RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LES ENSEIGNEMENTS
DU PROGRAMME
EXCEPTIONNEL
D’INVESTISSEMENTS
EN FAVEUR
DE LA CORSE
(2002-2022)
Rapport public thématique
Juin 2023
•
Les enseignements du programme exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse - juin 2023
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponses reçues
à la date de la publication (08/06/2023)
Réponse de la Première ministre
................................................................
4
Réponse du président du conseil exécutif de Corse
..................................
11
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4
RÉPONSE DE LA PREMIÈRE MINISTRE
Par courrier daté du 11 avril 2023, vous avez sollicité de ma part
une réponse au projet de rapport de rapport d’évaluation de politique
publique intitulé « Les enseignements du programme exceptionnel
d’investissements en faveur de la Corse (2002
-2022) », destinée à lui être
jointe lors de sa publication, conformément aux dispositions des articles
L. 143-6 et R. 143-13 du code des juridictions financières. Les analyses et
recommandations formulées par la Cour, dont j’ai pris connaissance avec
intérêt, appellent de ma part les remarques suivantes.
En premier lieu, je relève que l’appréciation globale de la Cour sur
le programme exceptionnel d’investissements (PEI) est très
largement
positive, tant sur les opérations que ce programme a permis de financer,
qu’en termes de gouvernance :
«
[…] le PEI a amélioré le niveau d’équipement en Corse
», il a
« contribué à mieux équiper la Corse et à mettre à niveau ses
infrastructures »), avec «
une mise en œuvre réussie malgré la faiblesse
des dispositifs de suivi », « des effets économiques indéniablement
positifs
». Ceci dans le cadre d’une «
coproduction entre services de l’
État
et collectivité de Corse », avec une « gouvernance » qui, « malgré
certaines faiblesses », «
s’est révélée souple et durable
», grâce à un
« esprit de compromis installé par le PEI ».
Cette tonalité nettement favorable contraste avec les précédents
rapports d’évaluation de votre institution, notamment celui qui l’avait
précédé, publié en février 2016 et intitulé « Les aides publiques aux
investissements
en Corse et le programme exceptionnel d’investissement
».
Ce rapport insistait notamment dans sa synthèse sur les points
suivants :
« La gouvernance du PEI, intégrée avec celle des autres aides
contractualisées, selon un souci légitime de coordination, a participé à la
dilution de l’objectif initial du programme, celui d’un rattrapage structurel
grâce à des opérations ciblées. Le PEI est rapidement devenu un
programme banalisé dans sa gestion, employé quand besoin était pour
suppléer d’autres financements devenus insuffisants pour tel ou tel projet.
Si le PEI est resté exceptionnel dans son montant, il l’a de moins en moins
été dans son objet.
[…]
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Dans dix domaines où les investissements publics présentent un
caractère structurant et où les retards étaient réels, les résultats ont été
jusqu’alors en deçà des ambitions. Dans huit autres domaines, où les
investissements auraient pu être aidés autrement que par le PEI,
l’intervention de celui
-
ci peine d’autant plus à se justifier que le
saupoudrage des financements sur de nombreuses opérations a été
fréquent.
A contrario
, les rattrapages structurels opérés en matière d’eau
potable, de formation professionnelle ou
d’abattoirs montrent qu’une
conduite globale du programme plus rigoureuse aurait pu produire de
meilleurs résultats ».
Dans le courrier qu’il vous a adressé le 10 février 2023, le préfet de
Corse a mis en lumière de nombreux exemples de difficultés et de situations
demeurant largement insatisfaisantes, confirmant le bien-fondé de
l’analyse faite par votre institution en 2016.
À ce titre, je relève que votre juridiction en a tenu compte et a relevé :
-
les nombreuses études réalisées pour le port de Bastia, « sans
qu’aucune décision ne soit prise
», qui sont une illustration frappante
de cette situation sur le volet portuaire, malgré les 3,58
M€ de
subventions du PEI apportés aux 7,16
M€ d’études réalisées sur la
période 2005-2021 ;
-
le bilan des réalisations, qui est également insatisfaisant au plan
portuaire et aéroportuaire, puisque les réalisations se sont « limitées
à des travaux d’entretien ou de réparations
», ayant surtout permis
d’assurer a minima la continuité du service et ne présentant donc
aucun caractère exceptionnel ;
-
la gestion des déchets, qui reste encore à juguler malgré des difficultés
aigues depuis plusieurs décennies, et qui présente «
depuis 2015 […]
une situation de tension permanente pour le traitement ultime [des]
déchets », les limites du PEI ont été encore plus manifestes, avec « une
mise aux normes des décharges qui n’a pas résolu de manière durable
le traitement et la valorisation des déchets » ;
-
le domaine du foncier, où la mesure 2.2.2 « office foncier logement
social », dotée à
parité par l’
État et la Collectivité de Corse à hauteur
de 33,49
M€ au profit de l’Office foncier de la Corse, présente
également un bilan très mitigé, dans la mesure où l’acquisition de
biens de cet établissement public placé sous la tutelle de la Collectivité
de Corse s’est singularisée par rapport aux établissements publics
fonciers du continent, en se concentrant principalement sur des biens
immobiliers bâtis, dont la mise en valeur puis la revente s’avèrent très
délicates ;
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6
-
le
domaine de l’assainissement, avec la persistance d’un important
retard de mise aux normes de 135 stations a pu être intégrée dans
cette nouvelle version de votre rapport ;
-
l’eau brute et de l’eau potable, puisqu’il est inscrit dans le rapport
que « le rendement des réseaux, en eau brute comme en eau potable,
reste insuffisant, et la sécurisation de l’approvisionnement en eau
brute reste un enjeu renforcé par le changement climatique » ;
-
le réseau ferroviaire, qui a bénéficié de 137
M€ de crédits de l’
État,
notamment pour renouveler les rames de trains, pour lequel il est
relevé que le PEI a surtout permis de « sauver le train Corse », selon
l’expression des dirigeants des Chemins de fer corses rapportée dans
le rapport.
Étonnamment, ces multiples éléments,
dont la liste est loin d’avoir
été citée ici de manière exhaustive, n’ont pas amené votre juridiction à
infléchir, ni même nuancer, le regard globalement fort positif porté sur la
mise en œuvre du PEI.
Je partage toutefois les analyses de la Cour concernant les marges
d’amélioration dans la mise en œuvre de plans d’investissements de cette
échelle, notamment aux délais de réalisation et à l’absence de priorisation
suffisante des projets. Le pilotage s’est concentré sur la programmation
des crédits davantage que sur un suivi précis de la réalisation des
opérations ou sur leur performance. L’absence de suivi exhaustif de
l’exécution et d'indicateurs d'évaluation adaptés à chaque mesure et sous
-
mesure du PEI empêche aujourd’hui d'apprécier finement sa performan
ce
globale, pourtant réelle.
Je partage également l’essentiel des recommandations de la Cour, en
particulier la recommandation n° 4 invitant à prévoir une mesure de
l’efficience des projets financés et non du seul respect de la programmation
ou de la conso
mmation des crédits. Il convient d’encourager l’État à assortir
ses programmes de soutien à l’investissement, lorsqu’ils sont contractualisés
avec les collectivités territoriales, d’une démarche évaluative, tant en termes
de méthode (définition d’indicateu
rs adaptés aux objectifs poursuivis avec
une maille territoriale adaptée) qu’en termes de suivi.
Je m’associe aussi aux recommandations de la Cour visant à
garantir la transparence des décisions d'investissements tant au regard de
la représentation nationale que des citoyens qui en sont les bénéficiaires
visés. Cette transparence auprès des citoyens comme du Parlement ne peut
que jouer le rôle de catalyseur utile pour le rythme des réalisations, et par
suite, pour la cadence des décaissements de crédits, ax
e d’amélioration
notable du point de vue budgétaire.
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Il faut noter que si le PEI a conforté l’offre touristique de la Corse,
cet effort et ces résultats sont peu soulignés par la Cour. Ce thème a été
identifié depuis longtemps comme un axe majeur de développement
économique. La part du tourisme dans le PIB corse (39 %) illustre bien
cette primauté du tourisme dans l’économie insulaire.
Sur ce point, il convient d’insister sur le fait que le développement
touristique a été largement favorisé par les améliorations apportées par le
PEI en matière de transports, d‘aménagements routiers, d’assainissement
et d’accès à l’eau. En revanche, bien qu’en périphérie de la question du
bon déploiement du PEI, l’enjeu à venir de la surfréquentation de certains
lieux devant mener à des limitations drastiques pour les préserver (îles
Lavezzi et aiguilles de Bavella et possiblement dans une moindre mesure
certaines portions du GR 20 comme la vallée de la Restonica) n’a pas été
identifié par la Cour. Néanmoins, nos services y attachent une forte
attention dans la perspective des prochains investissements publics au sein
de l’île.
J’insiste également sur le fait que dans nombre de secteurs clés pour
le développement de la Corse, et au vu des multiples éléments qui se
dégagent de vos travaux, les notions de retard et de rattrapage restent
largement
d’actualité.
Il
est
donc
inexact
d’affirmer
que
« la
problématique du retard/rattrapage n’est plus évoquée par l’
État comme
un objectif central de la stratégie territoriale pour la Corse, signe que le
PEI a produit des effets positifs en ce sens
». Ce point d’une importance
particulière, qui faisait partie intégrante des questions que votre
juridiction avait fait figurer à la liste des questions à aborder lors de
l’audition du 28 février 2
023 du préfet de Corse, a été très clairement
souligné auprès de votre juridiction par le représentant de l’
État
dans l’île.
S’agissant de la gouvernance du programme exceptionnel
d’investissement, un constat très analogue se dégage de vos travaux. Dans
la continuité des précédents rapports de la Cour, et notamment de celui de
février
2016,
votre
juridiction
reconnait
que
:
« certains
des
investissements les plus ambitieux n’ont pu être entrepris du fait des
complexités inhérentes à la vie politique corse et des difficultés qui
entourent la conception de projets structurants en l’absence de choix
politiques clairs », « dans un certain nombre de domaines, la Corse ne
dispose toujours pas des infrastructures qui lui sont nécessaires,
notamment parce que certai
ns enjeux comme ceux liés à l’environnement,
n’occupaient pas la même place dans les priorités des politiques publiques
d’alors ou parce que les acteurs locaux ne sont pas parvenus à s’accorder
sur les décisions à prendre ».
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Concernant la faible mobilisat
ion de l’enveloppe dédiée à
l’ingénierie, il est également admis qu’elle «
traduit la difficulté des
acteurs locaux à porter ensemble des stratégies partagées. Les moyens
proposés à cette fin par le PEI n’ont pas été bien employés, souvent parce
que des dé
saccords persistants ont empêché les projets d’aboutir […] La
réalisation d’un programme d’investissement territorial reste tributaire de
la capacité des acteurs locaux à surmonter leurs divergences et à faire
émerger des projets pour leur territoire ».
Pa
radoxalement, l’appréciation générale portée dans vos travaux,
qui aurait normalement dû se dégager de ces multiples constats, ne paraît
en tenir aucun compte, et donne lieu à un plaidoyer à sens unique en faveur
de «
l’esprit de compromis installé par le
PEI » et du « mécanisme de
codécision entre l’
État et la CdC » qui a prévalu pour ce programme.
Au vu des difficultés objectives multiples et bien documentées par
votre juridiction, qui ont mécaniquement impacté la mise en œuvre du
programme, le Gouverneme
nt demeure très réservé quant à l’efficience de
la gouvernance partagée entre l’
État
et Collectivité de Corse qui s’est
pratiquée tout au long du PEI.
Dans ses observations transmises à la Cour, le 10 février 2023, le
préfet de Corse avait opportunément mi
s l’accent sur les points suivants
:
-
la mise en œuvre du PEI s’est heurtée à des blocages multiples au sein
de sa gouvernance, à chaque fois que le consensus n’était pas
pleinement réuni. Malgré les éléments fournis à plusieurs reprises par
le préfet de Co
rse à votre juridiction, aucune mention n’a été faite de
l’exemple marquant du projet d’école hôtelière proposé pendant
plusieurs années par le groupe ETTORI, en collaboration avec
l’Institut Paul Bocuse.
Initié dès 2014, ce projet porté par le secteur privé apportait une
réponse ambitieuse à un besoin prégnant de l’île en matière de formation
professionnelle. Malgré la pleine maturité du projet ETTORI-BOCUSE,
publiquement soutenu par le Président de la République en 2019 lors de
l’édition du Grand débat n
ational à Cozzano, et en dépit des propositions
réitérées du préfet de Corse pour l’inclure dans la programmation du PEI,
cette initiative n’a pas pu prospérer. Aucun autre projet alternatif n’a pu
émerger, malgré les engagements inscrits dans la feuille de route de
l’agence du tourisme de la Corse adoptée en mai 2018 par l’Assemblée de
Corse,
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-
en outre, l’équilibre territorial du PEI n’est pas pleinement
satisfaisant au regard de l’équité qui doit prévaloir entre l’ensemble
des territoires de Corse, puisque les investissements ont été
majoritairement réalisés dans le nord de l’île. Cette situation paraît
étroitement corrélée avec le centre de gravité géographique des
majorités territoriales qui se sont succédées à l’Assemblée de Corse
sur la durée du PEI.
C’est sur la base de ces données factuelles, et des leçons qu’il
convenait d’en tirer, que le Président de la République et le Gouvernement
ont arrêté les modalités de pilotage du plan de transformation et
d’investissement pour la Corse (PTIC), qui a succé
dé au PEI à compter du
1
er
janvier 2021, mais n’en est aucunement un volet, et constitue depuis
l’origine de ce nouveau plan un programme pleinement autonome.
S’agissant du PTIC, je ne souscris pas aux appréciations portées
par la Cour qui, paradoxalement, concentrent à lui seul la totalité des
recommandations de votre juridiction, alors même que l’objet exclusif de
son étude était réputé être le PEI.
La Cour reprend à son compte nombre des critiques formulées par
la Collectivité de Corse à l’encontre de la
gouvernance du PTIC,
notamment dans le cadre de la délibération adoptée par l’Assemblée de
Corse du 28 janvier 2021, en faisant largement abstraction du point de vue
de l’
État
, et de ce qui vient d’être rappelé.
En effet, dans la suite des observations adressées par le préfet de
Corse à votre institution, je vous rappelle à mon tour que les principes de
gouvernance pour le PTIC ont été annoncés par le Président de la
République lors de son discours à Bastia le 7 février 2018, à l’occasion de
son déplacement pour commémorer le 20
ème
anniversaire de l’assassinat
du préfet Claude Erignac, dans les termes suivants :
« au-delà de ces fonds européens et du programme exceptionnel
d’investissement, il nous faut d’ores et déjà préparer l’après, l’après
-2020,
et
je
vous
propose
que
nous
préparions
ensemble
un
plan
d’accompagnement de la Corse pour forger l’avenir de l’île dans le bassin
méditerranéen. L’élaboration de ce plan sera pilotée par le préfet de Corse
et suivie au niveau gouvernemental par le ministre MEZARD et la ministre
GOURAULT. Pour améliorer la gestion du PEI restant et ce plan
d’accompagnement qui le prolongera, nous devons collectivement
travailler aux priorités sectorielles, nous devons aussi sans doute définir
des règles de programmation, mais également des règles de gestion plus
simples, plus rapides, plus proches du territoire, permettant de répondre
aussi à des demandes qui peuvent émaner de collectivités territoriales de
tout ordre, de communes qui ont besoin de porter des projets concrets ».
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Ces
principes ont ensuite été déclinés pour l’ensemble des
ministères dans le cadre de réunions interministérielles organisées par les
cabinets de mes prédécesseurs (MM. Edouard PHILIPPE et Jean
CASTEX) et présidées par les ministres que le Chef de l’
État a chargé de
suivre les dossiers corses (Mme Jacqueline GOURAULT puis M. Gérald
DAMARNIN).
Ces principes ont de surcroît été régulièrement portés à la
connaissance du président du Conseil exécutif de Corse, tant par le cabinet
du Premier ministre que par les m
inistres concernés par la mise en œuvre
des politiques publiques en Corse.
Ces modalités rénovées de pilotage doivent permettre, à terme, de
mettre en place un comité de suivi réunissant autour du représentant de
l’
État
, sur un pied d’égalité, tous les maîtres d’ouvrages : la Collectivité
de Corse évidemment, mais aussi les communes et les EPCI bénéficiaires
d’un contrat de projet, dont, il faut le rappeler, la libre administration est
consacrée par l’article 72 de notre Constitution.
La synthèse de votre rapport
s’achève en affirmant que «
les
investissements engagés dès les premiers mois de mise en œuvre du PTIC,
sur la base d’une négociation avec le seul bloc communal et sans associer
la CdC, ne correspondent pas à une stratégie de développement partagé.
Conformément aux textes, la CdC est en effet chargée en principe
d’élaborer et de conduire une stratégie pour le territoire et porte à ce titre
la responsabilité de son action même si celle-ci est tributaire du
financement de l’
État ».
Cette affirmation, qui constitue une sorte de condensé du point de
vue adopté par la Cour dans ce rapport, est pour le moins inadéquate et
problématique. En effet, s’il est vrai que le bloc communal inscrit son
action dans les schémas stratégiques à caractère prescriptif dont la
responsabilité a été confiée à la CdC par le législateur, cela ne signifie
nullement que les acteurs du bloc communal ne disposent d’aucun degré
de liberté pour ce faire, et n’auraient pas de légitimité pour contractualiser
directement avec l’
État dans le cadre du PTIC, comme cela se pratique par
ailleurs dans le cadre des crédits d’investissements déployés sur
l’ensemble du territorial national (FNADT, DSIL, DETR…).
Il n’est ainsi aucunement question de remettre en cause ces
fructueuses modalités de travail partenarial avec le bloc communal, qui
bénéficie de ce fait d’une prise de décision rapide, ainsi que d’un
déblocage accéléré des subventions dont il dispose désormais pour
financer ses projets structurants.
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Concernant «
l’absence d’un diagnostic et d’une stratégie
partagés » propre au PTIC, il convient de rappeler que cette situation est
une conséquence directe du refus de la CdC de participer aux travaux
d’élaboration du plan entre mi
-2020 et mi-2022.
Je ne doute pas que les propositions d’invest
issements structurants
dans les domaines qui relèvent de la maîtrise d’ouvrage de la Collectivité
de Corse ou de celle de ses opérateurs, et dont la livraison devrait
prochainement intervenir auprès du préfet de Corse, puissent permettre
d’y remédier, dans
le cadre du dialogue nourri et fructueux que j’appelle
de mes vœux, au bénéfice de la Corse et des Corses.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL EXÉCUTIF DE CORSE
Je tiens à titre liminaire à vous remercier pour la qualité des
échanges intervenus avec la Cour dans le cadre de cette évaluation.
Je souhaite également souligner la rigueur de la méthodologie
arrêtée par la Cour des Comptes pour ces travaux relatifs à l'évaluation
du PEI, ainsi que la qualité d'ensemble du document.
Celui-ci permet de dresser une analyse fine de la genèse, de la mise
en
œuvre
, et des résultats du PEI, laquelle contribuera de façon précieuse
non seulement à l'analyse rétrospective de ce dispositif sans précédent,
mais également à la réflexion collective en cours concernant les nouvelles
programmations financières et les différents dispositifs, existants ou à
inventer, qui ont vocation à accompagner le développement de la Corse
dans les années à venir.
Je vous remercie également d'avoir choisi de tenir compte dans le
rapport définitif, et dans les six recommandations qui y sont formulées, de
plusieurs des observations et remarques contenues dans le courrier que
j'ai adressé à la Cour le 14 février 2023, en réponse au ROP adressé à la
Collectivité de Corse le 13 janvier 2023, et reprises dans mon audition en
date du 22 février 2023.
Enfin, l'intérêt de ce rapport est accentué par le contexte de sa
publication, puisque ses conclusions sont rendues au moment où se
déroulent entre les élus de la Collectivité de Corse et le Gouvernement les
discussions sur l'évolution du statut de la Corse vers une autonomie de
plein droit et de plein exercice, selon le choix fait par les Corses à
l'occasion des scrutins territoriaux de 2015, 2017, et 2021, à chaque fois
de façon plus massive.
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Le processus en cours doit à ce titre nécessairement aborder la
question centrale de l'autonomie fiscale, et de ses corollaires : part des
ressources propres de la Collectivité de Corse, maintien des transferts et
subventions étatiques, articulation des différents dispositifs relevant des
trois niveaux de l'entité autonome, de l'État, et de l'Union Européenne.
Dans ce contexte, les constats, analyses et recommandations de la
Cour de Comptes ne manqueront pas d'enrichir utilement les débats à
venir.
Ces considérations préliminaires effectuées, je souhaite reprendre
et synthétiser, dans le cadre de la présente, les enseignements essentiels de
l'évaluation du Programme exceptionnel d'investissements, de l'avis de la
Collectivité de Corse.
1) Concernant l'historique du PEI
Le PEI naît de la volonté affirmée de mettre un terme au sous-
développement économique, social, et infrastructure] qui caractérise la
Corse au début des années 2000.
Pour rappeler les raisons de ce sous-développement, la Cour des
Comptes a opté pour une mise en perspective historique.
Celle-ci est essentielle car elle permet de rappeler combien le sous-
développement chronique de l'île est la conséquence d'une trajectoire
d'ensemble douloureuse et conflictuelle : saignée de la Grande Guerre,
exil, désindustrialisation avec les lois douanières de nature coloniale,
injustices agraires au lendemain de la guerre d'Algérie, complaisance
coupable avec la Montedison au moment des Boues Rouges, choix du
tourisme de masse sans et contre les Corses au moment de la SETCO...
Par ailleurs, et plus conjoncturellement, le PEI est la traduction, sur
le terrain budgétaire et technique, d'une volonté politique qui s'exprime à
travers le processus dit « de Matignon », dans un contexte marqué par une
crise politique majeure et des actes de violence graves.
Dispositif législatif inscrit dans la loi du 22 janvier 2022 qui
organise le transfert à la Collectivité de Corse de nouvelles compétences,
il procède d'un choix politique avant d'être un instrument technique ou
programmatique : élaboré sur la base d'un consensus, dans le cadre d'un
processus fondamentalement politique, il permet d'apporter une réponse,
certes partielle, mais présentée comme de fond et innovante à une situation
de crise.
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Il vient également compenser partiellement le fait que la Corse ne
bénéficie pas de certains financements nationaux ou européens, voire les
perd, avec par exemple la sortie de la Corse de l'objectif numéro 1 des
Fonds structurels européens.
Il convient à cet égard de relever que jusqu'à aujourd'hui, l'État n'a
malheureusement jamais repris à son compte ni soutenu auprès des
instances européennes la demande, développée par la Collectivité de
Corse en synergie avec les instances d'autres territoires insulaires
européens et le soutien du Parlement européen, d'une prise en compte
spécifique des handicaps et contraintes liées à l'insularité par les politiques
publiques européennes, notamment sur le fondement de l'article 174 du
Traité de l'UE.
2) Concernant les vertus et réussites du PEI
Le PEI est un programme qui a mobilisé sur 20 ans 2 Milliards d'C
d'investissements publics, dont 70% de fonds d'origine étatique (la
Collectivité de Corse estime la clé de répartition plutôt à 6o% État/ 40%
Collectivité de Corse et Collectivités locales cf. rapport sur le PEI de sa
Commission d'évaluation des politiques publiques).
En termes de gouvernance, le Corepa a permis d'acter et de mettre
en
œuvre
un mécanisme de co-décision entre, à titre principal, l'État et la
Collectivité territoriale de Corse (devenue Collectivité de Corse à compter
du 1
er
janvier 2018), dans des conditions globalement satisfaisantes, par-
delà les alternances en Corse et à Paris et la qualité inégale des relations
entre la Collectivité et l'État, voire ses représentants dans l'île.
De même, d'un point de vue de la technique budgétaire, le recours
initial à une ligne budgétaire unique a été un élément de souplesse qui a
concouru à l'efficacité du programme.
A la date de l'achèvement du PEI, prévue en 2026, ce seront près de
683 opérations qui auront été programmées, pour une partie majoritaire
dans le rattrapage des infrastructures prioritaires de transports (routes,
chemins de fer, et ports), pour 70 % de la programmation totale, mais
également dans des domaines légitimement considérés comme ayant
vocation à bénéficier de financements au titre du PEI : NTIC, enseignement
supérieur (Università di Corsica), culture, patrimoine, sport, etc...
Il s'agit là d'un bilan globalement conséquent, auquel j'ai, en ma
qualité de Président de Conseil exécutif de Corse depuis décembre 2015,
cherché à contribuer au mieux, en impulsant trois orientations principales :
-
respect des délais de programmation : cet objectif a été atteint, la
totalité des fonds prévus ayant été programmée dans les délais
impartis. Les crédits de la ligne « déchets » du PEI, seuls à ne pas
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14
avoir été consommés, d'un montant d'environ 42
M€, ont fait l'
objet
d'une sauvegarde dans les lignes budgétaires du ministère des
collectivités locales, selon les termes d'un accord politique validé par
la Ministre Mme Gourault au nom du Gouvernement et de l'État.
-
rééquilibrage
au
profit
de
certains
secteurs
stratégiques
manifestement sous-dotés dans le cadre des conventions PEI
antérieures à 2015. Seront ici cités les exemples de la grande
infrastructure hydraulique, 55
M€ mobilisés entre 2000 et 2015,
25
M€ supplémentaires ayant été affectés entre 2015 et 2021, au t
erme
d'une renégociation menée à l'initiative du Conseil exécutif de Corse,
pour obtenir un redéploiement des crédits PEI au bénéfice de ces
secteurs. Ou encore, le choix à partir du ter janvier 2018, de financer
certains axes stratégiques relevant du réseau routier anciennement
départemental ;
-
rééquilibrage au titre de l'équité territoriale. Un exemple significatif
est celui des infrastructures routières d'Aiacciu et du Grand Aiacciu.
Aucun financement au titre du PEI de 2000 à 2015, 70
M€ sur les
100
M€ r
estant u titre de la ligne « Routes » lors de la dernière
convention PEI
.
Au terme des deux décennies de déploiement du PEI, la Corse est
donc, d'un point de vue de ses infrastructures, incontestablement mieux
dotée qu'elle ne l'était avant ce programme : les 11 monographies
détaillées réalisées par la Cour le démontrent.
Certains secteurs ont progressé de façon significative : l'exemple de
chemins de fer est à cet égard emblématique (200
M€ d'investissement),
quand bien même des erreurs auraient-elles été commises dans les années
2000 dans le choix du matériel roulant, et des investissements conséquents
resteraient-ils à mobiliser pour garantir la réussite d'un choix stratégique
à l'évidence gagnant et vertueux (240 M
€
nécessaires à la mise en place
d'une politique intermodale offrant une alternative à l'utilisation de la
voiture).
Il en est de même du réseau routier, dont une partie importante reste
néanmoins à moderniser.
Par ailleurs, les investissements publics mobilisés au titre du PEI et
la commande publique en découlant ont bénéficié, quoique de façon
insuffisante, au tissu économique et social insulaire.
Malgré ces aspects positifs, la Corse ne dispose toujours pas à ce
jour, dans nombre de domaines, des infrastructures modernes et de qualité
indispensable à la mise en
œuvre
d'un projet de développement lui
permettant de faire face sereinement aux défis du XXI
ème
siècle.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
15
3) Concernant les carences et insuffisances du PEI
a) Les difficultés techniques
La Cour des Comptes relève à bon droit les difficultés rencontrées
pour mobiliser efficacement les crédits disponibles, la faiblesse,
notamment au début du programme, de l'ingénierie locale, ou encore le
recours insuffisant au volet « Assistance à maîtrise d'ouvrage ».
Ces éléments ont incontestablement été des facteurs de surcoût ou
d'allongement de certaines procédures, voire de non-émergence de
certaines opérations.
Ces difficultés techniques sont venues aggraver des carences
beaucoup plus structurelles.
b) Un déficit de vision stratégique globale
Le PEI a été élaboré à partir de 3 axes génériques prévus par le
plan de développement de la Corse (PDC), adopté par l'Assemblée de
Corse en 1993 : renforcer les infrastructures de base, améliorer les
services collectifs et mettre en valeur l'espace régional.
La philosophie retenue par le plan visait à accélérer le comblement
du retard en infrastructures et équipements, pour assurer un rattrapage
nécessaire, considéré comme le socle de la croissance et du développement
de l'île.
Pour autant, il n'existait aucun cadrage préalable précis sur une
trajectoire à mener à partir d'une base de référence (base o), d'objectifs
partagés à atteindre, de projets identifiés correspondant à ces objectifs, et
enfin de procédures et critères d'évaluation permettant d'apprécier les
résultats obtenus.
En l'état de cette situation, et comme le constate justement la Cour
des Comptes, il est logiquement impossible de mesurer les retombées
concrètes aussi bien sur l'activité économique, le bien-être social pour les
Corses, ou tout simplement en termes d'aménagement du territoire et
notamment de rattrapage infrastructurel, principal objectif assigné
originellement au PEI.
c) Une absence d'évaluation antérieure du coût de la mise à niveau
Il est important de noter que certaines infrastructures stratégiques
ont été transférées de l'État à la Collectivité de Corse sans état des lieux
contradictoire au moment du transfert ni évaluation partagée du coût des
travaux de mise à niveau.
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Deux exemples parmi les plus significatifs seront ici mentionnés.
Celui des ports et aéroports : à défaut d'un chiffrage ou diagnostic
concernant l'état des équipements transférés ou le coût de leur remise en
état potentielle, des compensations en investissement, totalement
incohérentes avec les investissements qui seront opérés, avaient été
validées par la commission d'évaluation des transferts de charges (9o K
€
par an pour les ports et 370 K
€
pour les aéroports).
Ces deux mesures feront l'objet d'une programmation de près de
100 M
€
sur le PEI, considérées par la Cour comme des opérations de
maintien à niveau, et parfois de remise en état, et auxquelles le PEI a
contribué à hauteur de 5o %, laissant à la charge de la collectivité et du
concessionnaire le financement de la moitié des investissements.
Le coût d'investissements de mise à niveau des infrastructures
aéroportuaires ou du renouvellement de certaines infrastructures
portuaires (Port de Bastia par exemple) aurait en toute hypothèse été
totalement disproportionné par rapport à l'enveloppe PEI (700 M
€
pour le
projet Portu Novu à Bastia, avant crise covid et guerre en Ukraine).
La même remarque vaut également pour le réseau routier qui
représentait
initialement un
volet
prioritaire
du
PEI,
avec
un
investissement prévisionnel de plus d'un milliard d'euros.
Ce sont finalement 536
M€
qui, du fait des besoins d'autres secteurs,
ont été programmés sur l'ensemble du PEI.
Ces investissements n'ont pas pour autant permis à la Corse de
disposer d'un réseau permettant à l'ensemble de sa population et des
usagers d'accéder aux services de base.
La Cour relève à bon droit la proportion de la population ayant
accès aux services de la vie courante en moins de 7 min n'est que de 63 %
en Corse et de 22,3 % dans l'espace rural du territoire insulaire, alors
qu'elle est de 9o % au niveau national.
Il est difficile de dire si le PEI a atteint ses objectifs dans la mesure
où ceux-ci n'ont jamais été clairement définis, dans le cadre d'une vision
stratégique partagée entre l'État et la Collectivité de Corse, à titre
principal (l'ensemble des collectivités et des acteurs insulaires ayant bien
sûr vocation à être impliqués dans l'émergence de cette vision stratégique).
Cette carence est bien sûr aggravée par l'absence de procédures et
de critères d'évaluation.
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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d) L'absence de procédures et de critères d'évaluation
La Cour des Comptes relève là encore à bon droit que « très peu
d'indicateurs quantitatifs ou qualitatifs ont été mis en place pour mesurer
les effets du PEI »).
Les demandes et propositions de la Collectivité de Corse visant à
pallier cette carence, notamment à compter de décembre 2015, sont restées
sans réponse, et si évaluation il y a eu par les services de l'État et
notamment du SGAC, ses résultats n'ont en toute hypothèse jamais été
communiqués ni débattus avec la Collectivité de Corse.
Ceci est d'autant plus regrettable que la mesure de la performance
des programmes opérationnels est un élément essentiel de leur efficacité.
D'un point de vue micro-économique, les opérations programmées
n'ont fait l'objet d'aucune évaluation.
D'un point de vue macro-économique, l'analyse de l'impact du PEI
est tout aussi incertaine.
La Corse a certes connu une période de croissance économique,
dont une part doit être incontestablement assignée aux effets du PEI.
Le PIB par habitant, bien qu'ayant progressé sur la période, reste
cependant inférieur de 8 % à la moyenne française globale.
De même, le rattrapage opéré ne permet pas de mesurer l'impact du
coût de la vie subi par les Corses du fait de l'insularité.
Plus structurellement, force est de constater que le PEI n'a pas
permis de rompre avec une logique de croissance appauvrissante, laquelle
a continué à prévaloir, voire s'est aggravée, entre 2002 et aujourd'hui : la
pauvreté et la précarité augmentent, la spéculation et la dépossession
immobilière et foncière font des ravages, le coût de la vie est le plus haut
de France métropolitaine, les ressources naturelles sont convoitées et
menacées, des logiques mafieuses gangrènent des pans entiers de
l'économie et de la vie sociale.
Enfin, de nouveau enjeux majeurs sont apparus en cours de
réalisation du programme et n'ont donc pu être que très marginalement
intégrés dans sa mise en
œuvre
.
Il est ici fait référence, par exemple à la lutte contre le
réchauffement climatique et à la transition écologique.
Le constat des carences et insuffisances du PEI est largement
objectivé par le rapport de la Cour des Comptes qui souligne également,
pour le regretter, que celles-ci se retrouvent, parfois sous une forme
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aggravée, dans le PTIC (Plan de transformation et d'investissement pour
la Corse), annoncé dès 2018, et mis en
œuvre
à compter de 2021.
Prévu pour une durée de 5 à 7 ans, ce Plan d'un montant de 500
M€
prévoyait un financement de l'État de 80 %, « voire jusqu'à 90 % », selon
certaines déclarations gouvernementales.
Dès son annonce initiale, la Collectivité de Corse a proposé à l'État,
notamment à travers une délibération votée par l'Assemblée de Corse sur
rapport du Conseil exécutif de Corse (délibération n° 21/006 du 28 janvier
2021) une méthode de fonctionnement du PTIC intégrant notamment les
enseignements du PEI.
La délibération de l'Assemblée de Corse détaille :
-
trois grands axes d'intervention correspondant à la validation par les
parties d'un plan d'ensemble accepté par l'ensemble des parties ;
-
dix préconisations visant à renforcer l'efficacité, la cohérence
globale, et l'équité des financements prévus par le PTIC.
Elle a malheureusement été traitée par l'Etat avec une totale
indifférence, et aucun des points qu'elle contient n'a fait l'objet d'un
quelconque commencement d'application dans le cadre du PTIC.
Les propositions formalisées par la Collectivité de Corse en janvier
2021 recoupent pourtant de de façon quasi-intégrale les six préconisations
avancées par la Cour des Comptes dans son rapport de 2021.
Je ne peux donc que vous confirmer, par la présente, que le Conseil
exécutif de Corse et la Collectivité de Corse souscrivent entièrement au
dites préconisations.
Tout comme ils partagent avec la Cour des Comptes le constat que
« les investissements engagés dès les premiers mois de la mise en
œuvre
du
PTIC, sur la base d'une négociation avec le seul bloc communal et sans
associer la CdC, ne correspondent pas à une stratégie de développement
partagé. Conformément aux textes, la CdC est en effet chargée en principe
d'élaborer et de conduire une stratégie pour le territoire et porte à ce titre
la responsabilité de son action même si celle-ci est tributaire du
fonctionnement de l'État
»).
La méthode unilatéralement arrêtée par l'État, concernant la mise
en
œuvre
du PTIC jusqu'à aujourd'hui, conduit inéluctablement à l'échec.
Je forme le
vœu
que la fin de la mise en
œuvre
du PTIC, les prochains
programmes à intervenir, et le processus de discussion engagé avec l'État
permettent à la Corse et à son peuple de s'engager irréversiblement sur le
chemin de la paix, du développement, et de l'émancipation.
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