3 place des Grands-Hommes - CS 30059 - 33064 BORDEAUX CEDEX
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE PAUILLAC
(Département de la Gironde)
Exercices 2015 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une
contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 23 février 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
4
PROCÉDURE
..................................................................................................................
6
1
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE PAUILLAC
......................................
7
2
LES RELATIONS AVEC L
’ECHELON INTERCOMMUN
AL
............................
7
3
SITUATION FINANCIERE : ANALYSE RETROSPECTIVE 2015-2021
DU BUDGET PRINCIPAL
.....................................................................................
9
3.1
Des charges de gestion qui augmentent au même rythme que les produits
.......
9
3.1.1
Une hausse des produits de gestion portée par les recettes fiscales et
les ressources d’exploitation
.....................................................................
9
3.1.2
Des charges de gestion également en hausse
..........................................
10
3.1.3
L’autofinancement
..................................................................................
11
3.2
L’investissement et son financement
...............................................................
12
3.3
La situation bilancielle
.....................................................................................
14
3.3.1
Niveau et structure de la dette
.................................................................
14
3.3.2
Fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trésorerie
............
15
4
PRESENTATION SYNTHETIQUE DES BUDGETS ANNEXES
......................
15
4.1
Le camping
.......................................................................................................
15
4.2
La régie d
’animation et de promotion de Pauillac
...........................................
16
4.3
Le budget annexe « eau »
.................................................................................
17
4.4
Le budget annexe « assainissement »
...............................................................
17
4.5
Le budget investissement / locaux professionnels soumis à TVA
...................
18
5
LA QUALITE DE L’INFO
RMATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE
........
18
5.1
Une information budgétaire à parfaire
.............................................................
18
5.2
La fiabilité des comptes
....................................................................................
19
5.2.1
Budget principal : cinq points à améliorer, en particulier les
provisions
................................................................................................
19
5.2.2
Budgets annexes : trois points à améliorer
..............................................
20
6
LES RESSOURCES HUMAINES
........................................................................
21
6.1
Des effectifs en baisse, avec une majorité de contrats aidés
............................
21
6.2
Un suivi des effectifs à perfectionner
...............................................................
22
6.3
Rémunération, régime indemnitaire et situations particulières
........................
23
6.3.1
Un passage au RIFSEEP effectué sans difficultés
..................................
23
6.3.2
Une gestion des emplois familiaux qui, sans présenter d’irrégularité,
exige davantage de rigueur
......................................................................
24
6.3.2.1
La situation de la directrice générale des services, épouse du maire, ne
présente pas d’irrégularités
.....................................................................................
24
6.3.2.2
La situation de la directrice de l’animation et de la promotion, mère du maire,
comporte une erreur mineure
..................................................................................
25
COMMUNE DE PAUILLAC
2
6.3.2.3
La situation du directeur de la maison du tourisme et du vin, père du maire, ne
comporte pas d’irrégularité
.....................................................................................
27
6.3.2.4
Eu égard aux risques induits par ces emplois, la prévention des conflits
d’intérêts pourrait être améliorée
............................................................................
27
6.3.3
Un cumul d’emploi irrégulier constaté au cours de la période
contrôlée
..................................................................................................
28
6.4
Temps de travail
...............................................................................................
29
6.4.1
De 2002 à 2020, un régime irrégulier, coûteux pour la commune
..........
29
6.4.2
En 2021, la régularisation du temps de travail
........................................
30
6.4.3
Des heures supplémentaires mal encadrées et mal justifiées
..................
31
7
LES MARCHES PUBLICS
...................................................................................
32
7.1
Une stratégie et un suivi des achats inexistants
................................................
32
7.2
Un morcellement des achats et une computation erronée des seuils
................
33
8
UNE POLITIQUE PATRIMONIALE COUTEUSE
.............................................
35
8.1
402
000 € de moins
-values sur les cessions immobilières
...............................
35
8.2
Un important volume d’acquisitions, sans stratégie définie et malgré une
activité locative manifestement déficitaire
.......................................................
36
8.3
Une transparence comptable à parfaire
............................................................
37
9
UNE RELATION SOUTENUE AVEC LE GROUPE BARON PHILIPPE DE
ROTHSCHILD
.......................................................................................................
38
9.1
Les conséquences budgétaires et patrimoniales
...............................................
39
9.2
Une opération risquée de relocalisation d’un EHPAD
.....................................
41
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
3
SYNTHÈSE
Pauillac est une
commune d’environ 5
000 habitants située dans le Médoc. Sa
démographie est en baisse, le taux de chômage et de pauvreté est supérieur aux moyennes
régionales. Elle fait partie depuis 2017 de la communauté de communes de Médoc-
Cœur
-de-
Presqu’île qui rassemb
le 18 communes pour 30 200 habitants.
Les produits de gestion du budget principal de la commune s’élevaient en 2021 à 6,7
M€.
Elle réalise entre 0,8 et 3
M€ d’investissement par an. Son encours de dette au 31
décembre 2021
était de 6,5
M€. La commune assur
e également cinq services suivis par des budgets annexes (le
camping municipal « Les Gabarreys
», l’animation et la promotion de Pauillac, l’eau,
l’assainissement et la location de locaux professionnels).
La qualité des comptes et de l’information
budgétaire comporte plusieurs points à
améliorer, en particulier s’agissant de la tenue de son inventaire et de la constitution de
provisions. Ces observations ne sont toutefois pas de nature à remettre en cause la fiabilité des
comptes
ni à fausser l’anal
yse financière.
La situation financière de la commune est globalement saine, mais des marges de progrès
ont été identifiées en matière de gestion.
Ainsi, sur le plan des ressources humaines, la commune se caractérise par un fort taux
d’emploi aidé, bien qu
e la comptabilisation précise des effectifs manque de fiabilité et diffère
d’une source à l’autre.
Le temps de travail des agents a été mis en conformité avec la législation
récente en la matière et le passage au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) s’est effectué sans
difficulté. Avant la réforme du temps de travail, des irrégularités ont toutefois été constatées, qui
ont entraîné un coût pour la collectivité. Enfin, l’exa
men de certaines situations individuelles,
sans révéler de graves anomalies, conduit la chambre à rappeler la nécessité du respect de la
charte de l’élu local, notamment ses dispositions en matière de déontologie.
En matière de passation des marchés publics, la
méthodologie utilisée souffre d’un
manque de rigueur, et aucun suivi n’est véritablement mis en place. Par conséquent, l’analyse
d’ensemble de la commande publique
met en évidence un morcellement des achats, inefficient
sur le plan financier, qui se
double d’une computation erronée des seuils de procédure et de
publicité.
La commune conduit par ailleurs une politique patrimoniale particulièrement dynamique
avec entre 2015 et 2021 un total de 39 acquisitions et 22 cessions immobilières. Elle possède
é
galement 56 biens qu’elle met en location. Toutefois, les transactions immobilières ont engendré
0,40 M
€ de moins
-values sur la période tandis que les immeubles de rapport sont manifestement
non rentables. Le but poursuivi à travers cette politique mériter
ait donc d’être clarifié et des outils
de suivi de sa performance pourraient être mis en place.
Enfin, la commune entretient une relation soutenue avec le groupe Baron Philippe de
Rothschild qui se traduit par des flux financiers et patrimoniaux réciproques et, récemment, la
participation à une opération immobilière risquée.
COMMUNE DE PAUILLAC
4
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: élaborer un programme pluriannuel d’investissement.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 2.
: se rapprocher des services fiscaux afin de faire valider l’utilisation de
la nomenclature M14 par le camping.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 3.
: se conformer aux obligations juridiques en matière d’information
financière des élus et des administrés de la commune.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 4.
: constituer des provisions, en particulier pour risques.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 5.
: se rapprocher du comptable public afin de mettre en concordance
l’inventaire avec l’état de l’actif.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 6.
: dot
er les budgets annexes qui l’exigent d’un compte au Trésor public
distinct de celui du budget principal.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 7.
: mettre en place un plan de contrôle des régies.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 8.
: procéder à un recensement précis des effectifs et se rapprocher du
comptable pour harmoniser les données en la matière.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 9.
: veille
r à respecter l’article L.
1111-1-1 du CGCT et les dispositions de
la charte de l’élu local, afin de prévenir et/ou de faire cesser les risques de conflits d’intérêts.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 10.
: tirer les conséquences du cumul d’emplois irrégulier constaté lors de
l’instruction et, plus largement, mettre en place les outils permettant de prévenir les cumuls
irréguliers.
[
Non mise en œuvre
]
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
5
Recommandation n° 11.
: rationnaliser les achats publics dans le respect des procédures de
passation. À cet effet, satisfaire aux besoins courants par des marchés pluriannuels portant sur
des groupes d’achats homogènes correctement définis.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 12.
: établir une stratégie patrimoniale définissant les objectifs poursuivis
par les différentes opérations immobilières.
[
Non mise en œuvre
]
Recommandation n° 13.
: suivre comptablement la valeur, les coûts et la rentabilité du
patrimoine locatif.
[
Non mise en œuvre
]
COMMUNE DE PAUILLAC
6
PROCÉDURE
Le présent contrôle a été effectué dans le cadre du programme 2021 de la chambre
régionale des comptes de Nouvelle-
Aquitaine. Il concerne l’examen de la gestion de
la commune
de Pauillac de l’exercice 2015 à la période la plus récente.
Sur la période contrôlée, la commune a connu un seul ordonnateur, M. Florent Fatin,
maire depuis mars 2014, également vice-président de la c
ommunauté de communes Médoc Cœur
de
Presqu’île.
Conformément à l’article R.
243-
1 du code des juridictions financières, l’ouverture du
contrôle a été notifiée à M. Florent Fatin, ordonnateur, par lettre du président de la chambre datée
du 28 octobre 2021.
L’entretien de début de contrôle a
eu lieu le 13 janvier
2022 avec l’ordonnateur.
Prévu par l’article L.
243-
1 du code des juridictions financières, l’entretien de fin de
contrôle, préalable à la formulation d’observations provisoires par la chambre s’est déroulé le
3 juin 2022
avec l’ordonnateur.
La chambre a adopté ses observations provisoires le 20 septembre 2022.
Elle a décidé de l’envoi de ses observations provisoires à l’ordonnateur le 14 novembre
2022 qui y a répondu le 6 janvier 2023 ainsi que d’extraits à diverses personnes mises en cause,
qui n’ont pas tous reçu de réponses.
La chambre a adopté les observations définitives qui suivent lors de son délibéré du
23 février 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
7
1
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE PAUILLAC
Pauillac est une commune située sur la rive gauche de l’estuaire de la Gironde, à 50
km
au nord de Bordeaux
dans la presqu’île du Médoc.
La démographie, en baisse, est passée de plus de 6 000 habitants en 1975 à 5 079 au
1
er
janvier 2019, dernier chiffre officiel de
l’Insee
. À périmètre identique, la communauté de
communes dont fait partie Pauillac a, quant à elle, connu une évolution démographique favorable,
passant d’environ 24
000 habitants en 1975 à un peu plus de 30
000 aujourd’hui
1
. Le taux de
chômage des 15-64 ans (19,4 % en 2018) et le taux de pauvreté (21 % en 2019) sont
respectivement supérieurs de sept et huit points aux moyennes régionales.
L’économie communale repose essentiellement sur le commerce et les services (58
% en
2018), viennent ensuite l’agriculture (16,7
%), la construction (5,6
%) et l’industrie (4,5
%). Au
sein de la part agriculture,
l’activité viticole est importante. L’appellation Pauillac s’étend sur
1 213 hectares (7,5 % du vignoble médocain) et comprend 52 viticulteurs (21 coopérateurs et
33 indépendants) pour une production annuelle moyenne de 7,2 millions de bouteilles.
La faib
le part de l’activité industrielle aujourd’hui contraste avec la situation de la
seconde moitié du XX
ème
siècle. La ville abritait alors une raffinerie Shell qui a fermé en 1986,
causant de nombreuses suppressions
d’emplois directs et indirects.
Pour l’avenir, l’économie communale compte sur l’activité portuaire et touristique.
Pauillac fait partie des sept terminaux du complexe industrialo portuaire de Bordeaux. Or, à la
suite de
l’arrivée d’une nouvelle majorité municipale dans
la capitale régionale en 20
20, l’accueil
de navires à Bordeaux a vocation à diminuer, ce qui aurait pour effet de reporter l’accueil des
paquebots dans les villes situées en amont de la Gironde, dont Pauillac.
2
LES RELATIONS AVEC L
’ECHELON INTERCOMMUN
AL
Pauillac faisait partie jusqu
’en 2016 de la communauté de communes du Centre
-Médoc
qui regroupait huit communes pour 16 900 habitants (recensement 2013). Au 1
er
janvier 2017,
cette dernière a fusionné avec la communauté de communes Cœur
-du-Médoc pour former la
communauté de communes de Médoc-
Cœur
-de-
Presqu’île, composée de 18 communes pour
30 200 habitants (recensement 2018).
Le siège de cette intercommunalité est à Lesparre-Médoc, elle est présidée depuis 2020
par le maire de la commune de Saint-Laurent-Médoc. Après Lesparre-Médoc (5 804 habitants
en 2018), Pauillac est la deuxième ville la plus peuplée (4 911 habitants la même année) de la
communauté de communes, juste devant Saint-Laurent-Médoc (4 767 habitants).
Les compétences exercées par la communauté de communes sont présentées dans le
tableau ci-après. La compétence « tourisme » a également été transférée en 2019
2
. Puis, en 2021,
1
Source : Insee, RP1967 à 1999 dénombrements, RP2008 au RP2019 exploitations principales.
2
Transfert de compétence consenti via la délibération de la commune de Pauillac n° 2019/014 en date du 21 janvier
2020.
COMMUNE DE PAUILLAC
8
il a été décidé la rétrocession à plusieurs communes, dont Pauillac, des compétences « éclairage
public » et « vidéoprotection ». En 2022,
c’est la c
ompétence entretien de la voirie qui a été
rétrocédée à la commune. La compétence « eau et assainissement » demeure, quant à elle,
communale.
Tableau n° 1 :
c
ompétences exercées par l’intercommunalité
Obligatoires
Supplémentaires
Facultatives
Aménagement
de
l
’
espace
communautaire
Politique du logement et du cadre
de vie d
’
intérêt communautaire
Petite Enfance - Enfance et
Jeunesse
Développement économique
Politique de la ville
Animations sportives
Aménagement,
entretien
et
gestion des aires d
’
accueil des
gens du voyage
Équipements culturels et sportifs
Santé Social - Prévention -
Insertion
Collecte et traitement des
déchets ménagers
Construction, entretien et
fonctionnement d
’
équipements
sportifs d
’
intérêt communautaire
Culture et Patrimoine
GEMAPI
Protection et mise en valeur de
l
’
environnement
Capture et gardiennage des
animaux errants
Développement des NTIC
Itinéraires de promenade et
de randonnées
Tourisme
Source : site internet de la communauté de communes de Médoc-C
œur
-de-P
resqu’île
Dans les
conditions prévues par l’article 136
-II de la loi du 24 mars 2014, dite loi ALUR,
les communes de la communauté de communes de Médoc-
Cœur
-de-
Presqu’île ont fait le choix
de conserver leur compétence relative à l’élaboration du plan local d’urbanisme (PLU).
Enfin, la commune et l’
établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ont
constitué un service commun d’instruction des autorisations du droit du sol. Dans le même esprit,
la police municipale des communes de Pauillac, de Saint-Julien-Beychevelle, Saint-Estèphe et
Cissac-Médoc a été mutualisée.
Le partage de l’information entre la commune et l’intercommunalité reste toutefois à
améliorer. En principe, en application du premier alinéa de l’article L.
5211-39 du code général
des collectivités territoriales (CGCT), le maire doit présenter au conseil municipal tous les ans le
rapport d’activité de l’EPCI
«
accompagné du compte administratif arrêté par l
’
organe
délibérant de l
’
établissement
»
. Or, au cours des sept exercices examinés, les procès-verbaux des
réunions du conseil municipal ne mentionnent cette
démarche d’information
qu’à trois reprises
3
(alors que la commune a bien été destinataire des
documents transmis par l’EPCI
). La chambre
3
Procès-verbal en date du 25
octobre 2016 (rapport d’activité 2015) p
. 19, procès-verbal en date du 26 mars 2019
(rapport d’activité 2017) p
. 13, procès-verbal en date du 21
janvier 2020 (rapport d’activité 2018) p
. 12.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
9
régionale des comptes invite
donc à la commune de se conformer à cette obligation d’information
du conseil municipal.
3
SITUATION FINANCIERE : ANALYSE RETROSPECTIVE
2015-2021 DU BUDGET PRINCIPAL
3.1
Des charges de gestion qui augmentent au même rythme que les
produits
Graphique n° 1 :
évolution 2009
–
2020 de la section de fonctionnement
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les comptes de gestion
3.1.1
Une hausse des produits de gestion portée par les recettes fiscales et les
ressources d’exploitation
Entre 2015 et 2021, les produits de gestion augmentent de 17,06 %, soit de 987 370
€.
Cette augmentation, résulte principalement des
ressources d’exploitation et
des ressources
fiscales, qui augmentent respectivement de 552 138
€ et de 288
761
€.
Premier poste des produits de gestion en 2021, les ressources fiscales, augmentent de
9,24 %, soit donc de 288 761
€. Cette augmentation, qui représente 29
% de l’augmentation
totale des produits de gestion est principalement due à la suppression progressive, entre 2016 et
2018, de l’abattement général à la base de 15
%, ainsi qu’à l’évolution régulière des bases, les
taux n’ayant augmenté qu’en 2021 d’un point. En 2021, le transfert automatique de la part
départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) (17,46 %) induit par la
COMMUNE DE PAUILLAC
10
réforme de la fiscalité locale
4
et l’augmentation de la part communale d’un point ont porté le taux
d’imposition communal de cet impôt à 41,37
% (contre une valeur de 22,91 % en 2020). Par
ailleurs, en 2017, la commune a bénéficié d’
un produit de droit de mutation exceptionnel par
rapport aux autres années, à hauteur de plus d’1
M€,
à la suite de
la vente d’une propriété viti
-
vinicole, le Château Haut-Batailley.
Viennent ensuite les ressources institutionnelles, stables sur la période, constituées par
les dotations de l’État, en diminution de 23
%, dont l’évolution est compensée par les
« autres
attributions », en augmentation de 57 % en raison de la compensation de la suppression de la taxe
d’habitation.
Tableau n° 2 :
évolution 2015-2021 des produits de gestion
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les comptes de gestion
La fiscalité reversée, qui représente le troisième poste des produits de gestion, en
augmentation de 10,37 %, soit de 110 515
€, est constituée essent
iellement des attributions de
compensation (1,1
M€ en 2021), la commune étant par ailleurs à partir de 2017 bénéficiaire du
fonds de péréquation intercommunal (FPIC), avec un montant reçu de 57 000
€ en 2021.
Enfin, les ressources d’exploitation connaissent la
plus forte progression, avec une
augmentation moyenne de 18,3 % par an, soit 552 138
€ sur la période (ce qui constitue 56
% de
l’augmentation totale des produits de gestion). Elles sont notamment constit
uées des
remboursements de frais et des travaux
d’
études et prestations de services ainsi que des revenus
locatifs et des ventes de marchandises, lesquelles enregistrent un produit de 600
k€ en 2020 en
raison de la comptabilisation en produits, de la valeur des parcelles apportées par la commune à
une association afin de construire un nouvel EHPAD.
3.1.2
Des charges de gestion également en hausse
Entre 2015 et 2021, les charges de gestion augmentent de 17,28 %, soit de 841 730
€,
cette augmentation étant principalement due aux charges de personnel et aux charges à caractère
général.
Premier poste en 2021 des charges de gestion, les charges de personnel augmentent de
10,05 %, soit de 260 351
€, ce qui représente 31
% de l’augmentation du total des charges de
gestion.
4
Instaurée
par l’article 16 de la loi de finances initiale pour 2020, cette réforme acte l’affectation aux communes,
par le biais d’un simple transfert de taux, de la part départementale de la TF
PB perçue sur leur territoire, en
contrepartie de la suppression de la
taxe d’habitation
.
2015/2021
par an
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
3 125 483
3 266 889
4 316 300
3 403 944
3 431 145
3 457 402
3 414 244
9,24%
1,5%
+ Fiscalité reversée
1 065 756
1 035 536
1 161 187
1 152 558
1 147 382
1 147 382
1 176 271
10,37%
1,7%
= Fiscalité totale (nette)
4 191 239
4 302 425
5 477 487
4 556 502
4 578 527
4 604 784
4 590 516
9,53%
1,5%
+ Ressources d'exploitation
316 519
343 983
430 816
928 476
884 572
1 384 460
868 657
174,44%
18,3%
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
1 281 504
1 084 692
1 032 671
1 020 652
1 036 223
1 051 573
1 289 582
0,63%
0,1%
+ Production immobilisée, travaux en régie
0
0
0
0
0
16 494
27 878
= Produits de gestion (A)
5 789 263
5 731 101
6 940 973
6 505 630
6 499 322
7 057 311
6 776 633
17,06%
2,7%
2019
2020
2021
Evolution
en €
2015
2016
2017
2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
11
Hors atténuations de charges, constituées majoritairement des remboursements sur
rémunérations et charges sociales effectués par les organismes sociaux, la rémunération du
personnel, qui représente 81 % des charges de personnel, augmente de 3,52 %, soit de 78 125
€.
La rémunération du personnel titulaire, qui représente pour sa part 70 % de la rémunération totale
hors atténuation de charges,
n’
augmente que de 2,50 %, malgré une forte augmentation du régime
indemnitaire sur la période (+ 40,31 %), du fait de la mise en place progressive du RIFSEEP à
partir de l’année 2016
. La rémunération du personnel sous contrat, constituée des rémunérations
du personnel non titulaire et des autres rémunérations (c’est
-à-
dire les emplois d’insertion)
augmente quant à elle de 5,90
%, du fait de l’alignement du régime indemnitaire sur celui des
titulaires, la part des indemnités dans la rémunération du personnel non titulaire passant de
0,11 % à 15,91 %. Par ailleurs et à la demande du comptable public, la commune a mis en place
en 2018 un système de paye unique, le personnel des budgets annexes étant alors payés sur le
budget principal de la commune. Enfin, en 2019, à la suite de la dissolution du budget de la
cuisine centrale, le personnel concerné a été également payé sur le budget principal.
Tableau n° 3 :
évolution 2015-2021 des charges de gestion
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les comptes de gestion
Les charges à caractère général, deuxième poste des charges de gestion, augmentent de
34,43 %, soit de 539 102
€, (ce qui constitue 60
% de l’augmentation totale des charges de
gestion) principalement du fait des autres achats (+ 355 547
€) et des locations (+
104 113
€). En
effet, la commune a cessé
de réaliser l’entretien des
espaces verts en régie
, au profit d’
un marché
de travaux, confié à une entreprise spécialisée.
Les subventions de fonctionnement sont stables, constituées presque à part égales entre
les subventions aux personnes privées, qui diminuent de 3,8 % en moyenne par an, et les
subventions aux établissement rattachés, qui augmentent de 4,7 % en moyenne par an.
Enfin, les autres charges de gestion augmentent de 44 485
€
sur la période, du fait des
indemnités des élus, qui passent de 90 101
€ à 133
003
€
. Cette hausse est due
à l’augment
ation
du nombre d’adjoints (de six à huit) ainsi qu’à la désignation de conseillers délégués.
3.1.3
L’autofinancement
Sur la période contrôlée, les charges augmentent moins que les produits (respectivement
841 730
€ contre 987
370
€ en valeur).
Par conséquent, l
’excédent brut de fonctionnement, la
capacité d’autofinancement brute et la capacité d’autofinancement nette augmentent, ce qui
traduit une amélioration de la situation financière de la commune.
Il est toutefois à noter qu’une part
importante des capacités
d’autofinancement (CAF)
brute et nette est constituée de produits exceptionnels à partir de 2018. Ceux-
ci proviennent d’un
fonds de dotation mis en place par la mairie en partenariat avec les châteaux viticoles pour
2015/2021
par an
Charges à caractère général
1 565 999
1 560 634
1 571 632
1 990 276
2 072 605
2 202 042
2 105 101
34,43%
5,1%
+ Charges de personnel
2 590 726
2 323 329
2 481 899
2 899 693
3 154 610
3 000 259
2 851 076
10,05%
1,6%
+ Subventions de fonctionnement
467 572
585 528
520 342
513 152
493 712
415 813
465 364
-0,47%
-0,1%
+ Autres charges de gestion
248 212
259 856
270 896
246 082
220 077
277 565
292 697
17,92%
2,8%
= Charges de gestion (B)
4 872 508
4 729 346
4 844 770
5 649 203
5 941 004
5 895 678
5 714 239
17,28%
2,7%
en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Evolution
COMMUNE DE PAUILLAC
12
financer des projets d’intérêt général.
Ce fonds est en place pour une durée de dix ans, jusqu’en
2027.
L’impact de ces fonds importants sur l’analyse financière doit être relevé, puisqu’ils
améliorent la capacité d’autofinancement. Ainsi, alors que l’
excédent brut de fonctionnement
(EBF) augmente de 2,5 % sur la période, la CAF brute augmente de 8,1 %. Or, cette amélioration
ne peut être que temporaire (le fonds a une durée de dix ans).
Tableau n° 4 :
évolution 2015 -
2021 de l’EBF, de la CAF brute et de la CAF nette
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les comptes de gestion
3.2
L’investissement et son financement
En cumul sur la période 2015-
2021, les dépenses d’investissement s’élèvent à
12,9
M€.
Elles ont augmenté de 50 % passant de 1,5
M€
en 2015 à 2,3
M€
en 2021, avec des pics en 2018
(2,7
M€) et 2019 (3,2
M€). Interrogés sur la nature de ces dépenses, les services de la commune
ont été dans l’incapacité de répondre
de manière exhaustive au vu des sommes en question,
puisque, selon leur réponse, ces dépenses ne correspondent q
u’à des véhicules techniques ou de
police municipale, du matériel informatique et téléphonique, du matériel technique (tondeuse,
échafaudage, barrières, etc…), du matériel de cantine, de l’équipement pour les écoles ou encore
du mobilier.
À
l’occasion de l
a phase de contradiction, la commune a transmis à la chambre six
documents, qui justifient un montant de 3 934 774,37
€
TTC, correspondants aux travaux
réalisés pour l’école de Saint
-
Lambert de Hauteville, pour la construction de jardins d’enfants et
équipement de parcs et de terrains de jeux et enfin à divers travaux de voirie et réseaux divers,
soit moins d’un quart des dépenses
total
d’équipement.
Ainsi, au regard de la somme dépensée
(12,9
M€), la
chambre constate que la commune
n’a pas été
exhaustive, et de loin, dans sa
réponse.
Si ces dépenses étaient largement autofinancées en début de période (154 % en 2015), la
part du financement propre diminue à compter de l’exercice 2018 pour s’établir à 58
% en 2021.
En conséquence, le besoin de financement a a
ugmenté. D’une capacité de financement de 342
K€
en 2015, la commune est passée à un besoin de financement de 959
K€ en 2021. Elle a comblé
ce besoin par un emprunt de 2
M€ en 2021.
Outre sa CAF disponible, la commune mobilise également pour financer ses
investissements des produits de cessions (2,5
M€ sur la période). Dans la mesure où elle réalise
2015/2021
par an
Produits de gestion (A)
5 789 263
5 731 101
6 940 973
6 505 630
6 499 322
7 057 311
6 776 633
17,06%
2,7%
Charges de gestion (B)
4 872 508
4 729 346
4 844 770
5 649 203
5 941 004
5 895 678
5 714 239
17,28%
2,7%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
916 754
1 001 755
2 096 203
856 427
558 318
1 161 633
1 062 394
15,89%
2,5%
en % des produits de gestion
15,8%
17,5%
30,2%
13,2%
8,6%
16,5%
15,7%
+/- Résultat financier
-170 378
-126 232
-134 392
-123 610
-116 104
-106 161
-108 735
-36,18%
-7,2%
+/- Solde des opérations d'aménagements de
terrains (ou +/- values de cession de stocks)
0
0
0
-1 314
0
0
0
+/- Autres produits et charges excep. réels
46 875
9 523
24 932
347 976
301 424
25 098
310 218
561,79%
37,0%
= CAF brute
793 252
885 045
1 986 743
1 079 479
743 638
1 080 569
1 263 877
59,33%
8,1%
en % des produits de gestion
13,7%
15,4%
28,6%
16,6%
11,4%
15,3%
18,7%
- Annuité en capital de la dette
397 817
327 250
353 959
358 907
364 158
371 011
427 232
7,39%
= CAF nette ou disponible (C)
395 435
557 795
1 632 784
720 572
379 480
709 559
836 646
111,58%
2019
2020
2021
Evolution
en €
2015
2016
2017
2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
13
beaucoup de cessions et acquisitions (cf. partie 8 relative au patrimoine), ces recettes sont
récurrentes, mais toutefois fluctuantes, allant de 876
K€ en 2018 à 82
K€ en 2021 par exemple.
Tableau n° 5 :
l
es dépenses d’investissement et leur financement
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les comptes de gestion
Par ailleurs, le financement des investissements repose également sur les libéralités
reçues de la part des châteaux viticoles dans le cadre du fonds de dotation (cf. partie 9). Bien que
mis en place pour une durée de dix ans (jusqu’en 2027), les recettes exceptionne
lles issues de ce
fonds sont également fluctuantes puisque soumises à la validation, par le conseil d’administration
du fonds, des projets proposés par la commune.
Enfin, la commune dispose sur certains exercices de recettes d’investissement issues du
mécénat ou de commandes de travaux publics du groupe Rothschild pour financer certains projets
(cf. partie 9).
Si le principe de ces financements exceptionnels ne pose pas de difficultés, ils impliquent
toutefois une double lecture dans le financement par la commune de ses investissements dans la
mesure où celui-ci repose en partie sur des ressources exogènes dont la survenance et le volume
ne sont pas nécessairement maitrisables. Ce constat doit être corrélé au fait que la commune ne
dispose pas de stratégie
ou de plan pluriannuel d’investissement. Or, au regard de la diminution
tendancielle de sa capacité de financement propre et des exigences de la bonne gestion
administrative, la chambre régionale des comptes lui recommande de se doter d’un tel plan pour
les exercices à venir.
Evolution
2015/2021
CAF nette ou disponible (C)
395 435
557 795
1 632 784
720 572
379 480
709 559
836 646
111,58%
TLE et taxe d'aménagement
66 543
51 411
71 882
45 723
17 393
63 725
87 274
31,15%
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
827 519
203 859
120 579
156 953
296 657
441 432
133 202
-83,90%
+ Subventions d'investissement reçues hors
attributions de compensation
808 846
18 112
304 637
668 089
959 089
592 610
160 729
-80,13%
+ Fonds affectés à l'équipement (amendes de police
en particulier)
78 880
87 975
6 960
191 424
196 097
23 886
0
-100,00%
+ Produits de cession
153 565
591 001
460 542
173 186
876 165
130 800
82 530
-46,26%
+ Autres recettes
26 821
27 232
26 216
26 741
27 275
27 821
28 377
5,80%
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
1 962 174
979 589
990 815
1 262 116
2 372 676
1 280 275
492 112
-74,92%
= Financement propre disponible (C+D)
2 357 608
1 537 385
2 623 600
1 982 688
2 752 156
1 989 833
1 328 757
-43,64%
Financement propre dispo / Dépenses d'équipement
(y c. tvx en régie)
154,7%
186,6%
265,4%
73,8%
86,3%
145,1%
58,1%
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie)
1 523 642
823 788
988 480
2 687 869
3 189 913
1 371 215
2 287 061
50,10%
- Subventions d'équipement (y compris subventions
en nature) hors attributions de compensation
10 235
0
0
0
0
16 000
140
-98,63%
+/- Dons, subventions et prises de participation en
nature, reçus ou donnés
0
0
149 993
0
51 600
297 180
0
- Participations et inv. financiers nets
0
300 000
-100 000
-100 000
-98 400
847 000
0
- Charges à répartir
482 957
0
0
0
0
0
0
-100,00%
+/- Variation autres dettes et cautionnements
-1 320
-1 950
-850
457
-100
-2 930
1 276
-196,70%
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
342 094
415 547
1 585 976
-605 637
-390 857
-538 632
-959 720
-380,54%
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
0
-2 952
2 952
0
0
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
342 094
412 595
1 588 928
-605 637
-390 857
-538 632
-959 720
-380,54%
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités
de réaménagement)
982 957
800 000
0
0
0
0
2 000 000
103,47%
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
1 325 051
1 212 595
1 588 928
-605 637
-390 857
-538 632
1 040 280
-21,49%
2019
2020
2021
en €
2015
2016
2017
2018
COMMUNE DE PAUILLAC
14
Recommandation n° 1.
: élaborer un programme pluriannuel d’investissement.
3.3
La situation bilancielle
3.3.1
Niveau et structure de la dette
Au 31
décembre 2021, l’encours de dette du budget principal s’établit à 6,480
M€ contre
5,878
M€ en 2015 soit une
augmentation de 10,2 %.
En cumul sur la période 2015 -2021, la commune a souscrit 3,7
M€ d’emprunt (983
K€
en 2015, 800
K€ en 2016 puis 2
M€ en 2021). Pourtant, le besoin de financement par emprunt
sur la période n’était que de 0,151
M€. La commune indique
que ces emprunts ont eu pour objet
d’assainir la situation bilancielle héritée en début de mandat par la nouvelle équipe (ligne de
trésorerie de 1
M€) ainsi que de pallier au non versement d’une subvention de 1
M€, pourtant
attendue, pour financer la réfe
ction des quais de la ville. Concernant l’écart entre le besoin de
financement par emprunt et les emprunts effectivement souscrits, elle indique qu’en période de
taux bas son objectif était de disposer de suffisamment de ressources pour conduire certains
c
hantiers d’investissement, à savoir la réfection d’un groupe scolaire et des pontons du port.
Tableau n° 6 :
encours de dette et capacité de désendettement du budget principal
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les comptes de gestion
En
dépit de la hausse de l’encours de dette, la capacité de désendettement de la commune
s’améliore en fin de période (5,1
ans pour un encours de 6,5
M€ en 2021 contre 7,4
ans pour un
encours de 5,9
M€ en 2015). Ceci s’explique, notamment, par le fait que
la CAF brute augmente
en 2021, portée par la croissance de l’EBF et les produits exceptionnels issus du fonds de dotation
mis en place avec les châteaux viticoles.
La situation en matière de volume de dette du budget principal est donc satisfaisante et
il en
va de même en matière de structure. En effet, la commune a procédé, par l’intermédiaire
d’un prestataire de service,
à son réaménagement en 2015. Cette démarche a permis la diminution
de la charge d’intérêts. Par ailleurs, les emprunts actuellement en cou
rs sont des produits ne
présentant pas de profil de risque particulier.
2015/2021
par an
Encours de dettes du BP au 1er janvier
5 292 482
5 878 942
6 353 642
6 000 533
5 641 169
5 277 111
4 909 031
-7,25%
-1,2%
- Annuité en capital de la dette (hors
remboursement temporaires d'emprunt)
397 817
327 250
353 959
358 907
364 158
371 011
427 232
7,39%
1,2%
- Var. des autres dettes non financières (hors
remboursements temporaires d'emprunts)
-1 320
-1 950
-850
457
-100
-2 930
1 276
-196,70%
+ Nouveaux emprunts
982 957
800 000
0
0
0
0
2 000 000
103,47%
12,6%
= Encours de dette du BP au 31 décembre
5 878 942
6 353 642
6 000 533
5 641 169
5 277 111
4 909 031
6 480 523
10,23%
1,6%
Capacité de désendettement BP en années
(dette / CAF brute du BP)
7,4
7,2
3,0
5,2
7,1
4,5
5,1
-30,77%
2019
2020
2021
Evolution
en €
2015
2016
2017
2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
15
3.3.2
Fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trésorerie
En 2021, le fonds de roulement est de 2,5
M€ soit une augmentation très nette par rapport
à 2015 (+ 1 666 %). Cette haus
se est principalement due à un résultat d’exercices cumulé de
5,6
M€ sur la période qui a permis des mises en réserve (+
2,7
M€) et des reports à nouveau
(+ 2
M€) importants. Elle est également due à l’augmentation de 3,2
M€ des subventions non
transférabl
es. La commune a contesté ces taux d’évolution durant la phase contradictoire
, sans
toutefois identifier précisément d’erreur de calcul. Ils ont par conséquent, après nouvelle
vérification, été maintenus par la chambre.
Tableau n° 7 :
fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trésorerie
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les comptes de gestion
Le besoin en fonds de roulement, quant à lui, est à un niveau très élevé et ce de manière
constante sur la période (- 1,7
M€
en 2021). Cette situation entraîne un niveau de trésorerie
important pour la commune (de 4,2
M€ en 2021). La
chambre régionale des comptes attire
l’attention de la commune sur le fait que cette situation revient à financer sa trésorerie par ses
créanciers à savoir s
es fournisseurs et l’État. Elle invite donc, dans une logique de bonne
gestion, à corriger cette pratique et à tendre vers des délais de paiement moyens conformes au
délai réglementaire de 30 jours
, ce qu’elle devrait pou
voir réaliser sans difficulté.
4
PRESENTATION SYNTHETIQUE DES BUDGETS ANNEXES
4.1
Le camping
D’une superficie de 1,7 ha, le camping municipal «
les Gabarreys », situé au bord de
l’estuaire de la Gironde, dispose de 58 emplacements, dont 35 pour les camping
-cars, 16 pour
les tentes et sept pour les mobil-homes. Bénéficiant de quatre étoiles et ouvert du 1
er
avril au
15 octobre, il propose un sauna et un spa extérieur.
La commune a demandé par courrier du 8 février 2011 au sous-préfet de
l’arrondissement de Lesparre
-
Médoc une dérogation d’ap
plication de la nomenclature budgétaire
M4 (applicable aux services publics industriels et commerciaux - SPIC) au camping de Pauillac,
au motif que les tarifs pratiqués étaient très inférieurs à ceux des campings de même gamme dans
le Médoc. Celui-ci a répondu favorablement par un courrier en date du 1
er
mars 2011, autorisant
la commune à employer la nomenclature comptable M14 (applicable aux communes) plutôt que
M4 pour son camping municipal, ce qui a
pour effet de soustraire l’activité commerciale
effectu
ée par le camping au paiement de l’impôt sur les sociétés et de la TVA. Aujourd’hui, bien
que la chambre régionale des comptes
n’ait pu obtenir les tarifs de 2011, elle a toutefois pu
2015/2021
par an
Fonds de roulement net global
142 600
1 355 195
2 944 123
2 338 486
1 947 629
1 408 997
2 518 027
1665,79%
61,4%
- Besoin en fonds de roulement global
-663 772
-956 858
-707 765
-1 789 023
-695 364
-1 324 459
-1 668 738
151,40%
16,6%
=Trésorerie nette
806 372
2 312 053
3 651 889
4 127 509
2 642 993
2 733 457
4 186 764
419,2%
31,6%
en nombre de jours de charges courantes
53,2
173,8
267,7
260,9
159,3
166,2
262,4
2019
2020
2021
Evolution
au 31 décembre, en €
2015
2016
2017
2018
COMMUNE DE PAUILLAC
16
constater une augmentation de ceux-ci de 52 % sur la période contrôlée,
c’est
-à-dire entre 2015
et 2022. Dans le même temps, les prestations offertes par le camping ont également évolué, avec
l’adjonction d’un sauna et d’un spa. Par ailleurs, excepté en 2021, le service tire ses ressources
des redevances perçues sur les usagers.
Dans ces circonstances, sans se prononcer sur la qualification du service, la chambre
régionale des comptes recommande à la commune de se rapprocher des services fiscaux au regard
des évolutions du camping et de ses tarifs. En effet, cela lui permettra de garantir sa situation
dans le cas d’un éventuel contrôle car, en cas de requalification du service de
service public
administratif (SPA) en service public industriel et commercial (SPIC), elle devrait alors
s’acquitter du paiement de l’impôt sur les sociétés et de la TVA.
Recommandation n° 2.
: s
e rapprocher des services fiscaux afin de faire valider l’utilisation
de la nomenclature M14 par le camping.
Entre 2015 et 2021, les produits de gestion du camping augmentent de 24,04 %, soit de
25 318
€, bien que le chiffre d’affaires diminue de 10,78
%, soit 11 350
€, du fait de la crise
sanitaire. Ceci s’explique par le fait que le budget
annexe a reçu en 2021 une dotation de 36 480
€
en provenance du budget principal. Sur la même période, les charges de gestion augmentent de
47,33 %, soit de 29 904
€. Elles n’ont pas diminué durant la crise sanitaire, aussi, l’EBF, après
avoir été négatif en 2020, est équivalent au montant de la dotation reçue de la commune.
Dans le même temps, le camping a réalisé des dépenses d’équipement, pour un montant
de 139 833
€ (installation du spa
et du sauna notamment), financées à 80 % par son exploitation
(la
capacité d’autofinancement nette), ainsi que pour 11
%, par des produits de cession
(de mobil-homes). Afin de financer les 9 % restants,
le budget annexe, qui n’a pas eu
recours à
l’emprunt, a alors vu son fonds de roulement net global diminuer de 12
396
€.
Concernant la situation bilancielle, la trésorerie diminue structurellement de 74,69 % sur
la période, soit de 23 990
€, passant de 185,5
jours de charges courantes à 31,9 jours. En effet, le
fonds de roulement net global diminue de 45 083
€ en raison
:
-
d
’une augmentation des fonds propres plus faible que celle de l’actif immobilisé
(respectivement 13
000 € contre 58
090 €)
;
-
d
’une diminution de 51
460 € des reports à nouveau entre 2015 et 2021
;
-
d
’une augmentation de la valeur nette des terrains et des
constructions
(respectivement + 27 410
€ et de +
38 100
€ en raison de l’achat de
mobil-homes en
2016 et 2017.
Enfin, le besoin en fonds de roulement est fortement négatif en 2020, du fait des
conséquences économiques de la crise sanitaire.
4.2
La régie d’anim
ation et de promotion de Pauillac
Entre 2015 et 2021, les produits de gestion augmentent de 13,93 % (+ 18 972
€) du fait
de ressources institutionnelles soutenues, en augmentation de 69,66 % sur la période, (soit de
43 809
€) et compensant le chiffre d’aff
aires qui diminue de 33,89 % (soit - 24 837
€) à la suite
de la crise sanitaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
17
Dans le même temps, les charges de gestion diminuent de 24,45 % (soit de 49 303
€)
l’établissement ayant par ailleurs fait le choix de faire appel à du personnel communal en l
ieu et
place de ses propres salariés, entraînant ainsi la disparition des charges de personnel en 2018
avec en contrepartie
l’augmentation des charges à caractère général, passées au titre des
remboursements de frais, de 2 922
€ en 2017 à 125
001
€ l’année
suivante.
La faiblesse structurelle de l’excédent brut de fonctionnement est compensée par des
produits exceptionnels issus du mécénat accordé à la commune dans le cadre de l’organisation
du festival des vendanges du 7
ème
art.
Toutefois, l’établissement n’étant pas endetté et ne devant
pas financer des dépenses d’équipement, la CAF brute ainsi obtenue est suffisante pour améliorer
le fonds de roulement net global et la trésorerie.
4.3
Le budget annexe « eau »
Le chiffre d’affaires du budget annexe de l’eau,
caractérisé par une forte hétérogénéité
d’une année sur l’autre
, augmente de 22,68 % sur la période, soit de 18 381
€, tandis que les
consommations intermédiaires n’augmentent que de 3
877
€. Cette
volatilité
du chiffre d’affaires
n’a pas pu être expliquée
par les services de la commune.
Aussi, l’excédent brut de
fonctionnement
, la capacité d’autofinancement brute et la capacité d’autofinancement nette sont
en augmentation, respectivement de 34,42 %, de 44,04 % et de 29,72 %.
Bénéficiant, sur la période,
d’une capacité d’autofinancement nette de 479
385
€, de
subventions d’investissement de 131
221
€ et de dons de 121
594
€, le budget annexe a pu
financer ses dépenses d’équipement à hauteur de 672
457
€ et n’a emprunté que 52
377
€ en
2015. De ce fait, l’enco
urs de la dette diminue de 32,46 %, la capacité de désendettement étant
également divisée par deux sur la période, (avec une capacité d’autofinancement moyenne en
2021 proche de la moyenne observée sur la période). Le fonds de roulement net global ainsi que
la trésorerie s’améliorent, augmentant respectivement de 20,02
% et de 8,13 %.
4.4
Le budget annexe « assainissement »
Entre 2015 et 2021, le chiffre d’affaires du budget annexe «
assainissement » augmente
de 13,12 %, soit de 33 789
€, tandis que les consommations intermédiaires n’augmentent que de
6 492
€. De ce fait, l’excédent brut de fonctionnement, la capacité d’autofinancement brute et la
capacité d’autofinancement nette augmentent également, respectivement de 8,40
%, 21,43 % et
58,10 %, la CAF nette bé
néficiant par ailleurs en 2021 d’une diminution importante de l’annuité
payée par rapport à celle de l’année 2020.
Ainsi, le budget annexe a disposé d’une capacité de financement de plus d’1
M€, alors
que les dépenses d’équipement ont été de 115
079
€ et l
es charges à répartir de 66 123
€,
dégagent ainsi une capacité de financement d’1
M€.
Par ailleurs, l’encours de dette a diminué de 47,18
%, soit de 631 007
€, la capacité de
désendettement, divisée sur la période par plus de deux, s’établissant à 2,3 anné
es en 2021, avec,
pour cette année, une CAF brute très légèrement inférieure à celle de la période.
COMMUNE DE PAUILLAC
18
Aussi, le fonds de roulement net global et la trésorerie sont multipliés par plus de cinq
entre 2015 et 2021, augmentant ainsi respectivement de 952 166
€
et de 960 862
€.
4.5
Le budget investissement / locaux professionnels soumis à TVA
Le budget annexe « investissement
» a été créé par délibération du 19 novembre 1993
afin d’assurer le financement de la construction du Trésor public et du centre administratif.
Au
fil des années, ce budget a pris en charge la perception des loyers commerciaux imposables et a
changé de nom par délibération du 24 février 2015 pour devenir « budget annexe locaux
professionnels soumis à TVA ».
Entre 2015 et 2021, les consommations intermédiaires du budget annexe, qui ne bénéficie
d’aucun chiffre d’affaires, augmentent de 22,83
%, soit de 6 972
€, tandis que les produits de
gestion (les loyers), seule source de revenus, augmentent de 0,28 %, soit de 325
€. Aussi,
l’excédent
brut
d’exploitation,
la
capacité
d’autofinancement
brute
et
la
capacité
d’autofinancement nette diminuent respectivement de 8,11
%, 1,99 % et 11,98 %.
Toutefois, le cumul de la CAF nette sur les années examinées est de 461 011
€, soit d’un
niveau suffisant pour faire face au remboursement annuel des annuités en capital de la dette
(240 074
€) ainsi qu’aux dépenses d’équipement (123
997
€) et aux charges à répartir (76
460
€).
Par ailleurs, l’encours de la dette diminue de 36,24
% sur la période, la capacité de
désen
dettement s’établissant à cinq ans en 2021. La situation bilancielle s’améliore, puisque la
trésorerie augmente de 39,92 % sur la période et représente presque trois ans de charges
courantes.
5
LA QUALITE DE L’INFO
RMATION BUDGETAIRE ET
FINANCIERE
Sur la période 2015-2020, la structure budgétaire de la commune de Pauillac comprend,
outre le budget principal, cinq budgets annexes. Certains sont suivis en M14 (camping, caisse
des écoles, animation et promotion), d’autres en M49 (eau et assainissement) et un en M
4
(investissement / locaux professionnels soumis à TVA). L’examen de l’information financière et
comptable a porté sur l’ensemble de ce périmètre.
5.1
Une information budgétaire à parfaire
L’examen des rapports d’orientations budgétaires (ROB) a montré que le
contenu exigé
par le CGCT est bien respecté par la commune. En revanche, plusieurs éléments annexes ne sont
pas fournis et les comptes administratifs joints aux ROB sont incomplets.
En effet, aux termes des articles L. 2313-1 et L. 2121-12 du CGCT, les communes sont
tenues de transmettre au conseil municipal, en annexe au ROB, une présentation brève et
synthétique retraçant les informations financières essentielles détaillées à l’article R.
2313-1 du
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
19
même code ainsi que la note explicative de synthèse annexée au budget primitif et celle annexée
au compte administratif. Or, il apparaît que ces documents ne sont ni produits ni fournis au
conseil municipal à l’occasion du débat d’orientations budgétaires (DOB).
Par ailleurs, les comptes administratifs transmis
au conseil municipal à l’occasion du
DOB sont incomplets. Manquent notamment les concours en nature accordés aux tiers
(associations) devant figurer à l’annexe B.1 (article R.
2313-
3 du CGCT). Or, l’examen des
conventions avec les associations montre que la commune met à leur disposition de nombreux
locaux, dont elle prend également en charge le fonctionnement courant et fournit du personnel
communal pour leur entretien (cas du château des Tourelles par exemple, mis à disposition de
l’association éponyme).
Manquent également les informations relatives aux cessions
immobilières, très nombreuses, sur les exercices 2015, 2018, 2019, 2020 et 2021.
Enfin, en application des articles L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT, la commune est tenue
de mettre en ligne sur son
site internet les rapports d’orientations budgétaires, les budgets votés,
les comptes administratifs et les notes explicatives susmentionnées. Or, aucun de ces éléments
ne figurent sur son site internet.
Par conséquent, l’information budgétaire fournie au
x élus, aux citoyens et aux tiers est
incomplète, ce qui nuit à la vie démocratique de la commune. La chambre recommande donc à
la commune de se conformer à ses obligations en la matière.
Recommandation n° 3.
: se
conformer aux obligations juridiques en matière d’information
financière des élus et des administrés de la commune.
5.2
La fiabilité des comptes
5.2.1
Budget principal : cinq points à améliorer, en particulier les provisions
Le contrôle des points de fiabilité du budget principal a été réalisé de façon exhaustive.
La plupart n’appelant pas d’observations, seuls sont mentionnés ici les éléments à corriger.
En premier lieu, il apparaît que les comptes 486 et 487 relatifs aux charges et produits
constatés d’avance ne
sont pas mouvementés sur la période contrôlée. La commune a répondu
sur ce point que ces comptes
«
ne sont jamais mouvementés car la collectivité n’en génère pas
».
Or, le fonctionnement comptable d’une commune génère nécessairement de tels mouvements et
l
eur retracement constitue une obligation posée par l’instruction M14, visant à préserver la
sincérité des résultats de l’exercice. La chambre recommande donc à la commune de se
conformer à cette obligation.
En deuxième lieu, l’inventaire des biens de la commune, tenu par l’ordonnateur, et l’état
de l’actif, tenu par le comptable, ne correspondent pas.
Tableau n° 8 :
comparaison
(valeur brute) de l’inventaire et de l’état de l’actif
Source : documents transmis par la commune et le comptable public
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Etat de l'actif
58 352 866,18
57 768 639,66
58 396 583,77
60 481 151,37
63 530 272,62
65 497 752,05
Inventaire
3 722 401,33
4 201 926,85
4 497 281,55
4 535 723,47
4 655 940,30
4 818 482,79
5 009 385,17
COMMUNE DE PAUILLAC
20
La chambre s’étonne de
ces écarts et invite la commune à se rapprocher du comptable
public afin de respecter l’obligation de concordance entre les deux documents, posée par
l’instruction comptable M14.
Lors de la phase contradictoire, la commune a fait état de son
passage à la nomenclature comptable M57 au 1
er
janvier 2023. La chambre lui rappelle que cette
évolution ne la dispense pas de procéder aux diligences nécessaires à la fiabilisation de son actif.
En troisième lieu, il apparaît que la commune ne mouvemente pas les comptes 23 et 21
relatifs aux immobilisations en cours et achevées. Sur ce sujet, la commune a indiqué en cours
d’instruction que
«
le compte 23 n’était pas utilisé sur le budget principal car le comptable de
Pauillac ne le demandait pas. Cette année (2022), le budget principal alimentera ce compte ».
La chambre rappelle à la commune que cette obligation n’est pas nouvelle, lui recommande de
s’y conformer et prend acte de son engagement en ce sens.
En quatrième lieu, il apparaît que la commune n’a enregistré au
cune provision sur la
période contrôlée. Sur ce sujet, elle indique qu
’
elle
« prévoit des provisions si des litiges sont
susceptibles d’avoir un coût pour la collectivité
»
. Pourtant, elle a été impliquée dans
39 contentieux devant tribunal administratif et six devant la
cour administrative d’appel
5
. Au
cours de cette même période, et exclusivement au titre de la justice administrative, elle a été
condamnée au moins quatre fois à verser une somme d’argent, soit au titre du préjudice
principal
soit au titre des dépens. Par ailleurs, elle
n’a pas provisionné le coût relatif aux jours placés sur
les comptes épargne-temps ouverts par les agents qui, certes, ne peuvent être indemnisés en
raison d’une délibération adoptée en 2017
6
par la commune mais qui représentent néanmoins un
passif social.
L’existence de risques à provisionner est donc une réalité et, en tout état de cause,
la constitution de provisions est une obligation comptable ainsi qu’une exigence de bonne gestion
admini
strative. La chambre recommande donc à la commune de s’y conformer.
En cinquième lieu, l’information portée
dans les annexes aux comptes administratifs
relative aux variations du patrimoine et aux cessions d’immobilisations n’est pas exhaustive. En
effet,
l’annexe A
10.1, relative aux entrées de patrimoine, ne mentionne jamais les acquisitions
de biens immobiliers, tandis que les informations relatives aux sorties de patrimoine, qui
devraient figurer à l’annexe A
10.2, sont portées, de manière parcellaire
sur l’annexe A
10.5,
relative aux variations du patrimoine se rapportant à l’article L.
300-
5 du code de l’urbanisme,
c’est
-à-
dire aux opérations d’aménagement. Enfin, en 2018, l’annexe A
10.3 qui mentionne les
comptes 675 et 775, utilisés pour mouvementer ces opérations est remplie avec la mention « sans
objet ».
5.2.2
Budgets annexes : trois points à améliorer
Le contrôle des points de fiabilité des budgets annexes a également été réalisé de façon
exhaustive. Seuls les éléments appelant des remarques sont ici reportés, en dehors de la question
relative à l’application de la nomenclature budgétaire M4 et de ses conséquences déjà traitée
supra
au point 4.1.
Tout d’abord, il apparaît qu’aucun budget annexe ne dispose d’un compte au Trésor
distinct de celui du budg
et principal. Or, conformément à l’article L.
2221-4 du CGCT, les SPIC
exploités en régie sont dotés de l’autonomie financière, ce qui
nécessite un compte au Trésor
5
Source : Ariane, base de données jurisprudentielle des juridictions administratives.
6
Délibération n° 2017/059 en date du 28 juin 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
21
(compte 515) différent de celui de la collectivité de rattachement. La chambre recommande donc
à la commune de se rapprocher du comptable public afin de corriger cette situation qui concerne
les budgets annexes eau, assainissement, locaux professionnels et camping.
Ensuite, il apparaît qu’à partir de l’année 2017, le compte de gestion du budget
annexe
du camping mentionne l’amortissement du terrain. Or, par nature, ce bien ne peut être amorti. La
commune a indiqué en cours d’instruction qu’elle ignorait
cette
règle et qu’elle se rapprocherait
du comptable public pour régler cette situation, ce dont la chambre prend acte.
Enfin, concernant les régies,
ni le comptable public, ni l’ordonnateur n’ont pu fournir de
comptes rendus de vérification récents, le dernier datant du 24 octobre
2014, ce qui n’est pas
conforme aux préconisations de la DGFiP.
Recommandation n° 4.
: constituer des provisions, en particulier pour risques.
Recommandation n° 5.
: se rapprocher du comptable public afin de mettre en concordance
l’inventaire avec l’état de l’actif.
Recommandation n° 6.
: doter les budgets annexes qui l’exigent d’un compte au Trésor
public distinct de celui du budget principal.
Recommandation n° 7.
: mettre en place un plan de contrôle des régies.
6
LES RESSOURCES HUMAINES
6.1
Des effectifs en baisse, avec une majorité de contrats aidés
Au 31 décembre 2021, la commune emploie 57,26 équivalents temps plein (ETP)
permanents. Les effectifs ont connu des fluctuations sur la période contrôlée, qui
s’expliquent
par la mise en place de tuilages et, plus récemment, par le besoin de combler les vacances
occasionnée
s par l’absentéisme de longue durée lié à la pandémie de
covid-19.
Au-delà de ces variat
ions, sur l’ensemble de la période contrôlée, les effectifs diminuent
de 16,5 %. La commune indique vouloir désormais les stabiliser. Ils sont comparables au volume
moyen d’agents
employés dans les communes de sa strate et leur tendance à la baisse est
également en cohérence avec la baisse de population de la commune (en 2020 les communes de
3 500 à 5 000 habitants emploient en moyenne 56 agents
7
).
Les emplois sont très majoritairement à temps plein, puisque seulement trois agents
travaillent à temps parti
el en décembre 2021. Les agents de catégorie C représentent l’essentiel
des effectifs (environ 90
% sur la période contrôlée) et c’est la filière technique qui compte le
7
Source
: ministère de l’intérieur, direction générale des collectivités locales.
COMMUNE DE PAUILLAC
22
plus d’emplois (environ 60
% sur l’ensemble de la période). Enfin, les effectifs sont
équitablement répartis entre hommes (51 % en 2020) et femmes (49 %)
8
.
La part des agents contractuels (36,7 % en 2020) est importante comparativement à la
moyenne nationale des communes (23
%). Il s’agit en grande majorité d’emplois aidés. Ce choix
vise, d
’une part, à assumer un rôle social et
,
d’autre part
, à diminuer la masse salariale dans la
mesure où une partie du coût de ces contrats est pris en charge par l’État. Les évolutions des
dispositifs d’aide expliquent d’ailleurs les variations du volume de
contrats aidés sur la période
qui, s’ils restent majoritaires, diminuent toutefois à compter de 2017 pour venir s’établir à 65
%
en 2021.
6.2
Un suivi des effectifs à perfectionner
Le suivi des effectifs est perfectible, puisque les données issues des tableaux utilisés par
les services ressources humaines de la commune ne correspondent pas aux données issues des
comptes administratifs. Ces deux documents, ne sont pas concordants (cf. tableau
infra
). Par
ailleurs, on peut observer également une différence entre les deux documents se rapportant au
nombre de postes budgétaires ouverts. Enfin, ces chiffres ne correspondent pas non plus à ceux
mentionnés dans les bilans sociaux transmis par la commune.
Tableau n° 9 :
écarts
d’effectifs entre les documents y faisant référence (ex
primés en ETPT)
Source : chambre régionale des comptes
d’après les éléments transmis par la commune
Ces écarts ne tiennent pas à la différence de comptabilisation entre ETP et effectifs
physiques car ils sont trop importants au regard du nombre d’agents
à temps partiel. La commune
a indiqué en cours d’instruction qu’ils étaient dus à des questions de calendrier, les tableaux des
effectifs et les bilans sociaux étant établis durant l’année et le compte
administratif étant arrêté
systématiquement au 31 déce
mbre de l’exercice.
Par ailleurs, ces écarts peuvent avoir pour conséquence des situations irrégulières à
l’instar de celle de la régie d’animation et de promotion de Pauillac
au sujet de laquelle les
comptes administratifs du budget annexe mentionnent, en 2020 et en 2021, que deux postes ont
été autorisés sur le plan budgétaire mais que trois ont été pourvus. En conséquence, ce document
8
Sources : bilans sociaux biannuels et rapport social unique annuel.
2015
2017
2019
2020
2021
Comptes administratifs
72
61
65
57
57
Tableaux des effectifs
68,99
66,15
63,85
60,09
59,43
Bilans sociaux
64,2
55,23
57,81
57,76
Comptes administratifs
1
2
1
2
2
Tableaux des effectifs
1
1
2,5
2
2
Bilans sociaux
1
0
2
2
Nombre de fonctionnaires sur emplois permanents
Nombre de contractuels sur emplois permanents
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
23
indique qu’un poste effectivement pourvu n’a pas été autorisé par le conseil municipal de la
commune. Ce poste supplémentaire ne reposait donc sur aucun fondement juridique.
La chambre recommande à la commune de procéder à un recensement précis de ses
effectifs et
d’harmoniser ses différents documents en faisant mention
. Elle
l’
invite également, en
liaison avec le comptable public,
à corriger les écarts d’effectifs constatés entre l’autorisation
budgétaire et les postes réels.
Recommandation n° 8.
: procéder à un recensement précis des effectifs et se rapprocher du
comptable pour harmoniser les données en la matière.
6.3
Rémunération, régime indemnitaire et situations particulières
6.3.1
Un passage au RIFSEEP effectué sans difficultés
Par délibération en date du 13 janvier 2015, annulée et remplacée par celle du
30 mars
2015, le conseil municipal a décidé l’instauration de la prime de fonctions et de résul
tat
(PFR) pour les attachés et les attachés principaux. Par ailleurs, par délibération en date du
8 mars
2016, il a approuvé la création d’une prime d’intéressement à la performance collective
des services.
Puis, par trois délibérations, il a décidé de l’i
nstauration du RIFSEEP. Ainsi, ce régime
indemnitaire, a été adopté le 19 septembre 2016
9
pour les attachés territoriaux, le
6 décembre 2017
10
pour les rédacteurs territoriaux, les adjoints administratifs, les agents
territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), les adjoints du patrimoine, les agents
de maîtrise et les adjoints techniques et, enfin, le 29 janvier 2021
11
pour les techniciens et
ingénieurs territoriaux.
Conformément à la réglementation, ces délibérations répartissent chaque emploi ou cadre
d’emplois entre différents groupes de fonctions
.
La commune a par ailleurs décidé d’accorder
des montants équivalents pour les agents contractuels de droit public, de garantir le maintien à
titre individuel du
montant indemnitaire antérieur et d’ado
pter des montants annuels maximum
pour l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (
IFSE) et le complément indemnitaire
annuel (CIA), correspondant aux plafonds maxima fixés par le législateur pour la fonction
publique d’État.
Enfin, les modalité
s de versement respectives de l’IFSE et du CIA sont
conformes à la réglementation.
9
Délibération n° 2016-098.
10
Délibération n° 2017-120.
11
Délibération n° 2021-012.
COMMUNE DE PAUILLAC
24
6.3.2
Une gestion des emplois familiaux qui, sans présenter d’irrégularité, exige
davantage de rigueur
6.3.2.1
La situation de la directrice générale des services, épouse du maire, ne présente
pas d’irrégularités
La directrice générale des services (DGS) a été recrutée le 1
er
novembre 2014 par voie
de mutation. Elle a épousé le maire actuel en décembre 2015.
Titulaire du grade d’attaché
territorial, elle était précédemment directrice générale des services de la communauté de
communes du Centre Médoc.
Le directeur général des services alors en fonctions ayant été muté à sa demande le
1
er
novembre 2014, les services de la commune ont dû procéder à son remplacement. Celui-ci,
titulaire du
grade d’attaché principal, avait été nommé sur l’emploi de directeur fonctionnel à
compter du 1
er
février 2013, poste créé par délibération en date du 14 mai 2009.
L’annonce du recrutement a été transmise au centre de gestion de la Gironde le
6 août 2014, puis modifiée le 13 août 2014. La lauréate retenue sur le poste fut la seule candidate
à se présenter. Reçue par le maire et son adjointe, aucun compte
rendu de cet entretien n’a pu
être produit. Par deux courriers en date du 4 septembre
2014, le maire l’a
avertie de son
recrutement, effectif au 1
er
novembre 2014 et demandait au président de la communauté de
communes de la libérer de ses obligations pour cette date. Cette demande a été acceptée par
celui-ci le 11 septembre 2014.
Par arrêté n° 2014-371 en date du 28 octobre 2014, l
’intéressée
a donc été recrutée à
compter du 1
er
novembre
2014 dans le cadre d’emploi des attachés territoriaux. Toutefois, la
délibération créant le poste d’attaché territorial concerné a été adoptée le 10
septembre 2014 soit
postérieurement à celle entérinant le recrutement.
Enfin, par arrêté n° 2015-041 en date 3 février 2015, elle
a été détachée sur l’emploi
fonctionnel de directeur général des services de communes de 2 000 à 10 000 habitants. Par arrêté
n° 2021-197, ce détachement a été renouvelé en date du 30 mars 2021.
La chambre constate que la chronologie de cette procédure de recrutement est
globalement courte (moins d’un mois de délai entre la publication de l’offre et la sélection de la
candidate) et qu’elle s’est tenue à
une période « creuse
» (mois d’août)
peu propice à
l’information de candidats potentiels et au dépôt de candidatures dans les délais impartis
. Par
ailleurs le recrutement a été effectif avant la création du poste, ce qui renforce la dimension hâtive
de la procédure. À l’avenir
, elle recommande donc à la commune de respecter
a minima
un délai
d’un mois
12
pour la publication de l’offre et de davantage formaliser les étapes du recrutement
pa
r la suite (édition d’un compte
rendu d’entretien par exemple).
En matière de rémunération, la directrice générale des services perçoit depuis 2018 au
titre de l’IFSE, 99,98
% du plafond réglementaire de celui-ci. Cette somme reçue représente,
selon les exercices, de 73,35 % à 56,69
% de l’ensemble de l’IFSE accordé aux agents
de
catégorie A de la filière administrative. A titre de comparaison, le directeur général adjoint des
services, n’a perçu, en 2020, que 23,86
% de cette même enveloppe.
12
Sans être règlementaire, ce délai d’un mois figure dans la plupart des lignes directrices éditées par les centres d
e
gestion de la fonction publique territoriale et s’avère être de bonne administration.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
25
Par ailleurs
, la directrice générale des services perçoit également le CIA, d’un montant
par nature variable et qui représente selon les années, de 39,06 % à 52,90
% de l’enveloppe versée
aux agents de catégorie A de la filière administrative.
Tableau n° 10 :
répartition
de l’IFSE e
ntre les emplois de catégorie A
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les données Xemelios
Tableau n° 11 :
répartition du CIA entre les emplois de catégorie A
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les données Xemelios
Les décisions relatives au régime indemnitaire de la DGS ont été signées par un adjoint
au maire. Au vu des éléments à sa disposition, la c
hambre n’a pas constaté d’irrégularités dans
la gestion de sa carrière.
6.3.2.2
La situation de la directrice de l’ani
mation et de la promotion, mère du maire,
comporte une erreur mineure
La commune emploie également la mère du maire actuel. Ainsi, le 20 décembre 2001,
celle-ci a été engagée en contrat à durée déterminée (CDD) par la commune de Pauillac, sur la
base de l’alinéa 3 de l’article 3 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984, en qualité de directrice de
la régie municipale d’animation et de promotion de la ville, pour une
durée d’un an renouvelable,
sans toutefois pouvoir dépasser une durée totale de trois ans.
Sa rémunération est alors calculée sur la base de l’indice brut 339, soit l’indice majoré
319. Celle-ci sera modifiée presque immédiatement par plusieurs avenants successifs : ainsi, par
des avenants des 7 février et 14
mars 2002, l’
indice majoré est passé en trois mois de 319 à 356
(soit une augmentation de la rémunération indiciaire de 11,5 %), puis le 20 février 2003, un
nouvel avenant lui a octroyé une prime égale à
«
45 % du traitement indiciaire au mois de juin
et au mois de novembre de chaque année
».
Le 11 octobre 2004
, un nouveau contrat d’un an a été con
clu entre cette dernière et la
commune, pour un an à compter du 1
er
janvier 2005, reprenant les éléments de rémunération déjà
octroyés précédemment.
Nbre de
mois
En % du
plafond
max
En % du
total versé
Nbre de
mois
En % du
plafond
max
En % du
total versé
Nbre de
mois
En % du
plafond
max
En % du
total versé
Nbre de
mois
En % du
plafond
max
En % du
total versé
Dir. du ciném
Attaché
G4
12
23,14%
9,56%
12
28,24%
10,71%
12
24,88%
7,81%
12
24,88%
8,26%
DGA
Attaché
G3
3
60,88%
7,22%
12
60,84%
23,86%
9
62,52%
19,46%
Dir. financiè
Attaché
G3
12
33,07%
17,08%
12
31,14%
14,76%
12
32,24%
12,64%
12
32,24%
13,38%
DGS
Attaché
G1
12
99,98%
73,35%
12
99,98%
67,31%
12
99,98%
55,69%
12
99,98%
58,91%
2021
Emploi
Grade
Groupe
2018
2019
2020
Nbre de
mois
En % du
plafond
max
En % du
total versé
Nbre de
mois
En % du
plafond
max
En % du
total versé
Nbre de
mois
En % du
plafond
max
En % du
total versé
Nbre de
mois
En % du
plafond
max
En % du
total versé
Dir. du ciném
Attaché
G4
12
12,78%
12,15%
12
12,78%
9,85%
12
12,78%
10,73%
12
12,78%
5,24%
DGA
Attaché
G3
3
0,00%
12
44,44%
11,67%
9
88,62%
45,43%
Dir. financiè
Attaché
G3
12
18,44%
21,92%
12
18,44%
17,77%
12
18,44%
19,37%
12
18,44%
9,45%
DGS
Attaché
G1
12
39,06%
65,93%
12
52,90%
72,38%
12
39,06%
58,24%
12
54,79%
39,88%
2021
Emploi
Grade
Groupe
2018
2019
2020
COMMUNE DE PAUILLAC
26
Puis, par délibération en date du 13 décembre 2007, le poste de directeur de la régie
d’animation et de promotion a été transformé en contrat à durée i
ndéterminée (CDI). Un CDI a
donc été proposé le 9 janvier 2008 . Sa rémunération a été augmentée et établie par référence à
l’indice majoré 451.
Depuis la signature du CDI, six avenants ont été ajoutés au contrat (quatre depuis
l’élection du fils de l’intéressée), ayant pour objet d’augmenter
sa rémunération
, par l’octroi
d’indemnités
et la réévaluation de son indice de référence.
Tableau n° 12 :
avenants au contrat de travail de la mère du maire
Date
Objet
Signataire
20 février 2012
Augmentation à l’indice majoré 461
Ancien maire
7 février 2013
Octroi
de
l’indemnité d’exercice
mission
préfecture
Ancien maire
20 mars 2015
Octroi de l’indemnité forfaitaire pour travaux
supplémentaires
Maire actuel
9 octobre 2015
Augmentation à l’indice majoré 524
1
ère
adjointe
1
er
février 2021
Augmentation à l’indice majoré 545
1
er
adjoint
1
er
octobre 2021
Augmentation à l’indice majoré 575
1
er
adjoint
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
les données de la commune
Concernant tout d’abord l’octroi des indemnités, la chambre relève que l’un des avenants
a été signé directement par le maire, celui du 20 mars 2015 octroyant à sa mère une indemnité
forfaitaire pour travaux supplémentaires.
Or, s’agissant d’une décision ayant une conséquence
directe sur un membre de sa famille, il aurait dû se déporter. En réponse à cette observation, le
maire ne conteste pas mais reconnaît une « erreur ».
Concernant ensuite les
avenants qui ont augmenté l’indice de référence servant à calculer
la rémunération de l’agent, la chambre relève que si celui du 9
octobre 2015 évoque une hausse
des responsabilités de l’agent, les deux autres adoptés en février et octobre 2021 n’apportent pour
seule justification que le fait que l’agent est en poste depuis six ans sur les mêmes fonctions et le
même niveau de responsabilités. En somme,
la commune a pris en compte l’ancienneté de l’agent
et porté son indice au niveau qu’il aurait
atteint s
’il
avait été titulaire.
Or, la réévaluation de la rémunération des agents contractuels n
’
implique pas la mise en
œuvre d’
un déroulement automatique de carrière à l
’
instar de celle existant pour les
fonctionnaires. Le Conseil d
’
État s
’
est prononcé sur cette question notamment dans un avis en
date du 30 janvier 1997 (avis n°
359964). Aux termes de l’article 1
-2 du décret n° 88-145 du
15 février 1988
13
, les éléments pouvant motiver la réévaluation de la rémunération d’un agent
13
Décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l
’
application de l
’
article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la
fonction publique territoriale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
27
contractuel sont
«
les résultats des entretiens professionnels
»
ou
« l
’
évolution des fonctions
»
.
À cet égard, les avenants en date de février et octobre 2021 sont mal motivés.
En conclusion concernant la mère du maire, la chambre n’a relevé
comme seule
irrégularité que la signa
ture d’un avenant à son contrat par son
fils, maire en fonction, mais cela
est désormais prescrit. Elle relève également
une augmentation de son point d’indice plus
soutenue depuis 2014 qu’auparavant.
6.3.2.3
La situation du directeur de la maison du tourisme et du vin, père du maire, ne
comporte pas d’irrégularité
Le père du maire, salarié de la commune depuis le 1
er
juillet 1982, est depuis le
1
er
janvier 2002 directeur de la SEM « Maison du tourisme et du vin »
14
, qui gère également le
port de plaisance de Pauillac par contrat de délégation de service public (DSP) en date du
18 janvier 2002. Il bénéficie depuis le 31 juillet 2010, par bail,
d’un appartement dans un
immeuble appartenant à la commune que celle-ci met à disposition du délégataire. Ce bien
immob
ilier est situé sur les quais de Pauillac, il comprend, outre le local à usage d’habitation
pour le directeur de la SEM, un local à usage professionnel.
Le 19 décembre 2015, la commune a renouvelé cette DSP pour la période allant du
1
er
janvier 2016 au 31 décembre 2021. Depuis, deux avenants ont modifié ce contrat, en 2017 et
2018, dont l’un
a été signé par le maire actuel. Cet avenant porte en partie sur le logement attribué
au directeur de la SEM,
en tant qu’avantage en nature. Après vérification il n’app
orte pas
d’évolution par rapport à la situation établie par le contrat de concession initial. Néanmoins, pour
respecter les formes, le maire aurait dû se déporter des débats et de la signature de ce document
qui implique des conséquences sur la situation personnelle de son père.
6.3.2.4
Eu égard aux risques induits par ces emplois, la prévention des conflits
d’intérêts pourrait être améliorée
Qu’il s’agisse de son épouse, de son père ou de sa mère, les emplois familiaux de la
commune exposent le maire à un risque
de prise illégale d’intérêt tel
le que définie par
l’article
432-12 du code pénal, à savoir :
« le fait, par une personne dépositaire de l
’
autorité
publique ou chargée d
’
une mission de service public ou par une personne investie d
’
un mandat
électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt de
nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité ».
La jurisprudence
de la Cour de cassation rappelle que ce délit est
« caractérisé par la prise d
’
un intérêt matériel
ou moral, direct ou indirect et se consomme par le seul abus de la fonction indépendamment de
la recherche d
’
un gain ou de tout autre avantage personnel »
(Cour de cassation, chambre
criminelle, 21 juin 2000, n° 99-86871).
En particulier, le maire doit se déporter de la préparation, de la délibération et de la
signature des actes ayant des conséquences sur la situation personnelle des membres de sa famille
employés par la mairie. Ainsi
, de la même façon qu’il n’aurait pas dû signer l’avena
nt au contrat
de sa mère octroyant à cette dernière une prime en 2015,
il n’aurait pas dû signer l’avenant à la
14
Le contrôle ne portant que sur la commune, il n’a pas été possible d’établir depuis quelle date M. Fatin est directeur
de la SEM. Il occupait toutefois ces fonctions au début de la période examinée dans le cadre du présent contrôle.
COMMUNE DE PAUILLAC
28
DSP de la maison du tourisme relative au logement de fonction (sous-louable sans conditions)
de son père, directeur général de la SEM.
Ces faits
sont susceptibles d’entrer dans le champ de la qualification pénale
sus-évoquée. Si le premier, concernant la mère du maire, est prescrit, le second, datant de 2018,
ne l’est pas.
La chambre rappelle par ailleurs à la commune
, l’article 5 du décret n°
2014-90 du
31 janvier 2014 portant application de l
’
article 2 de la loi n° 2013-907 relative à la transparence
de la vie publique, qui
impose l’adoption par les exécutifs locaux d’arrêtés organisant leur déport
des délibérations comportant un risque de confl
it d’intérêts car, d’après les échanges tenus en
cours d’instruction, la
commune
n’en a pas adopté
.
En conclusion, sur la base des différentes irrégularités constatées, la chambre
recommande à la commune de se conformer aux dispositions de la charte de l’é
lu local relatives
à la déontologie afin de davantage prévenir les risques de conflits d’intérêts.
Recommandation n° 9.
: veiller à respecter l’article L.
1111-1-1 du CGCT et les dispositions
de la charte de l’élu local, afin de prévenir et/ou de faire cesser les risques de conflits d’intérêts.
6.3.3
Un cumul d’emploi irrégulier constaté au cours de la période contrôlée
Un agent d’état civil,
est également gérant d’une société à but lucratif
créée le
16 novembre 2020.
Or, aux termes de l’article L.
123-1 du code général de la fonction publique :
«
Il est
interdit à l
’
agent public : de créer ou de reprendre une entreprise immatriculée au registre du
commerce et des sociétés
»
et de
«
participer aux organes de direction de sociétés ou
d
’
associations à but lucratif
»
.
Le cumul d’emplois de l’intéressé
était donc irrégulier et la chambre a prévenu la
commune qu’il lui appartenait de faire cesser cette situation. Durant la phase de contradiction,
la commune a transmis à la chambre un procès-verbal de la société, en date du
23 septembre 2022, mentionnant notamment sa transformation en société civile immobilière
(SCI), la modification de son objet social et un changement de direction. Si ces éléments
nouveaux attestent du fait que l’irrégularité a été levée pour l’avenir, il
appartiendra néanmoins
à la commune de tirer les conséquences de l’irrégularité passée, conformément aux dispositions
prévues en la matière par le code général de la fonction publique. Par ailleurs, la chambre
indique à la commune que le site internet de la société propose toujours des prestations
commerciales. Elle lui recommande donc de vérifier auprès de l’agent concerné que celui
-ci a
bien cessé toute activité de construction.
Par ailleurs, la chambre a demandé en cours d’instruction les demandes de cu
mul
d’activités effectuées par les agents sur la période et aucune n’a été fournie concernant
cet agent.
Il apparaît donc que les personnels ne sont pas sensibilisés aux règles en matière de cumul
d’activités et/ou d’emplois et que la commune ne contrôle p
as ces problématiques. Il lui est donc
recommandé de mettre en place les actions nécessaires pour corriger cette situation et prévenir
sa survenance à l’avenir.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
29
Recommandation n° 10.
: tirer les conséquences du
cumul d’emplois irrégulier constaté lors
de l’instruction et, plus
largement, mettre en place les outils permettant de prévenir les cumuls
irréguliers.
6.4
Temps de travail
6.4.1
De 2002 à 2020, un régime irrégulier, coûteux pour la commune
En 2001, au moment de la mise en place des 35 heures, la collectivité avait la possibilité
de maintenir le régime de temps de travail en vigueur, s’il était plus favorable, conformément au
dernier alinéa de l’article 7
-1 de la loi du 26 janvier
1984 créé par l’article
21 de la loi
n° 2001-2 du 3 janvier
2001. Toutefois cette dérogation n’était
possible que si le régime plus
favorable était déjà en place avant le 3 janvier
2001, date de la publication de la loi, et qu’une
délibération prise avant le 31 décembre 2001 venait en entériner le maintien.
En l’espèce, la commune n’a pas été en mesure de
fournir les délibérations relatives au
temps de travail avant 2001. En revanche elle a fourni un accord-cadre signé le 14 décembre
2001 venant
«
réduire la durée hebdomadaire du temps de travail (…) à 35 heures (…) soit 1
600
heures par an ».
Cet accord-cadre ne fait pas mention du régime de congés et renvoie sur ce sujet
à un règlement intérieur. Si ce règlement intérieur, adopté en 2002,
n’a
pu être fourni par la
commune, elle a en revanche fourni celui du 5 mai 2010 qui reprend le règlement intérieur de
2002 pour le fusionner avec d’autres documents relatifs aux ressources humaines.
Il octroie aux agents 31 jours de congés annuels (25 jours légaux et cinq jours
exceptionnels dont un comptant pour la journée de solidarité soit quatre jours de congés
exceptionnels).
Ce régime de temps de travail était irrégulier à plusieurs titres :
-
tout d’abord parce qu’il ne s’agit pas du maintien d’un régime plus favorable mais
d’une création initiée, d’après l’accord
-cadre, à partir de novembre 2001 ; la
commune n’a donc respecté ni la lettre ni l’esprit de la loi
;
-
ensuite,
parce que le règlement intérieur prévu par l’accord
-cadre prévoit quatre jours
de congés exceptionnels, ce qui porte la durée annuelle du travail à 1 579 heures. Or,
ce règlement intérieur ayant été adopté après le délai fixé par le législateur, il
n’est
pas régulier (
a fortiori
dans la mesure où il ne s’agit pas d’un maintien mais d’une
création).
Le nombre d’heure
s ainsi perdues représentait 1,12 ETP en 2020, ce qui, rapporté au
nombre d’agents de la collectivité constitue un coût pouvant être évalué à
40 898
€, sur la base
du coût moyen théorique d’un agent évalué à
36 562
€. Dans l’ensemble, ainsi que présenté dans
le tableau
infra
, le surcoût induit par la durée dérogatoire du temps de travail de 2015 à 2020
s’établit à
241 724
€.
COMMUNE DE PAUILLAC
30
Tableau n° 13 :
coût du temps de travail dérogatoire 2015-2020
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après
le tableau des effectifs de la commune
et les comptes de gestion
Le coût de ce régime de travail dérogatoire doit également être mis en perspective avec
le paiement d’heures supplémentaires (sans prise en compte des heures supplémentaires
récupérées).
En effet, le temps de travail étant inférieur à la durée légale sur la période concernée, le
seuil de déclenchement des heures supplémentaires s’effectue sur une base irrégulière et plus
coûteuse pour la collectivité.
6.4.2
En 2021, la régularisation du temps de travail
Par délibération en date du 29 janvier 2021, le conseil municipal a régularisé le régime
du temps de travail des agents, conformément à l’article 47 de la loi n°
2019-828 du 6 août 2019
de transformation de la fonction publique. Le temps de travail hebdomadaire est ainsi désormais
fixé à 35 heures soit 1 607 heures par an.
Toutefois, dans le but de conserver les cinq jours de congés exceptionnels anciennement
accordés aux agents (dont la journée de solidarité), le conseil municipal a décidé d’augmenter la
durée du travail annuelle de 35 heures et d’accorder cinq jours d’ARTT aux agents en
contrepartie. L’instruction a montré que les 35
heures supplémentaires annuelles sont bien
effectuées par les agents.
Concernant le régime de congés, la commune autorise les agents à reporter les congés
annuels non pris en raison de mal
adie, de maternité ou d’adoption (délibération du 29
janvier
2019). Sur ce sujet, dans le silence de la délibération, la chambre indique que si cette faculté de
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Jours calendaires
365
365
365
365
365
365
Samedis et dimanches
104
104
104
104
104
104
Nombre de jours de congés annuels accordés par la
collectivité
(nb légal : 25 jours = 5 semaines de 5
jours)
29
29
29
29
29
29
Jours fériés légaux ne tombant ni un samedi ni un
dimanche
(moyenne)
8
8
8
8
8
8
Jours au titre du fractionnement des congés
2
2
2
2
2
2
Nombre de jours travaillés
222
222
222
222
222
222
Ecart avec le nombre de jours travaillés du régime
légal
(226 jours)
4
4
4
4
4
4
Ecart en nombre d’heures
28
28
28
28
28
28
Ecart lié à l’absence de mise en place de la journée de
solidarité
(7 heures)
-
-
-
-
-
Différence avec la durée légale du travail
(1607 heures)
28
28
28
28
28
28
Durée de travail annuelle de la collectivité en heures
1 579
1 579
1 579
1 579
1 579
1 579
Effectif pris en compte exprimé en ETP au 01/01/N
68,6
68,60
67,60
68,60
65,20
64,20
Volume d'heures perdues pour l’ensemble de la
collectivité
1 921
1 921
1 893
1 921
1 826
1 798
Sureffectif théorique
1,20
1,20
1,18
1,20
1,14
1,12
Charges de personnels exercice N
(en €)
2 383 266
2 334 515
2 242 886
2 214 760
2 350 573
2 347 252
Coût moyen d'un agent (
en €)
34 741
34 031
33 179
32 285
36 052
36 562
Surcoût budgétaire (en €)
41 525
40 676
39 080
38 589
40 956
40 898
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
31
report est bien conforme au droit en vigueur, elle ne peut toutefois s’exercer que dans la limi
te
de quatre semaines par an, conformément à la jurisprudence du Conseil d’État
15
.
Par ailleurs, cette même délibération accorde un droit à indemnisation aux agents mis à
la retraite sans avoir pu prendre leurs congés en raison de maladie. Sur ce point, dans le silence
de la délibération, la chambre rappelle que ce droit est calculé au prorata du temps de travail si
l’agent n’est pas à temps complet.
6.4.3
Des heures supplémentaires mal encadrées et mal justifiées
L’indemnisation des heures supplémentaires effect
uées en dehors des cycles de travail
repose sur des dispositions règlementaires
16
qui imposent : une nécessité absolue de service, la
mise en place de moyens de contrôle automatisés qui permettent la comptabilisation exacte des
heures supplémentaires
17
accom
plies et une délibération de l’organe délibérant déterminant la
nature des fonctions justifiant les dépassements horaires et la liste des emplois éligibles
18
.
Aux termes de sa délibération relative au temps de travail et de son règlement intérieur
relatif au même sujet, la commune a posé le principe de la récupération des heures
supplémentaires. La possibilité de leur indemnisation est également permise, de manière
exceptionnelle.
En revanche, aucune délibération n’est venue préciser la liste des emplois é
ligibles aux
heures supplémentaires. La commune n’a régularisé la situation qu’en juillet 2021 (délibération
n° 2021/083 en date du 16 juillet 2021), indemnisant ainsi des heures supplémentaires de 2015 à
juillet 2021 sans fondement juridique.
Par ailleurs, elle
n’a pas mis en place de moyen de contrôle automatisé du temps de
travail. Elle déclare fonctionner par déclaration papier et a fourni en cours d’instruction un
échantillon de 14 feuilles de relevé des heures supplémentaires pour l’exercice 2021. Ces
états
des heures supplémentaires effectuées attestent du fait que la commune en contrôle l’effectivité.
En 2020 pour le budget principal de la commune, le nombre
d’
indemnités horaires pour
travaux supplémentaires (IHTS) indemnisées
s’établit à 1
838 (contre 1 693 en 2015), pour un
coût de 40 597
€ (contre 27
584
€ en 2015). La commune explique l’augmentation des heures
supplémentaires rémunérées
en fin de période par la tenue des élections et l’organisation du
recensement. Sur la période 2015-2019, le montant global des heures supplémentaires
rémunérées s’élève à 223
255
€
pour le budget principal.
15
Conseil d
’
État, 5ème - 4ème chambres réunies, 26/04/2017, 406009, Publié au recueil Lebon :
16
Décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires et
n° 2000-815 du 25
août 2000 relatif à l’aménagement et la réduction du temps de travail.
17
Toutefois, pour les personnels exerçant leur activité hors des locaux de rattachement, un décompte déclaratif
contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle automatisé.
18
Article 2 du décret n° 91-875 relatif au régime indemnitaire dans la fonction publique territoriale.
COMMUNE DE PAUILLAC
32
Tableau n° 14 :
montants et volume des heures supplémentaires versées 2015-2021
Exercice
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Montant (€)
27 584
27 993
30 419
26 243
41 727
40 597
28 690
223
255 €
Volume (h)
1693
1804
1812
1489
2571
2579
1838
137 89 h
Source : Xemelios
Il convient également de noter qu’un volume d’heures supplémentaires est également
récupéré. En 2021, ce sont 621 heures qui ont été récupérées. La chambre constate donc que le
volume des heures supplémentaires rémunérées est largement supérieur au volume d’heures
récupérées, contrairement à la politique que la commune indique vouloir conduire dans son
règlement intérieur, à savoir la rémunération des IHTS à titre exceptionnel. Elle
l’
invite donc à
adapter son règlement intérieur relatif au temps de travail pour le faire correspondre à la réalité
ou bien à mettre en place des moyens pour assurer son respect.
7
LES MARCHES PUBLICS
7.1
Une stratégie et un suivi des achats inexistants
La commune de Pauillac effectue entre 2 000 et 3
000 achats par an d’après les tableaux
du grand livre fournis en cours d’instruction. Or, il apparaît que ces achats ne font ni l’objet d’une
anticipation en
amont de leur réalisation ni d’un suivi une fois qu’ils sont effectués.
En effet, interrogée sur l’existence ou non d’une stratégie d’achat, la commune a
simplement indiqué
« demander systématiquement trois devis »
et a fourni une note rédigée par
le directeur des services techniques en ce sens.
La question n’est pas abordée dans les débats d’orientations budgétaires et la commune
ne dispose pas de plan pluriannuel d’investissement. Les PV du conseil municipal ne font
également pas apparaître d’implication
des élus dans la définition des besoins de la commune,
l’usage des différentes procédures de marché, la maîtrise des risques ou encore les aspects
environnementaux.
Dans le même esprit, aucune réponse n’a été apportée concernant le processus d’achat.
Seule la note susmentionnée du directeur des services techniques expose que le directeur valide
les devis et les transmet à la DGS qui les valide à son tour, avant validation définitive par le
maire. Il n’y a pas de responsable des achats autre que le maire et
la DGS, les agents en charge
de passer des commandes pour l’exercice de leurs missions ne sont pas sensibilisés aux notions
essentielles de la commande publique et le service « Finances
» n’a qu’un rôle d’enregistrement.
Dès lors, la commune ne procède à aucune définition du besoin pour ses achats courants
avec les services acheteurs. Or, c’est une étape cruciale de la commande publique rappelée par
l’article 5 du code de la commande publique. Cette absence de définition du besoin a pour
conséquence le non-respect des règles de la commande publique par la commune (voir
infra
au
point 7.2) et lui est potentiellement défavorable financièrement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
33
Par ailleurs, aucun suivi des achats courants n’est réalisé. Seuls ont pu être fournis en
cours d’instruction des t
ableaux recensant les marchés de montants supérieurs à 25
K€
HT
(environ dix par an).
La chambre invite donc la commune à professionnaliser sa fonction achat en rédigeant
un guide de procédure interne, en sensibilisant les agents des services acheteurs et en suivant à
l’aide d’un outil simple (tabl
eur
Excel
) les achats qu’elle effectue dans l’année (objet, procédure,
montant) afin d’éviter les écueils décrits ci
-après.
7.2
Un morcellement des achats et une computation erronée des seuils
L’analyse des achats r
etracés dans les grands livres de 2015 à 2021 laisse apparaître que
la commune sollicite souvent plusieurs fournisseurs différents pour des services de même nature.
C’est le cas dans de nombreux domaines représentant des dépenses annuelles importantes
tell
es que l’énergie (trois fournisseurs différents), la téléphonie (deux fournisseurs différents), les
fournitures scolaires (jusqu’à dix fournisseurs différents par an) ou encore la peinture (environ
six entreprises différentes par an et quinze sur la période 2015-
2021). C’est également le cas dans
la quasi-totalité des achats courants des services techniques tels que la quincaillerie, les matériaux
de construction ou encore les articles de bricolage.
Cette pratique reflète un manque de pilotage de la dépense publique, potentiellement
défavorable à la collectivité. La bonne gestion administrative exige, d’une part, de définir ses
besoins par groupes d’achats homogènes et, d’autre part, de regrouper les achats récurrents de
fournitures
via
des marchés pluriannu
els (l’usage est de commander sur trois ans) afin d’obtenir
les meilleurs prix pour la collectivité. Par ailleurs, limiter le nombre de fournisseurs permet de
négocier des prix plus favorables.
Par ailleurs, l’éclatement des fournisseurs et la passation d’achats «
de gré à gré » chaque
année en fonction de la survenance des besoins conduit à un contournement des règles de la
commande publique car les seuils de procédure et de publicité des achats publics fixés par le
code de la commande publique portent su
r des groupes d’achats homogènes. Ainsi, sur la base
d’un échantillon de quatre groupes d’achats de fournitures courantes (les matériaux de
construction, la peinture, les fournitures des écoles et le matériel électrique), considérés de
manière triennale, c
e qui est l’usage pour ce type d’achats, il apparaît que la commune dépasse
les seuils règlementaires et aurait dû en conséquence procéder à une publicité et, parfois, à une
mise en concurrence.
COMMUNE DE PAUILLAC
34
Tableau n° 15 :
r
econstitution des groupes d’achats pour quatre postes de fo
urnitures courantes
Source : grands livres de la commune 2015-2021
En effet, ainsi que le présente le tableau ci-dessus, la commune aurait dû réaliser une
publicité et une mise en concurrence pour la quasi-totalité des achats concernés (le seuil de
publicité obligatoire en vigueur de 2015 à 2020 étant de 25
K€
HT). Par ailleurs, elle aurait
également pu passer la quasi-totalité de ces marchés en procédure adaptée et chercher ainsi à
obtenir des prix plus avantageux. Il est précisé que, concernant notamment les matériaux de
construction et les fournitures électriques, les montants exprimés dans le tableau sont
sous-estimés car ils ne retracent que les achats effectués auprès des fournisseurs principaux mais
les grands livres fournis par la commune laissent
apparaître qu’elle effectue par ailleurs de
nombreux achats de même nature auprès d’autres entreprises.
La chambre rappelle à la commune que le non-respect des règles de publicité et de mise
en concurrence, en plus de l’exposer à des risques contentieux (
que par ailleurs elle ne
provisionne pas), l’empêche de trouver les meilleurs prix pour ses achats et prive une partie des
acteurs économiques de l’accès à ses marchés. Elle rappelle également que le non
-respect des
règles de la commande publique est susce
ptible de constituer l’octroi d’un avantage injustifié par
des actes contraires aux dispositions législatives ou règlementaires ayant pour objet de garantir
la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics. En conséquence, les agents
de la commune doivent être formés et sensibilisés au nécessaire respect de la règlementation en
vigueur. Un processus d’achat formalisé doit être instauré.
La chambre rappelle également que si ces achats avaient été réalisés sous forme de
marchés homogènes, ils auraient dû être réalisés par voie dématérialisée (le seuil de
dématérialisation des procédures était jusqu’en 2020 de 25
K€
HT, il est désormais de
40
K€
HT). Elle recommande à la commune de prendre en compte cette obligation pour l’avenir.
Recommandation n° 11.
: rationnaliser les achats publics dans le respect des procédures de
passation. À cet effet, satisfaire aux besoins courants par des marchés pluriannuels portant sur
des groupes d’achats homogènes correctement définis.
En € HT
2015
2016
2017
Trie nnal
2015 -2017
2018
2019
2020
Trie nnal
2018-2020
2021
Matériaux de
construction
6 647
8 378
10 925
25 950
23 406
28 416
24 995
76 817
14 840
Peinture (jusqu'à six
entreprises
différentes par an)
6 434
6 007
5 640
18 081
2 546
11 154
19 166
32 866
9 145
Matériel électrique
14 043
15 631
29 195
58 869
22 507
6 196
7 137
35 840
21 330
Fournitures scolaires
(jusqu'à dix
fournisseurs par an)
16 024
13 050
17 970
47 044
16 989
12 349
15 929
45 267
14 494
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
35
8
UNE POLITIQUE PATRIMONIALE COUTEUSE
De manière générale, la politique immobilière conduite par la commune de Pauillac est
financièrement coûteuse. Cela se vérifie tant dans les produits de cession que dans la performance
des revenus locatifs. Cela se ressent également dans la transparence, perfectible, liée à ces
opérations.
Entre 2015 et 2021, la commune a réalisé 39 acquisitions immobilières (pour un montant
de 1,5
M€) et 22 cessions (pour un montant de 2,4
M€). Les cessions ont engendré des
moins-values cumulées de 402 000
€.
Au 31 décembre 2021, la commune détient par ailleurs 56 biens en locations, 32 à usage
d’habitation et 24 à usage professionnel. Ces immeubles ont rapporté 144
744
€ à la commune
en 2021, des recettes locatives en baisse de 6,3 % depuis 2015.
Avec 35
% de recettes d’exp
loitation issues des revenus locatifs et de produits de
cessions atteignant parfois 14 % du total des produits de gestion (en 2019), la commune est active
sur le plan immobilier comparativement aux communes de sa strate. Au regard du dynamisme
de cette pol
itique domaniale, ses modalités de conduite et ses coûts méritaient d’être examinés.
8.1
402
000 € de moins
-values sur les cessions immobilières
Les produits de cessions sont structurellement élevés mais diminuent tendanciellement
sur la période contrôlée. La
chambre rappelle à la commune qu’il ne s’agit pas de ressources
pérennes,
a fortiori
dès lors que le rythme de cession du patrimoine communal n’est pas
proportionnellement compensé par celui des acquisitions et que, par conséquent, le patrimoine
diminue.
Entre le 1
er
janvier 2015 et le 31 décembre 2021, le conseil municipal a délibéré à
61 reprises en ce qui concerne les cessions immobilières. La commune a procédé à 22 cessions
sur la période.
Ces cessions représentent un montant cumulé de 2,5
M€ et ont ent
raîné des moins-values
d’un total de 402
000
€, qui s’expliquent principalement par l’état d
e certains biens vendus et
leur nécessaire réhabilitation et/ou leur inscription dans
un projet d’intérêt général (création
d’habitats sociaux et d’une gendarmerie)
. En effet, la commune a vendu des biens pour un prix
cumulé de 2,467
M€, alors que la valeur nette comptable, c’est
-à-
dire la valeur d’achat nette des
éventuels amortissements, s’établissait à un montant de 2,870
M€
, engendrant ainsi une moins-
value.
Tableau n° 16 :
montants des opérations patrimoniales
Source : chambre régionale des comptes Nouvelle-
Aquitaine d’après le compte de gestion
Comptes
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total
192 - PV (+) ou MV (-) sur cessions d’immo.
133 640
-1 095 633
48 636
-49 026
819 449
-336 819
77 096
-402 658
675 - Valeurs comptables des immo. cédées
19 925
1 686 634
411 906
222 212
56 716
467 619
5 434
2 870 447
676 - Différences sur réalisations (positives)
141 202
190 223
48 636
65 872
858 049
2 654
77 096
1 383 732
775 - Produits des cessions d’immobilisations
153 565
591 001
460 542
173 186
876 165
130 800
82 530
2 467 789
776 - Différences sur réalisations (négatives) r
7 563
1 285 856
114 898
38 600
339 473
1 786 389
COMMUNE DE PAUILLAC
36
Le montant de ces moins-
values de cessions est d’ailleurs
probablement sous-estimé, si
l’on s’en tient au prix du marché, car la co
mmune parvient parfois à vendre certains biens à des
prix largement au-dessus des estimations des domaines sans explication particulière. On peut
citer pour exemple la vente en décembre 2018 de deux parcelles (A869 et AO574) au groupement
foncier agricole des vignobles de la baronne Philippine de Rothschild pour un montant de
535 920
€
, soit 55 % au-
dessus de l’estimation
(293 000
€
) fournie par le service en charge des
domaines.
8.2
Un important volume d’acquisitions, sans stratégie définie et malgré
une activité locative manifestement déficitaire
Entre le 1
er
janvier 2015 et le 31 décembre 2021, le conseil municipal a délibéré à
33 reprises en ce qui concerne les acquisitions immobilières et la commune a procédé à
39 acquisitions. Ceci permet de constater
que six acquisitions n’ont pas fait l’objet de délibération
du conseil municipal. Par ailleurs 20 % des acquisitions ont été effectuées par préemption.
Le montant cumulé de ces acquisitions est de 1,46
M€. Sur certains exercices, tels que
2020, cela représente 13
% des crédits d’investissement votés au budget primitif.
Interrogée sur le volume de ces acquisitions, la commune a déclaré agir ainsi pour éviter
la spéculation car Pauillac se situerait en « zone tendue ».
Pourtant, si l’on s’attache au
taux de
logement vacants sur la commune calculé par l’I
nsee (16,8 %), dont le niveau élevé est confirmé
par le taux de vacance du patrimoine locatif communal analysé en sus, le caractère tendu du
marché immobilier pauillacais n’est pas avéré.
Dans la mesure où, sur la période récente, de nombreux biens parmi ces acquisitions sont
des immeubles, la commune va sans doute accroître son activité de location immobilière déjà
importante. Or, celle-ci étant structurellement déficitaire, le bien-
fondé d’une telle démarche
interroge.
En effet
, d’après
les données transmises par la commune pendant l’instruction, qui
n’étaient pas exhaustives, Pauillac dispose d’ores et déjà
de 56 biens
qu’elle propose à la location
pour une superficie totale de 7 500 m². En leur sein figure un centre administratif de 1 170 m²
qui représente treize baux. Figure également un local commercial légué par un ancien maire en
1902. Les conditions de gestion de ce local sont conformes à la volonté du légataire.
Selon la nature des locaux (habitation ou usage professionnel) ceux-ci sont gérés soit par
le budget annexe « locaux professionnels soumis à TVA
» soit par le budget principal. D’après
les données fournies
par la commune 32 biens sont à usage d’habitation et 24 à usage
professionnel.
Dans la mesure où elle n’a pas renseigné la valeur de son patrimoine locatif dans les
comptes administratifs sur l’ensemble de la période contrôlée, il est impossible d’en cal
culer la
rentabilité. La commune ne procède par ailleurs pas à un tel calcul de son côté.
À tout le moins ressortait-
il, à l’aune des premiers éléments transmis par la commune,
que sur 68 biens proposés à bail, 22 n’étaient pas loués. Cela concernait essen
tiellement les
locaux à usage d’habitation dont 60
% sont vides (19 sur 32). Il semblait donc difficile que la
politique de location immobilière de la commune, en ce qui concerne les locaux d’habitation,
soit rentable.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
37
En réponse aux observation provisoires, la commune a transmis un document,
démontrant, selon le maire,
«
que l’ensemble du patrimoine louable l’est. Si un bien n’est pas
loué, c’est soit du fait de sa fonction (utilisation par les services de la Ville), soit qu’il est mis à
disposition des
associations de la commune à caractère social ou sportif, soit qu’il est en attente
d’un projet global (création de parking, de place, etc.) soit qu’il est en état de ruine
».
Toutefois, ce document nouveau ne rend pas parfaitement compte de la situation
économique des biens concernés.
Ainsi, pendant l’instruction,
la commune a indiqué avoir des
difficultés à trouver des preneurs malgré des prix bas. Par exemple trois locaux de 174 m², 91 m²
et 70 m² en centre-ville aux loyers respectifs de 250
€, 100
€ et
200
€
étaient vacants, faute de
demandes, après n’avoir été loués que ponctuellement sur la période contrôlée et pour des loyers
faibles. Pour autant, dans le dernier document envoyé à la chambre, ces mêmes locaux sont
qualifiés de bâtiments publics ou administratifs. En tant que tels, ils ne sont pas concernés par
une éventuelle mise sur le marché locatif, alors que les informations transmises par la commune
étaient différentes pendant l’instruction.
Enfin, certains bâtiments destinés à la revente, parfois acquis en 2018, sont libres. De ce
fait, ils ne sont pas eux non plus productifs de revenus.
Compte tenu de ce taux de vacances, le montant des recettes locatives n’a
tteignait que
144 744
€ en 2021. Or, d’après les données transmises par la commune, le pa
trimoine locatif
représenterait 2 087 m² (sachant que la superficie de sept
biens sur 32 n’a pas été renseignée soit
22
% des biens). Partant, sur la base d’un calcul dont il est admis qu’il est très simplifié, le prix
moyen du m² à la location à Pauillac
étant (d’après les données consultables sur internet) de 10
€,
la commune pourrait percevoir
a minima
250 440
€ en ne mobilisant que 80
% de ses biens.
Il résulte de ce qui précède que la politique conduite par la commune en matière
d’immobilier locatif fa
it peser une charge et un risque sur ses finances. En effet, bien que la
rentabilité du patrimoine loué ne puisse être calculée en raison de l’absence de recensement de
la valeur de celui-ci, le taux de vacance des logements et la rapide analyse sur les recettes
locatives effectuée au paragraphe précédent suffisent à démontrer la non-rentabilité du dispositif.
Par ailleurs, ce patrimoine induit nécessairement des charges d’entretien et de travaux qui auront
tendance à aggraver le déficit de l’activité
immobilière locative de la commune.
La chambre constate donc une contradiction entre la tension immobilière de la zone,
avancée comme justification des nombreux achats de la commune, et le taux de vacance
important de ses biens mis à bail.
D’après les échanges
tenus en cours d’instruction, la commune n’a pas défini de politique
immobilière particulière et ne poursuit pas d’objectif établi. Cet état de fait questionne
nécessairement au regard du volume des opérations patrimoniales effectuées et aux coûts par
con
séquent mal justifiés qu’elles représentent pour les finances de la commune. La
chambre
recommande à la commune de clarifier sa
stratégie immobilière, à la fois pour sa politique d’achat
et son activité locative.
8.3
Une transparence comptable à parfaire
L’abs
ence de stratégie dont fait preuve la commune dans sa gestion patrimoniale se
ressent en termes de rigueur procédurale et comptable.
COMMUNE DE PAUILLAC
38
En effet,
l’information portée aux comptes administratifs relative aux variations du
patrimoine et aux cessions d’immobilisations n’est pas exhaustive.
L
’annexe A
10.1, relative aux
entrées de patrimoine ne mentionne jamais les acquisitions de biens immobiliers, tandis que les
informations relatives aux sorties de patrimoine, qui devraient figurer à l’annexe A
10.2, sont
porté
es, de manière parcellaire sur l’annexe A
10.5 relative aux variations du patrimoine se
rapportant à l’article L.
300-
5 du code de l’urbanisme, c’est
-à-dire aux opérations
d’aménagement. Enfin, en 2018, l’annexe A
10.3 qui mentionne les comptes 675 et 775 utilisés
pour mouvementer ces opérations est rempli avec la mention « sans objet ».
Recommandation n° 12.
: établir une stratégie patrimoniale définissant les objectifs
poursuivis par les différentes opérations immobilières.
Recommandation n° 13.
: suivre comptablement la valeur, les coûts et la rentabilité du
patrimoine locatif.
9
UNE RELATION SOUTENUE AVEC LE GROUPE BARON
PHILIPPE DE ROTHSCHILD
L’instruction a identifié de nombreuses occurrences de relations entre la commune de
Pauillac et la société anonyme Baron Philippe de Rothschild (BPHR), qui exploite le château
Mouton-
Rothschild à Pauillac, et sa fondation d’entreprise (la fondation Philippine de
Rothschild) (ci-après « groupe Rothschild »). À titre informatif, il est à noter que deux salariés
du groupe siègent au conseil municipal, même s’ils
se déportent systématiquement du vote dès
lors que cela est nécessaire.
La commune a également mis en place avec plusieurs châteaux, dont Rothschild, un
« fonds de dotation ».
La présidence de ce fonds a été assurée jusqu’en 2023
par
M. Éric de Rothschild puis, en 2023, M. Jean-Charles Cazes lui a succédé.
À la fin de l’exercice
2022, la société BPHR déclare avoir contribué à hauteur de 27 % des sommes collectées par ce
fonds de dotation soit 250 000
€.
Le fonds de dotation Pauillac Médoc
Les statuts du fonds de dotation Pauillac Médoc ont été signés le 13 février 2017 entre la mairie de
Pauillac et l’organisme de défense et de gestion
19
(ODG) de l’appellation Pauillac (devenu ODG Médoc,
Haut-Médoc, Listrac-Médoc). La création du fonds a été déclarée auprès de la préfecture de la Gironde le
3 juillet 2017.
Pour rappel, les fonds de dotation sont encadrés par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation
de l’économie et par le décret n° 2009
-158 du 11 février 2009 relatif aux fonds de dotation.
19
Un organisme de défense et de gesti
on est constitué à l’initiative d’un ensemble de producteurs et/ou
transformateurs assurant une même production qui s’associent au sein d’une structure pour porter la démarche de
reconnaissance d’un signe de qualité, de l’élaboration du cahier des charges
à la protection et la valorisation du
produit.
Ils sont créés en application de l’article L.
642-17 du code rural et de la pêche maritime.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
39
Aux termes de l’article 1
er
de ses statuts, le fonds est créé pour une durée de dix ans. Il a pour objet de
favoriser l’harmonie sociale du territoire médocain, en assurant au plus large public :
- un accompagnement à la scolarité (équipement et infrastructures des écoles, accompagnement scolaire
renforcé, outils pédagogiques pour les langues et le numérique) ;
-
la promotion de l’égalité des chances (soutien pour l’accès du plus grand nombre à des manifestations
culturelles et sportives, prise en charge des frais de scolarité sur l
e principe des bourses d’excellence)
;
- une amélioration du cadre de vie des habitants (soutien aux politiques de rénovation urbaine, de rénovation
de l’habitat, notamment en matière de performance énergétique).
Le fonds est administré par un conseil d’administration devant se réunir au minimum une fois tous les
six mois et composé de 16 membres, à savoir :
- deux représentants des membres fondateurs ;
- un collège de 14 membres répartis entre dix personnalités qualifiées issues du monde viticole, deux
personnalités qualifiées issues de la société civile et deux élus locaux de la ville de Pauillac.
Une dotation initiale de 15 000
€ irrévocable et gratuite a été prévue. Les autres moyens du fonds
proviennent de l
a collecte de fonds ou de biens de toute nature, par tous moyens et notamment par voie d’appel
à la générosité du public (sous réserve de l’autorisation préfectorale), l’organisation d’opérations de mécénat, la
création, la gestion de toutes actions, servi
ces ou établissements nécessaire à la poursuite de l’objet du fonds ou
encore les revenus des ressources collectées. Le fonds a fait parvenir aux services de l’
É
tat ses rapports d’activité
et financier au cours des exercices 2019 et suivants.
En revanche,
la commune n’a pas été en mesure de fournir un récapitulatif de l’emploi des ressources
reçues de ce fonds de dotation à savoir 320 000
€ en 2018, 270
000
€ en 2019 et 332
000
€ en 2021. Elle
déclare
sur ce sujet
« dans la mesure où ces libéralités ne sont pas soumises à charges et conditions, je ne saurais
indiquer les dépenses financées par les sommes perçues ».
Cette réponse étonne dans la mesure où les statuts du
fonds évoquent des objets précis et que les comptes-rendus des assemblées générales du fonds de dotation
présentent systématiquement la liste des projets financés et les montants qui y sont consacrés.
Lors de l’instruction la commune a
déclaré que ces fonds auraient servi à la réfection des écoles. Les
comptes-
rendus transmis par le fonds de dotation confirment qu’au moins deux des versements reçus par la
commune ont effectivement été utilisés pour rénover l’école de Hauteville en 2020 et 2021. En revanche, l
e
troisième versement pour lequel une justification est avancée, en 2019, a porté sur la rénovation du centre-bourg.
Toutefois, pris dans leur ensemble, ces fonds ne représentent que 350 000
€ sur un total de 922
000
€.
L’utilisation qui a été faire par la
commune de la différence, à savoir 572 000
€ n’a pas été justifiée. Ces fonds
abondent donc simplement les ressources de fonctionnement de la commune.
La chambre invite par conséquence la commune, dans un souci de transparence, à informer le conseil
munic
ipal sur l’utilisation des fonds en provenance du fonds de dotation Pauillac Médoc, en formalisant la
sollicitation des fonds et en suivant leur utilisation. Un compte d’emploi, c’est
-à-dire un suivi extracomptable,
pourrait utilement être mis en place dans cette perspective.
9.1
Les conséquences budgétaires et patrimoniales
Entre 2016 et 2021, tous budgets confondus, la commune a reçu 950 823
€ de la part du
groupe Rothschild, soit directement par le château, soit par l’intermédiaire de ses fondations et
du fonds de dotation Pauillac Médoc
20
. Ces produits concernent essentiellement le budget
principal (837 823
€) mais aussi la régie d’animation et de promotion de Pauillac
(100 000
€
21
).
20
Le groupe Rothschild contribue à hauteur de 27 % des sommes collectées par le fonds.
21
À ces 100 000
€ s’ajoutent
13 000
€ apportés par la société Rothschild Martin Maurel au même budget annexe
sur la période contrôlée.
COMMUNE DE PAUILLAC
40
Pour donner un ordre de grandeur, l’ensemble de ces produits représente
35 % de la DGF
perçue par la commune sur la même période (2 764 924
€). Ils proviennent notamment du
mécénat et des offres de concours
22
.
Ainsi, sur la période contrôlée, BPHR a offert son concours à la commune de Pauillac à
deux reprises :
-
par une convention du 12 juillet 2018, la société BPHR a proposé de financer à 100 %
les travaux de réfection d
’une voie dénommée
« la passe de la Pigotte »
23
dans la limite
de 504 000
€. La passe de la Pigot
te est située à proximité immédiate des infrastructures
de la soc
iété BPHR. Sa rénovation vise à en sécuriser l’accès. La signature de cette
convention avait été autorisée par le conseil municipal le 3 juillet 2018 (délibération
n° 2018-101). Les travaux ont été commandés par la mairie à une entreprise via un
marché public de travaux en procédure adaptée en date du 16 mai 2018. Leur coût total
a atteint 380 328,60
€ TTC. Bénéficiant d’un remboursement de FCTVA pour
62 389,10
€, le coût résiduel
à la charge de la commune fût de 317 939,50
€, versés par
la société BPHR le 28 novembre 2018 ;
-
par une autre convention du 12 juillet 2018, la société BPHR a offert son concours à
hauteur de 189 000
€ maximum à la commune pour la réfection des trottoirs au hameau
du Pouyalet. L’objectif avancé était d’embellir et d’améliorer les
conditions d’accueil
des touristes dans ce hameau situé à proximité immédiate du château. Le conseil
municipal avait donné son accord à la signature de cette convention par délibération du
3 juillet 2018 (délibération n° 2018-102). La commune a commandé les travaux à une
entreprise via un marché de travaux public à procédure adaptée le 24 mai 2019. Les
fonds (189 000
€) ont ensuite été versés par la société BPHR à la commune le
6 février 2020.
L
ors de l’instruction, l’ensemble des pièces se rapportant à ce
s marchés a été demandé
aux services de la commune. De la lecture de ces pièces il apparait que, si les travaux réalisés sur
la passe de la Pigot
te, voie communale pour laquelle la commune était compétente, n’appellent
pas d’observations,
ceux concernant le
Pouyalet n’auraient pas dû être réalisés par la commune.
En effet, bien que la notion d’offre de concours ne soit pas définie par le droit positif, la doctrine
précise que
«
l’aide ne peut être apportée que dans le cadre d’une opération
de travaux publics,
relative à une compétence détenue par l'auteur de l’offre
»
24
. En l’espèce les travaux effectués
au hameau du Pouyalet portaient sur la route départementale n° 2, appartenant au domaine public
routier du département. Or, l’entretien du d
omaine routier départemental incombe au conseil
départemental en application de l’article L.
131-2 du code de la voirie routière. La commune
n’était donc pas compétente pour accepter l’offre de concours de la société BPHR et pour réaliser
les travaux de rénovation de la voirie. Durant la phase de contradiction, les services de la
commune ont produit une convention, signée entre la commune et le département de la Gironde,
en date du 21 juin 2019 et portant sur les travaux en question. La chambre relève que la date de
signature de cette convention est postérieure à la date de notification du marché, à savoir, le
24 mai 2019. Aucune convention de délégation de compétence
n’était donc en vigueur au
22
L’offre de concours est un contrat par lequel une personne intéressée à la réalisation de travaux publics s’engage
à fournir, gratuitement, une part
icipation à l’exécution de ces travaux. Cette participation peut être financière ou
en nature (fourniture de terrain de main d’œuvre ou de prestations). L’offre de concours n’est pas un marché public.
23
La passe de la Pigotte est une voie communale située dans le hameau de la Pigotte, sur la commune de Pauillac.
Elle est bordée de part et d’autre par le domaine Château Rothschild.
24
Réponse du ministère de l’intérieur en date du 23
août 2018 à la question écrite n° 04365 en date du 12 avril 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
41
moment des faits
. C’est donc sciemment qu
e la commune
s’est cons
tituée maîtresse
d’ouvrage
d’une opération qui ne relevait pas de sa compétence
.
Toujours au budget principal, la commune effectue des cessions de patrimoine avec le
groupe Rothschild. Sur la période 2017
–
2021 elle en a ainsi effectué quatre pour des produits
cumulés de 664 152
€ soit 39
% des produits de cession totaux de la période. Certaines de ces
ventes ont été effectuées à des prix supérieurs aux estimations fournies par les services en charge
des domaines (+ 55 % au-dessus par exemple pour la vente des parcelles A689 et AO574 au
Pouyalet en 2019 pour un montant de 535 920
€).
Pour la
régie d’animation et de promotion de Pauillac
, la commune a perçu 100 000
€ de
la part du groupe Rothschild sur la période 2016
–
2021 ainsi que 13
000 € de la banque Rot
hschild
Martin Maurel. Ces sommes représentent 10 % du total des produits de gestion du budget sur la
même période. Il s’agit exclusivement de mécénat attribué par le biais de conventions. Ces
sommes servent à financer le festival de cinéma tenu chaque année par la ville « les vendanges
du 7
ème
art ».
9.2
Une opération risquée
de relocalisation d’un EHPAD
La commune de Pauillac accueillait sur son territoire un
établissement d’hébergement
pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) dénommé « Les acacias ». Ce dernier était détenu
et géré par l’association L
ogéa.
Afin d’
augmenter
la capacité d’accueil de l’établissement, la
commune, faute de foncier disponible, a sollicité la société BPHR, propriétaire d’un terrain,
jouxtant le siège social, paraissant pouvoir répondre au cahier des charges de Logéa. Selon les
services de la commune, la société a accepté à deux conditions
: la rétrocession à la société d’une
route passant au ras des installations accueillant des visites du Château Mouton Rothschild,
susceptible de constituer un danger, et la construction effective de
l’EHPAD
.
D’après
l’ordonnateur, la démarche a été motivée par le fait
que
« la société BPHR avait la crainte que
la commune puisse céder ce terrain, se situant face à leur siège, à un bailleur social. Cela aurait
conduit à la création de logements sociaux face au siège du groupe »
25
.
Dans le but de faire
respecter cette dernière condition, les parties se sont mis d’accord sur l’existence d’une condition
suspensive à l’acte de vente.
L’opération as
socie donc trois partenaires
: la commune, l’association L
ogéa et la société
BPHR. Le terrain de relocalisation de l’EHPAD est vendu
au comptant par la société BPHR à la
commune,
qui le revend à l’association L
ogéa. Cette dernière règle sa dette sous forme
d’une
dation en paiement
26
, apportant
le bâtiment de l’ancien EHPAD «
Les acacias » ainsi que deux
maisons adjacentes à usage locatif, en échange du terrain. Ce montage financier, tiré de la
pratique de la promotion immobilière et peu courant dans le secteur public, a permis à
l’association d’économiser les fonds nécessaires à l’achat du terrain initial, la commune assumant
les risques financiers inhérents à l’opération.
25
Réponse
au rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes envoyée par M.
Fatin, maire
de la commune de Pauillac, le 6 janvier 2023.
26
La dation en paiement est une opération par laquelle un débiteur se libère de son obligation en transférant la
propriété d’un bien à son créancier, qui l’accepte, à la place du paiement.
COMMUNE DE PAUILLAC
42
En amont de la procédure, la commune a requis l’avis de la direction de l’immobilier de
l’État (
DIE) pour les biens concernés. Les estimations, respectivement réalisées le 25 juillet 2017
et le 20 juin 2018, furent de 354 000
€ pour le terrain propriété de la société
BPHR et de
960 000
€ pour le terrain bâti de l’ancien EHPAD et les deux
maisons.
Sur cette base, le 3 juillet
2018, le conseil municipal a autorisé l’achat du terrain à la
société BPHR au prix de 398 000
€ (soit 12,5
% supérieur à l’estimation de la DIE) puis son
apport à l’opération envisagée moyennant comme paiement la datio
n des biens sus-évoqués dans
un délai de trois ans. Au cours de ce délai, la délibération précise que la commune percevra
l’usufruit des deux maisons à usage locatif comprises dans la dation.
Deux promesses ont ensuite été signées. Le 12 octobre 2018, la société BPHR a promis
à la commune la vente du terrain (4 569 m² au prix de 477 600
€
TTC), conditionnée à
«
l’édification par l’acquéreur d’un EHPAD d’une hauteur maximale de 13 mètres et d’une
capacité de 38 lits »
. Le terrain est situé rue Corneille en centre-ville de Pauillac, voisin du siège
pauillacais de la société. Puis, le 16 octobre 2018, la commune a promis le transfert de ce même
terrain à l’association L
ogéa, celle-ci devant lui céder les biens compris dans la dation
sus-évoquée avant le 11 déc
embre 2022. L’acte fixe le prix global des biens compris dans la
dation en paiement à 720 000
€ TTC (soit 33,3
% inférieur à l’estimation de la DIE).
Ces deux promesses ont donné lieu à la signature d’actes notariés. Le premier, en date
du 2 décembre 2019, procède à la cession du terrain de la société BPHR à la commune au prix
de 477 600
€ TTC moyennant le respect de la condition résolutoire suivante
:
«
L’édification par l’acquéreur d’un EHPAD d’une hauteur maximale de 13 mètres, sur
trois niveaux, composé de 38 lits, une résidence services seniors de 32 appartements et un accueil
de jour de 10 places.
A titre informatif, le tout développant une surface plancher de 4 460 m² environ, divers
locaux techniques et collectifs de 2
263 m² environ et d’une surface pour les logements de
1 896 m² environ, sauf à parfaire ou à diminuer.
Précision étant ici faite que le permis de construire relatif à la construction dudit EHPAD
devrait être obtenu au plus tard le 25 février 2020, avec un démarrage prévisionnel des travaux
en juin 2020, et dont l’achèvement devrait être constaté au plus tard le 31 décembre 2023.
Aussi
, si la construction de l’EHPAD n’était pas réalisée à la date convenue, l’acte
authentique de vente réitérant les présentes (promesses de vente) sera considéré comme résolu ;
les effets de la vente seront anéantis de plein droit et l’acquéreur sera censé n’avoir jamais été
propriétaire du bien sans qu’il soit nécessaire d’une mise en demeure préalable de la part du
vendeur.
Chacune des parties sera déliée de ses engagements et tenue de restituer ce qu’elle a reçu
à savoir : le bien sera rendu au vendeur an
s son état d’origine, et ce dernier restituera le prix à
l’acquéreur
».
Le second, en date du 11 décembre 2019, transfère la propriété et la jouissance du terrain
à l’association L
ogéa moyennant la dation en paiement sus-évoquée avant le 31 décembre 2023.
L’acte établit la valeur des biens compris dans la dation à 720
000
€ TTC.
Enfin, par acte notarié en date du 14 avril 2022, la commune est devenue pleinement
propriétaire du terrain et du bâtiment de l’ancien EHPAD, ainsi que des deux maisons, comme
stipulé dans l’acte du 11
décembre 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
43
Le projet de la commune semble être de revendre ces biens. Les services ont indiqué que
le conseil municipal a autorisé le 13 avril 2022 leur vente au lycée AGIR
27
au prix de 816 000
€
(sans préciser si le prix était entendu hors taxes ou toutes taxes comprises).
L’opération L
ogéa interroge à plusieurs titres.
Premièrement sur le plan de sa rigueur méthodologique : l
e conseil municipal n’a pas
précisé dans sa délibération autorisant l’achat initial du terrain à la soc
iété Rothschild si le
montant mentionné était toutes taxes comprises ou hors taxe. Partant, la commune a payé
483 627,91
€ en ajoutant les taxes et les frais d’achat tandis que l’autorisation donnée par le
conseil était de 398 000
€, sans précision sur les
frais annexes. Aussi, par délibération
n° 2020-007, en date du 21 janvier 2020, le conseil municipal a rectifié son erreur,
postérieurement à la signature de l’acte, intervenue le 2
décembre 2019. Toutefois, cette
modification rétroactive n’appara
ît pas régulière.
Certains numéros de parcelles figurant à
l’acte authentique de la dation en paiement
diffèrent de ceux mentionnés sur
la délibération du conseil municipal qui l’autorise (l’acte
mentionne les parcelles AW 814 et AW 816 tandis que la délibération mentionne les parcelles
AX 814 et AX 819).
Les délais fixés par le conseil municipal pour la réalisation de l’opération n’ont pas été
respectés dans l’acte de cession daté du 11
décembre 2019. En effet, selon la délibération de la
commune du 3 juillet 2018 et la promesse en date du 16 octobre 2018, la dation en paiement de
l’ancien EHPAD pauillacais par l’association L
ogéa devait intervenir au plus tard trois ans après
la signature de l’acte authentique, soit le 11
décembre
2022. Or, l’article 9.2 de l’act
e authentique
(en date du 11 décembre 2019) a fixé un délai de paiement au plus tard le 31 décembre 2023, soit
plus d’un an au
-delà du délai autorisé par le conseil municipal et convenu entre les parties.
Le traitement comptable de l’opération a donné lie
u à la réquisition du comptable public
(arrêté 2020-247 en date du 27 avril 2020). En effet, par courrier en date du 19 mars 2020,
celui-ci avait refusé
de traiter l’opération en raison de sa mauvaise imputation comptable bien
que, dans un courriel du 20 février 2020, il ait indiqué très précisément à la commune les comptes
à mouvementer et les montants correspondants. Ce refus était également fondé sur l’incohérence
des montants indiqués dans les pièces justificatives, malgré la délibération rectificative du
21 janvier 2020 sus-évoquée.
La c
hambre s’étonne de telles erreurs et recommande pour l’avenir à la commune
d’observer davantage de rigueur dans le contenu des délibérations et des actes relatifs aux
opérations d’achat
-revente complexes. Elle relève également que le notaire aurait dû, en principe,
bloquer la vente au motif que la délibération qu’il avait en sa possession autorisait la commune
à acheter à un prix inférieur au prix retenu dans l’acte. Toutefois, dans la mesure où le conseil
municipal a ensuite régularisé le prix par une nouvelle délibération, on peut considérer que la
volonté de la commune a été respectée et que cette dernière n’a pas subi de préjudice.
L’opération L
ogéa
interroge ensuite sur le plan de ses conditions d’exécution. En effe
t,
celle-ci a acheté un terrain 483 627,91
€, elle l’a revendu une première fois moyennant la remise
de biens dont le prix a été fixé à 720 000
€ et elle envisage désormais de revendre ces biens au
27
Le lycée AGIR est un lycée professionnel associatif. Parmi ses membres : la MSA, l
a chambre d’
agriculture de
G
ironde, GROUPAMA, Familles rurales, l’UNREP, les mairies de La
ngon et de Pauillac, des délégués régionaux
de Nouvelle-Aquitaine et des personnes physiques. Il dispense notamment un CAP agricole et un bac pro « mise
en valeur des territoires ruraux ».
COMMUNE DE PAUILLAC
44
prix de 816 000
€. Cet achat–revente s’est effectué à des
prix systématiquement en défaveur de
la commune au regard des estimations des domaines. Ainsi elle a acheté le terrain initial 44 000
€
au-
dessus de l’estimation et compte revendre les biens reçus en échange
de 204 900
€ en
-dessous
soit une perte globale potentielle de 248 900
€.
Cependant elle réalise finalement une plus-value
potentielle de 70
% si l’on compare le prix d’achat du terrain (483
628 €) au prix de vente final
des biens remis en dation (816 000
€).
Par ailleurs, le montage de l’opération a eu pour effet d’en transférer le risque à la
commune, laquelle s’est constituée en intermédiaire dans une opération entre personnes privées
qui aurait pu se dérouler sans elle. De surcroît, elle a accru ce risque en garantissant l’emprunt
de l’association L
ogéa à hauteur de 1 699 750
€, soit 25
% de l’emprunt total de 6
799 000
€
souscrit par celle-
ci (il est rappelé que la commune n’effectue pas de provisions pour risques).
La c
hambre s’étonne donc des risques pris par la commune alors même que l’opération
aurait pu être menée
directement entre la société BPHR et l’association L
ogéa
et s’interroge sur
les raisons de son intervention dans la relation entre ces deux parties.
Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
3, place des Grands-Hommes
CS 30059
33064 BORDEAUX CEDEX
www.ccomptes.fr/fr/crc-nouvelle-aquitaine