisés durant la période
sous revue. Il montre à la CNRACL le maintien de taux d’anomalies à incidence financière
élevés, ainsi que l’absence de tendance baissière affirmée sur la période.
En revanche, les données moins complètes de l’Ircantec montrent des taux d’anomalies
plus faibles, généralement inférieurs à 1 % et ne dépassant jamais 6 %, ainsi qu’une tendance
baissière sauf pour la liquidation des réversions et un pic en 2019.
Graphique n° 6 :
Taux d’anomalies des contrôles portant sur la gestion des droits, les liquidations
CNRACL et Ircantec (2017-2021), les cotisations Ircantec
144
Source : Cour des comptes, à partir des données CNRACL et Ircantec.
Le contrôle interne des placements à l’Ircantec
La gestion déléguée des placements est pilotée par la direction des finances de la DPS,
qui contrôle les gérants (cf. 3.1.4) en s’appuyant sur des procédures dédiées, des
reporting
et
des comités de suivi de gestion. Le dispositif de suivi de risques est décrit succinctement dans
les rapports annuels de contrôle interne.
Ainsi, la direction des finances de la DPS réalise des contrôles de premier niveau
a
posteriori
sur les principaux risques opérationnels liés à la gestion financière. En second niveau,
144
Les cotisations de la CNRACL étant calculées par les employeurs, sous leur responsabilité, ne font pas
l’objet du même suivi qu’à l’Ircantec.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Processus gestion des cotisations
Processus gestion des droits
Liquidation des pensions en droit direct
Liquidation des pensions de réversion d'actifs
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
82
la DCPC réalise des contrôles de maturité et des contrôles par sondage. Le dispositif global est
renforcé en matière de lutte contre le blanchiment et de financement du terrorisme.
Le contrôle interne de l’Erafp, appuyé contractuellement par la Caisse des dépôts
145
Le plan de contrôle interne de l’Erafp est piloté par le directeur de cet établissement,
sans intervention de la Caisse des dépôts. Celle-ci est responsable du contrôle interne de la
liquidation et du paiement de prestations du Rafp qui lui sont délégués.
La COG et la convention de mandat conclues entre l’Erafp et la Caisse des dépôts, ainsi
que la convention de mandat signée par l’Erafp avec la DGFiP, précisent la nature et le champ
des contrôles mis en
œ
uvre par chacun de ces deux partenaires, sous leur responsabilité, et
détaillent les indicateurs attachés aux principaux engagements. Une annexe commune à ces
deux conventions de mandat décrit les rôles respectifs de la Caisse des dépôts et de la DGFiP
lors de la liquidation et du paiement d’une prestation du Rafp à un retraité, en répartissant les
contrôles à réaliser au long de la chaine opérationnelle.
Ce dispositif donne lieu à des réunions semestrielles au niveau des directeurs avec le
gestionnaire administratif et à des contacts au niveau technique dans l’intervalle, consacrés à
l’examen des dispositifs de maîtrise des risques et de leur mise en
œ
uvre, à la revue des
incidents survenus et des actions de lutte contre la fraude, domaine dans lequel l’Erafp s’appuie
notamment sur la Caisse des dépôts.
145
Extraits de : Cour des comptes, «
Les comptes et la gestion de l’Erafp
» (exercices 2011-2019),
observations définitives, septembre 2021.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
83
Annexe n° 7.
Le projet de transfert aux Urssaf du prélèvement des cotisations
des régimes de retraite gérés par la Caisse des dépôts
L’article 18 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité
sociale pour 2020 prévoit le transfert aux Urssaf, au 1
er
janvier 2023, de l’activité de
prélèvement des cotisations des régimes de retraite dont la Caisse des dépôts et consignations
assure la gestion
146
.
De nombreuses réunions se sont tenues entre l’Acoss, la Caisse des dépôts et la direction
de la sécurité sociale jusqu’en septembre 2022, accompagnées d’échanges de courriers sur la
définition des activités à transférer et l’organisation du projet de transfert.
Selon le directeur de la sécurité sociale
147
, «
la collecte des cotisations devra se faire
pour chaque attributaire sous garantie de non régression tant dans le niveau de collecte lui-
même que dans la fiabilité des données transmises et traitées. Il est donc indispensable de
commencer par établir un état des lieux des modalités et conditions dans lesquelles la Caisse
des dépôts opère la collecte des cotisations, conjointement avec les équipes de l’Urssaf Caisse
nationale. Le transfert de l’ensemble du processus de recouvrement devra conduire les Urssaf
à réaliser pour les opérations de collecte l’ensemble des vérifications et contrôles utiles sur les
données individuelles transmises aux organismes de retraite
».
La LFSS pour 2023 prévoit le report, au 1
er
janvier 2025, du transfert aux Urssaf du
prélèvement des cotisations des régimes de retraite gérés par la Caisse des dépôts. L’article 6
de la LFSS rectificative pour 2023 votée par l’Assemblée nationale le 20 mars 2023 supprimait
les dispositions de code de la sécurité sociale organisant ce transfert. Déclaré non conforme à
la Constitution par la décision du conseil constitutionnel n° 2023-849 DC du 14 avril 2023, il
ne figure plus dans le texte de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative
de la sécurité sociale pour 2023.
2019 2
146
Parmi lesquelles l’Erafp, l’Ircantec et la CNRACL.
147
Lettre du 8 mars 2022 à l’Acoss et à la Caisse des dépôts.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
84
Annexe n° 8.
Le fonctionnement des instances des trois régimes
1.
L’appui de la DPS aux instances de la CNRACL
L’équipe de la DPS chargée des relations avec le conseil d’administration de la caisse
nationale est distincte des services gestionnaires. Un membre du comité de direction participe
à chaque conseil d’administration et à chaque comité. Avant chaque conseil d’administration,
une réunion préalable est organisée entre la Caisse des dépôts et le président. Des séminaires
préparatoires à la future COG ont été réalisés à destination des administrateurs.
2. L’appui de la DPS aux instances de l’Ircantec
Une équipe de quatre personnes de la DPS assure, à Paris, les relations avec les
administrateurs ; une équipe prépare, à Angers, les ordres du jour et les dossiers pour les
conseils et comités, et une autre assure les remboursements de frais aux administrateurs.
3. La coordination entre l’Erafp et la Caisse des dépôts
Une cellule de coordination au sein de la Caisse des dépôts est, pour l’Erafp, le point
d’entrée unique de toute demande relative à la gestion. La coordination opérationnelle est
assurée par cinq instances techniques (comme le pilotage de l’outil informatique SPIRRIS) et
deux comités placés auprès des directions (coordination volet « retraite » et coordination volet
« financier »).
À l’occasion de la prorogation de l’ancienne COG et de la négociation de la nouvelle,
l’Erafp a obtenu la création de deux instances stratégiques : un comité stratégique réunit les
directeurs de l’Erafp et de la gestion administrative de la Caisse des dépôts depuis 2021, pour
coordonner la stratégie et le pilotage du régime ; un comité des systèmes d’information, créé la
même année, associe plus étroitement l’Erafp au pilotage des projets informatiques de la Caisse
des dépôts, dont il est dépendant et auquel il considérait être insuffisamment associé.
Enfin, conformément aux statuts de l’Erafp, le directeur de l’établissement de Bordeaux
ou l’un de ses proches collaborateurs représentent la Caisse des dépôts au conseil
d’administration et dans les deux comités chargés de l’audit et du recouvrement.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
85
Annexe n° 9.
Les pesées d’acte de gestion
Les pesées d’acte de gestion, mises en
œ
uvre uniquement à Bordeaux, permettent de
mesurer le temps moyen passé en minutes pour réaliser un acte de gestion donné. 124 actes de
gestion pour la CNRACL et 47 pour le Rafp font l’objet d’une pesée.
Chaque année, une revue des pesées est planifiée par le contrôle de gestion et les actes
de gestion qui ont évolué peuvent donner lieu à une nouvelle pesée. La date de mise à jour de
la pesée correspond à la date de dernière modification de la pesée.
Tableau n° 22 :
Pesées d’acte de gestion pour la CNRACL
Acte de gestion
Pesée en
minutes
Date de mise à
jour de la pesée
Affaires notées (actifs)
123,52
17/07/2006
Aide à amélioration habitat
32,87
13/07/2010
Aide-ménagère
15,85
20/01/2011
Aides diverses dématérialisées
4,15
29/09/2010
Aides diverses papier
22
27/01/2009
Annulation de pension
7,05
27/05/2014
Annulation et/ou calcul SS
38,33
17/07/2006
Anomalies Ircantec
15
17/07/2006
Anomalies Ircantec 612.3
18,43
07/05/2010
Attestation régime de base
8,96
20/10/2011
Attestations automatiques
2,22
17/07/2006
Avis préalable FH
160
13/04/2010
Avis préalable pension normale
42
22/07/2022
Cadre C
85
17/07/2006
Changement Nir en retour CNAVTS
12,05
20/10/2011
Chèques-vacances : Annulation du plan d'épargne
33,7
17/07/2006
Chèques-vacances : Ouverture du plan d'épargne
21,9
17/07/2006
Chèques-vacances : Traitement des impayés
16,68
17/07/2006
Contrôle d’existence des étrangers et des centenaires
10,92
08/08/2012
Contrôle des droits des conjoints survivants
7,8
14/04/2017
Contrôle qualité
17,62
17/06/2015
Contrôle résidence AS ASI ASPA
3,6
10/11/2016
Corbeille Anomalie
8,62
27/01/2009
Correspondances aide habitat
11,28
27/01/2009
Correspondances générales
16,33
17/07/2006
Courriels
8,78
21/05/2019
Courriels répondus
9,04
14/04/2016
Courriels supprimés
0,43
14/04/2016
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
86
Acte de gestion
Pesée en
minutes
Date de mise à
jour de la pesée
Courriels transférés
0,48
14/04/2016
Création / Modification de coordonnées médiatiques
0,87
23/12/2014
Création et modifications circuit courrier
0,97
17/07/2006
Création et modifications circuit financier
0,86
17/07/2006
Création et modifications moyen financier
1,34
17/07/2006
Création manuelle de contrat d'affiliation
19,62
23/02/2011
Créations et modifications clients
1,98
17/07/2006
Créations et modifications d'adresses
1,13
17/07/2006
Créations et modifications NIR
0,85
03/07/2007
Cumul
23,3
18/09/2014
DAI : gestion des retours
21,67
29/09/2008
Demande d’avis statuts
18,47
03/09/2018
Demande de renseignements 'actifs'
28,08
17/07/2006
Demande de renseignements 'retraités'
40,77
17/07/2006
Demande de renseignements spécifiques
36,58
17/07/2006
Dossier Fraude
162,7
09/05/2017
Dossiers complexes
1
14/09/2022
Dossiers difficiles
106,71
17/07/2006
Doublons contrats
25,39
23/02/2012
Edition à la demande
4,5
15/02/2018
Enquête OMI
(campagne annuelle)
27,85
18/09/2014
Estimation de pension et Etat des services
31,65
17/07/2006
Etude administrative des actes clients (hors CC)
3,29
03/07/2007
Fiabilisation de carrière
18,42
24/02/2012
Gest.fich.bénéf (modif.adresses + modes de règlement)
5,58
31/10/2017
Gestion de la corbeille affiliation
1,64
23/02/2011
Gestion des formulaires européens
22,22
20/10/2011
Identification / validation
450
09/01/2009
Immatriculation création d'un dossier
29,58
17/07/2006
Indexation à la plateforme GED
137,09
28/02/2017
Indexation à la plateforme GED gestion spécifique
153,06
20/10/2011
Information retraite
20,81
14/04/2017
Liquidation droit à l'AS
75,43
14/04/2016
Liquidation d'un droit dérivé
102,38
05/06/2009
Liquidation fonctionnaire handicapé LR6
150
02/03/2010
M.A.J. adresse
11,02
17/07/2006
Majoration enfant
29,64
18/09/2014
Majoration tierce personne
102,28
17/07/2006
Modification contrat
3,63
23/02/2012
NPAI bulletin de pension
10,12
18/09/2014
Paiement ponctuel SP1
14,19
31/10/2017
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
87
Acte de gestion
Pesée en
minutes
Date de mise à
jour de la pesée
Placement sous tutelle/curatelle
24,12
05/02/2014
Prestations familiales
11,05
18/09/2014
Prêts aux retraités : Adhésion
48,62
17/07/2006
Prêts aux retraités : Traitement des impayés
98,47
17/07/2006
Qualification
27
31/10/2017
Rachat
45
17/07/2006
Rachat potentiel
11,68
17/07/2006
Réclamation sur état civil
23,36
23/02/2012
Reconnaissance liquidation droit d'orphelin
26,02
18/09/2014
Reconnaissance/liquidation droit propre pour inaptitude
138,27
31/12/2021
Reconnaissance/liquidation d'un droit propre
44
22/07/2022
Reconnaissance/révision du droit au MV veuve, OMI & AS
22,5
18/09/2014
Recours amiable (cellule assistance)
66,29
17/07/2006
Recours amiable, affaire notée
91,63
20/10/2011
Régularisations SRV
100,36
17/07/2006
Rejet de certification
9,2
23/02/2012
Rejet de certification (acte complexe)
15,68
23/02/2012
Relations avec bénéficiaires + organismes (correspondances)
41,24
17/07/2006
Remboursement de cotisations (Norm.rétro.SS.Ircantec)
20,99
17/07/2006
Remboursement des frais de tutelle et frais de contentieux
41,33
20/10/2011
Remboursement divers organismes
19,8
11/08/2022
Réponse aux enquêtes des CARSAT
29,28
22/06/2012
Résidents étrangers
15,59
20/10/2011
Réversion d’une pension – DREV
59,1
13/01/2022
Réversion d'une pension
59,1
18/09/2014
Réviser les éléments de carrière de l'auteur
27,78
17/07/2006
Révision cotisations sociales et assurance volontaire
5,72
18/09/2014
Révision de PPMB51
5,53
24/03/2021
Révision d'un droit
27,78
05/06/2009
Révision d'un droit
60,45
18/09/2014
Révision d'un droit gestion spécifique
18,24
14/11/2016
Sortie régime + transfert de cotisations à Ircantec
32,85
17/07/2006
Sortie régime + Transfert de cotisations au RG < à 15 ans
61,05
26/06/2013
Sortie régime + transfert de cotisations au RG < à 2 ans
22,42
11/04/2012
Sortie régime agents d'Etat sans transfert de cotisations
50,14
23/01/2012
Statistiques mensuelles
43,74
03/07/2007
Téléphone Aides
600
08/08/2007
Téléphone produits et services
600
08/08/2007
Téléphone sortant
450
12/09/2007
Téléphonie
600
17/07/2006
Traitement des impayés et des suspendus
7,5
18/09/2014
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
88
Acte de gestion
Pesée en
minutes
Date de mise à
jour de la pesée
Traitement des listes non rattachées à un acte payeur
1
19/01/2007
Traitement des listing impayés
40,87
20/10/2011
Traitement des NPAI
1,5
28/02/2008
Traitement des soldes GC11
23,04
18/09/2014
Traitements divers
7,65
20/10/2011
Travaux d’ordre
168
31/10/2017
Travaux d’ordre
413
31/10/2017
Travaux d’ordre
192
31/10/2017
Travaux d'ordre (par jour ouvré) PPMZ
83,63
17/04/2012
Travaux d'ordre PPMY
78,2895
01/08/2022
Tutelle curatelle aide sociale 18 ans
26,02
18/09/2014
Validation effective après pré-annulation
16,38
03/02/2015
Validation effective jusqu’à pré-annulation
54,9
17/01/2018
Validation effective jusqu’à pré-annulation (à partir de 4 empl.)
73,02
17/01/2018
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Tableau n° 23 :
Pesées d’acte de gestion pour le Rafp
Acte de gestion
Pesée en
minutes
Date de mise à
jour de la pesée
Anomalies externes DI RAFP agent
450
13/01/2012
Anomalies internes DI agent
6,03
23/02/2012
Contrôle qualité
17,62
17/06/2015
Courriels
13,45
21/05/2019
Courriels répondus
11,81
14/04/2016
Courriels supprimés
0,43
14/04/2016
Courriels transférés
0,48
14/04/2016
Création / Modification de coordonnées médiatiques
0,87
23/12/2014
Création et modifications circuit courrier
0,97
20/07/2006
Création et modifications circuit financier
0,86
20/07/2006
Création et modifications moyen financier
1,34
20/07/2006
Création manuelle de contrat d'affiliation
8,94
01/12/2009
Créations et modifications d'adresses
1,13
20/07/2006
Dossiers complexes
1
19/01/2007
Doublons CLIENT
7,27
15/12/2009
Doublons contrats
18,04
23/02/2012
Edition à la demande
4,5
08/03/2018
Etude administrative des actes clients (hors CC)
3,29
20/07/2006
Fiabilisation de carrière
18,42
24/02/2012
Immatriculation création d'un dossier
55
17/07/2006
Indexation à la plateforme GED
96,25
07/05/2015
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
89
Acte de gestion
Pesée en
minutes
Date de mise à
jour de la pesée
Indexation à la plateforme GED gestion spécifique
12,26
07/05/2015
Information retraite
14,34
03/06/2015
Liquidation droit propre TSD
9,2
03/10/2012
Liquidation droit propre TSD – DRIL
9,2
11/10/2019
Liquidation d'un droit dérivé
12,7
20/10/2011
LR9 corbeille anomalies DROIT DIRECT
2,45
03/10/2012
LR9 corbeille anomalies réversion CNRACL
3,42
03/10/2012
LR9 corbeille anomalies REVISIONS
3,09
03/10/2012
Modification contrat
3,63
28/02/2012
NPAI bulletin de pension
10,12
07/09/2015
Placement sous tutelle/curatelle
24,12
29/05/2020
Réclamation sur état civil
23,36
23/02/2012
Reconnaissance/liquidation d'un droit propre
6,85
11/07/2007
Recours amiable, affaire notée
91,63
20/10/2011
Recyclage des virements gc9
4,85
18/09/2014
Rejet de certification
9,2
23/02/2012
Rejet de certification (acte complexe)
15,68
23/02/2012
Révision d'un droit
18,24
20/06/2016
Téléphonie
600
17/07/2006
Traitement des impayés et des suspendus
7,5
18/09/2014
Traitement des listes non rattachées à un acte payeur
1
19/01/2007
Traitement des NPAI
1,5
15/02/2012
Traitement des soldes GC11
29,09
25/06/2018
Traitements divers
7,65
26/07/2011
Travaux d'ordre
60
18/07/2006
Tutelle curatelle aide sociale 18 ans
26,02
10/01/2019
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
90
Annexe n° 10.
Les contrôles de niveau 1 réalisés à chaque campagne
d’alimentation du modèle de coût
Chaque année, trois campagnes d’alimentation du modèle de coût visent à anticiper les
charges imputées aux mandats et à les facturer.
La première campagne commence en début d’année. À la clôture des comptes de
l’exercice précédent, le contrôle de gestion de la DPS alimente le modèle de coût afin de
déterminer la répartition des moyens mis en
œ
uvre pour chaque mandat sur l’année écoulée,
selon trois objectifs : déterminer les coûts complets pour chaque mandat, aboutir à la facturation
finale et alimenter le modèle de coûts de l’établissement public.
La deuxième campagne, en juin/juillet, intègre, pour l’exercice en cours, les prévisions
de dépenses et une simulation des clefs de répartition sur l’année en fonction des activités
exercées et de leur évolution, pour anticiper les coûts complets et la facturation de l’exercice en
cours pour chaque mandat.
La troisième campagne, en septembre/octobre, vise à alimenter le modèle avec les
prévisions de l’année suivante, pour anticiper les coûts complets de l’année suivante pour
chaque mandat et la facturation finale de la prestation de l’exercice en cours.
Chaque campagne d’alimentation du modèle de coût fait l’objet d’un plan de contrôle,
qui fait intervenir le pôle « consolidation » du contrôle de gestion pour les données en euros et
leur traitement dans le modèle, et le pôle « pilotage de l’activité » du contrôle de gestion pour
les clés de répartition des coûts sur la base de temps passé.
Le logigramme ci-après permet d’identifier les contrôles de niveau 1 réalisés à chaque
campagne de modèle de coût.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
91
Schéma n° 2 :
Les activités d’une campagne de modèle de coût de la DPS
Note : CN1 = contrôle de niveau 1.
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
92
Annexe n° 11.
Les rémunérations au sein de la DPS de 2017 à 2021
Tableau n° 24 :
Rémunération annuelle moyenne, y compris charges sociales, d’un ETP à la
DPS (2017-2021)
2017
2018
2019
2020
2021
Rémunération moyenne
78 125
€
80 965
€
82 472
€
82 942
€
83 893
€
Progression
+3,6 %
+1,9 %
+0,6 %
+1,1 %
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
93
Annexe n° 12.
La décomposition du prix standard des ETP opérationnels en 2017
Le prix standard des ETP opérationnels, tel qu’estimé en 2017, se décomposait selon le
tableau suivant.
Tableau n° 25 :
La décomposition du prix standard des ETP de la production en 2017
Catégories de frais de gestion
Montant
Frais de personnel (masse salariale, formation)
76 211
€
Frais généraux (immobilier, frais de fonctionnement)
6 502
€
Frais informatique (poste de travail, téléphonie, outils SI)
4 284
€
Fonctions supports (gestion RH, contrôle de gestion, comptabilité, etc.)
21 503
€
Prix standard (total)
108 500
€
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Dans la décomposition du prix standard, seuls les frais de personnel varient selon la
famille d’ETP. Les autres frais sont identiques quel que soit le profil de l’ETP.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
94
Annexe n° 13.
Des indicateurs de coût et de productivité par processus
La DPS fournit aux mandants de nombreux indicateurs déclinés par processus. Cette
abondance d’informations repose cependant sur des données de facturation qui, avec le nouveau
modèle de facturation, ne reflètent plus la réalité des coûts de gestion.
Les coûts par processus – plus exactement les prix facturés par processus – et les
indicateurs de productivité qui en dépendent, communiqués par la Caisse des dépôts, ne
traduisent pas en conséquence les performances financières réelles de la DPS, comme le
montrent les tableaux et graphiques qui suivent.
1)
Prix facturés et coûts de gestion par processus pour chacun des trois régimes
Tableau n° 26 :
Prix facturés et coûts de gestion par processus pour la CNRACL
(2017-2021, en
€
)
Processus
2017
2018
2019
2020
2021
Recouvrer et
maîtriser les
cotisations
Prix facturés
2 958 477
3 113 209
3 146 292
3 655 540
3 377 893
Coûts de gestion
2 979 507
3 292 686
3 741 039
3 851 256
4 219 047
Gérer les
droits
Prix facturés
20 891 924
17 137 491
21 509 707
24 470 748
21 218 613
Coûts de gestion
21 014 425
21 713 848
24 452 384
27 912 865
22 379 603
Liquider les
retraites et
payer
Prix facturés
28 778 329
25 899 939
26 852 122
27 073 053
27 627 640
Coûts de gestion
29 144 499
29 466 603
34 334 705
34 733 754
37 986 925
Communiquer
et informer
Prix facturés
28 810 866
26 431 484
27 054 232
26 360 664
26 368 101
Coûts de gestion
28 939 172
29 550 025
31 763 120
30 578 619
33 112 984
Fournir les
prestations
sociales et
annexes
Prix facturés
8 752 071
7 108 599
7 709 493
8 344 276
8 365 091
Coûts de gestion
8 790 654
8 715 106
10 930 264
11 637 459
11 619 217
Mettre en
œ
uvre la
gestion
financière, la
trésorerie et la
comptabilité
Prix facturés
3 134 886
2 694 312
3 126 364
3 321 334
3 051 258
Coûts de gestion
3 154 351
3 072 168
4 447 362
6 438 596
5 857 332
Assister les
mandants dans
le pilotage des
fonds
Prix facturés
4 874 559
4 450 389
4 819 834
5 667 290
5 902 049
Coûts de gestion
4 927 392
5 059 564
5 431 127
6 591 264
6 308 119
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
95
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Tableau n° 27 :
Prix facturés et coûts de gestion par processus pour l’Ircantec
(2017-2021, en
€
)
Processus
2017
2018
2019
2020
2021
Recouvrer et maîtriser
les cotisations
Prix facturés
7 346 669
7 879 028
7 312 386
8 526 470
9 443 699
Coûts de gestion
7 495 998
8 272 981
7 757 550
8 984 758
9 986 005
Gérer les droits
Prix facturés
12 676 001
12 773 508
10 943 713
9 700 544
10 675 392
Coûts de gestion
12 620 044
12 175 896
11 638 259
10 049 576
11 050 721
Liquider les retraites
et payer
Prix facturés
40 708 517
36 988 610
40 220 666
39 066 882
38 238 743
Coûts de gestion
40 661 035
38 983 287
44 977 053
40 965 199
42 826 054
Communiquer et
informer
Prix facturés
21 461 282
24 434 742
23 586 055
23 307 166
23 259 070
Coûts de gestion
21 519 260
25 619 804
24 043 772
24 486 712
23 943 361
Fournir les
prestations sociales et
annexes
Prix facturés
2 018 696
1 980 992
2 800 915
2 021 748
1 578 450
Coûts de gestion
2 034 276
1 835 271
2 957 262
2 135 222
1 664 932
Mettre en
œ
uvre la
gestion financière, la
trésorerie et la
comptabilité
Prix facturés
4 092 822
4 347 396
4 807 037
4 818 858
5 070 397
Coûts de gestion
4 118 491
4 608 174
5 011 454
4 956 915
5 669 614
Assister les mandants
dans le pilotage des
fonds
Prix facturés
5 320 999
5 575 001
6 284 616
5 577 121
6 059 953
Coûts de gestion
5 346 149
5 658 858
6 499 218
5 808 270
6 358 879
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Tableau n° 28 :
Prix facturés et coûts de gestion par processus pour le Rafp
(2017-2021, en
€
)
Processus
2017
2018
2019
2020
2021
Recouvrer et maîtriser
les cotisations
Prix facturés
1 633 207
1 689 336
1 850 309
1 592 232
1 555 405
Coûts de gestion
1 633 207
1 689 336
1 952 027
1 629 084
2 042 892
Gérer les droits
Prix facturés
4 080 087
4 549 325
3 771 116
4 836 608
3 839 289
Coûts de gestion
4 080 087
4 549 325
5 900 725
7 491 583
4 656 658
Prix facturés
1 455 550
1 738 758
1 435 347
1 305 061
1 367 832
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
96
Processus
2017
2018
2019
2020
2021
Liquider les retraites
et payer
Coûts de gestion
1 455 550
1 738 758
1 889 629
2 147 114
1 598 193
Communiquer et
informer
Prix facturés
4 121 267
4 194 886
3 955 648
3 644 880
3 566 394
Coûts de gestion
4 121 267
4 194 886
3 983 511
3 899 570
5 101 630
Mettre en
œ
uvre la
gestion financière, la
trésorerie et la
comptabilité
Prix facturés
3 031 458
2 937 828
2 735 121
3 148 447
3 137 340
Coûts de gestion
3 031 458
2 937 828
3 117 022
3 092 042
3 829 179
Assister les mandants
dans le pilotage des
fonds
Prix facturés
855 242
697 875
679 970
724 366
488 208
Coûts de gestion
855 242
697 875
732 817
736 397
724 788
Source : Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Graphique n° 7 :
Processus « Recouvrer et maîtriser les cotisations », prix facturés et coûts de
gestion pour la CNRACL, l’Ircantec et le Rafp, base 100 en 2017
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
97
Graphique n° 8 :
Processus « Gérer les droits », prix facturés et coûts de gestion pour la CNRACL,
l’Ircantec et le Rafp, base 100 en 2017
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Graphique n° 9 :
Processus « Liquider les retraites et payer », prix facturés et coûts de gestion pour
la CNRACL, l’Ircantec et le Rafp, base 100 en 2017
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
98
Graphique n° 10 :
Processus « Communiquer et informer », prix facturés et coûts de gestion pour la
CNRACL, l’Ircantec et le Rafp, base 100 en 2017
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Graphique n° 11 :
Processus « Fournir les prestations sociales et annexes », prix facturés et coûts de
gestion pour la CNRACL et l’Ircantec, base 100 en 2017
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
99
Graphique n° 12 :
Processus « Mettre en
œ
uvre la gestion financière, la trésorerie et la
comptabilité », prix facturés et coûts de gestion pour la CNRACL, l’Ircantec et le Rafp, base 100 en
2017
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Graphique n° 13 :
Processus « Assister les mandants dans le pilotage des fonds », prix facturés et
coûts de gestion pour la CNRACL, l’Ircantec et le Rafp, base 100 en 2017
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
2)
Indicateurs de coût unitaire pour la CNRACL
La DPS fournit avec la facturation annuelle de la CNRACL des indicateurs de coût
unitaire liés à différents processus. Ces indicateurs sont en fait des indicateurs de frais facturé
unitaire, dont les évolutions depuis 2017 ont pu être très différentes de celles des indicateurs de
coût de gestion unitaire, plus à même de mesurer la productivité de la DPS. C’est le cas en
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
100
particulier de l’indicateur de coût unitaire d’une liquidation, qui est l’un des indicateurs de suivi
de la COG 2018-2022 : le coût unitaire d’une liquidation, estimé à 143
€
en 2017, serait en
2022 plus faible de 6 % sur la base des frais facturés (135
€
affichés par la DPS) mais plus élevé
de 47 % sur la base des coûts de gestion (210
€
non affichés).
Graphique n° 14 :
Coût unitaire d’une liquidation (2017-2022)
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Graphique n° 15 :
Coût de gestion d’un employeur cotisant (2017-2022)
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
101
Graphique n° 16 :
Coût de gestion d’un compte individuel retraite (2017-2022)
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
Graphique n° 17 :
Coût unitaire d’un paiement (2017-2022)
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
102
Graphique n° 18 :
Coût d’une communication (2017-2022)
Source : Cour des comptes, à partir des données de la Caisse des dépôts (direction des politiques sociales).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
103
Annexe n° 14.
L’investissement socialement responsable à l’Ircantec
1)
Un investissement social et responsable en plein essor, qui se structure
Il n’existe ni définition ni norme ou cadre réglementaire régissant l’ISR ce qui ouvre la
voie à plusieurs approches possibles, pouvant être combinées entre elles :
-
la plus répandue dans le monde est l’approche par exclusion – un investisseur fait le
choix de ne pas investir – qu’elle soit normative, c’est-à-dire dictée au regard d’une
violation des normes ou conventions internationales, ou sectorielle c’est-à-dire selon la
nature de l’activité jugée néfaste pour la société (tabac, armement, jeu …) ;
-
l’engagement actionnarial, vise à faire pression sur les entreprises afin qu’elles
améliorent leurs pratiques sociales ;
-
la sélection dite environnement, social et gouvernance (ESG) «
best in class
», consiste
à
sélectionner les entreprises les plus performantes sur la base de critères ESG ;
-
une approche thématique favorisant les entreprises au sein un secteur donné, tel que les
énergies renouvelables, l’eau, le traitement des déchets, …
L’ISR est une forme de placement dans des sociétés majoritairement cotées en bourse
qui prend en forme des critères environnementaux, sociaux et de gouvernance au-delà des
critères financiers.
Chaque agence de notation en charge d’examiner la politique d’investissement ISR
d’une entreprise a développé sa propre méthode d’évaluation reposant sur un choix de critères
et sur un système de calcul variable en fonction du secteur d’activité. Les critères sont analysés
par les agences selon trois domaines (environnement, social et gouvernance) déclinés en de
multiples critères. Les agences déterminent ensuite une note globale (exemple : AAA).
Au sein des entreprises, les décideurs s’appuient sur les évaluations des agences de
notation pour créer leurs fonds ISR.
L’ISR, se développe fortement depuis une vingtaine d’année. Dans le monde, l’ISR
représente 10 000 Md
€
, soit 21,8 % des encours sous gestion, principalement en Europe
(64,5 %) et aux États-Unis (27,6%)
148
. Ces investissements sont détenus à hauteur de 72 % par
des investisseurs institutionnels et de 38 % par des investisseurs particuliers.
En France, les encours ISR représentaient 17 Md
€
en 2006. Aujourd’hui, l’ISR
représente 2 600 Md
€
, y compris l’épargne des ménages, soit 5,73 % des encours sous gestion.
Depuis l’adoption en septembre 2015 de l’agenda 2030, la France, aux côtés des 193
États membres de l’Organisation des Nations Unies, a bâti une feuille de route dessinant les
grandes transformations à mener, à la fois sur le territoire national, en Europe et à
l’international, pour atteindre les 17 objectifs de développement durable destinés à faire évoluer
148
Les 7,9 % autres sont répartis entre le Canada (4,3 %), l’Afrique (1,7 %), l’Australie (1,3 %), l’Asie
(0,5 %) et le Japon (0,1%).
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
104
notre société vers un modèle à la fois plus prospère, plus inclusif et plus respectueux de
l’environnement.
La feuille de route française comprend 6 enjeux qui se déclinent en priorités
149
. Ces
enjeux visent à agir pour une transition juste, à transformer les modèles de sociétés, à s’appuyer
sur l’éducation et la formation tout au long de la vie, à agir pour le bien-être de toutes et tous,
à rendre effectif la participation citoyenne à l’atteinte des objectifs de développement durable
et à
œ
uvrer au plan européen en faveur de la transformation durable des sociétés.
2)
L’investissement socialement responsable à l’Ircantec
Entamée en 2009, la démarche d’investisseur responsable de l’Ircantec repose sur trois
documents de référence :
-
une charte ISR adoptée en 2013 et actualisée
150
dans le cadre de la feuille de route 2016-
2021 ;
-
une politique de vote qui, depuis 2014, précise les priorités du régime dans l’exercice
de ses droits de vote : égalité femmes-hommes, abstention et rémunération des
dirigeants, renforcement du soutien à la transition énergétique et écologique ayant
permis d’inscrire les investissements dans une trajectoire compatible avec un scénario
où la température mondiale augmenterait d’ici 2100 au plus de 2°C par rapport aux
niveaux préindustriels. Face à l’urgence climatique, la feuille de route 2021-2025
renforce cette exigence en fixant à 1,5°C la hausse de la température ;
-
une politique d’engagement actionnarial et institutionnel formalisée depuis 2017, visant
à intégrer les différents sujets émergents. Cette démarche s’articule autour de trois
grandes orientations : droits de l’Homme
151
, responsabilité fiscale des entreprises
152
et
transition énergétique et écologique et transition juste.
En intégrant à la gestion de ses réserves les risques financiers de long terme inhérents
aux changements climatiques, le régime agit en faveur de la transition énergétique et
écologique. En pratique, depuis 2022, le régime attend des entreprises dont elle est actionnaire
qu’elles :
-
définissent des objectifs quantitatifs de réduction des émissions de CO2 notamment
pour celles des secteurs à fort impact environnemental ;
-
définissent un plan de sortie du charbon avant 2030 accompagné d’un plan de
reconversion des activités et des salariés pour les sociétés concernées par l’activité
d’extraction, production, exploitation du charbon ;
149
A l’exception de l’enjeu portant sur la transformation durable des sociétés, qui comprend 2 priorités,
chacun des 5 autres enjeux comprend 3 priorités.
150
Voir notamment les exclusions d’investissements portant sur le tabac (2017), le charbon et les énergies
fossiles (2022).
151
L’Ircantec est notamment signataire de la « déclaration d’investisseurs contre l’esclavage moderne
dans la chaîne d’approvisionnement au Canada », aux côtés de 129 investisseurs représentant près de 2 300
milliards de dollar d’encours sous gestion et de la déclaration « Make finance work for people and planet ».
152
L’Ircantec participe depuis 2015 à la task-force des principes pour l’investissement responsable (PRI)
sur la responsabilité fiscale et a signé en 2019 la « Charte des investisseurs publics français en faveur des Objectifs
de développement durable (ODD) ».
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
105
-
instaurent un vote régulier sur la stratégie climatique et communiquent régulièrement
sur la stratégie climat.
Le régime s’est, par ailleurs, engagé à rendre compte de l’effectivité des engagements
climat
153
. En pratique, l’Ircantec communique sur :
le principal indicateur pour évaluer l’impact négatif des investissements sur le climat, à
savoir l’empreinte carbone sous ses différentes mesures
154
. Dès lors, l’Ircantec compare
chaque année dans son rapport annuel de durabilité ses portefeuilles entreprises et fonds
souverains et assimilés à des indices de référence (cf. extrait ci-après) ;
-
l’ensemble des valeurs détenues en portefeuille des fonds dédiés ;
-
la liste des entreprises désinvesties. À cet égard, l’Ircantec s’est engagé à appliquer à
l’horizon 2024 les seuils d’exclusion des indices européens alignés avec l’Accord de
Paris, à savoir l’exclusion de toutes les entreprises dont le charbon thermique (activités
d’exploration ou de traitement) représente plus de 1% du chiffre d’affaires, à l’exception
des entreprises ayant adopté un plan de sortie crédible d’ici à 2030. De fait, cela revient
pour le régime à s’engager à atteindre une exposition au charbon thermique de son
portefeuille nulle d’ici à 2030, toute zone géographique confondue. Depuis 2018,
l’Ircantec a par ailleurs mis en place une politique de désinvestissement ciblée et
progressive des entreprises des secteurs pétroliers et gaziers. En contrepartie, ces
désinvestissements se sont accompagnés d’un renforcement des investissements en
faveur de la transition énergétique et écologique, à travers différents fonds labellisés
«
Greenfin
»
155
.
Tableau n° 29 :
Indicateurs ISR (extrait du rapport de durabilité 2020 de l’Ircantec)
Portefeuille
entreprise
Indice de
référence
Portefeuille
souverain et
assimilé
Indice de
référence
Température
1,9°C
2,5°C
2,3°C
2,6°C
Score ESG
55,6
53,6
75,1
72,6
Source : Ircantec.
Note de lecture : Les actions conduites sur la période 2016-2020 ont permis de positionner le portefeuille
des entreprises cotées de l’Ircantec sur une température de 1,9°C à horizon 2100, quasi en ligne avec
son objectif, contre 2,5°C pour le parangonnage. Le portefeuille souverain reste sur une trajectoire
153
Conformément aux exigences de l’article 173 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la
transition énergétique pour la croissance verte.
154
Indice carbone pondéré, émissions totales de carbone, émissions carbone financées. Ce dernier
indicateur mesure les émissions de gaz à effet de serre induites par la détention d'un actif financier ayant permis
la construction d’une installation polluante, son entretien et son fonctionnement.
155
Créé par le ministère chargé de la transition écologique, le label Greenfin garantit la qualité verte des
fonds d’investissement et s’adresse aux acteurs financiers qui agissent au service du bien commun grâce à des
pratiques transparentes et durables. Le label a la particularité d’exclure les fonds qui investissent dans des
entreprises opérant dans le secteur nucléaire et les énergies fossile.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
106
convergeant vers une température de 2,3°C, sur une meilleure trajectoire que son indice de référence
(2,6°).
Cette politique engagée par l’Ircantec a pris de l’ampleur au fil du temps
156
et a été
distinguée à de nombreuses reprises, en particulier à partir de 2019, par des récompenses
attribuées par différents jurys composés d’acteurs financiers et institutionnels
157
.
156
En 2021, le poids de la dimension ISR dans la notation des appels d’offre était de 43 % contre 20 %
en 2019.
157
International Awards for Climate-Related Disclosure
(Ministère de la Transition Écologique et
Solidaire) – 2019,
Couronnes Instit Invest
(Agefi) – 2019 et 2020 (catégorie : meilleure initiative en faveur de la
prise en compte des ODD), 2021 (catégorie : meilleure pratique en matière de prise en compte des enjeux ESG sur
les cinq dernières années),
Investment & Pensions Europe Real Estate
– 2020 (catégorie : meilleur investisseur
régional pour France / Belgique) et 2021 (catégorie : stratégie alternative)
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
107
Annexe n° 15.
Les frais de gestion des gestionnaires d’actifs
1)
Les encours de l’Ircantec et du Rafp et les frais de gestion associés
Tableau n° 30 :
Montant des encours de l’Ircantec et des frais de gestion (2017-2021)
Société de
gestion,
OPCVM,
SCI
Classe d’actifs
Valorisation
boursière du
portefeuille au
31/12/2021 (
en M
€
)
Frais de gestion
(2017-2021)
en M
€
Dont 2021
(en M
€
)
Frais de dépositaire 2021
En M
€
En Bp
D
Actions européennes
396,60
3,54
0,83
0,18
4,34
E
Actions européennes
111,94
4,34
0,76
0,13
5,50
F
Actions européennes
161,39
4,67
0,86
0,15
5,22
G
Actions européennes
745,60
0,93
0,51
0,24
3,77
B
Actions européennes
1 052,44
4,59
1,32
0,33
3,39
A
Actions européennes
1 123,22
4,19
1,24
0,34
3,42
H
Actions européennes
1 251,63
3,47
0,72
0,38
3,32
I
Actions Monde ex-
Europe (OCDE)
541,15
0,56
0,34
0,22
4,53
J
Actions Monde ex-
Europe (OCDE)
578,71
0,70
0,34
0,21
4,29
C
Obligations d'entreprises
934,86
6,81
2,07
0,25
2,80
K
Obligations d'entreprises
1 034,43
4,97
1,76
0,29
2,90
L
Obligations d'entreprises
893,89
4,02
1,16
0,25
2,86
M
Obligations souveraines
(indexées inflation)
2 756,71
2,63
1,55
0,82
3,17
N
Obligations vertes
1 003,32
2,42
0,68
0,28
3,09
O
Obligations souveraines
(+ couverture)
751,56
12,15
1,63
0,22
2,95
P
Immobilier
774,13
5,77
1,08
0,10*
nc
Q
Non côté
219,88
7,58
1,86
0,06
3,47
Total
14 331
73,25
18,69
4,4
3,69
* Dépositaire : établissement financier par exception car la direction de l’exécution des opérations financières
n’est pas en mesure de fournir cette prestation.
Source : Cour des comptes à partir des données de la Caisse des dépôts (direction financière et direction de
l’exécution des opérations financières.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
108
Tableau n° 31 :
Montant des encours du Rafp et des frais de gestion (2017-2021)
Société
de
gestion
Classe ‘d’actifs
Valorisation
boursière du
portefeuille au
31/12/2021 (
en M
€
)
Frais de gestion
(2017-2021)
en M
€
Dont 2021
(en M
€
)
Frais de dépositaire 2021
En M
€
En Bp
AA
Obligations
3 617,66
3,53
0,84
nc
nc
BB
Obligations
1 926,29
2,77
0,58
nc
nc
CC
Obligations
1 417,30
2,41
0,47
nc
nc
DD
Obligations
807,21
5,48
1,26
nc
nc
EE
Obligations
255,43
1,20
0,63
0,09
3,63
FF
Obligations
647,33
1,53
1,17
0,24
3,53
C
Obligations
462,62
0,73
0,73
0,14
3,92
GG
Actions zone euro
2 740,95
1,64
0,33
nc
nc
DD
Actions zone euro
1 483,05
10,78
2,26
0,41
3,92
B
Actions zone euro
1 966,05
6,99
1,87
0,51
2,87
EE
Actions zone euro
1 841,77
10,02
2,25
0,52
2,93
FF
Actions zone euro
1 218,34
4,99
1,39
0,34
3,05
GG
Actions zone euro
674,09
0,65
0,28
0,20
3,33
HH
Actions zone euro
232,71
2,10
0,87
0,08
3,58
A
Actions zone euro
1 003,82
3,15
0,88
0,29
3,31
II
Actions France Europe
483,49
7,56
1,90
0,10
2,66
JJ
Actions France Europe
393,48
6,14
1,90
0,09
2,85
KK
Actions France Europe
711,38
6,13
1,95
0,22
3,87
LL
Actions US
1 243,46
1,38
1,38
0,47
3,83
MM
Actions US
379,32
0,35
0,35
0,05
1,96
NN
Actions US
45,04
0,04
0,04
0,02
4,72
OO
Actions Pacifique
939,01
17,03
5,00
0,38
4,08
PP
Actions Pacifique
294,62
7,91
1,40
0,18
6,23
QQ
Diversification
1 280,69
3,50
0,54
0,64
5,28
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
109
Société
de
gestion
Classe ‘d’actifs
Valorisation
boursière du
portefeuille au
31/12/2021 (
en M
€
)
Frais de gestion
(2017-2021)
en M
€
Dont 2021
(en M
€
)
Frais de dépositaire 2021
En M
€
En Bp
RR
Non coté et autres
222,53
2,78
0,66
0,07
3,82
SS
Non coté et autres
20,85
0,17
nc
0,03
15,79
TT
Non coté et autres
16,30
0,03
0,03
nc
nc
UU
Non coté et autres
164,37
3,83
0,65
0,06
4,75
VV
Non coté et autres
16,01
0,42
0,20
0,04
21,85
WW
Immobilier
39,25
0,24
0,10
nc
nc
XX
Immobilier
916,13
8,64
1,60
nc
nc
YY
Immobilier
1 144,08
9,32
2,02
nc
nc
ZZ
Immobilier
728,14
8,84
3,15
nc
nc
AAA
Immobilier
906,69
14,88
3,92
nc
nc
BBB
Immobilier
764,21
11,19
2,77
nc
nc
CCC
Couverture de change
171,55
0,29
0,14
0,05
3,16
DDD
Couverture de change
144,43
4,95
1,53
0,04
2,82
Total
41 948,12
200,63
49,20
6,48
4,87
Source : Cour des comptes à partir des données de la Caisse des dépôts (direction de l’exécution des opérations
financières) et de l’Erafp.
2)
Analyse comparée des frais fixes de gestion facturés sur la période 2017-2021 à
l’Ircantec et au Rafp
L’ensemble des coûts relatifs aux mandats de gestion d’actifs est défini dans les marchés
publics par un barème dégressif prenant comme assiette l’actif net, c’est-à-dire la valeur de
marché du portefeuille au 31 décembre N. Comme le montrent les tableaux ci-dessous, il s’agit
d’une tarification par tranches avec un coût marginal faible.
Les taux appliqués dépendent de différentes caractéristiques, notamment de :
-
la classe d’actifs ;
-
le type de gestion, fondamentale, avec intervention de la société de gestion ou
systématique, c’est-à-dire à partir d’algorithmes mathématiques (optimisation sous
contraintes), les taux appliqués dans ce dernier cas étant en principe moins élevés ;
-
la taille de capitalisation ;
-
la zone géographique ;
-
la dynamique de l’investissement, ce qui a conduit à exclure du champ de la
comparaison ci-dessous, la gestion des fonds immobiliers, dont les pratiques sur la
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
110
période sous revue diffèrent entre l’Ircantec ayant confié en gestion un unique
organisme de placement professionnel collectif immobilier (OPPCI) et le Rafp,
détenteur de sept fonds dédiés sur l’immobilier dont la dynamique d’investissement
significative grève les frais de gestion des frais de transaction ;
-
la nature des taux applicables, fixes ou variables. Contrairement à l’Erafp, l’Ircantec a
recours à des commissions de surperformance afin d’inciter les gestionnaires à obtenir
de meilleurs rendements financiers. Ces commissions prennent la forme de taux
variables qui s’ajoutent aux taux fixes. À l’Ircantec, les commissions sont capées à
0,30 % de l’actif net des frais de gestion fixe pour les fonds actions et 0,15 % de l’actif
net des frais de gestion fixe pour les fonds obligations d’entreprises par an. Les taux
variables ne sont pas pris en compte dans la comparaison.
L’échantillon de trois fonds examinés présente de ce point de vue des
caractéristiques comparables.
Le contrôle de la Cour a consisté à comparer les frais fixes de gestion facturés sur la
période 2017-2021 à l’Ircantec et au Rafp, par un même gestionnaire d’actifs pour trois
portefeuilles sous gestion présentant des caractéristiques comparables. Ce travail, réalisé sur un
périmètre par postulat limité
158
, fait ressortir de faibles écarts de taux, entre 1 et 3 points de base
sur le portefeuille actions Europe en gestion fondamentale en faveur de l’Ircantec ou du Rafp
selon les mandats (voir tableau n° 31), ce que confirme l’analyse menée par l’Erafp sur le fonds
dédié d’actions européennes géré par le gestionnaire A sur une période de deux ans (2020-
2021).
Cependant, comme précédemment rappelé, aux frais fixes s’ajoutent des frais variables
de surperformance. En 2020 et 2021, le fonds dédié d’actions européennes géré pour le compte
de l’Erafp par le gestionnaire A a dégagé, une forte surperformance par rapport à son indice de
comparaison. Si le régime avait retenu des taux de surperformance, ce qui n’est pas prévu dans
sa stratégie, cette surperformance se serait traduite par une augmentation des frais de gestion.
158
Pour l’Ircantec, le montant de l’échantillon s’élève à 3/14,3 Md
€
, pour le Rafp à 3,5/41,9 Md
€
.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
111
Tableau n° 32 :
Comparaison des barèmes de frais fixes de gestion facturés pour deux
fonds actions européennes en gestion fondamentale (2017-2021)
Tranches
d'encours
Frais de gestion en % TTC de l'encours sous gestion
Actions Europe
(gestion
fondamentale)
Société de gestion A
Société de gestion B
Ircantec
Erafp
Écart de taux
Ircantec
Erafp
Écart
de taux
de 0 à 100 M
€
0,13%
0,16%
-0,03%
0,10%
0,11%
-0,01%
de 100 à 200
M
€
0,12%
0,14%
-0,02%
0,10%
0,11% (jusqu'à 150 M
€
)
nc
de 200 à 300
M
€
0,11%
0,14%
-0,03%
0,10%
0,10% (jusqu'à 250 M
€
)
nc
de 300 à 400
M
€
0,09%
0,09%
0,00%
0,10%
0,09%
0,01%
de 400 à 500
M
€
0,07%
0,09%
-0,02%
0,10%
0,09%
0,01%
de 500 à 600
M
€
0,06%
0,07%
-0,01%
0,10%
0,09%
0,01%
de 600 à 700
M
€
0,06%
0,07%
-0,01%
0,10%
0,09%
0,01%
de 700 à 800
M
€
0,06%
0,07%
-0,01%
0,10%
0,09% (jusqu'à 750 M
€
)
nc
de 800 à 1000
M
€
0,06%
0,07%
-0,01%
0,10%
0,085%
0,02%
de 1000 à 2000
M
€
0,06%
0,07%
-0,01%
0,10%
0,08%
0,02%
Source : Cour des comptes à partir des données de marchés des régimes.
Sur le portefeuille obligations d’entreprises, l’écart de de taux est également de quelques
points de base entre les deux régimes.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
112
Tableau n° 33 :
Comparaison des barèmes de frais fixes de gestion facturés pour un fonds
obligations d’entreprises (2017-2021)
Obligation
d'entreprises
Société de gestion C
Ircantec
Erafp
écart de taux
de 0 à 100
M
€
0,27%
0,26%
0,01%
de 100 à 200
M
€
0,24%
0,26%
-0,02%
de 200 à 300
M
€
0,23%
0,26%
(jusqu'à
250
M
€
)
nc
de 300 à 400
M
€
0,23%
0,22%
0,01%
de 400 à 500
M
€
0,23%
0,22%
0,01%
de 500 à 600
M
€
0,23%
0,18%
0,05%
de 600 à 800
M
€
0,23%
0,18%
(jusqu'à
750
M
€
)
nc
de
800
à
1000 M
€
0,23%
0,145%
0,09%
Source : Cour des comptes à partir des données de marché des régimes.
LE ROLE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS DANS LA GESTION DE TROIS RÉGIMES DE RETRAITE
D’AGENTS PUBLICS
113
Annexe n° 16.
Les besoins de trésorerie de la CNRACL
La gestion de la trésorerie de la CNRACL s’est trouvée contrainte depuis 2018 par
l’accumulation de déficits durables et croissants.
L’encours moyen des actifs financiers de placement s’élevait ainsi à 574 M
€
en 2019
contre 1 167 M
€
en 2018. Cette baisse significative traduit la dégradation de la situation
financière du régime sur l’ensemble de l’exercice et une dépréciation du portefeuille des
OPCVM de - 0,25 % de performance des placements, dans un contexte de taux d’intérêt à court
terme négatifs en zone euro.
Graphique n° 19 :
Évolution de la trésorerie de la CNRACL (2013-2022)
Source : Caisse des dépôts.
En 2019, si le nombre de jours de financement apportés au régime par l’Acoss s’est
révélé limité (32 jours), le montant moyen quotidien s’est en revanche avéré significatif (534
M
€
). Au cours des deux années suivantes, le nombre de jours de financement était en sensible
hausse, à 336 jours en 2020 et 300 jours en 2021 pour un montant moyen quotidien
respectivement de 762 M
€
et 873 M
€
.
-3 500
-3 000
-2 500
-2 000
-1 500
-1 000
-500
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
01/01/2013
01/01/2014
01/01/2015
01/01/2016
01/01/2017
01/01/2018
01/01/2019
01/01/2020
01/01/2021
01/01/2022
Trésorerie (placements inclus, hors financement, en M
€
)