3 place des Grands Hommes CS 30059 33064 Bordeaux Cedex
◼
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE CESTAS
(Département de la Gironde)
Exercices 2014 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a
été délibéré par la chambre le 28 février 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
1
ELEMENTS DE PROCEDURE
..............................................................................
8
2
LA COMMUNE DANS SON ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL
............
9
2.1
Présentation de la commune
...............................................................................
9
2.1.1
Les zones d’activités économiques
.........................................................
11
2.1.2
Les problématiques environnementales, économiques et
urbanistiques
............................................................................................
12
2.2
Intercommunalité
..............................................................................................
12
2.2.1
Un
fonctionnement de l’intercommunalité perfectible
...........................
13
2.2.2
Un déficit de plus de 8 % de logements locatifs sociaux à Cestas et
un
programme local de l’habitat de Jalle
-Eau-Bourde en attente de
révision depuis 2015
................................................................................
14
3
LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT AUX ETABLISSEMENTS
PUBLICS ET AUX ASSOCIATIONS
..................................................................
16
3.1
Evolution du montant des subventions de fonctionnement
..............................
16
3.1.1
Le développement du service de maintien à domicile conduit à une
progression de la subvention versée au centre communal d’action
sociale (CCAS) de plus de 59 % de 2014 à 2020
....................................
16
3.1.2
Le maintien et la régularité de la subvention versée au budget
annexe du service transport communal posent question au regard de
la compétence de Jalle-Eau-Bourde
........................................................
18
3.2
Relations avec les associations
.........................................................................
20
3.2.1
Les associations en lien avec les activités sportives et socio-
culturelles de la commune
.......................................................................
20
3.2.2
L’information financière de l’annexe au compte administratif
concernant les avantages en nature et les aides indirectes aux tiers
est perfectible
..........................................................................................
22
3.2.3
La lisibilité des concours aux tiers et des flux financiers en résultant
(dont les remboursements effectués par les associations) est à
améliorer
..................................................................................................
23
3.2.3.1
Les insuffisances de l’information concernant le nombre des agents mis à
disposition et la nature des missions de service public qui leur sont confiées
........
23
3.2.3.2
Des interrogations sur la refacturation du coût du transport
...................................
24
3.2.4
Le vote des élus à sécuriser
.....................................................................
25
COMMUNE DE CESTAS
2
4
LES AVANTAGES EN NATURE DES ELUS BENEFIC
IAIRES D’UNE
DOTATION DE CARBURANT DELIVRE PAR LE GARAGE
MUNICIPAL
..........................................................................................................
26
4.1
Le contentieux préfectoral et administratif
......................................................
26
4.2
Evaluation des sommes en jeu
..........................................................................
27
5
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
...............................................
29
5.1
Les effectifs et les rémunérations
.....................................................................
29
5.1.1
La filière technique avec 203 emplois représente 60 % de l’effectif
des titulaires
.............................................................................................
29
5.1.2
Une augmentation des rémunérations du personnel de + 1,6 % en
moyenne annuelle
....................................................................................
30
5.1.3
La facturation des agents communaux mis à disposition de Jalle-
Eau-Bourde dûment imputée au compte 70846, en revanche celles
du SAGC et du club Léo Lagrange n’y apparaissent pas
........................
31
5.2
Le régime indemnitaire
....................................................................................
33
5.2.1
Irrégularité du régime indemnitaire en l’absence de mise en place du
RIFSEEP
.................................................................................................
33
5.2.2
L’irrégularité de la prime de fin d’année
................................................
34
5.3
Organisation du temps de travail
......................................................................
35
5.3.1
Le cadre règlementaire
............................................................................
35
5.3.2
Le déficit annuel d’heures non travaillées, soit entre 56 heures et
63,5 heures
..............................................................................................
35
6
APPRECIATION DE LA Q
UALITE DE L’INFORMAT
ION FINANCIERE
ET COMPTABLE
..................................................................................................
37
6.1
Un débat d’orientation budgétaire (DOB) à compléter
....................................
37
6.2
Une information budgétaire et financière sur le site internet de la
commune
..........................................................................................................
39
6.2.1
Une communication perfectible
..............................................................
39
6.2.2
La mise en ligne des données essentielles des conventions de
subvention
...............................................................................................
41
6.3
Une procédure de rattachement des charges et des produits qui demeure
insuffisante, nonobstant les recommandations déjà formulées en 2013
..........
41
6.4
La récurrence des insuffisances des documents budgétaires, nonobstant les
recommandations déjà formulées en 2013
.......................................................
42
6.4.1
Une information non exhaustive des annexes au compte
administratif concernant l’état du personnel et les concours attribués
aux tiers
...................................................................................................
42
6.4.2
L’application de la nomenclature comptable demeure déficiente
...........
43
7
LA SITUATION FINANCIERE
...........................................................................
43
7.1
La section de fonctionnement du budget principal
..........................................
44
7.1.1
Une évolution contrastée de l’excédent brut de fonctionnement
............
44
7.1.2
Hausse de 2,8 % des produits de gestion dont une augmentation des
ressources fiscales de près de 15 %
.........................................................
45
7.1.2.1
Fléchissement des ressources d’exploitation
..........................................................
46
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
7.1.2.2
Progression des ressources fiscales
........................................................................
47
7.1.2.3
Un montant de la dotation de solidarité communautaire (DSC) atypique en
2019
.................................................................................................................
49
7.1.2.4
Le potentiel financier de la commune supérieur à celui de la moyenne de la
strate
.................................................................................................................
50
7.1.2.5
Des ressources institutionnelles en repli
.................................................................
50
7.1.3
Hausse de 5 % des charges de gestion
....................................................
52
7.1.3.1
Des charges à caractèr
e général en repli à compter de l’exercice 2017
..................
52
7.1.3.2
Des charges de personnel nettes des remboursements pour mise à disposition
(MAD) d’un montant incertain consécutifs à des imputations erronées
.................
53
7.1.3.3
Subventions de fonctionnement
.............................................................................
55
7.1.4
Un ratio d’autofinancement favorable
.....................................................
56
7.2
La section d’investissement du budget principal
.............................................
57
7.2.1
Une absence de programme prévisionnel d’investissement
(P.P.I.)
.......
58
7.2.1.1
Des crédits annulés en dépenses d’investissement trop élevés
...............................
58
7.2.1.2
Absence de PPI
.......................................................................................................
58
7.2.2
En cumul, un financement propre disponible (25,90
M€) légèrement
plus élevé que les dépenses d’équipement (25,51
M€)
...........................
59
7.2.3
Un endettement maîtrisé avec une quasi absence de recours à
l’emprunt sur la période 2014 à 2020
......................................................
62
7.2.4
Une structure financière saine mais caractérisée par un fonds de
roulement et une trésorerie abondants
.....................................................
64
8
LA GESTION EN 2020 DE LA CRISE SANITAIRE
..........................................
64
COMMUNE DE CESTAS
4
SYNTHÈSE
Cestas est une commune péri-
urbaine de l’aire d’attraction de Bordeaux. Elle a enregistré
une très forte croissance démographique entre 1960 et la fin des années 1980. À
l’horizon 2025,
l’ordonnateur souhaite maintenir la démographie de sa commune à un seuil d’équilibre à moins
de 18
500 habitants afin d’assurer une utilisation optimale des équipements publics.
Le nombre d’agents communaux m
is à disposition de la communauté de communes (CC)
de Jalle-Eau-Bourde et les flux financiers en résultant sont significatifs, soit 248,40
K€ en 2017
pour son montant le plus élevé. Le maintien et la régularité de la subvention versée au budget
annexe du service transport de la commune, soit 280
K€ en 2020, interpellent au regard de la
compétence transport qui a été transférée à la CC depuis sa création en 1999. De même, la
construction en 2021 d’un bâtiment communal pour le service transport d’un montant de l’ordre
de 319
K€ paraît incohérente avec ce transfert. La chambre recommande de mettre un terme aux
mises à disposition des douze chauffeurs de la commune qui assurent le transport scolaire et de
proximité et de clôturer le budget annexe de transport,
ce que s’est engagé à faire l’ordonnateur
lors de la finalisation du transfert du personnel et de celui des immobilisations.
Une délibération du 11 juin 2020 a attribué au titre des avantages en nature un quota
annuel de 15 800 litres de carburant à 16 élus (maire, adjoints, conseillers délégués), ce qui
équivaut à un complément indemnitaire. Le tribunal administratif, par une décision en date du
20 octobre
2021, a confirmé l’irrégularité de
cette délibération. Un dispositif similaire attribué à
huit élus
au titre de la mandature précédente, tout aussi irrégulier, et de plus opaque en l’absence
de délibération du conseil municipal, n’a pas donné lieu de surcroît à déclarations fiscales et
sociales. La consommation en carburant des quatre derniers exercices équivaut à une voire deux
indemnités de fonction mensuelles supplémentaires. Ceci pose question au regard du
plafonnement des indemnités de fonction et du dispositif d’écrêtement qui s’y rapporte. La
chambre recommande de privilégier une mise à disposition de véhicules pour des usages
ponctuels et justifiés par un carnet de bord dûment renseigné, ce qui permet d’éviter la
requalification en avantage en nature.
Comme déjà recommandé lors du contrôle précédent, la chambre régionale des comptes
invite la commu
ne à veiller à ce que les élus membres d’organes de décision d’une entité ne
participent ni aux réunions préparatoires ni aux délibérations les intéressant et qu’en particulier
les procès-verbaux de délibération précisent explicitement les élus
qui n’ont p
as pris part aux
votes. La rédaction d’un règlement de prévention des conflits d’intérêts est recommandée.
La durée du temps de travail annuelle déroge aux obligations légales. Le déficit annuel
des heures non travaillées s’établi
ssait en 2021 entre 56 heures et 63,5 heures. Cette anomalie a
été corrigée par la délibération du 13 décembre 2021. Par ailleurs, les agents percevaient une
prime dite de fin d’année (1
409 € en 2020) qui s’
est avérée
irrégulière en l’absence de
délibération antérieure à la publication de la loi du 26 janvier 1984. À
défaut d’avoir mis en place
un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP) créé par le décret n°
2014-513 du 20 mai 2014, le régime
indemnitaire actuel de la commune était désormais privé de base juridique
. L’adoption de la
délibération du 14 avril 2022 a mis un terme à cette lacune. Le dispositif des mises à disposition
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
du personnel communal aux associations demeure perfectible. Les conventions de mise à
disposition devront préciser les missions de service public confiées aux agents.
Le développement du service de maintien à domicile a conduit à une progression
importante de la subvention versée par la commune au centre communal d’action sociale, soit
plus de 59
% de 2014 à 2020. L’évolution du montant des subventions communales, à hau
teur
de 800
K€ en 2020, doit conduire les élus à s’interroger sur les besoins sociaux à venir à moyen
terme et sur l’intérêt de s’appuyer sur des outils d’analyse et de pilotage pour une meilleure vision
pluriannuelle de leur financement. Une approche pros
pective pourrait s’avérer utile et être
avantageusement partagée avec les acteurs locaux et les partenaires financiers institutionnels
dans le cadre d’une coopération à l’échelle intercommunale en capacité de renforcer le
fonctionnement en réseau tout en préservant la notion de proximité.
L’information budgétaire et financière mise en ligne sur le site
Internet de la commune
en application des dispositions de la loi NOTRé est perfectible. Par ailleurs, il résulte de la
réglementation que les données essentielles des conventions de subvention doivent également
être retracées sur le site. Une application plus soutenue de la nomenclature comptable doit
également
concourir à améliorer l’information fournie dans le compte administratif sur les flux
financiers avec les associations. Les imputations comptables doivent dûment retracer les mises à
disposition des agents communaux. L’information figurant à l’annexe du compte administratif
est à compléter, concernant les agents mis à disposition et les concours en nature attribués à des
tiers,
dès lors que les décisions d’octroi de concours en nature comportent une valorisation.
Au cours de la période 2014-2020, les produits ont augmenté de 2,8 %, les charges de
gestion de 5 %. Cette évolution a concouru à la baisse de
l’excédent brut de fonctionnement sur
la période
, qui reste toutefois positif (3,16 M€
prévu en 2022). La progression des produits des
impôts locaux, près de 15 % sur la période, résulte de la dynamique des bases (dont celles de la
taxe sur les propriétés bâties : + 22
%). Les taux de fiscalité n’ont
en effet pas évolué, et sont
inférieurs à la moyenne de la strate. La gestion communale se caractérise par un recours important
à la régie municipale et les charges de personnel en 2020 constituent une dépense de 833
€ par
habitant contre 657
€ pour la moyenne de la strate. La faiblesse récurrente des transferts de
charges opérés vers l’intercommunalité
, le personnel communal mis à disposition, ainsi que le
poids des travaux réalisés en régie, est à l’origine de
cette situation.
La capacité d’autofinancement nette représente 113
€ par habitant en 2020 contre 109
€
pour la moyenne de la strate, avec des investissements qui se révèlent très inférieurs à la moyenne
de la strate (
dépenses d’équipement en 2020
de 130
€ par habitant contre 309
€ en moyenne
de
la strate)
. Les montants des crédits annulés des dépenses d’équipement (10,82
M€ en 2020)
montrent
la nécessité pour la commune de se doter d’un programme prévisionnel
d’investissement en vue d’améliorer la prévis
ion de son financement. Le financement propre
disponible (25,90
M€ en cumul) est plus élevé que les dépenses d’équipement (25,51
M€). La
mobilisation du fonds de roulement a permis de financer la totalité des besoins sauf en 2015, où
un emprunt nouveau de
près de 40 K€ a été contracté dont la justification n’est pas avérée compte
tenu de l’abondance des ressources stables. La capacité de désendettement du budget principal
s’établit à 0,6
année en 2020. L’examen du bilan comptable rend compte d’une structure
financière saine caractérisée par un fonds de roulement et une trésorerie abondants sur plusieurs
exercices (2014, 2015 et 2020 plus particulièrement).
COMMUNE DE CESTAS
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1a) :
clôturer le budget annexe transport
(
non mise en œuvre)
.
Recommandation n°
1b) :
mettre fin à la mise à disposition des chauffeurs à la communauté de
communes de Jalle-Eau-Bourde
(
non mise en œuvre)
.
Recommandation n°
2 :
préciser dans les conventions de mise à disposition les missions de
service public confiées aux agents et mettre fin aux mises à disposition non conformes à la
réglementation (article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984)
(
non mise en œuvre)
.
Recommandation n°
3a) :
rédiger un règlement de prévention des conflits d’intérêts
(en cours
de mise en
œuvre
)
.
Recommandation n°
3b)
: veiller à ce que les élus
membres des conseils d’administration
ne
participe
nt ni aux réunions préparatoires ni aux délibérations l’intéressant et qu’en particulier les
procès-verbaux de délibération précisent bien formellement et explicite
ment les élus qui n’ont
pas pris part aux votes
(en cours de mise en
œuvre
)
.
Recommandation n°
4a) :
veiller à respecter la règlementation relative au remboursement des
frais liés aux déplacements des élus (dont articles L. 2213-18 du CGCT et R. 2123-22-D ; décret
n° 2006-781 du 3 juillet 2006)
(partiellement mise en œuvre)
.
Recommandation n°
4b)
: doter les véhicules d’un carnet de bord et en assurer le suivi dans le
cadre d’un contrôle interne de la gestion du parc automobile
(en cours de mise en
œuvre
)
.
Recommandation n°
5a)
: adopter le RIFSEEP dans les meilleurs délais
(mise en œuvre)
.
Recommandation n°
5b)
: abroger la délibération illégale relative à la prime annuelle en
application des dispositions de
l’article L.
243-2 du code des relations entre le public et
l’administration
(mise en œuvre)
.
Recommandation n°
6
: porter le temps de travail effectif des agents de la commune aux 1 607
heures règlementaires
(mise en œuvre)
.
Recommandation n°
7
: soumettre chaque année au conseil municipal un rapport sur les
orientations budgétaires conforme aux nouvelles
dispositions de l’article L.
2312-1 du code
général des collectivités territoriales
(partiellement mise en œuvre)
.
Recommandation n°
8a)
: veiller à compléter la mise en ligne des informations budgétaires et
financières en application des articles L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT
(non mise en œuvre)
.
Recommandation n°
8b)
: assurer une diffusion sous forme électronique des données
essentielles des conventions de subvention sur le site internet de la commune suivant les
dispositions du décret n° 2017-779 du 5 mai 2017
(mise en œuvre)
.
Recommandation n°
9a)
: comme déjà recommandé en 2013, veiller à une exacte imputation
comptable des dépenses et des produits
(en cours de mise en œuvre)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
Recommandation n°
9b
) : mettre les documents budgétaires de la commune (état du personnel
et concours aux tiers) en conformité avec les dispositions et maquettes prévues par les
instructions comptables (m
entionner et valoriser les aides dès lors que les décisions d’octroi de
concours en nature comportent une valorisation)
(en cours de
mise en œuvre)
.
Recommandation n°
10
: d
oter la collectivité d’un plan pluriannuel d’investissement rendant
compte d’une vision
pluriannuelle et prospective des principaux projets d’investissement
de la
commune
(en cours de
mise en œuvre)
.
COMMUNE DE CESTAS
8
1
ELEMENTS DE PROCEDURE
L’examen de la gestion de la commune Cestas, de l’exercice 2014 à la période la plus
récente, a été inscrit au
programme de travail de l’année 2020 de la chambre régionale des
comptes Nouvelle-Aquitaine.
L’ouverture du contrôle a été notifiée par
lettre du président de la chambre régionale des
comptes en date du 17 décembre 2020, au maire de la commune et ordonnateur,
M. Pierre Ducout.
L’entretien de début de contrôle, prévu par les normes professionnelles arrêtées par le
premier président de la Cour des comptes le 15 décembre
2014, en application de l’article
L. 212-
16 du code des juridictions financières, s’est tenu avec l’ordonnateur dans les locaux de
la mairie le 11 mars 2021.
L’entretien préalable à la formulation d’observations provisoires par
la chambre régionale des comptes, prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions
financières, a eu lieu le 9 décembre 2021.
La chambre a arrêté ses observations provisoires dans sa séance du 25 janvier 2022.
Le 19 juillet
2022, le ROP a été adressé à l’ordonnateur qui
a adressé une réponse en date
du 19 septembre 2022.
Des extraits ont par ailleurs été adressés ce 19 juillet 2022 à M. D., Mme S., mis en cause.
Un extrait a été adressé au président de l’association
Sport Athlétique Gazinet-Cestas en
date du 19 juillet 2022. Bien que le président ait, par courriel du 28 juillet
2022, indiqué qu’il
fournirait une réponse avant le 18
septembre, aucune observation n’a été fourni
e à la chambre.
Une relance lui a été adressée par courriel du 13 octobre 2022, en vain.
Un extrait a été envoyé au président de la communauté de communes de Jalle-Eau-Bourde
le 19 juillet 2022. Il a envoyé sa réponse le 19 septembre 2022.
Le 24 février 2022, une communication administrative a été adressée au comptable qui a
adressé sa réponse le 2 mars 2022.
Le tableau infra récapitule les envois et réponses :
Destinataire
Date
d’expédition
Accusés de
réception
Date de
réception
de la
réponse
M. Pierre Ducout, maire de la commune de Cestas
19/07/2022
19/07/2022
19/09/2022
M. D.
19/07/2022
22/07/2022
-
Mme S.
19/07/2022
20/07/2022
-
M. le président de l'association Sport Athlétique Gazinet-
Cestas
19/07/2022
20/07/2022
-
M. le président de la communauté de communes de Jalle-Eau-
Bourde
19/07/2022
20/07/2022
19/09/2022
M. le comptable
24/02/2022
02/03/2022
La chambre régionale des comptes a formulé les observations définitives qui suivent lors
de la séance du 28 février 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
2
LA COMMUNE DANS SON ENVIRONNEMENT
INSTITUTIONNEL
2.1
Présentation de la commune
M. Pierre Ducout, maire de la commune depuis 1972, réélu en mars 2020, est par ailleurs
président de la communauté de communes (CC) de Jalle-Eau-Bourde
. L’établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) regroupe depuis 1999 les communes de Cestas, Canéjan
1
et
Saint-Jean-
d’Illac à partir de 2013.
Cestas est une commune péri-
urbaine de l’aire d’attraction
2
de Bordeaux. Elle est située
à une vingtaine de kilomètres de Bordeaux et à une cinquantaine du b
assin d’Arcachon. Le
territoire communal, particulièrement étendu (99 km²) est situé de part et d’autre de l’autoroute
A63 et de la voie ferrée qui relie Bordeaux à Arcachon. Elle d
ispose d’un
massif forestier de
7 000 hectares.
A
l’opposé de l’important et récent développement démographique de Saint
-Jean-
d’Illac
3
,
celui de Cestas, plus ancien, a été contenu à 2 %, sur la période 2014-2020.
Tableau n° 1 :
é
volution du nombre d’habitants contenue à 2 % de 2014 à 2020
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
16 831
16 761
16 811
16 765
16 892
17 087
17 181
Source : population au 1
er
janvier, 2014 à 2020, données des comptes de gestion
La commune a enregistré une très forte croissance démographique entre 1960 et la fin des
années 1980, passant de 3 548 habitants en 1968 à 16 379 habitants en 2012, soit une
augmentation annuelle de plus de 8 %. La stagnation de la population à compter de 1990 est liée
non pas à une désaffection de la commune mais à une volonté politique de maîtriser
l’accroissement démographique en fonction du dimensionnement des réseaux existants (routes
et assainissement notamment).
L’ordonnateur a souligné que le PLU lui a permis, en concertation
avec les différents
propriétaires fonciers, d’ouvrir des
espaces à l’urbanisation d’une manière échelonnée afin de
conserver un niveau de la population équilibré. La commune sur la dernière décennie, a ainsi fait
usage de son droit de préemption à plusieurs reprises, afin de répondre aux impératifs de
construction de logements sociaux. Ce choix politique et l’attractivité de la commune concourent
selon l’ordonnateur au maintien d’un équilibre entre les générations et les diverses catégories
sociales.
1
Population légale des communes en vigueur au 1
er
janvier 2021, Canéjan : 5 930 habitants (recensement Insee population 2018).
2
L’aire d’attraction (zonage d’étude défini par l’Insee) est un ensemble de communes d’un seul tenant sans enclave qui définit
l’étendue de l’influence d’un pôle de population et d’emploi sur les communes environnantes.
3
Soit + 20 % entre 2014 et 2020.
COMMUNE DE CESTAS
10
Les do
nnées de l’Insee rendent compte d’une variation annuelle moyenne de la population
qui s’établit à +
0,6 % sur la période 2013-2018 contre - 0,1 % de 2008 à 2013. Le taux de natalité
à hauteur de 6,4 % est inférieur au taux de mortalité, 7,9 % (contre 6,5 % de 2008 à 2013).
Les actifs représentent 73,2 % de la population en 2018 contre 70,5 % en 2013. Le taux
de chômage était de 6,5 % de la population active en 2018, contre 5,6 % en 2013.
La part des ménages fiscaux imposés est de 70 % en 2018, la médiane du revenu
disponible par unité de consommation s’élève à 27
260 €
4
.
4
En 2018, la médiane du revenu disponible par unité de consommation de Saint-Jean-
d’Illac s’élève à 26 180 €, celle de Canéjan
à 24
610 €.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Les résidences principales en 2018 sont occupées à 22 % par des locataires contre 20,1 %
en 2013.
Les locataires d’un logement HLM en 2018 représentent 11,8
% du total des locataires
contre 10,6 % en 2013.
2.1.1
Les zones d’activités économiques
Le territoire est doté de six zones d’activités
, sources de nombreux emplois sur le
territoire. Deux ZAC sont antérieures à la création en 1999 de la communauté de communes et
génèrent plus de 1 500 emplois. Les ZAC créées sous maîtrise de la CC
5
, représentent plus de
3 000 emplois, dont deux implantées à Cestas : Pot au Pin et Jarry.
Des activités en lien avec l’agriculture sont également présentes
dans la commune avec
une coopérative regroupant des sylviculteurs mais aussi des groupes spécialisés en production
agricole. Le secteur de l’énergie est représenté avec une centrale photovoltaïque
6
(Neoen) et une
unité de méthanisation
7
. Une annexe des Ateliers industriels de l’aéronautique (ministère
de la
défense) est implantée depuis les années 1950, soit 80 emplois sur Cestas.
5
Les zones d’activités de la Briqueterie et du Parc du Courneau (ex
-Solectron) sont implantées à Canéjan.
6
Cette centrale photovoltaïque implantée sur le parc de Cestas a été inaugurée en décembre 2015. Un autre projet de plateforme
énergétique Horizeo à Saucats qui correspondrait à un équipement géant de l’ordre du milliard d’euros doit donner lieu à un
débat
public qu’il revient à la commission nationale du débat public (CNDP) d’organiser. Saucats est une commune de l’aire
urbaine de Bordeaux qui fait partie de la CC de Montesquieu.
7
Cette unité alimente une station-service pour les camions fonctionnant au GNV et produit 27 % de la consommation en gaz des
foyers de Cestas.
COMMUNE DE CESTAS
12
Les zones d’activité dont l’implantation a débuté dans les années 1980 ont généré de
substantielles recettes grâce à la taxe professionnelle. Ces produits ont concouru à doter le
complexe du Bouzet en équipements sportifs conséquents. Par ailleurs, le site Internet du club
Sport Athlétique Gazinet Cestas (SAGC) hébergé sur celui de la commune, fait référence au
mécénat des entreprises locales.
La zone d’activité logistique de Pot au Pin située à proximité immédiate d’un échangeur
de l’A63 et éloignée des zones d’habitat, a créé au titre des quinze dernières années près de 3
000
emplois. Un projet de réalisation de la dernière tranche couvre une superficie de 55 ha avec en
perspective la création de 800 à 1
200 emplois supplémentaires. En 2018, à la suite d’une étude
environnementale complète, suivie d’une nouvelle enquête publique et après avis des
administrations de l’
Etat, la mairie a procédé à une modification du PLU afin de déposer un
permis d’aménager. Toutefois de nouvelles normes environnementales l’ont contrainte à
reprendre l’ensemble de la procédure, soit une étude plus complexe que la précédente assortie
d’une mise en application de nombreuses règles en matière d’urbanisme. L’ordonnateur a
indiqué :
« Pour finaliser cette dernière tranche il faudra vraisemblablement attendre une bonne
année de plus ce qui totalisera 4 ans de procédures administratives, avant de pouvoir répondre
aux demandes des entreprises (qui vraisemblablement pour certaines auront trouvé une autre
solution
).
Il est évident que le temps normatif ou administratif ou parfois même le temps des
“
communicants
”
n’a pas la même valeur que le temps économique
».
2.1.2
Les problématiques environnementales, économiques et urbanistiques
La ville est confrontée à des problématiques environnementales, économiques et
urbanistiques qui selon l’ordonnateur résultent en partie de l’inflation permanente des normes
qui s’avèrent parfois contradictoires et affectent p
lus particulièrement les services en direction
du public (services scolaires, transports, sports, etc.). Des modifications substantielles des règles
environnementales en matière d’urbanisme pèsent aussi sur la politique de développement
économique du terri
toire. Suite à l’abandon du projet de contournement de l’aire urbaine de
Bordeaux, la saturation de l’axe routier principal desservant les différents quartiers de Cestas, et
l’absence de perspective à court terme, constituent une autre source de difficulté
s dénoncées par
le maire
8
et qui selon lui sont partagées par l’ensemble des communes péri
-urbaines de
l’agglomération.
2.2
Intercommunalité
Au cours de la campagne municipale de 2020, l’ordonnateur a souhaité mettre en avant
sa volonté de maintenir sa ville en dehors de la métropole bordelaise afin de conserver
«
la
culture villageoise
»
de cette commune de 17 000 habitants.
Sur la page dédiée à l’urbanisme, le site internet de la commune communique également
sur le caractère villageois de Cestas :
« Afin de préserver le caractère villageois de notre
commune et dans un souci de respect d’un droit à l’urbanisme pour tous…
»
.
8
Blocages très fréquents de la rocade générant une augmentation de la circulation de transit traversant la commune.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
2.2.1
Un fonctionnement de l’intercommunalité perfectible
Interrogé sur un rapprochement de Jalle-Eau-Bourde, et donc de la commune de Cestas,
avec Bordeaux-Métropole, M. Pierre Ducout
9
a indiqué que
«
la
spécificité, l’identité des
territoires et la taille des intercommunalités concourent à maintenir le format actuel
».
En
matière de mutualisation, le maire considère que
«
[…]
les dimensions des intercommunalités
pour l’exercice des compétences au niveau efficacité, coûts et proximité est optimale dans les
dimensions existantes
[…]
.
Le fonctionnement de la CDC repose sur le principe d’une
“
holding
”
où chaque commune assure, pour le compte de la
CDC, l’ensemble des missions de
proximité directe.
Dans ce cadre, les personnels administratifs et techniques des trois communes
peuvent être mis à disposition de la CDC pour assurer les missions techniques dans le ressort de
leur territoire
»
.
Les informations figurant sur le site internet de la CC
, précise que l’EPCI
Jalle-Eau-
Bourde se présente comme un outil souple à la disposition de chacune des trois communes pour
une mutualisation des synergies existantes et
«
[…] d’être respectées par nos voisins
[…
]. Elle
ne s’apparente en rien à un transfert de compétences de communes membres vers la communauté
de communes ».
Le contrôle a mis en évidence en effet que la CC de Jalle-Eau-Bourde ne dispose pas de
moyens en propre pour exercer certaines de ses mission
s en dépit de l’entrée en vigueur de la loi
du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRé). En 2021,
le maire de Cestas avait conservé les moyens humains afférents à la compétence « transports ».
Les recettes résultant de la mise à disposition à la CC du personnel de la commune de Cestas sont
importantes, elles s’établissent dans une fourchette comprise entre 106,04
K€ (2014) et
248,40
K€ (2017)
10
.
La chambre régionale des comptes constate que le transfert des moyens de la commune à
l’intercommunalité demeure inachevé particulièrement dans le cadre de ses missions de
proximité directe. Les compétences, eau, assainissement et PLU n’ont pas été transférées à
l’intercommunalité.
Tant la réponse de la commune de Cestas que
celle de la CC corrobore l’analyse de la
chambre régionale des comptes quant au fonctionnement sur un modèle de mutualisation
ascendant de la CC. Elles précisent néanmoins que les services de la CC se sont étoffés
concernant les missions de proximité directe principalement en relation avec les usagers
notamment les déchets, l’emploi, le développement économique et la gestion des gens du voyage.
Par ailleurs, la CC indique le développement des mutualisations avec la CC de Montesquieu dans
le cadre de la mis
e en place d’actions communes.
9
Le maire de Cestas est un des trois vice-présidents du bureau du Sysdau (secteur Landes et Graves).
10
Réponse mail du 18 novembre 2021.
COMMUNE DE CESTAS
14
2.2.2
Un déficit de plus de 8 % de logements locatifs sociaux à Cestas et un programme
local de l’habitat de
Jalle-Eau-Bourde en attente de révision depuis 2015
La politique du logement et du cadre de vie relève du domaine de compétences de la CC
de Jalle-Eau-Bourde
. Le programme local de l’habitat (PLH) qui s’applique à la commune a été
établi en 2009 au moment où Cestas enregistrait une forte augmentation de sa population. Le
PLH depuis n’a pas fait l’objet d’une révision
.
La CC comptait plus de 30 999 habitants en 2019. Suivant les dispositions du code de la
construction et de l’habitation, un programme local de l’habitat s’impose aux communautés de
communes de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000
habitants
11
. En ce sens, une délibération de la communauté de communes en date du 29 avril 2019
a engagé la procédure d’élaboration du PLH, désigné le comité de pilotage et mandaté le
président pour effectuer toutes les démarches. Dans sa réponse, la CC a indiqué que la procédure
avait pris du retard en raison de la crise sanitaire mais que le dossier de consultation des
entreprises ainsi qu’une procédure d’appel d’offres serait engagée avant la fin du mois de
septembre 2022. Enfin, la commune a précisé dans sa réponse que la publication des pièces
écrites permettant la désignation du bureau d’études chargé de la rédaction du PLH devrait
intervenir fin 2022.
Le PLH définit une politique locale dont les objectifs et les principes visent à répondre
aux besoins en logements et hébergements et à favoriser la mixité sociale, tout en assurant entre
les communes et entre les quartiers d’une même commune une répartition équilibrée de l’offre
en logements. Le PLH est établi pour une durée de six ans.
Les logements locatifs sociaux de Cestas représentent moins de 25 % de ses résidences
principales. Cependant, les objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux assignés à la
commune ont été largement atteints au titre de la période triennale 2014-2016 (262 logements
réalisés). Le taux de réalisation au titre de la période suivante, 2017-2020 a été moins soutenu.
Au 1
er
janvier 2020, la commune compte 1 236 logements sociaux contre 838 au
1
er
janvier 2013
12
. Il en résulte un déficit de logements qui fin 2020
s’établit à 8,39
%. Elle doit
en réaliser 624 pour atteindre l’objectif légal de 25
% posé par la loi SRU.
11
Articles L. 302-1 à L. 302-4-2 et R. 301-1 à R. 302-1 à R. 302-1-
4 du code de la construction et de l’habitation.
12
Soit 12,2 % de logements manquants au 1
er
janvier 2013.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Tableau n° 2 : prélèvement induit par le déficit du logement locatif social
Le déficit en logement locatif social a pour conséquence une charge due au titre du non-
respect de ses obligations en matière de logement social soit une pénalité sous la forme de
prélèvement sur les ressources fiscales proportionnel au nombre de logements manquants
instauré par la loi SRU, de 563,33
K€
pour la période de 2014 à 2021.
La commune a entrepris de favoriser la mixité sociale en portant les obligations de
réalisation de logements locatifs sociaux de 30 à 50 % pour tout programme immobilier égal ou
supérieur à trois logements, en centre-ville ou proche de celui-ci. Ces mesures ont été accentuées
dans le cadre de la révision du p
lan d’
occupation des sols (POS) en vue de sa transformation en
plan l
ocal d’
urbanisme (PLU),
avec l’obligation de réaliser un minimum de 2/3 de logements
locatifs sociaux dans toute opération immobilière nouvelle (3/4 sur certaines zones).
Les objectifs de la commune visent une production d’habitat social
cadencée.
L’orientation n°
1 « Urbanisme et habitat » du p
rojet d’
aménagement et développement durable
(PADD) du
plan local d’urbanisme (PLU)
stipule : «
e
ncourager la diversité de l’habitat et
favoriser l’accroissement du parc locatif social dans le respect du principe de mixité sociale afin
d’atteindre à l’horizon 2025 le taux de 25
% de logements locatifs sociaux »
.
Pour autant, plusieurs contentieux concernent le programme immobilier soutenu par la
mairie, ainsi que le PLU qui a été adopté en mars 2017.
L’illustre d’ailleurs la décision de la
c
our administrative d’appel de Bordeaux du
17 décembre 2020 qui a annulé une délibération du 12 juillet 2016 relative à un projet dit
« La Tour »
13
, comprenant la construction de 140 logements dont 80 logements locatifs
sociaux ».
Un autre projet de lotissements entre Bouzet-Cantelade et Gazinet avec pour objectif la
construction de 325 logements dont 227 maisons en locatifs sociaux est également contesté fin
2021.
13
Le budget annex
e ouvert à cet effet n’a pas enregistré de mouvement comptable sur la période 2014 à 2020. Le budget annexe
« Lotissement La Tour
» retrace des terrains à l’actif du bilan pour un montant de 1
282,12 K€ au 31
décembre 2020. De même,
le budget annexe « Lotissement de La Petite Vallée
» n’a pas été lui non plus activé sur la période sous revue. L’actif du bilan
au 31
décembre 2020 s’élève à 935,55
K€ (dont des terrains à hauteur de 694,82 K€).
Exercice du
prélèvement
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre de
logements
manquants
895
865
865
806
670
675
673
624
Dépenses
déductibles en
euros
241 580,00
-
126 520,00
420 086,00
93 534,18
256 900,00
60 000,00
-
Montant net du
prélèvement en
euros
NEANT (dépenses
déductibles
supérieures au
montant du
prélèvement)
160 966,65
76 180,86
NEANT (dépenses
déductibles
supérieures au
montant du
prélèvement)
NEANT (dépenses
déductibles
supérieures au
montant du
prélèvement)
NEANT (dépenses
déductibles
supérieures au
montant du
prélèvement)
108 071,02
218 112,76
Prélèvement au titre de l'article 55 de la loi SRU
Source : tableau CRC suivant réponse question 68
COMMUNE DE CESTAS
16
Un arrêt de la c
our administrative d’appel de Bordeaux du 17
décembre 2020 a annulé
des articles du PLU se rapportant à certains zonages. Depuis cette annulation, la commune
applique les articles du POS. Une procédure de modification simplifiée du PLU a été engagée
par un arrêté du maire du 5 janvier 2021 afin de procéder à une correction des articles litigieux
du PLU. Finalement, la procédure de modification du PLU engagée au mois de mars 2021 a été
actée par délibération du conseil municipal en date du 11 mai 2022.
3
LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT AUX
ETABLISSEMENTS PUBLICS ET AUX ASSOCIATIONS
3.1
Evolution du montant des subventions de fonctionnement
Le montant des subventions de fonctionnement dépasse chaque année 3
M€ de 2014
jusqu’en 2018. Il diminue légèrement en 2019 et 2020 (autour de 2,9
M€) mais cette baisse
dissimule une évolution contrastée selon les bénéficiaires. Ainsi, les concours financiers versés
au CCAS enregistrent une augmentation annuelle moyenne de 8,1 %.
Plus de 61 % des subventions en 2020 sont attribuées aux personnes de droit privé, contre
53,6
% en 2014. Cependant l’augmentation annuelle moyenne de ce poste est limitée à 1,5 %.
Tableau n° 3 : évolution des subventions de fonctionnement de 2014 à 2020
3.1.1
Le développement du service de maintien à domicile conduit à une progression
de la subvention versée au centre communal d’action sociale (CCAS) de plus de
59 % de 2014 à 2020
Le CCAS assure un service d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) au sens des
6° et 7°
de l’article L.
312-
1 du code de l’action sociale et des familles (CASF). Dans ce cadre,
et compte tenu du régime d’autorisation et de tarification du départe
ment, la commune verse des
subventions au CCAS. La subvention de 2020 s’élève à
800
K€
contre 501
K€ en 2014, soit une
augmentation de 59,7 %.
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var. annue lle
moye nne
Subventions de fonctionnement
3 023 080
3 181 936
3 170 086
3 406 040
3 342 684
2 910 452
2 890 835
-0,7%
Dont subv. aux établissements publics rattachés : CCAS,
caisse des écoles, services publics (SPA ou SPIC)
501 000
620 200
670 200
865 000
810 000
830 000
800 000
8,1%
Dont subv. autres établissements publics
900 350
800 614
802 570
800 973
793 479
269 387
315 000
-16,1%
Dont subv. aux personnes de droit privé
1 621 730
1 761 122
1 697 316
1 740 067
1 739 205
1 811 065
1 775 835
1,5%
Source :issue de l'application Open
Anafi qui expoloite les données des comptes de gestion.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que la subvention versée par la commune au
CCAS couvre à la fois les besoins du budget général (aides sociales légales et facultatives) le
fonctionnement de deux résidences autonomie ainsi que les besoins du budget annexe du service
d’aide à domicile. Pour l’exploitation de son service d’aide à domicile, le CCAS est membre
d’un
groupement de coopération sociale et médico-s
ocial (GCSMS) qui est porté par l’Union
départementale des CCAS. Ce dernier présente chaque année
un budget consolidé de l’ensemble
des services qui en sont membres auprès du conseil d
épartemental qui est l’autorité de
tarification. Depuis la mise en place du GCSMS, le CCAS s’est attaché à établir de façon
représentative les coûts de fonctionnement de ce service en imputant les charges réelles avec des
refacturations, tant sur le budget général de la commune que sur celui du CCAS.
La mairie a souligné que l’offre des prestations de services offerte par les services d’aide
et d’accompagnement à domicile
de la commune
14
vise une population qui ne peut pas s’adresser
au secteur privé :
« le CCAS se situe sur un créneau non occupé par le secteur marchand
»
. Le
développement du service de maintien à domicile a généré un besoin plus important en personnel,
mais le CCAS rencontre de plus en plus de difficultés pour recruter. Le recours significatif à du
personnel de remplacement nécessaire dans le cadre de la continuité du service rendu, entraîne
de facto un accroissement des dépenses. Les recettes induites par cette activité ne permettent pas
d’équilibrer le budget du SAAD,
ce qui explique l’augmentation de la subvention communale.
La très forte évolution du montant des subventions communales interpelle sur la
pertinence des dispositifs actuels et la soutenabilité du soutien communal sur le moyen et long
terme. Cette progression interroge sur le niveau d’intervention adapté aux besoins sociaux actuels
et surtout à venir. Se pose l’intérêt d’outils d’analyse et de pilotage donnant aux élus une vision
pluriannuelle
des besoins et de leur financement. Une approche prospective pourrait s’avérer
utile et être avantageusement partagée avec les acteurs locaux et les partenaires financiers
institutionnels dans le cadre d’une coopération à l’échelle intercommunale en capaci
té de
renforcer le fonctionnement en réseau tout en préservant la notion de proximité.
Le CCAS réalise actuellement son analyse des besoins sociaux qui devrait, selon
l’ordonnateur, permettre d’engager des réflexions autour des réponses à y apporter et aux
moyens
à engager. Un bureau d’étude a été désigné à cet effet dans le cadre d’un marché groupé avec les
CCAS de Canéjan et de Saint-Jean-
d’Illac.
Lors de l’entretien préalable, le maire a évoqué un projet de regroupement avec Canéjan
qui n’a pu aboutir. L
a mairie considère que la bonne situation financière de la collectivité lui
permet de continuer à subventionner le SAAD au même niveau qu’en 2020, tout en relevant que
ce n’est pas le cas des autres communes sur le territoire proche de Cestas.
Pour autant
l’évolution des
subventions communales allouées au CCAS conjointement
au développement des actions du SAAD, a conduit la chambre régionale des comptes à inviter
l’ordonnateur à renforcer son partenariat avec les acteurs institutionnels, principalement le
d
épartement, et à examiner l’intérêt d’une action sociale à l’échelle de l’intercommunalité avec
un transfert des compétences du CCAS à un centre intercommunal (CIAS) aux moyens renforcés.
En réponse, l’ordonnateur informe la chambre que l’évolution de la
subvention
communale au CCAS est désormais contenue, passant de 800 000
€ lors des exercices 2020 et
2021 à 600 000
€ en 2022.
14
Les services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD)
de Cestas assurent des prestations de services ménagers et des
prestations d’aide à la personne pour les activités ordinaires et les actes essentiels de la vie quotidienne.
COMMUNE DE CESTAS
18
Par ailleurs, en réponse à la suggestion de la chambre de la création d’un CIAS, la CC
précise qu’elle ne détient actuellement aucune compétence dans ce domaine et qu’en tout état de
cause, ce transfert de compétence nécessiterait préalablement une harmonisation des politiques
sociales, elle-
même produit d’un diagnostic territorial en cours.
3.1.2
Le maintien et la régularité de la subvention versée au budget annexe du service
transport communal posent question au regard de la compétence de Jalle-Eau-
Bourde
Le montant des subventions de fonctionnement versées aux « autres établissements
publics
15
» chute à partir de 2019, pour s’établir à
315
K€ en 2020 contre 900,35
K€ en 2014
, soit
une baisse annuelle moyenne de - 16,1 %. La subvention relative au transport, qui a été divisée
quasiment par trois (2,8), explique cette baisse globale constatée depuis 2019, corrélativement à
la
«
montée en puissance
»
16
du service commun de transport géré à l’échelle de
Jalle-Eau-
Bourde.
Pour autant, la justification d’une gestion communale du service transport, encore
subventionnée à hauteur de 246,20
K€ en 2019 et 280
K€ en 2020 pose question.
Source : réponse mairie du 22 et 26 octobre 2021 (questionnaire n° 2.1)
Les services de l’ordonnateur ont indiqué que le budget annexe de la commune
comptabilise toujours les salaires des 12 chauffeurs,
«
environ
»,
qui précédemment assuraient
le transport scolaire e
t de proximité et qui interviennent pour ce même service à l’échelon
communautaire dorénavant dans le cadre d’une mise à disposition. Le budget annexe de la
commune prend également en charge les frais de fonctionnement (entretien, contrôle
technique…) d’un
e activité de prêt de neuf minibus en faveur notamment des services
communaux pour leurs besoins propres ou mis à disposition d’associations cestadaises. Lorsque
le transport des activités périscolaires et extrascolaires est effectué en minibus, leur conduite est
assurée par les animateurs qui encadrent la sortie. La commune a indiqué dans sa réponse que
cette activité de minibus serait sortie du budget annexe des transports pour revenir dans le budget
principal.
Le compte administratif 2020 du budget annexe « transport » de la commune
comptabilise en recettes du compte 7084 « mise à disposition de personnel facturé » un montant
de 97 263,22
€.
15
Ce poste représente seulement près de 11 % du montant global des subventions de 2020.
16
Réponse de l’ordonnateur.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
Les rapports d’activité de la
CC
rendent compte qu’en 2020 le service «
transport »
intercommunal a fonctionné grâce à une seule commune, Cestas, soit pour 111,52
K€
17
.
Au titre des opérations de travaux prévues en 2021, l’ordonnateur a lancé la construction
d’un bâtiment pour le service transport pour un coût chiffré à 319
K€, à charge pour la
communauté de communes d
e verser un loyer annuel à la commune. Ce projet d’investissement
en cours interpelle compte tenu de la compétence « transport » de la communauté de communes
de Jalle-Eau-Bourde.
Le rapport d’observations définitives précédent formulait une recommandation
concernant la nécessité d’ouvrir un compte au Trésor pour les budgets annexes «
transports de
personnes » et « pompes funèbres
». L’absence de compte au Trésor du budget annexe des
transports perdure en 2021. En outre, les délibérations du conseil municipal relatives aux
subventions du budget annexe des transports dérogent à l’interdiction générale de prendre en
charge dans un budget principal des dépenses au titre des services publics à caractère industriel
et commercial (SPIC), sauf à inscrire les subventions dans le dispositif dérogatoire fixé au 2°de
l’article L.
2224-2 du CGCT.
Dans sa réponse, Cestas indique que le dispositif dérogatoire a été pris en compte dans la
délibération n° 2021/4/1 du conseil communautaire en date du 20 septembre 2021. Or, force est
de constater que la délibération en question ne fait pas référence à ce dispositif dérogatoire. Par
ailleurs, dans sa réponse, la CC prend acte de cette obligation et précise qu’une prochaine
délibération sera prise en ce sens par le conseil communautaire.
Jalle-Eau-Bourde
assure depuis 1999 la gestion d’une ligne de transports public en qualité
d’autorité organisatrice de second rang des transports (l’autorité principale étant le département),
la commune de Cestas assurant, comme autorité seconda
ire et jusqu’à la création d’un service
commun, la gestion des transports scolaires. Désormais, au regard de la compétence transport
intégralement transférée à la CC, la chambre régionale des comptes souligne que le budget
annexe transport de la commune n’est plus justifié. En conséquence, il appartient à l’ordonnateur
de le clôturer,
ce que la collectivité s’est engagée à effectuer lors de la finalisation du transfert
du personnel et de celui des immobilisations.
S’agissant du statut des chauffeurs, dans le cadre des dispositions de l’article
L 5211-4-1,1, alinéas 4 et 5 du code général des collectivités territoriales, les agents ont certes la
faculté de choisir entre le transfert ou la mise à disposition auprès de l’EPCI lorsqu’ils n’exercent
qu’en parti
e leurs fonctions dans un service transféré. Dans leur réponse, la commune et la CC
ont
indiqué que ces mises à disposition avaient un caractère transitoire, le temps d’opérer
notamment le transfert des personnels titulaires de Cestas vers la communauté de communes.
L’ordonnateur
s’engage par ailleurs de concert avec la communauté de communes à opérer ce
transfert dans l’année à venir en lien avec la clôture du budget annexe communal. La CC précise
d’ailleurs que ce transfert sera facilité par la mise en place d’un RIFSEEP et d’
un règlement du
temps de travail identique entre la collectivité et son EPCI
ainsi que par la mise en place d’un
comité social territorial commun entre la commune, le CCAS et la communauté de communes.
17
La commune de Cestas a émis un titre de recettes au compte 7084
à l’encontre de la
CC correspondant aux frais de mise à
disposition en 2020 des chauffeurs communaux, agents d’administration générale communaux et des mécaniciens du garage
municipal de Cestas.
COMMUNE DE CESTAS
20
3.2
Relations avec les associations
Les subventions versées aux associations s’élèvent à 1
,775 M
€
en 2020 contre 1,621 M
€
en 2014, soit une augmentation de 9,5 %.
L’annexe IV B1.7 du compte administratif 2020 dédiée aux concours et subventions
attribués aux tiers rend compte que neuf structures (sur 66 au total) perçoivent des subventions
d’un montant qui excède le seuil de 23
000
€ à partir duquel la conclusion d’une convention est
obligatoire, conformément aux dispositions du décret n° 2000-495 du 6 juin 2001.
L’instruction
a permis de vérifier que des conventions ont été dûment conclues avec les tiers concernant des
subventions d’un montant supérieur à 23
000
€ en application des dispositions précitées.
Cependant ces conventions n’apparaissent pas sur le site
Internet de la commune, ce qui
contrevient aux dispositions réglementaires
18
.
3.2.1
Les associations en lien avec les activités sportives et socio-culturelles de la
commune
Une commission des sports composée de sept élus définit les politiques et actions en
direction du monde sportif, ainsi que les politiques de gestion des équipements y compris les
projets de construction ou de rénovation des équipements. Elle propose également la répartition
des subventions annuelles attribuées aux associations.
Le service des sports, implanté sur le complexe du Bouzet, a pour mission la gestion et
l’entretien des équipements sportifs de la commune. Il s’agit d’un service important qui compte
un effectif de 34 agents, quatre agents administratifs, deux éducateurs, 12 agents affectés à
l’entretien des salles,
neuf à l’entretien des terrains de sport et sept à la piscine.
Une plaquette « Vivre le sport à Cestas
» d’une cinquantaine de pages mise en ligne
chaque année sur le site Internet de la commune est réalisée en partenariat avec un club
omnisports, sous forme associative, le Sport Athlétique Gazinet Cestas (SAGC) dont près de 40
pages lui sont consacrées
19
. Le SAGC compte 5 000 adhérents, 500 bénévoles, une cinquantaine
de salariés et une trentaine de sections.
Le club Léo Lagrange a pour objet de promouvoir et organiser des activités
socioculturelles à destination des adultes et des enfants. L’association regroupe 634 adhérents et
60 bénévoles. Son président jusqu’en 2020 a occupé le poste d’adjoint à la jeunesse et à
l’animation au sein du conseil mu
nicipal de Cestas. Elle gère
20
depuis 2015 un accueil de loisirs
sans hébergement (ALSH) proposé le mercredi et pendant les vacances scolaires par la mairie.
18
Décret n° 2017-779 du 5 mai 2017.
19
Information spécifique à chacune des activités des 30 sections du SAGC : coût de la cotisation, horaires, nom des responsables,
etc.).
20
Le site du club de loisirs Lé
o Lagrange de Gazinet mentionne que l’accueil de loisirs a été mis en place le mercredi en
partenariat avec la mairie de Cestas. Le club organise des sorties à la journée pendant les vacances scolaires ainsi que des
séjours (ski, échange franco-
allemand…).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
Quatre agents municipaux sont mis à disposition, dont trois auprès du SAGC (un
éducateur des activités physiques à 60 % de son temps de travail, deux à 50 % du temps de travail
participent à la gestion administrative du club omnisports). Un quatrième agent est mis à
disposition à 100 % de son temps de travail sur un poste de gestion administrative du club Léo
Lagrange.
Des bâtiments sportifs du Bouzet sont mis à disposition du SAGC à titre non exclusif,
d’autres associations sportives y ont également accès. Par ailleurs, cette structure communale
accueille des élèves des écoles maternelles et primaires de Cestas et les élèves des collèges.
Carte n° 1 :
les équipements sportifs de la commune (site internet de la mairie)
Source : site internet de la mairie
La subvention attribuée au SAGC en 2018
21
s’élève à 428
898
€, 483
749
€ en 2019
22
,
autant en 2020
23
et 468 135
€ en 2021
24
. Deux ans après le début de la crise sanitaire le montant
de la subvention, en 2021, a été réduit.
La subvention allouée au club Léo Lagrange en 2018 s’élève à 250
139
€
25
, 248 092
€ en
2019
26
, 237 961
€ en 2020
27
et 257 641
€ en 2021
28
. Si un fléchissement est enregistré en 2019
et 2020, en revanche la tendance s’inverse en 2021 avec un montant supérieur à celui alloué avant
la covid-19.
21
CM du 12 avril 2018.
22
CM du 11 avril 2019.
23
CM du 24 septembre 2020.
24
CM du 8 avril 2021.
25
CM du 12 avril 2018.
26
CM du 11 avril 2019.
27
CM du 24 septembre 2020.
28
CM du 8 avril 2021.
COMMUNE DE CESTAS
22
3.2.2
L’information financière de l’annexe au compte administratif concernant les
avantages en nature et les aides indirectes aux tiers est perfectible
Les subventions figurant à l’annexe du compte administratif (B.1.7), à hauteur de
483 749
€ pour le
SAGC et 237 961
€ pour club Léo Lagrange, recouvrent en réalité pour
chacune de ces deux associations plusieurs éléments dont la ventilation est donnée seulement au
conseil municipal
29
. La subvention globale en 2020 regroupe :
-
une subvention de fonctionnement (SAGC : 398 408
€ / Léo
Lagrange : 121 000
€)
;
-
une subvention complémentaire relative au remboursement de la mise à disposition du
personnel communal (SAGC : 65
679 € / Léo Lagrange
: 99
631 €)
;
-
une subvention transports au titre d’une participation communale au remboursement
du transport facturé par la collectivité (SAGC uniquement
: 19 662 €)
;
-
une subvention pour l
’entretien des locaux (Léo Lagrange uniquement
: 10
750 €)
;
-
une subvention pour le plan accueil de loisirs sans hébergement (ALSH) du mercredi
(Léo Lagrange uniquement : 6
580 €).
L’annexe B1.7 au compte administratif mentionne en outre des «
prêts de locaux à titre
gratuit ». Ces concours en nature ne sont pas valorisés dans les comptes. Il est rappelé que les
prêts de locaux à titre gratuit sont à considérer comme des subventions entrant dans l’appréciation
du seuil annuel réglementaire de 23 000
€ dès
lors que le prêt est valorisé dans la décision
d’octroi
30
, ce qui en l’espèce n’a pas été établi. Les dispositions du 2° de l’article
L. 2313-1 du
CGCT sont donc respectées pour ce qui concerne les prêts de locaux. Dans sa réponse, la
commune s’engage à ac
quérir, dans un souci de lisibilité et de transparence, un logiciel
permettant la collecte des données liés aux avantages en nature accordés aux diverses
associations.
En revanche, le procès-verbal du conseil municipal du 24 septembre 2020 rend compte
que le SAGC
a bénéficié de sorties en autobus pour un montant de 11 373,88
€, de mise à
disposition de minibus pour 98 015,30
€
31
, soit une aide indirecte
« estimée
»
par l’ordonnateur
à 109 389,18
€.
Ce même procès-verbal mentionne, sans les chiffrer, des aides indirectes
accordées au club Léo Lagrange
« en matière de transports, moyens matériels, humains et de
mise à disposition de locaux »
. Toutefois ces aides, bien qu’en partie valorisées, ne sont
quasiment pas retranscrites comme telles dans les comptes de la commune.
Cette pratique ne rend pas lisibles les participations communales pour des montants
significatifs
au profit d’organismes privés
.
Par ailleurs le bénéfice à titre gracieux, ponctuellement
32
, de personnels municipaux n’est
pas non plus mentionné en annexe du compte administratif.
29
Conseil municipal du 24 septembre 2020 (subvention totale du S.A.G.C : 483
749 €
; Léo Lagrange : 237
961 €).
30
Article 9-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000.
31
La commune compte neuf minibus, les trois plus anciens datent de 2009 et 2013, les deux plus récents de 2017 (source flotte
automobile, réponse question 10).
32
La convention du S.A.G.C de 2020 rend compte d’une mise à disposition de personnel municipal valorisée à hauteur de 26
K€
pour la section de tennis de table dans la catégorie « personnel bénévole
». Il semble cependant qu’il s’agisse en réalité de la
traduction du fait que c’est le personnel municipal qui entretient les locaux et aide ponctuellement pour la mise en place de
m
atériels. Par ailleurs, la contribution en nature de ramettes de papier au bénéfice du S.A.G.C n’est pas non plus mentionnée
dans les comptes. La convention relative à la subvention de 2020 chiffre cet avantage en nature à 14
835 €.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
La valorisation financière des concours en nature n’est pas obligatoire au sens de la
définition légale de la subvention précisée par la loi n° 201-856 du 31 juillet 2014 relative à
l’économie sociale et solidaire. Pour a
utant, la chambre régionale des comptes ne peut que
soutenir une démarche volontariste de la commune visant à améliorer l’information financière
en valorisant notamment lorsqu’elle le peut, ses concours en nature.
3.2.3
La lisibilité des concours aux tiers et des flux financiers en résultant (dont les
remboursements effectués par les associations) est à améliorer
3.2.3.1
Les insuffisances de l’information concernant le nombre des agents mis à disposition et
la nature des missions de service public qui leur sont confiées
La mise à disposition de fonctionnaires est autorisée en application de l
’
article 61 de la
loi n° 84-53 du 26
janvier 1984 modifiée. Aux termes de l’article 61
-1 de la même loi, elle est
possible auprès
«
des organismes contribuant à la mise en œuvre d’
une politique de l
’
État, des
collectivités territoriales [
…
], pour l
’
exercice des seules missions de service public confiées à
ces organismes
»
et soumise au remboursement des rémunérations, sauf dérogations
limitativement énumérées, qui ne concernent pas les associations.
Le décret
n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition
applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux
précise, en son article 2, que
« la convention de mise à disposition conclue entre la collectivité
territoriale [
…
] et l
’
organisme d
’
accueil définit notamment la nature des activités exercées par
le fonctionnaire mis à disposition, ses conditions d
’
emploi, les modalités du contrôle et de
l
’
évaluation de ses activités »
et que
«
lorsque la mise à disposition est prononcée au profit d
’
un
organisme mentionné au cinquième alinéa de l
’
article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984, la
convention précise les missions de service public confiées à l
’
agent
»
.
L’instruction a montré que l’information du conseil municipal en matière de mise à
disposition d’agents était peu précise. Ainsi, la
délibération se rapportant à la subvention 2020
33
du SAGC
mentionne un coût global des mises à disposition sans plus d’informations sur l’effectif
total, le grade et la filière des agents. La convention signée avec le SAGC relative à la subvention
annuelle fait également référence à la mise à disposition du personnel communal mais n’indique
pas le nombre total d’agents mis à disposition et le poste occupé au sein de l’association.
Les services de l’ordonnateur n’ont pas davantage produit à l’équipe de contrôle les
données retraçant les mises à disposition de maîtres-nageurs mentionnées dans le compte rendu
de l’assemblée général
e du SAGC du 10 décembre 2014
34
. Dans sa réponse, la collectivité a
indiqué qu’il n’existait plus de mise à disposition de maîtres
-nageurs auprès du SAGC depuis
plusieurs années.
33
CM du 24 septembre 2020.
34
Le PV des AG du SAGC produit en réponse à la question 2.4 mentionne que la section Aqua-Loisirs remercie la municipalité
pour la mise à disposition de MNS qui assurent des cours d’une excellente qualité et de convivialité.
COMMUNE DE CESTAS
24
L’ordonnateur a mis fin à la gratuité des mises à disposition des agents municipaux,
conformément à la recommandation formulée en 2013 par la chambre régionale des comptes en
application des dispositions de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 et du décret n° 2008-580 du
18 juin 2008. En pratique, le conseil municipal a autorisé une subvention complémentaire relative
au remboursement de la mise à disposition du personnel communal, soit en 2020 une subvention
à hauteur de 65 679
€ concernant l’effectif mis à
disposition du SAGC et 99 631
€ pour le club
Léo Lagrange.
La refacturation de personnel mis à disposition et sa compensation par une subvention
pourraient
faire l’objet d’une communication plus transparente
afin de rendre lisible l’effort
financier global assumé par la collectivité au profit de ses associations.
L’instruction a mis en évidence que les postes occupés par les agents municipaux au club
Léo Lagrange et au SAGC correspondent à des tâches assimilables à des fonctions « support »,
principalement en matière de gestion administrative et comptable. Ces postes ne sont donc pas
directement liés aux missions de service public exercées par lesdites associations, ce qui paraît
en contradiction avec les dispositions de l’article 61
-1 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée.
Une recommandation est formulée sur la nécessité de mentionner en clair dans les
conventions les missions de service public confiées aux agents communaux mis à disposition.
En effet, alors qu’en 2020 la
délibération se rapportant à la subvention 2020
35
du SAGC
faisait état de mises à disposition sans plus d’informations sur l’effectif total, le grade et la filière
des agents, la mairie nous indique, dans sa réponse, qu’il n’y aurait plus de mise à disposition.
Toutefois,
une mise à disposition du club Léo Lagrange semble perdurer puisqu’elle s’engage à
régulariser la situation de cet agent
. Enfin, le maire s’engage à produire des conventions détaillant
les missions confiées aux agents assurant des missions de service public ce qui laisse supposer
que des agents sont encore mise à disposition.
3.2.3.2
Des interrogations sur la refacturation du coût du transport
En 2019, les aides indirectes apportées au SAGC concernant les sorties en autobus et en
minibus ont été estimées par la commune à 109 389,18
€. Cette information a certes été
communiquée au conseil municipal (délibération du 24 septembre 2020), mais elle apparaît
insuffisamment précise, s’agissant d’une simple estimation.
Par ailleurs, la subvention complémentaire de 19 662
€ versée depuis 2020 au
SAGC dans
le cadre du financement des transports et la mise en place d’un accueil de loisirs sans
hébergement (ALSH) pose question à deux titres.
D’une part, le
club Léo Lagrange perçoit déjà
une subvention de 6 580
€
lui aussi dans le cadre du plan accueil de loisirs sans hébergement
(ALSH)
et, d’autre part, il ressort de l’instruction que la subvention complémentaire de 19
662
€
résulte d’un coût du transport désormais chiffré par l’intercommunalité
et qui utilise un barème
de facturation plus proche des coûts réels que celui de la commune et donc moins favorable aux
associations
36
. Le SAGC
a dès lors demandé à la commune une participation sous la forme d’une
subvention complémentaire, mais ces flux croisés entre les associations, la commune et la CC
complexifient d’autant la lisibilité des contributions de la commune aux tiers.
35
CM du 24 septembre 2020.
36
Réponse à la question 2.11.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
En conclusion, la chambre régonale des comptes estime qu’une
information financière
plus précise, en particulier sur le coût des mises à disposition d’age
nts communaux, contribuerait
à la transparence de la gestion publique et favoriserait le débat démocratique, ce à quoi la mairie
s’est engagée.
3.2.4
Le vote des élus à sécuriser
Aux termes de l’article L.
2131-11 du CGCT,
« sont illégales les délibérations auxquelles
ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en
leur nom personnel, soit comme mandataires »
.
La charte de l’élu local consacrée par l’article L.
1111-1.1 du CGCT définit les règles
déontologique
s que les élus doivent respecter dans l’exercice de leurs fonctions. L’article
3
indique :
«
L’élu local veille à prévenir ou à faire cesser tout conflit d’intérêts. Lorsque ses
intérêts personnels sont en cause dans les affaires soumises à l’organe délibé
rant dont il est
membre, l’élu local s’engage à les faire connaître avant le débat et le vote
»
.
Les représentants de la ville dans les organes dirigeants d’organismes subventionnés qui
participent au vote des subventions donnent lieu à une jurisprudence assez restrictive du Conseil
d’
Etat en la matière
37
. Il faut qu’en aucune façon, un élu soit en situation de pouvoir influer le
sens d’un vote, en fonction de ses intérêts personnels.
L’instruction a cependant mis en évidence que M. D,
adjoint à la jeunes
se et à l’animation
sous la mandature précédente a été mentionné présent dans deux délibérations concernant
l’association qu’il présidait. Mme S, adjointe à l’environnement et au cadre de vie au titre de
l’actuelle mandature a participé au vote d’une subvention concernant l’association dont elle est
membre et siège au conseil d’administration.
Dans sa réponse, la collectivité reconnait la présence de Madame S lors du vote de la
subvention accordée par le conseil municipal du 24 septembre
2020. Elle s’en jus
tifie en
évoquant le fait que
«
l’administration n’étant pas informée que Mme S siégeait au conseil
d’administration du club Léo Lagrange, elle n’a pas pu demander à Mme S de se retirer lors du
vote »
. Toutefois, la commune atteste de son retrait du vote de la subvention au club Léo
Lagrange lors de la séance du conseil municipal en date du 8 avril 2021.
Comme déjà indiqué en 2013, la chambre régionale des comptes recommande à la
commune de veiller à ce que les élus membres d’organes de décision d’une entit
é ne participent
ni aux réunions préparatoires ni aux délibérations l’intéressant et qu’en particulier les
procès-
verbaux de délibération précisent bien formellement et explicitement les élus qui n’ont
pas pris part aux votes. Elle recommande en outre la
rédaction d’un règlement de prévention des
conflits d’intérêts.
Dans sa réponse, la commune de Cestas entend porter, à l’avenir,
« une attention
particulière à ce qu’en aucune façon, un élu ayant des intérêts personnels ne participe au vote
de la délibération concernée »
. Elle rappelle que la non-participation au vote des élus membres
du
bureau d’associations aidées par la commune avait été rappelée en début de mandat municipal
37
CE n° 28344 du 9 juillet 2003 « Caisse régionale de Crédit agricole mutuel de Champagne-Bourgogne ».
COMMUNE DE CESTAS
26
2014-2020 et souhaite désormais
se doter en début d’année 2023 d’un règlement de
prévention
des conflits d’intérêts (actuellement en cours de préparation).
4
LES AVANTAGES EN NATURE DES ELUS BENEFICIAIRES
D’UNE DOTATION DE CA
RBURANT DELIVRE PAR LE
GARAGE MUNICIPAL
4.1
Le contentieux préfectoral et administratif
Par une délibération en date du 11 juin 2020, le conseil municipal, au motif que les élus
ne disposaient pas de véhicule de la flotte municipale, a autorisé au titre des avantages en nature
un quota annuel de 15 800 litres de carburant attribué au maire (2 000 litres), à neuf adjoints
(1 500 litres) et à six conseillers municipaux délégués (500 litres), soit 16 élus au total.
La préfecture a demandé au maire de retirer la décision relative à l’octroi aux élus de tels
avantages, estimant la délibération illégale.
En effet, si l’utilisa
tion par les élus de leur véhicule
personnel est possible, le remboursement de frais y afférent ne peut intervenir que dans trois cas :
lors de l’exécution de mandats spéciaux
38
, lors de déplacement pour cause de formation
39
et pour
se rendre dans des instances situées hors de la commune, pour représenter celle-ci ès-qualité
40
.
Par ailleurs, les indemnités de fonction des élus ont vocation à couvrir les déplacements des élus
dans leur commune. Enfin, le dispositif adopté le 11 juin 2020 ne permettait pas de distinguer un
usage professionnel d’un usage personnel.
Suite au refus du maire de retirer la délibération litigieuse, la préfecture, par un déféré en
date du 12 octobre
2020, a demandé au tribunal administratif de l’annuler. Les élus de
l’opposition ont ég
alement demandé son annulation par requête du 13 octobre 2020. Par un
jugement du 20 octobre 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la délibération du
11 juin
2020, au motif qu’elle méconnaît les dispositions de l’article L.
2121-18-1-1 du code
général des collectivités territoriales. Selon le tribunal, l’attribution des avantages en nature n’est
pas régulière car elle porte sur toute la durée du mandat et de surcroît, les modalités d’utilisation
du quota et la portée exacte des déplacements c
ouverts n’ont pas été précisées.
En ce sens, le déplacement du maire et du maire délégué pour le congrès des maires de
2021 a ainsi
fait l’objet d’une délibération leur attribuant un mandat spécial. Cette délibération y
expose également le mode de remboursement de ce déplacement à savoir aux frais réels, sur
justificatifs.
38
Articles L. 2123-18, R. 2123-22-1 du CGCT.
39
Articles L. 1621-3 et R. 2123-22-1-D du CGCT.
40
Articles L. 2123-18-1, R. 2123-22-2 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
4.2
Evaluation des sommes en jeu
L’instruction a mis en évidence que huit élus au titre de la mandature précédente, et en
l’absence de délibération du conseil municipal, bénéficiaient
déjà d’une autorisation de
fourniture de carburant délivrée par le garage municipal.
Tableau n° 4 : approvisionnement en carburant par les élus de 2016 à 2020
En se basant sur un prix moyen du litre de carburant à 1,29 € tel
que retenu par la mairie
41
,
la chambre régionale des comptes estime le coût annuel du carburant utilisé par huit élus au titre
du mandat précédent à environ 10 000
€. Le montant du quota de carburant prévu par la
délibération du 11 juin 2020 est estimé par la préfecture à 20 652
€
. Le nombre des élus
concernés par la fourniture de carburant au titre du mandat actuel a doublé, ce qui explique cette
augmentation.
La consommation en carburant de 2016 à 2020 équivaut pratiquement à une voire deux
indemnités de fonction mensuelles supplémentaires. Ce qui peut poser question au regard du
plafonnement des indemnités de fonction et du dispositif d’écrêtement qui s’y rapporte
42
.
Concernant la règlementation applicable au règlement des frais des élus occasionnés par
leurs déplacements, la chambre régionale des comptes rappelle que les remboursements des frais
de transport des élus autorisés pour des réunions hors du territoire de la commune sont
obligatoirement conditionnés par la production de pièces justificatives con
formément à l’article
R. 2123-22-D
du CGCT. Pour les déplacements à l’intérieur de la commune, les élus ont la
possibilité de bénéficier d’une mise à disposition d’un véhicule de service autorisée par une
délibération qui en fixe les modalités d’usage.
41
Courrier de la mairie adressé à la préfecture en date du 6 mai 2021.
42
Une absence d’écrêtement des rémunérations et indemnités de fonction relève des dispositions de l’article 432
-10 du code
pénal.
ELUS
2016
2017
2018
2019
2020
AUTORISATION
ANNUELLE
Mme B.
978
979
964
909,61
0
1 000
Mr C.
1 018
910
838
959,66
101,99
1 500
Mr C.
836
712
739
715,08
91,4
1 000
Mr D.
776
878
765
898,69
140,46
1 000
Mme F.
783
656
625
690,02
39,99
800
Mr L.
509
670
609
623,25
0
1 000
Mr R.
1 560
1 425
1 504
1 365,24
0
1 500
Mr B.
0
0
0
0
0
500
Mr D.
1 889
1 889
1 765
1 408,92
347,69
Total
8 349
8 119
7 809
7 570
722
8 300
Source : suivant mail du DGS du 18 octobre 2021
CONSOMMATION CARBURANT ELUS ( litre)
COMMUNE DE CESTAS
28
Par ailleurs sur le principe, la chambre régionale des comptes souligne que les
remboursements de frais de déplacement engagés au titre de l’exercice du mandat des élus ne
donnent pas lieu à déclaration et cotisations sociales
43
, au même titre que les frais professionnels
des salariés.
Toutefois, dès lors qu’il n’est pas possible de distinguer un usage personnel d’un usage
professionnel, ce qui serait le cas avec un véhicule de fonction ou bien avec les attributions de
carburant sans justificatifs en regard de
s déplacements liés à l’exercice du mandat, il doit être
considéré qu’il s’agit d’un avantage en nature. En conséquence, non seulement il est soumis à
déclarations fiscales et sociales et cotisations associées pour le coût réel
44
, avec une prescription
de t
rois ans à partir de l’expiration de l’année civile au titre de laquelle elles sont dues, mais c’est
alors assimilable à un complément indemnitaire soumis aux mêmes obligations que toute
indemnité aux élus (délibération, plafonnement, etc.).
Afin d’éviter
tout risque de redressement, la commune est invitée à demander aux élus le
remboursement des sommes en cause.
Enfin, la chambre recommande de choisir la modalité de mise à disposition de véhicules
de service pour des usages ponctuels et justifiés par un carnet de bord dûment renseigné
45
, ce qui
permet d’éviter la requalification en avantage en nature.
Dans sa réponse, la mairie fait état de procédures de remboursement des élus pour leurs
frais de transport qui auraient été mises en place en 2020. Cependant, ces
process
n’ont pas été
fournis en réponse.
D’ailleurs
, la délibération fournie (n° 6/10 du 13 décembre 2021) rappelle de façon
générale que les élus peuvent bénéficier de remboursement de frais sans pour autant préciser les
modalités. En effet, cette délibération ne
traite principalement que de l’attribution du mandat
spécial du maire et du maire délégué pour leurs déplacements au congrès des maires. Cette
délibération expose le mode de remboursement de ce déplacement à savoir aux frais réels sur
justificatifs.
Par ailleurs, d
’ores et déjà, des instructions
semblent avoir été données pour assurer le
suivi de la gestion interne de la flotte du parc automobile et celui des engins utilisés par les
services extérieurs
43
Il en va de même pour les frais de représentation et les frais de mission.
44
Article 6 de l’arrêté du 10 décembre 2012 relatif à l’évaluation des avantages en nature pris en application des articles
L. 242-1 et R. 242-1 du code de la sécurité sociale.
45
Le carnet de bord retrace les dates des parcours effectués avec les noms et qualité des conducteurs et les lieux de destination.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
5
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
5.1
Les effectifs et les rémunérations
Tableau n° 5 : évolution des effectifs de 2014 à 2020
Source
: rapport d’orientations budgétaires de 2021
46
En dépit des transferts de compétence organisés par la loi NOTRé de 20
15, l’effectif des
emplois permanents a légèrement augmenté (+ 8). Avec 364 emplois permanents en 2020,
l’effectif est à son plus haut niveau depuis 2017.
5.1.1
La filière technique avec 203 emplois représente 60 % de l’effectif des titulaires
La filière technique compte 60 % des titulaires, la filière animation 14 % et la filière
administrative 13 %.
En 2019, la filière technique est composée de quatre ingénieurs, cinq techniciens,
44 agents de maîtrise, 150 adjoints techniques
47
, soit un total de 203 emplois sur un effectif total
de 315 emplois à temps complet, toutes filières confondues. Selon les données nationales de la
direction générale des collectivités locales, l’effectif au 31
décembre 2019 des communes de la
filière technique représente 48,34
% du total, soit plus de 11 points d’écart avec Cestas.
L’importance de la filière technique de la commune s’explique par le volume important
des travaux réalisés en régie
48
ainsi que par la faiblesse des transferts de compétence. L’effectif
réduit de la CC
49
est compensé par des mises à disposition d’agents de la commune.
46
L’annexe du compte administratif non conforme à la maquette de l’instruction comptable communique sur les seuls postes de
titulaires, soit en 2020 343 postes pourvus et 49 libres.
47
Répartis comme suit : Service état civil-funéraire : 2 / services techniques : 33 / service scolaire : 55 / service des sports : 14 /
service culturel : 16 / service environnement : 21 / service transport : 9.
48
Dont notamment l’entr
etien du complexe sportif du Bouzet.
49
Le rapport d’activité de 2020 de la
CC mentionne un effectif de 17 agents dont 11 relevant de la filière technique. En
catégorie A, la CC compte trois agents dont deux CDD.
COMMUNE DE CESTAS
30
5.1.2
Une augmentation des rémunérations du personnel de + 1,6 % en moyenne
annuelle
Tableau n° 6 : évolution des rémunérations
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Rémunération principale
6 472 194
6 723 107
6 757 748
7 271 861
6 960 197
6 876 206
7 018 215
+ Régime indemnitaire voté par
l'assemblée, y compris
indemnités horaires pour heures
supplémentaires
1 487 077
1 544 024
1 574 215
1 288 271
1 458 284
1 727 445
1 762 116
+ Autres indemnités
62 943
61 519
66 357
185 611
196 597
173 609
139 347
= Rémunérations du personnel
titulaire (a)
8 022 214
8 328 650
8 398 320
8 745 742
8 615 078
8 777 260
8 919 678
en % des rémunérations du
personnel*
88,1%
88,2%
87,7%
86,1%
86,2%
88,4%
88,7%
Rémunérations et indemnités
(dont HS)
1 037 250
1 040 293
1 025 721
1 189 462
1 010 114
957 169
924 741
+ Autres indemnités
0
0
0
10 610
302 951
162 447
192 792
+ Indemnités de préavis et de
licenciement
0
0
0
0
0
0
0
= Rémunérations du personnel
non titulaire (b)
1 037 250
1 040 293
1 025 721
1 200 072
1 313 064
1 119 616
1 117 533
en % des rémunérations du
personnel*
11,4%
11,0%
10,7%
11,8%
13,1%
11,3%
11,1%
Autres rémunérations (c)
44 849
79 272
156 538
214 513
67 309
26 863
23 063
= Rémunérations du personnel
hors atténuations de charges
(a+b+c)
9 104 313
9 448 215
9 580 579
10 160 327
9 995 451
9 923 739
10 060 274
- Atténuations de charges
86 883
88 176
32 516
175 670
94 568
44 233
165 588
= Rémunérations du personnel
9 017 430
9 360 039
9 548 063
9 984 657
9 900 882
9 879 506
9 894 686
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion
Les rémunérations de personnel de 9 017,4
K€ en 2014 s’établissent à 9
894,6
K€ en
2020, soit une augmentation de 9,7 %. La variation annuelle moyenne sur la période est de
+ 1,6 %.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Sur la période 2014-2020, la progression des rémunérations des titulaires est de 11 %, la
variation annuelle moyenne s’établit à 1,8
%. Les rémunérations des titulaires en 2020
constituent 90,15 % des rémunérations du personnel, soit un niveau légèrement supérieur à celui
de 2014 (88,96 %).
La part du régime indemnitaire votée par l’assemblée en 2020 (1
762,11
K€) constitue
19,8 % du total des rémunérations du personnel titulaire contre 18,5 % en 2014.
5.1.3
La facturation des agents communaux mis à disposition de Jalle-Eau-Bourde
dûment imputée au compte 70846, en revanche celles du SAGC et du club Léo
Lagrange n’y apparaissent pas
➢
La facturation du personnel de la commune mis à disposition de la CC de Jalle-Eau-Bourde,
soit 145,06
K€ en 2020, est dûment imputée au c/70846 «
mise à disposition de personnel facturé »
Le remboursement de personnel mis à disposition comptabilisé à la ligne « mise à
disposition de personnel facturé »
au c/70846 s’établit dans une fourchette comprise entre
106,04
K€ (2014) et 248,40
K€ (2017). Cette ligne correspond à la seule facturation du personnel
de Cestas mis à disposition de la CC
50
, soit les chauffeurs du service garage de la commune ainsi
que le personnel administratif et technique de la mairie.
Tableau n° 7 : remboursement de personnel mis à disposition (c/70846) de 2014 à 2020
Source : comptes de gestion
➢
La facturation au CCAS des frais de personnel mutualisé, soit 35,78
K€ en 2020,
imputée
au c/70873 « remboursement de frais par les CCAS »
Le remboursement de personnel mis à disposition comptabilisé à la ligne « mise à
disposition de personnel facturé »
au c/70873 s’établit dans une fourchette comprise entre
25,43 K
€ (2014) et 35,78
K€ (2020).
50
Cf. rapport d’activité de la
CC mentionné au § 3.2.2 (maintien de la subvention versée au budget annexe du service transport
communal pose question au regard de la compétence transport de la CC).
COMMUNE DE CESTAS
32
Tableau n° 8 : remboursement par le CCAS du personnel mis à disposition (c/70873)
Source : mail
des services de l’ordonnateur
du 16 novembre 2021
Le compte c/70873 de la commune retrace les flux financiers avec le CCAS se rapportant
aux opérations de mutualisation de personnel ainsi que le remboursement de frais divers, dont le
carburant. Les frais de personnel constituent la dépense la plus importante facturée au CCAS.
L’imputation des frais dive
rs au c/70873 est régulière.
Les services de l’ordonnateur ont précisé qu’à compter de 2021 la facturation du
personnel mutualisé serait retracée au c/70841 « mise à disposition de personnel facturée ». La
régularisation de cette imputation a au final un impact négligeable
51
comparée à celle qui
s’impose en matière de comptabilisation des mises à disposition des associations sportives au
c/70 « produits des services, du domaine et ventes diverses » et indûment imputées au c/75
« autres produits de gestion courante ». Ce dysfonctionnement est exposé ci-après.
➢
La facturation du personnel de la commune mis à disposition du SAGC et du club Léo
Lagrange, soit 102,82
K€ en 2020,
indûment imputée au c/7588 « autres produits de gestion
courante »
Les agents mis à dis
position des associations sportives et culturelles sont jusqu’en 2020
indûment comptabilisés à la ligne « autres produits de gestion courante » au compte 7588.
Le remboursement des mises à disposition est comptabilisé dans les comptes de la
commune avec un an de décalage. Le compte 7588 est quasiment constitué par les seuls
remboursements des mises à disposition des associations sportives.
51
La correction porte sur une subdivision à quatre chiffres.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Tableau n° 9 : mises à disposition des agents au profit des associations sportives imputées
indûment au c/7588
c/7588 autres produits de gestion courante
En €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total du c/7588
34 351,53
225 716,89
86 918,79
83 606,59
94 620,86
101 555,64
102 829,11
dont mad
31 939,70
187 025,45
86 810,00
83 566,18
86 075,55
101 070,80
102 826,97
Source : tableau CRC, données comptes de gestion et compte administratif 2020. Eléments de réponse du DGS du
10 novembre 2021
Le montant atypique constaté au titre de l’exercice 2015 (187,02
K€) résulte d’un
rattrapage du remboursement par le SAGC concernant les mises à disposition de 2013 dont les
recettes ont été prises en compte seulement deux ans plus tard (en 2015).
L’ordonnateur est invité à veiller d’une part, à une correcte imputation comptable des
remboursements des mises à disposition au SAGC et au club Léo Lagrange Gazinet, au compte
« mise à disposition de personnel facturé
» (c/7084), d’autre part, à rattacher les pro
duits de la
facturation des mises à disposition à l’année de l’exercice
52
et pour un montant qui se rapporte à
la totalité des agents mis à disposition.
5.2
Le régime indemnitaire
5.2.1
Irrégularité du régime indemnitaire en l’absence de mise en place du RIFSEEP
Créé par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, le régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) n’
était pas
mis en place par la mairie de Cestas au 31 décembre 2021. N
onobstant l’abrog
ation au
31 décembre 2015 et 31 décembre 2016 des textes relatifs aux principales primes, une indemnité
d’exercice de missions des préfectures
a été notamment versée aux cadres de catégorie A et B au
titre de la période sous-revue.
Le déploiement du RIFSEEP doit en principe intervenir dans un délai raisonnable à
compter de la publication au Journal officiel des arrêtés interministériels successifs appliquant le
RIFSEEP aux corps de la f
onction publique de l’État (FPE). Même si la notion de délai
raisonnable est appréciée au cas par cas par le juge administratif, il est préconisé
« de ne pas
attendre que tous les corps équivalents de la FPE soient passés au RIFSEEP, mais plutôt de
prendre des délibérations pour les cadres d'emplois concernés au fur et à mesure, compte tenu
de l’échelonnement dans le temps du passage au RIFSEEP des corps de la FPE
»
(site
gouvernemental).
52
L’instruction
budgétaire et comptable applicable aux communes (M14) précise que le rattachement des charges et des produits
est obligatoire pour les communes de plus 3
500 habitants (application du principe d’indépendance des exercices).
COMMUNE DE CESTAS
34
Compte tenu de la mise en place par la fonction publique d’
Etat du RIFSEEP en lieu et
place des régimes indemnitaires précédents pour les différents cadres d’emplois, le maintien des
régimes indemnitaires précédents dans la fonction publique territoriale est désormais privé de
base légale.
Lors de l’entretien préalable, il
a été indiqué que le RIFSEEP devait être adopté en mars
2022. La chambre régionale des comptes a souhaité être destinataire de la délibération de
l’assemblée délibérante s’y rapportant.
Dans sa réponse, la commune de Cestas a adressé la
délibération n° 2/38 du 14 avril 2022 par laquelle le conseil municipal a adopté la délibération
de mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions des sujétions, de l’expertise
et de l’engagement professionnel (RIFSEEP).
5.2.2
L’irrégularité de la prime de fin d’année
Une délibération du 12 avril 2017 mentionne un signalement du comptable public de la
ville sur les contraintes règlementaires liées au versement de cette prime et en particulier
l’obligation d’avoir été créée avant le 1
er
janvier
1984. Les élus l’o
nt cependant maintenue au
motif que versée depuis de nombreuses années, elle s’apparente selon eux à un droit acquis, et le
16 juin
2017, le maire a réquisitionné le comptable afin qu’il procède à son paiement.
En début du contrôle, la mairie avait cepend
ant indiqué à l’équipe de contrôle
53
que le
régime indemnitaire voté par l’assemblée délibérante ne comportait pas d’avantages acquis
au
titre de l’article 111 de la loi statutaire du 26
janvier 1984 versés aux agents. Pour autant, le
conseil municipal du 10 juillet 2020 a voté, comme les années précédentes, une prime annuelle
d’un montant de 1
409 € tout en précisant qu’elle sera à terme intégrée dans le RIFSEEP
.
Le régime indemnitaire de la commune qui comprend au 31 décembre 2021 le versement
de la prime
au titre de l’article 111 de la loi de 1984 est donc irrégulier.
Ceci a conduit la chambre régionale des comptes à rappeler les dispositions en vigueur
quant à l’abrogation des actes illégaux en application de l’article L.
243-2 du code des relations
entr
e le public et l’administration au titre desquelles la collectivité est tenue d’abroger les
délibérations manifestement illégales, sous réserve de l’appréciation du juge administratif
; à
défaut, la commune s’expose à une action contentieuse.
Dans sa réponse, la commune de Cestas
a adressé la délibération n° 2/38 adoptant le RIFSEEP dans laquelle il est précisé que «
ce régime
indemnitaire va se substituer à l’ensemble des primes ou indemnités versées antérieurement,
hormis celles pour lesquelles un maintien est explicitement prévu par la réglementation
».
53
Réponse question 45.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
5.3
Organisation du temps de travail
5.3.1
Le cadre règlementaire
Les règles en matière d’aménagement et réduction du temps de travail des agents des
collectivités territoriales sont fixées principalement par l
’
article 7-1 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984 modifiée et par le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l
’
aménagement
et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, qui renvoient sur
plusieurs aspects au décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l
’
aménagement et à la réduction
du temps de travail dans la fonction publique de l
’
Etat et dans la magistrature.
À
ces dispositions, s’ajoutent celles de la loi n°
2004-626 du 30 juin 2004 modifiée
relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées qui a
fixé la durée de travail à 1 607 heures au lieu de 1 600 heures auparavant dans le cadre de
l’instauration d’une «
journée de solidarité
». Conformément à l’ar
ticle 6 de cette loi, modifié par
la loi n° 2008-351 du 16 avril 2008, il appartient à la collectivité de délibérer pour fixer, après
avis du comité technique, les conditions dans lesquelles cette journée de solidarité s’accomplit :
travail un jour férié précédemment chômé autre que le 1
er
mai, travail un jour de réduction du
temps de travail, toute autre modalité permettant le travail de sept heures précédemment non
travaillées à l’exclusion des jours de congés annuels. Cette troisième possibilité, consist
ant à
fractionner la réalisation de la journée solidarité, a été précisée par la circulaire ministérielle du
7 mai 2008.
L’article 47 de la loi n°
2019-828 du 6 août 2019 portant transformation de la fonction
publique a mis fin aux dérogations à la durée hebdomadaire de travail de 35 heures dans la
fonction publique territoriale. Les communes, au plus tard au printemps 2021, devaient mettre
un terme aux régimes dérogatoires non justifiés par des sujétions spéciales (travail de nuit, le
dimanche, horaires d
écalés, travaux pénibles ou dangereux…).
5.3.2
Le déficit annuel d’heures non travaillées, soit entre 56 heures et 63,5 heures
La durée et l’aménagement du temps de travail des agents communaux sont régis par une
délibération ancienne, en date du 19 juillet 2001.
Il ressort des informations produites durant l’instruction que les agents effectueraient
actuellement 1 550,5 heures au lieu des 1 607 heures règlementaires.
COMMUNE DE CESTAS
36
Source : réponse question 49
Il est rappelé que les
agents de l’
E
tat ne bénéficient pas de l’équivalent jours dits
« du maire ».
La commune n’a pas justifié de l’existence et du maintien d’un régime de temps de
travail antérieur plus favorable à celui instauré par la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption
de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au
temps de travail dans la fonction publique territoriale, et qui aurait été légal au regard des
dispositions du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des
fonctionnaires territoriaux. Dès lors l’attribution des 6,5 jours dits «
du maire » est irrégulière.
En fin d’instruction, la
collectivité a ouvert une phase de consultation et de négociation
afin de délibérer sur le temps de travail pour se conformer au cadre légal de la durée annuelle
légale des 1 607 heures. L
’application effective
serait prévue au 1
er
janvier 2022. Un projet de
protocole d’accord de l’organisation du temps de travail, non signé et non délibéré, a été transmis
à la chambre
régionale des comptes qui atteste d’un avis favorable du comité technique en date
du 10 novembre 2021.
Par ailleurs, le
rapport d’orientations budgétaires de 2021
chiffre le temps de travail actuel
des agents à seulement 1 543,5 heures (au lieu des 1 550,5 heures indiquées à la chambre
54
). Ces
incertitudes posent question sur le suivi de l’organisation actuelle du temps de travail.
Si la chambre régionale des comptes retient une durée de travail de 1 550,5 heures comme
mentionnée par la mairie en cours d’instruction, le coût des 56 heures non travaillées représente
l’équivalent de 12 agents (permanents)
55
en 2019 et 14 agents pour 1 543,5 heures en 2020.
54
Réponse à la question 49.
55
Dans ce décompte, un effectif de 356 agents permanents a été retenu, suivant des données mentionnées aux comptes
administratifs de 2019 et 2020 se rapportant aux postes pourvus. Le taux de 3,52
% correspond au nombre d’heures réalisées
sur le nombre d’heures légal (15505,5/1607).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Tableau n° 10 : e
stimation de l’impact induit par le déficit des 56 heures non travaillées
Source
: tableau CRC suivant données issues de l’application Open ANAFI. L’effectif des agents correspond aux
postes pourvus mentionnés sur l’état
des effectifs annexé aux comptes administratifs de 2019 et 2020
Le respect de la durée légale du temps de travail, fixée depuis la loi précitée du
30 juin 2004 à 1 607 heures, impose que le conseil municipal délibère très rapidement sur les
cycles de travail en conformité avec les textes qui régissent le temps de travail, et notamment les
dispositions de l’article
47 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019. La délibération du
19 juillet 2001 est à abroger
sans délai en application de l’article L.
243-2 du code des relations
entre le public et l’administration
.
Dans sa réponse, la commune de Cestas a adressé la délibération n° 6/25 du 13 décembre
2021 dans laquelle le conseil municipal a adopté le protocole d’aménagement du temps de travail
portant le temps de travail des employés communaux à 1 607 heures.
6
APPRECIATION DE LA Q
UALITE DE L’INFORMAT
ION
FINANCIERE ET COMPTABLE
Par courrier du 2 mars 2022, le comptable du centre des finances public de Pessac a indiqué
prendre note des constatations de la chambre
concernant les erreurs d’imputation sur des
remboursements de frais notamment de personnel. Il précise également avoir transféré la
communication au service de gestion comptable des Castres-Gironde qui gère la gestion de
la commune de Cestas depuis le 1
er
septembre 2021.
6.1
Un débat d’orientation budgétaire (DOB) à compléter
Dans sa rédaction issue de l’article 107 de la loi n°
2015-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République (dite « loi NOTRé »), applicable à partir de
201
6, l’article L.
2312-1 du CGCT prévoit que
le rapport d’orientation budgétaire (ROB) porte
sur
« les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la
structure et la gestion de la dette »
et que
« dans les communes de plus de 10 000 habitants, le
rapport [
…
]
comporte, en outre, une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses
et des effectifs. Ce rapport précise notamment l’évolution prévisionnelle et l’exécution des
dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail »
.
Déficit de 56 heures non travaillées
2019
2020
Charges totales de personnel nettes des remboursements pour MAD en €
13 917 997
14 152 801
Moyenne
des charges par agent
en €
39 095
39 755
Impact du temps non travaillé en € pour 1 550,5 heures
(3,52 %)
489 338,41
497 593,81
Impact du temps non travaillé par agent permanent
12,52
12,52
COMMUNE DE CESTAS
38
Le même article a également complété l’article L.
2313-1 du CGCT relatif à la publicité
des budgets et des comptes en y insérant deux alinéas aux termes desquels
« une présentation
brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles est jointe au budget
primitif et au compte administratif afin de permettre aux citoyens d’en saisir les enjeux
»
et
« la
présentation prévue au précédent alinéa ainsi que le rapport adressé au conseil municipal à
l’occasion du débat sur les orientations budgétaires de l’exercice prévu à l’article L.
2312-1, la
note explicative de synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte administratif,
conformément à l’article L.
2121-12, sont mis en ligne sur le site internet de la commune,
lorsqu’il existe, après l’adoption par le conseil municipal des délibérations auxquelles ils se
rapportent et dans des conditions prévues par décret en Conseil d’
Etat »
.
Les documents relatifs au DOB présentés au conseil municipal
56
apparaissent relever
davantage d’un exercice de style, d’un programme d’intentions, que d’une information
budgétaire circonstanciée. La stratégie financière de la commune et les enjeux financiers
auxquels elle se trouve confrontée n’apparaissent pas. Ces documents pour l’essentiel ne
comportent pas de chiffres, ni aucun tableau permettant la mise en perspective des orientations
et leur soutenabilité. Ainsi, le coût prévisionnel de la mise en place du RIFSEEP n’est pas chiffré.
Les principaux agrégats budgétaires tels que la CAF ne sont pas mentionnés. Le ROB de 2021
précise l’annuité de la dette et le montant de l’encours en 2021 mais n’apporte pas d’éclairage
sur les éventuels emprunts nouveaux envisagés dans le cadre des investissements prévus mais
non chiffrés.
La chambre régionale des comptes considère que cette présentation répond de manière
trop imprécise à l’objectif voulu par le législateur car elle ne permet pas au conseil municipal
d’être suffisamment informé sur l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses ni sur les
grands équilibres budgétaires qui se dessinent pour la commune.
A
la demande de l’équipe de contrôle, les services de l’ordonnateur ont chiffré les
opérations d’investissement envisagées au titre de 2021. Ces infor
mations chiffrées ne sont pas
mentionnées dans le rapport d’orientation budgétaire.
La commune ne dispose pas d’un programme prévisionnel d’investissement (PPI)
formalisé. Ce manquement concourt à priver le ROB de projections pluriannuelles.
La chambre rég
ionale des comptes recommande d’enrichir substantiellement le contenu
du document d’orientation budgétaire pour une information plus exhaustive des élus et du
citoyen.
Dans sa réponse, la collectivité indique avoir mis en œuvre la recommandation en
soumettant le ROB à la séance du conseil municipal du 30 mars 2022. Cependant, elle a
conscience que ce document devra être affiné notamment sur la partie RH et s’est engagée en ce
sens pour l’année 2023.
56
Moins de quatre pages pour les prévisions d’investissement et de dépenses de fonctionnement du budget de 2020 et de 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
6.2
Une information budgétaire et financière sur le site internet de la
commune
6.2.1
Une communication perfectible
L’article R.
2313-8 du code général des collectivités territoriales prévoit la mise en ligne
des documents cités à l’avant dernier alinéa de l’article L.
2313-1 du CGCT, à savoir :
« la
présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles jointe au
budget primitif et au compte administratif
», […] «
le rapport d’orientations budgétaires
», […]
« la note explicative de synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte
administratif »
.
Une consolidation du budget de 2021 (budget principal et cinq budgets annexes) est en
ligne sur le site de Cestas. Le montant du budget annexe « zones industrielles » évalué à
3 412 832,36
€ est très éloigné de celui du budget
primitif 2021 du budget annexe « zones
industrielle Auguste II », soit 296 243,08
€. Il est donc probable que l’ensemble des zones
industrielles ne soient en réalité pas mentionnées. Par ailleurs, deux des budgets annexes n’y
apparaissent pas, ceux des lotissements de La Petite Vallée et de La Tour qui depuis 2020
n’enregistrent plus de mouvement comptable
57
mais qui pour autant retracent à l’actif du bilan
des terrains pour des montants significatifs, 1 288,51
K€ pour l’un et 694,82
K€ pour l’autre.
Dans sa réponse, la collectivité confirme que le regroupement « zones industrielles »
englobe désormais les budgets de la zone Auguste II, du lotissement Petite Vallée et du
lotissement La Tour sans pour autant donner la répartition.
Les données consolidées du budget 2021 sont complétées par une ventilation des recettes
par fonction, dont les intitulés ne sont pas toujours explicites (divers
; diverses subventions…).
Il en est de même pour les dépenses, également déclinées par des regroupements de postes (voirie
& environnement ; sport & associations & culture
; solidarité & action sociale & famille…).
Dans sa réponse, la collectivité a pris note de cette absence de clarté et s’engage à l’avenir
à, d’une part, éviter les regroupements de postes lors de la ventila
tion des dépenses et recettes
par fonction et, d’autre part, s’en tenir formellement à la nomenclature fonctionnelle M14.
Deux graphiques illustrent les dépenses et les recettes regroupées en sept fonctions qui ne
correspondent pas à celles du budget primitif.
57
Les budgets annexes des lotissements antérieurs à l’exercice 2020 comptabilisent un
résultat négatif.
COMMUNE DE CESTAS
40
Source : site internet de la ville, budget 2021
Des dépenses du budget principal telles que les charges à caractère général et les charges
de personnel ne figurent pas explicitement sur le site de la ville. Un regroupement limité à
certaines fonctions ne permet pas de saisir les équilibres budgétaires et les enjeux de la commune.
La présentation synthétique des informations financières essentielles devrait permettre de
connaître les éléments de contexte relatifs à la collectivité, exposer les priorités du budget et
présenter les ratios financiers utiles pour apprécier sa situation (dont niveau d’épargne brute et
nette, niveau d’endettement, capacité de désendettement…). Ceci n’est pas le cas avec les
informations produites sur le site de Cestas qui ne retracent que de manière parcellaire celles du
budget primitif. Une synthèse des données des comptes administratifs n’est pas proposée,
contrairement aux obligations légales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Par ailleurs en cours d’instruction, le contrôle a mis en évidence que seu
le une synthèse
du budget primitif du dernier exercice (2021) faisait l’objet d’une mise en ligne. Un historique
des années précédentes permettrait d’améliorer l’information du citoyen, ce que la commune fait
déjà concernant les ordres du jour et comptes rendus des séances du conseil municipal qui sont
disponibles depuis 2017
58
. Toutefois, il apparaît désormais que le site de la commune a depuis
été enrichi par une synthèse des budgets des exercices 2014 à 2020 ce qui n’est pas le cas
s’agissant des comptes
administratifs.
Il serait par ailleurs souhaitable que, même si cela ne relève pas des obligations légales,
et à l’instar des autres grandes communes de l’agglomération bordelaise, la commune complète
l’information financière et télécharge l’intégralité d
e ses documents budgétaires, ce qui
constituerait une bonne pratique en termes de transparence et d’information.
Enfin, le site de la ville devra également être plus explicite sur la nature des données
financières mises en ligne. L’actuelle dénomination «
budget » trop imprécise ne permet pas de
savoir si la commune communique sur un budget primitif ou sur un compte administratif.
L’objectif est de permettre aux citoyens de disposer d’une information financière claire, lisible
et fiable. Dans sa réponse, l
’ordonnateur s’est d’ailleurs engagé, pour les chiffres 2022, à
permettre, aux citoyens, de disposer d’une information financière plus claire, plus lisible et plus
fiable.
6.2.2
La mise en ligne des données essentielles des conventions de subvention
Les obligations légales et règlementaires de publication des données essentielles des
conventions de plus de 23 000
€ figurent à l’article 18 de la loi n°
2016-1321 du 7 octobre 2016,
complété par le décret n° 2017-779 du 5 mai
2017 relatif à l’accès sous forme élect
ronique aux
données essentielles des conventions de subvention. Un arrêté du 17 novembre 2017 en précise
les modalités concrètes (objet, montant, nature, période et conditions de versement), étant rappelé
que l’obligation de mise en ligne s’entend au plus
tard trois mois à compter de la date de signature
de la convention.
L’ordonnateur doit veiller à une mise
en ligne des données essentielles des conventions
de subvention
afin d’assurer une information
financière plus précise sur les finances de la
commune et sur
les aides dispensées aux associations, ce qui n’
était pas le cas. Désormais, cette
diffusion est assurée sur le site internet de la commune.
6.3
Une procédure de rattachement des charges et des produits qui demeure
insuffisante, nonobstant les recommandations déjà formulées en 2013
Suite à une recommandation formulée par le
précédent rapport d’observations définitives,
l’ordonnateur s’était engagé à appliquer la procédure de rattachement des charges et des produits.
58
Les procès-verbaux des conseils municipaux de 2004 à 2016 sont également consultables sur le site de Cestas (« archivage des
années précédentes »).
COMMUNE DE CESTAS
42
La vérification des procédures
mises en œuvre au titre de la période 2014
-2020 montre
que si la commune utilise toujours la journée complémentaire, elle a recours néanmoins à la
procédure du rattachement pour les commandes dont la livraison a été effectuée, mais non encore
facturée. Une vérification des balances de 2014 à 2020 confirme des opérations de rattachement
au compte 408
59
.
Tableau n° 11 : rattachement des charges de 2014 à 2020
Compte 408 : Fournitures non parvenues, en euros
En €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Balance d’entrée
9 786
217 927
198 298
252 034
237 220
36 138
38 156
Balance de sortie
217 927
198 298
252 034
237 220
36 138
38 156
0
Source : CRC NA suivant les données balances des comptes, OpenAnafi
Pour autant, la mise en œuvre de ce dispositif qui a vocation à préserver l’indépendance
des exercices demeure perfectible concernant le rattachement des produits.
En effet, le contrôle se rapportant aux mises à disposition des agents aux associations
sportives et culturelles a mis en
évidence que la commune ne met pas en œuvre le rattachement
des produits à l’exercice (les produits consécutifs à la refacturation sont
aux mieux comptabilisés
en N+1). Les sommes portent sur des montants de l’ordre de 66
K€ concernant le
SAGC et 38
K€
pour le club Léo Lagrange. Il en était de même avec les flux financiers se rapportant à
l’association Cazemajor Yser. Les remboursements des mises à disposition de 2013 (38,41
K€)
ont ainsi été imputés au titre de l’exercice 2015.
Ce défaut de rattachement à
l’exercice, certes sans conséquence sur la situation financière,
altère la sincérité du résultat comptable.
6.4
La récurrence des insuffisances des documents budgétaires, nonobstant
les recommandations déjà formulées en 2013
6.4.1
Une information non exhaustive des annexes au compte administratif concernant
l’état du personnel et les concours attribués aux tiers
La chambre régionale des comptes rappelle que les annexes aux documents budgétaires
destinées à l’information du public sont prévues par les articles L.
2313-1, R. 2313-1 et
R. 2313-3 du CGCT. La production et la conformité de ces états sont obligatoires, sous peine
d’entacher d’irrégularité le budget ou le compte administratif.
59
Les montants peu élevés en 2019 et 2020 peuvent sans doute s’expliquer par les conséq
uences induites par la crise sanitaire
sur l’activité de la commune.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Elle rappelle ainsi la nécessité de mentionner sur l’état du personnel les donn
ées
obligatoires, à savoir les emplois budgétaires décomptés en « équivalent temps plein annuel
travaillé »
et les éléments d’information relatifs aux non
-titulaires (effectif, rémunération,
fondement du contrat, nature du contrat).
Comme indiqué
supra
, l
’annexe B1.7 relative aux concours attribués à des tiers en nature
ou en subventions ne communique pas sur l’effectif des agents mis à disposition auprès de
chacune des associations et sur leur valorisation. L’annexe ne retrace pas non plus le bénéfice
ponctuel, à titre gracieux de personnels municipaux, ni sur la fourniture à titre gracieux de
diverses fournitures de bureau
ce à quoi la collectivité s’est engagée dans sa réponse.
6.4.2
L’application de la nomenclature comptable demeure déficiente
Des manquements ont été relevés lors du contrôle précédent concernant notamment des
subventions versées à des personnes morales de droit privé et indûment imputées au c/65738
60
,
spécifiques aux « subventions de fonctionnement aux autres organismes publics ». Comme
indiqué
supra
, la chambre régionale des comptes a de nouveau constaté des imputations
comptables erronées.
Des déficiences pour des montants importants au titre de la période sous-revue affectent
l’enregistrement des flux financiers avec les associations aux com
ptes 7084
61
et 7087
62
. Les
remboursements des mises à disposition du personnel communal par des associations (Cazemajor
Yser ; club Léo Lagrange ; SAGC) sont à tort comptabilisés à la ligne « autres produits de gestion
courante » au compte 7588 au lieu du compte « mise à disposition de personnel facturé »,
c/70873. En cumul, ces imputations erronées s’établissent à 679
314,65
€
63
.
La chambre régionale des comptes a donc invité
l’ordonnateur à veiller à une exacte
imputation comptable des dépenses mais aussi des produits et à mettre les documents budgétaires
de la commune en conformité avec les dispositions et maquettes prévues par les instructions
comptables, ce qui doit concourir au respect des principes de transparence financière.
Dans sa réponse, la collectivité
s’engage à poursuivre ses efforts
accomplis dans la
fiabilisation des dépenses et produits depuis 2013 et dans la poursuite de son attention toute
particulière à une amélioration de rattachements des dépenses et des produits en 2022.
7
LA SITUATION FINANCIERE
L’analyse financière présentée ci
-après porte sur le budget principal qui représente près
de 91
% du total des dépenses de fonctionnement de l’exercice 2020, tous budgets confondus
et
94
% au titre de l’exercice 2021.
60
1
162 K€ en 2011.
61
Le compte 7084 est spécifiquement réservé aux remboursements de dépenses de personnels mis à disposition.
62
Le compte 7087est spécifiquement réservé aux autres remboursements de frais (affranchissements, carburant, vêtements de
travail, intérêts financiers.
63
Suivant réponse services de l’ordonnateur à la question complémentaire du 4 novembre 2021.
COMMUNE DE CESTAS
44
Tableau n° 12 : budgets de la commune, exercice 2020
Exercice
2021
Budget
principal
Budgets annexes
Eau
Assainissement
Transports
de personnes
Pompes
funèbres
ZI
Auguste
II
Lot La petite
vallée
Lot La
Tour
Résultat
budgétaire
de
l'exercice
(total
sections)
3 469 442,23
155 742,82
364 621,75
-166 711,94
-31 980,47
0,00
-240 129,16
-1 050,00
Investissement
Dépenses
nettes
4 413 782,90
192 454,95
452 008,22
54 135,12
1 400,00
Recettes
nettes
5 573 215,10
229 073,92
479 497,05
146 965,12
0,00
Fonctionnement
Dépenses
nettes
26 862 171,39
122 832,79
142 577,19
633 643,17
136 807,19
240 129,16
1 050,00
Recettes
nettes
29 172 181,42
241 956,64
479 710,11
374 101,23
104 826,72
1 400,00
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion
7.1
La section de fonctionnement du budget principal
7.1.1
Une évolution contrastée de l’excédent brut de fonctionnement
Tableau n° 13 : évolution des soldes de gestion
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Produits de gestion
25 228 610
25 201 267
25 583 578
25 157 095
25 129 693
28 788 836
25 950 103
26 678 450
27 828 281
+ Charges de
gestion
22 036 044
23 045 445
23 779 596
24 013 939
23 693 852
23 014 659
23 206 255
23 235 933
24 663 636
= Excédent brut de
fonctionnement
3 192 566
2 155 821
1 803 982
1 143 156
1 435 842
5 774 177
2 743 848
3 442 517
3 164 645
en % des
produits de gestion
12,7 %
8,6 %
7,1 %
4,5 %
5,7 %
20,1 %
10,6 %
12,9 %
11,4 %
CAF brute
2 955 501
1 467 578
944 139
1 096 470
1 263 949
5 803 392
2 743 131
2 918 526
3 155 638
en % des
produits de gestion
11,7 %
5,8 %
3,7 %
4,4 %
5,0 %
20,2 %
10,6 %
10,9 %
11,3 %
- Annuité en capital
de la dette
923 243
879 993
802 651
784 420
754 931
784 890
794 204
794 038
630 918
= CAF nette ou
disponible
2 032 257
587 585
141 487
312 050
509 018
5 018 502
1 948 927
2 124 488
2 524 719
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
L’exercice 2019 se caractérise par une forte hausse des produits de gestion en raison d’une
fiscalité reversée très élevée (cf.
infra
: hausse atypique de la dotation de solidarité
communautaire).
Au cours de la période 2014-2020, les produits ont augmenté de 2,8 %, les charges de
gestion de 5 %. Cette évolution asymétrique a conduit à une évolut
ion contrastée de l’excédent
brut de fonctionnement, qui toutefois est en baisse en fin de période (de 3,19
M€ en 2014 à
2,75
M€ en 2020, mais 3,16 M€ en 2022). L’annuité en capital de la dette diminue de façon
significative, soit 923,24
K€ en 2014 et 794,
20
K€ en 2020. La capacité d’autofinancement brut
(CAF) est positive sur toute la période et la CAF nette a fortement diminué sur les années 2015
à 2017 et semble se rétablir depuis.
7.1.2
Hausse de 2,8 % des produits de gestion dont une augmentation des ressources
fiscales de près de 15 %
L’augmentation annuelle moyenne des produits de gestion s’établit à 0,5
% entre 2014 et
2020. L’exercice 2019 enregistre la valeur la plus haute avec 28
788,83
K€.
Tableau n° 14 : ressources fiscales institutionnelles
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Ressources fiscales
propres (nettes des
restitutions)
10 267 898
10 476 693
10 901 432
11 214 877
11 130 468
11 516 315
12 060 904
10 986 055
11 454 663
+Fiscalité reversée
7 533 863
8 286 155
8 377 063
8 163 518
8 197 733
12 014 901
8 697 329
8 835 491
9 430 926
= Fiscalité totale
17 801 761
18 762 848
19 278 495
19 378 395
19 328 201
23 531 216
20 758 233
19 821 546
20 885 589
+Ressources
d'exploitation
3 446 700
2 336 743
2 737 023
2 484 673
2 603 275
2 446 066
2 015 132
2 398 466
2 361 811
+Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
2 754 863
3 016 876
2 397 299
2 179 788
2 100 445
1 923 409
2 126 761
3 530 441
3 852 914
+Production
immobilisée, travaux en
régie
1 225 285
1 084 800
1 170 760
1 114 238
1 097 772
888 145
1 049 978
927 997
727 967
=Produits de gestion
25 228 610
25 201 267
25 583 578
25 157 095
25 129 693
28 788 836
25 950 103
26 678 450
27 828 281
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
La fiscalité (dont la fiscalité reversée) représente 80 % des produits de gestion en 2020
contre 71 % en 2014. La part des ressources institutionnelles en 2020 constitue 8,2 % des
produits de gestion en 2020, contre 11 % en 2014.
En 2020, les produits de gestion sont constitués à plus de 54 % par des produits flexibles
(ressources fiscales propres + ressources d’exploitation pour
14 076,03
K€) et à près de 42
% par
des produits rigides (
ressources institutionnelles + fiscalité reversée par l’interco et l’
Etat pour
10 824,09
K€). La fiscalité reversée s’établit à 8
697,32
K€ en 2020 contre 12
014,90
K€ en
2019.
COMMUNE DE CESTAS
46
Sur la période sous revue les produits flexibles enregistrent une hausse limitée, soit une
variation moyenne annuelle de + 0,4 %. Près de 86 % des produits flexibles sont constitués par
les ressources fiscales qui enregistrent une augmentation annuelle moyenne de 2,7 % sur la
période.
7.1.2.1
Fléchissement des ressources d’expl
oitation
Les ressources d’exploitation de 2020 (2,015
M€) constituent 7,8
% des produits de
gestion contre 13,7 % en 2014. Une baisse annuelle moyenne de - 8,6 % est observée sur la
période 2014-2020.
Tableau n° 15 : r
essources d’exploitation
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Ventes de
marchandises et de
produits finis autres
que les terrains
aménagés
837
625
487
1 141
1 151
430
773
1 378
216
+ Domaine et
récoltes
773 031
44 490
43 664
176 512
124 831
60 882
118 570
121 769
133 773
+ Travaux, études
et prestations de
services
1 728 489
1 188 176
1 249 058
1 260 356
1 360 169
1 327 835
888 147
1 023 593
1 192 573
+ Mise à dispo de
personnel facturée
110 242
140 335
195 292
252 517
242 546
176 961
152 079
365 024
378 493
+ Rbt de frais
143 675
123 498
141 202
121 901
192 462
195 132
147 626
45 936
11 324
= Ventes diverses,
produits des
services et du
domaine et rbt de
frais (a)
2 756 274
1 497 124
1 629 703
1 812 427
1 921 159
1 761 240
1 307 195
1 557 700
1 716 379
+ Revenus locatifs
et redevances (hors
DSP)
681 365
830 615
677 236
663 163
672 743
675 151
697 998
590 622
635 028
+ Solde des flux
avec les budgets
annexes à caractère
administratif
0
0
421 083
0
0
0
0
240 129
0
+ Excédents et
redevances sur
services publics
industriels et
commerciaux
(SPIC)
9 061
9 004
9 002
9 083
9 373
9 675
9 939
10 015
10 403
= Autres produits
de gestion courante
(b)
690 426
839 619
1 107 321
672 246
682 116
684 825
707 937
840 766
645 432
= Ressources
d'exploitation
(a+b+c)
3 446 700
2 336 743
2 737 023
2 484 673
2 603 275
2 446 066
2 015 132
2 398 466
2 361 811
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Les ressources d’exploitation sont
principalement constituées en 2020 par les travaux,
études et prestations de services pour un montant de 888,14
K€. Les mises à disposition de
personnel facturées, pour celles comptabilisées au c/7084, s’élèvent à 152,07
K€. Comme déjà
souligné, ce poste est indûment minoré
64
. Les produits résultant du domaine et récoltes s’élèvent
à 118,57
K€. Les coupes de bois sont comptabilisées à hauteur de 75,72
K€ en 2020 (79,53
K€
en 2014).
Les excédents reversés par les régies à caractère industriel et commercial
65
sont limités à
moins de 10
K€ sur la période.
7.1.2.2
Progression des ressources fiscales
Tableau n° 16 : ressources fiscales
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Impôts locaux
nets des
restitutions
9 111 989
9 248 245
9 526 361
9 676 842
9 674 269
9 938 708
10 601 660
8 891 398
9 590 179
+ Taxes sur
activités de
service et
domaine (nettes
des reversements)
140 017
142 111
140 637
172 874
161 620
209 588
128 185
187 904
170 323
+ Taxes sur
activités
industrielles
381 899
454 993
456 523
397 035
393 475
384 242
380 457
403 356
415 159
+ Taxes liées à
l
’
environnement
et l
’
urbanisation
(nettes des
reversements)
0
0
0
71 858
73 408
62 720
72 264
80 631
82 739
+ Autres taxes
633 993
631 344
777 911
896 269
827 696
921 057
878 338
1 422 766
1 196 263
= Ressources
fiscales propres
(nettes des
restitutions)
10 267 898
10 476 693
10 901 432
11 214 877
11 130 468
11 516 315
12 060 904
10 986 055
11 454 663
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
Les ressources fiscales propres sont en augmentation de près de 15 % sur la période
2015-2020.
Des éléments qui composent ces recettes fiscales, deux postes sont en augmentation : les
impôts locaux nets de restitution (+ 14 %) essentiellement grâce à une augmentation des bases
en 2015 et 2020 et les autres taxes (dont les droits de mutation), + 28 %.
64
Soit 102 826,97
€ (m.a.d. du
SAGC et du club Léo Lagrange indûment comptabilisé au c/7588 suivant éléments de réponse à
la question complémentaire du 4 novembre 2021.)
65
Quatre budgets annexes : transport, pompes funèbres, eau et assainissement.
COMMUNE DE CESTAS
48
Tableau n° 17 : fiscalité locale de 2014 à 2020
Source : réponse question 51f
La dynamique des bases a permis la progression des produits des impôts locaux. Les bases
de la taxe d’habitation ont augmenté de 12
%, celles de la taxe sur les propriétés bâties de 22 %.
Ramenés en euros par habitant, les produits de la taxe d’habitation de 2020 apparaissent
en deçà de ceux de la moyenne nationale de la strate (- 18
€), à l’inverse de ceux de la taxe
foncière sur les propriétés bâties (+ 63
€).
Tableau n° 18 : produits des impôts locaux par habitant en 2020
2020
Cestas
Moyenne nationale de la strate
(10 000 à 20 000 habitants)
Taxe d’habitation
227 €
245 €
Taxe foncière sur les propriétés bâties
382 €
319 €
Taxe foncière sur les propriétés non bâties
5 €
6 €
Source : fiches analyses www.collectivités-locales.gouv.fr
Les taux de fiscalité n’ont pas évolué, ils sont inférieurs à la moyenne de la strate.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
Tableau n° 19 : taux des impôts locaux et moyenne nationale de la strate
Taux de fiscalité locale
2014 à 2020
2020 Moyenne nationale de state
de 10 000 à 20 000 habitants
Taxe d’habitation
15,11%
16,68%
Taxe foncière sur les propriétés bâties
19,44%
22,56%
Taxe foncière sur les propriétés non bâties
38,94%
53,13%
Source : fiches analyses www.collectivités-locales.gouv.fr
Dans le cadre de la réforme fiscale
66
, la taxe d’habitation sur les résidences principales
n’est plus perçue par les communes, seule celle sur les résidences secondaires continue à l’être.
En contrepartie, les communes récupèrent le produit de la taxe foncière du département
67
. En
2020, les taux de la taxe sur le foncier bâti et non bâti ont été maintenus.
Concernant la taxe
d’habitation, les réductions de bases s’élèvent en 2020 à 4
676 milliers
d’euros. En euros par habitant, elles s’établissent à 272
€ contre 117
€ pour la moyenne de la
strate.
7.1.2.3
Un montant de la dotation de solidarité communautaire (DSC) atypique en 2019
La fiscalité reversée entre collectivités de 7 533,86
K€ en 2014 s’établit à 8
697,32
K€ en
2020.
Tableau n° 20 : montant atypique de la dotation de solidarité communautaire en 2019
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Attribution de compensation
brute
7 570 848
7 570 848
7 570 848
7 570 848
7 570 848
7 570 848
7 570 848
7 570 848
7 570 848
+ Dotation de solidarité
communautaire brute
284 868
1 363 891
1 414 818
1 311 900
1 311 000
5 116 056
1 805 468
2 401 484
1 860 078
= Totalité de fiscalité reversée
entre collectivités locales
7 855 716
8 934 739
8 985 666
8 882 748
8 881 848
12 686 904
9 376 316
9 972 332
9 430 926
+ Fonds de péréquation
(FPIC) et de solidarité (net)
-321 853
-648 584
-608 603
-719 230
-684 115
-672 003
-678 987
-1 136 841
0
= Totalité de fiscalité reversée
par l
’
intermédiaire d'un fonds
-321 853
-648 584
-608 603
-719 230
-684 115
-672 003
-678 987
-1 136 841
0
= Fiscalité reversée
7 533 863
8 286 155
8 377 063
8 163 518
8 197 733
12 014 901
8 697 329
8 835 491
9 430 926
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
Le montant de l’attribution de compensation brute n’a pas évolué, soit sur la période un
montant de 7 570 848
€ (correspond aux recettes de f
iscalité professionnelle reversées par la CC).
66
La loi de finances 2020 ayant voté la suppression de la taxe
d’habitation, les taux de la TH votés au niveau communal sont
figés à leur niveau de 2019.
67
Le taux appliqué est celui voté en 2019.
COMMUNE DE CESTAS
50
La dotation de solidarité communautaire
68
brute en lien avec la fiscalité économique
69
et
les zones d’activités gérées par la
CC, enregistre une augmentation annuelle moyenne de 36 %
sur la période.
La DSC de 1 311
K€ en 2017 et 2018 a bondi à 5
116,05
K€ en 2019 suite à la
commercialisation des zones d’activités.
A cet égard, le site de la CC Jalle-Eau-Bourde
mentionne que : «
La commercialisation des zones d’activités de compétence communautaire se
poursuit sous l’égide de chacune des communes
».
7.1.2.4
Le potentiel financier de la commune supérieur à celui de la moyenne de la strate
Le potentiel financier
70
constitue un indicateur de richesse théorique qui permet de
mesurer la capacité d'une commune à mobiliser des ressources régulières pour faire face à ses
charges. Il prend en compte les ressources fiscales que percevrait la collectivité si elle appliquait
le taux moyen national pour chacune des taxes directes locales (potentiel fiscal) majoré du
montant p
erçu par la commune l’année précédente au titre de la dotation forfaitaire de la DGF.
Les données du compte administratif de 2020 mentionnent un potentiel financier exprimé par
habitant (1 446,16
€) supérieur à celui de la moyenne nationale de la strate (1
195,27
€).
7.1.2.5
Des ressources institutionnelles en repli
Le montant des ressources institutionnelles, dotations et participations, enregistre un
fléchissement sur la période, soit une diminution annuelle moyenne de - 4,2 %.
68
La CC
pour déterminer le montant de la DSC tient compte de l’importance de la population, du potentiel fiscal par habita
nt et
de l’importance des charges des communes
-membres.
69
La fiscalité économique : cotisation foncière des entreprises (CVE), cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE), imposition
forfaitaire sur les entreprises des réseaux (IFER).
70
Le potentiel fiscal est
défini à l’article L.
2336-2 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Tableau n° 21 : évolution et composition des ressources institutionnelles
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dotation globale de
fonctionnement
2 420 251
1 854 500
1 352 876
1 003 661
917 203
828 181
750 853
659 581
521 346
dont dotation
forfaitaire
2 420 251
1 854 500
1 352 876
1 003 661
917 203
828 181
750 853
659 581
521 346
Dotation générale
de décentralisation
0
6 000
0
0
0
0
0
0
0
FCTVA
0
0
0
0
0
0
463 818
6 437
11 987
Participations
75 703
907 984
892 109
969 818
961 661
862 113
660 824
881 953
762 412
dont État
54 087
66 058
80 773
68 331
10 346
2 018
6 331
22 541
26 089
dont régions
0
0
3 000
0
2 000
0
0
0
1 020
dont
départements
0
1 857
4 681
520
8 925
3 030
3 850
4 720
4 931
dont autres
21 617
840 069
803 655
900 968
940 390
857 065
650 642
854 693
730 372
Autres attributions
et participations
258 909
248 392
152 314
206 309
221 581
233 115
251 266
1 982 470
2 557 168
dont
compensation et
péréquation
255 360
244 824
148 979
203 136
218 483
230 053
248 199
1 982 470
2 227 328
dont autres
3 549
3 568
3 335
3 173
3 098
3 062
3 067
0
329 840
= Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
2 754 863
3 016 876
2 397 299
2 179 788
2 100 445
1 923 409
2 126 761
3 530 441
3 852 914
Source
: CRC NA d’après
les comptes de gestion
–
les données 2022 sont provisoires
La part forfaitaire de la DGF chute de 2 420,25
K€ en 2014 à 750,85
K€ en 2020. Ceci
est la conséquence des mesures nationales prises depuis la loi de finances de 2014 visant à
associer les collectivités locales au redressement des finances publiques. Cette baisse correspond
à une variation annuelle moyenne de - 17,7 % sur la période.
Les participations imputées au compte 7478 (660,82
K€ en 2020) enregistrent un niveau
élevé depuis 2015. Cette évolu
tion résulte en réalité d’une régularisation des écritures
comptables
71
. Jusqu’en 2014, la commune enregistrait dans le chapitre 70 dédié aux produits des
services et du domaine, les aides financières versées par la caisse d’allocations familiales en
soutien des activités municipales à destination de la petite enfance (crèche familiale, relais des
assistants), du périscolaire (accueils loisirs) et de l’extrascolaire (activité jeunesse).
A compter
de 2015, ces aides ont été dûment comptabilisées dans le chapitre des participations, au compte
7478 « autres organismes », pour un montant de 650,64
K€ en 2020.
71
Réponse mail du 16 novembre 2021.
COMMUNE DE CESTAS
52
7.1.3
Hausse de 5 % des charges de gestion
Au cours de la période 2014-2020, les charges de gestion enregistrent une augmentation
annuelle moyenne de 0,9 %, soit à un rythme plus soutenu que celui des produits (+ 0,5 %).
L’exercice 2017 enregistre la valeur la plus haute avec 24
013,85
K€.
Tableau n° 22 : les charges de gestion de 2014 à 2022
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Charges à
caractère général
5 637 995
5 788 307
6 200 867
5 614 156
5 559 969
5 471 188
5 439 602
5 485 757
6 061 093
+ Charges de
personnel
12 888 817
13 613 536
13 899 628
14 477 841
14 267 612
14 094 958
14 304 880
14 555 051
15 091 944
+ Subventions de
fonctionnement
3 023 080
3 181 936
3 170 086
3 406 040
3 342 684
2 910 452
2 890 835
2 661 159
2 993 706
+ Autres charges
de gestion
486 152
461 666
509 015
515 902
523 586
538 062
570 938
533 966
516 893
= Charges de
gestion (B)
22 036 044
23 045 445
23 779 596
24 013 939
23 693 852
23 014 659
23 206 255
23 235 933
24 663 636
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
7.1.3.1
Des charges à caractère général en repli à compter de l’exercice 2017
Les charges à caractère général en 2020 (5,4
M€) sont constituées à près de 58
% par les
achats. Le compte 6287, qui enregistre les remboursements par le budget principal de frais
effectués notamment par les budgets annexes, CCAS et autres organismes de rattachement,
représente plus de 8 % des charges de gestion. Il a plus que doublé entre 2014 (203,83
K€) et
2020 (438,63
K€). Cette évolution renvoie au soutien communal en faveur des prestations de
services gérées par le CCAS (
cf.
supra)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
Tableau n° 23 : évolution des charges à caractère général dont les remboursements aux
organismes de rattachement (c/ 6287)
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Charges à caractère
général
5 637 995
5 788 307
6 200 867
5 614 156
5 559 969
5 471 188
5 439 602
5 485 757
6 061 093
dont achats autres que
terrains à aménager
3 711 490
3 792 639
3 980 332
3 641 549
3 584 257
3 615 683
3 139 978
3 418 338
3 885 495
dont locations et charges
de copro
120 382
105 504
133 506
139 405
160 984
159 175
154 202
99 356
108 083
dont entretien et
réparations
284 448
285 398
405 933
426 554
283 530
327 753
363 933
460 280
504 086
dont assurances et frais
bancaires
143 327
152 547
186 019
199 060
204 030
217 505
234 298
256 730
270 144
dont autres services
extérieurs
423 395
282 723
377 603
364 181
296 374
322 476
240 644
415 917
308 243
dont rbts de frais
203 839
372 070
332 912
177 528
339 969
18 063
438 631
172 671
173 688
dont contrats de presta
de services avec
entreprises
0
89 367
61 294
52 645
53 180
57 786
65 490
50 163
56 895
dont honoraires, études,
recherches
164 756
128 251
135 094
46 440
114 090
112 345
111 402
64 496
96 131
dont publicité,
publications et relations
publiques
242 069
248 746
241 206
230 420
223 944
217 659
152 083
166 726
239 612
dont transports collectifs
et de biens (y c.scolaires)
2 669
232
0
0
244
129 067
200 955
52 976
95 107
dont déplacements et
missions
7 647
10 481
9 190
6 654
6 491
6 206
4 629
11 748
17 446
dont frais postaux et
télécomm
218 964
208 683
218 251
206 624
168 113
160 627
210 230
186 248
185 031
dont impôts et taxes
115 009
111 667
119 527
123 096
124 763
126 842
123 126
130 108
121 132
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
Le poste « autres services extérieurs » enregistre un fléchissement en 2020 (240,64
K€
contre 322,47
K€ en 2019) qui peut résulter des conséquences induites par la crise sanitaire, pour
ce qui concerne plus précisément les prestations de ménage et la restauration scolaire.
7.1.3.2
Des charges de personnel nettes des remboursements pour mise à disposition (MAD)
d’un montant incertain consécutifs à des imputations erronées
➢
La régie municipale sollicitée pour assurer un périmètre du service public spécifique à la
géographie des lieux
Les charges de personnel en 2020 constituent une dépense de 833
€ par habitant contre
657
€ pour la moyenne de la strate
72
. L’écart à hauteur de +
176
€ en 2020 s’est fortement
accentué par rapport à 2014 (+ 105
€). Comme déjà observé en 2013, ce poids résulte de la
faiblesse récurrente des transferts de
charges opérés vers l’intercommunalité avec de surcroît du
72
En 2014, les charges de personnel par habitant s’élèvent à 766 € contre 661 € pour la moyenne de la strate.
COMMUNE DE CESTAS
54
personnel communal mis à disposition et non transféré et d’un volume particulièrement important
des travaux en régie, soit 1,049
M€ en 2020
73
.
Par ailleurs, outre ces modes de gestion retenus par l
es élus, l’ordonnateur a souligné que
l’écart par rapport à la moyenne des communes de 10
000 à 20
000 habitants s’explique en grande
partie par la géographie des lieux, soit 40 agents en charge de l’entretien d’un grand massif
forestier et 15 agents en ch
arge de l’entretien d’une voirie étendue. Huit quartiers de vie
comprenant dix écoles maternelles et primaires regroupées dans cinq groupes scolaires emploient
150 agents dont les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM). Une cuisine
centrale (soit une dizaine d’agents permanents) fournit 1
000 repas journaliers à destination des
enfants des écoles mais aussi aux personnels, aux pompiers du centre de secours municipal et à
deux résidences « autonomie ». Le périmètre du service public et le recours important à une régie
municipale résultent d’un choix de gestion de la mairie.
Tableau n° 24 : évolution des charges de personnel nette des remboursements pour MAD
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Rémunérations du
personnel
9 017 430
9 360 039
9 548 063
9 984 657
9 900 882
9 879 506
9 894 686
10 158 073
11 404 981
+ Charges sociales
3 517 326
3 707 414
3 799 780
3 984 505
3 876 131
3 793 644
3 891 631
3 971 288
3 351 804
+ Impôts et taxes
sur rémunérations
194 039
193 194
190 642
203 403
212 783
221 063
202 269
240 663
240 040
+ Autres charges de
personnel
96 411
85 423
73 682
20 530
12 956
13 741
23 949
25 051
18 393
= Charges de
personnel interne
12 825 205
13 346 069
13 612 167
14 193 096
14 002 753
13 907 954
14 012 534
14 395 075
15 015 218
Charges sociales
en % des CP interne
27,4%
27,8%
27,9%
28,1%
27,7%
27,3%
27,8%
27,6%
22,3%
+ Charges de
personnel externe
63 613
267 466
287 461
284 745
264 860
187 003
292 346
159 976
76 725
= Charges
totales
de personnel
12 888 817
13 613 536
13 899 628
14 477 841
14 267 612
14 094 958
14 304 880
14 555 051
15 091 944
- Remboursement de
personnel mis à
disposition
110 242
140 335
195 292
252 517
242 546
176 961
152 079
365 024
378 493
= Charges totales de
personnel nettes des
remboursements
pour MAD
12 778 575
13 473 201
13 704 336
14 225 324
14 025 067
13 917 997
14 152 801
14 190 027
14 713 451
en % des produits
de gestion
50,7%
53,5%
53,6%
56,5%
55,8%
48,3%
54,5%
53,2%
52,9%
Source : CRC NA
d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
73
c/72 « production immobilisée »
: 1,22 M€ en 2014, 1,08 M€ en 2015, 1,17 M€ en 2016, 1,11 M€ en 2017, 1,09 M€ en 2018,
0,88 M€ en 2019 et 1,04 M€ en 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
Les erreurs affectant la comptabilisation des agents mis à disposition imputés indûment
au c/7588 au lieu du c/7084
74
ne donnent pas une image très fidèle des charges totales de
personnel nettes des remboursements. Ce poste d’un montant de 14,15
M€ en 2020 apparaît
surévalué, ce qui a aussi un impact, certes marginal, du volume de la masse salariale, sur la
fiabilité du coefficient de rigidité des charges de structure.
Tableau n° 25 : ratio de rigidité des charges structurelles
Ratios du réseau d'alerte
de la DGFIP
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Ratio de rigidité des
charges structurelles
53,1%
55,9%
56,3%
59,2%
58,7%
50,3%
56,5%
56,0%
55,5%
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
Le coefficient de rigidité des charges de structure
75
à hauteur de 59,2 % en 2017 et de
56,5
% en 2020 doit conduire l’ordonnateur à mieux adapter la gestion des ressources humaines
(transferts, mises à disposition, recrutements, promotions internes, régime indemnitaire,
organisation du temps de travail…).
7.1.3.3
Subventions de fonctionnement
Autre poste des charges de gestion qu’il convient d’appréhender avec prudence, celui des
subventions qui à l’inverse des charges de personnel est sous
-
évalué et n’est pas représentatif de
la totalité des dépenses prises en charge par la commune.
Tableau n° 26 : évolution des subventions de fonctionnement
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Subventions de
fonctionnement
3 023 080
3 181 936
3 170 086
3 406 040
3 342 684
2 910 452
2 890 835
2 661 159
2 993 706
dont subv. aux
établissements publics
rattachés
501 000
620 200
670 200
865 000
810 000
830 000
800 000
800 000
600 000
dont subv. autres
établissements publics
900 350
800 614
802 570
800 973
793 479
269 387
315 000
90 000
570 000
dont subv. aux
personnes de droit privé
1 621 730
1 761 122
1 697 316
1 740 067
1 739 205
1 811 065
1 775 835
1 771 159
1 823 706
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
74
Selon l’instruction comptable M14, la mise à disposition de personnel facturée doit être comptabilisée au c/7084.
75
Charges de personnel sur produits de fonctionnement entrant dans le calcul de la CAF.
COMMUNE DE CESTAS
56
Les subventions de fonctionnement, de 3,02
M€
en 2014, ont été ramenées à 2,89
M€ en
2020, soit une baisse de 4,6 % (0,7 % en moyenne annuelle). Ramenées en euros par habitant,
les subventions de 2020 représentent 168
€ contre 89
€ pour la moyenne de la strate. Le montant
important des subventions versées en 2020 au CCAS (800
K€), aux associations sportives
(S.A.D.G. : 483,74
K€
; Léo Lagrange 483,74
K€) et à l’office socio
-culturel (483,74
K€)
participent à cette situation atypique, qui pour autant se révèle sous-évalué, les aides indirectes
n’y étan
t pas comptabilisées.
7.1.4
Un ratio d’autofinancement favorable
Tableau n° 27 : la
capacité d’autofinancement
nette
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
CAF brute
2 955 501
1 467 578
944 139
1 096 470
1 263 949
5 803 392
2 743 131
2 918 526
3 155 638
en
%
des
produits
de
gestion
11,7 %
5,8 %
3,7 %
4,4 %
5,0 %
20,2 %
10,6 %
10,9 %
11,3 %
-
Annuité
en
capital
de
la
dette
923 243
879 993
802 651
784 420
754 931
784 890
794 204
794 038
630 918
= CAF nette ou
disponible
2 032 257
587 585
141 487
312 050
509 018
5 018 502
1 948 927
2 124 488
2 524 719
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
En 2016, la capacité d’autofinancement nette se révèle d’un niveau médiocre, soit
+ 141 487
€. Cette faiblesse résulte d’un résultat exceptionnel négatif qui en 2015 et 2016 a
fragilisé les équilibres financiers de la commune. Des titres de recettes annulés sur exercices
antérieurs (c/673) d’un montant important ont participé à un résultat exceptionnel négatif.
Source : compte de gestion 2016
Néanmoins, à la faveur notamment de la production immobilisée d’un montant élevé
76
(travaux en régie imputés au c/72), la CAF demeure positive sur la période sous revue. En cumul
la CAF disponible de 2014 à 2020 s’élève à 10
549 827
€.
76
Plus d’un million d’euros sur tous les exercices, excepté en 2019 (0,88 M€). Ces travaux en fin d’exercice lorsque leur natur
e
le permet doivent donner lieu à une opération d’ordre afin de les transférer à la section d’investissement et mise à jour de l’état
d’actif.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
La capacité d’autofinancement nette de 1
948 927
€ en 2020 représente 113
€ par habitant
contre 109
€
pour la moyenne de la strate
77
, ce qui témoigne d’une capacité légèrement plus
importante que la moyenne des communes de 10 000 à 20 000 habitants à autofinancer ces
investissements en fin de période.
7.2
La section d’investissement du budget principal
Le tot
al des dépenses d’équipement de 2014 à 2020 s’élève à un
peu plus de 25,51
M€.
Ces dépenses dépassent 4
M€ en 2014 et 2015 et atteignent 5,14
M€ en 2018 (5,14
M€). Celles
de 2020 s’élèvent à 2,24
M€.
Tableau n° 28 : d
épenses d’équipement de 2014 à 202
1
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Cumul
sur les
années
2022
- Dépenses
d
’
équipement (y
compris travaux
en régie)
4 019 818
4 016 272
3 017 700
3 562 981
5 142 989
3 514 274
2 241 391
3 526 867
29 042 292
3 781 763
Travaux en
régie
1 225 285
1 084 800
1 170 760
1 114 238
1 097 772
888 145
1 049 978
927 997
8 558 976
727 967
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
Les dépenses les plus significatives sont celles liées à la voirie (99,57 km²), qui
s’établissent dans une fourchette comprise entre 909
K€ (2014) et 419,23
K€ (2020). Le coût de
la construction d’une maison de la petite enfance (exercices 2015 à 2017) s’est élevé à
296,82
K€
HT. La construction en 2016 d’un tennis couvert pour un montant
de 221,91
K€, la
reconstruction d’une partie incendiée de l’hôtel de ville pour un montant de 710,84
K€ et la
construction d’une salle de basket et d’escalade à hauteur de 2
266,82
K€ ont constitué les
dépenses d’investissement les plus importantes au tit
re de la période sous-revue.
Comme déjà indiqué, la part des travaux réalisés en régie est importante. Près de 30 %
des dépenses d’équipement de 2014 à 2020 correspondent à des travaux en régie (7,63
M€).
En 2020, les dépenses réelles d’équipement (1
191 413
€) représentent 53,16
% du
montant total des dépenses réelles d’investissement (2
241 391
€) et le remboursement de la dette
35,43 %.
Tableau n° 29 : d
épenses d’équipement par habitant
Ratios par habitants en euros
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Dépenses d
’
équipement / habitant
239
240
180
213
304
206
130
205
Moyenne de la strate
321
268
263
300
324
376
309
324
Source
: CRC NA d’après les données DGCL et les comptes de gestion
77
Source : fiche DGCL 2020.
COMMUNE DE CESTAS
58
En 2020, les dépenses d’équipement s’élèvent à 130
€ par
habitant contre 309
€ pour la
moyenne de la strate. Le poids des travaux en régie peut, en partie seulement, expliquer la
faiblesse du ratio.
7.2.1
Une absence de programme prévisionnel d’investissement (P.P.I.)
7.2.1.1
Des crédits annulés en dépenses d’investissement t
rop élevés
Tableau n° 30 : t
aux de réalisation budgétaire des dépenses d’équipement
Dépenses engagées non mandatées en euros
Dépenses réelles d
’
investissement
2019
2020
Crédits ouverts au budget primitif
9 051 385,00
12 939 630,19
Total crédits ouverts (BP+DM+RAR n-1)
13 694 082,57
14 533 950,00
Taux crédits budget primitif sur total crédits ouverts
66,10
89,03
Réalisation (dépenses mandatées)
4 328 911,80
3 045 396,58
Taux de réalisation des dépenses
31,61
20,95
Crédits annulés
8 987 485,80
10 825 074,54
Taux crédits annulés
65,63
74,48
Restes à réaliser (reporter en N+1)
374 987,40
663 478,90
Taux des restes à réaliser
2,74
4,57
Source
: CRC NA d’après les données des comptes de gestion et des comptes administratifs
Si le taux de réalisation des dépenses est limité à 66,1
% en 2019, l’amélioration est
sensible l’année suivante, il se rapproche des 90
% en 2020. En revanche, les crédits annulés sont
importants : 8,9
M€ en 2019 et 10,82
M€ en 2020, soit un taux de près de 75
%.
Les montants des
crédits annulés justifient pour la commune la nécessité de se doter d’un
outil de pilotage en vue d’améliorer la prévision des dépenses d’équipement et de leur
financement.
7.2.1.2
Absence de PPI
Cestas
ne dispose pas d’un programme prévisionnel d’investissement f
ormel. Les
services de l’ordonnateur ont indiqué que six opérations d’investissement significatives étaient
envisagées en 2021 pour un montant de 2,75
M€ dont quatre concernent le domaine du sport
(1,09
M€).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Tableau n° 31 : principaux projets des dépens
es d’investissement de 2021
Opérations envisagées
Chiffrage
Calendrier
Mode de financement
Travaux de voirie
1 152
000 €
2
ème
semestre 2021
Autofinancement
Construction d’un
boulodrome
180
000 €
2
ème
semestre 2021
Autofinancement
Construction d’un
bâtiment
pour le service Transport
319
000 €
année 2021
Autofinancement avec facturation
d’un loyer annuel à la communauté
de commune Jalle-Eau-Bourde
Tribunes de rugby
complexe Bouzet
100
000 €
année 2021
Autofinancement
Remplacement terrain de
football synthétique
500
000 €
2
ème
semestre 2021
Autofinancement
Travaux de la station
d’épuration Mano
500
000 €
2
ème
semestre 2021
Emprunt
Source : réponse à la question 55
Le rapport d’orientation budgétaire 2021 mentionne une petite dizaine de projets
d’investissement qui cependant ne sont pas chiffrés.
Une information plus précise des coûts d’investissement à venir conditionne la qualité du
débat d’orientation budgétaire concernant plus particulièrement,
in fine
, les perspectives des
emprunts nouveaux à souscrire.
La chambre régionale des comptes recommande la mise en place d’un PPI sur la durée
du mandat ce qui permettra aux élus de disposer d’une vision plus prospective des principaux
projets d’investissement, et facilitera le phasage des dépenses et
des recettes ainsi que les
arbitrages entre fiscalité et emprunt.
Dans sa réponse, la collectivité précise que les projets d’investissement sont présentés
chaque année au moment du ROB. Néanmoins, elle prend note de la nécessité de la formalisation
d’un PPI à laquelle elle s’engage pour l’année 2023.
7.2.2
En cumul, un financement propre disponible (25,90
M€) légèrement plus élevé
que les dépenses d’équipement (25,51
M€)
Le tableau ci-après rend compte de la structure du financement des investissements de
2014
à 2020. Le financement propre disponible est supérieur aux dépenses d’équipement en
2014, 2019, 2020 et 2021. En 2019, il correspond au double des investissements réalisés. La
mobilisation du fonds de roulement a permis de financer la totalité des besoins sauf en 2015, où
un emprunt nouveau de près de 40
K€ a été contracté dont la justification n’est pas avérée compte
tenu de l’abondance des ressources stables (
cf.
infra)
.
COMMUNE DE CESTAS
60
Tableau n° 32 : financement des investissements de 2014 à 2021 du budget principal
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
CAF brute
2 955 501
1 467 578
944 139
1 096 470
1 263 949
5 803 392
2 743 131
2 918 526
3 155 638
- Annuité en
capital de la dette
923 243
879 993
802 651
784 420
754 931
784 890
794 204
794 038
630 918
= CAF nette (C)
2 032 257
587 585
141 487
312 050
509 018
5 018 502
1 948 927
2 124 488
2 524 719
TLE et taxe
d'aménagement
454 269
1 060 379
422 031
1 082 331
1 179 945
998 825
668 809
417 251
355 150
+ Fonds de
compensation de la
TVA (FCTVA)
397 326
947 277
791 376
-395 688
850 359
668 428
0
704 066
416 502
+ Subv. d'invest.
reçues hors
attributions de
compensation
173 270
59 969
631 474
212 132
162 633
450 123
149 139
279 610
140 690
+ Fonds affectés à
l'équipement
89 084
49 893
27 341
43 071
82 344
43 479
111 882
126 015
143 816
+ Produits de
cession
1 041 613
128 410
476 224
838 480
1 018 968
430 890
12 900
825 460
9 950
= Recettes d'inv.
hors emprunt (D)
2 155 562
2 245 927
2 348 446
1 780 325
3 294 249
2 591 745
942 730
2 352 402
1 066 108
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
Tableau n° 33 :
besoin ou capacité de financement propre de 2014 à 2021 du budget principal
En €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Financement
propre disponible
(C+D)
4 187 820
2 833 512
2 489 934
2 092 375
3 803 267
7 610 247
2 891 656
4 476 890
3 590 827
Financ. propre
dispo / Dép.
d
’
équipement (y c.
tvx en régie)
104,2%
70,6%
82,5%
58,7%
74,0%
216,6%
129,0%
126,9%
95,0%
- Dépenses
d
’
équipement (y c.
tvx en régie)
4 019 818
4 016 272
3 017 700
3 562 981
5 142 989
3 514 274
2 241 391
3 526 867
3 781 763
- Subventions
d
’
équipement (y c.
subv en nature)
hors attributions de
compensation
800
40 086
93 534
7 000
23 333
1 718
0
3 490
500
+/- Dons,
subventions et
prises de
participation en
nature, reçus ou
donnés
4 291
15 476
533 076
0
0
0
0
0
0
- Participations et
inv. fin nets
-15 302
8 216
-4 017
-10 041
-6 025
-6 025
-8 033
-6 025
0
+/- Variation
autres dettes et
cautionnements
-309
474
-1 593
-901
18
585
-889
127
-177
= Besoin (-) ou
capacité (+) de
financement
propre
178 522
-1 247 013
-1 148 767
-1 466 663
-1 357 047
4 099 695
659 188
952 432
-191 258
Nouveaux
emprunts de
l
’
année (y c.
pénalités de
réaménagement)
0
39 937
0
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+)
du fonds de
roulement net
global
178 522
-1 207 076
-1 148
767
-1 466 663
-1 357 047
4 099 695
659 188
952 432
-191 258
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
De 2014 à 2020, les produits de la taxe locale d’aménagement ont concouru à hauteur de
5,86
M€ au financement des dépenses d’équipement. La mobilisation du fonds de compensation
de la TVA est également importante, soit 3,25
M€, tout comme les produits de c
ession, près de
4
M€ et les subventions d’investissements, 1,83
M€.
COMMUNE DE CESTAS
62
7.2.3
Un endettement maîtrisé avec une quasi absence de recours à l’emprunt sur la
période 2014 à 2020
Les tableaux ci-
après détaillent l’endettement et les ratios y afférents.
Tableau n° 34 : b
aisse de l’encours de dette
en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Encours de dettes du BP au 1er
janvier
13 925 252
13 002 317
12 161 787
11 360 729
10 577 210
9 822 261
9 036 787
8 243 472
7 449 307
- Annuité en capital de la dette
(hors remboursement temporaires
d'emprunt)
923 243
879 993
802 651
784 420
754 931
784 890
794 204
794 038
630 918
- Var. des autres dettes non
financières (hors remboursements
temporaires d'emprunts)
-309
474
-1 593
-901
18
585
-889
127
-177
= Encours de dette du BP au 31
décembre
13 002 317
12 161 787
11 360 729
10 577 210
9 822 261
9 036 787
8 243 472
7 449 307
6 818 566
- Trésorerie nette hors comptes
de rattachement avec les BA, le
CCAS et la caisse des écoles
5 272 605
4 978 449
4 393 351
2 826 216
1 769 963
850 487
6 710 998
6 802 681
6 864 002
= Encours de dette du BP net de
la trésorerie hors compte de
rattachement BA
7 729 712
7 183 338
6 967 378
7 750 994
8 052 298
8 186 300
1 532 474
646 626
-45 436
Source
: CRC NA d’après les comptes de
gestion
–
les données 2022 sont provisoires
L’encours de la dette du budget principal de la commune est passé de 13,92
M€ au
1
er
janvier 2014 à 8,24
M€ au 31
décembre 2021, soit une baisse très significative de 40,8 %,
grâce à une absence quasi-totale de r
ecours à l’emprunt
78
.
La commune n’a pas activé de ligne de trésorerie depuis l’exercice 2014.
Deux emprunts à barrière, dont un plus particulièrement sensible compte tenu d’un
coefficient multiplicateur de 3, ont été maintenus dans le portefeuille de la commune
79
. Le capital
restant dû de l’emprunt à barrière simple B est limité à 45,41
K€ et affiche un taux de 4,81
% au
1
er
janvier
2021. L’autre emprunt est côté 1D
80
selon la charte Gissler
81
. Il affiche un capital
restant dû plus important, soit 1 059,04
K€
et un taux de 5,27
%. Les intérêts à payer s’élèvent à
55,72
K€ au 1
er
janvier
2021. Néanmoins, dans un contexte de taux bas, le risque s’avère
nettement plus limité que lors de sa souscription en 2011.
78
Un seul emprunt en 2014.
79
Pas de remboursement anticipé sur la période.
80
Produit à barrière indexé sur l’indice Euribor 12 mois. Si ce dernier est inférieur ou égal à 6 %, le
taux d’intérêt retenu est un
taux fixe de 5,19
%. Si la barrière est franchie, les intérêts s’élèvent à 5,19 % plus trois fois la différence entre l’Euribor 12
mois et 6 %.
81
La chartre dite « Gissler », classifie les emprunts en fonction de leur risque, selon les indices sous-jacents (1 à 5) et la nature
de leur structure (A à E). Ainsi, un produit peu risqué avec un indice en euro et un taux fixe ou taux variable simple sera
classifié 1A. À
l’inverse, un produit très risqué, basé sur des écarts d’indices
hors zone euro et un coefficient multiplicateur de
5 sera classifié 5E.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
Un indicateur usuel pour apprécier le niveau de la d
ette est le rapport entre l’encours et
les produits de fonctionnement. Pour Cestas, ce ratio a été ramené de 51,1 % à 31,6 % entre 2014
et 2020, ce qui correspond à une évolution très favorable.
Tableau n° 35 : un ratio de désendettement ramené à 27,9 % en 2021
Ratios du réseau d'alerte
de la DGFIP
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Ratio de désendettement
51,1%
47,9%
44,3%
41,7%
39,0%
31,2%
31,6%
27,9%
24,5%
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
Le tableau suivant montre les effets positifs de la politique de désendettement engagée
par la commune depuis 2011. La capacité de désendettement du budget principal (rapport entre
la dette restant due au 31
décembre et la CAF brute de l’exercice
82
) s’établit dans une fourchette
comprise entre 7,4 années en 2016 et 0,6 année en 2020.
Tableau n° 36 : capacité de désendettement de moins dès 2020
Principaux ratios d'alerte
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Charge d
’
intérêts et pertes
nettes de change
312 005
278 976
243 793
218 052
193 343
168 969
143 899
116 248
Taux d
’
intérêt apparent du
budget principal (BP)
2,4%
2,3%
2,1%
2,1%
2,0%
1,9%
1,7%
1,6%
Capacité de désendettement
BP, trésorerie incluse en
années (dette Budget
principal net de la
trésorerie/CAF brute du BP)
2,6
4,9
7,4
7,1
6,4
1,4
0,6
0,2
Source
: CRC NA d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
La collectivité demeure très largement sous le seuil d’alerte de 12 années fixé pour les
communes par l’article
29 titre I de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des
finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Le taux d’intérêt du budget principal apparaît inférieur à 2
% à compter de 2019.
Selon des données transmises par l’ordonnateur
83
, l’ext
inction de la dette actuelle du
budget principal est prévue en 2028, soit un amortissement de 4,35
M€ au titre des neuf derniers
exercices.
L’amortissement de la dette du budget «
transport » est chiffré à 251,29
K€ en 2025,
«
l’assainissement
» à 284,93
K€ en 2017 et «
l’eau
» à 51,74
K€ en 2021.
82
Il est rappelé que la baisse de la CAF brute en 2016 résulte de titres de recettes sur exercices antérieurs qui ont été annulés
pour des montants importants,
supra.
83
Réponse à la question 60.
COMMUNE DE CESTAS
64
7.2.4
Une structure financière saine mais caractérisée par un fonds de roulement et
une trésorerie abondants
Pour mémoire, le fonds de roulement (différence entre les financements à long terme et
l’actif immobilisé) a vocation à couvrir le besoin en fonds de roulement (décalage entre le
paiement des dépenses et l’encaissement des recettes) et assurer la trésorerie de l’entité. Le
tableau suivant rend compte de leur évolution.
Tableau n° 37 :
fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trésorerie
au 31 décembre en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Fonds de roulement net
global
6 312 362
5 105 286
3 956 519
2 496 318
1 139 271
5 238 966
5 898 154
6 851 412
6 660 154
en nombre de jours de
charges courantes
103,1
79,9
60,1
37,6
17,4
82,5
92,2
107,1
98,4
- Besoin en fonds de
roulement global
-547 037
-1 489 274
-2 358 008
-2 711 432
-2 788 612
3 705 785
-703 730
679 831
2 927 693
=Trésorerie nette
6 859 399
6 594 560
6 314 527
5 207 750
3 927 883
1 533 181
6 601 884
6 171 581
3 732 460
en nombre de jours de
charges courantes
112,0
103,2
95,9
78,4
60,0
24,1
103,2
96,5
55,1
Source : CRC NA
d’après les comptes de gestion –
les données 2022 sont provisoires
Le fonds de roulement (FDR) de la commune, mesuré au 31 décembre de chaque
exercice, permettait de couvrir 103,1 jours de charges courantes en 2014 et 107,1 jours en 2021,
ce qui est supérieur au ratio généralement recommandé, compris entre 30 et 90 jours. Le FDR en
2020 représente 343
€ par habitant, soit un montant plus élevé que la moyenne de la strate
(+ 27
€).
La trésorerie, égale à la différence entre le fonds de roulement et son besoin en fonds de
roulement est largement positive sur toute la période bien que marquée par un fléchissement en
2018 et 2019. Elle s’élève à 6,
17
M€ en 202
1, ce qui représente 96,5 jours de charges courantes
84
.
L’absence de recours à de nouveaux emprunts appar
aît cohérente compte tenu du niveau de la
trésorerie et du fonds de roulement.
8
LA GESTION EN 2020 DE LA CRISE SANITAIRE
Les mesures prises par les maires durant la gestion de la crise sanitaire s’inscrivent dans
le cadre du pouvoir de police administrative générale qui leurs sont dévolus par les articles
L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
84
Le seuil recommandé par les juridictions financières se situe entre 30 et 90 jours.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
La mairie de Cestas a chiffré à 105 783
€
les coûts directs générés par la crise sanitaire
au titre de l’exercice 2020. Pour l’essentiel, ces dépenses concernent la confection des masques
85
,
des produits spécifiques à la crise sanitaire (distributeur de gel hydroalcoolique, panneaux de
protection en plexiglass, etc.), mais aussi la fourniture de matériel informatique et licences pour
le télétravail et les visioconférences.
Dans le cadre des dispositions du décret n° 2020-570 du 14 mai 2020, une prime
exceptionnelle covid-19 a été allouée aux agent
s mobilisés pendant l’état d’urgence sanitaire afin
de tenir compte d’un surcroît de travail durant cette période. Une
délibération du
24 septembre 2020 a fixé un montant de la prime exceptionnelle modulé en fonction de sujétions
exceptionnelles afin d’ass
urer la continuité des services publics qui ont nécessité un surcroît
significatif de travail, et (ou) une présence physique au sein des différents services avec (ou sans)
contact direct du public. Conformément au dispositif règlementaire, la prime versée sur la paye
de novembre 2020 a été plafonnée à 1
000 €.
Du personnel administratif et de service de la commune de Cestas a été mis à la
disposition du centre de vaccination ouvert par la communauté de communes (400 personnes par
jour). L’accueil de ce cent
re a été également assuré par du personnel administratif des communes
de Canéjan et Saint-Jean-
d’Illac.
Le service de transport intercommunal « Prox
’
bus » a organisé en lien avec Cestas
l’accompagnement de personnes âgées de plus de 70 ans ne pouvant se dé
placer de manière
autonome vers le centre de vaccination du CHU de Haut-Lévêque.
Des actions ont été mises en place en direction des personnes âgées isolées, en difficultés :
système de portage de repas à domicile pour les personnes fréquentant les restaurants des
résidences seniors, service de portage de courses.
Les élus ont également adopté diverses mesures en faveur du tissu économique local :
- abattement de 25
% au montant de la taxe locale sur la publicité extérieure de l’année
(40
K€)
;
- exonération
des loyers d’avril à août 2020 aux entreprises occupant des locaux ou des
terrains communaux (24,40
K€)
;
-
exonération à l’association
SAGC Pelote Basque de cinq
mois d’indemnités
d’occupation d’avril à août 2020 pour l’usage du trinquet (4,50
K€).
Le report de la date limite du vote du budget primitif 2020 au 31 juillet 2020 a permis aux
élus de procéder aux ajustements nécessaires consécutifs à la baisse de certains postes de
dépenses (animations, spectacles, séjours jeunesse, sorties scolaires avec nuitées...) et à de
nouvelles dépenses liées à la crise sanitaire (produits d’entretien spécifiques virucides, gel
hydroalcoolique
, gants, surblouses, masques…).
85
Fabrication de 10 000 masques par une centaine de couturières.
La commune a fourni des tissus, fils et élastiques
acquis auprès
d’une entreprise de Cestas
qui a accordé des réductions importantes. Pour la découpe des tissus, un partenariat a été mis en
place avec une société implantée à Cestas spécialiste au niveau mondial de la machinerie textile
.
COMMUNE DE CESTAS
66
La chambre régionale des comptes a invité
l’ordonnateur à renseigner, conformément à
l’instru
ction comptable M14 en vigueur, les états A7.4.1
86
et A7.4.2
87
annexés aux comptes
administratifs qui complètent l’information financière des élus et des citoyens sur l’action de la
commune concernant la gestion de la crise sanitaire.
Dans sa réponse, la collectivité a bien fourni les fiches demandées pour les exercices 2020
et 2021 de l’état des ventilations liées à la gestion de la crise sanitaire de la
covid-19.
86
Etat de ventilation des dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire du covid-19. Section de fonctionnement.
87
Etat de ventilation des dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire du covid-
19. Section d’investissement.
Chambre régionale des comptes Nouvelle Aquitaine
3 place des Grands-Hommes
CS 30059
33064 Bordeaux Cedex
nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/fr/crc-nouvelle-aquitaine