NOTES THÉMATIQUES
CONTRIBUTION À LA REVUE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023
LES TRANSFERTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS
ET DES INSTRUMENTS
À REDÉFINIR
2
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DESINSTRUMENTS À REDÉFINIR
SOMMAIRE
3
AVERTISSEMENT
4
SYNTHÈSE
7
INTRODUCTION
9
1 - Les transferts financiers de l’état aux collectivités
territoriales, un enjeu majeur pour les finances publiques
9
A - Des finalités différentes, des modalités multiples
12
B - Le poids croissant des transferts financiers de l’État
aux collectivités territoriales
14
C - Des dispositifs d’encadrement qui n’atteignent
qu’en partie leurs objectifs
16
2 - Rendre plus efficace et équitable l’allocation
des transferts financiers de l’état
16
A - Faire jouer aux transferts financiers de l’État un rôle
plus actif dans le redressement des finances publiques
18
B - Mieux proportionner les financements attribués
aux collectivités en fonction des niveaux respectifs
de leurs ressources et de leurs charges
23
C - Redéployer les soutiens financiers de l’État
aux investissements des collectivités territoriales
vers ceux liés à la transition écologique
26
CONCLUSION
27
RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX DE LA COUR DES COMPTES
COUR DES COMPTES
3
La présente note fait partie d’un ensemble de travaux destinés à contribuer
à la revue des dépenses initiée par le Gouvernement dans la perspective
des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour
2024.
Cet ensemble de notes thématiques vise à éclairer le débat et à capitaliser
sur les nombreux travaux récents réalisés par les chambres de la Cour
des comptes. Les neuf thèmes choisis correspondent à des politiques
publiques pour lesquelles les questions de l’efficacité et de l’efficience de
l’action publique se posent avec une acuité particulière. Il a semblé utile à
la Cour de contribuer à évaluer la qualité de la dépense publique, dans sa
conception, sa mise en œuvre et son suivi, et à formuler des leviers d’action
pour la renforcer.
La publication de ces notes intervient parallèlement à celle du rapport sur
la situation et les perspectives des finances publiques 2023, qui propose
une vision consolidée de la qualité de la dépense à tous les niveaux
d’administration publique et une grille d’analyse, susceptible de déboucher
sur des dispositifs plus économes, plus efficaces et plus équitables.
Comme pour les notes structurelles qu’elle a publiées au dernier trimestre
2021
1
, conformément à sa mission constitutionnelle d’information des
citoyens, la Cour a souhaité développer une approche nouvelle, qui se
différencie de ses travaux habituels, pour apporter, par cette série de notes
volontairement très synthétiques et ciblées, sa contribution au débat
public tout en veillant à laisser ouvertes les différentes voies de réformes
envisageables.
La présente note a été délibérée par la formation commune de la Cour des
comptes et des chambres régionales des comptes compétente pour les
finances publiques locales le 22 juin 2023 et approuvée par le comité du
rapport public et des programmes de la Cour des comptes le 27 juin 2023.
Les publications de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le
site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes :
www.ccomptes.fr
.
AVERTISSEMENT
1.
Notes structurelles 2021
, Cour des comptes
4
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
SYNTHÈSE
La loi de finances initiale pour 2023 a prévu 158 Md€ de transferts financiers
de l’État aux collectivités territoriales (communes, groupements de communes,
départements et régions), soit 5,7 % du PIB prévisionnel.
Depuis 2021, ces transferts ont crû pour représenter plus de la moitié des recettes
des collectivités, tandis que la part des impôts locaux a chuté. La suppression de la
taxe d’habitation sur les résidences principales et celle de la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises ont en effet été compensées par l’attribution de fractions
de TVA. Premier impôt de l’État, la TVA est ainsi devenue une recette essentielle
des collectivités.
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales sont très nombreux
– la Cour est parvenue à en dénombrer 155 - et forment un paysage très complexe.
Ils pourraient contribuer plus activement au redressement d’ensemble des finances
publiques. Ainsi, une maîtrise accrue de l’évolution de ces transferts, y compris les
recettes de TVA transférées pour compenser des suppressions d’impôts locaux,
pourrait favoriser le ralentissement des dépenses des collectivités. Un allègement
du poids qu’ils font peser sur le budget de l’État permettrait aussi de réduire le
déficit de ce dernier. Par ailleurs, une partie de la dynamique annuelle des recettes
de TVA pourrait être mise en réserve afin de renforcer, sans appel à l’État, la
résilience financière des collectivités face aux chocs économiques qui viennent
réduire leurs recettes.
Alors que les collectivités territoriales connaissent de fortes disparités de
ressources et de charges, un autre enjeu déterminant est de mieux allouer les
transferts financiers que leur verse l’État. Dans cet objectif, il conviendrait de
répartir la dynamique des recettes des impôts nationaux qui compensent des
suppressions d’impôts locaux ou des transferts de compétences en fonction de
critères démographiques et socioéconomiques, et non plus de situations de plus
en plus datées dans le temps. En outre, les moyens consacrés à la péréquation
financière devraient être accrus, à coût constant pour l’État, et mieux ciblés vers les
collectivités qui en ont le plus besoin, alors qu’ils sont saupoudrés entre la presque
totalité des collectivités.
Enfin, il convient de réorienter les soutiens financiers de l’État aux investissements
des collectivités territoriales dans le sens d’une meilleure prise en compte des
impératifs liés à la transition écologique. Cela nécessite de réduire le principal
concours financier de l’État – le fonds de compensation de la TVA –, qui procure une
aide indifférenciée aux collectivités, au profit des dotations à l’investissement qui
prennent en compte ces impératifs et d’accroître la part de ces dotations consacrée
au financement des investissements «
verts
».
COUR DES COMPTES
5
La Cour identifie ainsi trois leviers d’action pour améliorer la qualité des transferts
financiers de l’État aux collectivités territoriales :
•
Encadrer l’ensemble des transferts financiers de l’État en direction des
collectivités territoriales pour en maîtriser l’évolution et les faire participer au
redressement des finances publiques ;
•
Renforcer les mécanismes de péréquation de la dotation globale de
fonctionnement versée par l’État et répartir la dynamique des recettes des impôts
nationaux affectés aux collectivités en fonction de critères démographiques et
socio-économiques, et non plus de situations historiques révolues ;
•
Au sein des concours financiers de l’État à l’investissement des collectivités
territoriales, donner la priorité au financement des investissements concourant à
la transition écologique.
6
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
Chiffres clés :
•
34 945
communes,
1 254
établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) dotés de ressources fiscales propres,
101
départements
et
18
régions (au 1
er
janvier 2023).
En 2022 :
•
268,8 Md€
de dépenses des collectivités territoriales au total, soit
10,2 %
du PIB, dont
159,4 Md€
pour les communes et les EPCI,
72,9 Md€
pour
les départements et
36,5 Md€
pour les régions ;
• Parmi ces dépenses,
200,7 Md€
de dépenses de fonctionnement (dépenses de
personnel, d’achats de biens et de services, de subventions, de prestations sociales
et intérêts des dettes financières) et
68,2 Md€
de dépenses d’investissement
(dépenses d’équipement et subventions d’investissement) ;
•
269,5 Md€
de recettes (hors emprunt), dont un peu plus de la moitié
(135 Md€)
provient de transferts financiers de l’État.
En 2023 :
158 Md€
de transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales dans la
loi de finances initiale.
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
Encadrer l’évolution des transferts
financiers de l’État pour que
les collectivités territoriales participent
au redressement des finances publiques
Répartir selon une logique
péréquatrice la DGF
et la dynamique
des impôts nationaux
affectés aux collectivités
territoriales
Cibler les concours financiers de l’État
à l’investissement sur les opérations
contribuant à la transition écologique
COUR DES COMPTES
7
INTRODUCTION
À l’issue des premières lois de décentralisation de 1982-1983, les collectivités
territoriales étaient principalement financées par quatre impôts locaux (les taxes
foncières sur les propriétés bâties et non bâties, la taxe d’habitation et la taxe
professionnelle), par la dotation globale de fonctionnement (DGF) et par le fonds
de compensation de la TVA (FCTVA), qui compense la TVA supportée par les
collectivités pour leurs dépenses d’équipement. Les transferts de compétences de
l’État aux collectivités avaient pour contrepartie des dotations ou des transferts de
fiscalité (une partie des droits de mutation à titre onéreux et la taxe sur les cartes
grises).
Quarante ans plus tard, la composition des recettes des collectivités territoriales
s’est transformée.
Des quatre grands impôts locaux historiques, seules demeurent la taxe foncière
sur les propriétés bâties et, avec des allègements, la taxe foncière sur les propriétés
non bâties. La taxe d’habitation a été supprimée entre 2021 et 2023, sauf pour les
résidences secondaires. Après des allègements continus, la taxe professionnelle
a été remplacée en 2010 par la cotisation foncière des entreprises (CFE) et
la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Puis, la CVAE a été
supprimée par étapes entre 2021 et 2023 en tant que recette des collectivités.
Des recettes d’impôts nationaux ont remplacé les impôts locaux supprimés.
Ainsi, en compensation des nouveaux transferts de compétences intervenus en
2004 et de réductions des impôts des entreprises, l’État leur verse une partie
de deux impôts nationaux (la taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques et la taxe spéciale sur les conventions d’assurance). Plus récemment,
l’État a transféré aux collectivités des parts de la TVA pour compenser la
suppression de la DGF des régions (depuis 2018), puis la suppression par étapes de
la taxe d’habitation sur les résidences principales et de la CVAE (à partir de 2021).
Les transferts financiers de l’État, qu’ils prennent la forme de dotations ou
d’affectations d’impôts nationaux, constituent aujourd’hui un enjeu majeur (I). Leur
contribution au redressement des finances publiques, à la réduction des inégalités
entre collectivités et à la réalisation des grandes priorités nationales devrait être
renforcée (II).
8
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
Graphique n° 1 :
composition des recettes des collectivités territoriales en 2022 (en Md€)
Source : Cour des comptes à partir des comptes de gestion des collectivités
40,9
42,4
26,6
6,0
19,1
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
Transferts financiers de l'État
Autres transferts financiers
FCTVA
DGF
Autres impôts nationaux
TVA
78,0
21,6
4,3
3,9
26,7
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
Autres recettes
Autres recettes
Fonds européens
Sécurité sociale
Produits des services et du domaine
Impôts locaux
COUR DES COMPTES
9
1 - LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES, UN ENJEU MAJEUR POUR LES FINANCES
PUBLIQUES
Évalués à 158 Md€ en 2023, les transferts
financiers de l’État aux collectivités territoriales
prennent des formes multiples (A) et leur
poids est croissant pour l’État comme pour les
collectivités (B). Pourtant leur encadrement reste
insuffisant (C).
A - Des finalités différentes,
des modalités multiples
Sans garantir un recensement exhaustif, la Cour
identifie 155 canaux distincts de financement
des collectivités territoriales par l’État. L’existence
de plusieurs niveaux de collectivités n’est pas le
principal facteur explicatif de ce nombre élevé.
1 - Quatre grandes finalités
Les transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales répondent à quatre grandes finalités :
•
contribuer au financement de leurs dépenses
de fonctionnement et d’investissement ;
•
compenser des transferts, créations ou
extensions de compétences de l’État intervenus
à l’occasion des lois de décentralisation ou
d’autres textes ;
•
compenser des suppressions ou des réductions
d’impôts locaux en faveur des entreprises et des
ménages ;
•
aider les collectivités à faire face à des chocs
conjoncturels (« filets de sécurité » face aux
conséquences de la crise sanitaire sur leurs
recettes fiscales, tarifaires et domaniales, puis
face à l’inflation).
L’une de ces quatre finalités résulte de la
Constitution : depuis la révision constitutionnelle
du 26 mars 2003, son article 72-2 prévoit ainsi
la compensation par l’État des transferts de
compétence, à hauteur du montant des dépenses
qu’il leur consacrait, et des créations et extensions
de compétences par des ressources dont la loi
détermine le niveau.
Deux grandes vagues de transferts de compétences de l’État
aux collectivités territoriales
1983 : construction, équipement et fonctionnement des collèges pour les départements et
des lycées pour les régions ; construction et équipement des écoles primaires et maternelles ;
délivrance des permis de construire pour les communes ; transports scolaires et archives et
bibliothèques départementales de prêt pour les départements.
2004 : transfert aux départements du financement du revenu minimum d’insertion (RMI),
remplacé en 2009 par le revenu de solidarité active (RSA) ; transfert des agents techniques
et ouvriers (TOS) des lycées aux régions et de ceux des collèges aux départements ; transfert
des routes nationales et des agents des directions départementales de l’équipement aux
départements ; attribution aux régions de l’organisation des transports ferroviaires régionaux.
10
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
La Constitution, comme l’a confirmé en
2019 le Conseil constitutionnel, ne prévoit
pas d’obligation pour l’État de compenser la
suppression ou la réduction d’impôts locaux.
Le législateur s’est cependant montré attentif
au niveau des ressources accordées aux
collectivités territoriales pour compenser la
suppression de la taxe professionnelle (en
2010), celle de la taxe d’habitation sur les
résidences principales (entre 2018 et 2023) et
de celle de la cotisation sur la valeur ajoutée
des entreprises (entre 2021 et 2023).
2 - Une multiplicité d’instruments
distincts
Conséquence de ces finalités multiples, mais aussi
de la sédimentation de décisions successives,
l’État finance les collectivités territoriales par sept
instruments, qui se divisent eux-mêmes en plus
de 150 canaux différents :
•
25 prélèvements sur ses recettes, dont les deux
principaux concours au fonctionnement (DGF)
et à l’investissement des collectivités (FCTVA) ;
•
des dépenses budgétaires, réparties en
21 actions distinctes pour la mission
Relations
avec les collectivités territoriales
du ministère
de l’intérieur et 63 actions pour les autres
ministères ;
•
le remboursement intégral par l’État des
exonérations et dégrèvements d’impôts locaux
décidés par le législateur, afin de ne pas priver
les collectivités de recettes ;
•
l’affectation aux collectivités de trois impôts de
l’État (les droits de mutation à titre onéreux,
la taxe sur les cartes grises et la taxe sur les
surfaces commerciales) ;
•
le partage avec les collectivités de 20 % des
recettes de TVA, de 38 % des recettes de taxe
intérieure de consommation sur les produits
énergétiques et de la quasi-totalité de la taxe
spéciale sur les conventions d’assurance (86 %
en 2022) ;
•
la rétrocession aux collectivités des frais de
gestion des impôts locaux auparavant perçus
par l’État ;
•
l’affectation aux collectivités du produit des
amendes majorées de police de la circulation et
des radars.
COUR DES COMPTES
11
Principal concours de l’État au financement des
dépenses de fonctionnement des collectivités, la
dotation globale de fonctionnement (26,9 Md€
en 2023) comprend quatre composantes
distinctes pour les communes, trois pour leurs
groupements et quatre pour les départements.
Ces composantes répondent à deux objectifs
distincts : attribuer un montant forfaitaire par
habitant ; assurer une péréquation de ressources
en faveur de collectivités ayant des bases
d’impôts locaux moins élevées et des dépenses à
financer plus élevées que les autres.
Graphique n° 2 : composition des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
en 2023 (en Md€)
Source : Cour des comptes
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
DGF
FCTVA
Autres prélèvements sur les recettes de l’État
Dépenses budgétaires
Compensation éxonérations et dégrèvements
TVA
TICPE
Autres impôts nationaux (DMTO, TSCA, TASCOM, cartes grises)
Rétrocession de frais de gestion des impôts locaux
Produits des amendes
12
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
B - Le poids croissant des transferts
financiers de l’État aux collectivités
territoriales
1 - Une charge financière pour l’État
importante et en hausse depuis 2018
Entre la fin des années 2000 et 2017, le
montant des transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales a peu évolué. Selon
les années, il était compris entre 100 Md€ et
104 Md€. Sa part dans le PIB a baissé de 4,9 %
en 2010 à 4,5 % en 2017.
À partir de 2018, il a recommencé à croître,
sous l’effet principalement des mesures
d’allègement de la fiscalité locale décidées par
le Gouvernement pour renforcer le pouvoir
d’achat des ménages (suppression progressive
de la taxe d’habitation sur les résidences
principales) et renforcer la compétitivité
des entreprises (suppression par étapes de
la CVAE à partir de 2021). Ces pertes de
recettes pour les collectivités locales ont
été compensées par l’affectation de parts
croissantes de TVA.
En 2023, le montant des transferts de l’État aux
collectivités prévu par la loi de finances initiale,
soit 158 Md€, représente près du tiers des
recettes du budget de l’État, et 5,7 % du PIB
prévisionnel. Il a ainsi une forte incidence sur
les marges de manœuvre budgétaires de l’État.
Des transferts financiers dont l’objet est parfois devenu obsolète
L’État a compensé une partie des transferts de compétences aux collectivités territoriales
par des dotations : dotations générales de décentralisation et dotations à l’investissement
pour les collèges et les lycées (2,5 Md€ au total en 2023). Le montant de ces compensations
a été déterminé en fonction du coût pour l’État de l’exercice de ces compétences au moment
de leur transfert. Il n’a pas été révisé par la suite en fonction des dépenses effectives
des collectivités, qui sont généralement plus élevées sous l’effet de plusieurs facteurs
(insuffisance initiale de dépenses de l’État, choix des collectivités d’améliorer le service
rendu, hausses des prix). Sur un plan économique, ces dotations ont ainsi un lien de plus en
plus lointain avec les compétences transférées.
Par ailleurs, l’État continue à verser aux collectivités territoriales une dotation de
compensation de la réforme de la taxe professionnelle (2,9 Md€ en 2023). Or, à la
suppression de la taxe professionnelle en 2010, a succédé en 2021 une nouvelle réforme,
consistant à supprimer l’une des deux impositions créées pour compenser la suppression
de la taxe professionnelle (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) et à alléger
fortement l’autre (cotisation foncière des entreprises).
Ces transferts financiers devraient être supprimés. La perte globale de recettes qui en
résulterait pour les collectivités pourrait leur être compensée par l’attribution de dotations
à l’investissement répondant à de grandes priorités nationales, notamment la transition
écologique.
COUR DES COMPTES
13
2 - Une place devenue majoritaire
dans les recettes des collectivités
Depuis les réformes fiscales de 2021, les
transferts financiers de l’État représentent la
moitié des recettes des collectivités territoriales,
contre un peu plus d’un tiers auparavant et cette
proportion va s’accroître encore en 2023 avec la
suppression complète de la CVAE. Parallèlement,
la part des impôts locaux sur lesquels les
collectivités ont un pouvoir de décision sur
l’assiette et/ou sur les taux a chuté à un peu plus
d’un quart de leurs recettes.
Cette évolution n’a pas enfreint les dispositions
de l’article 72-2 de la Constitution, qui prévoit
que «
les recettes fiscales et les autres ressources
propres des collectivités territoriales représentent,
pour chaque catégorie de collectivités, une part
déterminante de l’ensemble de leurs ressources
».
En effet, la loi organique du 29 juillet 2004
qui a fixé des seuils minimaux de ressources
propres par type de collectivité (60,8 % pour les
communes et leurs groupements, 58,6 % pour
les départements et 41,7 % pour les régions)
intègre les transferts de tout ou partie des
recettes d’impôts nationaux aux ressources
propres des collectivités territoriales.
La situation est différente selon les niveaux de
collectivités. Ainsi, les transferts financiers de
l’État représentent l’essentiel des recettes des
régions (85 % en 2022) et des départements
(76 % en 2022), ces collectivités n’ayant
pratiquement plus d’impôts locaux. Ils
représentent en revanche une part minoritaire de
celles des collectivités du bloc communal (30 %
en 2022). Les communes et leurs groupements
conservent en effet des impôts à fort rendement
(taxe foncière sur les propriétés bâties, cotisation
foncière des entreprises, taxe d’enlèvement des
ordures ménagères et taxe d’habitation sur les
résidences secondaires) et disposent par ailleurs
d’importantes recettes tarifaires et domaniales.
Graphique n° 3 : évolution comparée des transferts de l’État et des impôts locaux
dans les recettes des collectivités territoriales (en %)
Source : Cour des comptes, à partir des comptes de gestion des collectivités
36,9 %
36,6 %
50,1 %
41,4 %
43,1 %
28,9 %
0,0 %
10,0 %
20,0 %
30,0 %
40,0 %
50,0 %
60,0 %
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Part des transferts
fi
nanciers de l'État
Part des impôts locaux (hors impôts transférés)
14
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
C - Des dispositifs d’encadrement
qui n’atteignent qu’en partie
leurs objectifs
Les transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales pèsent sur
l’équilibre du budget de l’État et influent sur
les dépenses des collectivités territoriales
auxquelles ils procurent des ressources. De ce
fait, leur évolution est encadrée. Pourtant cet
encadrement n’est que partiel et a peu infléchi
l’évolution des dépenses des collectivités
locales au cours des années récentes.
1 - Un encadrement trop partiel
des transferts financiers de l’État
L’encadrement des transferts financiers de
l’État vise deux objectifs principaux : limiter la
charge qu’ils font peser sur le budget de l’État,
tant en dépenses budgétaires qu’en réduction
de ses recettes ; influer sur le niveau de
dépenses de fonctionnement des collectivités
qui ne peuvent être financées par l’emprunt.
Cet encadrement a été plus ou moins fort
selon les années : indexé sur l’inflation, voire
une partie de la croissance jusqu’en 2010, les
principaux transferts ont ensuite été stabilisés
en volume à partir de 2011. La contrainte la plus
forte a été exercée sur la période 2014-2017
avec une réduction en valeur absolue de la DGF,
principal transfert financier de l’État (- 10,6 Md€,
soit plus du quart du montant de 2014).
Depuis 2018, la baisse de la DGF a été
interrompue et le montant d’une partie des
transferts a été stabilisé. Le projet de loi de
programmation des finances publiques pour
la période 2023-2027, non votée à ce jour,
prévoyait une progression de 1,6 % de certains
transferts : prélèvements sur recettes (hors
FCTVA), crédits de la mission budgétaire
Relations avec les collectivités territoriales
et
fraction de la TVA affectée aux régions en
compensation de la suppression de la DGF
(depuis 2018).
L’encadrement des transferts n’a pas été
pleinement respecté. Ainsi, sur la période
2018-2022, les objectifs fixés ont été dépassés
en cumul de 1 Md€,
en raison de diverses
concessions financières accordées aux
collectivités territoriales.
Surtout, cet encadrement ne couvre qu’une
part minoritaire des transferts financiers de
l’État aux collectivités (31 % en 2023). Il ne
comprend pas notamment :
•
les subventions des autres ministères que
celui de l’intérieur, qui sont pourtant des
dépenses du budget de l’État ;
•
la compensation des exonérations et
dégrèvements d’impôts locaux, sauf si
elle prend la forme d’un prélèvement sur
recettes ;
•
les impôts d’État transférés ou partagés
avec les collectivités qui compensent
des transferts de compétences ou des
suppressions d’impôts locaux.
Le champ étroit de l’encadrement de transferts
financiers de l’État n’est pas cohérent avec la
réalité de ces transferts. Il limite sa capacité à
réduire leur poids dans le budget de l’État, mais
aussi à infléchir l’évolution des dépenses des
collectivités territoriales.
COUR DES COMPTES
15
2 - Un objectif de réduction du poids
des dépenses locales non atteint à fin 2022
Depuis 2011, les lois de programmation
des finances publiques fixent des objectifs
portant sur l’évolution des dépenses
des administrations publiques locales
rapportées au produit intérieur brut (PIB). Ces
administrations comprennent les collectivités
territoriales, mais aussi d’autres structures
(syndicats, autorités organisatrices de la
mobilité comme Île-de-France mobilités,
société du Grand Paris). Ces objectifs ont été
diversement atteints.
Entre 2010 et 2013, l’objectif de diminution,
n’a pas été atteint et le poids financier des
dépenses des administrations publiques
locales s’est accru, en raison notamment de
la non réalisation de prévisions de croissance
économique trop optimistes.
Entre 2014 et 2017, il a en revanche été
dépassé, malgré une croissance un peu
inférieure à la prévision, car la baisse de la
DGF a conduit les collectivités à réduire leurs
dépenses de fonctionnement pour respecter la
règle d’équilibre de leur budget.
Sur la période récente, au lieu de diminuer
de 1,1 point de PIB, les dépenses des
administrations publiques locales ont
augmenté de 0,1 point entre 2018 et 2022.
Au sein des administrations publiques locales,
les dépenses des collectivités territoriales ont
connu une évolution similaire, passant de 9,8 %
à 10,0 % du PIB entre 2018 et 2022.
Graphique n° 4 : dépenses des administrations publiques locales, en % du PIB
Source : Insee
9
9,5
10
10,5
11
11,5
12
12,5
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses effectives
Cibles LPFP 2011-2014
Cibles LPFP 2014-2017
Cibles LPFP 2018-2022
16
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
Si l’incidence défavorable de la crise sanitaire
sur le niveau du PIB explique pour partie cette
situation, elle n’en est pas la seule raison. En
effet, le contexte de crise sanitaire a conduit à
interrompre en 2020 le dispositif d’encadrement
de l’évolution des dépenses des plus grandes
collectivités territoriales («
contrats de
Cahors
») mis en place en 2018, qui marquait un
changement d’orientation : fin de la réduction
unilatérale de la DGF, ciblage de l’effort de
maîtrise des dépenses sur les collectivités
de grande taille et contractualisation
d’engagements d’évolution différenciée
des dépenses de fonctionnement selon les
collectivités.
Pour atteindre la cible fixée pour 2022, il aurait
fallu que les dépenses des administrations
publiques locales soient inférieures de 26 Md€
en euros courants, soit d’un dixième, à leur
montant de 2022.
2 - RENDRE PLUS EFFICACE ET ÉQUITABLE L’ALLOCATION
DES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT
Représentant un tiers des recettes de l’État et
plus de la moitié des recettes des collectivités
territoriales, les transferts financiers de l’État aux
collectivités ont un poids considérable dans les
finances publiques. Pourtant les 158 Md€ qui
leur sont consacrés pourraient être davantage
mis à profit pour orienter les grandes politiques
publiques. Dans les développements qui suivent,
la Cour met en avant des voies d’évolution
possibles afin qu’ils contribuent plus efficacement
au redressement des finances publiques (A), à la
réduction des inégalités entre collectivités (B) et
aux grandes priorités nationales, notamment la
transition écologique (C).
A - Faire jouer aux transferts
financiers de l’État un rôle plus actif
dans le redressement des finances
publiques
Le projet de loi de programmation des finances
publiques pour les années 2023 à 2027, non voté
par le Parlement, prévoyait une diminution des
dépenses des administrations publiques locales
de 0,5 point en volume par an en moyenne. Le
programme de stabilité adressé à la Commission
européenne en avril 2023 confirme cet objectif
pour les années 2024 à 2027. L’effort prévu par
le programme de stabilité est plus réaliste que
celui de la loi de programmation 2018-2022,
tout en restant notable : par rapport à 2022,
les dépenses des administrations publiques
locales devront diminuer de 6 Md€ en euros
constants d’ici 2027 soit un peu plus de 0,2 point
de PIB. Il pèsera plus que proportionnellement
sur les collectivités territoriales, compte tenu de
la dynamique des dépenses d’investissement
des autres administrations locales (Grand Paris,
autorités organisatrices de la mobilité constituées
sous la forme de syndicats ou d’établissements
publics, comme Île-de-France mobilités).
Les actions à déployer pour réaliser l’objectif
d’une baisse en volume des dépenses locales
restent cependant à définir. La rubrique «
Qualité
des dépenses
» du programme de stabilité se
borne ainsi à indiquer que « pour les années
à venir, comme toutes les administrations
publiques, les collectivités locales seront de
nouveau associées à l’effort de modération de la
dépense publique, selon des modalités qui seront
COUR DES COMPTES
17
déterminées en concertation avec les différents
acteurs, sans rétablissement du mécanisme de
sanction de la précédente loi de programmation
des finances publiques ».
Les transferts de l’État aux collectivités
territoriales pourraient être mieux mobilisés
pour contribuer au ralentissement des
dépenses publiques, mais aussi pour prévenir
les déséquilibres financiers que peuvent
connaître les collectivités.
1 - La participation des collectivités
territoriales au ralentissement des
dépenses publiques
Contrairement à l’État, les collectivités
territoriales ne sont pas autorisées à emprunter
pour financer des dépenses de fonctionnement.
Dès lors, un ralentissement de l’évolution des
transferts financiers de l’État se répercute sur
l’évolution des dépenses des collectivités. En
effet, si les collectivités peuvent relever les taux
des impôts locaux ou les tarifs des services
publics locaux, cette possibilité rencontre
des limites de droit (règles de plafonnement
et de liaison des taux entre les différents
impôts locaux) et de fait (acceptabilité par
les contribuables et les usagers des services
publics locaux).
Pour 2023, le montant prévisionnel des impôts
nationaux affectés en tout ou partie aux
collectivités territoriales s’élève à près de 91 Md€,
dont un peu plus de 54 Md€ de TVA, soit 57 % du
montant prévisionnel des transferts financiers
de l’État. Pourtant, les montants de recettes
procurés aux collectivités territoriales par ces
impôts nationaux affectés ne font pas l’objet d’un
encadrement.
Afin d’assurer une contribution plus efficace
de l’évolution des transferts financiers de l’État
à la maîtrise des dépenses des collectivités,
il conviendrait que le périmètre de l’objectif
pluriannuel des transferts financiers soit étendu
aux recettes des impôts transférés en tout ou
partie aux collectivités, notamment celles de
TVA.
Cela serait d’autant plus justifié que, tout en
ayant exprimé leur opposition à la suppression
de la taxe d’habitation sur les résidences
principales et à la cotisation sur la valeur ajoutée
des entreprises, les collectivités territoriales
ont bénéficié de la place croissante de la TVA
dans leurs recettes : pour l’année 2022, leur
gain financier est évalué par la Cour à près de
6 Md€. Sauf exception, elles bénéficient de la
totalité de la dynamique d’évolution des recettes
transférées – qui est positive, à moins d’un
accident grave de la conjoncture économique -,
et
elles en bénéficient dès l’année en cours, soit
une à deux années plus tôt que pour les impôts
locaux supprimés.
Une maîtrise renforcée de l’évolution des
transferts financiers de l’État en direction des
collectivités devrait toutefois s’accompagner
d’une stabilisation de la composition du
« panier » des impôts locaux dont elles disposent
et d’une fixation des règles d’attribution des
impôts nationaux entre l’État et les collectivités
territoriales. La lisibilité et la prévisibilité des
recettes sont indispensables pour rétablir une
relation confiante entre les collectivités locales
et l’Etat.
2 - La prévention des déséquilibres
financiers des collectivités
L’ampleur et le dynamisme des impôts d’État
transférés ou partagés avec les collectivités
locales doivent inciter à mieux les mobiliser pour
prévenir les difficultés conjoncturelles et éviter
d’en appeler à l’État pour y faire face.
18
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
En effet les collectivités territoriales sont
exposées aux à-coups de la conjoncture
économique sur leurs recettes. Or, les
mécanismes de mise en réserve de recettes des
collectivités concernent un seul impôt – les droits
de mutation à titre onéreux – et portent sur des
montants limités. Fin 2022, le comité des finances
locales mettait ainsi en réserve 249 M€ et les
départements, qui en ont la possibilité depuis
2022, 715 M€. Ces mises en réserve portent
sur une part réduite des recettes de droits de
mutation (un peu moins de 5 % en 2022).
Les recettes de TVA, qui sont principalement
assises sur la consommation des ménages, sont
moins volatiles que celles des droits de mutation
à titre onéreux, qui dépendent de la conjoncture
du secteur immobilier. Elles peuvent néanmoins
connaître des variations plus amples que celles
des impôts locaux qu’elles ont remplacés.
Sauf exception, la dynamique des recettes de
TVA bénéficie à chaque collectivité territoriale
en fonction de la part qui était la sienne dans
les recettes d’impôts locaux que les recettes de
TVA ont remplacées. Une partie de la dynamique
positive des recettes de TVA pourrait être
affectée à des fonds de résilience financière
par catégories de collectivités (communes et
leurs groupements, départements, régions). Ces
fonds permettraient de lisser les à-coups de la
conjoncture économique sur les recettes des
collectivités, sans appel au soutien financier de
l’État.
De plus, certains dispositifs de soutien mis
en œuvre récemment manquent parfois de
justification. Ainsi, la loi de finances rectificative
du 16 août 2022 et la loi de finances pour 2023
ont institué des prélèvements sur recettes d’un
montant de 1,93 Md€ au total afin de compenser
une partie des conséquences de l’inflation sur
les dépenses de certaines collectivités. Certes,
l’inflation alourdit les dépenses, mais elle a aussi
une incidence favorable sur les recettes de TVA
des collectivités. Il conviendrait d’interrompre
ce transfert financier de l’État et de renforcer en
revanche la péréquation financière en faveur des
collectivités que la poussée de l’inflation met en
difficulté.
B - Mieux proportionner les
financements attribués aux
collectivités en fonction des niveaux
respectifs de leurs ressources et de
leurs charges
Les transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales jouent un rôle déterminant pour leur
permettre d’exercer leurs missions. Toutefois,
ils sont mal proportionnés aux besoins des
collectivités. Compte tenu des niveaux respectifs
de leurs ressources globales et de leurs charges
incompressibles, certaines en bénéficient trop,
d’autres pas assez.
1 - Réviser la répartition de la dynamique
des impôts nationaux entre
les collectivités en fonction de critères
démographiques et socioéconomiques
Les bases d’une partie des impôts nationaux
affectés aux collectivités territoriales
(droits de mutation à titre onéreux, taxe
sur les cartes grises et taxe sur les surfaces
commerciales) sont localisées sur le territoire
de collectivités déterminées. Sous réserve
de mécanismes de péréquation pour les
droits de mutation, celles-ci bénéficient
de l’évolution des bases de ces impôts (ou
subissent éventuellement cette évolution si
les bases diminuent).
COUR DES COMPTES
19
Les autres impôts – TVA, taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques et
taxe spéciale sur les conventions d’assurance –,
soit 46 % du montant prévisionnel des transferts
de l’État en 2023, n’ont pas de lien avec les
territoires des collectivités. Le législateur a prévu
que chaque collectivité perçoit des recettes
en fonction de la part qui était la sienne dans
les recettes d’impôts locaux (et de DGF pour
les régions) qu’ils ont remplacées, ou dans le
coût historique des compétences transférées
qu’ils compensent, sous réserve de quelques
exceptions.
L’une de ces exceptions concerne le fonds
national de l’attractivité économique des
territoires, mis en place en 2023.
Le fonds national de l’attractivité économique des territoires
Si elle est positive, la dynamique de la recette de TVA affectée aux communes et à leurs
groupements à la place de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises est affectée
à un fonds national de l’attractivité économique des territoires. Le législateur a en effet
souhaité conserver une incitation fiscale à l’accueil de nouvelles entreprises ou à l’extension
d’entreprises existantes.
Pour 2023, année de sa mise en place, le fonds est toutefois réparti comme si la CVAE avait
continué à s’appliquer. Les modalités de répartition ne sont pas arbitrées pour les années
suivantes.
Ces répartitions figées des recettes d’impôts
nationaux entre les collectivités en fonction
de situations qui s’éloignent avec le temps
ignorent le principal déterminant de leurs
dépenses : le nombre et les caractéristiques
sociologiques de leurs habitants.
Cet inconvénient majeur ne peut que se
renforcer année après année. En effet,
l’évolution de la population des différentes
collectivités connaît de fortes divergences.
Elles sont d’autant plus fortes quand on réduit
l’échelle à laquelle on les observe.
20
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
Des évolutions démographiques divergentes
entre les collectivités territoriales
Selon l’Insee, la population française a augmenté de 5 % entre 2010 (64,6 millions) et 2022
(67,8 millions), dont 4,6 % pour la France métropolitaine.
En métropole, la population des 13 régions a évolué d’un tassement de quelques milliers
d’habitants (Bourgogne-Franche-Comté, seule région à en avoir perdu) à une hausse de 10 %
(Corse). Quatre régions au total ont vu leur population croître de plus de 5 %.
L’évolution de la population des 96 départements métropolitains va d’une baisse de 9 %
(Nièvre) à une hausse de 16 % (Haute-Garonne). La population de 33 départements sur 96 a
plus augmenté que la moyenne hexagonale. Neuf départements ont perdu plus de 5 % de leurs
habitants, tandis que 13 en ont gagné plus de 10 %.
Les divergences d’évolution démographique sont encore plus marquées quand on prend en
compte les collectivités d’outre-mer : la population a chuté (- 11 % en Martinique et - 6 % en
Guadeloupe), crû un peu plus que la moyenne nationale (La Réunion) ou considérablement
augmenté (+ 29 % en Guyane et + 34 % à Mayotte).
Pour assurer une plus grande égalité, la
répartition entre les collectivités territoriales
de la dynamique des impôts nationaux
devrait être modulée en fonction de critères
relatifs au nombre et aux caractéristiques
socioéconomiques de leurs habitants.
Ainsi le nombre d’enfants, celui de foyers
dotés de faibles revenus et de personnes
très âgées pèsent sur les dépenses des
collectivités exerçant des compétences
dans les domaines scolaire et périscolaire
et de l’aide sociale.
En particulier, les départements doivent
assumer une partie du coût collectif croissant
du vieillissement de la population, à travers
le financement de l’allocation personnalisée
d’autonomie pour les personnes âgées et de
l’aide sociale à l’hébergement en établissement
d’hébergement pour personnes âgées
dépendantes (près de 5 Md€ de dépenses pour
les départements en 2021).
2 - Orienter plus fortement la DGF
vers la réduction des inégalités
La dotation globale de fonctionnement (près
de 26,9 Md€ en 2023) a deux grandes finalités :
contribuer au financement des dépenses des
collectivités territoriales, par l’attribution
d’une dotation forfaitaire par habitant ;
réduire les inégalités de situation entre
collectivités, par l’attribution de dotations
de péréquation aux collectivités considérées
comme défavorisées au regard de certains
critères de ressources et de charges. Cette
seconde finalité est mise en œuvre à travers
six instruments distincts.
COUR DES COMPTES
21
Six instruments de péréquation dans le cadre de la DGF
Pour les communes : dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ; dotation de solidarité
rurale ; dotation nationale de péréquation.
Pour les groupements de communes : dotation d’intercommunalité.
Pour les départements : dotation de péréquation urbaine pour les départements urbains ;
dotation de fonctionnement minimale pour les départements non urbains.
Entre 2013 et 2017, une priorité a été donnée
à la péréquation. Le montant total de la DGF a
été réduit (-10,5 Md€, soit une diminution d’un
quart par rapport à 2012), en faisant porter
cette diminution sur la dotation forfaitaire.
Au contraire, le montant total des dotations
de péréquation a augmenté. Cette priorité
donnée à la réduction des inégalités de
situation a favorisé la réalisation d’économies
sur les dépenses locales, tout en améliorant la
capacité relative des collectivités défavorisées
à financer leurs services publics.
À partir de 2018, cette priorité a été moins
affirmée. Jusqu’en 2022, le montant global de la
DGF a stagné à périmètre constant de dépenses
et l’effort en faveur de la péréquation, financé
par la réduction de la dotation forfaitaire, a
progressé de manière plus modérée. En 2023,
la dotation forfaitaire n’a pas été réduite,
contrairement aux années précédentes ; les
dotations de péréquation ont pu continuer à
augmenter grâce à la hausse du montant global
de la DGF (à hauteur de 320 M€) et donc des
transferts financiers de l’État.
Graphique n° 5 : évolution de la péréquation verticale au sein de la DGF (en Md€ et en %)
Source : Cour des comptes
0 %
5 %
10 %
15 %
20 %
25 %
30 %
35 %
40 %
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
0 %
2 %
4 %
6 %
8 %
10 %
12 %
14 %
16 %
18 %
20 %
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
DGF versée aux collectivités du bloc communal
dont péréquation du bloc communal
En %
DGF versée aux départements
dont péréquation des départements
En %
22
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
3 - Mettre fin au saupoudrage
de la péréquation et la concentrer
sur les collectivités défavorisées
Les dispositifs de péréquation procurent une part
importante de leurs recettes de fonctionnement
à des collectivités très défavorisées. Dans certains
cas, cette part peut monter jusqu’à 60 %.
Néanmoins, ces dispositifs sont insuffisamment
sélectifs : en 2022, moins de 5 % seulement
des communes ne bénéficiaient d’aucune
péréquation verticale dans le cadre de la DGF, et
moins de 4 % d’aucune péréquation horizontale.
Pour près de 2 000 communes, la péréquation
verticale ou horizontale procure moins de 1 %
de leurs recettes de fonctionnement ; pour
Des instruments de péréquation horizontale à relancer
La péréquation horizontale consiste à prélever une partie des ressources de certaines
collectivités pour les redistribuer à d’autres.
La plupart des instruments de péréquation horizontale redistribuent des montants stagnants ou
peu évolutifs.
Ainsi, le montant du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et
communales (1 Md€ en 2023) n’a plus augmenté depuis 2016. C’est aussi le cas depuis 2020 du
fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (0,35 Md€). Le montant du fonds
de solidarité pour les départements de la région Île-de-France (60 M€) n’a pas non plus évolué
depuis sa création en 2014.
Le fonds de solidarité régionale redistribue un faible montant (22 M€ en 2023), dont
l’augmentation annuelle est financée par un prélèvement minime (1,5 %) sur l’augmentation
annuelle de la fraction de TVA affectée aux régions en compensation de la suppression de la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Il bénéficie uniquement à la collectivité de Corse
et aux collectivités ultra-marines.
Sous réserve de l’application de mécanismes
d’écrêtement (qui conduisent certaines
communes à ne pas en percevoir, voire à verser
à l’État une dotation négative), la dotation
forfaitaire de la DGF consolide dans les recettes
des collectivités territoriales les conséquences de
disparités très anciennes du tissu économique :
créée en 1980, la DGF a succédé à un impôt
local, le versement représentatif de la taxe sur les
salaires, qui avait lui-même remplacé en 1968 la
taxe locale sur le chiffre d’affaires créée en 1881.
En complément de la nécessaire relance de la
péréquation horizontale qui reste insuffisante
(4,5 Md€, soit à peine plus de la moitié de
péréquation verticale de la DGF) et dont la
plupart des instruments sont au point mort
(voir encadré), il convient de renforcer le rôle de
réduction des inégalités entre collectivités de la
DGF en reprenant le mouvement de réduction
de sa dotation forfaitaire et en renforçant ses
dotations de péréquation.
COUR DES COMPTES
23
près de 11 000 communes, c’est seulement
entre 1 % et 5 %.
Il convient de mettre fin au saupoudrage
des ressources de la péréquation verticale et
horizontale entre un nombre excessif de
collectivités territoriales, en resserrant les
critères d’attribution des fonds. Les sommes
ainsi économisées seraient redéployées vers
les collectivités dont les ressources restent
insuffisantes pour exercer correctement leurs
compétences obligatoires au bénéfice de
leurs habitants (comme le fonctionnement et
l’équipement des écoles pour les communes par
exemple).
C - Redéployer les soutiens financiers
de l’État aux investissements
des collectivités territoriales vers
ceux liés à la transition écologique
Améliorer la qualité de la dépense de l’État
en faveur des collectivités suppose aussi d’en
redéfinir certaines des finalités lorsque celles-ci
deviennent inadaptées. C’est le cas pour le soutien
de l’État à l’investissement qui, malgré certains
progrès, reste insuffisamment orienté vers la prise
en charge des coûts liés à la transition écologique.
1 - Redéployer une partie des crédits
du fonds de compensation de la TVA
vers les dotations à l’investissement
qui prennent en compte l’impératif
écologique
Depuis 1978, le fonds de compensation
de la TVA (6,7 Md€ prévus en 2023) vise à
compenser aux collectivités locales, à un
taux forfaitaire, la TVA qu’elles supportent
sur leurs dépenses d’équipement ainsi que,
plus récemment, sur certaines dépenses de
fonctionnement. N’étant pas assujetties à la
TVA, les collectivités ne peuvent la récupérer,
contrairement aux entreprises.
Les collectivités territoriales sont appelées
à accroître leurs investissements afin de
contribuer à l’atteinte des objectifs de la
stratégie nationale bas-carbone, qui fixe pour
objectif une neutralité carbone à l’horizon
2050 et détermine à cette fin des budgets
carbone par secteur d’activité. Selon l’Institut
de l’économie pour le climat, les collectivités
seraient appelées à prendre en charge un tiers
de l’effort d’investissement supplémentaire à
effectuer par l’ensemble des acteurs publics
et privés. À cette fin, elles devraient doubler
entre 2023 et 2030 le montant annuel de leurs
dépenses d’investissement qui concourent à la
transition écologique.
24
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
L’augmentation attendue et nécessaire des
dépenses d’investissement des collectivités
au titre de la transition écologique doit
pouvoir, au moins en partie, être financée par
redéploiement des sommes consacrées par
les collectivités et par l’État à l’investissement
local. Si des mécanismes récents tel le fonds
vert (voir 2. infra) peuvent y contribuer,
une réorientation du principal soutien à
l’investissement devrait être envisagée.
En effet, le FCTVA finance à un niveau
identique toutes les dépenses d’équipement,
quelle qu’en soit la finalité, même si celle-ci
ne figure pas parmi les priorités nationales,
voire leur est contraire. À effort financier
constant pour l’État, il conviendrait de réduire
le taux de prise en charge par le FCTVA et
d’augmenter parallèlement les dotations de
l’État à l’investissement qui concourent à la
transition écologique, en veillant à ce qu’elles
bénéficient à toutes les catégories de collectivités.
Ce redéploiement permettrait aussi de réduire
un transfert financier qui n’a aucun caractère
péréquateur au profit d’autres transferts dont
la répartition fait intervenir des critères de
péréquation.
2 - Cibler plus étroitement
les subventions à l’investissement
sur les priorités nationales
L’enjeu de la transition écologique justifierait
aussi un réexamen d’ensemble des guichets
de versement par l’État de subventions à
l’investissement des collectivités territoriales
COUR DES COMPTES
25
(4,3 Md€ de dotations à l’investissement en
2023). La dilution des finalités des différents
dispositifs de soutien à l’investissement local y
invite également.
En 2011, a été créée la dotation d’équipement
des territoires ruraux ou DETR (1 Md€ en 2023)
en remplacement d’anciennes dotations. Compte
tenu de critères peu discriminants, les projets
de 97 % des communes comptant près de
38 millions d’habitants et de 90 % des EPCI
comptant près de 33 millions d’habitants sont
éligibles à des subventions au titre de cette
dotation.
En 2016, a été créée la dotation de soutien à
l’investissement local (DSIL, 0,6 Md€ en 2023).
Toutes les communes et tous les EPCI à fiscalité
propre ainsi que les pôles d’équilibre territoriaux
et ruraux (PETR) sont éligibles à la DSIL. En outre,
celle-ci peut financer la réalisation d’opérations
visant au développement des territoires ruraux
inscrites dans un contrat et portant sur des objets
variés. Cette orientation vers les territoires ruraux
résulte aussi du fait que l’enveloppe nationale des
crédits à distribuer est répartie entre les régions à
hauteur de 65 % en fonction de la population des
régions et de 35 % en fonction de la population
située dans une unité urbaine de moins de 50 000
habitants.
La DSIL et la DETR bénéficient pour partie aux
mêmes collectivités et aux mêmes opérations. En
2021, près de 50 % des projets aidés par la DSIL
provenaient de communes rurales, pour 27 %
des montants d’aides attribués. Par ailleurs, 12 %
des projets subventionnés et 17 % des montants
d’aide attribués au titre de la DETR ont bénéficié
à des communes urbaines. Plus de 10 % des
montants attribués au titre de la DETR l’ont été à
des projets aidés par la DSIL.
En 2023, a été créé un fonds d’accélération de
la transition écologique dans les territoires ou
«
fonds vert
» (doté de 2 Md€, dont 0,5 Md€
financés par prélèvement sur la dynamique de la
TVA affectée aux collectivités en compensation
de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises). Les aides du fonds vert sont versées
aux collectivités dont les projets concourent
à la mise en œuvre de 16 mesures propres à
la transition écologique ; elles peuvent être
cumulées avec la DETR et la DSIL (dans la limite
de 80 % du coût des projets aidés).
Mais, dans le même temps, le « verdissement »
des autres guichets de subventions reste
timide. Certes, la circulaire annuelle qui
fixe les règles d’emploi des dotations à
l’investissement par les préfets prévoit que
les projets qui concourent à la transition
écologique figurent au nombre de ceux
pouvant être financés par la DSIL, la DETR ou
d’autres fonds. Cependant, c’est seulement
pour la DSIL qu’à titre expérimental, une
part minoritaire des subventions (25 %)
doit être affecté à des dépenses « vertes »
évaluées en fonction de certains critères ;
dans une mesure indifférenciée, le solde
comprend des dépenses neutres pour la
transition écologique, mais aussi des dépenses
«
brunes
».
La DSIL et la DETR devraient être plus
fortement orientées vers le financement
de projets d’investissement concourant
à la transition écologique. En outre, elles
pourraient être regroupées dans un seul et
même dispositif d’aide à l’investissement
des communes et de leurs groupements afin
de mettre fin aux doublons de financement
et d’orienter plus nettement les aides à
l’investissement de l’État vers les priorités
nationales, par la définition de critères
d’attribution homogènes plus exigeants ou
une modulation accrue du niveau des aides.
26
LES TRANSFERTS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
DES OBJECTIFS ET DES INSTRUMENTS À REDÉFINIR
CONCLUSION
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales représentent un
enjeu majeur pour les finances publiques prises dans leur ensemble.
La Cour identifie trois leviers d’action afin de faire jouer à ces transferts
un rôle plus actif dans le redressement des finances publiques, de mieux
proportionner leur contribution au financement des missions des collectivités
territoriales dans un cadre solidaire et de les redéployer vers le financement
des coûts de la transition écologique :
•
Encadrer l’ensemble des transferts financiers de l’État en direction des
collectivités territoriales pour en maîtriser l’évolution et les faire participer
au redressement des finances publiques ;
•
Renforcer les mécanismes de péréquation de la dotation globale de
fonctionnement versée par l’État et répartir la dynamique des recettes
des impôts nationaux affectés aux collectivités en fonction de critères
démographiques et socio-économiques, et non plus de situations historiques
révolues ;
•
Au sein des concours financiers de l’État à l’investissement des collectivités
territoriales, donner la priorité au financement des investissements
concourant à la transition écologique.
COUR DES COMPTES
27
RÉFÉRENCES AUX TRAVAUX
DE LA COUR DES COMPTES
La Cour a mené de nombreux travaux ces dernières années sur lesquels elle
s’est appuyée, en particulier les publications suivantes :
•
La Décentralisation 40 ans après
, rapport public annuel 2023, mars 2023 ;
•
Le financement des collectivités territoriales : des scénarios d’évolution,
communication à la commission des finances du Sénat, octobre 2022 ;
•
La situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs
établissements
, rapports annuels :
- fascicule 1 :
Les résultats financiers des collectivités au titre de l’année écoulée
,
juillet 2021 et 2022 ;
- fascicule 2 :
L’intercommunalité
, octobre 2022 ;
l’investissement public du bloc
communal
, octobre 2021 ;
•
Les concours financiers de l’État en soutien à l’investissement public local
, référé
au Premier ministre, mai 2021.
Les publications de la Cour des comptes sont consultables sur le site Internet :
www. ccomptes.fr
La présente note
est disponible sur le site internet
de la Cour des comptes :
www.ccomptes.fr
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DES DÉPENSES PUBLIQUES
JUILLET 2023