13, rue Cambon
75100 PARIS CEDEX 01
T +33 1 42 98 95 00
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QUATRIEME CHAMBRE
S-2023-0502
DEUXIEME SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières).
L’AGENCE FRANÇAISE DE
DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES
ORGANISATIONS DE LA SOCIETE
CIVILE (OSC)
Exercices 2009 à 2021
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 7 avril 2023.
En application de l’article L. 143-1 du code des juridictions financières, la communication de ces
observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour arrêter la liste des
destinataires.
L’AGENCE FRANCAISE DE DEVELOPPEMENT ET LES ORGANISATIONS DE LA SOCIETE
CIVILE
13, rue Cambon
75100 PARIS CEDEX 01
T +33 1 42 98 95 00
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TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..........................................................................................
1
SYNTHÈSE
................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
............................................................................................
5
INTRODUCTION
.......................................................................................................
6
1
DES OBJECTIFS A CLARIFIER
...........................................................................
7
1.1
Malgré des efforts, des acteurs toujours peu mobilisés
......................................
7
1.2
Des motivations à mieux exposer
.....................................................................
10
1.3
L’AFD, délégataire du ministère dans un objectif d’efficience
.......................
12
1.4
L’AFD, un acteur en prise avec la société civile
..............................................
12
1.5
Les dispositifs hétérogènes mis en place par l’AFD
........................................
14
2
UN SOUTIEN CROISSANT, DES RISQUES IDENTIFIES
...............................
18
2.1
Une pratique ancienne, significative en nombre, marginale en volume
..........
18
2.2
La diversité des dispositifs, traduction d’une diversité d’objectifs
..................
19
2.3
Des OSC diverses et un risque d’éviction
........................................................
22
2.4
Une mobilisation en accord avec les priorités des CICID
................................
24
3
CADRE D’ACTION : DES PROGRES CONTINUS ET A POURSUIVRE
.......
26
3.1
Un risque de fragilisation du dispositif à l’initiative des OSC
.........................
26
3.2
Pour gérer le dispositif I-OSC, des effectifs en tension
...................................
30
3.3
La procédure I-OSC peut être encore améliorée
..............................................
36
4
LES BENEFICES DE LA MOBILISATION DES OSC : MULTIPLES
MAIS MAL VALORISES
.....................................................................................
43
4.1
Mieux connaitre et mesurer les avantages du recours à des OSC
....................
44
4.2
Renforcer les bénéfices de l’intervention des OSC sur le terrain
.....................
52
4.3
Des bénéfices globaux au profit de la France
...................................................
59
4.4
Les questions soulevées par le financement direct d’OSC locales
..................
63
ANNEXES
................................................................................................................
66
Annexe n° 1.
Acronymes
............................................................................
67
Annexe n° 2.
Le soutien aux ONG dans les documents budgétaires
..........
70
Annexe n° 3.
Les objectifs recherchés au niveau des pays
.........................
77
Annexe n° 4.
Les guichets de financement de l’AFD
.................................
79
Annexe n° 5.
Les dispositifs dans le CIT 2018-2023
..................................
80
Annexe n° 6.
Evolution du recours au différents guichets
..........................
82
Annexe n° 7.
OSC bénéficiaires
..................................................................
89
Annexe n° 8.
Les priorités d’intervention par le biais des OSC
.................
94
Annexe n° 9.
La structuration du milieu associatif
.....................................
95
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
2
SYNTHÈSE
La mobilisation de la société civile pour déployer l’aide publique au développement
(APD) est une idée a priori prometteuse, promue par l’OCDE. La France y recourt peu, 7 % du
total de l’APD en 2021, quand la moyenne pour les pays du comité d’aide au développement
(CAD/OCDE) est supérieure à 14 %. Elle ne correspond pas à la pratique historique de la
France. Mais le gouvernement s’est engagé en 2017 à doubler le montant de l’aide publique au
développement qui transite par des organisations de la société civile (OSC).
Des objectifs de recours aux OSC à clarifier
L’ouverture de l’action publique aux acteurs de la société civile est présentée sous le
signe d’une plus grande démocratie et comporterait un certain nombre d’avantages comparatifs.
C’est ce qu’indiquent tant les conclusions du comité interministériel de la coopération
internationale et du développement (CICID) du 8 février 2018, que la loi du 4 août 2021 de
programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.
La contribution de la société civile devrait à la fois aider à légitimer l’aide publique au
développement (APD) au sein de la société française, par l’éducation à la solidarité
internationale et la structuration d’un milieu associatif français fort, et améliorer l’efficacité et
l’efficience de cette aide dans les pays bénéficiaires.
Or, ces postulats sont peu étayés dans les documents publics qui définissent la politique
de recours aux OSC. Les objectifs assignés sont encore moins explicites et aucun cadre de
mesure de la performance n’est posé, si ce n'est sur les moyens octroyés. L’objectif se
résumerait ainsi à augmenter le soutien financier aux acteurs de la société civile pour atteindre
la moyenne des pratiques constatées au sein des pays donateurs.
Des bénéfices attendus à mieux valoriser
Les avantages comparatifs attribués aux organisations de la société civile reposent sur
plusieurs éléments : leur coût d’intervention, leur neutralité supposée vis-à-vis des institutions,
leur implantation dans la durée ou dans des régions faiblement dotées en institutions étatiques.
En réalité, ces avantages demeurent mal connus et presque jamais mesurés. Il résulte de
l’enquête de la Cour que l’Agence française de développement gagnerait à mieux les évaluer
dans un double souci de valorisation des actions et d’identification des risques associés.
L’exigence récente de « criblage » des bénéficiaires finaux des actions financées et plus
généralement, le transfert aux organisations de la société civile d’obligations incombant jusque-
là aux institutions gouvernementales, tend à réduire leur avantage comparatif. De même, la
nécessité parfois de solliciter des organisations d’envergure internationale pour appuyer des
organisations locales peu structurées induit des coûts d’intermédiation dont l’utilité est
discutable.
Les bénéfices spécifiques attendus par les pouvoirs publics et par l’AFD d’une
mobilisation des organisations de la société civile s’entendent tant sur le terrain des
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
3
bénéficiaires finaux qu’en France. Dans les pays où les actions sont conduites, il s’agit ainsi de
développer une expertise sur mesure, d’accroitre la mobilisation citoyenne et les partenariats
avec les organisations locales, et
in fine
d’obtenir de meilleurs résultats auprès des bénéficiaires
de l’aide publique au développement. En France et au bénéfice de la société et de l’Etat, il s’agit
d’obtenir un retour sur investissement par le développement du milieu associatif, de l’expertise
et de l’emploi qui leur est associé, ainsi que de disposer d’un levier d’influence diplomatique
francophone contrebalançant celle des grandes organisations anglo-saxonnes.
Ces bénéfices attendus sont plus ou moins explicités dans les documents stratégiques de
l’AFD mais il n’existe pas de « cadre logique »
1
pour évaluer les résultats atteints. L’Agence
doit renforcer son action en ce sens. D’une part, les résultats obtenus par les OSC auprès des
bénéficiaires finaux doivent être agrégés grâce à une articulation entre le principal dispositif de
versement des aides, Initiatives-OSC (I-OSC), et le système d’information opérationnel de
l’AFD. D’autre part, les résultats des partenariats existants entre les OSC, françaises et locales,
doivent être d’autant mieux mesurés que des financements directs sont désormais accordés à
des organisations de la société civile des pays bénéficiaires.
Une mise en
œ
uvre par l’AFD à piloter avec attention
L’AFD a hérité d’un faible cadrage politique de la mobilisation des OSC en même temps
que de la responsabilité d’en déployer le principal dispositif : I-OSC. Elle a mis en
œ
uvre une
stratégie d’intervention, conforme aux priorités fixées par les comités interministériels pour la
coopération internationale et le développement et la loi, mais sans expliciter de son côté les
bénéfices attendus par elle. Or l’Agence ne dispose pas d’une expérience comparable à celle du
ministère de l’Europe et des affaires étrangères, qui associait régulièrement la société civile aux
négociations internationales et pouvait ainsi mieux apprécier les fragilités et les besoins des
structures qui la représentent.
En volume en revanche, l’AFD a bien contribué à l’objectif de doublement de l’aide
publique au développement transitant par la société civile. Elle a ouvert des dispositifs existants
à ces organisations et transformé son mode d’action : les financements peuvent dépasser 10 M
€
,
pour des organisations de grande taille, dans le cadre de processus concurrentiels, très éloignés
des projets financés par le dispositif spécialisé I-OSC. Cette ouverture de nouveaux dispositifs
par l’AFD a été d’autant plus nécessaire que le budget alloué par le ministère au dispositif I-
OSC n’a pas suivi l’objectif fixé d’un doublement global des aides qui leur sont allouées.
Il règne en conséquence un certain flou quant à l’articulation entre les objectifs
spécifiques du soutien aux OSC et les dispositifs effectivement mis en
œ
uvre pour y parvenir.
Cette évolution de l’AFD est censée répondre à la demande politique d’un doublement
du soutien aux OSC mais elle comprend le risque de dénaturer les orientations politiques
initiales du soutien. En effet, l’objectif fixé n’est pas de multiplier des partenariats avec des
organisations qui se comporteraient comme des contractants du développement international.
1
Le cadre logique est un outil de conception et de conduite de projet développé en 1969 pour la coopération
américaine (USAID), repris et adapté depuis par la quasi-totalité des organisations de développement. C’est une
méthode de gestion axée sur les résultats qui permet de confronter, en amont du projet, la cohérence entre les
objectifs visés, les résultats attendus, les activités et moyens prévus et les risques identifiés. Un cadre logique
permet de laisser une trace écrite, explicite et mesurable de ce qui est attendu en cas de succès.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
4
Si l’AFD maintient aujourd’hui la diversité des profils de projets financés et la possibilité pour
de nouveaux entrants de bénéficier d’un financement, ce risque doit être pris en compte.
Selon la Cour, les objectifs spécifiques du soutien aux OSC françaises de solidarité
internationale doivent être clarifiés, les règles de fonctionnement des dispositifs de financement
réexaminées et les dotations financières fixées en conséquence.
Un cadre d’action en progression
Le dispositif I-OSC a fait la preuve de son utilité pour mobiliser la société civile en
raison de l’initiative laissée aux acteurs et du cadre global qu’il leur propose.
Pour en tirer au mieux parti, il paraît nécessaire, d’une part, que ce dispositif porte
l’essentiel de la croissance budgétaire du soutien à la société civile et, d’autre part, que le taux
de financement sur projet qu’il offre soit comparable au taux servi par les autres procédures de
financement sur projet de l’AFD.
L’organisation interne de la division chargée de traiter les demandes de financement de
projets au titre du dispositif I-OSC devrait être revue et ses effectifs renforcés. Parmi les autres
pistes de réforme : un traitement plus différencié des projets selon les catégories d’organisation,
la désignation effective d’interlocuteurs uniques, un engagement renforcé des directions
régionales et des agences. A défaut, l’accroissement du plan de charge résultant de la hausse
des enveloppes de financement, de la diversification des projets, notamment ceux dits d’intérêt
général, de l’ouverture directe aux OSC locales, mais aussi de la nécessité de consacrer un
temps plus important à la communication et au dialogue avec les bailleurs de fonds, risquent de
conduire à une saturation de la division.
La procédure d’instruction et de suivi elle-même peut être améliorée afin de gagner en
transparence et en approfondissement d’examen, tout en connaissant des allégements en aval ;
la lourdeur formelle des exigences évaluatives, en particulier, contraste avec l’incapacité
constatée de l’AFD à analyser les effets des actions financées sur le long terme, à évaluer leur
pérennité et à mesurer l’efficience des projets en rapprochant leurs coûts et leurs résultats.
Le développement de la plateforme OSCAR a permis des gains significatifs en termes
de productivité et de sécurisation des données, des échanges et des octrois. Il doit être poursuivi
dans une logique de gestion axée sur les résultats et d’articulation avec le système d’information
opérationnel de l’agence, avant une ouverture de l’usage de la plateforme à d’autres dispositifs
mobilisant des OSC.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(AFD) : Intégrer, dans chaque nouvelle stratégie pays de l’AFD, une
ambition explicite de l’agence vis-à-vis de la société civile.
Recommandation n° 2.
(AFD, MEAE) : Expliciter les objectifs poursuivis par un recours
accru aux OSC dans le versement de l’APD, en articulant au mieux les dispositifs mobilisés, et
en suivre la réalisation.
Recommandation n° 3.
(AFD, MEAE) : Pour atteindre les objectifs politiques associés à la
mobilisation de la société civile, renforcer le dispositif « Initiative OSC » (I-OSC) en :
- augmentant ses moyens financiers afin qu’il porte l’essentiel de l’engagement politique de
doublement de l’APD transitant par des OSC et reste le guichet majeur de financement de la
société civile et celui des primo-accédants ;
- clarifiant les sous-guichets existants ainsi que les moyens alloués à chacun d’entre eux en
amont de l’appel à manifestation d’intérêt annuel ;
- instituant en son sein, un mécanisme permettant le financement de projets de taille
intermédiaire (méso-projets nécessitant un financement entre 0,3 et 1 M
€
).
Recommandation n° 4.
(AFD) : Face à l’augmentation et à la diversification prévisibles des
demandes des OSC, revoir l’organisation du travail de la division I-OSC et les moyens humains
affectés à l’instruction des projets du guichet C.
Recommandation n° 5.
(AFD) : Harmoniser la diffusion d’informations auprès des
différentes OSC avec le calendrier prévisionnel d’examen des projets.
Recommandation n° 6.
(AFD) : Afin de s’assurer de l’indépendance des OSC locales, en
dresser, en lien avec les services de coopération et d’action culturelle (SCAC) des ambassades,
une cartographie, avec leurs partenariats ; mettre en place des correspondants « gouvernance et
droits humains » dans les agences pays et dans les agences régionales du réseau de l’AFD, en
relation avec les comités locaux de développement.
Recommandation n° 7.
(AFD) : Mettre en place, dans le cadre des guichets de l’AFD, un
indicateur mesurant la durée de réalisation des projets portés par des OSC, et prévoir une
évaluation des résultats, plusieurs années après la fin des projets.
Recommandation n° 8.
(AFD, MEAE) : Effectuer un suivi transversal des partenariats entre
OSC françaises et OSC des pays bénéficiaires, pour une meilleure coordination entre les
bailleurs, à la fois sur la complémentarité et la cohérence de leurs financements
Recommandation n° 9.
(AFD) : Prévoir des développements de la plateforme OSCAR et une
articulation avec le système d’information opérationnel de l’AFD pour améliorer le suivi des
résultats des projets menés par les OSC et renforcer la capacité de pilotage par l’AFD.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
6
INTRODUCTION
En 2021, l’aide publique au développement (APD) française transitant par des
organisations de la société civile (OSC) s’est élevée à 574 M
€
(7,2 % de l’APD bilatérale), en
augmentation de 264 M
€
par rapport à 2017 (+ 85 %).
Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement
(CICID) du 8 février 2018 avait décidé du doublement de ces fonds entre 2017 et 2022,
engagement confirmé par la loi de programmation du 4 août 2021 relative au développement
solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. L’objectif est de rattraper l’effort moyen
des pays du comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, qui atteignait 14,1 % en 2020
2
.
L’intermédiation des OSC dans la mise en
œ
uvre de l’aide publique au développement
répond à deux grands enjeux : d’une part, diffuser en France une culture de solidarité
internationale par le développement d’un réseau associatif dédié et, d’autre part, mobiliser une
forme d’aide publique au développement complémentaire aux interventions institutionnelles.
L’AFD est le principal vecteur du financement de l’APD transitant par les OSC avec
291 M
€
en 2021. L’agence est opérateur du dispositif I-OSC depuis janvier 2010. La gestion
de ce guichet a été transférée du MEAE à l’AFD en application de recommandations de la revue
générale des politiques publiques (RGPP). De 2009 à 2021, le montant annuel des engagements
est passé de 39,1 M
€
à 116 M
€
, permettant le financement de 1 126 projets. En 2021, ce
dispositif a représenté 38 % du financement mobilisé par l’AFD et dédié aux OSC. En
complément, l’AFD mobilise de nombreux autres dispositifs.
Dans son enquête, la Cour a analysé les points suivants :
-
les justifications et les objectifs du recours à des OSC pour mettre en
œ
uvre l’APD ;
-
l’articulation des différents guichets et les OSC mobilisées ;
-
les conditions de leur mise en
œ
uvre par l’AFD ;
-
les résultats de cette mobilisation de la société civile au regard des objectifs assignés.
2
OCDE.
Aide aux organisations de la société civile. Statistiques basées sur la notification des membres du CAD
au Système de Notification des Pays Créanciers (SNPC) 2019-2020
, juin 2022.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
7
1
DES OBJECTIFS A CLARIFIER
La mobilisation d’organisations de la société civile (OSC
3
) de solidarité internationale
dans l’aide publique au développement (APD) est une réalité aux contours divers et, par
construction, d’initiative non-gouvernementale. Elle s’exprime dans les pays bénéficiaires par
des actions menées en situation de crise humanitaire ou au-travers de projets de développement,
mais aussi dans les pays d’origine de l’aide par le biais de l’éducation à la solidarité
internationale. Elle contribue, ici comme là, à la structuration du milieu associatif, à la
professionnalisation de ses structures et de ses intervenants. Elle permet le déploiement de
volontaires. Enfin, elle porte le plaidoyer de la société civile, notamment dans les instances
internationales comme les conférences des parties des conventions des Nations Unies sur le
climat ou la biodiversité, où elle peut contribuer à la diplomatie d’influence de la France.
1.1
Malgré des efforts, des acteurs toujours peu mobilisés
En France, les priorités portées par les OSC et celles des gouvernements successifs en
matière d’aide publique au développement présentent de nombreux points de convergence. Les
modalités d’action des OSC sont
a priori
complémentaires des canaux institutionnels de
déploiement de l’APD.
Qu’est-ce qu’une organisation de la société civile (OSC) ?
Le terme historique d’organisation non-gouvernementale (ONG) a été introduit en 1945 par le
conseil économique et social de l’ONU. Il pose une définition par la négative, en opposition aux
entités gouvernementales.
Le terme de société civile est plus récent, à la fois plus vague et posé comme une affirmation
positive. La société civile est définie par l’OCDE
4
comme une sphère d’association ou
d’interaction volontaire d’êtres humains, au sein de laquelle ces derniers mènent des actions
individuelles ou collectives en vue de répondre à des besoins, des idées, des intérêts, des valeurs,
des croyances ou des convictions qu’ils partagent, et renvoie également à des formes d’association
formelles ou semi-formelles et aux personnes qui les composent. La société civile se distingue des
États, des entreprises privées à but lucratif et de la famille.
Les organisations de la société civile (OSC) sont une représentation de la société civile qui englobe
toutes les organisations sans but lucratif, non gouvernementales, non partisanes, non violentes,
autonomes, en dehors de la famille, dans lesquelles les individus se réunissent pour donner suite à
des besoins, des idées, des intérêts, des valeurs, des croyances ou des convictions qu’ils partagent,
qu’il s’agisse d’organisations formelles, légalement enregistrées, ou d’organisations informelles
sans statut juridique mais ayant une structure et des activités.
3
Depuis 2013, l’AFD préfère le terme OSC à celui d’ONG, jugé plus restrictif.
4
OECD/LEGAL/5021
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
8
Pour le comité d’aide au développement (CAD) de l'OCDE, sont des OSC : les ONG (dont les
réseaux et plateformes), les fondations, les sociétés coopératives, les syndicats et toute entité ad
hoc établie afin de collecter des fonds pour un but spécifique.
L’AFD retient plusieurs critères constitutifs
5
: 1) l'origine privée de la constitution, 2)
l’indépendance financière (cotisations de membres, dons, …), 3) l’indépendance politique, 4) le
but non lucratif des actions (caractérisé fréquemment par son statut d’association Loi 1901 pour
les OSC françaises), 5) la prise en compte de la notion d'intérêt public dans les activités, 6) des
liens étroits avec la société civile locale.
Les OSC peuvent être françaises, locales (dans le pays bénéficiaire de l’aide) ou internationales.
Le soutien public aux OSC est donc un levier de mise en
œ
uvre de l’APD
potentiellement utile pour améliorer la capacité d’action et l’efficacité de l’APD. Ce constat est
partagé par l’ensemble des pays du CAD de l’OCDE.
Schéma n° 1 :
Essai de catégorisation des organisations de la société civile impliquées dans l’aide
publique au développement
Source : Cour
L’aide publique au développement et les OSC dans les pays du comité d’aide au
développement de l’OCDE
En 2020, l’aide versée par ces pays aux OSC a atteint 17,6 Md
€
. Ce montant est à 85 % destiné à
mener des actions d’APD dans les pays bénéficiaires tandis que le solde finance les OSC. 65 % de
cette aide est destinée à des OSC basées dans le pays donateur, moins de 7 % à des OSC basées
dans les pays bénéficiaires et le solde, soit 28 %, à des OSC internationales de développement.
5
AFD-P0030. Cette définition référence reprise dans les différentes entrées du manuel de procédure de l’AFD.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
9
En 2020, 14,1 % de l’aide publique bilatérale des pays du CAD mobilise des OSC. Mais les
disparités sont importantes, comme entre l’Espagne (56 %) et le Japon (1 %). Les sept principaux
donateurs auprès d’OSC en 2019 étaient les Etats-Unis, l’Union européenne, le Royaume-Uni,
l’Allemagne, la Suède, la Suisse et le Canada.
La volonté de renforcer le soutien financier aux OSC et de nouer un partenariat est une
constante des comités interministériels de la coopération internationale et du développement
(CICID). En 2006 est prise la décision de doubler la part de l’aide transitant par les OSC (2004
vs 2009). En 2009, dans le cadre des suites de la révision générale des politiques publiques
(RGPP), cette part de l’APD doit être portée à 2 %. En 2013 est annoncé un nouveau
doublement (2012 vs 2017). En 2016, l’élaboration partenariale d’un document d’orientation
politique est prévue
6
. En 2018 est annoncé un troisième doublement (2017 vs 2022).
Malgré les efforts effectivement mis en
œ
uvre
7
et reconnus par l’OCDE
8
, la situation de
la France reste marquée par une faible mobilisation de la société civile.
En 2020, selon les
données de l’OCDE
9
, 515 M
€
d’APD française ont été acheminés via des OSC dont 3,5 %
de financement direct d’OSC. Ce financement a été réparti entre des OSC basées en
France pour 70 %, des OSC internationales pour 25 % et des OSC basées dans les pays
bénéficiaires pour un peu plus de 5 %. Plus encore que les autres pays du CAD, la France
se caractérise par un financement sur projet d’OSC basées en France et de grandes OSC
internationales.
Jusqu’en 2018, il n’existait pas d’indicateur de la part de l'aide bilatérale française
transitant par la société civile.
La mesure est ensuite intégrée dans les rapports de performance
de la mission budgétaire Aide publique au développement, avec un mode de calcul qui diffère
de celui de l’OCDE. Depuis 2020, les écarts méthodologiques ont été résolus et les données
produites par la DGM font foi.
Porté par le MEAE, le soutien aux OSC s’est renforcé et diversifié entre 2009 et 2021.
Outre le volontariat de solidarité international
10
, le financement décentralisé de projets
11
ou
l’aide humanitaire d’urgence portée par le centre de crise et de soutien (CDCS), le MEAE a
développé et mis en
œ
uvre à partir des années 1980 un dispositif de soutien aux initiatives des
OSC (I-OSC) dont la gestion a été transférée à l’AFD en 2009. De son côté, l’AFD gère la
facilité d’innovation sectorielle pour les ONG (FISONG). L’agence ouvre également aux OSC
des appels à projets spécifiques et leur permet d’accéder à des dispositifs non-spécifiques aux
OSC et concurrentiels comme ses opérations courantes. Dans ce contexte, l’augmentation
constante du soutien global masque d’importantes disparités d’évolution entre dispositifs.
6
.
7
Cf. Annexe n° 2. 80 M
€
en 2009, 118 en 2012, 310 en 2017 et 574 en 2021.
8
Notamment :
Si la France a doublé son aide aux ONG et acheminée par les ONG depuis 2012, son niveau (3 %
de l’APD bilatérale) reste très faible comparé à l’ensemble des pays membres du CAD (15 % de l’APD bilatérale).
Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement – France – 2018.
9
OCDE,
op. cit
. Taux de conversion USD/EUR (INSEE pour 2020) : 1,2271 USD pour 1 EUR.
10
Il permet aux OSC de mobiliser des volontaires pour des actions de développement et d’action humanitaire.
11
Les crédits déconcentrés du fonds social de développement, du fonds de solidarité prioritaire (FSP) puis du fonds
de solidarité pour les projets innovants, les sociétés civiles, la francophonie et le développement humain (FSPI),
créé en 2016 et qui s’est substitué totalement à partir de 2018 au FSP (décret n°2018-1044).
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
10
Le renforcement continu au fil du temps se reflète dans l’exécution budgétaire et
les rapports annuels de performance de la mission Aide publique au développement
depuis 2006. Cependant, ceux-ci ne donnent pas une répartition claire et cohérente des
différentes modalités de ce soutien entre l’AFD et le ministère
12
(Annexe n° 2).
1.2
Des motivations à mieux exposer
La première justification avancée par la loi
13
est de «
tendre vers la moyenne des pays
de l’OCDE
». La mobilisation de la société civile serait, en soi, une bonne pratique à reproduire.
Au demeurant, plusieurs arguments, avancés par le MEAE et l’AFD et repris à leur compte par
les OSC, justifieraient de recourir à la société civile pour déployer l’aide publique au
développement
14
:
-
Les compétences et expertises spécifiques des OSC,
-
Des coûts de transaction et d’intervention compétitifs, une meilleure adaptabilité,
-
Leur potentiel de mobilisation citoyenne et politique,
-
Leur capacité d’action là où les Etats en sont incapables,
-
La pérennité de leur présence sur le terrain et les relations de confiance qui en
découlent avec les bénéficiaires finaux de l’APD,
-
Une image de neutralité et d’indépendance vis-à-vis des institutions locales ou
internationales.
La loi de 2021 reconnait explicitement «
le rôle, l’expertise et la plus-value des
organisations de la société civile
». Sur le fondement de ces mêmes arguments, un document
d’orientation politique
15
de 2017 développait de manière évasive les objectifs recherchés au
travers du soutien public aux OSC. Ce document a été élaboré par le MEAE après consultation
du Conseil national du développement et de la solidarité internationale (CNDSI). Une
retranscription plus claire des objectifs recherchés au travers du soutien aux OSC peut être
formulée ainsi :
-
gen adaptabilité et en souplesse dans les interventions sur le terrain,
12
Ainsi, la part des dons-projets octroyés par l’AFD à des OSC n’est pas identifiée dans les RAP de la mission
APD entre 2006 et 2009. A partir de 2010, il est fait état de subventions aux ONG ou dons-projets des ONG sans
qu’il soit précisé s’il s’agit du dispositif I-OSC. S’agissant du MEAE, la ligne ONG n’est pas exhaustive. Jusqu’en
2009 elle ne vise que le dispositif I-OSC et n’intègre pas les subventions versées au titre du volontariat, du FSP
ou du CDCS. Elle ne recouvre pas les mêmes rubriques selon les années : ainsi, à partir de 2010, les projets ONG
sont inclus dans la ligne FSP puis FSPI à partir de 2016 et leur montant n’est pas toujours indiqué. C’est la part en
pourcentage d’aide qui figure le plus souvent, obligeant à un calcul d’un montant approximatif. Enfin, le montant
du soutien apporté par le CDCS est quasiment impossible à reconstituer.
13
Article 2 alinéa VI de la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte
contre les inégalités mondiales (LOPDSIM).
14
Evaluation de la contribution des acteurs de la société civile à l’action de développement et de solidarité
internationale de la France (2009-2015), rapport final EY, novembre 2016 ; Document d’orientation politique
relatif au partenariat entre le ministère des Affaires étrangères et du Développement international et la société
civile, MEAE, 17 mars 2017 ; réponses de l’AFD et entretiens avec un échantillon de 15 ONG.
15
Document d’orientation politique relatif au partenariat entre le ministère des Affaires étrangères et du
Développement international et la société civile, MEAE, 17 mars 2017.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
11
-
gen efficacité et efficience dans le déploiement de l’aide publique au
développement,
-
contribuer à la diplomatie d’influence de la France, notamment avec le levier de la
mobilisation citoyenne,
-
contribuer au rayonnement de la France en promouvant une gouvernance
partenariale de l’APD entre gouvernement et société civile,
-
professionnaliser et structurer le milieu associatif français des OSI,
-
contribuer à l’éducation à la solidarité internationale de la société française.
Aucun de ces objectifs n’est assorti d’une cible permettant de vérifier qu’il est atteint.
L’évaluation de 2016 soulignait pourtant déjà ces défauts et formulait des recommandations
pour y répondre, non suivies d’effet sur ces points.
Schéma n° 2 :
Exemple de déclinaison des objectifs selon les types d’OSC
Source : Cour
En 2021, un rapport préparé par le conseil national pour le développement et la
solidarité internationale (CNDSI)
16
recommande d’accentuer le positionnement de la
France en faveur de la structuration et du renforcement des OSC, en particulier locales,
par l’intermédiaire de la mobilisation des ambassades.
Devant aboutir en ce sens en 2023, le MEAE travaille au renouvellement de sa stratégie
« société civile et engagement citoyen » : elle doit s’inscrire dans le cadre fixé par la loi du 4
août 2021 et précisé par le discours de la Ministre lors de la session plénière du CNDSI, le 7
décembre 2022. Elle devrait être dotée d’indicateurs : d’impact de la stratégie, sur l’implication
de la société civile (par exemple en matière d’environnement favorable, de localisation de
16
Restitution du groupe de travail intitulé
Créer un environnement favorable pour la société civile
, 2021.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
12
l’aide, de droit d’initiative ou de présence des OSC françaises et de langue française dans les
organisations internationales).
L’intégration pour la première fois d’une mesure d’impact en relation directe avec les
objectifs affichés constituerait un progrès significatif dans l’effectivité de la stratégie.
1.3
L’AFD, délégataire du ministère dans un objectif d’efficience
Sur la base de recommandations de la revue générale des politiques publiques (RGPP),
de travaux antérieurs du Sénat et de la Cour
17
et afin de rendre l’aide française plus efficace, le
CICID du 5 juin 2009 a décidé la création d’une instance de mobilisation de la société civile en
faveur du développement, la création d’une mission des relations avec la société civile au sein
du MEAEE (la DGM/CIV) et le transfert à l’AFD de l’instruction, du financement, de la gestion
et du suivi des projets présentés par la société civile, c’est-à-dire du dispositif Initiative ONG.
Le transfert du dispositif Initiatives ONG (I-OSC) résulte en particulier du constat, porté
par la Cour, le Sénat et la RGPP, d’un suivi peu rigoureux de ce dispositif par le ministère des
affaires étrangères, assorti d’exigences insuffisantes de transparence et de sélectivité des ONG,
et d’un défaut d’évaluation indépendante des projets portés par les ONG.
En 2009, l’AFD a géré le dispositif pour le compte de l’Etat
18
sur la base d’une
convention spécifique
19
avec une rémunération fixée à 2,5 %
20
. Depuis 2010, le dispositif est
géré pour compte propre par l’AFD
21
avec une rémunération de 10 %, ramenée à 9,5 % par la
convention-cadre du 20 juillet 2021.
1.4
L’AFD, un acteur en prise avec la société civile
Le contrat d’objectifs et de moyens (COM) 2006-2008 intègre un objectif d’association
des organisations de solidarité internationale aux opérations de l’AFD
22
. Aucune mention de la
17
Travaux critiques sur le suivi par le MEAE des fonds alloués aux ONG : «
Devant l'abondance du nombre des
ONG bénéficiaires de subventions publiques et la variété des domaines dans lesquels elles interviennent dans de
nombreux pays éligibles à l'aide au développement, il n'apparaît pas que le ministère des affaires étrangère (…)
ait la maîtrise de la définition des objectifs et des moyens consacrés par l'Etat à cette forme d'aide extérieure.
Outre le fait que certaines ONG (…) échappent à sa compétence, celles qui en relèvent ne font pas l'objet d'un
suivi rigoureux, ce qui obère toute possibilité de réelle évaluation (…) de l'usage des fonds publics
».
18
CMF, article R513-2.
L'agence gère pour le compte de l'Etat et aux risques de celui-ci des opérations financées
sur le budget de l'Etat. Les termes de ces opérations font l'objet de conventions spécifiques signées au nom de
l'Etat par le ou les ministres compétents
.
19
Convention signée le 16 février 2009 entre l’AFD et le MEAE, complétée d’un avenant du 26 octobre 2009. La
convention de 2009 a notamment établi les premières règles d’octroi et l’approbation préalable par un comité
ONG, dispositions directement inspirées des orientations fixées par le CICID de juin 2009.
20
Article 6 de la convention du 16 février 2009.
21
Article 5 du décret n° 2009-618 du 5 juin 2009 relatif à l'Agence française de développement.
22
Objectif n°9 du COM 2006-2008 entre l’AFD et le MEAE. Jusqu'en 2008 l’AFD a été soumise à deux contrats
d'objectifs et de moyens (COM) distincts, signés séparément avec ses deux principaux ministères de tutelle.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
13
société civile n’est faite dans le COM 2011-2013. Le COM 2014-2016 assigne à l’AFD un
objectif
23
de mise en
œ
uvre de l’aide spécifique allouée par le ministère. Ce même objectif est
repris par le COM 2017-2019
24
. Il est la transposition des engagements inscrits dans le
document d’orientation politique relatif au partenariat entre le ministère et la société civile
25
.
Pour la première fois, un indicateur est défini en volume (140 M
€
/an). Il est transformé en part
relative dans le COM 2020-2022
26
, concourant à un objectif spécifique de diversification des
instruments de financements du groupe AFD.
L’engagement de l’AFD auprès des OSC est retranscrit dans cadre d’intervention
transversale (CIT), public. Le premier a été publié en 2013, le second en 2018, découlant du
document d’orientation politique établi par le ministère et construit à partir d’un bilan 2013-
2017. Une nouvelle révision du cadre est en cours en 2022.
Schéma n° 3 :
Stratégie d’intervention du CIT 2018-2023 de l’AFD
Source : AFD
La stratégie d’intervention du CIT 2018-2023 est conforme au document d’orientation
politique publié par le ministère et aux priorités du CICID de février 2018. Les objectifs affichés
23
Objectif n°13 du COM 2014-2016. Il n’existe pas de COM entre 2009 et 2011.
24
Objectif n°17 du COM 2017-2019, et indicateur n°20 du COM 2017-2019 : volume des autorisations de
financement du groupe AFD, transitant par des OSC, dans les Etats étrangers.
25
MEAE,
Op. cit
.
26
Indicateur n°44 du COM 2020-2022 : part des subventions (AE) transitant par des OSC dans les Etats étrangers.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
14
sont cohérents avec les arguments justifiant la mobilisation de la société civile pour la mise en
œ
uvre de l’aide publique au développement. L’effort de structuration de la stratégie
d’intervention est également louable, de même que la définition d’un dispositif de suivi.
Néanmoins, les objectifs y sont présentés du point de vue des OSC plus que de celui de
l’agence. Les liens de causalité entre les activités internes de l’agence, les indicateurs retenus
et les objectifs assignés aux OSC ne sont ni évidents, ni systématiquement explicités. Les
indicateurs quantitatifs arrêtés ne font pas l’objet de cibles.
L’AFD développe par ailleurs des stratégies d’intervention dans les pays étrangers et
dans les territoires d’outre-mer français (Annexe n° 3). Ces documents ont vocation à devenir
publics. Ce sont des supports adéquats pour mettre en exergue les opportunités de mobilisation
de la société civile. Plus de 70 stratégies pays ou régionale ont été produites par l’AFD depuis
2018. Seule une dizaine identifient des domaines d’intervention d’OSC françaises en lien avec
des OSC locales. Trois stratégies (Burundi, Liban et Mali) évoquent les instruments de
financement à disposition des OSC. L’AFD gagnerait à mieux intégrer ses ambitions
partenariales avec la société civile dans chacune des stratégie pays
27
.
Recommandation n° 1.
(AFD) : Intégrer, dans chaque nouvelle stratégie pays de l’AFD,
une ambition explicite de l’agence vis-à-vis de la société civile.
1.5
Les dispositifs hétérogènes mis en place par l’AFD
De multiples critères sont nécessaires pour décrire les dispositifs gérés par l’AFD
28
:
-
le bénéficiaire : l’OSC peut être française, locale ou internationale
29
, dans le cadre
d’un dispositif spécifique ou non aux OSC ;
-
l’interlocuteur au sein de l’AFD : division en charge des partenariats avec les OSC,
départements géographiques, divisions thématiques, secrétariat du FFEM et/ou
agences sur le terrain ;
-
les types de projets financés : mission d’expertise, projets de terrain en contexte de
crise ou de développement, projet de structuration du milieu associatif, projet
d’éducation au développement et à la solidarité internationale, opérations
innovantes ;
-
les modalités d’accès : appels d’offres concurrentiels, appels à projets préparés par
l’agence, appels à projets préparés conjointement avec les OSC, droit d’initiative
des OSC ;
27
Si chaque pays est concerné, les développements consacrés à la société civile seront variables, proportionnés à
l’enjeu local et à l’ambition explicite de l’AFD dans le pays considéré. Comme souligné par la DGT, l’intervention
de l’AFD pour financer des projets d’infrastructures dans de grands pays émergents n’a pas comme objectif
premier la mobilisation de la société civile.
28
Annexe n° 5 et Annexe n° 6.
29
Une OSC est dite française lorsqu’elle est de droit français. Elle est locale lorsqu’elle est du droit du pays dans
lequel est réalisée l’action de développement, à l’exclusion des branches locales (filiales) d’OSC internationales.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
15
-
la source du financement : les OSC ne sont pas attributaires de prêts mais de
financements sous forme de contrat ou de convention de subvention. L’essentiel de
ces financements proviennent
in fine
des programmes budgétaires 209 et 110 ;
-
le taux maximal de financement du projet soumis qui peut varier de 25 à 100 %
30
;
-
le niveau de financement du projet qui peut varier de moins de 10 000
€
à plus de
5 M
€
, souvent en lien avec la taille de l’OSC bénéficiaire.
Les distinctions reflètent implicitement la diversité des objectifs visés. Les OSC
peuvent intervenir :
-
en prestations de services, dans un contexte concurrentiel, par exemple en assistance
à maitrise d’ouvrage d’opérations courantes de l’AFD ;
-
en répondant à des appels à projets spécifiques visant à combler des besoins
identifiés par l’agence ;
-
en usant de leur droit d’initiative : c’est le dispositif I-OSC ;
-
en proposant des opérations innovantes dans le cadre d’un appel à projet préparé
conjointement entre l’AFD et leurs représentants : c’est le dispositif FISONG.
Schéma n° 4 :
Satisfaction des besoins des OSC par les guichets existants
Source : Cour
L’existence de dispositifs distincts ayant des objectifs et modalités d’octrois spécifiques
est tout à fait justifiée. L’AFD a accumulé des dispositifs, ouverts successivement, pour
répondre à des besoins chaque fois différents et dûment identifiés. La difficulté réside à la fois
30
L’appel à manifestation d’intérêt I-OSC 2023, publié en mars 2023, propose un taux maximal de 80 %. Le
dispositif présentait auparavant et sans justification des taux disparates.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
16
dans la lisibilité pour les OSC et dans la nécessité pour l’AFD de veiller à une bonne articulation
entre les dispositifs.
Pour les OSC, l’AFD a développé une infographie synthétique des dispositifs (cf.
Annexe n° 4) en fonction du besoin
31
, du budget, de la thématique … L’effort est significatif.
Il contribue à les orienter vers le bon guichet. Il devrait permettre de s’assurer que tous les
besoins sont couverts.
Pourtant, les OSC soulignent l’absence persistante d’un guichet ouvert à des
financements compris entre 150 et 300 000
€
32
. L’AFD indique ne pas méconnaitre ce besoin
et étudier actuellement le financement de fonds intermédiés sectoriels (droits humains et
biodiversité) pouvant y répondre.
A destination de la direction de l’AFD et des tutelles, il manque enfin un document
synthétique articulant objectifs et dispositifs, retraçant les moyens dédiés à chaque objectif.
Schéma n° 5 :
Exemple d’articulation entre les dispositifs de financement et les objectifs de
mobilisation de la société civile (du point de vue des financeurs publics)
Source : Cour
Par
exemple,
le
dispositif
I-OSC
couvre
une
grande
diversité
d’objectifs
spécifiques autour du droit d’initiative : du projet ponctuel à la convention de programme
pluriannuelle, voir au soutien budgétaire ; un financement de 20 000
€
à 4,8 M
€
; des projets
31
Faire financer un projet, répondre à un appel à projets, ou devenir opérateur.
32
Cf. Etude sur les mésoprojets de solidarité internationale, Coordination Sud, 2017. Analyse des Modèles Socio-
Economiques des Associations de Solidarité Internationale en Nouvelle-Aquitaine, SoCoopération, 2021.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
17
de terrain, d’éducation au développement et de structuration du milieu associatif (cf. infra) ; et
même le financement de micro-projets
33
.
Dans d’autres cas, les dispositifs peuvent être complémentaires, voire concurrents. Ainsi
le fonds Minka se veut complémentaire de projets d’urgence humanitaire et de stabilisation
financés par le centre de crise et de soutien du ministère et des autres projets de développement
financés par l’AFD. En 2021, l’évaluation indépendante du fonds soulignait la nécessité de
mieux articuler les soutiens du fonds et de I-OSC, travaillant avec les mêmes acteurs et parfois
sur les mêmes zones. L’AFD constate également des zones de recouvrement inévitables entre
les dispositifs. Elle indique les limiter par un dialogue entre les services qui les portent
respectivement.
Il n’est pas possible d’avoir
a priori
l’assurance que la combinaison des dispositifs
permette de satisfaire la totalité des objectifs recherchés, qui plus est en l’absence de
formulation explicite de ceux-ci.
Recommandation n° 2.
(AFD, MEAE) : Expliciter les objectifs poursuivis par un
recours accru aux OSC dans le versement de l’APD, en articulant au mieux les dispositifs
mobilisés, et en suivre la réalisation.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La mobilisation de la société civile pour développer l’aide publique au développement
(APD) est une idée a priori prometteuse. Elle devrait à la fois contribuer à légitimer l’APD au
sein de la société française, par l’éducation à la solidarité internationale et la structuration
d’un milieu associatif français fort, et améliorer l’efficacité et l’efficience de cette APD dans
les pays bénéficiaires grâce aux avantages comparatifs supposés des organisations de la
société civile (OSC).
Cette idée repose sur des postulats stimulants mais peu étayés dans les documents qui
définissent la politique publique de recours aux OSC. Les objectifs assignés sont encore moins
explicites et aucun cadre de mesure de la performance de cette politique n’est posé, si ce n'est
sur les moyens octroyés. L’objectif de la politique publique se résumerait donc simplement à
augmenter le soutien financier aux OSC pour atteindre la moyenne des pratiques constatées au
sein des pays de l’OCDE membres du comité d’aide au développement.
L’AFD a hérité de ce faible cadrage en même temps que de la responsabilité de déployer
le principal dispositif de mobilisation de la société civile : I-OSC. L’agence a déployé une
stratégie d’intervention, conforme aux priorités des différents CICID, mais sans expliciter les
bénéfices de ces soutiens. Des dispositifs variés, pas toujours spécifiques aux OSC, permettent
leur financement. Le soutien financier global aux OSC augmente. Mais le flou persiste quant
33
La solution retenue est celle de mécanismes intermédiés, instruits par des OSC financées dans ce but par l’AFD.
C’est par exemple le cas de l’agence de microprojets, financée par l’AFD dans le cadre du guichet I-OSC et gérée
par la Guilde européenne du Raid. Elle accorde directement des financements pour des microprojets, jusqu’à 75 %
du budget total et pour un maximum de 15 000
€
.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
18
aux objectifs spécifiques à atteindre du point de vue de la puissance publique et à l’articulation
entre ces objectifs et les dispositifs mis en
œ
uvre pour y parvenir.
2
UN SOUTIEN CROISSANT, DES RISQUES IDENTIFIES
La mobilisation d’OSC par l’AFD pour mener à bien des projets d’aide au
développement est une pratique ancienne et marginale. Elle a cru régulièrement jusqu’à une
accélération à compter de 2017. Cette accélération répond à la demande politique de doubler le
montant de l’APD transitant par des OSC mais interroge sur le respect des objectifs spécifiques
qui justifient la mobilisation des OSC.
2.1
Une pratique ancienne, significative en nombre, marginale en volume
L’activité globale de l’AFD, en forte croissance depuis 2009
Entre 2009 et 2021, l’AFD a engagé 104 Md
€
dans 10 555 projets toutes zones
géographiques confondues. Le rythme annuel d’engagement est passé de 5,2 Md
€
pour 446
projets en 2009 à 11,9 Md
€
(+ 129 %) pour 1 081 projets (+ 142 %) en 2021. Sur la période, le
montant moyen engagé par projet a peu varié, autour de 10 M
€
. Le taux moyen de financement
des projets est de 15,7 %, dans une logique de prêt.
Graphique n° 1 :
Evolution de l’activité de l’AFD entre 2009 et 2021
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Dans le même temps, l’AFD a engagé 2,2 Md
€
au travers de 1 835 projets portés par
des OSC. Cela représente 2,1 % de l’activité de l’AFD en valeur et 17,4 % en nombre de projets.
Le taux moyen de financement de ces projets est de 36,5 %, dans une logique de subvention.
Le rythme annuel d’engagement des projets portés par des OSC est passé de 70 M
€
pour
136 projets en 2009 à 373 M
€
pour 231 projets en 2021 ; soit + 432 % en valeur et + 70 % en
nombre de projet. Le montant moyen engagé par projet a plus que triplé, passant de 0,5 à
1,6 M
€
.
400
900
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
Engagement moyen par
projet en
€
Nombre de projets
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
19
Graphique n° 2 :
Evolution de l’activité de l’AFD médiée par des OSC entre 2010 et 2021
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Quatre enseignements peuvent être tirées de ces comparaisons :
-
l’agence est engagée sur le long terme. Le nombre de projet financés chaque année
depuis 2009 est significatif ;
-
les projets des OSC présentent un engagement moyen faible et un taux de financement
supérieur à la moyenne des projets de l’AFD. Ils sont plus coûteux à instruire ;
-
l’AFD s’inscrit dans l’engagement de doublement de l’aide. Le montant des
engagements est passé de 120 M
€
en 2017 à 373 M
€
en 2021 ;
-
un tiers de cette augmentation s’explique par la hausse du nombre de projets. Deux tiers
résultent de la majoration du montant moyen engagé par projet, passé de 0,8 M
€
en 2017
à 1,6 M
€
en 2021. Cette dernière résulte du développement de projets financés pour plus
de 5 M
€
. Dans le même temps, les projets bénéficiant d’un engagement inférieur à
0,7 M
€
représentaient toujours la majorité des projets en 2021 (Annexe n° 6).
Ces constats soulèvent en retour trois interrogations :
-
uels dispositifs l’AFD a-t-elle utilisés pour accroitre la mobilisation des OSC ? Cela
illustre-t-il une évolution de la stratégie ?
-
Quelles sont les OSC retenues ? Comment cet écosystème a-t-il évolué depuis 2009 ?
Quelles sont les OSC qui ont su développer des projets de plus grande ampleur
permettant d’attester d’une professionnalisation du tissu des OSC du développement
international en France ?
-
Comment l’AFD inscrit-elle ce soutien aux OSC dans la mise en
œ
uvre des priorités de
l’aide publique au développement française ?
2.2
La diversité des dispositifs, traduction d’une diversité d’objectifs
Depuis 2009, l’AFD a recouru à 25 dispositifs différents (Annexe n° 6). I-OSC est le
principal d’entre eux (40 % des financements pour 65 % des projets). Cinq autres contribuent
50
100
150
200
250
50 000 000
150 000 000
250 000 000
350 000 000
450 000 000
Montants
engagés en
€
Nombre de
projets
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
20
significativement
34
(plus de 1 % en engagement et en projets). Treize dispositifs ont été utilisés
pour soutenir moins de 10 projets.
Graphique n° 3 :
Evolution des six principaux dispositifs mobilisés par l’AFD pour financer de
l’APD par le biais des OSC, entre 2010 et 2021
L’échelle de gauche (histogrammes empilés) est celle des volumes financiers en M
€
; l’échelle de droite (courbes
empilées) porte sur le nombre de projets.
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Les usages des principaux dispositifs ont évolué diversement dans le temps.
-
Le dispositif de renforcement des capacités commerciales (Cap.Com.) est stable avec
des projets peu nombreux (un à trois par an) et un coût unitaire entre 1,5 et 3 M
€
.
-
Le dispositif des projets issus d’appel à proposition auprès des OSC (AP-OSC) a vu son
financement moyen progresser régulièrement, passant de moins de 0,6 M
€
à 1,1 M
€
. Il
reste marginal en nombre de projets (moins de 13 par an). La distribution des
financements de ce dispositif est la plus resserrée autour de la moyenne.
-
Le Fonds français pour l’environnement mondial (FFEM) présente également un
nombre limité de projets (au maximum 12 par an), sans progression marquée. Le
financement moyen évolue entre 1 et 2 M
€
sans dynamique temporelle marquée. Par
contre, la dispersion des montants engagés augmente, en particulier depuis 2019.
34
Il s’agit des projets portés par la direction des opérations, de la facilité vulnérabilité, des projets financés par le
FFEM, des projets issus d’appel à proposition auprès des ONG et des projets de renforcement des capacités
commerciales.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
21
-
Le dispositif Initiatives-ONG (I-OSC) a connu une forte croissance du nombre de
projets entre 2010 et 2017 puis en 2020 et 2021 (+ 123 % sur 11 ans). La croissance de
l’engagement moyen est moindre (+ 22 % sur 11 ans). La distribution des financements
reste comparable année après année. Les données ne suggèrent pas une spécialisation
du dispositif d’ensemble ou une évolution professionnalisante vers des projets plus
ambitieux. Le guichet I-OSC offre des types de soutiens fragmentés, stables dans le
temps.
-
La facilité vulnérabilité est le dispositif qui présente la plus forte variabilité de niveau
de financement entre projets. Mobilisé depuis 2017 pour 10 à 20 projets par an, ce
dispositif est celui qui accorde en moyenne les financements les plus importants, jusqu’à
6,8 M
€
en moyenne en 2021.
-
Le recours à des OSC dans le cadre d’opérations courantes a fortement progressé, en
particulier depuis 2017, passant de 4 projets cette année-là à 50 projets en 2020. Le
montant moyen engagé par projet et la variabilité importante des niveaux de
financements ne présentent pas de dynamique temporelle marquée.
22 projets ont fait l’objet d’engagements égaux ou supérieurs à 10 M
€
, avec un taux
moyen de financement de 82,4 %. Le premier de ces projets a été financé en 2017 et tous sauf
un par le biais d’une opération courante (8) ou de la facilité vulnérabilité (13). Les justifications
du taux de financement retenu pour ces opérations devraient trouver à s’appliquer pour les
autres dispositifs de financements des OSC.
La multiplication des dispositifs pour financer des projets portés par des OSC interroge.
Elle témoigne de la volonté de l’AFD d’ouvrir autant que possible ses guichets aux OSC mais
limite la lisibilité des modalités de contractualisation pour celles-ci (cf. infra) et la clarté de la
stratégie de l’AFD.
L’évolution des principaux dispositifs permettant de soutenir les OSC révèle que :
-
Le dispositif initiatives-ONG, principal outil de financement des OSC, a peu évolué
dans ses grandes caractéristiques. Les données ne reflètent par exemple pas encore le
développement de conventions de partenariat pluriannuelles. Il est en train de perdre
son rôle prépondérant dans le financement de la société civile ;
-
Le développement dynamique du recours aux OSC pour des opérations courantes et par
la facilité vulnérabilité témoigne à la fois d’une normalisation du recours aux OSC
comme partenaire de développement et de la reconnaissance des capacités de certaines
d’entre elles pour intervenir dans des contextes complexes avec une plus-value
singulière ;
-
Les autres outils restent marginaux en volume. L’AFD souligne toutefois la croissance
prévisionnelle du recours au fonds français pour l’environnement mondial (FFEM) et à
Expertise France ainsi que le dynamisme réel de l’agence pour mobiliser des fonds
délégués par d’autres bailleurs de fonds (Union européenne, Banque africaine de
développement, Banque européenne d’investissement notamment), notamment en vue
de financer les OSC locales.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
22
2.3
Des OSC diverses et un risque d’éviction
Depuis 2010, l’AFD comptabilise 440 organisations financées par ses divers dispositifs
au travers de 1 699 projets. Le soutien moyen est de 1,24 M
€
représentant 36,5 % du coût du
projet. 202 OSC ont bénéficié d’un soutien unique au coût moyen de 1,19 M
€
, très légèrement
inférieur au soutien moyen général. A l’inverse, 10 OSC ont été financées chacune pour plus
de 20 projets, concentrant à elles-seules 17 % des projets financés et 19 % des concours
attribués (1,4 M
€
en moyenne par projet, Annexe n° 7).
L’effet de concentration résulte de la répétition des projets plus que de leur taille. 8 OSC
ont bénéficié d’au moins un financement par an depuis 2010. Le GRET
35
concentre le plus
grand nombre de projets soutenus et le 3
e
financement le plus important : 59 projets soutenus
pour 68,5 M
€
.
Ce constat doit être nuancé. Les organisations soutenues le plus souvent ne sont pas
strictement les plus financées. Depuis 2017, de nouvelles apparaissent dans le classement parmi
les plus soutenues, de nouveaux partenaires majeurs de l’AFD, bénéficiant de financements très
conséquents
36
. De plus, certaines d’entre elles agrègent des financements par le biais de
différentes branches de leur réseau
37
.
Tableau n° 1 :
Principales OSC soutenues en nombre de projets et en financements octroyés entre
2010 et 2021
OSC par nombre de projets soutenus
#
OSC par financements obtenus
M
€
GRET
59
Handicap international
81,2
Handicap international
39
Médecins du monde
75.5
CCFD
33
GRET
68,5
IECD
29
Croix rouge française
66,7
Médecins du monde
28
CARE France
58,7
AVSF
27
Action contre la faim
43,0
INTER AIDE
25
IECD
41,4
Croix rouge française
25
AVSF
39,9
GERE
24
UICN
50,0
Solidarité laïque
24
GERE
35,0
UICN
24
Mercy Corps Europe
34,8
CARE France
21
INTER AIDE
30,8
Secours catholique
20
Conservation International
30,4
GRDR
19
IRAM France
29,9
Action contre la faim
19
Institut Pasteur
27,0
Surligné en beige dans la colonne de gauche et en rosé dans la colonne de droite, les organisations qui
n’apparaissent pas dans les deux colonnes.
Les sigles des organisations sont développés Annexe n° 1.
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
35
Anciennement Groupe de recherche et d'échange technologique.
36
A titre d’exemple, depuis 2018, Mercy corps Europe pour 33 M
€
ou Conservation International pour 29 M
€
.
37
Handicap international 56 projets/81M
€
, Médecins du monde 28projets/75M
€
, UICN 21projets/50M
€
, WWF
13projets/11M
€
.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
23
Ces résultats doivent alerter sur un risque de divergence entre, d’une part, les partenaires
majeurs que se choisit l’AFD et, d’autre part, les OSC soutenues en accord avec les objectifs
politiques de l’aide publique française au développement. Du point de vue de la politique de
soutien aux OSC, ce sont ces dernières qui contribuent effectivement aux objectifs spécifiques
comme l’éducation à la solidarité internationale, la structuration du milieu associatif français
ou la diplomatie d’influence.
Le taux moyen de financement des projets est de 36,5 %. La majorité des OSC
38
soutenues bénéficient d’un taux de financement compris entre 35 et 60 % (Annexe n° 7). Pour
106 autres OSC, ce taux est inférieur
39
. Mais pour 57 OSC
40
, le taux de financement est
supérieur à 95 %.
Les dispositifs « opérations courantes » et « facilité vulnérabilité » soutiennent des
projets importants
41
avec un taux de financement pouvant atteindre 100 %. Quelques OSC
spécialisées sur ces dispositifs bénéficient d’un financement important en volume et en taux.
Entre 2019 et 2021, 22 projets portés par 19 OSC différentes ont bénéficié d’un taux de
financement de 83 % en consommant 295 M
€
soit 24 % des ressources affectées à des OSC.
Cinq de ces associations sont de droit international
42
.
Dans le même temps, le taux moyen de financement du dispositif I-OSC est de 44 %.
Cette différence de taux est à l’avantage des nouveaux partenaires de l’AFD ; ils cumulent des
financements plus importants et un meilleur taux de financement. L’écart de taux est de nature
à renforcer le risque identifié précédemment de divergence entre ces nouveaux partenaires
majeurs de l’AFD et les OSC qui contribuent le plus aux objectifs politiques spécifiques de
mobilisation de la société civile.
La dispersion des niveaux de financement doit illustrer la diversité des objectifs : l’AFD
peut cofinancer symboliquement un projet majeur, co-financer régulièrement à hauteur de 40 à
60 % ou supporter seule le coût d’interventions mises en
œ
uvre par des OSC.
Pour le financement de projet, qu’il s’agisse du dispositif I-OSC, d’une opération
courante ou de la facilité vulnérabilité, il serait préférable que les taux de financement
convergent. Le taux de financement de type budgétaire dans une logique de partenariat de long
terme restera à un niveau inférieur.
Une spécialisation des OSC en fonction du recours aux différents dispositifs se dégage
également.
Tableau n° 2 :
Nombre de projets / M
€
de financements reçus pour quelques OSC
Libellé tiers
GRET
HI
SL
CRF
AVSF
Fac. Vul.
6 / 39,7
2 / 15,4
3 / 6,0
38
233 OSC représentant 1 175 projets d’un coût total de 2,5 Md
€
pour 1,2 Md
€
d’engagements de l’AFD.
39
Il est inférieur à 5 % pour 18 OSC représentant 19 projets d’un coût total de 708 M
€
pour 10 M
€
d’engagements.
40
Représentant 73 projets d’un coût de 163,5 M
€
pour un engagement de 162,5 M
€
.
41
Elles portent la quasi-totalité des engagements de 5 M
€
et plus à deux exceptions près : un financement pour
ACF dans le cadre APCC pour 5 M
€
et le financement du pôle clermontois de développement international pour
14,3 M
€
par une subvention du programme 110.
42
Conservation International, International Planned Parenthoop Federation, Mercy Corps Europe, International
Rescue Committee – UK et l’UICN. La branche française de CARE et le fonds haïtien pour la biodiversité figurent
également cette liste.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
24
Libellé tiers
GRET
HI
SL
CRF
AVSF
FFEM
3 / 5,5
6 / 5,7
I-OSC
31 / 22,1
25 / 32,4
23 / 24,0
8 / 6,2
12 / 22,0
Op. Cour
10 / 31,8
3 / 5,5
12 / 43,4
AP-OSC
10 / 7,1
3 / 2,7
1 / 1,0
2 / 1,3
3 / 2,8
Dispositifs
: Facilité Vulnérabilité ; Fonds Français pour l'Environnement Mondial ; Initiative ONG (I-OSC) ;
Opération courante ; Projet issu d'appel à proposition auprès des ONG.
OSC
: GRET ; HI : Handicap
international ; SL : solidarité laïque ; CRF : Croix rouge française ; AVSF : agronomes et vétérinaires sans
frontières.
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Le taux moyen de financement diffère également selon la récurrence des soutiens. Il est
de 19,7 % pour les OSC qui n’ont été soutenues qu’une seule fois mais s’établit à 43,3 % pour
celles qui ont mené plus de 6 projets depuis 2010.
Le nombre de primo-accédants à un financement est significatif sur toute la période. Le
niveau d’ouverture du dispositif I-OSC n’a toutefois pas suivi la dynamique de croissance du
nombre de projets depuis 2019.
Graphique n° 4 :
Nombres d’OSC bénéficiant d’un soutien pour la première fois
Les différentes branches juridiquement autonomes d’un même réseau (par exemple WWF France, WWF Mexico
et WWF Méditerranée) sont comptées de manière séparée. L’impact est limité à 12 OSC sur toute la période.
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
2.4
Une mobilisation en accord avec les priorités des CICID
Les bilans établis par l’AFD attestent de la bonne articulation entre les actions des OSC
et les priorités thématiques et transversales de la politique française d’aide publique au
développement (Annexe n° 8).
Du point de vue géographique, le CICID établit à 25 % de l’aide pays programmable,
les financements devant aller à une liste de 19 pays prioritaires. En tenant compte des listes
prioritaires établies par les précédents CICID, les données brutes des financements accordés
par l’AFD à des OSC montrent que celles-ci contribuent effectivement et de manière croissante
à la mise en
œ
uvre des priorités géographiques de l’APD française.
43
32
36
27
18
30
25
30
44
44
45
28
17
24
13
10
19
21
13
11
17
19
0
20
40
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Nb de primo-accédants
(tous dispositifs
confondus)
Nb de primo-accédants
au dispositif I-OSC
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
25
Graphique n° 5 :
Part de l’aide médiée par les OSC qui ciblent les pays prioritaires des décisions du
CICID
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Les OSC, mobilisées par les dispositifs actuels, contribuent bien à la mise en
œ
uvre des
priorités établies par les CICID successifs, au-delà des cibles assignées.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’Agence française de développement a largement contribué à l’objectif de doublement
de l’APD transitant par des OSC. Pour ce faire, elle a ouvert des dispositifs non spécifiques
aux OSC et a transformé son mode d’action avec le développement de financements
conséquents (supérieurs à 5 M
€
) octroyés à des OSC de grande taille dans des processus
concurrentiels ou en assistance à maîtrise d’ouvrage de projets classiques.
Cette évolution fait naitre un risque de dénaturer le type de soutien aux OSC visé par
la politique publique. Il ne s’agit pas, a priori, de simplement multiplier des partenariats avec
des OSC qui se comporteraient comme des contractants du développement international. Les
partenaires majeurs que se choisit l’AFD ne doivent pas être antagonistes aux OSC soutenues
en accord avec les objectifs politiques spécifiques comme l’éducation à la solidarité
internationale, la structuration du milieu associatif français ou la diplomatie d’influence. Par
le biais du dispositif I-OSC, l’AFD maintient pour l’instant la diversité des profils de projets
financés et la possibilité pour de nouveaux entrants de bénéficier d’un financement. Mais la
concurrence entre les dispositifs se fait au détriment du dispositif I-OSC qui offre des
financements et des taux de financements moins intéressants que les dispositifs « opérations
courantes » et « facilité vulnérabilité ».
Des actions sont nécessaires pour affirmer les objectifs spécifiques du soutien aux OSC
françaises de l’APD, pour adapter en conséquence les règles de fonctionnement des dispositifs
de financement et pour les doter financièrement. En particulier, le taux de financement sur
projet du guichet I-OSC devrait être relevé pour faciliter l’investissement plein et entier des
OSC dans les projets financés.
12,6%
19,2%
12,6%
29,0%
21,4%
18,9%
8,8%
26,7%
28,5%
31,0%
34,9%
35,8%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
en
€
engagés
en nb de projets
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
26
3
CADRE D’ACTION : DES PROGRES CONTINUS ET A
POURSUIVRE
Le cadre d’action mis en place par l’AFD devait en premier lieu reproduire le cadre du
dispositif ministériel Initiative-ONG tout en améliorant l’efficience de sa gestion. En 10 ans,
l’AFD a apporté des améliorations procédurales et des développements complémentaires tout
en maintenant l’esprit du dispositif. En parallèle, elle a ouvert d’autres dispositifs.
L’organisation d’ensemble a permis la croissance des financements mais trois risques sont
identifiés : la lisibilité d’ensemble suppose un renforcement et une clarification du dispositif
phare qu’est I-OSC ; les équipes support de l’accompagnement des associations devront être
adaptées à la croissance des financements ; la procédure I-OSC peut être encore améliorée.
3.1
Un risque de fragilisation du dispositif à l’initiative des OSC
Les guichets existants permettent de répondre à la diversité de besoins exprimés par les
OSC à l’exclusion, relevée plus haut, des financements de taille intermédiaire.
Une comparaison européenne des guichets nationaux de financement de la société civile
a été réalisée par Coordination Sud
43
. Elle montre que le dispositif I-OSC présente un intérêt
particulier en raison du degré d’initiative qui est accordé aux OSC. Il s’agit là d’une bonne
pratique à conserver.
Le cadre d’intervention transversal de l’AFD pour 2018-2023 soulignait la possibilité
de mieux doter la facilité d’innovation sectorielle pour les OSC (FISONG). Pourtant, le conseil
d’administration a depuis lors entériné l’arrêt du dispositif en arguant de difficultés liées au
passage à l’échelle et à « l’effet démonstratif » des actions financées
44
, et mettant en avant la
création du Fonds d’innovation pour le développement (FID) (5 M
€
/an).
La facilité d’innovation sectorielle pour les OSC (FISONG)
Depuis 2007, la facilité visait à financer des projets innovants présentés par des OSC, situés dans
les pays relevant de la zone de solidarité prioritaire de la France, définie par les CICID successifs.
Les thèmes étaient définis conjointement par l’Agence et les OSC.
La facilité se distinguait par : la volonté de promouvoir l’innovation, une mise en concurrence
systématique des appels à projets, son mode de fonctionnement intrinsèque, partenarial entre les
OSC, les départements techniques compétents de l’Agence et sa direction géographie responsable
du pilotage.
43
AFD, CIT,
Stratégie l’AFD partenaire des organisations de la société civile 2018-2023.
Alternatives humanitaires, n°20 juillet 2022, p63-73,
Le soutien sous contrôle des acteurs de la société civile : le
cas des organisations de solidarité internationale françaises et européenne
.
Etude comparative sur le Droit d’Initiative des OSC dans 6 pays européens, Coordination Sud, à paraître.
44
Soit la possibilité de répliquer les méthodologies innovantes dans un grand nombre d’autres projets et l’efficacité
de ces méthodologies innovantes.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
27
Le dispositif contribuait au dialogue sectoriel entre l’AFD et la société civile. La note de cadrage
de l’appel à propositions était élaborée entre les OSC et le département technique compétent de
l’AFD. Le manuel des opérations insistait sur la construction partenariale du dispositif.
Les projets étaient conçus et définis par les OSC qui faisaient une requête formelle auprès de
l’Agence. Ils duraient en moyenne 3 ans ; au-delà, existait une obligation d’évaluation externe à
mi-parcours. Le financement ne pouvait dépasser 90 % du budget total du projet. L’organisation
devait en outre budgéter des frais d’audit ainsi qu’une évaluation ex post externe.
Si les deux dispositifs (FISONG et FID) répondent à des besoins pertinents, ceux-ci sont
différents. Les difficultés relevées pour justifier de l’arrêt du dispositif FISONG (passage à
l’échelle et effet démonstratif) ne sont pas imputables au dispositif lui-même, qui soutenait
l’innovation au stade de l’expérimentation, mais à l’absence d’un soutien pour les phases
ultérieures de généralisation des innovations les plus prometteuses
45
. Le FID, nouvellement
créé, ne reprend pas ce périmètre d’intervention ; il est focalisé sur l’innovation dans
l’évaluation d’impact.
Le MEAE partage cette analyse. Il relève qu’il n’existe ainsi plus d’outil permettant
l’acculturation entre les directions sectorielles de l’agence et les OSC sur des expérimentations.
Il appelle l’agence à combler le vide ainsi créé, en mobilisant le département des partenariats
(DPA-OSC). La Cour souscrit à cette suggestion.
L’évolution des guichets ouverts aux OSC s’est faite dans deux directions : une
ouverture aux OSC de guichets non-spécifiques et des spécifications multiples au sein du
guichet I-OSC.
-
L’ouverture aux OSC de guichets non-spécifiques, comme les opérations courantes et
la facilité vulnérabilité, constitue la principale évolution.
En 2015 et 2016, ces guichets pesaient pour moins de 5 % des engagements et de 15 %
des financements ; en 2019 et 2020, ils comptaient pour plus de 30 % des engagements et 60 %
des financements. Depuis 2018, ils mobilisent un financement supérieur à celui du dispositif
phare qu’est I-OSC.
-
La seconde évolution concerne les différents instruments du guichet I-OSC.
Depuis sa conception, celui-ci est marqué par une forte fragmentation des typologies de
projets soutenus
46
, masquée par une unité procédurale au travers d’un appel à manifestation
d’intérêt annuel unique. Comme le souligne l’AFD, la fragmentation résulte d’adaptations
successives permettant de « coller » au plus près à l’évolution des enjeux.
45
En management de l’innovation, le dispositif FISONG est positionné sur un TRL (Technology Readiness
Levels) 3 à 7 (de la preuve de concept à la performance du premier produit réalisé) ; les enjeux de passage à
l’échelle et d’effet démonstratif concernent les niveaux 8 et 9 (industrialisation et production).
46
I-OSC soutient des projets classiques de trois ans mais aussi des actions sur neuf ans (au travers de conventions
de programmes). Il finance des projets de terrain, des projets d’éducation à la solidarité internationale en France
et de la structuration du milieu associatif. Il finance enfin des micro-projets par l’intermédiation d’OSC (cf. supra)
et des projets de plusieurs millions d’euros.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
28
Cet assemblage trouvait sa justification dans le caractère prépondérant du guichet I-
OSC
47
. Actuellement, cette fonction de porte d’entrée du financement de la société civile perd
en légitimité. Elle est également minée par le manque de visibilité des OSC sur les arbitrages
internes au dispositif
48
. L’introduction des conventions pluriannuelles de programme (CPP)
permettant d’allouer un soutien budgétaire aux OSC du premier cercle
49
vient, par exemple,
consommer des ressources qui ne seront plus disponibles pour les autres besoins satisfaits par
I-OSC. Aucun ordre de grandeur des moyens alloués aux CPP n’est disponible
50
. L’AFD
indique que d’ici à 2025, les CPP pourraient représenter jusqu’à 25 % de l’enveloppe annuelle
du dispositif I-OSC.
Enfin, malgré son ambition globale, ce guichet ne permet pas de couvrir l’ensemble des
besoins des OSC, avec en particulier l’absence de capacité de financement des projets de moins
de 300 000
€
, portés par des OSC de taille moyenne. Ce manque pourrait être porté par un
dispositif intermédié comme pour les micro-projets si l’AFD n’est pas en mesure de l’animer
en direct. L’AFD indique étudier la création de deux fonds intermédiés thématiques (cf. supra).
Le dispositif I-OSC a fait la preuve de son intérêt pour mobiliser la société civile. Cet
intérêt résulte de deux caractéristiques : l’initiative laissée aux OSC ; l’approche englobante de
type guichet unique.
Graphique n° 6 :
Evolution de la part des financements et des projets résultant du droit d’initiative
des OSC
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
47
Entre 2010 et 2017, I-OSC a représenté 70 % du nombre d’engagements financiers de l’AFD au profit d’OSC
et 55 % des montants engagés.
48
L’appel à manifestation d’intérêt précise que les programmes (conventions-programmes, CPP et PCPA) ne
doivent pas représenter plus de 50% des présélections, les primo-accédants 10% maximum ; l’intérêt général 20%.
49
14 structures de la société civile, dont des OSC, ont été identifiées et validées comme partenaires privilégiées
de l’AFD lors du comité des partenariats de février 2022 : Croix-Rouge Française, Fédération Handicap
International, Mercy Corps Europe, Médecins du Monde (France), Action contre la Faim, Institut Pasteur,
Agricord, Première Urgence Internationale, Conservation International, Vétérinaires sans frontières (AVSF), le
GRET, IECD (Institut Européen de Coop. et de Développement) et IRC-UK (International Rescue Committee).
50
A contrario
, la cible des financements alloués à des projets d’éducation à la solidarité internationale ou de
structuration du milieu associatif est connue, représentant au maximum 20 % du dispositif I-OSC
25,0%
35,0%
45,0%
55,0%
65,0%
75,0%
85,0%
95,0%
% oui -
€
% oui - #
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
29
La part des financements accordés aux OSC dans le cadre d’instruments laissés à leur
initiative (I-OSC) a fortement diminué entre 2016 et 2019, passant de 75 % à 29 %. La
croissance du financement des OSC s’est faite d’abord par le biais de dispositifs comme les
opérations courantes (sans initiative des OSC) ou d’appels à projets. Redonner une place
prépondérante au dispositif I-OSC nécessite d’en augmenter significativement les crédits sur la
durée.
I-OSC se caractérise également par des taux de cofinancement variables selon ses
instruments (cf. 2.2). Sous couvert de rechercher un effet de levier des financements publics,
ces taux contraignent les OSC à rechercher des financements complémentaires auprès d’autres
bailleurs dont les exigences ne seront pas comparables avec celles de l’AFD. Les acrobaties de
gestion qui en résultent représentent une charge inutile et inefficace pour les OSC. Il paraissait
donc préférable de fixer pour tous les sous-guichets I-OSC, un taux de co-financement élevé de
l’ordre de 80 %, ce qui a été fait avec l’appel à manifestation d’intérêt publié en mars 2023,
puis de converger vers un financement complet comme pour les opérations courantes ou la
facilité vulnérabilité.
Pour conserver les points forts du dispositif, il est nécessaire qu’il continue à représenter
un poids majeur dans le financement des OSC. Le MEAE y souscrit
51
, considérant que
«
l'atteinte de l'objectif de 620 M
€
en 2022 comme une trajectoire en hausse pour les cinq
années à venir (…) passe nécessairement et par ordre de priorité par : le maintien d'un haut
niveau de recours aux OSC comme opératrices de mise en
œ
uvre du don-projet via l'ensemble
des outils [et] une augmentation significative du dispositif Initiative-OSC
(…)
».
Pour éviter la fragilisation du dispositif, et suite au relèvement du taux de co-
financement, il est essentiel qu’une meilleure visibilité soit assurée pour chacun de ses
instruments, associé à un besoin spécifique.
L’élargissement de ces dispositifs aux acteurs de l’économie sociale et solidaire est
envisagé tant par le ministère que par l’AFD. L’enjeu est pertinent, soulevé dans le CIT 2018-
2023. Il ne pourra toutefois être mis en
œ
uvre qu’après clarification et renforcement de
l’ensemble des dispositifs de soutien aux OSC et de leurs objectifs associés.
Recommandation n° 3.
(AFD, MEAE) : Pour atteindre les objectifs politiques associés
à la mobilisation de la société civile, renforcer le dispositif « Initiative OSC » (I-OSC)
en :
- augmentant ses moyens financiers afin qu’il porte l’essentiel de l’engagement politique
de doublement de l’APD transitant par des OSC et reste le guichet majeur de financement
de la société civile et celui des primo-accédants ;
- clarifiant les sous-guichets existants ainsi que les moyens alloués à chacun d’entre eux
en amont de l’appel à manifestation d’intérêt annuel ;
- instituant en son sein, un mécanisme permettant le financement de projets de taille
intermédiaire (méso-projets nécessitant un financement entre 0,3 et 1 M
€
).
51
Déléguée pour les relations avec la société civile et les partenariats du MEAE, note du 24 juin 2022
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
30
3.2
Pour gérer le dispositif I-OSC, des effectifs en tension
3.2.1
Le rôle central de la DPA/OSC
Le dispositif Initiatives OSC (I-OSC) est piloté depuis 2009 par la division
Organisations de la Société Civile (DPA/OSC) au sein de la Direction exécutive de la Stratégie,
des Partenariats et de la Communication (SPC). Elle anime le partenariat stratégique entre
l’AFD et les OSC françaises, ainsi que la sélection, l’instruction et le suivi des projets Initiatives
OSC conçus et mis en
œ
uvre par les OSC et leurs partenaires locaux dans les pays en
développement et en France.
La mission de DPA/OSC consiste à :
établir un dialogue spécifique avec les représentants de la société civile (dialogue
stratégique, production intellectuelle commune, organisation de rencontres, etc.) et les
ministères de référence de l’AFD ;
cofinancer des projets ou programmes portés par des OSC françaises ayant pour buts la
lutte contre la pauvreté, la réduction des inégalités, l’atteinte des objectifs de
développement durable et la structuration et le renforcement des capacités des OSC locales
dans les pays où elles interviennent ;
cofinancer également les actions d’intérêt général des OSC françaises, notamment en
matière de structuration du milieu associatif et d’actions d’éducation à la citoyenneté et à
la solidarité internationale (ECSI), principalement en France ;
produire de la connaissance sur l’action des OSC (études, évaluations, séminaires,
conférences…) et valoriser leur contribution à la politique française de coopération.
3.2.2
Une croissance sensible du nombre de dossiers
La DPA/OSC compte près de 30 ETP au total (dont 17 ETP chefs de projets, 4.7 ETP
de chargés du suivi financier, 3 ETP pour les fonctions support/secrétariat, informatique, 2
responsables conformité et 3 ETP management) mobilisés en 2022 pour soutenir plus de 120
associations françaises, 7 000 associations locales et gérer une enveloppe de crédits de 139 M
€
en 2022.
La division gère aujourd’hui plus de 500 projets « vivants », c’est-à-dire en cours
d’exécution ou récemment achevés dans l’attente de la clôture financière et administrative.
Le travail d’instruction et de suivi des projets s’effectue dans le cadre d’un dialogue
constant et multiforme avec les OSC : réunions de suivi, comités de pilotage, dialogues
stratégiques, dialogues sectoriels, individuels et collectifs. Ce dialogue est reconnu comme
solide et approfondi, et est apprécié par les OSC. Le dialogue entre elles et l’AFD se fait
également avec les directions sectorielles, les directions régionales ou encore les agences-pays,
DPA/OSC y participant le plus souvent.
La courbe d’évolution du nombre d’octrois et celle de projets en suivis à la DPA/OSC
est en forte augmentation Celle des ETP reste stable et semble démontrer l’efficience du
dispositif à ce stade.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
31
Graphique n° 7 :
Evolution des moyens humains dédiés au partenariat avec les OCS
Source : AFD
3.2.3
Une répartition du portefeuille de projets à instruire qui semble pertinente
La finalisation des projets présélectionnés à la clôture de l’AMI détermine la
programmation de l’année suivante ; la charge de travail est répartie entre les chefs de projets
selon leur portefeuille et réajusté pour assurer une charge équitable et pertinente en fonction
des compétences de chacun.
La répartition actuelle des projets de terrain entre les chefs de projet est le fruit de
l’expérience : les projets mono-pays sont ventilés selon la répartition géographique opérée entre
les chefs de projets, dès lors que le projet est multi-pays, c’est la thématique du projet qui prime
et le projet est orienté vers le chef de projet en charge de la thématique. Cette répartition
fonctionne avec satisfaction.
En ce qui concerne les projets d’intérêt général, un chef de projet supervise les projets
d’ECSI et en instruit la majorité ; les projets de structuration du milieu associatif sont répartis
quant à eux selon le c
œ
ur d’action de la structure soutenue (approche, selon les cas, thématique
ou géographique).
La répartition croisée assure au chef de projet une bonne connaissance géographique et
lui permet d’être en relation étroite avec les agences-pays, la direction « géographies » de
l’AFD (GEO), et les ambassades.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
32
Elle permet également un fort engagement des chefs de projets sur leurs thématiques
respectives et de contribuer aux exercices de réflexion, programmation, redevabilité,
évaluations, études qui seront menés sur le secteur
52
.
3.2.4
Une difficulté à instruire de front les projets d’OSC de taille très différentes
Au fur et à mesure de la réception des NIONG (Note d’initiative établie par l’OSC et de
l’instruction (plus ou moins longue selon la qualité des projets), les projets sont répartis sur les
6 séances annuelles du comité ONG. Le délai d’instruction entre la réception de la NIONG et
sa présentation en comité est d’environ 4 à 6 mois.
Certaines instructions sont longues à finaliser (projet complexe, allers-retours avec les
divisions sectorielles et/ou les ambassades, attente des résultats de l’évaluation de la phase
précédente, sujet conformité, plus ou moins grande réactivité de l’OSC...). Les comités internes
de sélection qui ont lieu tous les 15 jours permettent d’identifier les problèmes et d’ajuster le
cours de l’instruction.
Il est vrai que le mandat du dispositif est de financer des projets mais également de
contribuer à la professionnalisation des OSC françaises, dans toute leur diversité, et de leurs
partenaires. Cet accompagnement nécessite du temps : la division travaille avec beaucoup de
petites et moyennes qui nécessitent souvent un suivi très approfondi, surtout lorsque ce sont des
associations primo-accédantes.
Il est donc parfois nécessaire de recourir ponctuellement à des consultants pour
compenser cette charge de travail très lourde et répondre aux engagements vis-à-vis des tutelles
(consommation en fin d’exercice des AE et CP).
Cet accompagnement est cependant un investissement utile. Il permet des gains
d’efficacité dans la mise en
œ
uvre des projets : il anticipe des problèmes futurs, permet de
mieux finaliser les modalités de mise en
œ
uvre, les modalités de suivi financier, d’évaluation
finale ou d’audit ; il permet donc de gagner en temps de suivi et d’éviter des projets avortés,
retardés ou mal réalisés. Il contribue enfin à un dialogue de qualité avec les OSC, ce qui est
également l’une des autres missions de la division. Cet accompagnement rapproché est très
apprécié des OSC, comparativement à d’autres bailleurs comme l’Union européenne.
Toutefois certaines OSC de grande taille estiment que le temps consacré par les équipes
de l’AFD pour examiner les demandes des petites organisations et les accompagner dans leurs
démarches ralentit excessivement le processus et qu’elles-mêmes ne bénéficient pas d’un
traitement adapté à leur taille et à leurs capacités. La DPA/OSC doit financer en effet un très
grand nombre de projets différents, peut-être trop au vu des moyens disponibles. Sur un même
guichet se positionnent les petites, les moyennes et les grosses OSC. L’agence doit réfléchir à
traiter distinctement les différents types d’acteurs.
52
L’AFD tient à citer l’exemple de l’engagement soutenu de la division via sa chef de projet genre sur le sujet
égalité hommes/femmes, aujourd’hui secteur stratégique de l’agence et de la politique française de développement.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
33
Les 14 structures de la société civile, dont des OSC
53
, identifiées comme partenaires
privilégiés devraient pouvoir bénéficier prochainement d’un suivi renforcé, et d’un parcours
administratif homogénéisé et simplifié, ayant déjà un historique relationnel avec l’AFD reconnu
et apprécié. Un poste de suivi partenariats a été créé (50% d’un ETP) au sein de la division
DPA/OSC pour coordonner le suivi « grands partenaires OSC ».
3.2.5
La désignation d’un interlocuteur privilégié, une mesure utile pas encore
généralisée
Au niveau de la division, la majorité des OSC ont un interlocuteur principal privilégié
désigné et clairement identifié en fonction de la thématique d’intervention, en particulier si
plusieurs de ses projets sont financés et suivis par des chefs de projets différents ; cela permet
un suivi rapproché de l’OSC et un dialogue plus poussé. L’identification du point d’entrée est
définie lors de l’instruction des projets mais la liste des points focaux est revue régulièrement.
L’interlocuteur désigné est chargé d’organiser le dialogue transversal et stratégique avec
l’OSC dont il a la charge (préparation des réunions annuelles, suivi des évaluations, gestion des
difficultés rencontrées avec l’association, organisation d’évènements avec l’association, etc.).
La désignation d’un interlocuteur unique pour les principales OSC soutenues n’est
cependant qu’en cours de finalisation. La division DPA/OSC devrait assumer ce suivi global
des OSC pour l’ensemble de l’AFD.
3.2.6
Les relations avec les autres services, qui permettent en principe d’éviter le
travail « en silos »
La multiplication des portes d’entrée des OSC à l’AFD au cours des dernières années
rend nécessaire une bonne coordination des services de l’agence afin d’assurer une cohérence
des réponses.
La division OSC est responsable de la totalité du processus d’instruction et de suivi des
projets du dispositif I-OSC.
Toutefois, lors de l’instruction d’un projet, le chef de projet sollicite systématiquement
la ou les divisions sectorielles et la division géographique concernée : la note d’avis
d’opportunité (NAO), qui est une note d’initiative ONG (NIONG) allégée, leur est ainsi
adressée lors du démarrage de l’instruction ; une fois les avis reçus, si ces derniers soulèvent
des questionnements voire des réserves, le chef de projet a la responsabilité d’apporter des
éléments complémentaires dans son instruction, souvent en questionnant l’OSC sur certains des
aspects soulevés ; des réunions de travail avec l’OSC et la division sectorielle peuvent
également s’avérer nécessaires.
53
Care France, Croix-Rouge Française, Fédération Handicap International, Mercy Corps Europe, Médecins du
Monde (France), Action contre la Faim, Institut Pasteur, Agricord, Première Urgence Internationale, Conservation
International, Vétérinaires sans frontières (AVSF), le GRET, IECD (Institut Européen de Coop. et de
Développement) et IRC-UK (International Rescue Committee). Dites OSC du premier cercle, cf. 3.1.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
34
Les avis des divisions sectorielles permettent à la division d’enrichir ses analyses et son
dialogue avec les OSC, des projets pouvant être techniquement très pointus. Certains avis
réservés peuvent entrainer un refus du projet ou le retrait de certains pays dans le cadre de
projets multi-pays. Lors des comités de subvention (COSUB), les différents avis recueillis sont
évoqués et les réponses apportées en séance ; GEO et la direction « solutions développement
durable » (SDD) y participent. Les avis recueillis sont également intégrés aux notes au comité
ONG (NCONG).
Les divisions sectorielles sont par ailleurs invitées à participer au suivi de certains
projets : CPP, conventions-programmes en particulier, rencontres stratégiques avec certaines
OSC… Les termes de référence de mission de supervision des agents de DPA/OSC sont soumis
aux directions de la division GEO pour validation ; les mémoires des missions sont partagés
avec elles et leur sont restitués.
Il arrive enfin fréquemment que la DPA/OSC soit sollicitée pour mobiliser les OSC en
vue de réunions sectorielles ou géographiques initiées par les divisions GEO ou SDD.
Il n’y a donc pas, en principe, de cloisonnement. Les échanges nombreux tout au long
du cycle entre les divisions permettent une meilleure connaissance interne des savoir-faire des
OSC et de leur expertise. Certaines OSC, en particulier celles actives dans des domaines
multiples, reprochent cependant aux services de l’agence de trop travailler « en silo ».
3.2.7
La mobilisation croissante des directions régionales (DR) et des agences-pays
Les DR sont informés désormais systématiquement des projets : lors de l’AMI, au
moment de la finalisation des présélections, lors des instructions, ou pour préparer des réunions
d’information avec les OSC
54
. Des tableaux de suivi leur sont régulièrement adressés, tout
comme aux agences.
D’autre part les DR sollicitent la division dans le cadre de l’élaboration des stratégies
régionales notamment si ces dernières intègrent un volet société civile conséquent (exemple de
la DR Afrique du Nord en 2018).
Une expérimentation intéressante est en cours, après deux ans de réflexions sur les
possibilités de déconcentration. Le poste d’une cheffe de projets de la division DPA/OSC a été
« déconcentré » auprès de la DRAN (DR Afrique du Nord) à compter de septembre 2022 : elle
aura les mêmes attributions qu’au siège mais sa présence au sein de la direction régionale
devrait permettre une implication encore plus forte de cette dernière sur les sujets « société
civile », qui sont cruciaux dans la région, avec une très forte présence et un appui financier
conséquent du dispositif
55
.
L’idée est que ce soient plutôt des cadres locaux qui effectuent le travail d’identification
des ressources de la société civile. Il est toutefois difficile de généraliser un tel dispositif,
54
En 2022, des réunions ont ainsi été coorganisés entre la DR et la division sur le Sahel, le Golfe de Guinée, les
Balkans, le Caucase pour informer les OSC intéressées des priorités thématiques de l’AFD sur les zones
concernées, les différents outils mobilisables et l’articulation entre ceux-ci et les instruments à la main du MEAE.
55
PCPA financé au Maroc et en Algérie, PCPA toujours en cours en Tunisie, nombreux projets financés sur la
zone et enjeux démocratiques forts ; une étude sur les sociétés civiles sur la zone a également été copilotée par la
DRAN, IRS et la DPA/OSC et diffusée en 2020.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
35
envisageable seulement dans les zones géographiques à forte concentration d’actions d’ONG
financées par l’AFD.
De leur côté, les agences sont consultées et chargées de soumettre aux ambassades, pour
avis d’opportunité, les projets en cours d’instruction (la DGM/CIV se chargeant quant à elle
des projets multi-pays). Elles sont encouragées à rencontrer les OSC françaises soutenues et/ou
leurs partenaires aussi souvent que cela est possible et de visiter les projets « quand leur charge
de travail le leur permet ». Elles préparent les missions de suivi et accompagnent souvent les
missionnaires de la DPA/OSC lors de leurs déplacements. Les termes de référence de mission
de supervision des agents de cette division leur sont soumis pour validation. Les mémoires des
missions sont partagés avec elles et leur sont restitués.
Les agences peuvent également identifier des acteurs locaux à soutenir en les orientant
vers le dispositif.
3.2.8
L’impact encore incertain de l’intégration d’Expertise France (EF)
Des complémentarités sont recherchées depuis plusieurs années déjà entre EF et
l’Initiative OSC.
40% des concours d’EF transitent par des OSC. Par exemple, dans le cadre de la
contribution de la France au « Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le
paludisme», est prévue une contribution indirecte de la France confiée à EF
56
, qui lui permet de
financer de l’expertise pour soutenir les pays de façon à mieux répondre à leurs demandes de
financement auprès du fonds mondial (canal 1) mais également pour aider à la mise en
œ
uvre
de projets portés part des OSC internationales, françaises ou locales (canal 2) ; DPA/OSC (avec
la division Santé) se coordonne déjà avec EF dans ce cadre au sein des comités de pilotage et
de sélection des projets à financer. Des réflexions ont été engagées pour développer les
synergies et complémentarités entre financement de projets portés par des OSC en matière de
lutte contre le sida, la tuberculose ou le paludisme (EF) et financement du renforcement de
capacités, de mise en réseau des acteurs, notamment du VIH (DPA/OSC).
Au-delà, des réflexions visent à mettre en évidence des pistes de collaboration en
identifiant, dans un souci de clarification des périmètres respectifs, les fonctions où EF a une
valeur ajoutée sur le suivi des OSC selon un principe de subsidiarité, en particulier pour la
relation avec les grandes ONG. Pour l’avenir, des délégations de tâches à EF pour la gestion
d’appels à micro-projets pourraient être envisagées, dans des pays où il n’existe pas de société
civile structurée par exemple, ou à la demande de l’AFD et des tutelles dans certains contextes
spécifiques, en inscrivant le cas échéant cette modalité en complémentarité et cohérence avec
les autres outils financiers français (fonds gérés par les ambassades, le centre de crise et de
soutien du MEAE - CDCS) et ceux des États membres de l’UE.
Dans l’immédiat, le bilan général « OSC 2022 » de l’AFD va intégrer, pour la première
fois, les données d’EF. Une offre de groupe en direction des OSC sera présentée aux prochaines
rencontres Estivales du réseau en juillet 2023.
56
9% de la contribution totale de la France.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
36
Compte-tenu de la relative faiblesse du volet technique de l’aide au développement en
France, le développement des apports d’EF dans les relations avec les OSC ne peut être
qu’encouragé, à condition de lever la crainte, exprimée par celles-ci, qu’EF ne vienne les
concurrencer dans la mise en
œ
uvre de projets locaux.
3.2.9
Une évolution du plan de charge incompatible avec les effectifs et
l’organisation actuelle
Déjà sous tension, la DPA/OSC devra revoir son organisation (en assurant tout
particulièrement la fluidité de l’information interne et de la communication externe) mais aussi
bénéficier de nouveaux moyens financiers et de ressources humaines accrues pour traiter dans
de bonnes conditions la hausse continue des enveloppes de financement et la diversification des
projets.
Parallèlement d’ailleurs, la part des projets d’intérêt général, visant à améliorer la
structuration du milieu associatif pourrait se développer. Cette nécessité n’est peut-être pas
encore totalement assimilée par le conseil d’administration et le comité de sélection, faute de
réelle expertise de leurs membres. Plusieurs OSC contactées par la Cour soulignent que l’AFD
n’a pas en la matière l’expérience du MEAE, qui associait la société civile aux négociations
internationales, étant ainsi davantage en mesure d’apprécier les fragilités et les besoins des
structures qui la représentent.
La DPA/OSC devra aussi accompagner l’ouverture aux OSC locales, qui nécessitera
davantage de suivi de terrain par les chefs de projet et des moyens supplémentaires dans
certaines agences prioritaires.
Enfin elle devra consacrer plus de temps à la communication et au dialogue avec les
autres bailleurs de fonds société civile.
Recommandation n° 4.
(AFD) : Face à l’augmentation et à la diversification prévisibles
des demandes des OSC, revoir l’organisation du travail de la division I-OSC et les
moyens humains affectés à l’instruction des projets du guichet C.
3.3
La procédure I-OSC peut être encore améliorée
3.3.1
La longueur et la complexité de la procédure I-OSC peuvent être limitées
Les procédures AFD ont été adaptées au dispositif I-OSC dès le transfert de 2009 et les
OSC reconnaissent que les procédures DPA/OSC sont plus faciles et adaptées à leur activité.
De plus, la réalisation d’un guide méthodologique à leur disposition, leur permet de bien
comprendre les règles et de pouvoir s’y référer en continu ; enfin des sessions de formation aux
procédures sont régulièrement organisées (en partenariat avec Coordination SUD, chaque
année, ou lors de la publication des nouvelles éditions du guide méthodologique).
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
37
Il reste que l’AFD demeure un EPIC soumis à la règlementation bancaire et au contrôle
de l’ACPR ce qui induit des limites aux allègements procéduraux auxquels elle peut procéder.
De nombreuses OSC regrettent, outre le volume de documents demandés (cf.
supra
), la
lourdeur du cycle de projet : AMI, présélection, puis envoi de la NIONG (dans un délai de 9
mois après la notification de la présélection), sélection, instruction, octroi, conventionnement,
comptes-rendus d’exécutions et ANO. Sept comités de sélection sont organisés chaque année,
qui traitent chacun environ 25 dossiers. La longueur des délais d’instruction et de
décision conduit parfois les OSC à débuter les projets en les finançant sur leurs fonds propres.
En amont, certaines souhaiteraient être prévenues plus tôt des dates de l’AMI annuelle afin de
s’y préparer correctement.
Plusieurs chantiers internes sont menés actuellement afin que l’organisation soit adaptée
aux ambitions de la prochaine stratégie 2023/2028 avec le souci de préserver la qualité de suivi
et du dialogue avec les OSC. Il s’agit de réduire les délais du cycle de projet et d’alléger les
exigences administratives : relèvement du budget minimum des projets éligibles aujourd’hui
fixé à 300 000
€
sur 3 ans, accès facilité à l’instrument convention-programme et CPP,
harmonisation des pourcentages de cofinancement avec un taux unique, recours à des fonds
intermédiés, passage de trois tranches de paiement à deux tranches, exigence de deux comptes
rendus d’exécution au lieu de quatre ; simplification du modèle de NIONG et du modèle de
compte-rendu technique et financier, poursuite de la révision du guide méthodologique, etc.
La simplification des procédures doit aussi permettre un meilleur équilibre du temps de
travail entre la partie instruction et suivi de projets et la partie dialogue/stratégie/partenariat.
3.3.2
La transparence de la procédure demeure insuffisante
Toutefois, c’est surtout l’information insuffisante des OSC postulantes en cours de
procédure qui suscite leurs réactions.
Les chefs de projet ne communiquent pas sur les décisions internes tant qu’elles n’ont
pas été finalisées et communiquées officiellement à l’issue des comités. Les décisions sont
collégiales et validées par les managers. Les décisions prises en comité de présélection ou de
sélection, notamment les refus, sont explicitées par écrit et par oral mais non communiquées de
manière détaillée. Les débats restent confidentiels, tout comme le détail des avis techniques ou
d’ambassade reçus. Leur teneur générale peut néanmoins être partagée en accompagnement de
compléments d’informations demandés.
Cependant, contrairement à une phase d’appel d’offres pendant laquelle il est prohibé
de communiquer avec les entreprises soumissionnaires, la philosophie du dispositif qui promeut
le droit d’initiative de l’OSC nécessite un dialogue continu jusqu’à la présentation à l’instance
de décision. Les OSC sont en principe informées des faiblesses relevées dans leur projet et des
risques possibles d’un refus du Comité ONG. Il est vrai que, l’agence n’ayant pas l’expérience
du MEAE ou de l’ancien ministère de la coopération, les OSC doivent davantage se justifier,
ce qu’elles considèrent parfois comme une régression.
Les OSC reçoivent une notification de la présélection ou non, du projet, pour la
programmation de l’année suivante dans les 3 mois du dépôt de la fiche d’intention de projet
(la bonne réactivité à cet égard de l’AFD est soulignée). Une note au comité ONG est préparée
sur la base de la NIONG déposée par l’organisation, mais certaines estiment que la date de
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
38
transmission de cette note et celle de l’examen du projet par le comité dépendent des référents
du projet à l’AFD et ne sont pas objectivées. La durée de la procédure varie effectivement selon
les projets et les référents à l’AFD, l’absence d’uniformité des délais étant imputé à tort ou à
raison au niveau de connaissance et à l’interprétation des règles par le référent désigné à l’AFD
pour suivre le projet.
Les OSC sont très nombreuses à regretter à tout le moins de ne pas savoir à quelle date
leur demande sera examinée en comité, ou d’apprendre sur le tard que l’examen de cette
demande est reporté, parfois de plusieurs mois, ce qui n’est pas neutre pour la validité de leurs
projets, la prise en charge des premières dépenses (qu’il leur faut parfois autofinancer) et les
relations avec leurs partenaires locaux.
Si les OSC les plus importantes parviennent généralement, par contacts directs avec des
correspondants, à obtenir en temps utile ces informations, ce n’est pas le cas général et tout
dépend en fait largement de la propension plus ou moins grande à la transparence du chargé de
projet concerné.
Quels qu’aient été jusqu’à présent les efforts déployés par l’AFD pour simplifier et
rendre plus transparente la procédure, il subsiste donc des marges d’amélioration.
Recommandation n° 5.
(AFD) : Harmoniser la diffusion d’informations auprès des
différentes OSC avec le calendrier prévisionnel d’examen des projets.
3.3.3
La portée de la consultation des ambassades est inégale
L’avis d’opportunité de l’ambassade est sollicité au début de l’instruction (avec envoi
de la NAO), via les agences-pays quand le projet concerne 1 ou 2 pays, et via la DGM/CIV
quand il en concerne davantage. Les avis des ambassades sont reçus tardivement, au mieux
dans les deux ou trois semaines précédant la réunion du comité ONG, voire la veille de cette
réunion. Malgré les relances fréquentes des agences et de la DGM/CIV, il s’avère impossible
d’obtenir les avis dans le mois qui suit l’envoi de la NAO. Or un avis reçu tardivement ne
permet pas d’apporter des réponses satisfaisantes aux questions soulevées. L’avis de
l’ambassade ne bloque donc pas l’instruction, qui se poursuit, mais peut retarder l’octroi du fait
d’un report au comité suivant.
Une solution a été mise au point avec la DGM/CIV : sans réponse de l’ambassade dans
le mois qui suit la réception de la NAO, l’avis est considéré comme favorable ; cette option
avait déjà été utilisée dans le passé et eu des effets positifs. La DGM/CIV a donné des
instructions en ce sens aux postes depuis l’été 2022.
La plupart des avis réceptionnés sont des avis très favorables, favorables, favorables
avec recommandations/points de vigilances ou réservés ; dans ce dernier cas, la division va
apporter dans des délais le plus souvent très courts des éléments complémentaires en réponse
aux réserves émises, ce qui entraine le plus souvent leur levée et l’approbation du projet en
comité ONG, assorti d’engagements particuliers ou de la formalisation de remarques écrites à
l’association. Il y a très peu d’avis strictement négatifs (deux seulement en 2021), un peu plus
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
39
d’avis réservés (quatre en 2021). Un avis défavorable fort et maintenu malgré des compléments
envoyés entrainera de fait un refus du projet.
Comme en témoigne le détail des échanges transmis à la Cour, la DGM/CIV est attentive
aux avis des postes et s’attache à répondre aux postes le mieux possible. Leurs questionnements
révèlent dans certains cas révéler une difficulté à comprendre toutes les spécificités d’un projet
porté à l’initiative d’une OSC française, notamment dans le cadre d’un projet multi-pays ou de
nature stratégique, par exemple sur les droits humains. Le dialogue rapproché qui se met en
place entre l’ambassade, l’agence, la DGM/CIV et la DPA/OSC permet dans la plupart des cas
de répondre de façon satisfaisante aux avis des ambassades et d’autoriser le financement du
projet. Par ailleurs la DPA/OSC recommande aux OSC de prendre préventivement l’attache des
ambassades dans le cadre des instructions pour faciliter la compréhension des postes.
En comité ONG, les avis des postes sont très souvent évoqués et le chef de projet répond
en séance aux réserves, questions et recommandations envisagées.
3.3.4
Les processus d’instruction et de sélection méritent des ajustements
Les nombreuses consultations se déroulant lors de l’instruction sont évoquées
supra
et,
sous réserve de la charge de travail qui pèse sur les instructeurs, offrent des garanties
satisfaisantes de qualité.
Les chefs de projet ont aussi la faculté lors de l’instruction de rencontrer les OSC pour
clarifier certains points d’instruction et recueillir au besoin des informations plus précises que
celles incluses dans les documents écrits. Certaines OSC observent cependant que les
instructeurs marquent peu d’intérêt pour la vision stratégique qu’elles s’efforcent de
développer. Le dialogue autour des conventions-programmes et des CPP peut permettre des
progrès sur ce point.
La grille de pré-sélection est détaillée tant sur les critères d’éligibilité de l’OSC que du
projet. Le seul aspect surprenant est l’absence totale d’articulation attendue entre les indicateurs
de suivi et d’impacts du projet et les indicateurs agrégeables de l’AFD. Il en va de même des
impacts environnement et genre du projet.
L’AFD précise que la note d’initiative remise par les OSC leur demandait de compléter
les indicateurs agrégeables de l’Agence mais qu’ils étaient souvent peu adaptés aux spécificités
du dispositif I-OSC. Un groupe de travail étudiera dans les prochains mois les moyens de faire
en sorte que les indicateurs agrégeables puissent être mieux intégrés aux projets et la plateforme
dématérialisée OSCAR sera adaptée en conséquence.
À ce stade, ce sont environ 5 % des projets qui sont refusés par le comité interne à la
DPA/OSC, sur la base de critères affichés mais aussi sur celle des financements disponibles.
In fine, c’est le comité spécialisé pour l'appui aux initiatives des organisations non
gouvernementales qui prend la décision.
Le décret n° 2009-618 du 5 juin 2009 relatif à l'AFD prévoit que ce comité comprend
quatre représentants de l'État (deux nommés par le ministre des affaires étrangères, un par le
ministre chargé de l'économie et un nommé par le ministre chargé de l'immigration et du
développement solidaire c’est-à-dire le ministère de l’intérieur), deux personnalités qualifiées
désignées par le conseil d'administration (dont une siégeant à ce conseil) et un des représentants
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
40
du personnel au conseil d'administration. Il peut être complété par un ou plusieurs membres du
CA sur décision de celui-ci. Il est présidé par le président du CA ou par un membre du CA qu'il
désigne parmi les représentants de l'État.
Cette composition ne semble pas optimale aux yeux de certains interlocuteurs de la
Cour. Les échanges sont certes approfondis, à partir de dossiers très complets (une fiche
accompagnée d’une centaine de pages de documents), et les échanges avec les équipes
d’instruction très constructifs. Il est cependant relevé que la participation du ministère de
l’intérieur (qui n’a plus de représentant en pratique) ne se justifie plus, que la personnalité
qualifiée siégeant au CA n’a jamais été désignée par ce conseil, et que les personnalités
qualifiées, tant au CA d’ailleurs qu’au comité de sélection, ont un niveau d’ expertise inégal sur
la société civile et les enjeux de sa structuration à l’étranger comme en France.
Les critères de sélection qualitatifs portent sur la pertinence du projet, le partenariat
nord-sud, l’expérience de l’OSC, la cohérence et la qualité des actions prévues, le suivi-
évaluation, les impacts du projet, la durabilité du projet, le budget et les moyens humains
mobilisés. L’utilité est partiellement traitée par les impacts ; l’efficacité et l’efficience par la
cohérence des résultats attendus par rapport aux ressources allouées. La grille de sélection
relève donc d’une logique d’octroi et pas d’une gestion axée sur les résultats.
En définitive, la rareté des cas de rejet de demandes en comité (un ou deux par an,
généralement en raison d’oppositions du MEAE ou des ambassadeurs) peut s’expliquer
davantage par les différentes précautions et mécanismes de filtrage en amont de ses réunions,
et du fort accompagnement des OSC lors du dépôt de leur dossier, que par une absence de zèle
de ses membres pour examiner les dossiers. Le tri se fait au moment de l’AMI pour gérer la
charge du guichet.
3.3.5
La plateforme OSCAR, des acquis de productivité et de sécurisation, des
attentes pour la performance
OSCAR est un bon exemple d’amélioration sensible apportée par l’AFD pour piloter le
dispositif I-OSC. Face à l’augmentation du nombre de dossiers à traiter, elle a informatisé la
gestion des données et des échanges. OSCAR a créé un canal de communication centralisé avec
l'ensemble des OSC soutenues par le guichet I-OSC, ce qui a permis de supprimer les échanges
papier et de centraliser l’ensemble des informations relatives aux bénéficiaires et aux projets
hors du système d’information opérationnel global de l’AFD (SIOP).
Des gains significatifs ont été constatés : pour la gestion sécurisée des données projets
et bénéficiaires ; pour l’attribution et la gestion des soutiens financiers ; pour la création et le
partage des documents liés aux projets I-OSC.
L’AFD a réalisé une enquête de perception de l’outil auprès des utilisateurs dont il
ressort qu’ils «
voient Oscar comme un élément innovant, qui répond
[au]
besoin
[de
fluidification des procédures]
, tout en réclamant davantage encore de fonctionnalités et de
fluidité à l’utilisation
».
La pertinence des objectifs initiaux (sécurisation de l’octroi et productivité du pilotage)
ne saurait être contestée. Mais le cahier des charges de la plateforme ne doit pas être réduit à
ces objectifs. Il est nécessaire d’inclure des objectifs de gestion axée sur les résultats et de
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
41
mesure de la performance (cf. 4.2.4). L’articulation avec le SIOP doit aussi être développée
avec un téléversement automatique des données saisies dans OSCAR vers le SIOP.
Ces développements complémentaires permettront de mieux ancrer la plateforme
comme outil de pilotage par l’AFD des projets menés par les OSC. En ce sens, l’usage de la
plateforme pourrait dès lors être étendu à d’autres dispositifs comme la FISONG ou des appels
à projets.
3.3.6
Le suivi technique, opérationnel et financier peut être allégé
Pour les versements en plusieurs tranches, l’AFD doit s’assurer que l’OSC justifie (pour
les projets octroyés depuis 2016) de la réalisation de 70 % des dépenses totales prévisionnelles
du budget du programme d’activités annuel précédent.
Le contrôle de l’exécution passe par les documents transmis par l’OSC : comptes-rendus
d’exécution technique et financière ; rapports annuels d’activité et de gestion ; rapports d’audit
financier externe le cas échéant.
L’audit externe final est obligatoire pour tout premier projet, tout projet pour lequel la
subvention est supérieure à 500 000
€
, ou pour une troisième subvention successive inférieure
à 500 000
€
.
Le nombre de projets donnant lieu à des remboursements (subvention non consommée
ou dépenses inéligibles suite à audit) est assez faible, de l’ordre de 2%. On note néanmoins une
augmentation du nombre de remboursements depuis fin 2020, mais c’est surtout en raison de
l’impact de la pandémie de COVID 19, certaines activités n’ayant pas pu être intégralement
réalisées malgré le redéploiement autorisé sur certains projets.
Tableau n° 3 :
Détail des remboursements observés
Source : AFD
L’évaluation externe finale est exigée pour les conventions-programmes, les
programmes concertés pluri-acteurs (PCPA), tout programme à multi-phases et pour les CPP,
et recommandée dans les autres cas. Elle doit intervenir à la fin de chaque phase et précéder
toute nouvelle demande de financement. En sus, une évaluation d’impacts et/ou d’effets des
processus de changement induits est exigée tous les neuf ans pour les projets d’EAD-SI (toutes
les trois phases) et tous les six ans (deux phases) pour les projets de structuration du milieu
associatif.
Plus de 80 % des projets OSC cofinancés par le dispositif I-OSC prévoient ainsi une
évaluation externe finale (dès lors que le projet comporte plusieurs phases), exécutée par des
consultants externes choisis sur appel d’offres. La qualité globale des évaluations réalisées par
Période
2019
2020
2021
2022 (7 mois)
Nombre de remboursements
20
24
38
27
Montant total des remboursements (
€
)
325 412
652 427
939 498
641 036
Montant moyen des remboursements (
€
)
16 271
27 184
24 724
23 742
Montant minimum (
€
)
473
1 168
386
443
Montant maximum (
€
)
91 894
188 309
158 192
130 781
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
42
chacune des OSC est prise en compte dans les instructions des nouveaux projets présentés par
cette même OSC et la qualité du dispositif d’évaluation proposé par le projet est un des critères
d’appréciation lors de sa sélection.
Les évaluations pourraient être allégées pour les projets en plusieurs phases (aujourd’hui
c’est à la fin de chaque phase de trois ans ; l’évaluation en fin de 1
ère
phase pourrait par exemple
être redéfinie. Toutefois, le principal problème réside dans l’incapacité actuelle de l’AFD à
analyser les effets des actions financées sur le long terme, à évaluer leur pérennité et à mesurer
l’efficience des projets en rapportant leurs coûts et leurs résultats.
La division exerce un suivi rapproché des projets qu’elle finance : elle organise des
réunions obligatoires à mi-parcours et vérifie/valide les comptes rendus intermédiaire technique
et financier puis final. Elle vérifie le rapport d’audit et le rapport d’évaluation. Elle convoque
l’OSC si des problèmes se posent.
Les contraintes actuelles relèvent essentiellement de la charge de travail qui pèse sur
l’équipe (520 projets vivants soit une trentaine par chef de projet et une centaine par chargé de
gestion) et donc peut réduire sa capacité à suivre aussi bien qu’elle le souhaiterait les projets
dans le détail de leur mise en
œ
uvre.
Des efforts ont été faits régulièrement pour structurer et optimiser les modalités de
redevabilité et de suivi mais la division souhaite maintenir un très bon niveau de suivi des
projets qu’elle finance. De nouvelles réflexions sont en cours pour accentuer l’efficience du
dispositif, qui devrait continuer à croitre en volume les prochaines années, selon les souhaits du
MEAE.
Parmi les pistes étudiées, qui ne sont pas sans incidences en termes de ressources, il est
envisagé : de renforcer le suivi des opérations sur le terrain en mobilisant davantage les chefs
de projet (missions) ; de poursuivre sur une ou deux autres DR à forte activité société civile, la
déconcentration de postes OSC comme expérimentée à partir de septembre 2022 au sein de la
DR Afrique du Nord ; et également d’accroître la capacité de suivi interne des agences ayant
un portefeuille de projets conséquent (une vingtaine environ).
* * *
L’évaluation stratégique menée en 2016 sur le partenariat entre le MEAE et la société
civile avait permis d’améliorer les exigences de transparence de l’aide publique au
développement, en faisant ressortir les aspects nécessaires à un mécanisme transparent de
financement de la société civile dans le domaine du développement, notamment la lisibilité des
conditions d’accès au canal de financement (critères de sélection, calendrier des appels à
projets, thématiques prioritaires, etc.) et la lisibilité du processus d’attribution des financements
(et notamment les motifs de refus). La Cour constate que des marges de progrès subsistent.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le dispositif I-OSC a fait la preuve de son intérêt pour mobiliser la société civile. Cet
intérêt résulte de deux caractéristiques : l’initiative laissée aux OSC ; l’approche englobante
de type guichet unique.
Pour conserver les points forts du dispositif I-OSC, il est nécessaire qu’il continue à
représenter un poids majeur dans le financement des OSC. Pour éviter sa fragilisation, il est
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
43
essentiel de relever le taux de co-financement et qu’une meilleure visibilité soit assurée pour
chacun de ses instruments, associé à un besoin spécifique.
Il est également indispensable que l’organisation interne de la division chargée de
traiter les demandes de financement de projets au titre du dispositif I- OSC soit revue et que
ses effectifs soient renforcés. Un traitement plus différencié des projets entre les différentes
catégories d’OSC, la finalisation des désignations d’interlocuteurs uniques, une mobilisation
plus importante des directions régionales et des agences, constituent des pistes intéressantes.
A défaut, l’accroissement du plan de charge résultant de la hausse continue des
enveloppes de financement, de la diversification des projets (avec en particulier le
développement souhaitable de la part des projets d’intérêt général) et de l’ouverture directe
aux OSC locales, mais aussi de la nécessité de consacrer un temps plus important à la
communication et au dialogue avec les bailleurs de fonds, risquent de conduire rapidement à
une saturation de la division.
La procédure d’instruction et de suivi elle-même peut être améliorée sur plusieurs
points, afin de gagner en transparence et en approfondissement d’examen, tout en connaissant
des allégements en aval.
Le développement de la plateforme OSCAR a permis des gains significatifs en termes
de productivité et de sécurisation des données, des échanges et des octrois. Il doit être poursuivi
dans une logique de gestion axée sur les résultats et d’articulation avec le système
d’information opérationnel de l’agence (SIOP), avant ouverture de l’usage de la plateforme à
d’autres dispositifs mobilisant des OSC.
4
LES BENEFICES DE LA MOBILISATION DES OSC :
MULTIPLES MAIS MAL VALORISES
Le recours aux différents guichets de l’AFD a été conçu pour offrir des bénéfices
différenciés par rapport aux autres modes d’intervention de l’AFD (4.2 et 4.3), en se fondant
sur les avantages comparatifs supposés des OSC (4.1).
En valorisant les spécificités de ces organisations, il vise à conférer aux interventions,
souplesse et adaptabilité, efficacité sur le terrain, appui au rayonnement et à la diplomatie
d’influence de la France et à contribuer à la professionnalisation des OSC françaises comme au
renforcement des capacités des OSC locales et à l’éducation à la solidarité internationale en
France et au développement de liens de solidarité.
Cependant, la mesure de la plus-value spécifique des OSC, via des indicateurs adaptés,
est incomplète et l’ensemble des outils et guichets mobilisés par l’AFD au profit des OSC ne
sont pas d’un intérêt égal pour l’APD française. Ils peuvent même aboutir, pour certains, à
favoriser des OSC étrangères du Nord, lobbyistes puissantes, pratiquant auprès de l’agence un
dialogue qualifié de stratégique, fortes de leur réponse exclusive et expérimentée à des appels
à projets ou appels d’offres, au détriment des OSC françaises.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
44
L’ouverture par la loi du 4 août 2021
57
d’une possibilité de financement direct des OSC
locales interroge sur les contraintes et les limites du recours aux guichets de l’AFD.
4.1
Mieux connaitre et mesurer les avantages du recours à des OSC
Les OSC sont supposées participer de manière agile et innovante au développement
grâce à leur moindre coût d’intervention, leur image d’acteurs indépendants des autorités
étatiques, leur investissement pérenne sur l’ensemble des thématiques relatives aux ODD, leur
faculté à intervenir de manière durable ou dans des pays en crise et leur capacité à inventer des
modèles de développement.
L’agence, qui a su valoriser ces spécificités des OSC, doit cependant intensifier la
coordination entre ses services et avec les autres acteurs du développement, de même que la
mesure et l’évaluation transversale de la plus-value des interventions des OSC.
Les exigences du criblage, parfois perçues comme trop pesantes par certaines OSC, ne
doivent pas décourager le recours aux guichets de l’AFD, au profit d’autres bailleurs.
4.1.1
Le moindre coût d’intervention, est un postulat intégré par l’AFD
Le gain de transaction généré par un recours aux OSC est difficilement quantifiable.
Cependant, l’AFD
58
soutient que le recours à l’expertise opérationnelle d’OSC pour la mise en
œ
uvre de projets permet des gains sur les coûts d’intervention.
Ainsi, les salaires des expatriés ou salariés locaux sont en général inférieurs aux coûts
de consultants ou d’experts indépendants (entre 1 500 à 2 500
€
/net mensuel chargé pour les
expatriés et 100 à 500
€
/net mensuel chargé pour les salariés locaux) et leurs frais de
fonctionnement sont moins onéreux (frais de transport, de logement, de logistique plus
rudimentaires).
En outre, les OSC peuvent s’appuyer sur des partenaires locaux connaissant bien le
terrain, ayant des bâtiments et une logistique sur place, et elles ont de ce fait une capacité
d’intervention rapide, cruciale pour limiter les effets des crises sur les populations et les services
publiques.
La proximité des OSC avec les populations bénéficiaires, notamment dans des zones de
crise, permet d’obtenir des impacts ciblés et de manière efficiente (nutrition, interventions
sanitaires ou sociales, distribution d’aides d’urgences…).
Cette capacité des OSC à intervenir rapidement et à répondre aux besoins des
populations limite dès lors les coûts d’une intervention, par rapport à sa mise en
œ
uvre via une
contrepartie étatique.
57
Loi n°2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les
inégalités mondiales – Article 2-VIII
58
Réponse à la question 8a du questionnaire de la Cour des comptes du 13 juillet 2022
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
45
Plusieurs stratégies géographiques du groupe AFD ont intégré cette dimension de
moindre coût de l’intervention des OSC, en particulier dans des contextes de crise comme le
cadre d’intervention pays pour la Jordanie (2016-2020)
: «
La réponse a été de rechercher des
économies d’échelle à travers des projets régionaux portés par des ONG
. ».
Cet avantage comparatif de l’intervention des OSC en termes d’efficience doit être mis
en regard du coût d’intermédiation par l’AFD (9,5 %, cf. 1.3).
Il est également remis en question lorsque l’OSC est elle-même un simple intermédiaire
vers des OSC locales. Cela a été le cas avec Conservation International (CI) en Amazonie.
Des OSC globales intermédiaires de financement vers des OSC locales
Pour satisfaire une demande présidentielle de financement à hauteur de 1 M
€
d’OSC locales liées
aux caciques Raoni et Tapi, ne disposant pas d’une maitrise d’ouvrage solide, l’AFD a approché
CI pour apporter un soutien administratif et opérationnel. Le coût d’intermédiation par CI a été
fixé à 10 %. Le coût global d’intermédiation par l’AFD puis CI
59
dépasse donc 20 %.
4.1.2
La neutralité des OSC doit être davantage une priorité de l’AFD
La perception d’une société civile indépendante des autorités étatiques est répandue
60
,
et présente un bénéfice collatéral, celui de contribuer à la diplomatie d’influence de la France
dans un environnement difficile
61
. Cette neutralité, revendiquée par les OSC, pour pouvoir
exprimer leurs points de vue et peser sur le débat public, doit être nuancée. Elle dépend des
contextes politiques et s’inscrit, selon l’existence et la maturité d’un Etat de droit, dans des
relations allant d’un dialogue constructif au conflit ouvert, en passant par le déni et l’interdiction
de toute expression.
Cette neutralité connait des limites. C’est le cas pour les GONGO (government-
organised non-governmental organisations), créées et contrôlées par un régime politique
autoritaire
62
. Au-delà des GONGO, l’espace civique s’est atrophié depuis quelques années,
selon le constat de la Banque mondiale
63
: après une phase d’expansion, de nombreux
gouvernements restreignent le fonctionnement des médias et des OSC, et leurs marges
d’autonomie par rapport à l’État.
59
Il n’intègre pas les frais de structures des OSC locales, également de l’ordre de 10 %
60
Evaluation réalisée en 2016 par le cabinet EY, à la demande du MAE, sur la contribution des acteurs de la société
civile à l’action de développement et de solidarité internationale de la France, entre 2009 et 2015.
61
Par exemple en Afrique, avec l’exacerbation des antagonismes par le conflit russo-ukrainien cf entretien du 30
août 2022 avec Mme Laurence TUBIANA, ancienne présidente du conseil d’administration de l’AFD.
62
CNDSI, 2021,
Op. Cit.
Ces structures, influentes dans leur pays, peuvent être des outils de propagande et sont
parfois les seuls interlocuteurs possibles des postes diplomatiques. Elles sont aussi parfois les seules OSC à pouvoir
facilement sortir de leur pays, communiquer et être accréditées auprès des instances internationales. Elles peuvent
monopoliser le temps de parole des ONG, les contrôler dans les instances internationales et rapporter propos et
débats aux États qui les soutiennent. Elles sont difficiles à identifier car souvent rattachées à des organisations ou
des personnalités politiques, des églises ou des influenceurs.
63
Dans son rapport sur le développement dans le monde de 2017 « La gouvernance et la loi ».
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
46
L’AFD se dit vigilante dans l’appui à la société civile afin de financer exclusivement
les acteurs effectivement libres et indépendants mais disposés à travailler avec les autorités
publiques.
En matière d’Education à la Citoyenneté et à la Solidarité Internationale (ECSI),
l’agence souligne que l’Etat et les OSC s’accordent à développer «
un partenariat transparent,
franc, constructif au service de l’intérêt général et qui permet de préserver l’indépendance des
OSC et leur libre parole »
64
.
Evoquant un argument pertinent, mais non prioritaire du recours aux OSC, l’agence
65
précise prendre en considération la neutralité en filigrane ; il n’apparaît pas dans la liste des
apports ou plus-values reconnus aux OSC dans ses stratégies dédiées aux OSC
66
.
L’opérateur ne semble pas avoir pris non plus en considération les recommandations du
CNDSI
67
pour renforcer la diversité et l’indépendance des ONG. Il n’existait pas fin 2022 de
cartographie précise des OSC locales, ni de correspondant gouvernance et droits humains dans
les agences pays et régionales du réseau de l’AFD.
Par ailleurs, certaines OSC françaises admettent que la neutralité des partenaires locaux
est parfois contestable. A titre d’exemple, en République Démocratique du Congo, c’est un
député local qui a mis en relation l’ONG Toilettes du Monde avec le partenaire ASUREP, grâce
à son réseau personnel.
Recommandation n° 6.
(AFD) : Afin de s’assurer de l’indépendance des OSC locales,
en dresser, en lien avec les services de coopération et d’action culturelle (SCAC) des
ambassades, une cartographie, avec leurs partenariats ; mettre en place des
correspondants « gouvernance et droits humains » dans les agences pays et dans les
agences régionales du réseau de l’AFD, en relation avec les comités locaux de
développement.
4.1.3
L’implantation dans la durée est un bénéfice à mieux caractériser
L’intervention des OSC dans la durée est un argument prioritaire de leur recours pour
l’AFD
68
, intégré dans ses stratégies transversales comme certaines de ses stratégies pays.
Ainsi, le CIT 2018-2023 fixe un objectif stratégique de «
pérennité des effets des
interventions de terrain des OSC : les OSC sont incitées à utiliser des méthodologies de suivi-
évaluation, visant à rendre compte des transformations dans la durée
». Le Cadre
d’Intervention Pays du Cambodge 2017-2021 illustre cette logique : «
L’ONG Gret soutient
l’une des principales institutions de microfinance du pays (AMRET) depuis 25 ans. Elle est
également impliquée depuis 15 ans dans le secteur de l’irrigation avec le Ministère des
64
Réponse à questionnaire de la Cour.
65
Réponse à questionnaire de la Cour.
66
CIT 2013-2016 ou stratégie l’AFD partenaire des OSC2018-2023.
67
CNDSI, 2021,
Op. Cit.
68
Réponse à questionnaire de la Cour.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
47
Ressources en Eau et de la Météorologie et participe à la création d’un mécanisme d’assurance
santé, tant pour le secteur formel que pour le secteur informel, depuis 15 ans également
. »
Les OSC de développement, à la différence des OSC humanitaires, s’engagent dans la
durée auprès de leurs partenaires, sauf contraintes liées à l’insécurité, à des difficultés
partenariales ou de mobilisation de ressources.
L’objectif de nouer un partenariat solide avec les OSC locales fonde les interventions
dans la durée dans la perspective de les autonomiser dans la gestion du projet
69
et d’un transfert
d’expertises et de savoir-faire réciproques entre OSC françaises et OSC locales
70
. Lors de
l’instruction de sa demande, l’OSC française doit démontrer qu’elle mobilise les moyens
nécessaires pour accompagner l’autonomisation des OSC locales, expliciter sa stratégie de
renforcement de capacités et elle doit préparer sa stratégie de sortie. Le travail partenarial
s’adapte en volume, en temps, en durée à la nature très diverse des OSC locales
71
.
Les outils mis en
œ
uvre par l’AFD encouragent aussi les projets s’inscrivant dans la
durée et demandant des réponses élaborées et approfondies.
Ainsi le dispositif I-OSC, attentif aux modalités partenariales et à leur évolution,
soutient des projets sur une période allant jusqu’à 9 ans (voire plus pour certaines situations).
La pérennité et la durabilité des projets sont des critères de sélection des projets figurant dans
le guide méthodologique du dispositif.
Les conventions programmes pluriannuelles (CPP) permettent de développer un
ensemble d’actions de terrain et transversales coordonnées
72
, basé sur un projet pluriannuel, des
axes stratégiques, des objectifs d’intervention et des indicateurs de résultats. Elles sont définies
en lien avec un comité de suivi, auxquels participent l’OSC, le MEAE et l’AFD, et toujours
assorties d’une capitalisation à destination du milieu associatif français. La capacité des OSC à
intervenir dans la durée est aussi liée à leur solidité financière et gestionnaire et leur capacité
d’innovation, qui sont des critères d’éligibilité des OSC aux CPP.
Le tableau de suivi de la division DPA/OSC et le logiciel OSCAR permettent de suivre
les CPP. Par contre, elles ne sont pas identifiables dans le système d’information actuel de
l’AFD (SIOP) et gagneraient à l’être dans le cadre de la mise en place des évolutions du
couplage entre OSCAR et SIOP.
Depuis 2014, l’agence soutient aussi le programme d’innovations méthodologiques
pour planifier, suivre et évaluer les processus de changement (PRISME) porté par le F3E
73
.
Pour autant, l’AFD ne semble pas avoir mis en place à ce jour, d’indicateur, sur la durée
effective des projets portés dans le cadre des guichets OSC, ou sur la durée d’implication des
OSC sur leurs terrains d’intervention. Certaines OSC de l’échantillon retenu estiment que le
69
Réponse à questionnaire de la Cour.
70
MEAE,
Op. Cit.
71
Tantôt OSC expérimentées, tantôt des associations communautaires de base : paysans, femmes…
72
Notamment renforcement de capacités, mise en réseau d’acteurs, capitalisation, plaidoyer, communication et
d’évaluation, sur 4 ans renouvelables.
73
Réseau créé en 1994, rassemblant 85 organisations membres, ONG, collectivités territoriales, réseaux,
fondations, syndicats… dans le domaine de la coopération internationale ; évalue les pratiques et propose des
méthodologies innovantes.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
48
suivi/évaluation et la capitalisation sont insuffisants dans la durée ; la préoccupation de l’AFD
est de «
dépenser puis de passer à autre chose
»
74
.
Recommandation n° 7.
(AFD) : Mettre en place, dans le cadre des guichets de l’AFD,
un indicateur mesurant la durée de réalisation des projets portés par des OSC, et prévoir
une évaluation des résultats, plusieurs années après la fin des projets.
4.1.4
Pallier des institutions défaillantes, un objectif explicite à mieux mesurer
Les OSC jouent un rôle déterminant dans les pays où la structure étatique ne peut
intervenir, du fait de la faiblesse de ses moyens, de situations d’urgence ou de crise humanitaire.
Ce rôle est reconnu par le ministère des affaires étrangères
75
, et considéré comme un argument
prioritaire du recours à des OSC pour l’AFD
76
.
Selon les termes de l’agence, «
il
existe des secteurs où l’AFD ne pourrait pas
intervenir, ou ne pourrait pas intervenir seule, sans les OSC
: zones de crise, aide directe aux
populations …(…) … sujets ou problématiques où ce sont les OSC qui ont encouragé les
pouvoirs publics à s’y intéresser/investir : droits humains, minorités sexuelles, ethniques,
climat, biodiversité, genre, commerce équitable… autant de sujets que la société civile a
poussés et que les pouvoirs publics, dont l’AFD se sont saisis
».
Les OSC contribuent à élaborer les cadres stratégiques français, à comprendre les
contextes et besoins locaux, et interviennent dans les zones à risques auprès des populations les
plus exposées dans l’urgence et les situations de crise. Leur couverture des besoins essentiels
(social, santé, éducation, agriculture) des populations fragilisées est essentielle, en particulier
là où les systèmes étatiques ne fonctionnent plus et où la coopération institutionnelle est
contrainte, voire impossible (territoires inaccessibles aux agents de l’État pour des raisons
politiques ou sécuritaires).
Les OSC interviennent également sur des sujets jugés prioritaires par la France qui ne
sont pas systématiquement des priorités des contreparties étatiques locales. Cela peut être le cas
pour la néo natalité, la santé mentale, les mutilations sexuelles, les mariages précoces,
l’entreprenariat, l’agriculture familiale ou la préservation de la biodiversité.
Conformément à la vision portée par le MEAE, l’agence demande aux OSC de travailler
autant que possible avec les pouvoirs publics, même s’ils n’interviennent pas sur le secteur ciblé
et les incite à mener des actions d’information et de plaidoyer afin d’exhorter l’Etat et les
autorités locales à s’investir progressivement en matière de bonne gouvernance, de transparence
et de redevabilité ou d’intégration des critères sociétaux et environnementaux. Elle relève que
le passage à l’échelle d’un modèle ou d’une solution mise en
œ
uvre par une OSC et ayant fait
74
Entretien Toilettes du monde. «
Beaucoup d’investissements, comme l’installation de toilettes, ne sont pas
assortis d’une maintenance
».
75
MEAE,
Op. Cit.
76
Réponse à questionnaire de la Cour.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
49
ses preuves est souvent confronté à des difficultés, faute de moyens des pouvoirs publics,
financiers ou institutionnels.
L’AFD a intégré dans les outils de ses différents dispositifs à destination des OSC cette
capacité des organisations à intervenir dans des Etats où les institutions nationales sont faibles.
Des outils de réponse aux crises sont mobilisables dans le cadre des initiatives Minka
77
ou tout
autre contexte de crise prolongée, de post-catastrophe ou de sortie de crise, hors Minka
78
(cf.
Annexe n° 6).
En termes de stratégies et au-delà du partenariat avec les OSC
79
, ce bénéfice spécifique
du recours aux OSC est intégré de manière inégale dans les stratégies géographiques et
thématiques.
Le soutien à la société civile, l’identification des OSC locales, le partenariat avec celles-
ci ne sont pas prioritaires dans la conception des stratégies géographiques, auxquelles
concourent les différents services de l’AFD, le ministère des affaires étrangères, le ministère de
l’Outremer.
Le bénéfice spécifique du recours aux OSC pour pallier les carences des structures
étatiques, s’il est envisagé dans les stratégies OSC de l’AFD, certaines stratégies thématiques,
relatives notamment aux interventions dans les situations de crise, est également peu abordé
dans les stratégies pays. Ainsi, sur 99 stratégies pays ou territoires d’outremer en vigueur en
septembre 2022, seules 21 soit mentionnent une composante OSC (cf. 1.4 et Annexe n° 3).
Ce bénéfice spécifique est néanmoins cité par certaines comme pour le Cambodge :
«
Au vu de la fragilité de l’appareil étatique, l’AFD a dû s’appuyer sur les ONG et la société
civile tout en associant les ministères naissants aux actions entreprises
». Le GRET
80
est
critique à cet égard, estimant trop directive la gestion de ce partenariat au Cambodge par l’AFD.
Il est aussi repris dans quelques stratégies thématiques du groupe telles que le cadre
d’intervention sectoriel santé & protection sociale (2015-2019)
81
.
Le guide méthodologique sur l’Initiative-OSC précise, concernant la communication
sur les interventions des OSC
82
, que «
dans un contexte de crise ou d’insécurité, ou sur des
sujets politiquement sensibles, il est laissé à l’OSC le soin de donner à son action la visibilité
la mieux adaptée,
en dialogue avec DPA/OSC », par exception à la règle générale qui invite
77
Fonds Paix et Résilience Minka : outil de l’AFD créé en 2017, dans le cadre de la stratégie française Prévention,
résilience et paix durable, disposant d’un budget de 250 M
€
par an, afin d’appuyer la prévention des conflits
violents et la sortie de crise, au Sahel, dans les pays du pourtour du lac Tchad, en République centrafricaine et au
Moyen-Orient.
78
Haïti par exemple.
79
CIT 2013-2016, 2018-2023 : «
la société civile joue un rôle essentiel pour mieux prévenir, accompagner la
sortie des crises et renforcer la résilience des communautés, en lien avec l’ensemble des autres acteurs de l’aide
».
80
Entretien du 13 octobre 2022.
81
« L’AFD a été sollicitée pour intervenir dans plusieurs contextes de crise et de post-crise : au nord Mali au cours
de l’opération Serval, en RCA dans le contexte de l’opération Sangaris, au Moyen-Orient pour réduire les effets
de la crise syrienne dans les pays limitrophes, ou encore lors de l’épidémie de fièvre Ebola. Pour ces opérations,
comme pour d’autres menées dans les États fragiles, les OSC ont représenté un canal privilégié pour véhiculer une
offre de soins de base et restaurer les services de santé ».
82
Dispositif d’appui aux initiatives de la société civile -Guide méthodologique Avril 2020 - I- La contractualisation
et le versement des fonds B- Les dispositions contractuelles de la convention de financement 6- Les dispositions
en matière de communication.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
50
les OSC à mentionner systématiquement le soutien financier de l’agence dans leur
communication publique. L’AFD semble ainsi se mettre en retrait, en termes de visibilité de
son soutien, dans les contextes de crise : cela interroge l’identification de la France, son
rayonnement. Cela montre aussi que l’agence reconnaît la plus-value et l’expertise des OSC,
intervenant dans des pays en crise.
Il n’y a cependant pas d’indicateur relatif aux interventions des OSC dans les situations
où les institutions nationales sont affaiblies.
4.1.5
De nouvelles mesures de criblage
En amont des octrois, l’AFD effectue des vérifications, appelées diligences LAB/FT
83
,
sur les OSC postulantes, ce qui n’est pas contesté.
Par ailleurs, depuis 2020, le MEAE, en accord avec les ministères économiques et
financiers, impose aux organismes à but non lucratif de vérifier que les bénéficiaires
finaux
de
leurs actions humanitaires ou d’aide au développement (à partir de 100
€
) ne figurent pas sur
les listes de personnes ou d’organismes sanctionnés par l’Union européenne au nom de la lutte
antiterroriste. Les contrôles doivent être effectués par les OSC auprès de leurs salariés,
fournisseurs et partenaires impliqués dans le déploiement de l’aide. Antérieurement, cette
vérification concernait seulement des acteurs clés, tels que le comptable, le responsable des
ressources humaines ou les employés sur le terrain de l’OSC. L’AFD l’avait ensuite étendue
aux partenaires des OSC en cas de rétrocession supérieure à 5 000
€
, mais elle réalisait elle-
même ce criblage.
L’exigence de criblage étendu et à leur charge est mal vécue par certaines OSC, même
si elles ne contestent nullement les objectifs de lutte contre le financement du terrorisme.
Quelques-unes jugent la mesure disproportionnée, au point qu’elle menacerait une partie de
leurs actions. Plusieurs organisations rencontrées estiment que le criblage peut légitimement
s’appliquer aux partenaires locaux et aux fournisseurs au-delà d’un certain seuil de
financement
84
, mais pas aux bénéficiaires finaux. Leurs critiques s’articulent autour de quatre
points.
-
Elles opposent en premier lieu des arguments de principe
Ce mécanisme de criblage des bénéficiaires finaux entrerait en contradiction avec les
principes d'humanité, d'impartialité, d'indépendance et de neutralité. Il fait reposer sur les
organisations de solidarité internationale la mise en
œ
uvre de la politique gouvernementale et
transforme ces acteurs en opérateurs de contrôle des populations, ce qui peut entraîner une
défiance des personnes pour lesquelles interviennent ces organisations et donc
in fine
à un
abaissement de l'effectivité de l'aide internationale.
-
Les difficultés pratiques
L’AFD a organisé des réunions avec des OSC pour leur expliciter le dispositif, mais sur
le terrain la gestion du criblage peut être délicate. Selon un parlementaire
85
, plus d'un milliard
83
Lutte anti-blanchiment/Financement du terrorisme.
84
Un seuil de 15 K
€
a été évoqué par exemple pour les fournisseurs car il implique qu’ils sont assez structurés.
85
Question écrite n° 01566 de M. Guillaume Gontard (Isère - GEST), JO Sénat du 21/07/2022 - page 3825.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
51
de bénéficiaires finaux d'aide ne possèdent pas de document officiel d'état civil. Dans bien des
pays, de nombreuses personnes portent le même nom. En outre, il est impossible de certifier
que ce qui est donné à une personne restera entre ses mains
Enfin il y aurait un risque de mettre
en danger des équipes sur place qui, jusqu’à maintenant, étaient protégées par le principe
d’impartialité et d’indépendance.
-
La frontière floue entre actions soumises à l’obligation et actions dispensées
Le Gouvernement a, certes, aménagé un régime spécifique pour les acteurs de l'action
humanitaire qui bénéficient d'un allègement de ces exigences de criblage ; mais les limites entre
dimension humanitaire, stabilisation et développement tendent à s’estomper. Le criblage
mettrait à mal la volonté d'un continuum entre les aides d'urgence, de reconstruction et de
développement inscrite à l'article 1er de la loi de programmation. En effet, les aides d'urgence
et humanitaires s'entrecroisent souvent avec des dispositifs d'aide au développement, au regard
de la complexité des environnements dans lesquels elles sont déployées.
-
Le coût de gestion du criblage.
Le criblage constituerait une contrainte de gestion importante pour les OSC. Il leur faut
former les agents, disposer d’un logiciel, éventuellement recourir à un sous-traitant,
etc
. La
charge de travail est importante. Si les grandes OSC disposent des moyens nécessaires, il n’en
va pas de même des petites structures, encore moins des partenaires.
La loi du 4 août 2021 prévoyait la transmission d’un «
rapport évaluant les possibilités
de dispense de criblage des bénéficiaires finaux pour certaines actions de stabilisation à
l’intérieur de périmètres géographiques définis caractérisés par une situation de crise
persistante et l’existence de groupes armés non étatiques
». Ce rapport a été remis au Parlement
le 13 décembre 2021. Il détaille les conditions permettant de concilier, d’une part, l’application
du principe de non-discrimination dans l’attribution de l’aide suivant les besoins des
populations en situation de risque humanitaire et, d’autre part, le respect des obligations
découlant de l’interdiction de mettre à disposition des ressources économiques à des personnes
impliquées dans des activités à caractère terroriste.
Les lignes directrices ont été arrêtées en décembre 2021 par le MEAE au terme
d’échanges difficiles avec les OSC. Elles retiennent une approche fondée sur la finalité de
l'action, reposant sur un faisceau de critères objectifs. Elles encadrent ainsi une minorité de
projets, uniquement ceux impliquant des transferts monétaires et les dons de biens monétisables
vers les bénéficiaires finaux.
Elles se fondent également sur le postulat que certaines actions s'inscrivent dans le cadre
d'un continuum avec l'action humanitaire et que la notion d'aide à des populations en situation
de risque humanitaire doit constituer la pierre angulaire du raisonnement à tenir, permettant
d'exempter de criblage la grande majorité des projets mis en
œ
uvre par les organisations de la
société civile. L'approche retenue consiste à mettre en
œ
uvre les diligences de manière
proportionnée, raisonnée et adaptée aux contextes de terrain, tout en veillant à analyser et
atténuer les risques et à accompagner les acteurs de la société civile. Concernant les projets mis
en
œ
uvre sur financements de l'AFD, la logique retenue est donc celle du faisceau d'indices
permettant de caractériser la finalité d'un projet répondant directement, ou non, aux besoins
essentiels des populations en situation de risque humanitaire
En outre, les lignes directrices prévoient un certain nombre d'exceptions. Ce sera le cas
notamment lorsque les bénéficiaires finaux de l'aide ne disposent pas de documents légaux
d'identité ou lorsque les bénéficiaires de cette aide pourraient être exposés à des persécutions
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
52
en raison de leur engagement ou de leur identité. Enfin, le criblage des bénéficiaires finaux ne
sera pas non plus exigé lorsque les montants transférés seront faibles dans certains cas précis,
exposés dans ces lignes directrices.
En vigueur depuis janvier, ces règles empêchent une association de bénéficier d’un
financement public si elle ne s’engage pas à appliquer ce criblage.
Les OSC rencontrées par la Cour, tout en maintenant leurs critiques antérieures,
soulignent l’imprécision des exceptions mentionnées dans les lignes directrices. Certaines
suggèrent la création d’un GIP État/OSC pour continuer à travailler sur le sujet. Si le directeur
général de l’AFD a tenu à rassurer les OSC en promettant une interprétation souple des lignes
directrices, il est fait état de différences d’approche entre la DPA/OSC et les services
administratifs et financiers de l’AFD, ce qui contraint les OSC à des négociations difficiles
projet par projet sur l’application du criblage.
Parallèlement à la mise en place progressive de ces lignes directrices, la plateforme des
OSC
françaises
Coordination
SUD,
aux
côtés
de
sept
autres
organisations
non
gouvernementales françaises, a saisi le Conseil d'État en déposant un référé en urgence et un
recours en annulation pour contester ces lignes directrices en matière de criblage. Le Conseil
d'État n'a pas donné suite à leur référé en urgence.
4.2
Renforcer les bénéfices de l’intervention des OSC sur le terrain
4.2.1
L’expertise des OSC peut être mieux évaluée et capitalisée
Le rôle d’expertise des OSC, mis en exergue par les lois de programmation sur la
politique d’aide au développement
86
a été valorisé par le ministère des affaires étrangères
87
. Les
expertises de la société civile doivent également pouvoir concourir directement à la montée en
puissance des opérateurs du MEAE auxquels les lient des partenariats stratégiques et
opérationnels (l’AFD et Expertise France en premier lieu).
Le MEAE cherche aussi à mieux la valoriser dans les instances multilatérales. Au niveau
européen, l’État, ses opérateurs et les OSC doivent mieux travailler ensemble pour : 1) saisir
l’opportunité des financements européens, à la fois abondants et concurrentiels ; 2) contribuer
à la définition des orientations de la politique européenne de développement, en favorisant les
priorités françaises partagées (géographiques, thématiques, méthodologiques, cf. infra).
Dans ses stratégies transversales dédiées aux OSC, l’AFD reconnaît une expertise
avérée aux OSC, estime qu’elles
font émerger des terrains propices à l’innovation et à la
recherche-action et prévoit des évaluations transversales de plusieurs projets pour valoriser
cette expertise dans une logique d’apprentissages opérationnels. Plusieurs stratégies sectorielles
86
Loi d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale
(LOPDSI)- du 7 juillet 2014 «
les organisations de la société civile du Nord, fortes de leur expérience au plus près
des sociétés des pays partenaires, possèdent une expertise et une connaissance particulières des contextes
d’intervention
» et Loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités
mondiales du 4 août 2021,
Op. Cit
.
87
MEAE,
Op. Cit
.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
53
et pays mettent également en exergue l’expertise des OSC, comme la stratégie pour l’Amérique
latine.
L’expertise des OSC, valorisée par l’agence, nourrit également sa réflexion et devrait
lui permettre d’enrichir ses modes et ses méthodes d’intervention par une capitalisation. Trois
instruments de l’AFD contribuent à une valorisation accentuée de l’expertise des OSC, les
conventions de programme et conventions de programme pluriannuelles du I-OSC, d’une part,
les FISONG, d’autre part.
L’agence s’était fixée en 2013 un objectif de «
valoriser les capacités d’influence et
d’expertise des OSC sur la scène nationale et internationale
»
.
Cet objectif n’est pas assorti
d’un indicateur ad hoc, mais il faut relever l’effort de l’AFD de renseigner depuis 2018 dans
son rapport annuel d’activité un indicateur spécifique, relatif aux FISONG
88
.
L’évaluation de 2016 (MEAE,
Op. Cit.
) a identifié deux difficultés majeures sur
l’expertise des OSC : l’absence de valorisation dans les institutions et l’absence de dispositif
de suivi intégré qui permette de donner une vision d’ensemble de la contribution de la société
civile – dont les OSC – à l’action de développement et de solidarité internationale de la France
(cf. infra).
Elle a aussi déploré l’absence d’une véritable capitalisation des évaluations et suivis
de projets portés par les OSC et du dialogue avec la société civile.
Depuis cette évaluation, des progrès ont été réalisés par l’AFD. Le bilan d’activité 2013-
2017 de l’AFD partenaire des OSC, qui examine les relations de l’agence avec les OSC surtout
sous l’angle financier, tous instruments confondus, s’intéresse aussi au dialogue institutionnel
et opérationnel avec elles. Ce bilan rappelle l’existence d’une véritable production de
connaissances sur les OSC, avec 7 évaluations transversales, 11 études, 7 séminaires organisés
sur la période 2013-2017. L’échange d’expertises présente un intérêt pour l’opérateur AFD pour
enrichir sa réflexion/capitalisation, ses pratiques innovantes, notamment sur certains thèmes
comme le genre ou l’entrepreneuriat social.
Il n’existe cependant pas, à ce jour, une capitalisation globale et dédiée des
évaluations et suivis des projets des OSC et du dialogue avec elles, réalisée par l’AFD.
L’évaluation lancée en 2022 sur les 15 ans de la société civile et de l’AFD offre une opportunité
de combler cette carence.
La Cour a récemment
89
examiné en détail les améliorations à apporter aux dispositifs
d’évaluation et de suivi-évaluation en exécution pour accélérer la transition de l’AFD d’une
logique d’action fondée sur l’octroi, à une logique d’action fondée sur les résultats. Ses
conclusions trouvent à s’appliquer intégralement au cas particulier des projets menés par des
OSC.
88
Dans le cadre de la mise en
œ
uvre de la stratégie de l’AFD, partenaire des OSC 2018-2023, mesure de l’atteinte
de ces objectifs par des indicateurs de résultat renseignés annuellement dans le rapport d’activité et de
responsabilité environnementale et sociale (RARES) et des indicateurs de suivi, renseignés annuellement dans le
rapport d’activités. Cf réponse à la question 37 du questionnaire de la Cour des comptes du 13 juillet 2022.
89
La fonction évaluation au sein de l’AFD
. Cour des comptes, observations définitives du 21 décembre 2022.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
54
4.2.2
La mesure de la capacité de mobilisation citoyenne et politique progresse
L’AFD s’attache, dans ses stratégies transversales et sectorielles, à soutenir la
mobilisation citoyenne et l’éducation à la citoyenneté et à la solidarité internationale (ECSI) et
leur ancrage en France.
Dans cette perspective, elle vise à améliorer la coordination entre les différents acteurs
de l’APD, institutionnels et associatifs, et un renforcement des capacités des OSC par un
meilleur accès à des financements, y compris européens, un soutien aux regroupements d’OSC
ou encore la diffusion d’outils originaux tels que le Fonds de renforcement institutionnel et
organisationnel (FRIO).
Elle a mis en
œ
uvre plusieurs actions pour améliorer cette capacité de mobilisation des
OSC, ciblant en particulier le grand public et les jeunes, par des supports dématérialisés.
La stratégie 2013-2016 cherchait ainsi à
« renforcer l’efficacité des acteurs français de
la société civile, en matière de mobilisation citoyenne
». Elle proposait, dans cette perspective,
de «
développer la capacité d’analyse des citoyennes et citoyens du Nord sur les enjeux
internationaux ainsi que leur engagement dans la solidarité internationale
».
Reprenant l’incitation du MEAE
90
à poursuivre la mobilisation citoyenne et l’éducation
au développement et à la solidarité internationale, l’AFD a renforcé, dans sa stratégie 2018-
2023, son soutien aux projets dans ce domaine, en mettant en
œ
uvre un appui à l’ancrage local.
L’agence soutient ainsi la sensibilisation, l’éducation et la mobilisation citoyenne dans
les territoires français. Les associations actives sur l’EAD-SI en région sont très diverses,
souvent de petite taille ; beaucoup ont été fragilisées par la baisse des subventions des
collectivités locales, très sensible dans certaines régions. Afin de contribuer à développer leur
potentiel de mobilisation, l’AFD appuie les OSC mettant en
œ
uvre des actions d’EAD-SI à
portée régionale.
Dans le cadre du mandat confié par le CICID de 2016, l’AFD cherche à développer des
actions d’EAD-SI spécifiques vers le grand public et les jeunes en particulier :
«
Des synergies
entre les projets de l’AFD et ceux portés par les OSC et d’autres acteurs concernés
(ministères, établissements scolaires, universités, collectivités territoriales, médias…) seront
recherchées à différentes échelles (internationale, nationale, territoriale
(…) et,
in fine,
l’EAD-SI doit permettre aux citoyens jeunes et moins jeunes de pleinement s’engager pour
l’atteinte des ODD
. Les actions d’EAD-SI dans les pays d’intervention avec des interactions
en France seront également encouragées et pourront être soutenues »
91
.
Les stratégies d’EAD-
SI, diffèrent sensiblement d’un pays à l’autre.
L’objectif de mobilisation citoyenne des OSC figure dans certaines stratégies
sectorielles des OSC, comme le cadre d’intervention sectoriel Eau & assainissement (2014-
2018) : «
Enfin, soutenus par une opinion publique qui considère que l’eau et l’assainissement
doivent être la première priorité de l’aide publique au développement,
les OSC, associations
et réseaux
tels que le Partenariat français pour l’eau (PFE), le Programme solidarité eau (PS-
Eau) et la Coalition eau
constituent un groupe d’acteurs présents sur le terrain dans le monde
entier
, à la fois à l’écoute et en action. La connaissance des contextes locaux, la force de
90
MEAE, 2017,
Op. Cit.
91
Extrait stratégie L’AFD partenaire des OSC 2018-2023 – Objectif stratégique OS B2.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
55
plaidoyer ainsi que
la capacité à mobiliser la société civile
et à forger des partenariats locaux
constituent de véritables atouts
».
Le soutien à la capacité de mobilisation citoyenne et l’ECSI est également formalisé
dans le guide méthodologique du dispositif I-OSC. Dans une rubrique intitulée « Capitalisation
et ECSI », l’AFD encourage les OSC à prévoir dans les projets de terrain des activités d’ECSI
en France et dans les pays d’intervention.
L’agence reconnaît cependant dans sa stratégie actuelle que si
« les financements
octroyés au travers du dispositif Initiative OSC ont globalement atteint les objectifs du CIT
2013-2016,
il reste
toutefois
difficile d’en mesurer le degré d’atteinte au travers d’indicateurs
de résultat ou d’effets.
Les impacts des stratégies de renforcement de capacités des acteurs,
d’accompagnement des transformations politiques et sociales, de plaidoyer ou d’éducation au
développement, sont par nature difficiles à mesurer. Si des progrès ont été accomplis ces
dernières années, les efforts devront se poursuivre dans le futur pour tenter de valoriser et
mesurer les effets et les changements induits par les interventions des OSC ».
Un enjeu essentiel concerne l’évolution du secteur des OSC, face à des injonctions
parfois contradictoires de capacités d’intervention ou d’influence, de capacités d’innovation,
d’agilité et de proximité avec le terrain. Les plateformes nationales d’OSC et les grandes OSC
internationales jouent un rôle important à cet égard
92
.
Depuis 2018, l’AFD renseigne dans son rapport annuel d’activité un indicateur
spécifique, relatif à l’appui aux collectifs et plateformes d’OSC
93
.
4.2.3
Le partenariat avec des OSC locales doit être mieux suivi et coordonné
Les documents budgétaires du programme 209 de la mission Aide publique au
développement mesuraient le renforcement des partenariats par des
indicateurs ou sous-
indicateurs sur le partenariat entre OSC françaises et OSC locales jusqu’en 2017
. En 2006
un indicateur de performance mesure le taux de projets associant des OSC françaises à des
partenaires étrangers, puis à des partenaires étrangers non gouvernementaux à partir de
2007. En 2009, il devient sous-indicateur d’un indicateur sur le renforcement des partenariats.
L’affichage explicite
94
du critère de sélection fondé sur un partenariat entre OSC du Nord et du
Sud vise à atteindre un objectif minimal de 90%. A partir de 2017, la cible de l’indicateur du
sous-indicateur est de 80 %. Il s’agit de tous les projets terrain. La part restante correspond à
des projets de sensibilisation de l'opinion publique en France et des actions de plaidoyer
international.
92
Extrait stratégie L’AFD partenaire des OSC 2018-2023.
93
Dans le cadre de la mise en
œ
uvre de la stratégie de l’AFD, partenaire des OSC 2018-2023, mesure de l’atteinte
de ces objectifs par des indicateurs de résultat renseignés annuellement dans le rapport d’activité et de
responsabilité environnementale et sociale (RARES) et des indicateurs de suivi, renseignés annuellement dans le
rapport d’activités. Réponse à questionnaire de la Cour.
94
RAP mission APD 2007, 2008, 2009
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
56
Tableau n° 4 :
Cible et réalisation de l’indicateur de partenariat entre OSC françaises et OSC locales
Année
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Cible (en %)
94
90
90
90
90
90
92
92
92
92
80
80
Réalisation (en %)
92,9
89
86
88
89
90
88
75
82
87
78
80
95
Source : RAP mission APD 2006 à 2017
A partir de 2018, ces indicateurs ou sous-indicateurs sont remplacés par un indicateur
sur la part de l’APD bilatérale française transitant par la société civile, perdant ainsi
l’information sur le lien effectif et important avec les OSC locales.
Le partenariat noué entre OSC françaises et OSC locales ambitionne d’autonomiser les
partenaires locaux dans leur capacité de gestion de projet. Les OSC françaises doivent
démontrer qu’elles mobilisent les moyens nécessaires pour accompagner cette autonomisation
et préparer leur stratégie de sortie. Devant s’adapter à des OSC locales de nature très diverse
(solides et expérimentées ou simples associations communautaires), elles doivent, lors de la
phase d’instruction, expliciter leur stratégie de renforcement de capacités : diagnostic, priorités
retenues, valeur ajoutée de l’OSC française, points d’intervention, durée, modalités, suivi-
évaluation, indicateurs… ces points sont ensuite examinés lors de l’évaluation et à l’occasion
de demandes de renouvellement de financements.
L’AFD considère cette capacité des OSC françaises à nouer des relations de confiance
avec les OSC locales comme un argument prioritaire du recours à des OSC et l’intègre dans ses
stratégies transversales comme ses stratégies pays et sectorielles. Ainsi la stratégie 2018-2023
se donne pour objectif que «
les stratégies partenariales des OSC reposent sur plus de
réciprocité et tendent vers l’autonomisation des sociétés civiles
locales »
.
Elle relève
des progrès à faire pour renforcer la qualité du partenariat
96
et la réciprocité.
«
Les stratégies de désengagement ou de sortie des OSC françaises sont par ailleurs souvent
insuffisamment préparées,
ce qui diminue les chances de pérennité des interventions et peut
fragiliser les partenaires
97
. Les OSC locales ont enfin parfois le sentiment de ne pas être
suffisamment impliquées dans la définition et l’évaluation des stratégies de renforcement de
capacités qui les concernent pourtant au premier plan. Il est donc important d’accompagner
les OSC françaises à mieux anticiper ces dynamiques d’autonomisation et à renforcer les
95
Ce chiffre figure dans le tableau page 59 du RAP mission APD 2017, mais il est précisé page 60 que les projets
terrain ont représenté en 2017 86 % des octrois
96
«
Les OSC locales peuvent être encore considérées comme de simples opératrices, sans être trop impliquées
dans la conception et le pilotage des interventions
».
97
« C’est notamment le cas des projets d’urgence humanitaire. L’évaluation réalisée en Haïti avec la Fondation
de France met en lumière l’effet falaise produit par l’arrêt brutal des financements une fois l’urgence passée,
qui laisse les partenaires locaux sans ressources pour fonctionner ». Répondre aux crises – L’AFD, la
Fondation de France et le financement des ONG en Haïti à la suite du séisme,
Coll. Ex Post - Evaluation
conjointe, 2015.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
57
conditions de transfert ou de changement d’échelle au bénéfice des acteurs locaux (dynamique
de « pérennité » et « durabilité » des actions) »
98
.
Plusieurs stratégies pays intègrent aussi le transfert de compétences et l’autonomisation
des OSC locales comme le Cadre d’intervention Pays du Maroc (2017-2021)
99
.
Le guide méthodologique I-OSC met également l’accent sur la qualité du partenariat
entre OSC françaises et OSC locales. Parmi les critères de sélection des projets figure la qualité
du partenariat de l’OSC française avec la société civile locale et sur la durée la note d’initiative
ONG (NIONG) doit expliciter la stratégie de renforcement des capacités des partenaires
envisagées, les objectifs retenus, les moyens prévus, les indicateurs pour en mesurer l’atteinte ;
la stratégie d’autonomisation , et lorsque l’OSC française se retire vis-à-vis de l’OSC partenaire,
la NIONG doit détailler les modalités du transfert ( gestion du projet, gouvernances, transfert
des infrastructures, équipement, fournitures…).
Par ailleurs, l’AFD a identifié
100
des OSC partenaires locales ayant accédé à des
enceintes internationales ou ayant développé des bonnes pratiques., mais il ne semble pas
exister de cartographie exhaustive de toutes les OSC locales et de l’ensemble de leurs
partenariats (voir supra 4.1.2 et projet de recommandation n°10)
L’AFD ne paraît pas avoir mis en place de mesure spécifique de l’impact du partenariat
OSC françaises et OSC locales ; elle renvoie sur ce sujet aux évaluations de chaque projet
101
.
Cependant, elle renseigne dans son rapport annuel depuis 2018 un indicateur spécifique, relatif
au nombre de partenariats entre OSC françaises et OSC locales, prenant ainsi la suite de
l’indicateur abandonné dans le RAP.
En 2021, l’évaluation du Fonds Paix et Résilience Minka sur la période 2017-2021
indique que
la cohérence et la coordination internes et externes se sont construites
progressivement mais les efforts doivent être poursuivis :
(..) le Fonds Minka et le Guichet OSC travaillent avec les mêmes acteurs et parfois sur
les mêmes zones. Une meilleure coordination est importante pour garantir plus de
cohérence d’action et développer des synergies entre les deux sources de financements ;
En Equipe France, le Fonds Minka doit être complémentaire avec le Fonds d’Urgence
Humanitaire (FUH) du Ministère de l’Europe et des Affaires Etrangères (MEAE) qui
est mis en
œ
uvre par le Centre de Crise et de Soutien (CDCS). Toutefois, l’échange
d’analyses sur les contextes, la mise en cohérence des interventions et la construction
de projets en complémentarité sont encore trop rares(..)
Les critiques sur l’absence de coordination en interne entre services de l’AFD et entre
services au sein de l’Etat, s’agissant de Minka, interrogent sur la prise en compte même du
partenariat entre OSC françaises et OSC locales. Il semble que les services de l’agence comme
ceux composant l’Equipe France n’effectuent pas de suivi transversal des partenariats tissés par
98
Stratégie L’AFD partenaire des OSC 2018-2023 Objectif stratégique OS A2
99
«
22 projets sont en cours de réalisation en 2016. Les partenariats montés à ces occasions entre les OSC
françaises et les associations locales ont permis de transférer des compétences techniques mais aussi de contribuer
à la consolidation de la société civile marocaine
».
100
Liste des OSC ayant accédé à une enceinte internationale ou développé de bonnes pratiques- Avril 2022
101
Réponse à questionnaire de la Cour.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
58
les OSC françaises et les OSC locales, ce qui conduit à des financements doublonnés des mêmes
OSC et des mêmes zones géographiques. Il y a là un défaut d’appréciation transversale de la
plus-value apportée par les OSC françaises en matière de partenariat avec les OSC locales.
L’évaluation a fait l’objet d’une restitution publique, avec Coordination SUD, le
22 septembre 2022. L’AFD a précisé
102
que ses préconisations feraient l’objet d’un travail
interne pour les intégrer, notamment sous l’angle de la complémentarité Minka / I-OSC.
Recommandation n° 8.
(AFD, MEAE) : Effectuer un suivi transversal des partenariats
entre OSC françaises et OSC des pays bénéficiaires, pour une meilleure coordination
entre les bailleurs, à la fois sur la complémentarité et la cohérence de leurs financements
4.2.4
L’agrégation des résultats auprès des bénéficiaires finaux reste déficiente
Le bilan de la stratégie 2013-2016 reconnaissait les difficultés pour mesurer l’impact
des interventions des OSC : si
« les financements octroyés au travers du dispositif Initiative
OSC ont globalement atteint les objectifs du CIT 2013-2016, il reste toutefois difficile d’en
mesurer le degré d’atteinte au travers d’indicateurs de résultat ou d’effets. »
.
La stratégie de 2018 entérine un objectif spécifique de suivi et d’évaluation. Elle vise
une progression de «
la qualité, la pérennité et la mesure des effets des interventions de terrain
des OSC
»
103
, avec des indicateurs de suivi et de résultat.
L’AFD a effectivement renseigné 4 indicateurs de suivi ;
aucun d’entre eux ne
concerne la mesure des effets des activités déployées par les OSC (cf. 1.4).
La réalité de la mesure des résultats est aussi mise en doute par certaines ONG, qui
déplorent l’absence de mesure de l’efficience de leur action, une mesure des résultats sur le
court terme au regard des cibles initialement fixées
104
ou un suivi/évaluation et une
capitalisation insuffisante dans la durée, il existe une trop forte logique d’octroi.
Cette critique est confortée par l’analyse des fonctionnalités de la plateforme OSCAR
et de son articulation avec le système d’information opérationnel de l’agence (le SIOP). En
amont de leurs projets, les OSC doivent élaborer un cadre logique, doté d’indicateurs de
résultats et de cibles, articulés avec les indicateurs agrégeables de l’agence. Le cadre existe
donc pour agréger les résultats des projets des OSC auprès des bénéficiaires finaux ; il est saisi
dans la plateforme OSCAR puis reversé manuellement dans le SIOP. Mais ensuite la plateforme
102
Réponse à questionnaire de la Cour.
103
«
Les OSC seront encouragées à intégrer dans leurs interventions, notamment celles qui visent des
transformations dans la durée, des méthodologies de suivi-évaluation qui leur permettent de rendre compte des
effets et des changements obtenus tout au long du processus. (…) L’AFD engagera une réflexion collective avec
les OSC et d’autres acteurs concernés afin de disposer de méthodologies et d’outils qui puissent être utilisés par
les OSC engagées dans ce type de projet. Dans la mesure où les projets soutenus visent en priorité le renforcement
des sociétés civiles locales, un accent particulier sera mis sur la mesure des effets des stratégies déployées, y
compris par leurs principaux bénéficiaires, afin de pouvoir disposer d’une grille d’analyse consensuelle et
équilibrée qui permette de rendre compte des progrès accomplis. (…) La mesure des résultats/effets des projets
sera améliorée grâce à la possibilité donnée aux OSC de réaliser des études de faisabilité/diagnostic en amont
des projets
».
104
Entretien avec le président de l’ONG La Voûte nubienne, M. Thomas GRANIER,
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
59
ne permet pas une collecte automatique des résultats atteints au cours ou au terme de la vie
opérationnelle des projets, ni leur téléversement dans le SIOP. Des développements
informatiques sont nécessaires pour permettre une gestion axée sur les résultats que l’AFD
reconnait.
Recommandation n° 9.
(AFD) : Prévoir des développements de la plateforme OSCAR
et une articulation avec le système d’information opérationnel de l’AFD pour améliorer
le suivi des résultats des projets menés par les OSC et renforcer la capacité de pilotage
par l’AFD.
4.3
Des bénéfices globaux au profit de la France
4.3.1
Les OSC comme levier de la diplomatie d’influence de la France ; un objectif
pas structuré et donc pas évaluable à ce stade
L’AFD constate
105
que «
les ONG ont acquis une audience réelle auprès des opinions
publiques et des décideurs publics et privés du monde entier (…). L’essor de leurs capacités de
plaidoyer et d’influence les rend aujourd’hui quasi-incontournables dans le débat sur le
développement. L’AFD reconnaît aux ONG (…) une capacité de plaidoyer qui l’intéresse
».
Au travers de sa stratégie 2018-2023, l’AFD s’est donné un objectif d’accompagnement
des OSC pour renforcer leur capacité de plaidoyer aux niveaux national et international (cf.
1.4). La déclinaison en activités et indicateurs est toutefois impropre à une évaluation de
l’atteinte de cet objectif. Actuellement il n’existe pas d’indicateur global du plaidoyer des OSC,
ni de causalité établie entre les soutiens apportés par l’AFD et celui-ci.
Le soutien aux OSC pour qu’elles développent leur plaidoyer est réel. Le guide
méthodologique I-OSC consacre par exemple des développements à ce sujet
106
. Des indices
ponctuels peuvent également être relevés. Leur participation dans l’élaboration des politiques
publiques est patente, notamment dans le cadre du Conseil national du développement et de la
solidarité internationale (CNDSI) ou en lobbying
107
dans le cadre de l’élaboration de la loi du
4 août 2021.
105
AFD-R0129 FISONG
106
Les OSC sont fortement encouragées à communiquer sur les projets financés par l’AFD. Le cas échéant, elles
sont tenues de communiquer sur l’appui de l’AFD au projet/programme concerné (…). Par ailleurs, les OSC sont
encouragées à signaler à l’AFD les actions de communication numérique (publication sur un site Web ou sur les
réseaux sociaux) autour d’un projet ou programme soutenu par l’AFD. L’AFD pourra ainsi relayer l’information
sur son propre dispositif de communication numérique et apporter sa contribution à la médiatisation du
projet/programme. Une attention particulière sera portée par l’OSC à la communication en France, mais également
sur le terrain, autour du projet/programme et du soutien de l’AFD.
107
Avec à titre d’exemple le rapport global d’analyse réalisé par coordination Sud avec mandat
de mener les
discussions autour du projet de loi avant sa sortie en Conseil des ministres ; et de porter les cinq axes de plaidoyer
décidés par le conseil d’administration en septembre 2020 lors du processus parlementaire.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
60
L’ouverture de l’AFD à la participation des OSC dans ses réflexions thématiques et
stratégiques est également tangible. L’AFD sollicite régulièrement des experts ou avis des OSC.
Le temps passé par les OSC en réponse à ces sollicitations représente un coût, contrepartie des
soutiens obtenus par ailleurs.
L’influence obtenue dans des enceintes internationales n’est pas mesurable directement
mais en constatant la participation d’OSC soutenues. C’est par exemple le cas de la plateforme
océan et climat (POC) ou du programme Solidarité eau, observateurs lors de la COP 25 de la
Convention-cadre sur les changements climatiques. Des cas particuliers peuvent être identifiés
mais aucune stratégie ne se dégage ni de la part de l’AFD, ni de celle du ministère. Certaines
OSC soutenues peuvent par ailleurs porter des positions critiques des politiques françaises
108
.
Dans le même temps, des OSC internationales soutenues par l’AFD jouent un rôle de
plaidoyer dans ces mêmes enceintes (Mercy Corps) mais elles ne peuvent pas être sérieusement
considérées comme un relais de la diplomatie d’influence française. L’exemple le plus criant
est celui de Conservation International qui a notamment reçu 20 M
€
de dotation à un fonds que
gère l’association
109
.
L’AFD et le ministère gagneraient en efficacité en ciblant les relais effectifs de la société
civile qui contribuent à la diplomatie d’influence française dans un certains nombres de forums
choisis, correspondant aux priorités de l’APD française.
Les OSC peuvent parfois incarner symboliquement la France. C’est le cas des
French
doctors
. MSF, HI, MDM et ACF ont développé des réseaux internationaux avec la création
d’entités nationales dans de nombreux pays. Le savoir-faire français en matière d’action
humanitaire est indéniable mais sa valorisation n’apparait pas clairement, faute d’objectif
110
.
Interrogé sur la mesure de la contribution de la société civile à la diplomatie d’influence,
le ministère des affaires étrangères indique avoir mis en place des indicateurs du volume des
structures francophones impliquées dans les organisations internationales ; par ailleurs, la
déléguée pour la société civile, l’engagement et la jeunesse transmet aux services
commanditaires, aux évaluateurs des stratégies sectorielles et à l’inspection générale, des
données chiffrées, sur la mesure de la contribution des OSC à la mise en
œ
uvre des politiques
sectorielles.
Le MEAE relève plusieurs points à améliorer dans cette contribution des OSC à la
diplomatie d’influence de la France :
-
La faible présence et la faible activité des OSC françaises ou issues de la
francophonie auprès des instances multilatérales, un diagnostic également établi par
108
A titre d’exemple, la POC compte parmi ses membres, la Fédération nature environnement (FNE) et le réseau
européen Sea at risk qui ont accusé le gouvernement de ne pas suffisamment protéger les dauphins communs,
accidentellement pêchés dans le golfe de Gascogne. A l’occasion du One Ocean Summit en février 2022, elles ont
remis une pétition d’un demi-million de signature pour que l’Europe pousse la France à agir.
109
Le CEPF (Critical Ecosystem Partnership Fund). Il vise à renforcer la gestion durable de l'environnement au
sein des hotspots de biodiversité en finançant des projets émanant de la société civile et mise en
œ
uvre par cette
dernière.
110
L’influence résultant de l’expertise acquises par les OSC françaises dans le domaine pourrait se traduire par
des objectifs d’obtentions de financements externes (UE, NU…), de postes à responsabilité dans des instances
internationales (HCR, OMS…), ou simplement de croissance du milieu associatif associé.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
61
le référé du Premier président de la Cour des comptes relatif à la contribution de la
France au Fonds vert pour le climat,
111
-
La nécessité de renforcer les coalitions d’OSC francophones et le plaidoyer des OSC
françaises ou issues de la francophonie, dont l’expertise, notamment sur des sujets
de santé ou de lutte contre la peine de mort, est reconnue,
-
Le recours aux représentations permanentes de la France auprès des organisations
internationales pour y encourager la création de groupes dédiés à la consultation des
OSC ; accompagner la nomination d’OSC françaises et de langue française au sein
de ces groupes et favoriser l’organisation de réunions multilingues.
La Cour partage l’analyse des pistes d’amélioration identifiées par le ministère. Elle
prend note des actions annoncées par celui-ci.
4.3.2
Une structuration du milieu associatif au profit de plus grandes OSC
Les données disponibles sur le tissu des OSC françaises de solidarité internationale sont
issues d’études ponctuelles réalisées à l’initiative du ministère
112
ou de collectifs associatifs
comme Coordination Sud
113
, notamment en 2016 et 2020. Ces OSC expriment régulièrement
leurs attentes vis-à-vis de l’AFD. Dans l’évaluation de 2016, elles soulignaient le faible taux de
cofinancement du guichet I-OSC
114
, ou la nécessité de couvrir le besoin de financement des
meso-projets (cf.2.2).
En 2008, 130 OSC représentaient un budget de 1,1 Md
€
, soit 14 % de l’APD déployée
cette année-là
115
; en 2020, leurs ressources dépassaient 2.2 Md
€
. Depuis 2016, les ressources
publiques sont prépondérantes dans le financement des OSC françaises de solidarité
internationale.
La dernière étude disponible
116
montre un très fort développement de ces OSC sur la
période 2016-2020. Leurs ressources progressent de 43 %, tirées par le développement des
financements publics qui augmente de 63 %. L’emploi salarié passe de 31 017 à 42 980 ETP et
croit en part des effectifs des OSI, passant de 83 à 91 %. Cette capacité de croissance amène
Coordination SUD à estime à «
plus de 2 Mds
€
à l’horizon 2027 la capacité des OSC à mettre
111
En date du 19 juillet 2019.
112
Partie 4.3 de l’évaluation de la contribution des acteurs de la société civile à l’action de développement et de
solidarité internationale de la France (2009-2016), EY pour le ministère des affaires étrangères, 2016. En 2012,
l’étude « Argent et Associations de Solidarité Internationale 2006-2011 », financée par l’AFD et copilotée par
Coordination SUD, l’AFD et le ministère.
113
Les modèles socio-économiques des associations de solidarité internationale françaises, 2016-2020,
Coordination Sud, 2022. Cette enquête s’inscrit dans la continuit
é́
des enquêtes menées successivement par la
Commission coopération développement (1986-2005), Ritimo (2006-2011) et Coordination SUD (2012-2016).
114
Le taux de cofinancement (50 % à cette époque) ne se traduisait pas par un effet de levier des financements
français pour l’obtention d’autres financements publics. En conséquence, les OSC demandait le relèvement de ce
taux de cofinancement, porté depuis à 60 % ou plus.
115
AFD, CIT 2013-2016.
116
Coordination Sud, 2022, Op. Cit.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
62
en
œ
uvre leurs propres initiatives
»
117
. Au vu de la croissance du secteur et des sous-
financements régulièrement constatés
118
, cette estimation ne parait pas aberrante.
L’étude pointe une première hétérogénéité liée à la taille et au mode de financement.
Les financements publics internationaux et nationaux sont la première ressource des très
grandes OSC mais pas des plus petites
119
. Neuf OSC de plus de 50 M
€
de budget captent 74 %
du total des ressources et ont drainé 85 % de leur augmentation. Celle-ci résulte de l’effort
public français mais aussi et au même niveau de la croissance (+102 %) des ressources obtenues
par des OSC françaises auprès d’institution de coopération bilatérale comme USAID, FCDO
(ex-DFID) ou SIDA.
L’étude relève une seconde hétérogénéité de financement : «
Les ASI d’action
humanitaire et de développement sont majoritairement financées par des bailleurs publics,
internationaux pour les premières et nationaux pour les secondes. À l’inverse, les financements
publics représentent moins de 15% des ressources des ASI de plaidoyer
».
La professionnalisation, marquée dans les pays du nord dans les années 2000, se déplace
vers les équipes locales. Les OSC françaises contribuent ainsi, au travers de leur propre
structuration, au développement de compétences locales, dans une tendance globale à la
nationalisation des postes et des expatriations sud-sud. En contrepoint, la mobilisation de
bénévoles décline ; 91 % des effectifs sont salariés dans un contexte de responsabilité et de
complexité croissantes.
Les équilibres économiques des OSC françaises restent fragiles. En 2020, 22 % d’entre-
elles présentaient des résultats déficitaires ; 17 % sont dépendantes de financements bancaires
de court-terme pour leur trésorerie.
Les grandes OSC du nord constatent une évolution de leur rôle vis-à-vis des bailleurs.
Ceux-ci délèguent plus de responsabilité sur la gestion administrative des projets et exigent un
fonctionnement en consortium avec des OSC du sud pour la localisation de l’aide. Les grandes
OSC de solidarité internationale se transforment ainsi en « gestionnaire de financements »
120
,
parfois en compétition avec des structures commerciales
121
.
L’évaluation de 2016 constatait l’intérêt de l’instrument convention-programme (CP
122
)
pour renforcer les capacités des ONG. L’AFD a poursuivi dans cette voie avec le
117
Coordination Sud, note de position, soutenir le droit d’initiative des OSC, Septembre 2022.
118
Par exemple lors de l’appel à projet en réponse à la crise sanitaire liée au Covid, les OSC ont déposées
449 projets pour 270 %M
€
; le financement disponible n’a été que de 20 M
€
. Coordination Sud,
Ibid
.
119
«
Les petites AIS rencontrent des difficultés particulières [liées] au manque de dispositifs de financement
adaptés à leur taille, tout type de bailleurs confondus. En effet, pour équilibrer leurs modèles socio-économiques,
la plupart des ASI de cette catégorie doivent multiplier des sources de financement qui n’apportent que de faibles
ressources, qu’il s’agisse de fonds publics territoriaux ou encore de fonds provenant de fondations
». Ces types
de financements, qui ne dépassent pas quelques milliers d’euros, ne sont généralement octroyés que pour une
année, et parfois de manière non renouvelable, ce qui complexifie fortement la gestion. « C
ette multiplication des
sources de financement démultiplie de fait les démarches administratives liées, souvent chronophages
». (Op.
Cit.).
120
A l’instar de Conservation International sollicitée en 2019 par l’AFD pour gérer un financement de 1 M
€
au
profit du d’un projet des chefs Raoni/Tapi, avec une rémunération de 100 k
€
.
121
Alternatives humanitaires,
Op. Cit.
122
L’évaluation souligne qu’il permet un accompagnement de l’OSC sur 9 ans, a pour effet la mise en cohérence
des activités, le renforcement des équipes des ONG porteuses, le renforcement de la position d’expertise et, enfin,
l’apprentissage et le partage.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
63
développement récent de conventions de partenariat pluriannuel (CPP), soutien budgétaire
global réservé à quelques OSC du premier cercle de partenaires (cf. 3.1). Cet outil est
particulièrement adapté aux grandes OSC. Mais il ne permet pas de répondre à l’ensemble des
besoins des OSC en matière de structuration du milieu associatif. L’AFD doit développer des
instruments explicites et adaptés aux différentes objectifs que poursuit l’agence.
4.4
Les questions soulevées par le financement direct d’OSC locales
Le renforcement des capacités des sociétés civiles locales et leur autonomisation sont
des objectifs prioritaires ininterrompus de l’AFD dans ses stratégies OSC. Par ailleurs, l’AFD
a déjà attribué des financements directs à des OSC locales lorsque ces dernières étaient en
mesure de remporter les appels d’offres sur opérations courantes
123
.
La loi du 4 août 2021 marque un
tournant, en ouvrant la possibilité
,
d’un
financement direct des OSC locales, sans intermédiation par des OSC françaises.
Cette possibilité de financement direct fait l’objet d’avis contrastés de la part de
l’échantillon d’OSC interrogées. Perçue, d’une part, comme une incitation à se structurer et un
moyen d’éviter l’intermédiation, elle présente, d’autre part, le risque d’imposer des exigences
non conformes à la culture locale ou d’accorder trop vite un soutien à des OSC pas assez
structurées
124
.
Doit aussi être posée la question de l’équilibre entre OSC locales, petites OSC françaises
et grandes OSC des pays développés, pas toujours françaises, comme Conservation
international ou WWF. Ces dernières ont plus de facilité pour obtenir des financements. Elles
peuvent se présenter comme locales en s’appuyant sur des branches locales de leurs réseaux.
Enfin, elles peuvent se positionner comme intermédiaires pour financer des OSC locales trop
peu structurées (cf. le cas de Conservation International, 4.1.1).
Un travail de réflexion a été entamé entre Coordination SUD et l’AFD en lien avec le
MEAE pour définir des modalités de financements des OSC du Sud
125
.
Il s’appuie dans un
premier temps sur l’analyse des modalités de coopération existant déjà entre les OSC françaises
et leurs partenaires du Sud. Il inclut à la fois les aspects de financements et les besoins en termes
d’accompagnement et de renforcement.
123
Par exemple APCC lancés pour répondre à la crise des réfugiés syriens au Liban en 2014 et 2015.
124
Le financement direct suppose un contrôle très strict, par des audits financiers. Les OSC interrogées considèrent
globalement que seules de rares OSC locales ont le professionnalisme et présentent les garanties nécessaires. La
corruption est aussi évoquée : factures douteuses présentées par l’OSC partenaire en République démocratique du
Congo, OSC partenaire ne rémunérant pas son personnel mais détourant l’argent à son profit.
Certaines OSC estiment qu’un financement direct des OSC locales n’est pas possible actuellement, faute de
maturité de ces OSC locales. Celles qui feraient exception présentent le risque d’être des «
professionnels de la
captation du financement du développement
».
125
Stratégie L’AFD partenaire des OSC 2018-2023.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
64
Le financement direct est ouvert dans le cadre du dispositif I-OSC. Il conviendrait de
mieux préciser les conditions
126
dans lesquelles un partenaire du Sud pourrait être financé
directement par le dispositif I OSC, tout en continuant à appuyer le partenariat avec une OSC
française. Des cas particuliers intéressants ont été identifiés : phase complémentaire d’un projet
de neuf ans en vue d’accompagner l’autonomisation définitive du partenaire ; les plateformes
ou réseaux d’OSC du Sud déjà soutenus par l’AFD et partenaires des OSC françaises qui sont
en capacité de recevoir des financements directs
.
Ce sujet se double de celui sur l’équilibre entre les dispositifs : I-ONG, appels à projets,
et appels d’offres sur opérations courantes dans lesquels se sont spécialisées les grandes OSC
internationales comme Conservation International ou AGRICORD, partenaire du premier
cercle de l’agence, par opposition aux partenaires sectoriels, les partenaires régionaux et locaux
et les partenaires plus occasionnels
127
.
Plusieurs OSC françaises dénoncent le lobbying des OSC internationales et les
dévoiements du soutien à la société civile qui en résultent : transformation d’OSC en
prestataires de services ; perte en termes d’initiative, d’innovation, de créativité, de diversité, et
d’adaptation au terrain au profit de projets normés, comparable aux prestations proposées par
des acteurs commerciaux
128
.
Certaines OSC suggèrent plutôt un financement direct des OSC locales par le biais des
ambassades plutôt que par le dispositif I-OSC, avec le double avantage d’une proximité entre
financeurs et financés, et des modalités de contrôle différenciées.
Enfin, deux risques peuvent être relevés : un risque d’éviction des OSC françaises dans
les pays cibles de l’APD française et de démantèlement des réseaux de solidarité qu’elles y ont
construits ; un risque de moindre acceptabilité et de remise en question de l’effort des
contribuables au bénéfice de la solidarité internationale. Il est important de garder un tissu
d’ONG françaises solides et des liens entre OSC françaises et OSC locales, pour contribuer à
la diplomatie d’influence de la France et porter un modèle français de mobilisation de la société
civile (promotion des droits humains, gouvernance démocratique…).
Le financement direct d’OSC locales par les guichets gérés par l’AFD doit rester limité.
D’autres dispositifs mettant en
œ
uvre les atouts et compétences des OSC françaises doivent être
explorés et davantage coordonnés, au sein de l’AFD à côté du dispositif I-OSC, comme la
FISONG ou le FID (en consortium avec des OSC françaises) et les appels à projets de crise ou
sortie de crise, ou en lien avec le MEAE les projets du fonds de solidarité pour les projets
innovants et le volontariat.
Le ministère souligne la complémentarité du dispositif I-OSC et des actions financées
par le fonds de solidarité pour les projets innovants (FSPI) et par les projets innovants des
sociétés civiles et coalitions d'acteurs (PISSCA).
Le financement d'OSC locales par le dispositif I-OSC présente le double intérêt de
répondre à l'initiative de celles-ci tout en contribuant à leur montée en compétences comme à
leur structuration. Les dispositifs FSPI et PISSCA, pour leur part, ont une approche limitée dans
126
Montant global de financement de cet instrument, conditions d’éligibilité au regard des enjeux soulevés
précédemment.
127
Cartographie d’avril 2022 des partenaires OSC de l’AFD.
128
En 2021, les trois principaux récipiendaires de l’APD américaine étaient Chemonics International, DAI Global
et Deloitte, c’est-à-dire trois entreprises commerciales. Alternatives humanitaires, n°20, Juillet 2022.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
65
le temps. L'objectif est d'assurer une continuité de financements entre eux à l'image de ce qui
existe déjà pour les OSC françaises via les dispositifs de micro-projets publics ou privés et le
dispositif I-OSC.
Prenant en compte les craintes des OSC françaises, le ministère indique que la
croissance des financements alloués aux OSC des pays bénéficiaires sera limitée et
conditionnée, d’une part, à l'accroissement global des financements du dispositif
129
et, d’autre
part, à l'évaluation des premiers retours d’expérience.
La Direction générale du Trésor rappelle l’attention particulière qu’elle accorde, dans le
cadre de sa tutelle sur l’AFD, aux conditions de financements des OSC dans les pays où les
risques de conformité ou de réputation sont importants.
Elle relève la nécessité pour l’Agence de déployer des dispositifs de suivi et
d’atténuation de ces risques pour les OSC françaises comme locales, l’ensemble du groupe
AFD pouvant en subir les conséquences.
Tout en reconnaissant l’importance du développement de l’aide directe, la Cour
recommande d’accompagner cet objectif d’une attention soutenue tant au regard des risques
identifiés que de la mesure des résultats obtenus.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La justification du recours aux OSC est multiforme. D’une part, elle repose sur des
avantages comparatifs attribués aux OSC (coût d’intervention, neutralité, implantation dans la
durée ou dans des zones avec des institutions étatiques faibles). D’autre part, elle s’appuie sur
des bénéfices spécifiques attendus tant sur le terrain (expertise, mobilisation citoyenne,
partenariat avec OSC locales, résultats finaux), qu’au profit de la France (levier d’influence
diplomatique, structuration du milieu associatif). Ces justifications sont explicitées dans les
documents stratégiques comme des postulats rarement documentés et peu valorisés.
Les avantages comparatifs du recours au OSC reposent sur des éléments tangibles. Ils
restent toutefois mal connus. L’agence gagnerait à mieux les investiguer à la fois dans un souci
de valorisation des OSC et d’identification des risques qui pèsent sur ces avantages comparatifs
des OSC. L’exemple de l’exigence de criblage des bénéficiaires finaux en est une illustration.
Les bénéfices de l’intervention des OSC pourraient également être renforcés par un
investissement accru de l’agence dans leur évaluation. Deux voies doivent être explorées en
priorité. L’agrégation des résultats obtenus par les OSC auprès des bénéficiaires finaux est
nécessaire à la fois pour l’agence (dans l’articulation du dispositif I-OSC avec le SIOP et dans
la gestion axée sur les résultats). Les résultats des partenariats entre OSC françaises et OSC
locales doivent également être mieux évalués et valorisés alors que se discute et s’ouvre la
possibilité d’un financement direct des OSC locales.
129
De manière à ne pas grever le financement accordé aux OSC françaises.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
66
ANNEXES
Annexe n° 1.
Acronymes
........................................................................................
67
Annexe n° 2.
Le soutien aux ONG dans les documents budgétaires
......................
70
Annexe n° 3.
Les objectifs recherchés au niveau des pays
.....................................
77
Annexe n° 4.
Les guichets de financement de l’AFD
.............................................
79
Annexe n° 5.
Les dispositifs dans le CIT 2018-2023
..............................................
80
Annexe n° 6.
Evolution du recours au différents guichets
......................................
82
Annexe n° 7.
OSC bénéficiaires
..............................................................................
89
Annexe n° 8.
Les priorités d’intervention par le biais des OSC
.............................
94
Annexe n° 9.
La structuration du milieu associatif
.................................................
95
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
67
Annexe n° 1.
Acronymes
Sigle
Signification
OSC
ACF
Action contre la faim
OSC
AFD
Agence Française de Développement
APCC
Appels à projets crise et sorties de crise
APD
Aide publique au développement
AVSF
Agronomes et vétérinaires sans frontières
OSC
BOND
British Overseas NGOs for Development
CA
Conseil d’Administration
CAD
Comité d’aide au développement
CCFD
Comité catholique Faim et développement
OSC
CDC
Caisse des Dépôts et Consignations
CI
Conservation international
OSC
CICID
Comité interministériel de la coopération internationale et du
développement
CIS
Cadre d’intervention sectoriel
CIT
Cadre d’intervention transversal
CNDSI
Conseil National pour le Développement et de la Solidarité
Internationale
CONCORD
Confédération européenne des ONG d’urgence et de
développement.
COP
Conférence des Parties
CPC
Contrôle permanent et conformité
CPP
Convention de partenariat pluriannuel
CRF
Croix rouge française
OSC
DEAR
Programme “Éducation au développement et sensibilisation des
citoyens”
DGM
Direction générale de la mondialisation du développement et des
partenariats
DGM/CIV
Délégation pour les Relations avec la société civile et les
partenariats du MAEDI
DOE
Direction des Opérations (AFD)
DOP
Document d’orientation politique
DXR/DCO
Division de la conformité au sein de la direction des risques
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
68
Sigle
Signification
OSC
EAD-SI
Education au développement et à la solidarité internationale
ECSI
Education à la citoyenneté et à la solidarité internationale
EF
Expertise France
ESS
Economie Sociale et Solidaire
F3E
Fonds pour la promotion des Études préalables, des Études
transversales et Évaluations
FCDO
Foreign, Commonwealth & Development Office (ex-DFID,
Department for International Development)
FEESC
Fonds d’Etude et d’expertise de sortie de crise
FFEM
Fonds français pour l’environnement mondial
FFEM
Fonds français pour l’environnement mondial
FIP
Forum international des plateformes nationales d’ONG
FISONG
Facilité d’Innovation Sectorielle pour les ONG
FONJEP-
EAD
Fonds de coopération, de la jeunesse et de l’éducation populaire
FORIM
Forum des Organisations de Solidarité Internationale issues des
Migrations
FRIO
Fonds de renforcement institutionnel et organisationnel
GAFI
Groupe d’action financière
GENE
Global Education Network Europe
GEO/CCC
Division fragilités, crises, conflits
GERE
Groupe énergie renouvelable et environnement
OSC
GRDR
Groupe de recherche et développement rural
OSC
GRET
Groupe recherches et échanges technologiques
OSC
GTAE
Groupe de travail sur la transition agro-écologique
HI
Handicap international
OSC
ICVA
International Council of Voluntary Agencies
IDG
International Development Group
IECD
Institut européen de coopération et de développement
OSC
IITA
Initiative internationale pour la transparence de l’aide
I-OSC
Dispositif Initiatives ONG de l'AFD, renommé Initiatives OSC au
1er janvier 2016
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
69
Sigle
Signification
OSC
IRAM
Institut de recherches et d’applications des méthodes de
développement
OSC
LAB-FT
Lutte anti-blanchiment/Financement du terrorisme
LOPSI
Loi d’orientation et de programmation relative à la politique de
développement et de solidarité internationale
MAE
Ministère des affaires étrangères
MDM
Médecins du monde
OSC
MEADI
Ministère des affaires étrangères et du développement international
MEAE
Ministre de l’Europe et des Affaires étrangères
NAO
Note de demande d'avis d'opportunité
NCONG
Note pour le comité ONG
NIONG
Note d’initiative ONG
MSF
Médecins sans frontières
OSC
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
ODD
Objectif de Développement Durable
OICC
Outil d’intervention de crise et de sortie de crise
ONG
Organisation non gouvernementale
OSC
Organisation de la société civile
PCPA
Programme concerté pluri-acteurs
PNUD
Programme des Nations Unies pour le Développement
POS
Plan d’orientation stratégique
PPI
Programme petites initiatives
PRISME
Programme d’innovations méthodologiques pour planifier, suivre et
évaluer les processus de changement
PROPARCO
Promotion et Participation pour la Coopération
RGPP
Revue générale des politiques publiques
SIDA
Swedish International Development Cooperation Agency
UICN
Union internationale pour la conservation de la nature
OSC
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
70
Annexe n° 2.
Le soutien aux ONG dans les documents budgétaires
Le renforcement continu au fil du temps du soutien apporté aux ONG, tant dans
les pays en développement qu’en France, se reflète dans l’exécution budgétaire et les
rapports annuels de performance de la mission Aide publique au développement depuis
2006.
Ceux-ci ne donnent cependant pas une répartition toujours claire, cohérente et
précise des différentes modalités de ce soutien, entre l’AFD et le ministère des affaires
étrangères.
Ainsi, la part des dons-projets de l’AFD concernant des ONG n’est pas identifiée dans
les RAP de la mission APD entre 2006 et 2009, et à partir de 2010, il est fait état de «
subventions aux ONG »
130
ou « dons-projets des ONG »
131
sans qu’il soit précisé qu’il s’agit
du dispositif Initiatives-ONG ; s’agissant du MEAE, la ligne « ONG » n’est pas exhaustive
puisqu’elle ne vise en réalité jusqu’en 2009
132
que le dispositif Initiatives-ONG suivi par le
ministère jusqu’à cette date, et n’intègre pas les subventions versées au titre du volontariat, du
FSP ou du CDCS ; elle ne recouvre pas les mêmes rubriques selon les années ; ainsi, à partir de
2010, les « projets ONG » sont inclus dans la ligne FSP puis FSPI à partir de 2016 et leur
montant n’est pas toujours indiqué ; c’est la part en pourcentage d’aide qui figure le plus
souvent, obligeant à un calcul d’un montant approximatif. Enfin, le montant du soutien apporté
par le CDCS est quasiment impossible à reconstituer.
Un
focus sur quelques années traduit la difficulté d’avoir une vision synthétique à
la fois de l’évolution globale de l’aide transitant par les OSC et des différents dispositifs
de soutien.
Ainsi, en 2007, les dons-projets de l’AFD ont représenté 194,2 M
€
en AE et 163,2 M
€
en CP, sans que la part dédiée aux ONG ne soit précisée dans le RAP de la mission APD ; le
soutien du MEAE aux ONG
133
a représenté 33 M
€
en AE et 32,5 M
€
en CP, le volontariat, 0,55
M
€
en AE et CP, la part du FSP
134
pour les ONG, 29,2 M
€
.
Dans le cadre de la RGPP, la gestion du dispositif de co-financement des projets des
ONG, hors volontariat, imputée encore sur FSP dans le projet de loi de finances 2009, a été
confiée à l’AFD. En 2009, année de transition, l’AFD a géré et instruit ces projets pour le
compte de l’Etat, A partir de 2010 et conformément aux nouvelles dispositions des statuts de
l’AFD,
135
elle l’a fait pour son compte propre, dans le cadre des orientations stratégiques
définies par l’Etat et des décisions du nouveau comité ONG, spécialisé pour l’appui aux
initiatives des organisations non gouvernementales et mis en place par décret du 5 juin 2009.
Le co-financement des projets des ONG ou dispositif Initiatives-ONG est depuis lors imputé
sur l’enveloppe dons-projets de l’AFD du programme 209, mais pas identifié en tant que tel : il
apparaît sous l’appellation dons-projets des ONG. Or, sur l’enveloppe des dons-projets de
l’AFD, il y a d’autres financements des ONG, qui ne relèvent pas du dispositif Initiatives ONG.
130
RAP mission APD 2010
131
RAP mission APD 2012 et 2016
132
RAP mission APD 2008
133
« Les ONG » est la rubrique figurant en tant que telle dans le RAP de la mission APD 2007
134
Soit 44 % des FSP mobilisateurs, qui représentent eux-même 54 % du FSP
135
Article 516-6 des statuts
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
71
En 2009, le montant consacré aux projets ONG, hors volontariat, géré par l’AFD pour
le compte de l’Etat et imputé sur FSP, s'élève à 39,1 M
€
d'AE et 15,4 M
€
de CP ; en 2010, géré
par l’agence pour son compte propre, il s’élève, au titre des projets initiés en 2010, à 42,37 M
€
en AE et 13,98 M
€
en CP auquel s’ajoute 12,18 M
€
en CP pour les projets débutés en 2009,
dont la mise en
œ
uvre financière a été transférée à l’agence et 11,06 M
€
en CP pour les projets
débutés avant 2009, pour lesquels le MEAE assure l’exécution financière et inclus dans la ligne
FSP. En outre, les crédits déconcentrés du Fonds social de développement (CD- FSD),
instrument mis à la disposition du réseau du MEAE pour le financement des petits projets de
proximité portés par les associations locales et plus généralement pour appuyer les acteurs et
les initiatives de la société civile, représente un montant de 7,6 M
€
en AE, imputés également
sur l’enveloppe FSP.
En 2013, les projets ONG instruits et mis en
œ
uvre par l’AFD représentent un montant
de 49,1 M
€
en AE et 43,61 M
€
en CP, et le volontariat, mis en
œ
uvre par le MEAE, 0,47 M
€
en AE et CP. En parallèle, le ministère des affaires étrangères a soutenu en 2013 plus de 450
ONG locales dans 65 pays en développement, via le Fonds Social de Développement (FSD),
outil des ambassades, dont la souplesse permet d’accompagner par des cofinancements de
projets la structuration des sociétés civiles et l’action des ONG en matière de développement.
Les crédits déconcentrés du FSD, imputés sur l’enveloppe FSP
136
, représentent pour les
nouveaux projets un montant de 5,72 M
€
en AE en 2013. Le renforcement de la part d’aide
transitant par les ONG, souhaité par le président de la république, se traduit par une
augmentation des subventions en LFI de 9 M
€
pour 2013 par rapport à 2012.
En 2016, les projets ONG, financés par l'enveloppe « dons projets » du programme 209,
instruits et mis en
œ
uvre par l’agence française de développement ont représenté 72,04 M
€
en
AE et 67,28 M
€
en CP et les projets relevant du volontariat pour lesquels le ministère a conservé
l’exécution financière 17,98 M
€
en AE et 17,98 M
€
en CP. En 2016, année de transition en
raison de la réforme de l’instrument FSP, aucun projet nouveau n'a été adopté mais dans le
cadre de l'engagement présidentiel en faveur de la crise des réfugiés syriens, un projet, soutenu
par le MEAEDI sous la forme d’un PISCCA
137
, d'une enveloppe initiale de 600 K
€
, a été
abondé de 2 M
€
supplémentaires au bénéfice de la société civile au Liban. Le souhait du
président de la République d’accroître la part d'aide transitant par les ONG s’est traduit par une
augmentation des autorisations d’engagement pour ces subventions de 8 M
€
en loi de finances
initiale pour 2016 par rapport à 2015.
En 2018
138
, une information sur les premiers pays récipiendaires de l’APD française est
donnée pour la première fois dans le RAP de la mission APD ; il est précisé que les 20 premiers
pays récipiendaires de l’APD française représentent plus de 50% du total des fonds transitant
par les OSC en 2017. Une attention particulière est portée à l’Afrique où les OSC mobilisent
leurs efforts notamment au Sahel pour favoriser un développement durable et la réduction des
136
Les FSP (abrogé au 31/12/2018 par Décret n° 2018-1044 du 27/11/2018) sont mis en
œ
uvre directement par
les postes et concernent un pays et une thématique identifiés (dont la thématique « soutien aux sociétés civiles »
mise en
œ
uvre à travers des projets PISCCA)
137
Les projets innovants des sociétés civiles et coalitions d’acteurs (PISCCA) sont des enveloppes mises à
disposition des postes pour le cofinancement de petits projets de proximité ou de mise en réseau portés par les
associations locales de la société civile. L’accent est mis sur le caractère innovant des micro-projets et sur la
capacité des bénéficiaires à fédérer des acteurs (collectivités locales, acteurs privés ayant un intérêt aux
thématiques de développement, autres bailleurs de fonds).
138
RAP mission APD 2018
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
72
vulnérabilités. En 2017, la part des cofinancements intervenant au Sahel était de 14,2% de
l’APD totale transitant par les OSC.
Les crédits versés au titre des dons-projets du programme 209 aux Organisations de la
société civile (OSC) par l’AFD s'élèvent à 78,73 M
€
en AE et 76,58 M
€
en CP. L'année 2018
a été marquée par une poursuite de l’augmentation des financements au profit des ONG : 115
projets initiés par des ONG françaises avec leurs partenaires des pays en développement ont été
soutenus. Les premières conventions de partenariat pluriannuel discutées ont été signées en
2018 en faveur des ONG suivantes avec lesquelles l’AFD entretient des partenariats durables :
Humanité et Inclusion (Handicap International), Médecins du Monde, Action Contre la Faim,
CCFD Terre solidaire. A fin 2018, le portefeuille de projets en suivi de mise en
œ
uvre
comportait 420 projets ONG pour un montant global de cofinancement de l’ordre de 350 M
€
.
Plus de 80% des financements octroyés en 2018 ont bénéficié à des interventions de terrain.
Une majorité de ces interventions ont concerné l’Afrique. Les financements ciblent toujours
des secteurs variés, par ordre d’importance, les droits de l’homme et la gouvernance,
l’agriculture et la sécurité alimentaire, la santé et l’éducation, puis le développement
économique et entrepreneurial, l’eau, l’environnement, les énergies et le climat. 20% des
financements octroyés l’ont été en faveur des projets d’Intérêt Général, dont 60% au bénéfice
de projets de structuration du milieu associatif et 40% au profit de projets d’éducation au
développement (EAD).
Au titre du FSPI
139
, mis en
œ
uvre par le MEAE, 37 projets ont été retenus sur 50 projets
soumis pour un financement total d'un montant de 9,34 M
€
en AE et 9, 25 M
€
en CP, mis en
œ
uvre pour l'essentiel dans des pays du continent africain et en Haïti, qui constituent la
géographie prioritaire de l'action publique française en faveur du développement. A titre
d'exemple, en Mauritanie, le projet « Al-fajr » mis en
œ
uvre en 2018 est un projet dit PISSCA
(projet innovant d'appui à la société civile et communauté d'acteurs) d'appui à la société civile
qui a permis d'accompagner l'expression et la participation de la jeunesse mauritanienne à la
vie publique.
En 2018
, l’APD transitant par les organisations de la société civile s’est élevée à
374,4M
€
140
, soit une augmentation de 61M
€
par rapport à 2017, s’inscrivant ainsi dans le cadre
de l’objectif du CICID d’un doublement en volume entre 2017 et 2022
. Parmi les enveloppes
les plus importantes, le RAP mission APD 2019 précise que l’AFD finance, sur crédits du
P209, l’APD transitant par les organisations de la société civile à hauteur de 115 M
€
, dont
plus de 65% sont alloués via le dispositif I-OSC,
guichet de financement dédié.
C’est la
première fois que ce dispositif I-OSC est explicitement mentionné dans un RAP.
L’enveloppe du MEAE augmente également, de 109 M
€
en 2017 à 126 M
€
en 2018, dont 72
M
€
pour le CDCS du MEAE
139
Les projets du Fonds de solidarité pour les projets innovants, les sociétés civiles, la francophonie et le
développement humain (FSPI), qui peuvent être proposés et portés par les postes (FSPI Pays) ou par les sous-
directions sectorielles de la DGM en administration centrale (FSPI Centrale).
140
RAP mission APD 2019.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
73
En 2020 le RAP mission APD indique que l’AFD est restée le pourvoyeur français
le plus important d’APD transitant par les OSC avec 272 M
€
,
avec une augmentation de 66
M
€
par rapport à l’année 2019. Il est précisé que cette enveloppe intègre le dispositif I-OSC,
dont le montant était de 97,8 M
€
en 2019, 106M
€
en 2020. L’augmentation des versements aux
OSC via d’autres dispositifs de l’agence se confirme en 2020 avec un volume financier qui
atteint 168 M
€
. En 2020, l’enveloppe de l’AFD représentait donc plus de la moitié de l’APD
bilatérale transitant par les OSC. L’atteinte de l’objectif de 620 M
€
en 2022 passe
nécessairement par le recours aux OSC comme opérateur de mise en
œ
uvre du don-projet.
L’enveloppe du MEAE est en augmentation avec 138 M
€
versés aux OSC en 2020
contre 130 M
€
en 2019. Le Centre de crise et de situation (CDCS) demeure le bailleur le plus
important du Ministère d’APD bilatérale transitant par les OSC puisqu’il finance les OSC à
hauteur de 87 M
€
pour l’action humanitaire et de stabilisation, soit une augmentation de 16 M
€
en un an.
En 2021
141
, l'enveloppe du MEAE est en augmentation avec 153,6M
€
versés aux OSC
en 2021 contre 138
€
en 2020. Le CDCS demeure le bailleur le plus important du Département
puisqu'il finance les OSC à hauteur de 90M
€
pour l'action humanitaire et de sensibilisation.
Toutefois, la progression significative s'explique par l'augmentation de 10 M
€
des crédits AAP
alloués aux OSC et par une augmentation de plus de 3M
€
pour les crédits transitant par les
postes.
L'AFD reste le pourvoyeur français le plus important avec 291M
€
d'APD transitant par
les OSC, soit une augmentation de 16,2M
€
par rapport à l'année 2020, en large baisse par
rapport à l’année précédente où l'enveloppe avait augmenté de 66M
€
i
. Cela intègre le dispositif
I-OSC, dont le montant était de 106,1 M
€
en 2020 et passe à 110,8M
€
en 2021. L'augmentation
des versements aux OSC via d'autres dispositifs, observée en 2020, se confirme mais ralentit
en 2020 avec un volume financier qui atteint 180,2M
€
. En 2021, l'enveloppe de l'AFD
représentait donc toujours plus de la moitié de l'APD bilatérale transitant par les OSC.
141
Note de la délégation pour les relations avec la société civile et les partenariats DGM/CIV au cabinet de la
ministre de l’Europe et des affaires étrangères en date du 24 juin 2022
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
74
Schéma n° 6 :
Synthèse des principaux canaux de financement institutionnels en faveur des OSC
françaises
Source : MEAE, Evaluation de la contribution des acteurs de la société civile à l’action de développement et de
solidarité internationale de la France 2009-2015
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA SOCIETE CIVILE (OSC)
75
Tableau n° 5 :
APD ayant transité par les OSC depuis 2006 : répartition par enveloppe
Institution
Enveloppe (AE en M
€
)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
AFD
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
38,9
46,7
61,3
74
83,1
108,3
115,3
138,2
208,7
274,8
291,0
Dispositif I-OSC
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
NCP
NCP
NCP
NCP
50,0
59,3
76,9
83,7
97,6
106,1
110,8
Autres dispositifs
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
38,9
46,7
61,3
74
33,2
49,0
38,4
54,5
111,1
168,7
180,2
MEAE
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
42,6
40
44,3
44,8
59,4
68,5
108,7
127,0
138,4
138,0
153,5
Dispositif I-OSC
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
NCP
NCP
NCP
NCP
NCP
NCP
NCP
NCP
NCP
NCP
NCP
Centre de Crise et de
Soutien (CDCS)
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
6,1
5,5
5,8
8,8
8,8
16,8
24,2
72,2
71,1
87,0
90,0
Volontariat
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
12,2
12,5
12,2
11,2
9,5
10,6
17,2
17,1
17,3
17,5
15,4
Postes dont FSPI
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
7,4
4,5
3,8
3
19,0
16,8
35,2
17,3
19,4
16,8
19,9
Aide Alimentaire
Programmée (AAP)
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
7,3
5,7
7,9
8,9
8,5
9,0
7,4
7,3
15,9
13,3
23,3
Autres subventions
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
9,6
11,8
14,6
12,9
13,8
15,3
24,7
13,1
14,8
3,4
4,9
Collectivités terr.
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
18,8
24,1
20,4
23,2
22,6
54,0
67,0
96,2
85,8
94,4
103,5
Expertise France
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
NCP
NCP
NCP
NCP
0,0
6,3
12,9
9,1
16,2
20,7
24,0
Autres
Ministères
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
7,7
7,3
1,7
1,9
2,9
4,0
5,5
3,8
6,0
4,2
2,0
agence Service Civique
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
0,4
1,0
1,4
1,5
2,4
3,4
4,7
3,7
5,9
4,1
1,96
Premier Ministre CNCDH
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
0
0
0
0
0,4
0,5
0,8
0,0
0,1
0,06
0,08
Autres ministères
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
7,3
6,3
0,3
0,4
0,0
0,1
0,0
0,1
0,0
0,02
0
Total en
€
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
108
118
128
144
168,1
241,2
310
374,2
455,0
532,0
574,2
Source : MEAE/DGM/CIV
Les données APD-OSC avant l’année 2010 ne sont pas en possession de la DGM/CIV (N/A).
Les données ont été harmonisées à partir de 2017. Avant cette date, les données compilées peuvent connaître des méthodologies divergentes de comptabilisation ou peuvent
présenter des lignes non-comptabilisées (NCP) par rapport aux versions plus récentes du suivi.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA SOCIETE CIVILE (OSC)
76
Tableau n° 6 :
Evolution de la part de l’APD transitant par les OSC au regard de l’APD bilatérale totale depuis 2006
Montant (en M
€
)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
APD bilatérale française
transitant par la société civile
française et internationale
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
108
118
128
144
168,1
241,2
310
374,2
455
532
574,5
Part de l’APD bilatérale
française transitant par la
société civile française et
internationale
N/A
1,4%
N/A
N/A
N/A
1,8 %
1,8 %
1,6 %
4,1 %
3,4 %
4,5 %
5,3 %
6,6 %
6,8 %
6,6 %
7,2 %
Source : MEAE/DGM/CIV
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
77
Annexe n° 3.
Les objectifs recherchés au niveau des pays
L’AFD développe des stratégies d’intervention dans les pays étrangers et dans les
territoires d’outre-mer français. Ces documents ont vocation à devenir publics, sauf exception
dument justifiée. Le processus d’élaboration de ces documents mobilise essentiellement les
équipes internes du groupe l’AFD et des concours extérieurs publics (MEAE, MOM).
Le soutien à la société civile, l’identification du panorama de ses organisations locales,
l’intégration partenariale de celles-ci dans le processus d’élaboration ne font pas partie des
directives prioritaires dans l’élaboration des stratégies pays.
Plus de 70 stratégies pays ou régionale ont été produites par l’AFD depuis 2018. Pour
autant, peu abordent l’enjeu du partenariat de l’AFD avec des ONG et des relations avec les
OSC locales. Vingt-deux
142
d’entre elles évoquent le financement de l’AFD aux ONG mais
quatorze
143
seulement mettent en avant des projets réalisés par des ONG françaises avec des
OSC locales ou des dispositifs permettant de les co-financer. Douze stratégies citent des projets.
Parmi elles, la stratégie aux Philippines évoque 7 projets ONG soutenus à hauteur de
3,6 M
€
144
, comme le projet d’intervention auprès des populations atteintes par des typhons avec
Acted, celui de soutien aux enfants des rues avec AsMEAE, de lutte contre les violences
sexuelles avec Cameleon ou de micro finances et micro énergie avec Entrepreneurs du Monde
dans les quartiers défavorisés. La stratégie dans les territoires palestiniens cite le projet de
développement socio-économique du site archéologique de Saont-Hilarion à Gaza, porté par
Première Urgence Internationale. Celle au Mozambique met en avant l’action de Douleurs sans
frontières dans la prise en charge de la douleur et les soins palliatifs, ESSOR sur un projet
d’école maternelle, Interaide sur l’accès à l’eau potable ou encore la Fondation IGF, ETC Terra
et Agrisud sur la conservation et le développement local. Dans la stratégie au Sri Lanka, l’accent
est mis sur une subvention à Solidarité Laïque pour un montant de 0,6 M
€
en 2009, pour
structurer et développer, avec les OSC locales, le secteur de la petite enfance dans les zones
délaissées.
La stratégie en Guinée indique que l’AFD a soutenu 13 projets de 11 ONG françaises
et 20 associations locales sur 2010-2015 à hauteur de 5 M
€
, sur le développement rural, la
préservation du littoral maritime, l’appui à des mutuelles de santé, l’éducation primaire, la
protection des droits de l’homme, la structuration de la société civile ; celle en Tunisie relève
l’appui sur 2011-2014 à 15 projets d’ONG françaises, pour un montant de 4,3 M
€
sur le
renforcement de la société civile, la santé, l’accompagnement à l’entrepreneuriat ou
l’environnement ; la stratégie au Mali évoque la restauration du système de santé avec un focus
sur l’amélioration de la santé maternelle et infantile, et la planification familiale, via deux
consortiums d’ONG, à hauteur de 8 M
€
. Aucune de ces trois stratégies ne cite d’ONG françaises
ou d’OSC locales
142
Stratégie de l’AFD aux Philippines, au Congo, en Tanzanie, au Tchad, au Vietnam, au Burundi, dans les
Balkans, en Afrique australe, aux proche et moyen Orient, dans les territoires palestiniens, dans la zone andine, en
Guinée, en Haïti, au Mali, au Maroc, au Mozambique, en Afrique du Nord, en République centrafricaine, au Sri
Lanka, au Liban, au Sénégal, en Tunisie.
143
Stratégie de l’AFD aux Philippines, au Congo, au Vietnam, aux proche et moyen Orient, dans les territoires
palestiniens, dans la zone andine, en Guinée, en Haïti, au Mali, au Maroc, au Mozambique, au Sri Lanka, au Liban,
au Sénégal, en Tunisie.
144
Durée du soutien non précisée.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
78
Seules trois stratégies évoquent les instruments à disposition des ONG françaises et
OSC locales. Au Burundi, les outils FISONG et APCC proposés par le siège de l’AFD aux OSC
non françaises, et au Mali, le financement des initiatives, la réponse à appel à projets innovants
FISONG et le FFEM. La Facilité Nord Mali est aussi présentée comme la première du genre à
l’AFD, pour répondre à l’urgence sanitaire dans le Nord du pays. Au Liban, le fonds Paix et
Résilience Minka, outil financier de l’AFD pour la prévention des conflits et la réponse aux
crises a été mis en
œ
uvre à partir de 2017 par des OSC internationales et libanaises pour soutenir
les réfugiés syriens : la stratégie pour le Liban fait état de 121M
€
alloués entre 2017 et 2020
sur 15 projets permettant l’accès des plus vulnérables aux services essentiels (eau potable, santé,
éducation, protection).
Les ONG françaises sont rarement identifiées dans ces stratégies : six d’entre elles
seulement les citent
145
. Les OSC locales ne sont jamais citées, à l’exception de celles
mentionnées dans la stratégie au Liban. Le projet Shabake, mis en
œ
uvre par Expertise France
et l’AFD, vise à renforcer les capacités de la société libanaise pour prévenir et gérer les crises.
Il s’appuie sur des partenariats entre des OSC locales comme AMEI, Arcenciel, Saveurs
d’Avenir ou Alpha et des OSC internationales, telles qu’International Alert, Samu social
international, Médecins du Monde
Une dizaine de stratégies identifient des domaines prioritaires d’intervention des
ONG françaises en lien avec des OSC locales, ce qui semble témoigner d’un effort réel de
construction d’une véritable stratégie d’intervention des ONG et OSC autour de certaines
thématiques.
Par exemple, aux Philippines, ce sont la gestion des catastrophes naturelles et les projets
sociaux ; dans les territoires palestiniens, il est fait appel aux OSC locales dans les domaines
dans lesquels l’autorité palestinienne n’a pas la capacité d’intervenir ; en Guinée, sur le
développement rural, la protection de l’environnement, la santé , l’éducation primaire ; au
Mali , dans les secteurs de l’agriculture, de la santé, de la promotion des droits humains et du
renforcement des capacités de la société civile ; au Maroc, dans les secteurs de la santé, de
l’éducation et la formation professionnelle, des droits de l’homme, de la structuration du milieu
associatif et de la jeunesse, de la conservation et du développement local. ; au Mozambique,
dans les domaines de la santé, de l’agriculture, de l’accès à l’eau potable, de la conservation et
du développement local ; au Sénégal, sur les droits humains et le renforcement des media ; en
Tunisie, sur le renforcement des capacités des acteurs de la société civile, la santé et la prise en
charge du handicap, ainsi que l’accompagnement à l’entrepreneuriat.
145
Stratégies pays aux Philippines, dans les territoires palestiniens, en Haïti, au Mozambique, au Sri Lanka, au
Liban.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
79
Annexe n° 4.
Les guichets de financement de l’AFD
Intégrée depuis novembre 2022 au guide méthodologique relatif aux modalités de
cofinancement des projets et programmes des OSC françaises.
Schéma n° 7 :
Infographie AFD
Source : AFD
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
80
Annexe n° 5.
Les dispositifs dans le CIT 2018-2023
Le dispositif I-OSC, transféré à l’AFD en 2009 et géré par la Division Organisations de
la société civile
4
(DPA/OSC), au sein du Département des Partenariats de la Direction de la
mobilisation, des partenariats et de la communication (MPC), est ouvert aux seules OSC
françaises, fonctionne sur appel à manifestation d’intention et respecte leur droit d’initiative.
Les OSC proposent des projets. Ceux-ci sont ensuite instruits par la division DPA-OSC qui
sollicite l’avis d’opportunité du MEAE (Direction générale de la Mondialisation (DGM) ou les
ambassades
concernées),
puis
présentés
en
comité
ONG,
émanation
du
Conseil
d’Administration, pour décision d’octroi.
A côté de ce dispositif, l’AFD propose d’autres partenariats avec les ONG, tels que :
-
La Facilité d’innovation sectorielle pour les ONG (FISONG), créée en 2007 et gérée
par la Direction des opérations. Elle fonctionne comme un appel à projets
concurrentiel ouvert à toutes les OSC, qu’elles soient françaises, locales ou
internationales.
-
Les financements mobilisés par le Fonds français pour l’environnement mondial
(FFEM) via son Programme de Petites Initiatives (PPI).
-
Les instruments dédiés aux situations de crise et de post crise que la Direction des
opérations a développés à partir de 2013, tels que les Appels à projets crise et sortie
de crise (APCC), qui sont également des appels à projets concurrentiels ouverts à
toutes les OSC françaises, locales et internationales, et les Outils d’intervention
Crise et post-crise (OICC)
de faible montant.
-
Les projets financés par le fonds Paix et Résilience mis en place en mars 2017 dont
certains projets sont mis en
œ
uvre par des dons que mobilise l’AFD au bénéfice des
OSC.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
81
Tableau n° 7 :
Récapitulatif des différentes sources de financement à destination des OSC
Source : AFD, CIT 2018-2023
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
82
Annexe n° 6.
Evolution du recours au différents guichets
Les dispositifs mobilisés
Tableau n° 8 :
Dispositifs de l’AFD mobilisés pour financer intermédiés par des OSC, entre 2010 et
2021
Libellé du dispositif
#
%
Engagements
%
Initiative ONG (I-OSC)
1 090
64,2%
834 937 669
39,6%
Opération courante
189
11,1%
596 179 211
28,3%
Facilité Vulnérabilité
76
4,5%
357 685 931
17,0%
Fonds Français pour l'Environnement Mondial
97
5,7%
125 641 412
6,0%
Projet issu d'appel à proposition auprès des ONG
86
5,1%
59 666 724
2,8%
Projet de renforcement des capacités
commerciales
20
1,2%
30 635 013
1,5%
Microfinance
12
0,7%
16 724 401
0,8%
Appels à projets crise et sortie de crise
11
0,6%
15 514 830
0,7%
Pôle clermontois de développement international
1
0,1%
14 250 000
0,7%
Composante subvention
10
0,6%
14 011 093
0,7%
Fonds d'expertise technique et d'échange
d'expérience
40
2,4%
12 850 065
0,6%
Facilité d'amorçage, de préparation et de suivi
des projets (FAPS)
22
1,3%
10 171 496
0,5%
Fonds d'Innovation pour le développement
8
0,5%
4 505 217
0,2%
Facilité de financement des collectivités
territoriales françaises
5
0,3%
3 698 907
0,2%
Fonds Fiduciaires
2
0,1%
2 500 000
0,1%
Concours local de faible montant
5
0,3%
2 447 322
0,1%
CO-DEVELOPPEMENT
2
0,1%
1 840 000
0,1%
Fonds d'expertise et de renforcement de capacité
3
0,2%
1 216 473
0,1%
Outil d'intervention crise et sortie de crise
2
0,1%
900 000
0,0%
OPERATION MESO FINANCE
2
0,1%
757 382
0,0%
Fond d'études et d'expertise en sortie de crise
10
0,6%
507 954
0,0%
Subvention DFID2
1
0,1%
300 000
0,0%
Ex. Fonds de Solidarité Prioritaire
1
0,1%
184 500
0,0%
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
83
Libellé du dispositif
#
%
Engagements
%
Fonds d'étude pays émergents
1
0,1%
98 000
0,0%
Facilité d'appui au Renforcement des Capacités
de Gouvernance
1
0,1%
41 853
0,0%
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Depuis 2010, 25 dispositifs différents ont été mobilisés par l’AFD. Six d’entre eux
concentrent 92 % des projets et 95 % des engagements :
-
Initiative ONG (dont ONG MEAE)
-
Opération courante
-
Fonds Français pour l'Environnement Mondial
-
Projet issu d'appel à proposition auprès des ONG
-
Facilité Vulnérabilité
-
Fonds d'expertise technique et d'échange d'expérience
L’évolution des engagements par projet
L’engagement moyen accordé par projet a doublé entre 2009 et 2021, passant de 0,8 M
€
à 1,6 M
€
. Pour autant, les projets dont l’engagement est inférieur à 0,7 M
€
restent majoritaires
en 2021.
Graphique n° 8 :
Evolution de la répartition des engagements, tous dispositifs confondus
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
L’évolution du niveau d’engagement n’est pas uniforme. La masse des petits projets
continue à croitre
146
. La croissance du niveau moyen résulte de l’apparition de projets de grande
taille (engagement supérieur à 5 M
€
). L’engagement maximal par projet passe de 5,7 M
€
en
146
Les projets dont l’engagement est inférieur à 0,7 M
€
sont passés de 62 en 2010 à 117 en 2021.
16
16
12
14
9
11
20
16
9
9
10
46
51
60
56
44
78
95
63
65
90
107
4
2
8
12
11
11
9
25
28
43
29
2
1
2
1
1
2
3
10
19
17
18
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2 000
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2010
2011
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
> 5 M
€
< 5 M
€
< 2 M
€
< 700 k
€
< 200 k
€
Moyenne (k
€
)
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
84
2010 à 17,7 M
€
en 2021 avec un maximum à 19,1 M
€
en 2019 pour un projet consacré à la
zone des trois frontières (Mali, Burkina Faso, Niger) porté par IRAM France.
L’évolution des taux de financement par projet
Le taux global de financement des projets portés par des OSC est de 36,5 %. Mais le
taux moyen de financement par projet est de 49 %. Cette différence s’explique par le faible taux
moyen de financement des dispositifs soutenant les projets les plus coûteux.
Tableau n° 9 :
Taux de financement et coût moyen d’un projet selon les dispositifs
Libellé du dispositif
Taux de
financement
Coût moyen
d'un projet (
€
)
Facilité d'amorçage, de préparation et de suivi des
projets
2,4%
19 207 295
Composante subvention
8,0%
17 507 500
Facilité Vulnérabilité
36,8%
12 789 431
Appels à projets crise et sortie de crise
15,2%
9 295 836
Opération courante
46,9%
6 723 263
Fonds Français pour l'Environnement Mondial
20,4%
6 335 251
Projet de renforcement des capacités commerciales
30,7%
4 994 500
Initiative ONG
44,1%
1 735 428
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Le taux moyen de financement par projet a progressé de 10 points, passant de 48,6 à
58,7 %. Cette progression résulte de trois facteurs convergents : une tendance générale à
l’augmentation du taux de financement, la diminution de la part des projets faiblement financés
et l’augmentation de la part des projets fortement financés.
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
85
Graphique n° 9 :
Evolution du taux de financement des projets, tous dispositifs confondus
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Les dispositifs se démarquent nettement selon le taux de financement octroyé. I-OSC
est stable avec la quasi-totalité des financements représentant entre 30 et 70 % du coût des
projets. Le taux de financement octroyé au titre du FFEM est moindre, en moyenne de 26 %. A
l’inverse, les dispositifs relatifs aux appels à projet, aux opérations courantes et à la facilité
vulnérabilité sont bien plus importants, avec respectivement des taux de 76, 66 et 58 %.
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
>90%
<90%
<70%
<50%
<30%
<10%
Moyenne
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
86
Principales évolutions par dispositif
Graphique n° 10 :
Evolution des dispositifs par classes de financements octroyés
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
87
Graphique n° 11 :
Evolution des dispositifs par classes de taux de financement
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
88
Les guichets ouverts à l’initiative des OSC croissent moins vite que les autres
dispositifs finançant des OSC
A compter de 2017, la croissance des financements dédiés aux OSC est portée par des
dispositifs au sein desquels l’initiative n’est pas laissée aux OSC, soit qu’elles participent de
manière concurrentielle à des opérations courantes, soit qu’elles concourent à des appels à
projets.
Graphique n° 12 :
Evolution de la part des financements selon le niveau d’initiative des OSC
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Graphique n° 13 :
Evolution des financements et projets selon le degré d’initiative laissé aux OSC
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
oui
non
appel à projets
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
140 000 000
160 000 000
180 000 000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
AAP -
€
non -
€
oui -
€
AAP - #
non - #
oui - #
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
89
Annexe n° 7.
OSC bénéficiaires
Les OSC les plus soutenues en nombre de projet
Tableau n° 10 :
30 OSC les plus soutenues en nombre de projets entre 2010 et 2021
Libellé tiers
projets
Groupe recherches échanges technologiques (GRET)
59
Handicap international (HI)
39
Comité catholique faim et développement (CCFD)
33
Institut européen de coopération et de développement (IECD)
29
Médecins du monde (MDM) – réseau
28
Agronomes et vétérinaires sans frontières (AVSF)
27
INTER AIDE
25
Croix rouge française (CRF) – réseau
25
Solidarité laïque
24
Groupe énergie renouvelable et environnement (GERE)
24
Union internationale pour la conservation (UICN) - réseau
21
Care France
20
Secours catholique
19
Groupe de recherche et développement rural (GRDR)
19
Action contre la faim (ACF)
19
Santé sud
18
Coopération pour le développement et l’amélioration des transports urbains et
périurbains (CODATU)
18
Initiative développement
17
Essor
16
Aide et action France
15
Plan international France
15
Comité français de solidarité internationale (CFSI)
14
Agrisud international
14
Entrepreneurs du monde
14
Institut Pasteur - réseau
14
WWF - réseau
13
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
90
Libellé tiers
projets
Guilde européenne du raid
13
Centre de recherche et d'information pour développement (GRID)
12
Fondation apprentis d'Auteuil (FAA)
12
Acting for Life (ex Groupe Développement)
12
Wildlife conservation society (WCS)
12
Centre de recherche et d'information pour développement
12
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Tableau n° 11 :
Répartition des OSC par nombre de projets soutenus
Projets soutenus
Nb OSC
%
Nb
projets
%
Financement par
OSC
1 seul projet
202
45,9%
202
11,9%
1 190 258
2 à 5 projets
148
33,6%
426
25,1%
3 269 744
6 à 10
57
13,0%
439
25,8%
9 248 658
11 à 20
23
5,2%
341
20,1%
19 394 195
plus de 20 projets
10
2,3%
291
17,1%
40 967 125
Total / moyenne
440
100,0%
1699
100,0%
4 789 240
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
91
Schéma n° 8 :
Nombre de projets financés chaque année pour les cinq OSC les plus soutenues en
nombre de projet.
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Les OSC les plus soutenues en montants financiers
Tableau n° 12 :
30 principales OSC soutenues en montants engagés entre 2010 et 2021
Libellé tiers
€
octroyés
HANDICAP INTERNATIONAL
81 243 761
MEDECINS DU MONDE
75 508 452
GROUPE RECHERCHES ECHANGES TECHNOLOGIQUES
68 487 019
CROIX ROUGE FRANCAISE A PARIS
66 740 351
CARE FRANCE
58 705 234
UNION INTERNATIONALE POUR LA CONSERVATION
50 059 375
ACTION CONTRE LA FAIM
42 970 368
Institut européen de coopération et de développement
41 369 836
AGRONOMES ET VETERINAIRES SANS FRONTIERES
39 904 075
GROUPE ENERGIE RENOUVELABLE ET ENVIRONNEMENT
35 036 015
Mercy Corps Europe
34 805 317
INTER AIDE
30 882 231
CONSERVATION INTERNATIONAL
30 437 116
IRAM FRANCE
29 944 814
5
3
3
5
3
3
5
6
6
9
6
5
59
2
3
2
5
3
5
1
2
2
2
1
5
33
4
2
1
3
2
2
3
1
2
2
2
5
29
1
1
1
2
2
2
2
4
2
3
3
4
27
3
3
1
3
2
1
1
3
1
1
5
1
25
GROUPE RECHERCHES ECHANGES
TECHNOLOGIQUES
COMITE CATHOLIQUE FAIM ET
DEVELOPPEMENT
institut européen de coopération et de
développeme
AGRONOMES ET VETERINAIRES
SANS FRONTIERES
INTER AIDE
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
92
Libellé tiers
€
octroyés
COMITE CATHOLIQUE FAIM ET DEVELOPPEMENT
27 166 193
AGENCE UNIVERSITAIRE DE LA FRANCOPHONIE
26 697 895
INSTITUT PASTEUR PARIS
26 983 250
SOLIDARITES INTERNATIONAL
25 500 000
SOLIDARITE LAIQUE
25 028 315
International Rescue Committee - UK
24 500 000
Médecins du Monde Belgique
23 500 000
COMITE FRANCAIS DE SOLIDARITE INTERNATIONALE
21 262 334
GUILDE EUROPEENNE DU RAID
19 510 000
WILDLIFE CONSERVATION SOCIETY
19 448 187
TRIANGLE Génération Humanitaire
19 140 074
AGRICULTEURS FRANCAIS DEVELOPPEMENT INTERNATIONAL
19 003 716
NOE
18 628 658
NORWEGIAN REFUGEE COUNCIL
18 500 000
Première Urgence Internationale
18 490 446
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Les OSC organisées en réseau émargeant aux différents guichets
Tableau n° 13 :
OSC organisées en réseau, obtenant des financements par le biais de différentes
branches
Libellé tiers
# projets
€
octroyés
Coût projets
€
/projet
HANDICAP INTERNATIONAL
39
23 548 762
47 305 129
603 814
FEDERATION HANDICAP INTERNATIONAL
17
57 694 999
106 071 239
3 393 823
Total
56
81 243 761
153 376 368
1 450 781
MEDECINS DU MONDE
24
52 008 452
127 867 152
2 167 019
Médecins du Monde Belgique
4
23 500 000
49 000 000
5 875 000
Total
28
75 508 452
176 867 152
2 696 730
CROIX ROUGE FRANCAISE A PARIS
24
66 240 351
151 380 019
2 760 015
Kenya red cross
1
500 000
500 000
500 000
Total
25
66 740 351
151 880 019
2 669 614
UNION INTERNATIONALE POUR LA
CONSERVATION
12
35 800 000
96 453 000
2 983 333
COMITE FRANCAIS POUR L'UICN (UNION
MONDIALE POUR
6
10 965 752
40 701 112
1 827 625
Centre de Coopération pour la Méditerranée UICN
3
3 293 623
8 121 978
1 097 874
Total
21
50 059 375
145 276 090
2 383 780
INSTITUT PASTEUR PARIS
9
20 933 250
34 000 000
2 325 917
FONDATION INSTITUT PASTEUR DAKAR
5
6 050 000
43 800 000
1 210 000
Total
14
26 983 250
77 800 000
1 927 375
WWF FRANCE
10
8 633 799
21 760 435
863 380
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
93
Libellé tiers
# projets
€
octroyés
Coût projets
€
/projet
WWF MEDITERRANEAN PROGRAMME
2
1 154 068
14 033 114
577 034
WWF MEXICO
1
1 550 000
3 440 000
1 550 000
Total
13
11 337 867
39 233 549
872 144
FONDATION AGA KHAN
2
6 535 674
6 611 027
3 267 837
FONDATION AGA KHAN CANADA
1
5 000 000
10 454 546
5 000 000
Aga Khan Health Services - Kenya
1
236 093
250 000
236 093
Total
4
11 771 767
17 315 573
2 942 942
Fundación Save the Children
1
3 500 000
3 500 000
3 500 000
Save the children UK
1
1 200 000
1 200 000
1 200 000
Total
2
4 700 000
4 700 000
2 350 000
SOS SAHEL International France
7
5 843 319
12 948 103
834 760
SOS SAHEL INTERNATIONAL TCHAD
1
1 282 040
1 400 000
1 282 040
Total
8
7 125 359
14 348 103
890 670
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Le taux de financement par OSC
Graphique n° 14 :
Nombre d’OSC soutenues en fonction de leur taux de financement
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
18
12
13
14
13
18
18
34
44
77
47
30
7
5
10
6
5
5
7
57
0
20
40
60
80
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
94
Annexe n° 8.
Les priorités d’intervention par le biais des OSC
Les priorités du partenariat entre les OSC et l’AFD sont définies dans ses cadres
d’intervention transversal (CIT)
147
. Elles reprennent les priorités géographiques et thématiques
assignées par le CICID.
Le bilan 2013-2017 du CIT ou le bilan d’activités 2021 du dispositif I-OSC rendent
compte de la répartition géographiques et thématiques des interventions soutenues.
Le bilan de la précédente phase du CIT est particulièrement complet. Il retranscrit la
ventilation des projets de terrain par géographie, instrument, secteur thématique et contribution
à l’atteinte d’objectifs du millénaire pour le développement (OMD, précédant les actuels ODD).
Les marqueurs transversaux (genre, climat, jeunesse) sont suivis pour les projets financés par
le dispositif I-OSC.
Le rapprochement des résultats avec les priorités thématiques et géographiques du
CICID n’est pas fait directement.
Graphique n° 15 :
Financements engagés dans les pays prioritaires du CICID
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
147
2013-2016 et 2018-2023
0
5000000
10000000
15000000
20000000
25000000
30000000
35000000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
BENIN
BURKINA FASO
BURUNDI
CENTRAFRIQUE
COMORES
DJIBOUTI
ETHIOPIE
GUINEE
HAITI
LIBERIA
MADAGASCAR
MALI
MAURITANIE
NIGER
RDCONGO
SENEGAL
TCHAD
TOGO
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
95
Annexe n° 9.
La structuration du milieu associatif
Les OSC de stature internationale concentrent l’essentiel des soutiens
Un moyen de constater le soutien à la structuration du milieu associatif est d’analyser la
part des soutiens qui sont fléchés vers différentes tailles d’OSC :
-
Petites OSC agissant localement, sur le terrain, et émanant d’un territoire
circonscrit au nord ;
-
OSC ayant un rayonnement ou une vocation régionale, souvent en lien avec une
spécialisation géographique ;
-
OSC ayant un rayonnement ou une vocation internationale et recrutant leurs
membres ou intervenants à la même échelle.
La part du soutien accordé aux OSC à vocation internationale est stable autour de 84 %
tant en montant d’aide qu’en nombre de projet.
Graphique n° 16 :
Part des soutiens financiers accordés à des OSC à vocation internationale et
locales (en
€
et en nombre de projets)
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
La croissance des soutiens accordés depuis 2010 est sans impact sur la répartition des
OSC récipiendaires.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
% Inter.
€
% Inter. #
% Local
€
% Local #
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
96
Graphique n° 17 :
Evolution du soutien aux OSC en fonction de leur ambition internationale,
régionale ou locale (en
€
et en nombre de projets)
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Une attention particulière à porter à la place des OSC de droit français
Le partenariat avec les OSC vise des objectifs de structuration du milieu associatif
français et de diplomatie d’influence, il est donc important qu’une part prépondérante des
financements accordés soient destinés à des OSC de droit français, quels que soient les
dispositifs mobilisés. 306 des 440 OSC soutenues (soit 70 %) depuis 2010 sont de droit français.
Jusqu’en 2017 avec près de 95 % des projets et des financements accordés à des OSC
de droit français. En 2019, ce taux est tombé sous les 67 % en financement et à 79 % en nombre
de projets. Il est depuis remonté à 78 % en financement et 83 % en nombre de projet. Il s’agit
là d’un point de vigilance pour la poursuite de la croissance de l’aide.
Graphique n° 18 :
Part des soutiens destinée à des OSC de droit français
0
50
100
150
200
250
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
300 000 000
350 000 000
400 000 000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Régional ;
€
Local ;
€
International ;
€
Régional ; #
Local ; #
International ; #
60,0%
65,0%
70,0%
75,0%
80,0%
85,0%
90,0%
95,0%
100,0%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Part en #
Part en
€
L’AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD) ET LES ORGANISATIONS DE LA
SOCIETE CIVILE (OSC)
97
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
Graphique n° 19 :
Evolution du nombre d’octrois à des OSC de droit français ou étranger
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
L’accélération du financement d’OSC étrangères est particulièrement marqué en 2018
et 2019. Ce financement se stabilise en 2020 et 2021 en nombre de projets. En nombre de
projets, l’accélération constatée en 2018 et 2019 résulte autant de la mobilisation d’OSC
étrangères à vocation locale qu’à vocation internationale. En montants, les OSC étrangères à
vocation internationale ont capté 52 M
€
, soit 90 % du financement accordé à des OSC de droit
étranger cette année-là.
Graphique n° 20 :
Evolution du financement d’OSC de droit étranger
Source : données AFD 2010-2021, traitement Cour
0
50
100
150
200
250
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
oui
non
0
5
10
15
20
25
30
35
40
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Régional ;
€
Local ;
€
International ;
€
Régional ; #
Local ; #
International ; #