ÉVALUATION DE POLITIQUE PUBLIQUE
LES ENSEIGNEMENTS
DU PROGRAMME
EXCEPTIONNEL
D’INVESTISSEMENTS
EN FAVEUR
DE LA CORSE
(2002-2022)
Rapport public thématique
Synthèse
Juin 2023
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
1
Le PEI, un « programme- charnière », expression
d’un compromis
5
2
Le PEI a amélioré le niveau d’équipement en Corse
9
3
Le PEI a accompagné la croissance économique
et démographique sans résoudre tous les problèmes
structurels
11
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Le PEI, un « programme-
charnière », expression
d’un compromis
Un instrument exceptionnel né
d’un moment particulier
À la fin des années 1990, le diagnostic
posé sur les handicaps qui freinent
le
développement
de
la
Corse
(insularité, relief) était établi depuis
plusieurs
décennies .
Les
mesures
proposées pour y remédier, en termes
d’infrastructures
et
d’équipements
collectifs, n’avaient cependant pas été
mises en œuvre, faute de consensus
sur
la
finalité
du
développement
économique
et
sur
la
stratégie
territoriale associée .
Lancé
en
2002,
le
programme
exceptionnel d’investissements (PEI) en
faveur de la Corse peut être considéré
de ce fait comme un « programme-
charnière » qui vient rompre avec une
accumulation de blocages politiques,
socio-économiques, administratifs et
culturels . Motivé par un risque de perte
de crédits européens, il a ouvert, dans
le cadre du « processus de Matignon »
des années 1999-2000, une trajectoire
pour les parties prenantes pour sortir
le territoire insulaire des impasses
dans lesquelles celui-ci était engagé
depuis tant d’années .
Instauré par l’article 53 de la loi
du 22 janvier 2002 relative à la
Corse, dans le cadre d’une nouvelle
dévolution
de
compétences
à
la
collectivité
de
Corse
(CdC)
1
,
ce
programme
a
permis
à
lui
seul
l’engagement de près de 2 Md€
d’investissements, dont 70 % financés
par l’État, sur une durée de près de
20 ans .
1 La collectivité territoriale de Corse (CTC) a été renommée depuis le 1
er
janvier 2018 collectivité
de Corse (CdC) à l’issue de la fusion de la CTC et des deux départements de l’île décidée par
l’ordonnance n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles
relatives à la collectivité de Corse . Par convention, elle est dénommée CdC dans le présent
rapport, même pour la période antérieure à sa création .
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le PEI se distingue d’autres actions
de
développement
cofinancées
par
l’État et les collectivités par plusieurs
caractéristiques
:
validation
par
le
Parlement,
montant
élevé,
durée
prolongée,
taux
de
subvention
exceptionnel par l’État et gouvernance
particulière . Ses trois grands axes –
«
renforcer les infrastructures de base,
améliorer les services collectifs et mettre
en valeur l’espace régional
» – ont en
revanche repris en grande partie les
thématiques du plan de développement
qu’avait adopté l’Assemblée de Corse en
septembre 1993 .
Un compromis politique
et un pilotage partagé pour
l’élaboration et l’exécution du PEI
Malgré
certaines
faiblesses,
la
gouvernance partagée du PEI s’est
révélée souple et durable .
Elle a été partagée entre l’État et la
CdC au sein d’un comité régional
de
programmation
des
aides
(Corepa), instance préexistante de
programmation des projets financés
par les crédits du contrat de plan État-
régions et les fonds européens, qui a
été chargée en l’espèce de la sélection
Le PEI, un « programme-charnière »,
expression d’un compromis
Cartographie budgétaire du PEI de 2002 à 2018
LBU
PITE
PITE
PITE
PITE
CNAM
135
FACE
FACE
ADEME
ADEME
ONEMA
ONEMA
ONEMA puis AFB
Jusqu’à
2017
CNDS
CNDS
CNDS
CNDS
FNDS
2003-2005
2006-2007
2008
2009-2013
2014-2018
AFITF
AFITF
AFITF
AFITF
Source : Sgac
Note de lecture :
ADEME : agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
AFB : agence française pour la biodiversité
AFITF : agence de financement des infrastructures de transport de France
CNDS : centre national pour le développement du sport
FACÉ : fonds d’amortissement des charges d’électrification
FNDS : fonds national pour le développement du sport
ONEMA : office national de l’eau et des milieux aquatiques
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le PEI, un « programme-charnière »,
expression d’un compromis
et de la coordination des aides . Ce
mode de gouvernance correspondait à
la responsabilisation de la CdC voulue
par la loi du 13 mai 1991 portant statut
de la collectivité territoriale de Corse .
Pragmatique et relativement souple, il
a été une des clés de réussite, malgré
les changements politiques intervenus
au cours de ces deux décennies sur le
plan national et insulaire .
L’originalité de la gouvernance du
PEI repose également sur son mode
de financement . Les crédits d’une
ligne budgétaire unique (LBU), puis
du
programme
budgétaire
162
-
Interventions
territoriales
de
l’État
(PITE), ont été gérés de manière
déconcentrée
par
le
préfet .
Ce
dispositif a apporté une souplesse de
gestion, qui s’est révélée un atout pour
le fonctionnement du programme .
L’abandon du rôle primordial, voire
exclusif, de la ligne budgétaire unique
a toutefois privé le secrétariat général
pour les affaires de Corse (Sgac) d’une
visibilité globale sur l’ensemble des
financements de l’État .
Répartition de la subvention du PEI par type de bénéficiaires (en M€)
12
13
23
25
30
45
56
77
110
233
593
0
100 200
300 400 500 600 700
Université
Autres bénéficiaires
Centres hospitaliers
Communautés de communes
Communautés d’agglomérations
Syndicats intercommunaux
Départements
Communes
CTC / CdC
Chambres consulaires
Agences et offices de la CTC / CdC
Source : Cour des comptes à partir des données retraitées du Sgac
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le PEI, un « programme-charnière »,
expression d’un compromis
Malgré ces atouts, la mise en œuvre du
PEI aurait pu être plus performante .
Les délais pour concevoir, décider
et réaliser les opérations ont été
souvent trop longs . Les opérations
ont été réalisées dans un contexte
de faible concurrence . Les priorités
ont souvent été dictées plus par
la maturité des projets que par
leur importance stratégique, alors
que
d’autres
investissements,
sélectionnés dès l’origine, ont mis
plus de dix ans à être réalisés ou
dépriorisés .
Le pilotage s’est concentré sur la
programmation
des
subventions
beaucoup plus que sur le suivi de la
réalisation des opérations ou sur leur
performance . Les évaluations prévues
n’ont pas été réalisées et les bilans
d’exécution attendus n’ont pas été
présentés au Parlement . Certains des
investissements les plus ambitieux n’ont
pu être entrepris du fait des complexités
inhérentes à la vie politique corse et des
difficultés qui entourent la conception
de projets structurants en l’absence de
choix politiques clairs .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des réalisations en lien direct
avec les compromis effectués
Au
terme
de
deux
décennies,
ce
programme
a
contribué
à
mieux
équiper la Corse et à mettre à niveau ses
infrastructures .
La modestie du contenu stratégique du
PEI et le choix de certaines opérations
ont été le résultat de compromis . Il n’est
pourtant pas d’opérations dont l’utilité
publique puisse être mise en cause, de
sorte que les axes de programmation
visant
le
rattrapage
peuvent
être
considérés
comme
globalement
réalisés
2
, alors même que le programme
ne sera pas achevé avant 2026 .
La majorité des 683 opérations du
programme a été concentrée sur
le
rattrapage
des
infrastructures
prioritaires des transports (routes, fer
et ports),de l’eau et de l’assainissement .
Ces axes représentent environ 70 %
de la programmation totale du PEI .
Le PEI a amélioré le niveau
d’équipement en Corse
2
2 Cf . annexes n° 11 : coût des opérations au 21/10/2022 et des subventions de l’État et de ses
opérateurs, par axe et par année et n° 12 : répartition annuelle des subventions versées par axe .
Coût des opérations par mesures (en M€)
Source : Cour des comptes à partir des données retraitées du Sgac
Formation professionnelle et financement des TPE
Traitement des déchets
Maîtrise du foncier
Relations du travail
Agriculture et développement rural
Remise à niveau des réseaux d’électrification
Santé
NTIC
Enseignement
Développement urbain et logement social
Sport, culture, patrimoine
Eau et assainissement
Infrastructures de transport
835
467
150
132
102
52
48
36
31
30
15
13
2
0
100 200 300 400 500 600 700 800 900
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La
programmation
du
PEI
a
été
cependant élargie à d’autres domaines
afin de mieux prendre en compte les
besoins des habitants et de susciter
une plus large adhésion : maison des
syndicats, aéroports, déchets, nouvelles
technologies de l’information et de la
communication, développement urbain,
électrification
rurale,
enseignement
supérieur (Université de Corse), culture,
patrimoine et sport . Par contraste,
l’enseignement professionnel, bien que
reconnu comme insuffisant depuis un
siècle, n’a pas reçu le traitement attendu
par le programme .
Toutes les avancées ne sont pas
imputables au PEI . Mais le territoire
est
indéniablement
mieux
équipé
aujourd’hui qu’en 2002 . La qualité
du
réseau
routier
principal
s’est
significativement
améliorée .
Les
chemins de fer ont de nouveau trouvé
leur public . L’alimentation en eau
potable est bien meilleure – même si
d’importants besoins persistent dans
des communes rurales – et des efforts
ont été réalisés pour mettre aux
normes les stations d’épuration ou la
gestion des déchets, sans toutefois
trouver de solution pérenne .
Dans un certain nombre de domaines,
la Corse ne dispose toujours pas des
infrastructures qui lui sont nécessaires,
notamment parce que certains enjeux
comme ceux liés à l’environnement,
n’occupaient
pas
la
même
place
dans
les
priorités
des
politiques
publiques d’alors ou parce que les
acteurs locaux ne sont pas parvenus à
s’accorder sur les décisions à prendre .
Le tri et l’élimination des déchets,
la
rationalisation
des
installations
portuaires,
la
desserte
intérieure
par
les
transports
en
commun,
l’alimentation en électricité mais aussi
la formation professionnelle restent
en attente d’une inscription dans la
stratégie de développement de l’île .
Un engagement de l’État
qui nécessitait l’émergence
préalable de projets locaux
Face
aux
investissements
massifs
du
PEI,
la
nécessité
d’augmenter
la
capacité
d’ingénierie
publique
locale avait bien été identifiée dès les
« Accords de Matignon » de 1999-
2000 . Pourtant, malgré l’engagement
financier important de l’État, le volet
« assistance à maîtrise d’ouvrage » du
PEI n’a presque pas été sollicité par les
maîtres d’ouvrage .
L’absence
de
sollicitation
de
l’enveloppe dédiée à cette ingénierie
de projet traduit la difficulté des
acteurs locaux à porter ensemble
des stratégies partagées . Les moyens
proposés à cette fin par le PEI n’ont
pas été bien employés, souvent parce
que des désaccords persistants ont
empêché les projets d’aboutir, comme
l’illustrent
les
nombreuses
études
pour la mise en niveau du port de
Bastia . La réalisation d’un programme
d’investissement
territorial
reste
tributaire de la capacité des acteurs
locaux à surmonter leurs divergences
et à faire émerger des projets pour
leur territoire .
Le PEI a amélioré le niveau d’équipement
en Corse
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des impacts identifiables mais
difficilement mesurables
Bien
que
la
convention-cadre
de
2002 ait prévu le financement d’une
évaluation du programme, le faible
intérêt des parties prenantes du PEI
pour la mesure de sa performance n’a
pas permis sa réalisation .
Très peu d’indicateurs quantitatifs
ou qualitatifs ont été mis en place
à l’origine pour mesurer les effets
du programme : sur l’ensemble de
la période de mise en œuvre, trois
seulement d’entre eux ont été utilisés
et ce de manière discontinue .
L’absence
d’un
suivi
exhaustif
de
l’exécution
et
d’indicateurs
d’évaluation
adaptés
à
chaque
mesure et sous-mesure du PEI a donc
empêché d’apprécier sa performance
globale .
Dès
lors,
l’examen
des
réalisations repose pour l’essentiel
sur un bilan matériel et financier des
projets correspondants .
Des effets utiles
sans grande mutation
Durant la période de mise en œuvre
du PEI, la population corse a cru
de près d’un tiers, pour atteindre
340 000 habitants en 2019, pendant
que l’activité économique de l’île,
mesurée par son produit intérieur brut
(PIB), augmentait de plus de la moitié
(+56 % entre 2000 et 2018) .
Ce dynamisme ne peut bien entendu
être imputé aux seuls effets du PEI . Ce
dernier y a cependant contribué par
l’intermédiaire de deux mécanismes .
L’investissement public généré par
les 740 M€ de subventions de l’État
et de ses opérateurs mandatés a
représenté environ 1 % du PIB de la
Corse . Il a soutenu le secteur du BTP
et injecté dans l’économie insulaire un
revenu supplémentaire appréciable .
Ces investissements ont également
conforté la qualité globale de l’offre
touristique . Subsidiairement, la mise en
œuvre du PEI a amené les collectivités
locales les plus importantes, mais
aussi les entreprises, à se moderniser
et à développer leurs capacités de
conduite de projets .
Les effets produits par le PEI ont
permis d’accompagner la croissance
démographique, sans pour autant en
compenser toutes les conséquences
sur la période . Dans un contexte de
croissance économique favorable,
ils n’ont cependant pas représenté
pour l’île le « choc » d’aménagement
et de transformation attendu par
certains
et
redouté
par
d’autres .
La mise en valeur des atouts de
l’île, tout comme la résorption de
ses fragilités, demeurent un sujet
pendant du débat public .
Le PEI a accompagné la croissance
économique et démographique
sans résoudre tous les problèmes
structurels
3
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Clos
en
ce
qui
concerne
sa
programmation
depuis
la
fin
de
l’année 2020, le PEI conduira à des
dépenses
qui
seront
exécutées
jusqu’en 2026 . L’État et la CdC doivent
donc planifier la fin du programme,
en arrêtant la liste des opérations
programmées non finalisées et en
fixant le montant et l’échéancier de
mise à disposition des crédits avec les
collectivités concernées .
Vingt ans après la signature du PEI, le
paiement d’un quart des subventions
apportées par l’État (environ 300 M€)
n’a toujours pas été sollicité par les
maîtres d’ouvrage locaux .
Annoncé
dès
2018,
un
plan
de
transformation
et
d’investissement
pour la Corse (PTIC) a succédé au PEI à
partir de 2021 . Il prévoit une nouvelle
participation de l’État de 550 M€ pour
une durée de cinq à sept ans . Dans ce
plan, la problématique du retard ou
du rattrapage n’est plus évoquée par
l’État comme un objectif central de
la stratégie territoriale pour la Corse,
signe que le PEI a produit des effets
positifs en ce sens .
Trois ans après son lancement, le PTIC
ne repose cependant toujours pas sur
un document commun, bien que près
de la moitié de son enveloppe ait déjà
fait l’objet de déclarations d’intention
ou de contrats . La difficulté pour les
acteurs de s’accorder sur sa mise
en œuvre trouve notamment son
origine dans la rupture avec l’esprit de
compromis installé par le PEI .
L’absence
de
cadre
de
référence
précisant les objectifs du PTIC, sa
gouvernance, ainsi que les modalités
de son pilotage, de son exécution et de
son évaluation, limitent aujourd’hui sa
capacité à contribuer à une stratégie
partagée de développement pour le
territoire .
L’État conserve la responsabilité de
déterminer les priorités d’emploi des
aides
financières
exceptionnelles
qu’il accorde au territoire en lien
avec les objectifs identifiés dans les
plans . Cependant les investissements
engagés
dès
les
premiers
mois
de mise en œuvre du PTIC, sur la
base d’une négociation avec le seul
bloc communal et sans associer la
CdC, ne correspondent pas à une
Le PEI a accompagné la croissance
économique et démographique sans résoudre
tous les problèmes structurels
En 2022, quelles améliorations des services publics seraient utiles à votre entreprise?
52 %
39 %
40 %
54 %
19 %
L’amélioration des routes
L’améliorations des liaisons maritimes
L’amélioration des liaisons aériennes
L’amélioration de l’offre de formation en Corse
Autres
Source : Sondage réalisé par la Cour en partenariat avec la CCI de corse du 18/10 au 11/11/2022
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le PEI a accompagné la croissance
économique et démographique sans résoudre
tous les problèmes structurels
stratégie de développement partagé .
Conformément aux textes, la CdC est
en effet chargée en principe d’élaborer
et de conduire une stratégie pour
le territoire et porte à ce titre la
responsabilité de son action même si
celle-ci est tributaire du financement
de l’État .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
Les enseignements du PEI en faveur
de la Corse conduisent à émettre six
recommandations pour tout plan
d’investissement de cette nature et
de cette ampleur afin de garantir sa
bonne mise en œuvre :
1.
créer
un
référentiel
commun
correspondant à un plan accepté par
l’ensemble des parties ;
2.
mettre en œuvre une gouvernance
partenariale permettant la cogestion
de l’effort financier ;
3.
assurer une capacité de pilotage
technique attentive à l’absorption
des projets par les maîtres d’ouvrage ;
4.
prévoir une mesure de l’efficience
des projets financés et pas seulement
du respect de la programmation ou
de la consommation des crédits ;
5.
concevoir une mesure de l’impact
des
projets
en
termes
socio-
économiques ;
6.
garantir
la
transparence
des
décisions d’investissement tant au
regard de la représentation nationale
que des citoyens qui en sont les
bénéficiaires visés .