Monsieur le Maire
de PONTIVY
8, rue de la Mairie
56300 PONTIVY
Par lettre du 12 novembre 1997, j'ai porté à votre connaissance
les observations provisoires de la chambre régionale des comptes sur la
gestion 1991 à 1994 de votre commune, conformément à la procédure
contradictoire prévue par le code des juridictions financières.
Par lettre datée du même jour, j'ai communiqué ces mêmes
observations, pour la partie qui le concerne, au maire précédemment en
fonction.
Après avoir examiné les réponses écrites apportées à ces
observations provisoires par vous-même et par votre prédécesseur
respectivement les 30 décembre 1997 et 8 janvier 1998, la chambre a
arrêté dans sa séance du 23 avril 1998 ses observations définitives.
Je vous rappelle que l'examen de la gestion a porté sur les
thèmes suivants : la situation financière, le fonctionnement interne du
conseil municipal, les assurances en matière de personnes, l'application
du code des marchés publics, l'attribution des contrats d'affermage de
l'eau et de l'assainissement et la communication.
Les observations retenues à titre définitif sont détaillées en
sept pages jointes à cette lettre de transmission.
En application des dispositions de l'article L. 241-11 du code
des juridictions financières, ces observations devront être communiquées
au conseil municipal dès sa plus proche réunion. Elles feront l'objet
d'une inscription à son ordre du jour et seront jointes à la convocation
adressée à chacun de ses membres.
Par ailleurs, en application de l'article 117 du décret n° 95-945
du 23 août 1995, la présente lettre étant communicable aux tiers dès
qu'aura eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante suivant
sa réception, je vous saurai gré de bien vouloir m'informer de la date à
laquelle se sera tenue cette réunion.
Je précise, en outre, que conformément aux dispositions de
l'article 127 du décret précité, une copie de ces observations est
transmise au préfet ainsi qu'au trésorier-payeur général du département
du Morbihan.
Roger COMBEL
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BRETAGNE
(exercices 1991
et suivants)
SOMMAIRE
I - LA SITUATION FINANCIERE
II - LE FONCTIONNEMENT INTERNE DU CONSEIL MUNICIPAL
III - LES ASSURANCES EN MATIERE DE PERSONNES
IV - L'APPLICATION DU CODE DES MARCHES PUBLICS
1°/ Des anomalies dans la passation des marchés et des avenants
2°/ Des pratiques restrictives en matière d'appel à la concurrence
3°/ Le rôle du maître d'oeuvre lors de l'extension des tennis
couverts
4°/ Les notifications des marchés
V - L'ATTRIBUTION DES CONTRATS D'AFFERMAGE DE L'EAU ET DE
L'ASSAINISSEMENT
1°/ La redevance pour occupation du domaine public
2°/ Le paiement des loyers par le fermier
3°/ L'information de la ville
VI - L'EDITION D'UN GUIDE PRATIQUE
----------------------------
I - LA SITUATION FINANCIERE
Lors de son contrôle précédent, la chambre avait constaté le
déséquilibre de la situation financière de la ville de PONTIVY et avait
alors considéré que l'assainissement de cette situation impliquait
nécessairement :
1°/ l'augmentation de la fiscalité ;
2°/ l'absence de tout nouvel investissement qui aurait pour effet
d'accroître l'encours de la dette.
La ville de PONTIVY n'a pas suivi immédiatement ces principes de
bonne gestion ; aussi, la situation a-t-elle perdurée. En 1995, la
commune ne peut toujours pas autofinancer ses investissements et
l'autofinancement courant brut (1) est insuffisant pour rembourser la
dette sur la durée contractuellement prévue.
Le maire en fonction au cours de la période 1989-1995, considère
que cette situation difficile est à mettre sur le compte de la
contradiction que les élus doivent gérer : " faire jouer à la ville son
rôle de ville-centre " malgré " des ressources propres limitées car
l'essentiel des entreprises est implanté sur les communes voisines ".
En 1996, toutefois, la situation financière paraît en voie
d'amélioration : les taux d'imposition ont été majorés et le
désendettement de la commune se poursuit.
II - LE FONCTIONNEMENT INTERNE DU CONSEIL MUNICIPAL
Jusqu'en juin 1995, la commune de PONTIVY ne disposait pas du "
registre coté et paraphé par le préfet " où doivent être inscrites les
délibérations dans l'ordre chronologique (article L. 2121-23 du code
général des collectivités territoriales et R. 121-10 du code des
communes).
En l'absence de ce registre, il n'est donc pas possible de
s'assurer de l'exhaustivité de la collection des décisions du conseil
municipal.
L'enquête effectuée auprès des services municipaux et confirmée
par le maire en fonction à cette époque, a par ailleurs conduit à
constater que certains extraits de délibérations adressés au contrôle de
légalité n'avaient pas été délibérés par le conseil municipal ; ces
décisions étaient rattachées pour ordre à une date de réunion du conseil
municipal.
III - LES ASSURANCES EN MATIERE DE PERSONNES
A l'issue du contrôle des comptes de la ville pour les années
1984 à 1986, la chambre avait adressé au maire en fonction une
observation portant sur les conventions d'assurance et rédigé dans les
termes suivants :
"La chambre a examiné les conventions d'assurance passées entre
la ville de PONTIVY et la société que vous représentez. En effet, les
maires ne sont pas autorisés à traiter avec leur commune.
Même si certaines de ces conventions sont bien antérieures à
votre élection et ont simplement été reconduites par la suite, et si le
montant des primes payées en application des autres est modeste, la
chambre vous invite à la plus grande prudence lors du réexamen
périodique desdites conventions".
La chambre constate que la commune a renouvelé chaque année les
conventions en question, sans tenir compte de la mise en garde de la
chambre. C'est notamment le cas de l'assurance "accidents du travail",
assurance au demeurant facultative pour les collectivités locales.
Le contrat se renouvelant annuellement, il devait y être mis fin
dès la réception de la lettre d'observations qui a été adressée le 10
avril 1989. Cela n'a pas été le cas.
De surcroît, le maire en fonction à l'époque, agent général de la
compagnie d'assurance concernée, a fait modifier le taux de la prime par
avenant du 22 octobre 1993 signé du premier adjoint, qui n'était pas
habilité à engager la commune dans ce domaine ; ledit taux passant de
0,85 % de la masse salariale à 1,18 %. La prime versée au titre de 1994
s'est élevée à 204.114 F alors qu'elle était de 162.584 F l'année
précédente.
IV - L'APPLICATION DU CODE DES MARCHES PUBLICS
1°/ Les anomalies dans la passation des marchés et des avenants
Le trésorier de la commune a suspendu le paiement de plusieurs
mandats au cours des mois de novembre 1993 à janvier 1994 au motif que
le montant des travaux effectués par les entreprises concernées
dépassait le seuil nécessitant la conclusion d'un marché :
- extension et réaménagement du réseau d'éclairage public ;
- travaux d'impression ;
- travaux de voirie divers ;
- travaux de branchements particuliers à l'égout ;
- travaux d'électricité.
La chambre avait déjà observé l'absence de passation de marchés
alors que les montants en cause le nécessitaient.
Le caractère répétitif de ces anomalies peut être illustré par
la situation d'une entreprise de travaux publics, qui bénéficie d'un
véritable monopole en matière de travaux d'extension des réseaux d'eau
et d'assainissement. Ainsi, cette entreprise, après avoir bénéficié d'un
marché négocié le 24 novembre 1993 pour l'extension du réseau d'eaux
usées, rue du Touldouar, a réalisé des travaux sur facture pour des
prestations identiques route de Sainte-Noyale ; les prix unitaires
apparaissant sur cette dernière facture sont supérieurs, en moyenne de
60 %, aux prix du marché. Un autre exemple peut illustrer les pratiques
destinées à conforter le monopole de ladite entreprise : par
délibération du 20 octobre 1993, le conseil municipal a autorisé la
passation d'un avenant au marché n° 29-93, pour réaliser des travaux
supplémentaires destinés à "rendre efficaces les travaux
d'assainissement entrepris" ; il est difficile de croire que le maître
d'oeuvre de l'opération ne savait pas, dès l'origine, que ces travaux
étaient nécessaires au bon fonctionnement du réseau (canalisations
distinctes pour les eaux pluviales et pour les eaux usées). D'ailleurs,
aucun document ne vient confirmer l'intervention du maître d'oeuvre pour
ces travaux supplémentaires.
D'une manière générale, pour des travaux de même nature, la ville
passe parallèlement des marchés négociés et des marchés sur appel
d'offres ; par exemple, pour les travaux du service d'eau, un appel
d'offres a été lancé le 18 mai 1992 avec un ordre de service au 1er août
et dès le 11 septembre une autre publicité était réalisée pour un marché
négocié concernant les canalisations d'eau potable de la rue Carnot.
Le maire en fonction à l'époque des faits précise que "c'est
toujours l'irruption d'un événement non prévu au moment de la passation
du marché initial qui a entraîné la signature d'un avenant". Cependant,
dans la plupart des cas évoqués ci-dessus, le dépassement du seuil des
marchés publics ou la passation d'avenants ont été provoqués par une
mauvaise préparation des opérations ou une absence de coordination des
travaux. Pour tous les travaux similaires, dont la prévision est
antérieure de plusieurs mois à la réalisation, la ville devrait recourir
à des marchés à commandes.
2°/ Des pratiques restrictives en matière d'appel à la
concurrence
A l'issue d'une publicité parue dans PONTIVY JOURNAL le 10
juillet 1992, une entreprise locale a remis un détail estimatif le 29
juillet 1992. Cependant, dès le 8 juillet 1992, le conseil municipal
avait retenu ladite entreprise pour le montant précis du devis.
Au cours des exercices 1992 et 1993, le service de
l'assainissement a versé plus d'un million deux cents mille francs
d'honoraires à un même cabinet pour différentes missions sans
qu'intervienne ni mise en concurrence ni même consultation d'autres
prestataires potentiels. Le maire en fonction avant 1995 reconnaît que
ce cabinet bénéficie d'un monopole depuis le début des années 1980.
La chambre souhaite solennellement appeler votre attention sur
le fait que dans un contexte juridique rénové (2), certaines
irrégularités, commises à l'occasion de la passation des marchés
publics, sont susceptibles de recevoir désormais une qualification
pénale (3), en particulier lorsqu'un avantage injustifié a été procuré à
une entreprise, notamment à la suite de l'inobservation des règles de
publicité et de mise en concurrence.
3°/ Le rôle du maître d'oeuvre lors de l'extension des tennis
couverts
Le maître d'oeuvre, retenu par la ville pour l'extension des
tennis couverts, a, de sa propre initiative, accepté les modifications
des indices compris dans les formules de révision des prix, et établi en
novembre 1990 un ordre de service de prolongation des délais
contractuels, décisions qui incombaient au conseil municipal. En
conséquence, les actes du maître d'oeuvre n'ont aucune portée juridique
et ils ne pouvaient engager la collectivité.
4°/ Les notifications des marchés
D'une manière générale, les marchés passés sont notifiés
tardivement à l'URSSAF et à la recette des impôts ; en
conséquence, les oppositions éventuelles émanant de ces organismes
arriveraient trop tard à la trésorerie pour saisir le premier acompte dû
au titre de ces marchés.
V - L'ATTRIBUTION DES CONTRATS D'AFFERMAGE DE L'EAU ET DE
L'ASSAINISSEMENT
1°/ La redevance pour occupation du domaine public
Lors de l'attribution des contrats d'affermage de l'eau et de
l'assainissement, la ville a mis à la charge du fermier une redevance
pour occupation du domaine public. En procédant ainsi, la ville a créé
une charge nouvelle pour l'usager. Ce dernier finance ainsi une partie
du budget communal, au lieu et place du contribuable.
En outre, en demandant au fermier de verser cette redevance en
une seule fois au début du contrat (5 MF), la ville l'a dénaturée et
l'a transformée, de fait, en véritable droit d'entrée ou droit d'usage
désormais proscrit par la loi.
2°/ Le paiement des loyers par le fermier
Les terrains utilisés par les services d'eau et d'assainissement
ont été loués au fermier moyennant un loyer annuel de 50.000 F payable
par avance en une seule fois à la signature du contrat. Cependant, la
ville a établi tardivement le bail ; le versement effectif du loyer
n'est intervenu qu'en juillet 1995, soit avec un an de retard.
3°/ L'information de la commune
L'article 83 du traité du service d'eau et l'article 81 du traité
du service de l'assainissement prévoient que le fermier doit présenter
un compte d'exploitation à la commune. La chambre n'a pu obtenir ces
documents contractuels, rendus depuis obligatoires par la loi du 8
février 1995.
La chambre prend acte que la ville a reçu le 25 mars 1997, les
documents en cause pour l'exercice 1995.
VI - L'EDITION D'UN GUIDE PRATIQUE
La commune a confié à une société l'édition d'un guide pratique
pour informer les habitants sur les différentes commodités locales. Ce
guide a été financé exclusivement par la publicité. Il n'a en
conséquence rien coûté à la ville.
Cependant, afin d'obtenir une subvention du fonds pour
l'amélioration de la vie quotidienne (FAVIQ), la ville a demandé au
prestataire l'établissement d'une facture d'un montant de 177.900 F TTC.
L'établissement de cette facture, qui ne correspondait pas à une
véritable dépense, a permis à la ville de bénéficier d'une subvention
indue de 60.000 F.
Mais cette facture, sans cause, a été payée par la ville au
prestataire qui a ainsi bénéficié d'une avance de trésorerie
irrégulière. Au cours des années 1994 et 1995, l'avance ainsi constituée
a permis à la ville de faire réaliser des travaux de photocomposition
sans que les opérations financières ne soient retracées dans les
écritures du comptable public chargé du contrôle de la validité des
créances.
Délibéré à la chambre régionale des comptes de Bretagne
le 23 avril 1998
______________________________________________________
(1) L'autofinancement courant brut est la différence entre les recettes
de fonctionnement et les dépenses de même nature.
(2) Article 7 de la loi du 3 janvier 1991 ; article 49 de la loi du 29
janvier 1993.
(3) Article L.432-14 du nouveau code pénal.
_______________________________________________________