ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA COLLECTE DES
PRÉLÈVEMENTS
VERSÉS PAR LES
ENTREPRISES
Des transformations à poursuivre
Rapport public thématique
Synthèse
Juin 2023
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Des transformations de grande ampleur
dans la collecte des prélèvements versés
par les entreprises .
7
2
Des gains d’efficience des réseaux
de collecte à renforcer
11
3
Un accompagnement des entreprises
à faire progresser
13
4
Des potentialités de la déclaration sociale
nominative à mieux mobiliser
15
5
Des réorganisations au sein
de la sphère sociale à poursuivre
17
6
Des rapprochements fonctionnels
entre les réseaux fiscaux et sociaux à amplifier
19
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
La collecte des prélèvements obligatoires repose en grande partie sur les
entreprises, en tant que redevables, mais aussi lorsqu’elles versent des impôts,
cotisations et contributions sociales pour le compte d’autrui, salariés (impôt sur
le revenu par exemple) et consommateurs (TVA) . La Cour a publié en 2016 un
rapport thématique sur ces problématiques de recouvrement intéressant les
entreprises en considérant le champ très large des prélèvements relevant tant de
la sphère fiscale que du secteur social
1
Depuis lors, des évolutions importantes
sont intervenues dans l’organisation de la collecte de ces prélèvements et de
nouvelles orientations apparaissent devoir être tracées .
1 . Cour des comptes,
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises,
rapport
public thématique, juillet 2016 .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Des transformations de grande
ampleur dans la collecte
des prélèvements versés
par les entreprises
Les prélèvements versés par les
entreprises demeurent en 2021
aussi nombreux et complexes qu’en
2016 . Un recensement identifie
241 prélèvements dont les entreprises
sont les principaux redevables
2
, pour
un montant total de 970 Md€ . Leur
structure est très concentrée, avec six
prélèvements qui représentent 79 %
du rendement total et, à l’inverse, les
96 plus petits d’un rendement inférieur
à 100 M€ qui n’en constituent que
0,3 % . Comme en 2016, les textes
juridiques relatifs aux prélèvements
demeurent complexes, sans que cette
réalité soit mesurée, en dehors de
quelques indicateurs disponibles dans
le seul domaine social .
Prélèvements versés par les entreprises en 2021 selon les organismes de collecte (Md€)
Taxe sur la valeur ajoutée
Prélèvement à la source
de l'impôt sur le revenu
Impôt sur les sociétés
Taxe intérieure de consommation
sur les produits énergétiques (TICPE)
Autres organismes
Autres prélèvements fiscaux
Autres prélèvements sociaux
CSG et déclinaisons (revenus d’activité)
Cotisations sociales
186,8
50,6
47,4
31,2
164,1
12,8
35,4
100,7
340,6
Source : Cour des comptes
2 . Dans le rapport de 2016, 233 prélèvements avaient été recensés selon la même méthodologie .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les formalités déclaratives des
entreprises ont en revanche
sensiblement évolué au cours des
dernières années . La généralisation
de la déclaration sociale nominative
(DSN) en 2017 a permis le
regroupement de nombreuses
déclarations des entreprises et leur
dématérialisation . Les entreprises
sont devenues des collecteurs de
l’impôt sur le revenu des personnes
physiques pour le compte de
l’administration fiscale, avec la mise
en œuvre du prélèvement à la source
le 1
er
janvier 2019, qui repose en
grande partie sur la DSN . Pour les
travailleurs indépendants, l’unification
des déclarations fiscale et sociale a
également constitué une réelle
simplification des démarches . Les
régimes simplifiés d’imposition des
bénéfices et de TVA ont été étendus à
un nombre accru d’entreprises .
Alors que la Cour avait constaté
que l’organisation de la collecte des
prélèvements était dispersée entre de
nombreux organismes, imposant aux
entreprises de nouer des liens avec
un grand nombre d’interlocuteurs, le
Gouvernement a affiché en 2018, dans
le cadre du projet Action Publique
2022, l’objectif de centraliser la
collecte au sein d’une agence unique
de recouvrement . Au terme d’une
réflexion approfondie, il a été décidé
non pas l’unification complète du
recouvrement fiscal et social, mais
des regroupements de la collecte
des prélèvements autour de la DGFiP
dans la sphère fiscale et du réseau des
Urssaf dans le secteur social, comme
la Cour le proposait dans son rapport
de 2016 .
Les regroupements de collecte dans les sphères fiscale et sociale
DGDDI
DGFiP
2021 :
TVA assise sur les produits
pétroliers (11,4 Md€)
2022 :
TVA à l’importation
(6,9 Md€)
2022 :
Taxes intérieures sur la
consommation d’électricité, de gaz
naturel, de charbon (9,7 Md€)
2024 :
Contributions indirectes
(droits sur les tabacs et alcools)
(19,3 Md€)
2025 :
Taxe intérieure de
consommation sur les produits
énergétiques (TICPE) (31,2 Md€)
2019 à 2025 :
Autres taxes
(2,3 Md€)
80,7 Md€
Organismes sociaux
Urssaf
2021 :
Agefiph - Contribution relative
à l’obligation d’emploi des travailleurs
handicapés (0,5 Md€)
2022 :
CNIEG - Cotisations d’assurance
vieillesse, invalidité, décès et AT/MP des
salariés des industries électriques et
gazières (3,4 Md€)
2022 (et 2024) :
Opérateurs de compétences
- Contributions légale (et conventionnelles)
à la formation professionnelle, taxe
d’apprentissage (9,4 Md€)
2023 :
Cipav - Cotisations de retraite de
certaines professions libérales (1,2 Md€)
2019 à 2023 :
Autres cotisations et
contributions (0,7 Md€)
15,3 Md€
Source : Cour des comptes
Des transformations de grande ampleur
dans la collecte des prélèvements
versés par les entreprises
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Dans le domaine fiscal, les lois de
finances pour 2019 et 2020 ont ainsi
organisé le transfert par étapes de la
plus grande part des missions fiscales
de la Douane vers la DGFiP . De l’ordre
de 30 Md€ de prélèvements ont été
transférés à la fin de l’année 2022, dans
un mouvement qui portera d’ici 2025
sur environ 80 Md€ au total . La Douane
continue d’intervenir à certaines étapes
du recouvrement d’impôts transférés,
s’agissant de la TVA à l’importation
et, en 2024 et 2025, des contributions
indirectes (droits de consommation
sur le tabac et les alcools) et de la taxe
intérieure de consommation sur les
produits énergétiques . Ce processus,
qu’il convient de mener à son terme,
appelle une grande vigilance pour
consolider la qualité du recouvrement
et ne pas affecter le rendement des
prélèvements .
Dans la sphère sociale, la loi de
financement de la sécurité sociale
pour 2020 et quelques autres textes
ont poursuivi le mouvement de
regroupement du recouvrement autour
des Urssaf . En particulier, ces dernières
assument désormais la collecte des
contributions légales à la formation
professionnelle et à l’apprentissage
et celle de certaines cotisations et
contributions de régimes particuliers
pour un total d’environ 15 Md€ . Par
ailleurs, l’intégration du régime social
des indépendants dans le régime
général, unifiant la responsabilité de
la collecte au sein des Urssaf dans le
prolongement de rapprochements
fonctionnels antérieurs, a sensiblement
accru ces montants (26,5 Md€ en 2019) .
Toutefois, le Gouvernement a retiré,
par un article de la loi de financement
rectificative de la sécurité sociale pour
2023 portant réforme des retraites,
les dispositions prévoyant le transfert
aux Urssaf en 2024 de la collecte des
cotisations de retraite complémentaire
des salariés (76,8 Md€ en 2021) et
celle, en 2025, des prélèvements
concernant les agents publics
gérés par la Caisse des dépôts et
consignations (28,1 Md€ en 2021) . Le
Conseil constitutionnel ayant annulé
le 14 avril 2023 ces dispositions pour
des raisons de procédure, le principe
et le calendrier de ces transferts
restent juridiquement en vigueur, à
moins qu’une prochaine loi annuelle
de financement de la sécurité sociale
ne confirme l’intention des pouvoirs
publics d’y renoncer .
Des transformations de grande ampleur
dans la collecte des prélèvements
versés par les entreprises
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les réseaux de la DGFiP et des
Urssaf se sont engagés, parfois de
longue date, dans la centralisation
d’une part croissante de la collecte
des prélèvements relevant de leur
compétence . Ce processus concerne
la direction des grandes entreprises à
la DGFiP et certaines Urssaf, pour les
entreprises dépassant une certaine
taille (versement en lieu unique) et des
catégories particulières de cotisants .
Dans les deux réseaux, le traitement
des autres entreprises demeure de la
responsabilité de structures locales .
Depuis la régionalisation de 2016,
le réseau des Urssaf n’a pas évolué
en profondeur, ce qui a conduit la
Cour à recommander à l’Acoss de
réexaminer la pertinence du maintien
de sites physiques de production
dans tous les départements, sans
affecter les conditions de l’accueil
physique des cotisants . S’agissant
de l’administration fiscale, le réseau
départemental des services des
impôts des entreprises (SIE) a connu
un resserrement significatif depuis
2014 qui s’accompagne d’une nette
réduction des effectifs . Ce mouvement
a vocation à se poursuivre dans le
cadre du déploiement à partir de 2020
du nouveau réseau de proximité (NRP),
qui développe par ailleurs de nouvelles
formes de relations au plan local avec
les contribuables . Il conviendra de
faire un bilan d’ensemble au terme
du processus en 2025, en posant
notamment la question du devenir
des antennes pérennes de petite taille
qui n’ont pas de missions d’accueil
physique du public .
Les coûts de gestion de la collecte
ont évolué sur la période 2014-
2021 de manière différente selon les
réseaux : ils ont connu une baisse
significative à la DGFIP (- 15,1 %) du
fait de la réduction des effectifs, une
légère baisse à la DGDDI (- 1,2 %) et
une augmentation (de 4,4 %) pour
le réseau des Urssaf hors intégration
du RSI . Le taux d’intervention, défini
comme le rapport des coûts de collecte
au rendement des prélèvements, a
connu une baisse tendancielle dans
les trois réseaux (DGFiP, DGDDI,
Urssaf) . Les modalités de mesure des
taux d’intervention devraient toutefois
être ajustées au plus près des coûts et
rendements effectifs . Afin de mieux
rendre compte de l’efficience de la
collecte, des indicateurs de coût de
gestion moyen par contribuable et par
cotisant, indépendants de l’évolution du
rendement des prélèvements, devraient
de surcroît être mis en place dans les
deux réseaux de collecte .
Des gains d’efficience
des réseaux de collecte
à renforcer
2
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
Un accompagnement
des entreprises à faire
progresser
Les relations entre les administrations
et les usagers ont connu une évolution
significative avec la mise en œuvre de
la loi du 10 août 2018 pour un État
au service d’une société de confiance,
dite loi Essoc . Elle s’est traduite en
particulier par l’instauration du droit
à l’erreur, qui autorise la correction
d’une erreur commise de bonne foi .
La loi vise également à ce que les
entreprises puissent bénéficier d’une
aide de l’administration pour s’assurer
de la bonne application du droit fiscal
(accompagnement fiscal des TPE et
des PME, partenariat fiscal avec les ETI
et grandes entreprises) . Par ailleurs,
les entreprises bénéficient d’une plus
grande sécurité, par la garantie fiscale
(sur les points examinés à l’occasion
d’un contrôle et qui n’ont pas fait
l’objet d’un redressement) et grâce
au développement de la procédure du
rescrit antérieure à cette loi .
Cette procédure de rescrit conduit
à une prise de position formelle de
l’administration fiscale sur un point
d’interprétation soulevé par le
contribuable . Elle est encadrée
par des délais au-delà desquels
l’absence de réponse vaut accord
de l’administration . Toutefois, cette
prescription en cas de silence de
l’administration ne s’applique pas aux
rescrits dits généraux (11 221 en 2021),
pour lesquels l’administration dépasse
parfois le délai de réponse de trois mois
fixé par la loi (dans 7,45 % des cas) . Au
regard de l’attente forte des entreprises
de disposer de réponses rapides à leurs
demandes de sécurité juridique et dans
l’esprit de la loi Essoc, il conviendrait
pour ce type de rescrits de compléter
la règle actuelle de réponse expresse
de l’administration dans un délai de
trois mois, imparfaitement respectée,
par celle d’un accord tacite en cas de
silence prolongé de l’administration, au
terme d’un délai qui pourrait être fixé à
six mois . Ainsi, l’accord tacite en cas de
non-réponse de l’administration serait
généralisé .
Par ailleurs, plusieurs dispositifs de
la sphère fiscale ont été étendus
au secteur social, avec notamment
la mise à disposition du bulletin
officiel de la sécurité sociale (Boss)
et la généralisation du dispositif de
la médiation dans l’ensemble des
Urssaf en 2019 . Ces évolutions, jugées
favorablement par les entreprises, ont
cependant une portée parfois modeste .
C’est le cas de l’expérimentation de la
limitation de la durée des contrôles, qui
a été menée de façon non concluante
dans deux régions .
Enfin, la personnalisation de la relation
avec les entreprises a progressé
dans les Urssaf au cours des années
récentes . Plus ancienne à la DGFIP,
elle y a bénéficié de nouveaux
services . Cependant, la qualité du
service rendu aux entreprises reste
encore imparfaitement mesurée . Des
indicateurs plus complets devraient
ainsi être mis en place à la DGFiP
comme dans les Urssaf . Ils devraient
faire l’objet d’une définition homogène
entre les réseaux lorsque leurs cibles
sont communes .
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des potentialités de la
déclaration sociale nominative
à mieux mobiliser
Un premier enjeu concerne la
fiabilisation des données sociales .
Au-delà de l’amélioration de la
collecte des prélèvements sociaux,
le renforcement de la qualité des
données sociales est aussi nécessaire
pour garantir le paiement à bon
droit des nombreuses prestations
sociales qui dépendent des revenus
des bénéficiaires . L’attribution d’un
nombre croissant de ces prestations
est appelée à reposer de plus en plus
sur le dispositif ressources mensuelles
(DRM), dont la DSN est la principale
source d’information .
En organisant l’alimentation des
déclarations à partir des systèmes
de paie des entreprises, la DSN a
donné un rôle central aux éditeurs
de logiciels . La mise en place d’une
procédure d’homologation des
logiciels de paie au regard des normes
techniques de la DSN contribuerait
à améliorer la qualité des données .
Plus largement, l’amélioration de la
qualité des données sociales appelle
la mise en place d’une gouvernance
stratégique des normes techniques
et juridiques relatives à ces données .
Elle devrait être confiée à une instance
interministérielle qui serait chargée de
la coordination des nombreux acteurs
impliqués dans ces projets .
Un deuxième enjeu porte sur le
recouvrement des prélèvements
sociaux par les Urssaf, qui ne devrait
plus être fondé sur les données
agrégées de l’ensemble des salariés
pris indistinctement, mais sur les
données individuelles des salariés du
même établissement . Le maintien du
système antérieur à la généralisation
de la déclaration sociale nominative
en 2017, reposant sur la collecte de
données agrégeant l’ensemble des
informations concernant les salariés,
conduit à une dualité de données
agrégées et individuelles qui n’est pas
optimale . En particulier, la collecte à
un niveau agrégé ne garantit pas que
les cotisations déclarées et versées par
les entreprises prennent dûment en
compte l’ensemble des éléments de
rémunération qui ouvrent des droits
aux prestations sociales .
Le passage à un recouvrement à partir
des données individuelles appelle des
travaux informatiques qui devraient
faire l’objet d’une programmation
et d’un financement spécifique . Une
première étape devrait consister à
assurer une complète correspondance
des nomenclatures de données
agrégées et individuelles et à fiabiliser à
grande échelle ces deux catégories de
données déclarées par les entreprises .
4
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un autre enjeu concerne le transfert
aux Urssaf de la collecte des
cotisations de retraite complémentaire
des salariés aujourd’hui assurée par
des groupes privés de protection
sociale pour le compte de l’Agirc-
Arrco . Organisé par la LFSS pour 2020,
reporté à plusieurs reprises jusqu’en
2024, ce projet a été retiré début 2023
par le Gouvernement dans la loi de
financement rectificative de la sécurité
sociale portant réforme des retraites .
Toutefois, le 14 avril 2023, le Conseil
constitutionnel a censuré pour des
raisons de procédure les dispositions
annulant le transfert . En l’état des
règles de droit en vigueur, celui-ci reste
prévu au 1
er
janvier 2024 .
La Cour s’est exprimée à plusieurs
reprises en faveur d’un tel transfert
3
Le
retrait souhaité par le Gouvernement
dans le cadre du projet de loi de
financement rectificative de la
sécurité sociale pour 2023 laisserait
sans solution le fait que les assiettes
des cotisations déclarées par les
entreprises à ce titre, soit environ
trois points du PIB de prélèvements
obligatoires, ne font toujours
l’objet d’aucun contrôle malgré des
dispositions législatives en ce sens
jamais appliquées depuis 2007 . Par
ailleurs, les entreprises continueraient
à avoir deux interlocuteurs distincts
sans claire hiérarchisation des
responsabilités, pour leur signaler
et demander la correction d’erreurs
de déclaration des salaires et des
cotisations . Enfin, la duplication
maintenue de certaines tâches entre
les Urssaf et l’Agirc-Arrco réduirait les
perspectives de gains d’efficience . À
cette recommandation en faveur du
transfert, la Cour a associé certaines
conditions pour assurer l’exactitude
du calcul des cotisations et des
droits à retraite complémentaire,
pour articuler les responsabilités et
les modes opératoires des Urssaf et
de l’Agirc-Arrco et sécuriser la future
organisation par des tests à grande
échelle .
La Cour réitère en conséquence sa
recommandation de confier aux
Urssaf la collecte des cotisations de
retraite complémentaire des salariés,
dans le cadre d’une organisation cible
associant l’Agirc-Arrco et garantissant
la prise en compte des mêmes
montants de salaires pour calculer les
cotisations exigibles et les points de
retraite complémentaire .
Des réorganisations au sein
de la sphère sociale
à poursuivre
5
3 . Cour des comptes,
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises,
rapport
public thématique, juillet 2016 ; RALFSS, chapitre XI,
le réseau des Urssaf : un élargissement
continu des missions, de nombreux chantiers inaboutis,
octobre 2020 .
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un dernier enjeu concerne l’approfon-
dissement des coopérations entre
les administrations fiscales et les
organismes sociaux .
Afin d’en développer l’usage, il convient
d’ajouter de nouvelles fonctionnalités
à « Portailpro », portail numérique
commun aux trois administrations de
collecte (DGFiP, DGDDI et Urssaf), dont
le coût est élevé au regard du nombre
actuel d’entreprises utilisatrices . En
outre, les informations rassemblées
dans ce portail sur la situation des
entreprises devraient non seulement
être consultables par ces dernières,
mais aussi être mutualisées entre les
administrations de collecte précitées .
Enfin, les axes de coopération mis en
œuvre entre le réseau de la DGFiP
et les Urssaf, au niveau national et
local, notamment pour la fiabilisation
des populations de déclarants,
les contrôles, le recouvrement et
l’accompagnement des entreprises
en difficulté, ont vocation à
être approfondis . S’agissant du
recouvrement forcé des prélèvements,
le rapprochement des procédures
distinctes mises en œuvre par les
réseaux de collecte fiscal et social
soulève des questions juridiques à
expertiser et à surmonter . Les
coopérations à développer devraient
être dotées d’une gouvernance
structurée .
Des rapprochements
fonctionnels entre les réseaux
fiscaux et sociaux à amplifier
6
20
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
21
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Mesurer de manière plus fiable
l’efficience des réseaux de collecte
1.
Fiabiliser le calcul des taux
d’intervention de la DGFiP et des
Urssaf en prenant en compte les
coûts complets bruts de gestion au
numérateur et les encaissements
nets de prélèvements au
dénominateur
(ministère des comptes
publics, ministère de la santé et de la
prévention, Acoss).
2.
Déterminer selon des modalités
homogènes entre les réseaux de
collecte un coût complet moyen
par contribuable et par cotisant de
façon globale et par principaux types
d’entreprises et de prélèvements
(ministère des comptes publics,
ministère de la santé et de la
prévention, Acoss).
Renforcer l’accompagnement
des entreprises et le suivi
de la qualité de service
3.
Généraliser l’accord tacite
aux demandes de rescrits des
entreprises en cas de non-réponse de
l’administration fiscale
(ministère des
comptes publics).
4.
Enrichir les indicateurs publiés qui
mesurent la qualité du service rendu
aux entreprises et harmoniser leur
définition entre les réseaux fiscal et
social lorsqu’ils visent une finalité
identique
(ministère des comptes
publics, ministère de la santé et de la
prévention, Acoss).
Fiabiliser l’usage des données
de la déclaration sociale nominative
5.
Mettre en place une homologation
des logiciels de paie fondée sur la
conformité des données produites
aux normes techniques de la
déclaration sociale nominative
(ministère de la santé et de la
prévention).
6.
Mettre en place une instance
interministérielle chargée d’assurer
la gouvernance stratégique des
données sociales, de leur déclaration
jusqu’à leur utilisation pour les
prélèvements fiscaux et sociaux et
les droits et prestations sociales
(ministère de la santé et de la
prévention, ministère des comptes
publics, ministère du travail, du plein
emploi et de l’insertion).
Renforcer l’organisation
de la collecte autour de la DGFiP
et des Urssaf
7.
Mener à bien le transfert aux Urssaf
de la collecte des cotisations de
retraite complémentaire des salariés,
dans le cadre d’une organisation cible
associant l’Agirc-Arrco et garantissant
la prise en compte des mêmes
montants de salaires pour calculer les
cotisations exigibles et les points de
retraite complémentaire
(ministère
de la santé et de la prévention, Acoss,
Agirc-Arrco).
Recommandations
22
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
8.
Prolonger le mandat de la
mission France Recouvrement, en
le recentrant sur l’extension des
fonctionnalités de « portailpro .
gouv .fr » pour les entreprises et
la mutualisation des informations
relatives aux entreprises entre les
administrations de collecte
(ministère
des comptes publics, ministère de la
santé et de la prévention, Acoss).
9.
Amplifier les coopérations entre
la DGFiP et les Urssaf en matière
de fiabilisation des populations
de déclarants, de contrôle, de
recouvrement et d’accompagnement
des entreprises en difficulté et doter
ces coopérations d’une gouvernance
de projet structurée
(ministère des
comptes publics, ministère de la santé
et de la prévention, Acoss).
10.
Progresser dans l’harmonisation
des procédures de recouvrement
forcé entre les administrations fiscale
et sociale de collecte, en priorité pour
les saisies auprès de tiers détenteurs,
les délais de prescription, les délais
maximaux de recouvrement et la
flagrance sociale
(ministère des
comptes publics, ministère de la santé
et de la prévention, Acoss).