ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA POLITIQUE
D’INSTALLATION
DES NOUVEAUX
AGRICULTEURS
ET DE TRANSMISSION
DES EXPLOITATIONS
AGRICOLES
Communication à la commission des finances du Sénat
Avril 2023
Sommaire
PROCÉDURES ET MÉTHODES
........................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
9
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
15
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
17
CHAPITRE I LE RENOUVELLEMENT DES GÉNÉRATIONS AU DOUBLE DÉFI
DU VIEILLISSEMENT ET
DE L’ÉVOLUTION DES MODÈLES D’EXPLOITATI
ON
..........
19
I - LES ENJEUX LIÉS À LA DIMINUTION ET AU VIEILLISSEMENT DE LA POPULATION
AGRICOLE ET À LA BAI
SSE DU NOMBRE D’EXPL
OITATIONS
..........................................................
19
A -
L’érosi
on et la recomposition de la population active agricole
........................................................................
19
B -
Un modèle familial persistant mais un développement de nouvelles formes d’exploitations
..........................
23
C - Des projections incertaines
..............................................................................................................................
27
II -
DE L’AIDE À L’I
NSTALLATION AU RENOUVELLEMENT DES GÉNÉRATIONS :
UNE PRIORITÉ POLITIQUE DÉSORMAIS AFFIRMÉE
............................................................................
30
A - Un objectif de la politique agricole commune
.................................................................................................
30
B - Un affichage ambitieux en France
...................................................................................................................
32
III - UN PILOTAGE REPOSANT PRINCIPALEMENT SUR DES OBJECTIFS DE MOYENS
..............
34
A - Une gouvernance large et partenariale mais peu stratégique
...........................................................................
34
B - Une programmation en fonction de moyens certes croissants, mais une cible en retrait
pour la PAC 2023-2027
.........................................................................................................................................
37
CHAPITRE II DES INS
TRUMENTS D’AIDE À L’
INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE, INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
................................
43
I -
L’ACCOMPAGNEMENT
À L’INSTALLATION
: UN DISPOSITIF À ADAPTER
AUX BESOINS
.....................................................................................................................................................
43
A -
Un cadrage national et des mises en œuvre régionales différenciées
...............................................................
44
B -
Le programme d’accompagnement à l’installation et à la transmission en agriculture
....................................
45
II - LES AIDES AUX NOUVEAUX INSTALLÉS : UN NÉCESSAIRE ASSOUPLISSEMENT
EN FAVEUR DES PLUS DE 40 ANS
................................................................................................................
50
A -
Les avantages fiscaux et sociaux financés par l’État
.......................................................................................
50
B - Les aides directes
: la mise en place nationale des dispositifs de soutiens à l’installation de la PAC
..............
51
C - Une efficacité difficile à évaluer
......................................................................................................................
56
III - UN DISPOSITIF
D’AIDE MODIFIÉ DANS
LE CADRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE
COMMUNE 2023-2027
.......................................................................................................................................
59
A - Le nouveau cadre de la PAC 2023-2027
.........................................................................................................
59
B -
Des régions confortées dans leur rôle d’autorité de gestion des aides non surfaciques
...................................
64
CHAPITRE III UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER
VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
....................................................................................
67
I -
DE L’ENCOURAGEMENT DES DÉPARTS À L’A
CCOMPAGNEMENT
DE LA TRANSMISSION :
UN CHANGEMENT D’APP
ROCHE
.................................................................
67
A -
Une politique publique longtemps orientée vers la réduction du nombre d’agriculteurs
et d’exploitations
....................................................................................................................................................
68
COUR DES COMPTES
4
B - Au tournant des années 2000, des objectifs et des instruments révisés pour améliorer les chances
de transmission des exploitations
...........................................................................................................................
69
II - DIFFICULTÉS À TRANSMETTRE ET DIFFIC
ULTÉS À S’INSTALLER
:
DES CAUSES STRUCTURELLES COMMUNES
..........................................................................................
76
A - La transmission
: une perspective à appréhender tout au long de la vie de l’exploitation
...............................
76
B - Le prix des exploitations : un obstacle relatif
...................................................................................................
77
C -
L’orientation des biens vers l’étoffement ou l’installation
: un rôle souvent déterminant du cédant
...............
84
D - De nouvelles modalités de travail, sources potentielles de concurrence entre nouveaux exploitants
et exploitants âgés
..................................................................................................................................................
86
III - ANTICIPER LES
BESOINS DE L’AGRICUL
TURE ET FAVORISER LA TRANSITION
VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
...................................................................................................
88
A - Des règles et un environnement public à adapter aux évolutions et aux enjeux
..............................................
88
B - Des modèles économiques et de financement émergents pour accompagner la diversité
des exploitations
.....................................................................................................................................................
92
LISTE DES ABRÉVIATIONS
...........................................................................................................................
97
ANNEXES
............................................................................................................................................................
99
Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres que comprend la
Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou
territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des
chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et
enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de
leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d’un contrôle
ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne
peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après
audition des responsables concernés.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction,
comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives
, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins trois magistrats. L’un
des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Le Parlement peut demander à la Cour des comptes la réal
isation d’enquêtes, sur la base du 2°
de l’article 58 de la loi organique n
° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
(commissions des finances), de l’article LO 132
-3-1 du code des juridictions financières
(commissions des affaires sociales
) ou de l’article L. 132
-6 du code des juridictions financières
(présidents des assemblées).
La Cour des comptes a été saisie par le président de la commission des finances du Sénat, par
lettre du 18 janvier 2022, en application du 2° de l’article 58 de la
loi organique précitée
, d’une
demande d’enquête portant sur l’installation des agriculteurs
(voir annexe n° 1). Cette demande a été
acceptée par le Premier président le 25 janvier 2022. À la suite d’une réunion avec Patrice Joly,
sénateur de la Nièvre, et
Vincent Ségouin, sénateur de l’Orne, une lettre
du Premier président datée
du 1
er
avril 2022, a précisé les modalités d’organisation des travaux demandés à la Cour et fixé le
périmètre de l’enquête aux politiques d’installation des nouveaux agriculteurs e
t de transmission des
exploitations agricoles.
COUR DES COMPTES
6
L’enquête a été notifiée le 13 mai 2022 à la secrétaire générale du ministère de l’agriculture et de
la souveraineté alimentaire (MASA), au secrétaire général du ministère de la transition écologique et de
la cohésion des territoires, à la directrice générale de la performance économique et environnementale
des entreprises (DGPE), à la directrice générale
de l’alimentation
(DGAL), à la directrice générale de
l’enseignement et de la recherche (DGER),
à la cheff
e du service de la statistique et de la prospective
(SSP), au président-
directeur général de l’Agence de services et de paiement (ASP), à la directrice
générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN), à la directrice du budget, au
directeur
de la législation fiscale et au président de Chambres d’agriculture France.
Outre des entretiens avec ces administrations et opérateurs publics (voir la liste des personnes
rencontrées en annexe n°2), des échanges ont été conduits avec les organisations professionnelles
agricoles :
la fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles
- FNSEA, les Jeunes
agriculteurs - JA, la Confédération paysanne, la Coordination rurale ;
avec l’association Régions de
France ; avec des chercheurs et universitaires et avec des réseaux spécialisés comme la fédération
nationale des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural
- FNSAFER, le réseau de
conseil et d’expertise comptable
CerFrance,
la fédération nationale des centres d’initiatives pour
valoriser
l’agriculture en milieu rural
- FNCIVAM, et la fédération associative pour le développement
de l’emploi agricole et rural
- FADEAR.
Un questionnaire a été adress
é à l’ensemble des services déconcentrés du
ministère de
l’agriculture
au niveau régional en France métropolitaine afin de recenser les dispositifs et les
instances existant dans chaque région,
le présent rapport n’abord
ant toutefois pas les régions ultra-
marines, eu égard à leurs spécificités.
Une demande d’information sur le même sujet a été adre
ssée
aux services des régions.
Deux régions ont fait l’objet de déplacements
: les Hauts-de-France et la
Nouvelle-Aquitaine. Il est précisé que les contacts avec les régions se sont limités à des demandes
d’informations, la Cour des comptes n’
étant pas compétente pour les contrôler
1
. Les informations
recueillies et le renforcement à compter de 2023 des compétences des régions concernant plusieurs
dispositifs de la politique d’installation des agriculteurs et de transmission des exploitations ont été
prises en compte dans le rapport. En revanche, les compétences de la Cour ne lui permettent pas
d’
adresser formellement des recommandations aux régions.
Un point d’étape destiné à présenter l’avancement des travaux et à s’assurer de leur
réponse
aux attentes du Sénat a été organisé le 5 octobre 2022.
Le projet de rapport a été délibéré le 15 février 2022 par la deuxième chambre, présidée par Mme
Annie Podeur, et composée de M. Jean-Yves Perrot, Mme Catherine Périn, MM. Michel Thomas,
Vincent Berger et Michel Babeau, conseillers maîtres, Mme Anne-Laure de Coincy, conseillère maître,
en tant que contre-rapporteure, ainsi que, en tant que rapporteurs, Mme Nathalie Reuland, conseillère
référendaire, et M. Guillaume Brulé, conseiller référendaire en service extraordinaire.
1
L’article L. 211
-4 du code des juridictions financières prévoit en effet que «
La chambre régionale des comptes
contrôle les collectivités territoriales et les établissements publics locaux
».
PROCÉDURES ET MÉTHODES
7
Le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de
M. Moscovici, Premier président, M. Rolland, rapporteur général, Mme Podeur, M. Charpy, Mmes
Camby et Démier, M. Bertucci, Mme Hamayon et M. Meddah, présidents et présidentes de chambre
de la Cour, MM. Michaut, Lejeune et Advielle, Mmes Gervais et Renet, présidents et présidentes de
chambre régionale des comptes, ainsi que M. Gautier, Procureur général, a été consulté sur le projet
de communication le 6 mars 2023. Le Premier président a approuvé la transmission du texte définitif
au Parlement le 24 mars 2023.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la
Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr .
Synthèse
La Cour des comptes a été saisie le 18 janvier 2022 par le président de la Commission
des finances du Sénat, sur le fondement de l’article 58
-2° de la loi organique du 1
er
août 2001
relative aux
lois de finances, d’une demande d’enquête portant sur l’installation des
agriculteurs, élargie d’un commun accord à la transmission des exploitations agricoles. Il a été
convenu que ces travaux porteraient
sur les politiques d’installation des nouveaux ag
riculteurs
et de transmission des exploitations agricoles.
L
’enquête
a été conduite dans un contexte évolutif. En effet, l
’année 2023
marque la mise
en œuvre d
u nouveau programme de la politique agricole commune (PAC) 2023-2027 ainsi que
le transfert aux
régions de la gestion des aides à l’installation et à l’investissement cofinancées
par le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). En outre, est engagée
l
’élaboration du pacte et de la loi d’orientation et d’avenir agricoles annoncés p
ar le Président
de la République le 9 septembre 2022, centrés sur les enjeux du renouvellement des générations
en agriculture. Ce contexte et ces travaux emporteront des conséquences sur les dispositifs
existants examinés par la Cour. Le présent rapport en tient compte pour éclairer aussi utilement
que possible les orientations pour les années à venir.
Une politique confrontée à des enjeux majeurs
Le déclin de la population active agricole est un phénomène ancien, longtemps encouragé
par les pouvoirs publics pour accompagner la modernisation du secteur. De plus de 2,5 millions
en 1955, la population des exploitants est passée à 764 000 en 2000 et à 496 000 en 2020 selon
les résultats du dernier recensement agricole de 2020. Corollaire de cette évolution, le nombre
d’exploitations agricoles diminue aussi fortement, pour se situer en France métropolitaine à
389 000 en 2020. La surface agricole utile (SAU) se stabilisant depuis le début des années 2000,
la taille des exploitations augmente :
elle est aujourd’hui
de 69 ha en moyenne, contre 42 ha en
2000. Seules croissent les exploitations dont la production brute standard est supérieure à
250 000
€
, qui représentent désormais 19 % des exploitations et 40 % de la SAU. Pour autant,
le modèle d’exploitation familial
e, où coïncident propriété ou maîtrise des moyens de
production, réalisation du travail et pouvoir de gestion et de décision, reste majoritaire.
Ce modèle évolue cependant, du fait du développement des formes sociétaires, du recours au
salariat et à la ma
in d’œuvre externalisée
et de la diversification des activités sur l’exploitation
.
Ces évolutions sont appelées à se poursuivre compte tenu du vieillissement de la
population des agriculteurs : 43
% des exploitants sont aujourd’hui âgés de 55 ans ou plus e
t
sont donc susceptibles de partir en retraite d’ici 2033.
Une étude de 2015 du ministère de
l’agriculture, basée sur le devenir d’un échantillon d’exploitations entre 2000 et 2007, avait
montré que les exploitations faisaient l’objet de reprise dans neuf
cas sur dix et disparaissaient
dans un cas sur dix. En revanche,
il est aujourd’hui difficile de caractériser
l’ampleur des
enjeux
pour l’agriculture française, en l’absence d’études récentes sur le devenir des exploitations lors
des cessions et de project
ions des flux de cessation d’activité.
COUR DES COMPTES
10
Quatre principaux types d’instruments prévus au niveau européen et au niveau national ont
été mis en œuvre par l’État, les régions et différents partenaires pour faciliter l’installation et la
transmission. La première catégorie de ces dispositifs repose sur des subventions pour soutenir
l’installation et l
es premières années d
’activité des jeunes agriculteurs, sous forme d’aides directes
(versement d’une dotation à l’installation
pour 170
M€
en 2021, majoration des aides à la
production pendant cinq ans pour environ 73
M€
en 2021)
ou de soutiens à l’investissement
(144
M€ par an en moyenne sur 2015
-2021). La deuxième catégorie repose sur des aides fiscales
ciblées (58
M€
par an) ou transversales, et des exonérations sociales (36
M€ par an)
, bénéficiant
principalement aux jeunes agriculteurs attributaires de la dotation jeune agriculteur ou visant à
faciliter la transmission au moment de la cessation d’activité et de la reprise de l’exploitat
ion. Des
actions
d’information et d’accompagnement
essentiellement portées par le programme
d’accompagnement à l’installation et à la transmission cofinancé par l’
État (13,7
M€
en 2021) et
les régions (6,6
M€) aident par ailleurs les candidats à l’installa
tion à bâtir et professionnaliser
leur projet, ainsi que les cédants à anticiper leur transmission. Enfin, l’encadrement du marché
foncier agricole par les
sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (
SAFER) et
l’effet du statut du fermage
ainsi que
la délivrance des autorisations d’exploiter
dans le cadre du
contrôle des structures,
visent à favoriser l’installation des jeunes.
Un objectif ambitieux, des moyens en augmentation
mais un pilotage peu stratégique
La loi d’avenir pour l’agriculture
du 13 octobre 2014 et la programmation de la PAC pour
la période 2014-
2022 ont renforcé les moyens consacrés à la politique d’installation et de
transmission et en particulier le soutien aux jeunes agriculteurs. La loi précitée a inséré dans le
code rural et de la pêche maritime un livre préliminaire sur les finalités de la politique en faveur
de l’agriculture et de l’alimentation, dont le IV retient une définition large et ambitieuse de la
politique d’installation et de transmission en agriculture
. Dépassant les seules dimensions
démographiques, cette politique inclut les
enjeux d’aménagement et de développement des
territoires, de diversification des systèmes de production et en particulier de soutien aux projets
générateurs de valeur ajoutée et d'emploi,
ainsi que d’incitation à mettre en place des pratiques
performantes et respectueuses de l'environnement. Le renouvellement des générations en
agriculture ne se réduit donc pas à la démographie mais doit aussi
favoriser l’évolution vers des
modèles et des p
ratiques d’agriculture durable et résiliente.
La programmation de la PAC pour 2023-2027 définit un objectif visant à «
attirer et
soutenir les jeunes agriculteurs et les autres nouveaux agriculteurs et faciliter le développement
durable des entreprises dans les zones rurales
» (objectif spécifique G). Il se traduit par
l’obligation
, pour chaque État membre, de consacrer au moins 3
% de l’ensemble des crédits
des deux piliers au soutien des jeunes agriculteurs de moins de 40 ans. Pour la France, les
moyens e
uropéens consacrés aux jeunes agriculteurs s’élèveront ainsi
à environ 220
M€ par an
,
tandis que les moyens dédiés aux nouveaux installés de plus de 40 ans atteindront environ 6
M€
par an.
La mise en œuvre des aides non surfaciques relevant du 2
e
pilier (FEADER) de la PAC
sera intégralement confiée aux régions, autorités de gestion de ce fonds depuis 2014.
L’affirmation de cette priorité et l’augmentation des moyens afférents
qui passeront, pour
l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs et l’aide com
plémentaire au revenu, de 243
M€ en
2021 à 297
M€ en 2026
,
n’ont été précédées ni d’étude prospective, ni d’analyse stratégique en
fonction des besoins d’activité et de production identifiés selon les filières,
les territoires, les
SYNTHÈSE
11
enjeux alimentaires
et l’aménagement du territoire,
ni en fonction du ou des modèles de
production souhaités.
L’élaboration du plan stratégique national de mise en œuvre de la PAC
2023-2027, adopté en 2022,
a plutôt procédé d’une logique budgétaire fondée sur l’agrégation
des moyens précédemment engagés et leur majoration forfaitaire. Or, pour complexe que soit
une réflexion stratégique en ce domaine où ne saurait prévaloir un cadre uniforme et normatif,
elle apparaît toutefois nécessaire
à l’échelon régional et national pour guider la mise en œuvre
d’une poli
tique présentée comme prioritaire.
Des stratégies régionales articulées avec une stratégie nationale devraient donc fixer, à
titre prospectif, les capacités de production et le
nombre d’exploitations et d’exploitants
vers
lesquels tendre par filière et par région en fonction des enjeux agroéconomiques,
environnementaux, sociaux et d’aménagement du territoire.
Un accompagnement de l’installation prenant insuffisamment en compte
la diversité de l’agriculture
Le programme d’accompagnement à l’installation et
à la transmission en agriculture est
mis en œuvre par l’État, les régions et des opérateurs labellisés.
Il est d
oté d’un budget annuel
en moyenne de 20
M€ par an en 2019
-2021. L
’ampleur des
18 actions du programme varie
selon les dispositifs, certains n’é
tant pas ou peu mobilisés. En 2021, les points « accueil
installation » et les centres
d’élaboration du plan de professionnalisation personnalisé,
principaux dispositifs du programme, ont accueilli respectivement 20 786 et 7 600 candidats.
Ce programme souffre de plusieurs lacunes
alors que se diversifie l’origine
professionnelle et familiale des candidats à l’installation
: absence de dispositif consacré à
l’émergence des projets, inégale représentation des différents types d’agriculture
parmi les
opérateu
rs chargés d’accompagner les agriculteurs en dépit des engagements pris, manque
d’individualisation des plans de professionnalisation personnalisés, méconnaissance des flux
de population et des causes sous-jacentes des parcours des candidats, notamment du non-
recours à la dotation jeune agriculteur.
Un système d’aides qui bénéficie essentiellement aux moins de 40 ans
Outre le dispositif d’accompagnement à l’installation, les agriculteurs nouvellement
installés bénéficient d’un ensemble de contributions publ
iques, aides directes, et exonérations
fiscales et sociales, provenant de l’État, de l’Union européenne et des régions, pour un montant
annuel moyen de 379
M€ sur 2019
-
2021, auxquels s’ajoutent environ 144
M€ d’aides aux
investissements provenant du plan d
e compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles.
La dotation « jeune agriculteur », éligible aux moins de 40 ans, représente 166
M€ en
moyenne et est centrale dans le dispositif de soutien. Même si son impact sur la décision
d’installation et la viabilité à long terme de l’exploitation n’est pas démontré pour tous les
projets agricoles, ses conditions d’attribution
-
présentation d’un plan d’entreprise et possession
d’un niveau minimal de formation
- apportent une garantie sur les projets soutenus. La prise en
compte par le plan d’entreprise de la soutenabilité sociale et environnementale du projet et de
sa résistance aux aléas permettrait de renforcer son utilité.
Les objectifs de recours à la dotation « jeune agriculteur » ne sont néanmoins pas atteints :
environ la moitié de la population qui y est éligible ne la demande pas. En parallèle, un tiers
des installations est le fait de personnes âgées de plus de 40 ans, en général des candidats
COUR DES COMPTES
12
extérieurs au parcours agricole classique, certains en reconversion professionnelle. Ces
candidats disposent de fonds propres,
d’idées novatrices et
sont porteurs de projets intéressants ;
or, ils ne
peuvent prétendre qu’à 9
% des aides publiques consacrées
à l’installation
.
Un dispositif modifié par la nouvelle PAC 2023-2027
et un renforcement du rôle des régions
Le transfert aux régions
de l’autorité de gestion
des aides non surfaciques du deuxième
pilier et la mise en œuvre de la nouvelle PAC
à partir du 1
er
janvier 2023 ne seront pas sans
effet sur la pol
itique d’installation.
De nombreuses incertitudes persistent début 2023 et des
décisions restent à prendre quant au maintien des engagements existants en contrepartie de
l’attribution de l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs
, notamment sur le contenu du plan
d’entreprise et le lien avec le
programme de professionnalisation ainsi que sur le devenir du
programme national
d’accompagnement à l’installation et à la transmission en agriculture.
La nouvelle PAC introduit l’obligation de consacrer 3
% du budget des paiements directs
aux trois
dispositifs soutenant l’installation des jeunes agriculteurs
que sont
l’
aide
complémentaire au revenu,
l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs
et
l’
aide à
l’investissement. Pour répondre à cet engagement, la France a décidé d’augmenter l’aide
complémentaire à l’hectare sans justifier en quoi cette augmentation uniforme était nécessaire.
A contrario
, malgré la création d’une aide spécifique pour les nouveaux agriculteurs, le budget
qui leur sera consacré restera marginal, à hauteur de 4
% de l’enveloppe des fonds
européens et
des cofinancements nationaux et régionaux.
Les régions doivent veiller à
, d’une part, rééquilibrer les dispositifs de soutien en faveur
des plus de 40 ans, et d’autre part, conserver des critères d’éligibilité exigeants pour l’attribution
des aides.
Une politique de transmission peu investie et essentiellement patrimoniale
C
onçu depuis une vingtaine d’années pour faciliter la transmission des exploitations et
non
pour restructurer l’activité
agricole, ce volet de la politique
d’installation
-transmission reste
peu investi et mal connu. L
es difficultés à transmettre dont font état les agriculteurs s’av
èrent
en outre difficiles à matérialiser et à chiffrer.
La politique en faveur de la transmission des exploitations repose sur des actions
individuelles et collectives d’information et de conseils aux futurs cédants, sur des aides et
incitations financières destinées à accroître la transparence des cessions et à anticiper la
transmission, sur des outils et des actions de mise en relation ou de coopération des cédants et
des preneurs ainsi que sur des mesures fiscales pour l’essentiel transversales et à vocation
patrimoniales. Dans leur ensemble, exception faite des mesures fiscales, les mesures financières
proposées par l’
État sont utilisées par un faible nombre de cédants et mobilisent environ 1
M€
par an. Les rencontres
d’information
, de conseil et de mise en relation sont en revanche
appréciées et bien déployées sur le territoire.
Les
sources d’
information précises et objectives
susceptibles d’éclairer les agriculteurs
dans leurs projets
de fin d’activité
sont toutefois rares et peu accessibles. De même,
l’information sur les actions menées, les moyens engagés et les initiatives déployées sur
l’en
semble du territoire pour accompagner les cessions et les transmissions fait défaut.
SYNTHÈSE
13
C
ontrairement aux dispositifs en faveur de l’installation, les outils susceptibles d’agir sur
la transmission relèvent à ce jour de l’État, des chambres d’agriculture et d
e la Caisse centrale
de la mutualité sociale agricole et seront à ce titre peu touchés par le renforcement du rôle des
régions en qualité d’autorité de gestion du FEADER.
Des évolutions apparaissent néanmoins
souhaitables. Le ministère, les régions et Cham
bres d’Agriculture
France envisagent, dans le
cadre de la concertation préalable à la loi d’orientation prévue en 2023,
de partager leurs
propositions pour parvenir à un nouveau schéma d’ensemble
définissant le rôle de chacun.
Des freins à la transmission
et à l’installation,
reflets de problèmes structurels persistants du monde agricole
Certaines causes structurelles inhérentes au monde agricole expliquent et nuancent les
difficultés rencontrées pour transmettre et
pour s’installer
: évolution contrastée du prix des terres
et des exploitations, transparence imparfaite du marché et des termes des transactions compte
tenu de la variété des actifs valorisés, modèle cultural et équipements parfois en inadéquation
avec les besoins exprimés par les repreneurs, concurrence entre agrandissements et installations
reflétant en partie la volonté des cédants dans un cadre régulé par les SAFER et le contrôle des
structures, concurrence entre générations
du fait de modalités de cumul entre l’emploi et la retraite
et des p
ossibilités de travail délégué par l’agriculteur actif éligible aux aides
.
Ces phénomènes devraient être pris en considération par les exploitants en amont et tout au
long de l’activité de l’exploitation afin d’en garantir à tout moment (retraite ou mobil
ité
professionnelle) la meilleure transmissibilité. Ils devraient aussi être mieux pris en considération
par les politiques publiques. Enfin, la volonté des cédants, déterminante sur le choix et les
modalités de cession ou de transmission, devrait être mieux prise en compte et soutenue.
Des instruments à adapter et à étoffer pour accompagner les exploitations
dans leur diversité
Le renouvellement des générations rejoignant celui des pratiques, il apparaît nécessaire
de tirer le meilleur parti des moments-clés que constituent la préparation de la transmission et
les années d’installation pour accompagner
les agriculteurs et accélérer la mutation de
l’agriculture française vers un modèle durable. Cela implique d’adapter concrètement les
instruments de politiq
ue publique à l’ensemble des attendus de la politique d’installation
-
transmission
(renouvellement
des
générations,
production,
durabilité
sociale
et
environnementale, aménagement du territoire), en orientant dans la mesure du possible les
dispositifs de soutien à cet effet. Cela nécessite aussi
de promouvoir une palette d’instruments
juridiques, financiers et comptables, éprouvés ou émergents, susceptibles
d’apporter des
solutions à la variété des formes d’exploitation
- marquée par la coexistence de fermes petites,
moyennes et grandes -
qui constituent l’écosystème agricole national en transformation
.
COUR DES COMPTES
14
Une politique d’intérêt national à conduire
sous la responsabilité
de l’État et des régions
La politique d’installation
-transmission présente un intérêt national mais sa conception et
sa mise en œuvre nécessitent d’être ancrées à l’échelle locale.
Les objectifs, les instruments et
les moyens de la politique d’installation
-transmission sont ainsi appelés à être partagés et
répartis entre l’
État, les régions, l
es chambres d’agriculture et l
es principaux acteurs de cette
politique. Les documents stratégiques (national et régionaux) et les conditions de sa mise en
œuvre opérationnelle au bénéfice des agriculteurs
devraient en conséquence découler d’une
concertation renforcée au sein des instances de gouvernance que sont les comités régionaux de
l’installation transmission et le comité national de l’installation transmission
, éclairés par des
données locales et nationales fiables et homogènes produites par les observatoires régionaux
et
l’observatoire national de l’installation
-transmission. Les bilans annuels régionaux de
l’installation
-transmission prévus par la loi à partir de 2023
s’inscrivent dans cette perspective.
Dans le contexte évolutif qui caractérisera les années à venir, une coopération renforcée
entre les services compétents et la mise en place de guichets uniques apparaissent également
nécessaires pour assurer l
’accessibilité et la cohérence des dispositifs mobilisables par les
agriculteurs concernés. Ces constats conduisent la Cour à formuler quatre recommandations.
Récapitulatif des recommandations
1. Mettre en place un réseau
d’
observatoires régionaux alimentant
l’observatoire national de
l’installation
-transmission (ONIT) selon un protocole commun de recueil des données
(recommandation complétée) (ministère
de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
,
Chambres d’Agriculture
France, 2024).
2. Conditionner la désignation des structures chargées
du programme d’accompagnement à
l’installation e
t à la transmission, à
l’engagement de nouer des partenariats
représentatifs des
divers modèles agricoles et en contrôler le respect (ministère
de l’agriculture et de la
souveraineté alimentaire, 2024).
3. Réaliser un bilan du fonctionnement des répertoires départ-installation, assurer leur mise en
réseau et constituer une base nationale permettant des extractions régionales (ministère de
l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
,
Chambres d’Agriculture France
, 2023).
4. R
enforcer l’accompagnement des
cédants souhaitant transmettre leur exploitation par un
« bouquet transmission
» (diagnostic d’exploitation et
conseil, inscription au répertoire départ
installation, coopération test sur un an, transmission globale du foncier) et prévoir un guichet
uniqu
e d’instruction
(ministère
de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
, 2023).
Introduction
La Cour des comptes a été saisie le 18 janvier 2022 par le président de la Commission
des finances du Sénat, sur le fondement du deuxième alinéa d
e l’artic
le 58 de la loi organique
du 1
er
aoû
t 2001 relative aux lois de finances, d’une demande d’enquête portant sur l’installation
des agriculteurs. Il a été convenu que cette enquête porterait sur les politiques d’installation des
nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles.
De plus de 2,5 millions en 1955 et encore 1,6 million en 1970, la population des
exploitants agricoles en France est passée à 764 000 en 2000 et à 496 000 en 2020 selon les
résultats du dernier recensement agricole (RA) de 2020. Corollaire de cette évolution, le nombre
d’exploitations agricoles diminue lui aussi fortement, se situant en France métropolitaine à
389 000 en 2020, soit près de 800
000 de moins qu’en 1980.
Fruit d’une politique qui a longtemps visé à moder
niser le secteur agricole et à augmenter
sa production par la mécanisation et la hausse des rendements, ce mouvement de réduction de
la population active agricole et des exploitations est aujourd’hui questionné.
Les objectifs de la politique d’installati
on et de transmission en agriculture, énumérés au
IV
de l’
article L.1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) font en effet écho aux
différentes finalités
de la politique nationale en faveur de l’agriculture et de l’alimentation
2
. Les
instruments en f
aveur de l’installation et de la transmission
doivent ainsi, au-delà du
renouvellement des générations, contribuer à la diversité des systèmes de production au regard
à la fois des enjeux d’occupation de l’espace rural et d’aménagement des territoires et d
e
transition agro-environnementale. Le renouvellement des générations en agriculture ne saurait
en effet se réduire à son seul aspect démographique mais doit aussi
favoriser l’évolution vers
des modèles et des pratiques d’agriculture durable et résiliente.
Conformément au périmètre défini avec le Sénat, le rapport porte sur les instruments de
la politique d’installation
et de transmission
et n’aborde
donc pas certains autres thèmes
d’intérêt
.
La politique d’enseignement et de formation agricole
- un des enjeux du
renouvellement des générations consistant à élever le niveau de formation des nouveaux
installés et à y intégrer d
es compétences nouvelles liées à l’évolution des métiers agricoles
- n
’a
ainsi pas été examinée
, sauf sous l’angle des formations requ
ises dans le cadre du parcours
d’
installation. De même, l
a question des revenus agricoles, déterminante pour l’attractivité des
métiers et donc du renouvellement des générations,
n’est
pas non plus explorée car elle
supposerait
une évaluation de l’ensemble
de la politique agricole. Enfin, le rapport se concentre
2
La politique en faveur de l’agriculture et de l’alimenta
tion (art. L.1 du code rural et de la pêche maritime) entend
répondre à une vingtaine de finalités dont la souveraineté alimentaire, la garantie de conditions de production
«
économiquement et socialement acceptables pour tous, favorisant l’emploi, la prot
ection de l'environnement et
des paysages et contribuant à l'atténuation et à l'adaptation aux effets du changement climatique
», le soutien au
revenu des agriculteurs, l’amélioration de leur qualité de vie et de celle de leurs salariés, la préservation du
«
caractère familial de l’agriculture
»,
ainsi que de l’autonomie et de la responsabilité individuelle de l’exploitant.
COUR DES COMPTES
18
sur la politique d’installation des agriculteurs et de transmission des exploitations mis
e en
œuvre en France métropolitaine,
les questions ne se posant ni dans les mêmes termes ni à la
même échelle dans les outre-mer.
Le rapport examine
la politique d’installation et de transmission
au regard des enjeux de
renouvellement démographique, de préservation du modèle familial et de transition agro-
environnementale. Cet examen intervient au moment où la définition et la gestion des aides à
l’installation relevant du deuxième pilier de la PAC vont être, dans le cadre de la programmation
2023-2027, intégralement transférées aux régions. Dans le respect du plan stratégique national
(PSN) et des mesures réglementaires communes, ces dernières pourront donc
mettre en œuvre
des politiques différenciées. L
’achèvement de l’enquête
coïncide aussi avec une phase de
concertation précédant l’élaboration en 2023 du pacte et de la loi d’orientation et d’avenir
agricoles annoncés par le Président de la République le 9 septembre 2022, qui seront consacrés
aux enjeux du renouvellement des générations en agriculture.
Le premier chapitre situe
les perspectives démographiques et les dynamiques à l’œuvre
dans l’évolution de la population des exploitants, du nombre et de la structure des exploitations,
et dans la transformation d’un modèle familial certes maintenu mais évolut
if, puis cherche à
apprécier la pertinence et la cohérence des objectifs assignés à la politique d
’installation et de
transmission en agriculture, davantage fonction des moyens alloués
que d’une véritable
appréciation des besoins par filières et par région.
Le deuxième chapitre est
consacré au recensement et au chiffrage de l’ensemble des
dispositifs d’aide à l’installation et au démarrage d’activité, dans le cadre de leur déclinaison
territoriale,
ainsi qu’à
l’évaluation de leur efficacité au regard de l’
adaptation des aides aux
profils des candidats et de
leur réel effet de levier dans le choix d’installation.
Le troisième chapitre évalue l’efficacité des dispositifs
mobilisés pour la transmission,
examine plusieurs obstacles structurels communs à la tra
nsmission et à l’installation et
souligne
la nécessaire adaptation des instruments mis à disposition des agriculteurs
à l’ensemble des
attendus de la politique d’installation
-transmission et à la diversité des projets susceptibles de
contribuer au renouvellement des générations.
Chapitre I
Le renouvellement des générations au double défi
du vieillissement et de l’évolution
des modèles
d’exploitation
La diminution du nombre des exploitants et des exploitations agricoles se double
désormais du vieillissement de la population des agriculteurs. Ce constat a conduit à affirmer
le renouvellement des générations comme un objectif prioritaire de la politique agricole au
niveau européen et national, sans pour autant parvenir à l’inscrire dans un cadre stratégique
défini et ar
ticulé à l’ensemble des enjeux de démographie des exploitants, de diversité et de
transition des systèmes de production, et de développement des territoires.
I -
Les enjeux liés à la diminution et au vieillissement de la
population agricole et à la baisse du n
ombre d’exploitations
Le déclin et le vieillissement de la population active agricole, marquée par des
recompositions récentes avec la progression relative du salariat et de l’externalisation,
s’accompagnent d’une concentration et d’un agrandissement des e
xploitations. Leurs modes
d’organisation et le
ur
s formes juridiques tendent à s’éloigner du modèle familial traditionnel
,
sans pour autant remettre en cause sa prédominance. Ces évolutions ne font cependant pas
l’objet d’études prospectives permettant de cerner l’ampleur des enjeux à venir en termes de
départs d’exploitants, de cessions d’exploitations et de terres libérables.
A -
L
’é
rosion et la recomposition de la population active agricole
1 -
Le déclin numérique et le vieillissement des exploitants agricoles
Le dernier recensement agricole opéré en 2020 dénombrait 496 000 exploitants agricoles
pour 389 000 exploitations. La décrue de cette population a été très forte depuis 1970 : de
1,6 million à cette date, elle est passée à 1,1 million en 1988 et 764 000 en 2000. Le rythme de
décroissance s’est toutefois ralenti depuis
: - 17,8 % entre 2010 et 2020, contre - 20,9 % entre
2000 et 2010.
COUR DES COMPTES
20
Corollaire de la baisse du nombre d’exploitants, le
nombre d’
exploitations continue de
diminuer
: d’un million en 1988, leur no
mbre est passé à 664 000 en 2000 et à 389 000 en 2020. Là
aussi, le rythme de décroissance, supérieur à 3
% par an dans les années 1980 et 1990, s’est infléchi
depuis le début des années 2000, le nombre de fermes reculant en moyenne annuelle de 2,2 %
depuis 2010.
Le graphique n°
1 montre que cette diminution est forte pour les activités d’élevage,
notamment porcins et volailles (- 36 %), ovins/caprins (- 35 %) et bovins, (- 23 % pour les
bovins viande, - 27 % pour les bovins lait et - 40 % pour les élevages mixtes), les exploitations
d’élevages de bovins perdant en 2020 leur premier rang au profit des grandes cultures, dont le
nombre se maintient. La baisse est moins marquée en viticulture et le secteur de l’horticulture
et du maraîchage se développe.
Graphique n° 1 :
évolution du nombre des exploitations selon leurs spécialités
Source : Recensement agricole (RA) 2020 - Agreste données en ligne
Ce déclin numérique s’accompagne d’un vieillissement plus ou moins marqué selon les
spécialités et les régions. La superposition des pyramides des âges de 2010 et de 2020 présentée
ci-
dessous montre l’élévation de l’âge moyen des agriculteurs, qui passe de 50,2 ans en 2010
(il était de 47 ans en 2000) à 51,4 ans en 2020, ainsi que la déformation des pyramides vers le
haut, les tranc
hes d’âge inférieures à 55 ans diminuant, et les tranches supérieures augmentant
(à l’exception des plus de 75 ans). Les exploitants de plus de 55 ans, déjà ou potentiellement en
situation de faire valoir leurs droits à la retraite dans la décennie à venir, représentent 43 % de
la population totale, soit sept
points de plus qu’en 2010. Les exploitants agricoles constituent
ainsi la catégorie socio-professionnelle la plus âgée de celles qui composent la population
active, l’âge moyen des autres actifs frança
is étant de 40,5 ans.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
21
En moyenne légèrement plus âgées que les hommes, les femmes ne représentent qu’un
peu plus du quart des exploitants, contre 52
% de l’ensemble des personnes en emploi. Leur
part n’a cessé de décliner depuis le début des années 1980, o
ù elles représentaient 41 % des
exploitants (chefs d’exploitations, co
-exploitants et aides familiaux), niveau alors comparable
à celui observé pour l’ensemble de la population active. Cette évolution tient au fait que de
moins en moins de conjointes d’agr
iculteurs sont agricultrices : 60 % des agriculteurs avaient
un conjoint agriculteur en 1982, contre 19 % en 2019.
Graphique n° 2 :
pyramide des âges des exploitants agricoles
Source : RA 2020 - Agreste données en ligne
P
our tenir compte du phénomène d’association de plu
sieurs exploitants sur la même ferme,
une répartition d
es exploitations selon l’âge de l’exploitant le plus ancien
fait apparaître que la
moitié de celles-
ci sont dirigées par au moins un agriculteur de plus de 55 ans. C’est en cultures
fruitières, grandes cultures, bovins viande et viticulture que la proportion des plus de 55 ans est
la plus élevée, et en élevages porcins et volailles et maraîchage/horticulture qu’elle est la plus
basse (voir annexe n° 4
qui présente l’évolution des pyramides des âges par
spécialités).
COUR DES COMPTES
22
Carte n° 1 :
évolution de la part des exploitants de moins de 55 ans
selon les régions entre 2010 et 2020
Source : RA 2010 et 2020, traitement Cour des comptes
2 -
Le développement du salariat et de l’externalisation
La population active agricole comporte, outre les exploitants
–
chefs d’exploitation et co
-
exploitants
–, la main d’œuvre familiale permanente et les salariés non familiaux, permanents
et occasionnels. Pour évaluer l’ensemble du volume de travail mobilisé sur les exploitations, il
faut y ajoute
r celui réalisé par les prestataires, notamment les coopératives d’utilisation de
matériel agricole (CUMA) et les entreprises de travaux agricoles (ETA).
La main d’œuvre familiale entendue au sens large –
exploitants, co-exploitants et aides
familiaux permanents
–
représente toujours 67 % du volume total de travail mobilisé par les
exploitations en 2020, mais dans une proportion qui tend à décliner (72 % en 2010). Le nombre
des aides familiaux permanents décroît à un rythme plus rapide encore que celui des exploitants
(- 56 % entre 2010 et 2020), alors que celui des salariés permanents progresse légèrement
depuis lors, passant de 155 000 en 2010 à 170 000 en 2020, soit désormais davantage que les
aides familiaux (91 000). Le ratio des salariés permanents ra
pportés aux exploitants, qui n’avait
cessé de diminuer jusqu’en 1988 où il se situait à 13
%, atteint plus de 25
% aujourd’hui.
Toutefois plus de 70
% des exploitants n’emploient aucun salarié.
Enfin, alors que le recours aux salariés occasionnels a tendance à se contracter (- 4 %
entre 2010 et 2020), le volume de travail apporté par des prestataires augmente. Encore limité
en proportion
–
3,5 % du volume de travail total en 2020
–, ce recours à l’externalisation est en
forte hausse, en particulier s’agissa
nt des ETA (+ 40 % entre 2010 et 2020).
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
23
Le graphique ci-
dessous montre la répartition du nombre moyen d’
emplois temps plein
(ETP)
selon la nature de main d’œuvre dans les différentes orientations agricoles. En moyenne,
toutes exploitations confondues, la cellule de travail mobilise 1,8 ETP. Le maraîchage, la
viticulture et les fruits emploient le plus de salariés, et la viticulture a le plus recours à
l’externalisation, l’élevage de bovins mobilisant davantage de main d’œuvre familiale et peu
de salariés.
Graphique n° 3 :
n
ombre moyen d’ETP selon la nature de la main d’œuvre
Source : Agreste
–
RA 2020
B -
Un modèle familial persistant mais un développement
de nouvelles formes d’exploitations
La diminution du nombre d’exploitations s’accompagne d’une concentration et d’une
augmentation de leur taille, qui elles-mêmes entraînent le développement de formes
d’organisations de travail et de structures juridiques nouvelles.
Or, parmi
les finalités assignées à la politique agricole par l’article L.1 du code rural
figure, juste après
l’objectif d’accès à une alimentation saine et en quantité suffisante, de
sauvegarde de la souveraineté alimentaire par le développement de filières de production
compétitives et respectueuses de l’environnement, l’objectif de soutenir le revenu des
agriculteurs et de «
préserver le caractère familial de l’agriculture et l’autonomie et la
responsabilité individuelle de l’exploitant
». La surface agricole utile (SAU) qui conditionne la
capacité de production du pays est préservée depuis les années 2000. Le modèle familial, conçu
comme la conjonction du travail, de la détention ou de la maîtrise du foncier et du capital de
production, certes toujours dominant, apparaît, quant à lui, sujet à évolution et à tensions.
COUR DES COMPTES
24
1 -
L’augmentation de la taille des exploitations
Sur longue période, la diminution du nombre d’exploitations agricoles s’est accompagnée
à la fois d’une diminution de la SAU globale et d’une augmentation de la superficie moyenne
des exploitations, comme le montre le graphique n° 4. Le recul de la SAU, sans être enrayé, se
ralentit depuis le début des années 2000, la surface agricole telle que mesurée par le
recensement agricole se stabilisant à 48,7 % du territoire en 2020. Le mouvement
d’agrandissement de la superficie moyenne des exploitations se pours
uit quant à lui : en 2020,
les exploitations mettent en valeur 69 hectares (ha) en moyenne, contre 55 ha en 2010.
Graphique n° 4 :
évolution comparée de la surface moyenne des exploitations agricoles
(en ha) et de la part de la SAU dans la surface nationale (en %)
Source : Agreste
C’est surtout en élevage de bovins lait et viande que la superficie a
crû, ces exploitations
étant désormais en moyenne les plus vastes, devant celles orientées en grande culture, les
exploitations de fruits et de maraîchage restant les plus petites (inférieures à 20 ha). Cette valeur
moyenne reflète par ailleurs une large distribution
: selon l’enquête structures réalisée
par le
ministère de l’agriculture
en 2016, 42,53 % des exploitations comptaient moins de 20 ha, 41 %
plus de 50 ha, 21,7 % plus de 100 ha et 5 % plus de 200 ha.
Comme le récapitule le graphique ci-dessous, cette élévation de la superficie moyenne
traduit, d’une part, une forte diminution (
- 31 % entre 2010 et 2020) du nombre de micro-
exploitations (moins de 25
000 € par an de
production brute standard
–
PBS), qui représentent
encore 27 % du total des exploitations mais ne valorisent que 5
% de la SAU. D’autre part, elle
reflète la croissance du nombre des grandes exploitations (plus de 250
000 € de PBS annuelle),
seule catégorie à croître et qui représente désormais 19 % des exploitations et 40 % de la SAU.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
25
Graphique n° 5 :
é
volution du nombre d’exploitations selon leur taille économique
(exprimée en production brute standard - PBS) entre 2010 et 2020
Note : Les coefficients de production brute standard (PBS) représentent la valeur de
production potentielle par hectare ou par tête d’animal
hors toute aide. Ils permettent
une classification des exploitations agricoles par taille.
Source : Agreste
–
RA 2020
2 -
Le développement de formes nouvelles
Le modèle familial promu par la politique agricole ne fait pas l’objet d’une définition
explicite, l’article L.1 du code rural se contentant de viser «
le caractère familial de
l’agriculture et l’autonomie et la responsabilité individuelle de l’exploitant
». Il est toutefois
convenu de considérer qu’il repose sur une entité de production où entreprise et famille se
superposent, faisant coïncider travail, propriété des moyens de production (foncier, en pleine
propriété ou en fermage, et capital de production), et pouvoir de gestion et de décision
3
. Ces
caractéristiques restent prédominantes mais leur persistance recouvre des évolutions
importantes qui tendent aujourd’hui à complexifier la transmission des exploitations.
En matière de mobilisation de la main d
’œuvre, là où le modèle traditionnel correspondait
à deux unités de travail familiales
–
l’exploitant et son épouse –
, le modèle prépondérant
aujourd’hui repose sur un
e combinaison entre travail familial, salarié et prestations externes
(graphique n° 3 ci-
dessus). L’unité de travail reste circonscrite et majoritairement familiale,
mais les chefs d’exploitation travaillent désormais souvent seuls et recourent davantage au
salariat dès lors que les conjoints d’agriculteurs travaillent de moins en moins à la f
erme pour
exercent une activité extérieure. D
’ailleurs
, le revenu disponible moyen des ménages agricoles
4
,
soit 52
400 € en 2018, provient en moyenne seulement pour un tiers de l’activité agricole. L
e
complément est issu
pour l’essentiel de salaires, soit du conjoint, soit de l’agriculteur lui
-même
(un agriculteur sur cinq est bi-actif
5
)
; d’autres revenus no
n agricoles pouvant aussi être perçus
(vente de produits artisanaux, agro-tourisme, etc.
). Le recours à la main d’œuvre non familiale
3
B. Legagneux, V. Olivier-Salvagnac,
«
Les exploitations agricoles françaises aux allures de firme
»,
in
François
Purseigle, Geneviève Nguyen, et Pierre Blanc (dir),
Le nouveau capitalisme agricole. De la ferme à la
firme,
Presses de Sciences Po, 2017
.
4
Pour l’Insee
: ménages qui ont déclaré fiscalement des revenus agricoles non nuls. Le nombre des ménages ainsi
définis fiscalement est cohérent avec le nombre de ménages où au moins un membre est agriculteur au sens du
recensement agricole. Données citées issues du n°
1876 d’octobre 2021 de
Insee Première
.
5
Un agriculteur est dit bi-actif quand il exerce une activité salariée en-dehors d
e l’exploitation.
COUR DES COMPTES
26
s’effectue toutefois selon des proportions et des modalités
variables, témoignant de la
diversification des modèles. Plusieurs typologies peuvent ainsi être proposées, comme celle
présentée dans l’
annexe n° 5.
Cette diversification des statuts de la main d’œuvre agricole autour du noyau familial se
double d’une diversification des formes juridiques facilitant la dissociation
entre travail, assise
foncière (fermage ou pleine propriété) et capital de production rendue nécessaire par la
capitalisation des exploitations, ainsi que la séparation entre propriété et gestion. Une telle
évolution contribue elle aussi à fragmenter le modèle familial traditionnel. Si les exploitations
sous statut individuel (personnes physiques et entreprises individuelles à responsabilité limitée
–
EURL) restent toujours majoritaires (58,4 % en 2020), leur nombre diminue à un rythme plus
rapide entre 2010 et 2020 (- 33
%) que l’ensemble des exploitations (
- 20 %), alors que celui
des exploitations en forme sociétaire à un ou plusieurs associés augmente (+ 9 %).
Les formes sociétaires les plus répandues sont toutefois celles qui s’inscrivent dans la
logiq
ue de l’exploitation familiale
:
a)
le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC, créé en 1962)
repose sur
des relations égalitaires et l’obligation de travailler
en commun ;
b)
l’entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL,
créée en 1985) permet au conjoint
d’accéder au statut de co
-exploitant, même si elle peut être constituée avec un seul associé. Ces
deux statuts représentent plus de 72 % des formes sociétaires et correspondent à une détention
du capital quasi-exclusivement familiale : si la loi n° 2006-
11 du 5 janvier 2006 d’orientation
agricole a rendu possible l’ouverture d’une minorité (moins de
50 %) du capital des EARL à
des non exploitants, cette possibilité n’est que
peu utilisée
6
.
D’autres formes sociétaires civiles à objet ag
ricole
–
société civile d’exploitation agricole
(SCEA), groupement foncier agricole (GFA)
–
ainsi que les formes sociétaires de droit commun
(société anonyme ou SA) permettent de dissocier propriété et gestion et d’intégrer des membres
non exploitants de l
a famille (cas de figure le plus courant) ou de l’extérieur. Ces formes
représentent 11 % des exploitations et 21 % des grandes exploitations.
Dans
cet ensemble, de plus en plus d’exploitations recourent à des formes commerciales
de type société anonyme (SA, SAS, SARL) pour mobiliser des sources de financement
extérieures ou articuler plusieurs sociétés notamment dans le cadre de diversification d’activités
et de commercialisation des produits. Ces sociétés représentaient moins de 2 % du total des
exploitations en 2016 mais progressent dans les grandes exploitations.
Il résulte de cette diversification des statuts, des sources de financement et des centres de
décision principalement dans les grandes exploitations, une cohabitation au moins partielle du
modèle familial traditionnel avec ce que certains acteurs professionnels ou chercheurs appellent
le développement de l’entreprise agricole, voire d’exploitations
« aux allures de firme »
7
.
L’
annexe n° 6 détaille les différentes formes juridiques que peuvent revêtir les exploitations
agricoles et présente des typologies proposées pour rendre compte de ce phénomène.
6
L’agriculture familiale en France métropolitaine
: éléments de définition et de quantification
, Centre d’études et
de prospective (CEP), Analyse n° 90, mai 2016.
7
B. Legagneux, V. Olivier-Salvagnac, précité.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
27
C -
Des projections incertaines
Les phénomènes complexes qui viennent d’être
décrits sont appelés à se poursuivre dans
les années qui viennent compte ten
u des dynamiques démographiques à l’œuvre dans la
population des exploitants agricoles. En l’absence de réel exercice de projection réalisé par les
pouvoirs publics, il est difficile d’évaluer l’ampleur exacte des évolutions à venir.
1 -
Un enjeu démographique préoccupant mais difficile à cerner
Au regard des 43
% d’exploitants agricoles âgés de plus de 55 ans, 200
000 chefs
d’exploitation, dont 120
000 chefs d’exploitations de taille moyenne et grande, atteindront l’âge
d’ouverture des droits à la retraite et
pourraient donc cesser leur activité dans les dix ans à venir.
Depuis 2016, le nombre de départs en retraite de chefs d’exploitation agricole, qui oscille chaque
année entre 22 et 25 000,
devrait selon les projections effectuées par le ministère de l’agric
ulture
8
,
se maintenir à ce niveau jusqu’en 2033, avant de passer en
-dessous de 20 000 à partir de 2034.
L’ouverture des droits à une retraite au titre du régime des exploitants agricoles ne
coïncide toutefois pas toujours avec une sortie du statut d’exploitant et une cessation d’activité
agricole. La poursuite de l’exploitation d’une parcelle dite
« de subsistance » ainsi que le cumul
du bénéfice de la pension et de la poursuite d’une activité assujettie au régime des exploitants
agricoles sont en effet possibles au-delà de 62 ans sous certaines conditions
9
. À
l’inverse
, la
cessation de l’activité agricole peut interven
ir
en cours de carrière lors d’une mutation vers un
autre emploi et ne donner lieu à une liquidation des droits que postérieurement. Ce phénomène
de départs précoces, mesuré à partir des sorties du régime des non-salariés agricoles avant
55
ans, représentait un peu plus du quart de l’ensemble des départs en 2020 et 2021.
Au final
, le nombre annuel moyen de départs de chefs d’exploitation s’es
t élevé à 20 000
sur la période 2015-2021. Le nombre
d’installations de chefs d’exploitation s’est quant à lui
établi durant la même période à 14 000 par an en moyenne. Alors que les prévisions de
nouveaux bénéficiaires de droits à la retraite s’inscrivent
à la hausse, le ministère de
l’agriculture, pour estimer le nombre de départs de chefs d’exploitation dans les années à venir,
s’est pourtant contenté dans ses réponses à la Cour de prolonger les tendances à l’œuvre sur la
période 2015-
2021 et d’y appliqu
er le taux de remplacement moyen observé.
Comme le montre le diagnostic préalable au plan stratégique national (PSN)
10
, construit
en 2021 à partir de cette analyse rétrospective, les enjeux sont différenciés selon les régions et
les secteurs d’activité
: le quart Nord-Est de la France et le pourtour méditerranéen apparaissent
comme les zones les plus attractives, ainsi que les zones de montagne. Concernant les
productions,
le secteur de l’élevage bovin
, en particulier lait et mixte, peine le plus à renouveler
8
Les projections prévoient de 25 à 26
000 départs de chefs d’exploitations jusqu’en 2027, puis de 22 à 24
000
jusqu’en 2033, avant de passer sous 20
000 à partir de 2034. NB
: les flux de départ en retraite de l’ensemble des
exploitants agricoles (chefs d’exploitations, conjoints
collaborateurs et aides familiaux) ont connu un pic en 2008
avec 48 358 départs correspondant à la montée en charge du dispositif carrières longues.
9
Le cumul de la pension avec la poursuite d’une activité non salariée agricole est possible pour des activ
ités
d’entrepreneurs de travaux agricoles ou des productions hors sol. Ce type de cumul a eu plutôt tendance à baisser
ces dernières années : 25 465 retraités non-salariés agricoles de 2015 y ont eu recours en 2016, 15 765 en 2020.
10
Diagnostic du plan stratégique national, figure 5, p 189.
COUR DES COMPTES
28
ses chefs d’exploitation
(le taux de renouvellement
11
y est en moyenne de 2,1 % sur la période
2014-2018 pour une moyenne toutes spécialités confondues de 3,1 %). L
’élevage hors sol et les
cultures spécialisées sont plus attractifs (taux de renouvellement supérieur à 5 %).
2 -
Les incertitudes sur le devenir des exploitations
a)
La poursuite de la baisse du nombre d’exploitations
La proportion d’exploitants non remplacés n’entraînera pas une baisse équivalente du
nombre d’exploitations. D’une part, comme indiqué
ci-dessus, ceux-ci peuvent être co-
exploitants dans des exploitations en forme sociétaire, qui pourront perdurer au-delà de leur
départ même s’ils ne sont pas remplacés. D’autre part, la reprise de certaines exploitations peut
donner lieu à morcellement et donc à création de plusieurs entités, compensant la tendance à la
diminution causée par l’agrandissement. Ces tendances, certes complexes à cerner, ne font pas
l’objet de projections, alors qu’elles conditionnent le devenir des terres agricoles et d’un m
odèle
d’exploitation familial.
La Cour a réalisé une telle projection de l’évolution du nombre des exploitations en
utilisant une méthodologie issue de précédents travaux de recherche conduits en 2018 et dont
les résultats se sont avérés proches de la réalité observée lors du recensement agricole 2020
12
.
Cette projection est présentée en annexe n° 7. Selon le modèle utilisé, les exploitations agricoles
passeraient de 389 779 en 2020 à 292 592 en 2035 et à 272 634 en 2040, soit un taux de
décroissance annuel moyen de 1,89
% d’ici 2035,
plus faible que le taux de 2,3 % observé entre
2010 et 2020, lui-même inférieur au taux de -3 % observé entre 2000 et 2010.
La tendance à
l’agrandissement
se poursuivrait, avec une baisse de 42 % des exploitations de moins de 20 ha
et de 24 % des fermes entre 20 ha et 200 ha, tandis que le nombre de celles de SAU supérieure
à 200 ha augmenterait légèrement. Les projections indiquent aussi une hausse de la part de la
forme sociétaire qui passerait de 42 % à 60 % entre 2020 et 2040.
b)
Le devenir des exploitations et des terres
Au-
delà de l’évolution du nombre des exploitations, il importerait aussi de mieux
connaître les modalités de leur transmission, d’évolution de leur structure et de disparition
éventuelle entraînant la perte de l
’usage agricole des terres.
Une étude déjà ancienne
13
du
service de la statistique et de la prospective (SSP) du ministère de l’agriculture avait montré, à
partir de l’analyse du suivi sur
sept
ans d’un échantillon d’exploitations observées au
recensement 2000, que les terres conservaient leur usage agricole dans 90 % des cas de départ
en retraite du chef d’exploitation
: la transmission se faisait alors soit dans la continuité, avec
reprise intégrale des terres et des activités dans la moitié des cas, soit pour
l’autre moitié par
réunion à une exploitation dans le cadre d’un agrandissement, ou par démantèlement donnant
lieu à la création de plusieurs exploitations. Dans 10 % des cas,
l’exploitation disparaissait.
Une
11
Le taux de renouvellement est le ratio entre le nombre de nouveaux installés dans l’année (n) et le nomb
re total
de chefs d’exploitation actifs en fin d’année précédente (n
-1).
12
Laurent Piet, Legrand Dunold Fils Saint-Cyr, « Projection de la population des exploitations agricoles françaises
à l’horizon 2025
»,
Économie Rurale
, Société Française d'Économie Rurale, 2018, pp.119-133.
13
Agreste,
La transmission des exploitations agricoles
, Les Dossiers, N° 29, septembre 2015.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
29
telle étude gagnerait à être actualisée sur la base des données du recensement 2010 ou pour
l’avenir, du
recensement 2020.
Lors des recensements 2000, 2010 et 2020, la question a par ailleurs été posée aux
agriculteurs devant atteindre l’âge légal de départ en retraite à taux plein dans les sept
ans (les
plus de 55 ans en 2000 et 2010, et les plus de 60 ans en 2020) de savoir comment ils anticipaient
leur départ en retraite et préparaient la transmission de leur exploitation.
En 2020, parmi les exploitations dirigées par les plus de 60 ans
–
qui représentaient un
peu plus d’un quart de l’ensemble des exploitations et 19
% de la SAU
–
,
un peu moins d’un
tiers des exploitants concernés étaient fixés sur les modalités de leur départ et de leur
succession, les deux tiers
n’ayant pas de visibilité sur l’avenir de leur exploitation, soit qu’ils
déclarent ne pas savoir (33
% des cas), soit qu’ils n’envisagent pas de partir en retraite dans
l’immédiat (35
% des cas). Le vieillissement de la structure d’âge
des exploitants, associé au
recul de l’âge de dépar
t à taux plein résultant des réformes des retraites des dernières décennies,
ne paraît pas avoir eu d’effet sur l’anticipation et la préparation de la cessation d’activité et de
la transmission de l’exploitation, car la part d’incertitude paraît stable ent
re 2000, 2010 et 2020.
Cette proportion varie cependant selon la taille des exploitations : particulièrement
marquée dans les petites exploitations, elle se réduit à mesure que la taille augmente, les
exploitants de grandes fermes déclarant avoir identifié les modalités de succession dans 48 %
des cas. Au total, 20
% des exploitants déclarent que leur exploitation fera l’objet d’une reprise
par un membre de leur famille (proportion qui monte à 40 % pour les grandes exploitations), et
6 % par un tiers. Seuls 6 % déclarent envisager une disparition de leur exploitation au profit
d’une ou plusieurs autres exploitations et 1
% la disparition au profit d’un usage non agricole.
L’incertitude sur le devenir des surfaces agricoles concerne 57
% de la SAU susceptible
de faire l’objet d’un changement d’exploitant dans les sept prochaines années. Cet enjeu
surfacique est fort en Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Auvergne-Rhône-Alpes et Grand Est
(cf. carte en annexe n° 8).
L’absence d’identification d’un repreneur ne sa
urait toutefois prédire la disparition de
l’exploitation ni celle de l’usage agricole des terres. D’une part, comme indiqué ci
-dessus, les
incertitudes
sur le devenir des exploitations étaient similaires en 2010 et la SAU s’est maintenue
entre cette date e
t 2020. D’autre part, l’étude du SSP déjà citée, qui procédait également à la
comparaison des déclarations des exploitants en 2000 avec la situation effective des
exploitations sept ans après, faisait ressortir un taux de reprise des exploitations pour lesquelles
aucun successeur n’était encore identifié
,
proche de la moyenne observée sur l’échantillon
général : tandis que 83 % des exploitations
faisaient l’objet d’une reprise,
soit en conservant
leur structure initiale, soit en étant morcelées ou absorbées dans une plus grande exploitation,
17 % étaient laissées vacantes ou disparaissaient. Il est là aussi regrettable
que ce travail n’ait
pas été actualisé sur la base du recensement 2010, ce qui aurait permis de relativiser les
inquiétudes que font naître les perspectives de départ sans succession déclarée.
COUR DES COMPTES
30
II -
De l’aide à l’installation au renouvellement des générations
:
une priorité politique désormais affirmée
Pour répondre aux enjeux qui viennent d’être décrits, même si leur ampleur exacte reste
difficile à
cerner, l’objectif de renouvellement des actifs agricoles a été affirmé,
depuis 2013
dans le cadre de la PAC, et depuis les années soixante-dix au plan national. Au-delà du seul
aspect démographique de l’aide à l’installation des nouveaux agriculteurs, le
s préoccupations
de renouvellement des générations ont progressivement intégré les enjeux d’aménagement et
de développement des territoires, de diversité des systèmes de production et de transition agro-
environnementale.
Les développements qui suivent visent à rappeler les principales étapes ayant conduit,
aussi bien au niveau européen
14
que national, à l’affirmation de cet objectif et à la constitution
des différentes catégories d’instruments utilisés. Leur examen est renvoyé au deuxième chapitre
pour ceux
relatifs à l’installation et au démarrage d’activité, et au troisième chapitre pour ceux
relatifs à la transmission et à la régulation du foncier.
A -
Un objectif de la politique agricole commune
1 -
Une prise en compte récente
L
’emploi agricole
ne figurait pas dans les objectifs initiaux de la PAC
15
. La logique
originelle de cette politique visait à la diminution de la population active agricole pour
augmenter la productivité de l’agriculture par l’agrandissement et la mécanisation des
exploitations. L
’enjeu
était alors, pour les économies européennes,
d’intégrer cette main
d’œuvre dans les autres secteurs d’activité
16
.
La prise de conscience de la nécessité de préserver et de
soutenir l’emploi rural au sens
large et donc d’infléchir les dispositifs de la PAC, se fa
it jour dans les années 1990. La réforme
de l’Agenda 2000
(Conseil européen de Berlin de 1999) traduit ces nouvelles priorités avec la
mise en place, à côté du premier pilier historique correspondant au versement d’aides directes
aux agriculteurs par le Fo
nds européen agricole de garantie (FEAGA), d’un second pilier
destiné à soutenir le développement rural par des aides co-financées par un nouvel instrument,
14
L’
annexe n° 13 sur les mesures de la PAC en faveur du renouvellement des générations et leur application dans
les pays comparables avec
la France présente l’évolution des orientations et des dispositifs européens.
15
Le traité de Rome fixait à la PAC cinq objectifs (repris
à l’
art. 39
du traité sur le fonctionnement de l’Union
européenne, TFUE
) : accroître la productivité de l’agriculture
en développant le progrès technique ; assurer un
niveau de vie équitable à la population agricole, stabiliser les marchés, garantir la sécurité des approvisionnements,
et assurer des prix raisonnables aux consommateurs.
16
Très débattu lors de son élaborati
on en 1968, le plan du commissaire à l’agriculture Mansholt visait la
conjonction du progrès technique et de la réduction du nombre d’agriculteurs, pour permettre à la population
agricole d’atteindre la parité de niveau de vie avec les autres secteurs et f
ixait une feuille de route devant conduire
au départ de 5
millions d’agriculteurs dans la CEE alors à six États. En France, la main d’œuvre agricole
(exploitants et salariés) passe de 3 millions en 1966 à 1,4
million en 1987, et en Allemagne de l’Ouest de
2,3 millions à 0,8 million.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
31
le Fonds européen agricole de développement rural (FEADER), et les États membres. Dès sa
création, ce fonds a couvert
les aides au démarrage et à l’activité des jeunes agriculteurs.
C’est à l’occasion du
« bilan de santé de la PAC »
en 2008 que l’objectif de
« consolider
l’économie agricole et l’emploi sur l’ensemble du territoire
»
est explicitement assigné à la
PAC, mais encore exprimé en termes génériques. L’objectif spécifique de renouvellement des
générations d’agriculteurs
a été affirmé à partir de la réforme de 2013 et de la programmation
2014-2022 : le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif au
soutien au développement rural par le FEADER retient ainsi, parmi les six priorités fixées à
l’article 5
,
l’objectif 2 b) visant à
«
faciliter l’entrée d’exploitants agricoles suffisamment
qualifiés dans le secteur de l’agric
ulture et en particulier le renouvellement des générations ».
2 -
Une priorité 2014-2022 encore renforcée dans la future programmation
La réforme de la PAC de 2013 a introduit de nouvelles mesures en faveur du
renouvellement des générations dans le premier pilier, en instaurant un paiement additionnel
pendant cinq ans aux jeunes agriculteurs (moins de 40 ans) versé en complément des droits à
paiement de base (DPB), sous un plafond de 90 ha et pour un montant maximum de 2 % des
crédits du FEAGA perçus par l’État
membre. Le budget de la PAC consacré au soutien aux
jeunes agriculteurs a doublé dans la programmation 2014-
2022, passant de 3,2 à 6,4 Md€. Par
ailleurs, l’accès aux
droits à paiement de base (DPB) est facilité pour les jeunes agriculteurs
ainsi que pour
tous les nouveaux installés (sans condition d’âge) par l’octroi de DPB à toute la
surface admissible du bénéficiaire si elle n’en était pas déjà dotée, tous les DPB détenus par le
bénéficiaire étant au besoin relevés au niveau de la moyenne.
Par ailleurs,
la convergence des montants unitaires des DPB et l’introduction du paiement
redistributif ou de la dégressivité des paiements de base peuvent être considérées comme
favorables aux petites et moyennes exploitations et contribuant à freiner les dynamiques
d’
agrandissement que les aides aux surfaces ou à la production ont tendance à encourager
17
.
Quant au deuxième pilier, les mesures déjà existantes ont été renforcées, en matière d’aide
au démarrage et de soutien aux investissements. Ces mesures sont déclinées dans des
programmes de développement ruraux (PDR) à l’échelle des régions, qui, en France deviennent
autorités de gestion
18
. En matière d’aide à l’installation, comme il sera vu ci
-après, des règles
nationales encadrent toutefois de façon assez précise les mesures inscrites dans les PDR,
conformément au décret n° 2015-
445 du 16 avril 2015 relatif à la mise en œuvre des PDR pour
la période 2014-2020. Ce cadre est appelé à évoluer.
17
Le paiement redistributif représente pour la France 10
% de l’enveloppe totale FEAGA 2014
-
2022. L’analyse
de l’effet de la PAC sur l’emploi agricole et la concentration des exploitations par la substitution capital
-travail et
la recherche d’économies d’échelle dépasse le cadre de ce rapport. On en trouve une présentation dans C.
Détang-
Dessendre, J.N. Depeyrot, L. Piet, « PAC et emploi agricole, un regard européen »,
Notes et Etudes socio-
économiques n° 50
, Centre d’Études et d
e prospective, décembre 2021, pp. 5-32, et dans
Actif’Agri,
chapitre 11.
18
L'article 78 de la loi n° 2014-58 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles
« MAPTAM », du 27 janvier 2014, modifiée par l'ordonnance n° 2022-68 du 26 janvier 2022 confie aux régions,
à leur demande, la possibilité d'être autorité de gestion
d’une liste d’aides
Feader à compter du 1
er
janvier 2023.
COUR DES COMPTES
32
La programmation 2023-
2027 a quant à elle, à la suite de rapports et d’avis éma
nant à la
fois de la Cour des comptes européenne, du Conseil économique et social européen et de la
Commission européenne
19
, retenu comme
l’une des
neuf priorités qui doivent structurer les
plans stratégiques nationaux des États membres
«
l’objectif spécifi
que G : Attirer et soutenir
les jeunes agriculteurs et les autres nouveaux agriculteurs et faciliter le développement durable
des entreprises dans les zones rurales »
. Cette priorité se traduit par l’obligation pour chaque
État membre de consacrer au moins
3 % de l’ensemble de ses crédits nationaux des deux piliers
au soutien des jeunes agriculteurs.
B -
Un affichage ambitieux en France
1 -
Une politique déjà ancienne
Alors que les politiques communautaires sont ciblées sur des aides monétaires, la loi
n° 60-808
du 5 août 1960 d’orientation agricole et la loi n
° 62-933 du 8 août 1962 ont
d’abord
mis en place une politique de régulation du foncier agricole pour encadrer l’évolution
des prix et promouvoir le modèle de l’exploitation familiale de taille moyenne.
L’encadrement des prix du foncier agricole dans notre pays tient d’une part au statut du
fermage, qui limite les loyers et permet d’avoir accès à la terre sans supporter le coût
d’acquisition
20
. La part des terres en fermage en France est ainsi élevée, même si la location
auprès de tiers a tendance à régresser (51 % de la SAU en 2020 contre 60 % en 2016), les
exploitations en formes sociétaires louant de plus en plus à leurs associés (27 % de la SAU
contre 19 % en 2016).
Il tient d’autre part au rôle des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural
(SAFER), créées afin de lutter contre la spéculation foncière, de
permettre l’agrandissement
des petites exploitations, de faciliter les remembrements et de
favoriser l’installation de
nouveaux agriculteurs.
L’établissement de cahiers des charges, l
es
achats amiables, l’éventuel
usage de leur droit de préemption et
l’action judiciaire en diminution de prix,
leur permettent
de sélectionner des repreneurs et, le cas échéant,
d’
orienter les pratiques agricoles comme le
prévoit l’article R.
142-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).
Parallèlement, un dispositif de contrôle des structures a été mis en place à partir de 1962
encadrant par des seuils minimaux et maximaux
la superficie ouvrant droit à l’aut
orisation
d’exploiter, à la fois afin de consolider les exploitations autour d’une taille moyenne suffisante,
de limiter leur agrandissement excessif, et de favoriser l’installation plutôt que
l’agrandissement (voir
aAnnexe n° 9 :
l’évolution du contrôle des structures).
19
Cour des comptes européenne, «
Le soutien de l’UE en faveur des jeunes agriculteurs devrait être mieux ciblé
pour favoriser un renouvellement efficace des générations
», 2017 ; Conseil économique et social européen,
«
Évaluation de l’impact de la PAC sur le renouvellement des générations
»
, Rapport d’information, 2019
;
Commission européenne, «
Évaluation de l’incidence de la PAC sur le renouvellement des générations, le
développement local et l’emploi dans les zo
nes rurales
», Document de travail SWD(2021) 79 final, 2021.
20
La pratique illégale des « pas-de-porte
» consistant à payer l’accès au bail agricole tempère toutefois cet avantage
dans les régions du bassin parisien, du Nord et de l’Est de la France. La c
réation du bail cessible et du fonds
agricole en 2006 n’a pas permis de légaliser ni de réguler ces pratiques.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
33
En 1973, la volonté de promouvoir l’émergence d’une nouvelle génération d’agriculteurs
dans le contexte de la diminution souhaitée de la population active agricole, et les premières
craintes de déprise agricole dans certaines régions, notamment montagneuses, conduisirent les
pouvoirs publics à instaurer une aide destinée à faciliter leur installation, en plus des
bonifications d’emprunts déjà accordées aux jeunes agriculteurs depuis 1965. Dénommée
dotation « jeune agriculteur » (DJA), cette aide fut généralisée en 1976. Des dispositifs fiscaux
et sociaux vinrent compléter l’aide au démarrage de l’activité agricole
: abattement fiscal
pendant cinq ans (1993)
21
, dégrèvement de la taxe sur le foncier non bâti (1992)
22
, exonération
de charges sociales pendant cinq ans (2000) et défiscalisation de la DJA en 2006.
Les exigences en matière de capacité professionnelle pour bénéficier de la DJA sont
relevées en 1992 et portées au niveau IV
23
, les candidats devant également avoir réalisé un stage
de six mois hors de l’exploitation familiale dont les modalités sont précisées dans la Charte de
l’installation signée entre l’État et les organisations professionnelles en 1995. Pour
accompagner la tendance alors récente à l’installati
on de candidats hors cadre familial
24
et non
issus du milieu agricole, des programmes pour l’installation et le développement des initiatives
locales (PIDIL) sont mis en place dans chaque département afin de regrouper l’ensemble des
aides à l’installation, nationales ou régionales autres que celles faisant l’objet d’un
co-financement du FEADER (DJA et prêts bonifiés).
Un parcours d’accompagnement se structure à partir de 1995 et est réformé en 2008
autour des comités départementaux de l’installation (CDI) et
des points info installations. Le
plan de professionnalisation personnalisé (PPP) est créé et devient une condition de capacité
professionnelle, en plus du diplôme de niveau IV, le stage de six mois étant supprimé.
2 -
Une priorité réaffirmée par la loi d’avenir pour l’agriculture du 13 octobre 2014
Préparées par les assises de l’installation tenues de novembre 2012 à 2013, la loi d’avenir
pour l’agriculture du 13 octobre 2014 et ses dispositions d’application ont rénové la politique
de soutien à l’installati
on et à la transmission en agriculture.
Sur le plan politique, la loi a introduit un livre préliminaire (art. L. 1 à L. 3) au code rural,
énumérant en son article L. 1 les finalités de «
la politique en faveur de l'agriculture et de
l'alimentation, dans ses dimensions internationale, européenne, nationale et territoriale
», et
dont le IV définit la
politique d’installation et de transmission en agriculture
.
Cette définition large et ambitieuse dépasse les seules dimensions démographiques pour
inclure les
enjeux d’aménagement et de développement des territoires, de diversification des
21
Dispositif mis en place par l’article 87 de la loi n°
92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993,
applicable aux exploitants établis à partir du 1
er
janvier 1993. Auparavant, les jeunes agriculteurs étaient éligibles
à une réduction d’impôt prévue en faveur des entreprises industrielles nouvelles.
22
Dispositif mis en place par l’article 109 de la loi n°
91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992,
applicable aux jeunes agriculteurs installés à compter du 1
er
janvier 1992.
23
Article D. 344-4 CRPM, décret n° 2008-
1336 du 17 décembre 2008 relatif aux aides à l’installation des jeunes
agriculteurs. Si l’exercice de la profession agricole n’est encadré par aucune condition d’aptitude professionnelle,
l’octroi des aides à l’installation suppose un diplôme ou une certification professionnelle équivalents au niveau
IV, ce qui va dans le sens d’une professionnalisation des exploitants agricoles
.
24
i
.
e
. installation de personnes issues du monde agricole dans une exploitation autre que celle des parents.
COUR DES COMPTES
34
systèmes de production et en particulier de soutien aux projets générateurs de valeur ajoutée et
d'emploi, ainsi que d’incitation à mettre en place des pratiques performantes et respectueuses
de l'environnement.
La gouvernance est réorganisée au niveau national et régional selon des modalités qui seront
examinées ci-après ; les PIDIL et le parco
urs d’accompagnement existant sont remplacés par un
nouveau dispositif ouvert à tous les porteurs de projet dénommé programme d’accompagnement
de l’installation et de la transmission en agriculture (AITA). La loi du 13
octobre 2014 a également
confié au pr
éfet de région la délivrance des autorisations d’exploiter et adossé le contrôle des
structures à un schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA).
III -
Un pilotage reposant principalement
sur des objectifs de moyens
Alors que l’objectif de ren
ouvellement des générations est affirmé comme prioritaire et
qu’il revêt une dimension transversale nécessitant l’articulation des enjeux agricoles, socio
-
économiques et environnementaux, le cadre de gouvernance actuel ne permet pas de disposer
d’une visio
n stratégique et les cibles retenues pour la future programmation paraissent
davantage fonction des moyens que d’une analyse des besoins selon les filières et les territoires.
A -
Une gouvernance large et partenariale mais peu stratégique
1 -
Le schéma prévalant pour la programmation 2015-2022
La gouvernance instaurée par la loi du 13 octobre 2014 s'articule autour de deux nouvelles
instances, dont les principales missions ont été fixées par le décret déjà cité du 16 avril 2015
relatif à la mise en œuvre des programmes de développement rural (PDR) pour la période 2014
-
2020 : un comité national de l'installation et de la transmission (CNIT) et des comités régionaux
de l'installation et de la transmission (CRIT).
a)
Le comité national de l'installation et de la transmission
Selon
l’instruction technique de la direction générale de la performance économique et
environnementale des entreprises (DGPE) du 2 mars 2017, le CNIT est chargé
« de définir, de
suivre, d'animer et d'évaluer la stratégie nationale pour l'installation et la transmission (…),
d'assurer la cohérence des principes de modulation, de qualification professionnelle et de
viabilité du plan d'entreprise du candidat à l'installation
[ainsi que]
le suivi de la bonne
complémentarité des aides entre les différents financeurs
(…) qu'il s'agisse des dispositifs
d'aide s'inscrivant dans le cadre de la prog
rammation FEADER ou non (…), de mobiliser tous
les acteurs impliqués dans la mise en œuvre de la politique d'installation
-transmission. Enfin,
il favorise les échanges d'expérience entre les régions pour capitaliser et diffuser les bonnes
pratiques et assurer la cohérence entre les dispositifs. Il permet également de faire un point sur
la mise en œuvre de la politique d'installation et de la transmission dans chaque région
».
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
35
L’examen des ordres du jour et des documents associés montre que les travaux du CN
IT,
qui compte une vingtaine d’acteurs
25
et se réunit une fois par an, portent surtout sur le suivi des
installations aidées par la DJA et accompagnées dans le cadre du programme AITA. Le comité
ne dispose en effet de vision de synthèse ni sur les aides à l
’installation hors DJA ou hors
programme AITA que les collectivités territoriales peuvent mettre en place, ni même sur les
dispositifs autres que la DJA relevant de la PAC (bonifications des aides à l’investissement
pour les jeunes agriculteurs et paiement jeunes agriculteurs du premier pilier) ou de
l’État (
aides
fiscales et sociales attachées au statut de jeune agriculteur ou de nouvel installé). Les
installations non aidées ne font quant à elles l’objet d’aucun suivi par le CNIT.
Par ailleurs, sur le périmètre restreint des instruments dont il est saisi, son rôle se limite à
un simple suivi de mise en œuvre, sans analyse approfondie, ni proposition d’inflexion. Le
CNIT, dont la dernière réunion remonte à mars 2021, n’a pas non plus contribué à la réflexi
on
préparatoire à l’élaboration des dispositifs d’aide à l’installation de la PAC 2023
-2027.
b)
Les comités régionaux de l'installation et de la transmission
Le CRIT, co-présidé par le préfet de région et le président du conseil régional, regroupe
les mêmes participants au niveau régional et a pour mission de conduire la stratégie régionale
en matière d’attribution des aides (définition des modulations régionales de la DJA et
articulation de l’ensemble des aides dans le respect des plafonds européens) ainsi qu’en matière
d’accompagnement à l’installation
-
transmission (labellisation des structures d’accueil, de
formation et d’accompagnement, dont il doit coordonner l’activité) et de suivi et d’évaluation.
L’examen des ordres du jour et de la documentation associée montre que l’information
partagée dans l
es CRIT est plus transversale qu’au niveau national
: les dispositifs régionaux
complémentaires à la DJA et à l’AITA sont en général présentés et suivis mais les aides à
l’investissement et les paiements compléme
ntaires du premier pilier restent ignorés. Pour
autant, réunis une fois par an
26
, ils ne sont pas plus que le CNIT un lieu de synthèse et
d’articulation stratégique de l’ensemble des dimensions concourant à la politique d’installation
et de transmission
27
. E
n l’état actuel de la réglementation, la définition des dispositifs et des
moyens affectés à cette politique est prédéterminée par des décisions prises hors du CRIT. Les
instruments qui relèvent d’un co
-financement européen sont définis par le programme de
développement rural régional (PDRR) qui détermine le socle minimal et les modulations
obligatoires, ainsi que la nature et l’ampleur des éventuelles modulations régionales. Quant aux
aides émanant principalement de la région, elles relèvent de ses instances délibérantes. Il est
ainsi difficile de disposer d’une vision consolidée et
a fortiori
articulée de l’ensemble des aides
concourant au renouvellement des générations à l’échelle du territoire régional.
25
Outre des représentants des services et des opérateurs de l’État et de Régions de France, siègent au CNIT des
représentants des organisations
professionnelles, des chambres d’agriculture, de la mutualité sociale agricole
(MSA), des principaux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVR), des acteurs du conseil et des
banques, ainsi que de la Fédération nationale des SAFER.
26
Deux régions ne les ont plus réunis depuis 2019, au motif de la crise sanitaire puis du renouvellement de la PAC.
27
L’essentiel du travail de concertation et de préparation des actions menées à l’échelle locale
relève des comités
ou commissions régionaux installation-
transmission que les chambres d’agriculture peuvent créer sur le fondement
de l’article D. 511
-3 du CRPM : ces comités constituent des espaces de concertation, de réflexion et de décision
intéressants du fait de leur fréquence. Entre 2016 et 2021 en Nouvelle-
Aquitaine, la commission régionale s’est
par exemple réunie deux fois par an. Le comité a tenu trois réunions.
COUR DES COMPTES
36
Le CRIT ne permet donc qu’un partage partiel d’info
rmations. Tous les documents de
planification régionaux concernant
l’installation
-
transmission ne lui sont d’ailleurs pas
systématiquement présentés : le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA)
fondant le contrôle des structures et le
s programmes pluriannuels d’activité (PPAS) des SAFER
ne sont qu’exceptionnellement soumis au CRIT. Par ailleurs, même si cet instrument est
antérieur au CRIT et inégalement mis en œuvre selon les régions, aucune articulation ne semble
prévue avec le plan
régional de l’agriculture durable (PRAD), les éventuels projets alimentaires
territoriaux (PAT) et la politique d’installation
-transmission, alors que les objectifs de celle-ci
ont été élargis aux dimensions de diversification des systèmes de production, de durabilité et
de préservation de l’environnement.
Enfin, les observatoires régionaux de l’installation
-transmission (ORIT), sur les travaux
desquels les CRIT devraient pouvoir
s’appuyer pour assurer le suivi et l’évaluation
-bilan de la
politique d’insta
llation,
n’existent que dans six régions. Au niveau national, l’observatoire
national (ONIT) n’a pas non plus été mis en place, alors que sa création, à la différence des
observatoires régionaux, découle de la loi du 13 octobre 2014 (article L.513-1 du code rural)
confiant cet observatoire à l’assemblée permanente des chambres d’agriculture (
devenue
Chambres d’Agriculture
France) au titre de sa mission de service public. Butant sur des difficultés
d’articulation des bases de données, la mise en place de l’O
NIT a été repoussée à la déclinaison
de la prochaine PAC, ce que la Cour a déjà regretté dans son rapport public annuel de 2021
28
.
2 -
Le transfert aux régions de la gestion des aides non surfaciques du FEADER
au titre de la programmation 2023-2027
Dans le cadr
e de la mise en œuvre de la
prochaine PAC, un accord est intervenu entre
l’État et les régions visant le «
décroisement » de leurs compétences de gestion du FEADER.
L
’ordonnance n°
2022-68 du 26 janvier 2022 relative à la gestion du FEADER a modifié le
par
tage des compétences entre l’État, qui redevient autorité de gestion nationale pour les aides
surfaciques (indemnités de compensation des handicaps naturels - ICHN -, et certaines mesures
agro-environnementales et climatiques, MAEC), et les régions, dont la
compétence d’autorité
de gestion de ces aides est renforcée. Dans des domaines où des règles nationales encadraient
la déclinaison régionale des aides à l’installation dans la programmation 2014
-2022, les régions
seront compétentes à compter de 2023 pour
définir les critères d’éligibilité et de sélection des
candidats ainsi que la nature et le montant des aides. Ces critères devront être fixés dans le
respect des règles du plan stratégique national (PSN) et de son cadrage budgétaire qui impose
de consacre
r à la politique de renouvellement des générations, c’est
-à-dire aux jeunes
agriculteurs, un minimum de 3 % des crédits affectés aux deux piliers.
28
Comme le notait la Cour des comptes, dans le tome 2 du rapport public annuel de 2021, «
[…] alors que
l’installation et la transmission constituent la première action de l’axe 1 du projet de COP, l’observatoire de
l’installation n’a toujours pas été mis en place par l’APCA, six ans après la promulgation de la loi d’avenir pour
l’agriculture, l’alimentation et la forêt qui prévoyait son institution. En dépit des travaux engagés avec l’APCA
pour y parvenir, le ministère de l’agriculture et de l’alimentation y a suspendu, en 2019, sa participation au motif
q
ue la répartition des rôles entre l’État et les régions dans la politique d’installation doit faire l’objet d’une
concertation en 2020 et 2021, parallèlement à la préparation du plan stratégique de la prochaine PAC. Bien que
cet observatoire soit indispensable dans le contexte de forte accélération des départs en retraite des agriculteurs,
aucune assurance n’a pu être donnée par le ministère quant à sa date de création
».
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
37
À ce stade,
les CRIT n’ont pas été mobilisés pour contribuer à la définition des futures
orientations régionales. Celles-ci ont été élaborées dans le cadre de concertations
ad hoc
conduites par les régions avec les différentes parties prenantes pour préparer le volet régional
du PSN, conjointement à la concertation nationale et au débat organisé par la commission
nationale du débat public.
Parallèlement,
les
modalités
de
définition
et
de
gestion
du
programme
d’accompagnement à l’installation et à la transmission en agriculture
n’ont pas été modifiées et
continuent d’incomber à l’État, principal financeur. Même si l’association Régions de
France
en a demandé la « décentralisation »
en cohérence avec l’évolution des aides à l’installation
,
cette ligne ne recueille pas l’accord de l’ensemble des parties prenantes et en particulier des
organisations professionnelles. L
e ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire,
renvoie pour sa part
à l’issue de la concertation engagée
pour préparer le pacte et la loi
d’orientation et d’avenir agricoles
prévus pour 2023.
Enfin, au-delà de
l’
adhésion marquée au CRIT par toutes les parties prenantes, le cadre
de gouvernance régional de
la politique d’installation
-transmission (art. D. 342-20 du CRPM)
est aussi appelé à évoluer.
B -
Une programmation en fonction de moyens certes croissants,
mais une cible en retrait pour la PAC 2023-2027
1 -
La période 2014-2022
Les objectifs assignés à la politique d’installation
-transmission pour la période 2014-2020
figurent dans le projet annuel de performance du programme budgétaire 149 «
Compétitivité et
durabilité de l’agriculture, de l’
agro-
alimentaire, de la pêche, de la forêt et de l’aquaculture
»
porté par la DGPE. Ils sont rattachés à l’objectif n
° 2 de ce programme
–
investir dans les
territoires ruraux et les filières d’avenir. La cible associée vise le nombre des installations
aid
ées, suivies à partir d’un indicateur quantitatif –
poids de l’installation aidée par rapport au
nombre total d’installations –
et un indicateur qualitatif
–
écart entre le taux de maintien à cinq
ans des installations aidées et celui des installations non aidées.
Ces indicateurs se concentrent ainsi sur le nombre d’aides attribuées, alors que celui
-ci
n’est qu’un objectif intermédiaire et instrumental par rapport à l’objectif ultime, c’est
-à-dire le
nombre total d’installations, qui devrait être rapporté a
u nombre des départs, et que le
paragraphe de justification de la cible mentionne d’ailleurs l’existence
«
d’un objectif annuel
de 6 000 installations aidées par an »
qui n’évolue pas sur la période.
Le caractère instrumental et forfaitaire de la cible retenue est surprenant. Sa construction
repose sur la reconduction légèrement majorée des tendances passées, sans déclinaison selon
les filières et les territoires en fonction d’une analyse des besoins et des tendances d’évolution.
Au niveau régional, la déf
inition des objectifs d’installation dans les PDR n’est ciblée sur des
territoires et des filières qu’à travers la déclinaison des modulations obligatoires et, parfois,
COUR DES COMPTES
38
l’instauration de modulations régionales, mais sur la base de simples constats démograp
hiques
et sans fixation d’objectif chiffré
29
.
2 -
La période 2023-2027 : des moyens croissants mais une cible en baisse
a)
Une construction essentiellement budgétaire
La construction des objectifs associés à la programmation de la PAC pour la période
2023-2027 a p
rocédé elle aussi d’une logique budgétaire plutôt que d’une appréciation des
besoins. Comme l’indique le ministère dans sa réponse à la Cour,
« pour la future
programmation 2023-
2027, la concertation entre l’État et les régions qui a permis de répartir
les
fonds européens disponibles pour financer l’ensemble des interventions du PSN s’est basée
sur des données historiques.
La volonté commune de l’État et des régions de donner la priorité
au renouvellement des générations a conduit à allouer un montant supplémentaire de FEADER
(33
M€) aux régions par rapport au montant issu des données historiques.
»
S’agissant de l’évaluation des besoins et de la fixation des objectifs au niveau régional,
dans les régions pour lesquelles la Cour a pu consulter les documents préparatoires à
l’élaboration des volets régionaux de la politique de développement rural, les diagnostics restent
généraux et peu prospectifs. Seule une région a fait valoir une approche fondée sur l’examen,
en CRIT, d’une projection sur dix ans de la d
émographie agricole. Cette approche intéressante
n’est toutefois pas traduite opérationnellement en objectifs chiffrés.
Enfin, au plan qualitatif, le PSN identifie un besoin (G4) correspondant à la nécessité, à
l’échelle nationale, de
« réfléchir davantage les installations en lien avec les projets de
territoire, notamment dans le cadre des projets alimentaires territoriaux ou du développement
de filières territorialisées. Il consiste également à
soutenir toutes les voies d’animation et
d’accompagnement de
terrain à
l’installation et
à inté
grer l’agro
-écologie dans les projets
d’installation pour une prise en compte des potentialit
és agronomiques de chaque territoire,
cré
ant de la valeur et la maintenant sur les territoires, et favorisant l’emploi pour encor
e mieux
répondre aux attentes sociétales à
l’
échelle des bassins de vie ».
b)
Des cibles ajustées à la baisse
Les indicateurs associés à la programmation 2023-
2027 feront désormais l’objet d’un
suivi dans le cadre du PSN, et non plus du programme 149
30
. Ils comprennent un indicateur
d’impact
global (évolution du nombre de nouveaux chefs d’exploitation agricole et du nombre
de nouveaux jeunes chefs), non assorti d’objectif chiffré, et deux indicateurs ciblés sur
l’attribution des aides. Pour suivre l’accompagne
ment des premières installations, le PSN
retient comme indicateur le nombre de jeunes agriculteurs qui bénéficient d’une aide à
29
Cf. annexe n°
14 sur les mesures mises en œuvre dans les régions, qui présente les d
ifférentes modulations
obligatoires et facultatives déclinées dans chaque région.
30
L’article 124 du règlement (UE) n°
2021/2115 du Parlement et du Conseil européen du 2 décembre 2021 dispose
que chaque État membre doit mettre en place un comité national de
suivi de la mise en œuvre du plan stratégique
national, qui se réunit au moins une fois par an pour examiner
les progrès réalisés en vue d’atteindre les valeurs
cibles du plan stratégique relevant de la PAC. Son annexe I énumère les différents indicateurs.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
39
l’installation au titre de la PAC, indiquant que
«
l’objectif, à la fin de la programmation, est
d’atteindre
27 235 jeunes installés grâce à la PAC »
en cumulant paiement complémentaire et
DJA, et de 26 498 pour la seule DJA, soit une moyenne respective de 5 447 et
5 300 installations aidées par an. Le niveau est certes supérieur aux 4 637 installations aidées
observées en moyenne par an durant la période 2015-2021, mais en retrait par rapport à
l’objectif budgétaire de 6
000 installations figurant au programme 149
31
. Cet objectif plus
prudent qu’auparavant peut
s’expliquer par le risque de sanctions financières découlant
désormais de la non-
atteinte de l’objectif du PSN dans le cadre de la PAC.
Par ailleurs, la création d’emplois ruraux sera suivie à travers un indicateur mesurant le
nombre de nouveaux emplois aidés dans des projets bénéficiant d’une aide de la PAC,
comprenant le paiement complémentaire « jeune agriculteur », les aides à la création
d’entreprises en milieu rural, et les aides au nouvel installé en agriculture autres que la DJA.
31
Lors de son déplacement au salon de l’agriculture le 26 février 2022, le Président de la République a évoqué un
besoin de 20 000 installations par an, ce qui, à rythme de départs inchangé, correspondrait à peu près à un
remplacement au taux de un pour un.
COUR DES COMPTES
40
___________________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Confrontée à des enjeux démographiques et de transition des modèles de production,
désormais cruciaux, la politique de renouvellement des générations mobilise des instruments
mis en place pour certains dès les années 1960 ou 1970, et renforcés dans les dernières
programmations de la PAC pour 2014-2022, puis pour 2023-2027.
Pourtant, il est aisé de constater le défaut,
d’une part, d’étude prospective aidant à
anticiper l’ampleur des tendances à l’œuvre, et, d’autre part, d’analyse stratégique
à visée
opérationnelle
32
permettant de guider une politique pourtant affichée comme prioritaire et
ambitieuse
et d’articuler l’ensemble de ses dimensions
.
Fixer une cible quantitative correspondant à une vision prospective du nombre et de la
capacité de production souhaitables des exploitations agricoles dans notre pays, selon les
filières et les territoires, constitue certes un exercice délicat. L’objectif de stabilisation du
nombre d’exploitations affiché
,
il y a une trentaine d’années dans le cadre de la Charte de
l’installation signée le 6 novembre 1995, n’a plus été suivi d
ès 1998 : sans doute était-il
irréaliste et indiscriminé. Comme le soulignait la Cour dans son référé au Premier ministre du
26 juillet 2020 sur les leviers de la politique foncière agricole, « au regard des orientations
retenues depuis dix ans en faveur d'un modèle d'agriculture durable, multifonctionnelle,
développée par des entreprises familiales, la question de la structure des exploitations
considérée comme souhaitable se pose ». La réponse ne saurait être ni uniforme ni normative,
mais adaptée aux enjeux des territoires et des filières.
Le besoin (G4) identifié par le PSN, «
à l’échelle nationale (…) de réfléchir
davantage
les installations en lien avec les projets de territoire, notamment dans le cadre des projets
alimentaires territoriaux ou du développement de filières territorialisées » va dans cette
direction. Cependant, le PSN,
qui aurait pu offrir l’occasion de cette réflexion, se contente d’en
souligner la nécessité sans dégager d’axes d’actions en ce sens
.
À l’instar du groupe de travail inter
ministériel coordonné par FranceAgriMer en 2020,
en lien avec les représentants des professions et interprofessions sur la compétitivité des filières
agricoles, une réflexion devrait être conduite pour identifier les enjeux propres à chaque filière,
selon les territoires,
afin de fournir un cadre à la mise en œuvre des dispositifs en faveur du
renouvellement des générations.
Un tel travail devrait permettre, d’une part, de
tenir compte
des contextes locaux, dont les zones à enjeux,
et, d’autre part, de fair
e coïncider renouvellement
des générations et progression des pratiques agricoles durables.
Une démarche ascendante (des régions vers le niveau national) apparaît nécessaire pour
chiffrer ces perspectives. Toutefois, les multiples enjeux inhérents à la pol
itique d’installation
-
transmission rendent indispensable un cadre commun d’analyse pour mener une action aussi
cohérente et intelligible à l’échelle nationale qu’adaptée à la diversité des territoires.
À cet effet, la Cour invite à prévoir
l’inscription
, dans les documents stratégiques
régionaux et national de la politique d’installation
-transmission, à titre prospectif, de cibles
chiffrées concernant les capacités de production, le
nombre d’exploitations et d’exploitants
32
Voir par exemple
pour un travail prospectif d’une grande richesse
le rapport du CGAAER n° 18066
Agri 2050
–
une prospective des agricultures et des forêts françaises
, janvier 2020.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
41
souhaitables par filières et par région en fonction des enjeux agro-économiques,
environnementaux, sociaux et d’aménagement du territoire.
Un tel travail prospectif devrait
être accompagné de l’amélioration des connaissances
sur le devenir des exploitations et l’installation en agricultur
e, notamment sur les parcours des
candidats, leur motivation et les obstacles qu’ils rencontrent.
À cet effet, l
a mise en place d’un
observatoire national de l’installation
-transmission, prévue depuis 2014, doit désormais se
concrétiser et couvrir tous les
types d’installation, aidées et non
-aidées
, ainsi que l’ensemble
des dispositifs (aides à l’installation, subventions d’investissement, subventions ou actions
directes d’information, de conseil et d’accompagnement des personnes
). Un protocole commun
de re
cueil des données établi avec l’
agence des services de paiement (ASP), la Caisse centrale
de la mutualité sociale agricole (CCMSA)
et les observatoires régionaux de l’installation
-
transmission devrait enfin permettre un partage des données et une utilisation pertinente à
l’échelle nationale comme régionale.
Ces constats amènent donc la Cour à formuler la recommandation suivante
à l’attention
d
u ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
et de
Chambres d’Agriculture
France, tout en relevan
t que, pour l’avenir,
les documents stratégiques et les règles de
fonctionnement
de la politique d’installation et de transmission en agriculture devraient
découler d’un co
-pilotage renforcé avec les régions au sein des instances de gouvernance
régionales et nationale de cette politique :
1.
mettre en place
un réseau d’observatoires régionaux alimentant l’
observatoire national de
l’installation
-transmission (ONIT) selon un protocole commun de recueil des données
(recommandation complétée) (ministère
de l’agric
ulture et de la souveraineté alimentaire,
Chambres d’Agriculture
France, 2024).
Chapitre II
Des instruments d’aide à l’installation et au
démarrage, insuffisamment ouverts et mobilisés
Le soutien à l’installation et au démarrage de l’activité des agriculteurs repos
e sur deux
grands types de dispositifs
: le programme d’accompagnement à l’installation et à la transmission
en agriculture (AITA), destiné à tous les candidats sans critère d’âge,
et les aides directes ou
indirectes, majoritairement ciblées sur les moins de 40 ans ou les bénéficiaires de la dotation jeune
agriculteur (DJA). En moyenne annuelle sur 2019-
2021, le budget public consacré à l’installation,
tous financeurs confondus, s’élevait à
379
M€, hors soutiens aux investissements.
Tableau n° 1 :
contributions
publiques au soutien à l’installation
2017
2018
2019
2020
2021
DJA engagées dont prêts bonifiés
(État + FEADER)
135,6
164,2
166,3
162,7
169,7
Paiement additionnel jeunes agriculteurs
(FEAGA)
50,6
81,8
91,9
76,4
73,1
AITA (État + région)
14,7*
13,2*
20,6
19,2
20,3
Aides régionales à l’installation
NC
NC
13,8
10,8
15,7
Dépenses fiscales (État)
44
46
65
66
58
Exonérations cotisations sociale
s par l’État
30,2
34,3
36,2
35,8
35,9
Total hors soutien à l'investissement
275,1
339,5
393,8
370,9
372,7
Source
: Cour des comptes, d’après
DGPE et SAFSL MASA (* : montant hors financement régional)
I -
L’accompagnement à l’installation
:
un dispositif à adapter aux besoins
Le programme AITA ne représente que 5 % des dépenses publiques consacrées à
l’installation, mais, outre qu’il conditionne l’accès à la DJA, il est conçu comme le dispositif
universel de préparation des projets d’installation. Le volet installation du programme, depuis
le point d’accueil installation (PAI), conçu comme porte d’entrée unique du parcours, jusqu’à
la validation du plan de professionnalisation personnalisé (PPP), a pour objet d’informer tous
les candidats à l’installation, de les aider à préparer leur projet et de compléter leur form
ation
pour préparer au mieux le démarrage de leur activité.
COUR DES COMPTES
44
A -
Un cadrage national et des mises en œuvre régionales différenciées
1 -
Un cadre national comportant 18 dispositifs
Le programme AITA comporte six volets regroupant 18 dispositifs récapitulés dans le
tableau ci-dessous. Le préfet de région, en lien avec le président du conseil régional, sélectionne
les dispositifs les plus pertinents au regard des mesures du programme de développement rural
régional (PDR), pour constituer le programme AITA régional. L’
ensemble des dispositifs des
volets 1, accueil des porteurs de projet, et 3, préparation à l’installation sont néanmoins
d’application obligatoire dans tous les
programmes régionaux.
Tableau n° 2 :
les six volets et 18 dispositifs du programme AITA
Volets 1 à 4 : Installation
Volet 5 : Incitation à la
transmission
Volet 6 : Communication
Animation
1. Accueil des
porteurs de projet
3. Préparation à
l'installation
Financement
du
Point
Accueil
Installation
(
PAI
)
-
Financement
du
centre
d’élaboration
du
plan
de
professionnalisation
personnalisé (CEPPP)
-
Financement
des
stages
collectifs de 21 heures
- Prise en charge des bourses de
stage
d’application
en
exploitation
- Prise en charge des indemnités
des maîtres exploitants
- Prise en charge des indemnités
de stage de parrainage
-
Prise
en
charge
des
diagnostics des exploitations à
céder
- Aide à la transmission des
exploitations
préalablement
inscrites au répertoire départ
installation (RDI)
- Aide à la transmission globale
du foncier
-
Aide
aux
propriétaires
bailleurs
- Aide à la location de la maison
d'habitation et/ou des bâtiments
agricoles
- Prise en charge du conseil
d’accomp
agnement en amont à
la transmission
Aide aux actions d'animation et
de communication en faveur du
métier
d'agriculteur,
de
l'installation
et
de
la
transmission, de la coordination
régionale
2. Conseil à
l’installation
4.
Suivi du nouvel
exploitant
-
Prise en charge des
diagnostics
des
exploitations
à
reprendre
- Prise en charge des
études
de
faisabilité
et/ou de marché
Prise en charge du suivi des
nouveaux exploitants
Source :
Cour des comptes d’après instruction technique DGPE/SDC/2018
-613
Les deux tiers des dispositifs (12 sur 18) sont cofinancés par l’État et les régions, alors
que six dispositifs sont financés par un seul niveau (trois pa
r l’État et trois par les régions
).
Dans leur majorité, les financements sont attribués aux structures qui dispensent les prestations
d’accompagnement et non directement aux candidats à l’installation (pour les conditions
d’éligibilité et les modalités de
financement, voir annexe n° 10).
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
45
2 -
Une mise en œuvre différenciée par régions
Au cours de la période 2019-2021, le budget du programme AITA était en moyenne
annuelle de 19,9
M€. Les dispositifs dédiés à l’installation ont mobilisé 13,8
M€ (69
% des
dépenses)
contre 1,2 M€ pour ceux dédiés à la transmission. Les deux tiers des dépenses se sont
concentrés sur trois dispositifs : les PAI pour 4,3
M€, les centres d’élaboration du plan de
professionnalisation
personnalisé
(CEPPP)
pour
3,9
M€
et
l’aide
aux
actions
de
communication-animation pour 5
M€.
Le financement du programme AITA a été assuré à hauteur de 13,6
M€ par l’État (68
%)
et de 6,4
M€ (32
%) par les régions. Cette répartition est néanmoins variable. Dans trois
régions
33
, les financements nationaux sont minoritaires. À
l’inverse, huit régions ont contribué
à moins de 20 % du budget du programme. Les régions apportent cependant des financements
additionnels à la politique d’installation/transmission et à des dispositifs semblables ou
complémentaires à l’AI
TA, estimés à environ 2
M€.
Cette situation se traduit par une disparité importante des financements par bénéficiaire.
En moyenne sur 2019-2021, les contributions publiques ramenées au candidat accueilli au PAI
étaient de 865 € pour l’ensemble
du programme, avec une dispersion de un à six entre régions.
B -
Le programme
d’
accompagnement à l
’installation
et à la transmission en agriculture
1 -
L’accueil du candidat par le point accueil installation, une porte d’entrée unique
principalement confiée aux chambres d’agriculture
a)
Les structures labellisées pour les points accueil installation
À la suite des assises de l’installation de 2013, les points info installation ont été
transformés en points accueil installation (PAI), dont la carte est fournie en annexe n° 11
34
. La
principale avancée
par rapport à l’ancien dispositif réside dans l’ouverture à tous les candidats
«
désirant s’installer dans une exploitation agricole, qu’ils soient issus ou non du monde
agricole, qu’ils soient ou non demandeurs des aides à l’installation, et cela quel que
soit leur
âge ou leur niveau de formation.
35
»
. Le PAI est la
«
porte d’entrée unique
»
du dispositif
d’accompagnement de l’installation au niveau départemental. Il doit accueillir tous les porteurs
d’un projet d’installation en agriculture, appelés «
porteurs de projet » dans la suite du rapport,
leur fournir une information sur le cadre général de l’installation et de la transmission et les
orienter vers les structures qui peuvent au mieux les accompagner dans leur projet.
Le label PAI est attribué sur ap
pel d’offre
s départemental par le préfet de région, après
avis du président du conseil régional et du CRIT, pour trois ans, sur la base du cahier des charges
national adaptable régionalement. La labellisation des années 2018-
2020 a été étendue jusqu’à
la fin de 2023.
33
Sur 2019-2021, AURA finançait 52
% de l’AITA, la Normandie, 58
% et les Hauts-de-France, 59 %.
34
Décret n° 2016-1140 du 22
août 2016 relatif à l’organisation de la préparation à l’installation en agriculture
.
35
Instruction technique DGPE/SDC/2018-613, page 2.
COUR DES COMPTES
46
Les structures labellisées s’engagent sur la permanence et l’adéquation des moyens mis en
œuvre pour conduire les missions, le respect de la neutralité et
la promotion de tous les types
d’agriculture, en particulier les systèmes de production «
générateurs d'emploi et de valeur ajoutée
et ceux permettant de combiner performance économique et environnementale
». Cet engagement
implique de travailler avec l’ensemble des partenaires de l’accompagnement à l’installation.
b)
Une insuffisante structuration des partenariats
Les trois quarts des PAI labellisés depuis 2018 sont portés par les chambres
départementales ou régionales d’agriculture. Le quart restant est gér
é par les structures
départementales du syndicat Jeunes Agriculteurs et les associations de développement,
d’aménagement et de services en environnement et agriculture (ADASEA) (cf.
Annexe n° 11 :
cartes des structure labellisées).
Comme prévu dans le cahier des charges, les PAI ont établi des conventions avec des
structures partenaires, représentatives de la diversité des systèmes de production agricoles.
Même si un bilan exhaustif des partenariats établis par les PAI ne peut ê
tre établi, l’ampleur et
la qualité de ces partenariats apparaissent hétérogènes. Certains réseaux spécialisés dans
l’installation, InPact et l’association pour le développement de l’emploi agricole et rural
(ADEAR) par exemple, ne sont pas uniformément représentés. De plus, même lorsque des
partenariats existent, la mise en relation des candidats avec les structures alternatives non
majoritaires n’est pas garantie. Les réunions avec les partenaires, qui s’inscrivent dans des
cadres plus ou moins formalisés et des fréquences plus ou moins régulières, ne sont pas
systématiquement organisées dans les départements.
Une étude des sites internet des PAI de dix départements
montre qu’ils ne comportent pas
toujours de lien vers les sites internet de structures, même dans le cas de sites régionaux dédiés.
Réciproquement, les sites internet des structures d’accompagnement à l’installation ne
renvoient pas toutes au PAI du département. Ces manques de liens croisés affaiblissent
l’objectif de «
porte d’entrée unique
»
de l’accompagnement à l’installation.
c)
Le manque d’aide à l’émergence des projets
La phase d’émergence qui précède l’élaboration d’un projet n’est pas couverte par un
volet spécifique du PAITA mais peut entrer dans les actions financées par le volet 6
« communication-action ». Les conseillers du PAI évaluent le degré de maturité des projets qui
leur sont présentés grâce au
document d’autodiagnostic et
aux premiers entretiens. Si le
candidat apparaît
indécis dans sa volonté de s’installer ou
si son projet semble irréaliste
36
, il est
incité à le retravailler avant de poursuivre le parcours. Des solutions lui sont proposées pour
l’aider à faire émerger son projet
: soit la participation à de courtes
sessions d’information
organisées par le PAI, comme les cafés de
l’émergence,
soit le renvoi vers des structures qui
ont développé des actions de formation spécialisées sur l’émergence
, en dehors
de l’AITA.
36
Le PAI de Bretagne indique que le candidat devrait passer par une phase d’émergence lorsqu’il a encore des
difficultés à prendre des décisions et à formaliser ses idées ou lorsque le projet est jugé peu réaliste, notamment
lorsque la question des moyens n’est pas posée. À l’inverse, le candidat peut être orienté vers le PPP lorsqu’il
possède un projet qui reste à formal
iser mais qu’il a commencé à identifier les démarches et les partenaires, est
conscient de ses potentialités et limites et doit encore vérifier la cohérence de son projet.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
47
Ces formations hors-AITA durent cinq à dix jours, avec dans certains cas des stages. Leur
point commun est de s’
étaler sur plusieurs mois pour permettre aux candidats de développer
leurs projets
37
. Un «
droit à l’essai
» est expérimenté. Les sources de financement de ces
formations ont évolué depuis la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir
professionnel
: la modification des règles d’intervention du fonds d’assurance formation des
actifs non-salariés agricoles, VIVEA (cf. annexe n°
12), et la fin du financement par le fonds
social européen (FSE) rendent la mise en place de ces formations plus complexe. Elles sont
pourtant
utiles à l’accompagnement de
candidats au profil atypique, devenus plus nombreux au
cours des dernières années
38
.
Par ailleurs, pour certains candidats à l’installation occupant un emploi hors du secteur
agricole, la période de transition professionnelle peut nécessiter un appui plus social.
2 -
La préparation à l’installation par la professionnalisation du candidat
a)
Divers réseaux professionnels insuffisamment associés
Les centres d’élaboration du plan de professionnalisation person
nalisé (CEPPP) sont
ouverts à tout porteur de projet préalablement accueilli par le PAI et ayant réalisé un auto-
diagnostic, qu’il soit ou non éligible aux aides à l’installation.
Le label CEPPP est attribué pour
trois ans dans des conditions similaires à celles du PAI.
Les structures labellisées s’engagent
sur la permanence et l’adéquation des moyens, essentiellement humains,
aux besoins. Les
formations proposées doivent couvrir tous les systèmes de production agricole, ce qui implique
une
ouverture à l’en
semble des partenaires de la professionnalisation agricole.
Les services des CEPPP sont constitués de deux types de conseillers : des conseillers
« analyse des compétences
», disposant d’un profil de formateur, chargés de l’analyse des
compétences du porteur de projet, et des conseillers « analyse de projet », présentant un profil
technique ou économique. La part importante des publics non issus du monde agricole et des
projets « non conventionnels »
39
plaide pour que ces services puissent
s’appuyer sur
des
conseillers aux profils plus diversifiés.
Les chambres d’agriculture
portent les structures labellisées pour la plupart des
départements à l’exception de cinq. La majorité des conseillers non issus des chambres
d’agriculture sont des conseillers de centr
es de formation professionnelle, ce qui ne répond pas
à l’exigence de pluralité.
La participation de conseillers issus de structures de soutien à
l’agriculture biologique ou à l’agriculture paysanne est néanmoins notée dans plusieurs régions.
37
En 2018, le dispositif d’accompagnement à l’installation régional de l’ADEAR Occit
anie a accueilli 974 personnes
dans des stages de sept
heures sur l’émergence et 370 pour des stages de
trois jours de mûrissement du projet.
38
Une étude des PAI AURA indique que 20 % des candidats accueillis au PAI auraient eu besoin de passer par
une pha
se d’accompagnement à l’émergence.
Source : CGAAER, rapport n° 21050,
Évaluation du fonctionnement
des structures
chargées de la préparation à l’installation en agriculture
, 2022.
COUR DES COMPTES
48
b)
Le plan de professionnalisation personnalisé : un parcours de formation
sensé être adapté aux besoins des porteurs de projet
La réalisation d’un plan de professionnalisation personnalisé (PPP) est un critère
d’éligibilité à l’attribution de la dotation
« jeune agriculteur » (DJA), pour garantir la meilleure
préparation du candidat à l’exercice de ses responsabilités de chef d’exploitation.
La professionnalisation et la formation des nouveaux agriculteurs sont essentielles à un
double titre. D’une part, le profil des
nouveaux agriculteurs a évolué. Une proportion
significative et croissante des nouveaux installés, et encore plus des porteurs de projet
d’installation, n’est pas issue du monde agricole. Leurs projets
40
diffèrent souvent des projets
classiques. Pour garantir leur soutenabilité
41
, l’enjeu est d’abord
de leur apporter des
connaissances théoriques et pratiques du monde et du métier agricole, de leurs contraintes, et si
nécessaire des connaissances dans le domaine de la production et de la gestion d’une entrepri
se.
D’autre part, un apport de connaissances sur les enjeux d’évolution du modèle agricole (gestion
des aléas sanitaires, climatiques et de marché, et transition agro-écologique) est indispensable
pour tous les candidats à l’installation, qu’ils soient ou
non issus du monde agricole.
Le stage collectif de 21 heures est la seule action obligatoirement inscrite dans les plans
de professionnalisation. Les sessions sont réalisées par des organismes habilités par les DRAAF
avec pour objectif de maîtriser l’ensemble des enjeux de l’installation en agriculture, se
familiariser avec les démarches administratives, favoriser les échanges entre porteurs de projet.
Les interventions doivent s’inscrire dans une démarche d’agriculture durable, ouverte aux
attentes sociét
ales et à l’agro
-écologie.
3 -
Le bilan de l’appui à la professionnalisation
: une réalité éloignée de la théorie
Les statistiques nationales et régionales sur les PPP laissent apparaître des différences
fortes entre les territoires, notamment sur leur composition. Or, bien que cela fasse partie de
leurs missions, les CRIT des régions correspondantes n’analysent pas cette hétérogénéité pour
chercher à y remédier.
Le contenu des stages collectifs de 21 heures répond aux objectifs du cahier des charges,
avec un équilibre entre les thématiques variant selon les départements. Leur tenue intervient
toutefois
tardivement dans le processus d’installation,
ce qui amoindrit leur utilité.
Les formations inscrites dans les plans de professionnalisation correspondent plus à une
logique de catalogue qu’à une adaptation du contenu au profil du porteur de projet. Leur contenu
est
axé sur la gestion de l’exploitation. Les formations aux enjeux environnementaux
, à la
gestion des risques ou à la diversification (circuits courts, production biologique) sont peu
40
Pour illustration, mais sans valeur statistique, l’enquête a permis d’assister au troisième jour d’un stage 21 heures
en Dordogne. Sur 13 stagiaires présents, cinq s’inscrivaient dans d
es parcours « classiques » : installation dans un
GAEC familial, reprise de l’exploitation familiale, installation en polyculture
-élevage. Huit projets étaient portés
par des personnes non issues du monde agricole et étaient moins conventionnels : reconversion professionnelle
vers l’apiculture ou le maraîchage, installation en micro
-
maraîchage, en centre équestre, développement d’ateliers
de transformation ou d’ateliers de diversification non agricole (hébergement touristique, loisirs, insertion sociale).
41
La soutenabilité du projet englobe les notions de viabilité économique, de soutenabilité sociale, en termes de
charge de travail, de résistance aux aléas et d’adaptabilité aux évolutions environnementales.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
49
prescrites. La prescription de périodes de stage pratique ou d’autres actions qui permettent au
porteur de projet non issu de milieu agricole d’acquérir une expérience pratique et
de tester
l’acceptabilité des contraintes
de vie liées au métier est minoritaire.
Ainsi, l’engagement des
CEPPP de représenter
la diversité des modèles agricoles n’est pas démontré.
4 -
Une difficile estimation des flux de candidats à l’installation
Le schéma ci-dessous représente les flux de candidats au cours des différentes étapes
menant à l’installation en 2020. Cette année
-là, 12 508 exploitants se sont installés, répartis en
trois blocs de taille similaire : 4 829 moins de 40 ans bénéficiant de la DJA ; 4 009 moins de
40
ans n’en bénéficiant pa
s et 3 670 ayant plus de 40 ans.
Schéma n° 1 :
parcours
des porteurs de projet jusqu’à l’installation en 2020
Note
: PAITA (programme d’accompagnement à l’installation et à la transmission en agriculture)
; PAI (point accueil
installation)
; CEPPP (centre d’élaborat
ion du plan de professionnalisation personnalisé) ; DJA (dotation jeune agriculteur)
Source :
Cour des comptes d’après chiffres MSA et DGPE
Mis à part les installés bénéficiaires de la DJA, le parcours menant à l’installation de la
plupart des nouveaux agr
iculteurs n’est pas connu. Sont notamment manquantes
les données
sur :
-
le nombre d’exploitants qui se sont installés sans bénéficier d’un accompagnement
quelconque (flux A dans le schéma) ;
-
le nombre d’installés passés par des structures hors du programme
AITA (B) ;
-
les exploitants qui ont intégré le programme et l’ont quitté à l’une de ses étapes
successives pour s’installer sans le bénéfice de la DJA, avec ou sans le soutien
d’autres structures (C
) ;
COUR DES COMPTES
50
-
le nombre de candidats qui ont quitté le point accueil installation pour une structure
de soutien à l’émergence et y reviennent (D).
Les taux de déperdition entre les différentes étapes du processus ne sont pas analysés. La
dynamique des flux diffère entre des régions
42
, où seules 10 % des personnes accueillies en PAI
s’installent avec DJA
, et des régions où ce taux atteint 38 %. Les raisons de ces écarts ne sont
pas analysées, notamment en ce qu’ils peuvent provenir de spécificités régionales du secteur
agricole ou de l’activité des structures
responsables de
l’accompagnement.
La connaissance des flux de population entre les différentes étapes du processus
conduisant à l’installation est néanmoins compliquée par l’absence de connexion entre les
différentes bases de données des opérateurs et de mise en place d
e l’observatoire national de
l’installation
-transmission (cf. première partie du rapport et recommandation n° 1).
II -
Les aides aux nouveaux installés : un nécessaire
assouplissement en faveur des plus de 40 ans
Les aides fiscales et sociales, décidées et financées au niveau national, et les aides de la
PAC
–
financées par le premier pilier ou co-financées au titre du deuxième pilier (DJA, aides à
l’investissement) –
sont ciblées sur les jeunes installés de moins de 40 ans. D’autres aides
régionales peuvent bén
éficier aux nouveaux installés sans critère d’âge.
A -
Les avantages fiscaux et sociaux financés par l’État
1 -
Des avantages fiscaux significatifs réservés aux seuls bénéficiaires
de la dotation « jeune agriculteur »
Les jeunes agriculteurs peuvent bénéficier d
’un abattement
43
sur les bénéfices imposables
s’ils sont soumis à un régime réel d’imposition et perçoivent les aides à l’installation.
L’abattement est appliqué aux bénéfices
réalisés au cours des soixante premiers mois d'activité,
à compter de la date d'octroi de la première aide.
Il permet de limiter l’imposition des jeunes
agriculteurs durant les premières années d’activité.
Depuis le 1
er
janvier 2019
44
, le dispositif a été modifié pour mieux le cibler sur les niveaux
les plus faibles de bénéfice. L’abat
tement est renforcé pour ceux dont le bénéfice est inférieur ou
42
Alors que, par exemple, 68 % des personnes accu
eillies dans les PAI d’Occitanie et 53
% dans ceux des Hauts-
de-France intègrent ensuite le CEPPP, ils ne sont que 20 % dans le Grand Est et 24 % en PACA. Mais, dans un
deuxième temps, le nombre de candidats qui s’installent avec DJA ne diminue pas dans le
Grand Est et reste élevé
dans les Hauts-de-France. En PACA, il poursuit sa chute et diminue fortement en Occitanie. Au final, 11 % des
personnes accueillies dans un PAI de PACA s’installeront avec DJA. Ils sont 20
% dans le Grand Est, 24 % en
Occitanie, comme en moyenne en France, et 38 % dans les Hauts-de-France.
43
Article 73 B du code général des impôts (CGI).
44
Article 126 de la loi de finances pour 2019, loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018
. Le seuil de l’abattement a
été revalorisé de 43 914
€ à 45
100
€ à compter de l’imposition des revenus de 2022 par le décret n°
2022-782 du
4 mai 2022.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
51
égal à 43 914
€ (
100 % la première année et 75 % les années suivantes) et plafonné pour les
autres. Pour les autres, un plafonnement du taux est prévu en fonction du montant de bénéfice
réalisé au titre de l'exercice. Conséquence de cette évolution, cet abattement dont le coût se situait
en moyenne à 36 M€ par an sur la période 2016 à 2018 a été porté à
52
M€ par an depuis 2019.
Par ailleurs, un dégrèvement de 50 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties
45
est applicable aux parcelles exploitées par des jeunes agriculteurs bénéficiaires des aides à
l’installation qu’ils en soient propriétaires ou locataires, exploitant individuel ou en société. Ce
dégrèvement est appliqué d’office à hauteur de 50
% et pris en charge pa
r l’État pendant cinq
ans. Pour les 50 % restants dus, le dégrèvement est facultatif et applicable sur délibération des
collectivités locales concernées. Ce dégrèvement a coûté en moyenne 8
M€ par an à l’État sur
la période 2016-2020.
Enfin, un taux réduit
de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement est
prévu en faveur des jeunes agriculteurs
46
pour un montant modeste de 2,2
M€ en
2021. Cette
réduction leur est directement ap
pliquée quand ils font l’acquisition d’un immeuble situé dans
une zone de revitalisation rurale (ZRR). Elle intervient indirectement en leur faveur lorsqu’un
nouvel
acquéreur d’un immeuble en ZRR s’engage à le louer par bail rural à long terme
ou bail
cessible à un jeune agriculteur. Le taux normal de 3,80 % est alors réduit à 0,70 %.
2 -
Les avantages sociaux
Les nouveaux exploitants âgés de 18 à 40 ans à la date d’affiliation au régime de
protection sociale des non-salariés agricoles peuvent aussi bénéficier
d’une exonération
partielle et dégressive de leurs cotisations personnelles pendant les cinq années suivant
l’installation. Le taux de cette exonération baisse chaque année,
de 65 % la première année à
15
% la dernière. L’exonération s’applique dans la limite d’un plafond de cotisation qui diminue
également chaque année.
Cette exonération s’est élevée à 35,
9
M€ en 2021 (30,
6
M€ en 2016).
En outre, l
’aide à la création et à la reprise d’une entreprise, qui n’est
pas soumise à une
condition d’âge, peut bénéficier au créateur ou repreneur d’une entreprise ou d’une exploitation
agricole. Cette aide consiste en une exonération dégressive des cotisations personnelles du
nouvel entrepreneur pendant un an à compter de son installation. Cette exonération est
cumulable avec l’exonération de cotisations «
jeune agriculteur ».
B -
Les aides directes : la mise en place nationale
des dispositifs de soutiens à l’installation de la PAC
La France a mis en place les deux principales aides au renouvellement des générations
proposées par la PAC 2014-2022 : le paiement additionnel pour les jeunes agriculteurs, dont
l’application était o
bligatoire, et la dotation « jeune agriculteur »
(DJA), dont la mise en œuvre
était optionnelle. Certains États membres, notamment le Danemark et la plupart des Länder
allemands, n’ont pas appliqué la DJA (
cf. annexe n° 13).
45
Article 1647-00 bis du CGI.
46
Article 1594 F quinquies E. I et E.II du CGI
COUR DES COMPTES
52
1 -
Le paiement additionnel pour les jeunes agriculteurs
Outre un accès facilité aux droits à paiement de base (DPB - cf. supra II. A. 2 de la
première partie du rapport), la programmation 2014-2022 a mis en place un paiement
« additionnel » aux jeunes agriculteurs. Prévue
à l’article 50 du règlement UE 1307/2013, cette aide
est un paiement découplé en complément des droits à paiement, dans la limite de 2 % du FEAGA.
Comme la plupart des États membres, la France a choisi une aide surfacique (et non une aide
forfaitaire) mais qu’elle a
plafonnée à 34 hectares (alors que la plupart des États membres ont retenu
le plafond maximal de 90 hectares
47
). Elle
en a conditionné l’octroi à la détention d’un diplôme de
niveau IV
48
(même non agricole) ou d’une expé
rience effective dans une exploitation agricole.
Pour bénéficier
de l’aide, l’agriculteur doit avoir activé des
droits à paiement sur les terres
exploitées, être âgé de 40 ans au maximum au moment de la demande d’aide
et être installé depuis
moins de cinq
ans. Les critères d’attribution sont plus souples que les critères d’attribution de la
DJA
: ni le plan d’entreprise
, ni le plan de professionnalisation personnalisé ne sont exigés.
Le montant de ce paiement additionnel est fixé chaque année par arrêté et évolue en
fonction de l’enveloppe allouée à ce paiement et du nombre de
droits à paiement éligibles. Au
titre de la campagne 2021, le montant du paiement additionnel « jeune agriculteur » a été
revalorisé à 102
€ par droit activé (3
468
€ par an pour 34
droits à paiement activés et 17 340
€
pour cinq ans). Ce paiement additionnel a représenté 1
% de l’enveloppe allouée aux aides
directes dans la programmation 2014-2022, soit un montant moyen de 70
M€ par an depuis 2016.
2 -
La dotation « jeune agriculteur » (DJA)
Aide cofinancée à 80 % par le FEADER durant la programmation 2015-2022, la DJA est
une aide au démarrage en capital du projet d’installation.
Comme indiqué au premier chapitre,
l
es critères d’éligibilité, les montants de base minimaux et maximaux et le
urs modulations sont
fixés par un cadre national mais peuvent être adaptés au niveau régional. Le cadre national a
été modifié en 2016 : les prêts bonifiés ont été supprimés, compensés par une revalorisation des
montants de base de la DJA et l’introduction
d’un nouveau critère de modulation
en faveur des
projets présentant des coûts de reprise ou de modernisation importants.
a)
Les critères d’éligibilité et les engagements des bénéficiaires de la DJA
La DJA est attribuable à des candidats qui respectent des critères
d’âge compris entre 18
et 40 ans, de première installation, de compétence concrétisée par la capacité professionnelle
agricole qui inclut la possession d’un diplôme agricole de niveau IV et la validation du p
lan de
professionnalisation personnalisé (PPP), de viabilité du projet par la présentation et la validation
d’un plan d’entreprise normalisé pour une période de quatre ans, et de taille de l’exploitation,
celle-ci devant dégager une production brute standard (PBS) supérieure ou égale à 10
000 €
par
exploitation et inférieure ou égale à 1,2
M€
par associé exploitant.
47
Cour des comptes européenne, «
Le soutien de l’UE en faveur des jeunes agriculteurs devrait être mieux ciblé
pour favoriser un renouvellement efficace des générations »
, rapport spécial 2017/10, 2017. Plusieurs pays avaient
néanmoins choisi des paiements liés au nive
au historique des DPB de l’exploitation
: Espagne et Italie notamment.
48
Baccalauréat professionnel spécialisé « conduite et gestion de l'exploitation agricole » ou brevet professionnel,
option «
responsable d'exploitation agricole ».
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
53
En obtenant la DJA, le bénéficiaire souscrit douze engagements (article D. 343-5 du
CRPM) et s’expose, en cas de
non-respect
, à la déchéance partielle ou totale de l’aide.
Plusieurs
engagements ont trait
à la mise en œuvre du projet
: commencement de mise en œuvre du plan
d’entreprise dans les neuf mois après décision d’octroi de l’aide, mise en œuvre complète en
fin de période, conformité à l’objet des modulations. D’autres concernen
t le respect des normes
par la nouvelle entreprise agricole : comptabilité de gestion conforme aux normes du plan
comptable agricole, mise en conformité environnementale des équipements repris, respect des
normes requises en matière d'hygiène et de bien-être des animaux
. L’engagement de dégager
un revenu équivalent à un SMIC a été supprimé en 2020
49
.
b)
Le plan d’entreprise
L
’élaboration d’un
plan d’entreprise
conditionne le versement de l’avance de la DJA,
le
suivi et la réalisation de ce plan déterminant le paiement du solde de la dotation à quatre ans.
Le terme de plan d’entreprise recouvre deux documents et démarches distinctes
: un document
administratif normalisé par un CERFA et un document d’élaboration du projet avec l’appui
d’un prestataire
, centré sur
l’analyse économique prévisionnelle de l’activité des quatre
premières années d’exploitation
.
Les méthodes de préparation du plan d’entreprise sont peu adaptées aux projets atypiques.
Par ailleurs, elles ne prennent pas en compte la charge de travail, ce qui limite la capacité
d’examen
de la soutenabilité du projet sur la vie personnelle.
Elles n’
incluent pas non plus
d’analyse de scénarios dégradés en raison d’un aléa climatique, sanitaire ou de marché
.
Pourtant,
la fréquence et l’intensité de ceux
-ci ont augmenté au cours des dernières années et
leurs conséquences sur une entreprise naissante dirigée par un exploitant doté d’une
courte
expérience sont potentiellement plus lourdes.
Enfin, l’impact sur l’environnement du projet d’installation ne fait pas p
artie des
informations fournies par le plan d’entreprise, sauf pour les dossiers sollicitant la modulation
agro-écologie : l
’attribution de la DJA intervient donc en l’absence de vision de l’impact sur
les émissions de gaz à effet de serre, les ressources en eau et la biodiversité du projet. Les
modalités nationales de mise en œuvre du PSN pourraient apporter des évolutions sur ce point.
c)
Le processus d’attribution de la DJA
Les chambres d’agriculture assurent
, au titre de leur mission de service public, la pré-
instruction des dossiers de demande de DJA. Selon la réglementation
50
, elles réceptionnent le
dossier dont elles vérifient la conformité, la cohérence et la complétude. Elles établissent un
rapport d’instruction avec avis motivé qu’elles adressent au pr
éfet.
49
Le critère de reven
u a été supprimé de l’article D. 343
-5 du CRPM par le décret n° 2020-131 du 17 février 2020
relatif aux aides à l’installation en agriculture. Il n’est donc plus contrôlé en fin de PE et sa non
-atteinte ne fait
plus partie des causes de déchéance. En revan
che, selon l’instruction technique DGPE/SDC/2020
-188,
« conformément aux articles D. 343-4 et D. 343-7 du CRPM, la démonstration de la viabilité du projet
d'installation demeure un critère important d'éligibilité. Les données relatives aux revenus restent donc une
composante du PE vérifiée et examinée au moment de l'instruction de la demande d'aide ».
50
Articles L. 511-4 et D. 343-17-2 du CRPM ; instruction technique DGPE/SDC/2016-1015 du 28 décembre 2016.
COUR DES COMPTES
54
L’instruction
réalisée par les DDT(M) consiste à vérifier
l’éligibilité du demandeur, la
cohérence et la conformité des pièces justificatives. Elle aboutit à la détermination du montant
de la DJA. Il s’agit le plus souvent d’un travail administratif
formel sans regard sur le fond du
dossier et sans rencontre du candidat.
Dans ces conditions, l’avis motivé et le rapport de pré
-instruction établis par la chambre
d’agriculture sont d’autant plus importants pour éclairer la décision du comité de sélecti
on. Or
ni l’avis motivé, essentiel pour la qualité de l’instruction, ni l’étude économique détaillée, qui
sert de base au plan d’entreprise, ne sont systématiquement transmis aux DDT(M), même quand
elles en font la demande. Certaines chambres d’agriculture
ne respectent ainsi pas les
obligations de communication et de transparence au titre de leur mission de service public.
Le choix des bénéficiaires est opéré par un comité de sélection selon une grille pondérant
des critères de priorité,
déterminés par l’a
utorité de gestion régionale dans son PDR.
Au regard des échantillons consultés dans les Hauts-de-France, tous les dossiers présentés
en comité de sélection obtiennent la DJA. Ces comités ne sont pas pour autant inutiles. Les
échanges survenus en amont sur des cas identifiés par les services instructeurs et pré-
instructeurs, permettent d’ajourner l’examen des
dossiers insuffisants. Certaines commissions
départementales d’orientation agricole
, parfois par le biais de groupes de travail, ont organisé
des aud
itions en amont des comités de sélection pour donner l’occasion au porteur de discuter
la viabilité de son projet et de l’améliorer
51
. La présence de professionnels et l’ajournement des
dossiers pourraient donc améliorer la qualité des projets, y compris les moins classiques, si les
membres des comités de sélection étaient mieux informés en préparation du comité et la
possibilité d’auditions offertes à un stade plus précoce du processus.
d)
Le montant de la DJA et les modulations : cadre national et applications régionales
Un montant de base de la DJA est fixé dans chaque région par zone sur proposition du
CRIT dans le respect de fourchettes nationales : de 8 000 à 15 000
€ en zones de plaine, de
10 000 à 22 000
€ en zones défavorisées, de 15
000 à 36 000
€ en m
ontagne.
Ces montants de base sont modulés en fonction de quatre critères nationaux communs à
toutes les régions, selon que le projet est i) hors cadre familial, ii) agroécologique, iii)
générateur de valeur ajoutée et d’emploi ou
iv) présentant un coût de reprise et de modernisation
important. Les modulations
peuvent faire l’objet de majorations décidées
par chaque région.
Ces modulations nationales, dont le montant est adapté par les régions et les majorations
optionnelles décidées localement, font vari
er les montants d’une région à l’
autre, le cadre
national imposant que la dotation ne puisse excéder 70 000
€. Ainsi, la grille adoptée par la
région Auvergne-Rhône-
Alpes prévoit qu’un jeune
agriculteur
s’install
ant en zone de montagne
et réunissant tous les critères de modulation avec un coût de reprise de plus de 300 000
€ peut
prétendre à un montant maximal de DJA de 65 600
€, à comparer à un coût moyen d’installation
de 310 000
€, allant de 20
000 € à 1,07
M€
dans le Puy-de-Dôme
52
.
51
CGAAER,
Renforcement de la qualité des plans d’entreprise support des demandes de dotation jeunes
agriculteurs,
rapport n° 20016, 2021.
52
Jeanneaux P., Wendling E.,
Typologie e
t évolution de l’installation aidée en agriculture
: aperçu avec le cas du
Puy-de-Dôme,
projet de communication aux 15
èmes
journées en sciences sociales SFER-INRAE-CIRAD, 2021.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
55
3 -
Les autres mesures proposées
a)
Le financement des investissements par le deuxième pilier de la PAC
et le
grand plan d’investissement
Le plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles (PCAE)
Les investissements des exploitations agricoles sont soutenus par le PCAE, déclinaison
nationale des aides à l’investissement de la mesure n°
4 du FEADER inscrite dans chaque programme
de développement rural (PDR). Le plan est financé par le FEADER en complément des financements
de l’État, des régions et d’autres financeurs comme les agences de l’eau ou les départements. Selon
une estimation du ministère de l’agriculture, sur la p
ériode 2014-2021, 1,15
Md€
de PCAE a été
consacré à soutenir les investissements des agriculteurs installés depuis moins de cinq ans.
L
’objectif de renouvellement des générations
se traduit
par une priorité d’accès aux
financements, mais aussi par un taux
d’aide publique plus important
pour les agriculteurs qui
s’installent
. Le taux maximal de soutien public permis par les règles européennes est de 40 %
du coût des investissements éligibles pour la France métropolitaine mais peut être majoré à
80 % pour les jeunes agriculteurs de moins de 40 ans.
L’initiative nationale pour l’agriculture française
En complément du PCAE, dans le cadre du grand plan d’investissement (GPI) 2018
-2022,
l’État a mis en place un fonds d’investissement, l’
initiative nationale pour
l’agriculture
française (INAF). L’INAF, constitué de fonds nationaux (54
M€) et de ressources du
fonds
européen pour les investissements stratégiques (45
M€), est un instrument de garantie
de
crédits
. L’objectif du fonds est de
permettre la mobilisation à terme
d’
1,1
Md€
de prêts. Ces
prêts doivent notamment favoriser le renouvellement des générations et l’installation des
nouveaux agriculteurs dans le cadre d’un projet agro
-
écologique ou d’un projet générateur de
valeur ajoutée et/ou d’emploi. Les candida
ts éligibles sont les exploitants installés depuis moins
de sept
ans et ceux qui développent un projet susceptible d’augmenter leur chiffre d’affaires
de
plus de 50 %. Ce fonds a permis, au 31 août 2022, de garantir 6 000 prêts pour un montant de
770
M€. 7
7 % du portefeuille ont été accordés à de jeunes agriculteurs.
b)
Des soutiens régionaux complémentaires
Les régions ont développé des initiatives complémentaires aux dispositifs précédemment
décrits pour soutenir l’installation agricole. Aucun recensement de l’ensemble
de ces mesures,
de leur poids budgétaire et de leur effectivité, n’est établi. La Cour a tenté cet exercice, sans
parvenir à l’exhaustivité. L’annexe n°
14 présente le résultat de cet inventaire partiel, au sein
duquel trois principaux types d
’aides
peuvent être distingués : i) des aides complémentaires à
la DJA, d’un montant maximal de 8
000 €, pour soutenir des candidats
hors cadre familial ou
des projets particuliers en agriculture biologique ou élevage ; ii) des aides aux nouveaux
agriculteurs ne bénéficiant pas de la DJA, po
ur des raisons d’âge et dans certains cas de taille
du projet ou de niveau de formation - le montant maximal de cette aide est de 12 500
€ et, dans
plusieurs cas, son attribution est conditionnée au suivi d
es étapes du parcours à l’installation
requis pour la DJA (
PPP ou plan d’entreprise
) ; iii)
des prêts d’honneur à taux bonifiés, soit à
l’ensemble des nouveaux installés
, soit aux seuls non bénéficiaires de la DJA. Il apparaît
nécessaire de mieux connaî
tre la gamme d’aides complémentaires développées par
les régions
et leurs effets sur l’installation.
COUR DES COMPTES
56
C -
Une efficacité difficile à évaluer
1 -
Bilan quantitatif : un effort public ciblé sur les jeunes agriculteurs
En moyenne, hors aides aux investissements, le soutien à l’installation a bénéficié d’une
contribution publique annuelle de 379
M€
en 2019-2021, financée à 53 % par les fonds
européens, FEADER et FEAGA, à 42
% par l’État et à 5
% par les régions. La DJA représentait
près de la moitié des dépenses et
l’ensemble des aides à l’installation
, 70 %. Les mesures
fiscales et les exonérations sociales comptaient pour le quart de la contribution publique.
Les investissements des nouveaux agriculteurs contribuant à la réalisation du projet
d’installation, peuvent également être financés par les mesures du PCAE mises en œuvre dans
les PDR, cofinancées par le FEADER, l’État et les régions.
Les financements à destination des
agriculteurs nouvellement installés ne sont pas identifiés : la répartition des financeurs, le coût
représenté par la bonification de 80 % pour les j
eunes agriculteurs et l’importance de ceux
-ci
dans les dossiers soutenus ne sont pas connus. Les dépenses annuelles sont estimées à 143,7
M€
à partir du pourcentage que représentent les dossiers de subvention à des exploitations de moins
de cinq ans. En moyenne, 5 200 dossiers de PCAE de nouveaux installés ont été financés
annuellement entre 2014 et 2020, pour un montant moyen de 31 700
€.
Graphique n° 6 :
contributions publiques
en fonction de l’éligibilité du bénéficiaire
Source
: Cour des comptes d’après DGPE
Comme v
u précédemment, les candidats à l’installation ne sont pas éligibles à tou
tes les
mesures de soutien. La DJA et les mesures fiscales dont seuls les attributaires de la DJA peuvent
bénéficier comptent pour 63
% de l’effort public
, hors soutiens aux investissements. Les
mesures en faveur des jeunes agriculteurs de moins de 40 ans non nécessairement attributaires
de la DJA mais y compris ceux-ci, à savoir le paiement additionnel et les exonérations de
cotisations sociales, représentent 28
% des dépenses. Enfin, les mesures dont peuvent bénéficier
tous l
es candidats à l’installation, y compris les plus de 40 ans, ne comptent que pour 9
% du
total et comprennent le budget du PAITA et une partie des dispositifs régionaux.
La disproportion du budget consacré aux moins de 40 ans, et particulièrement aux
bénéficiaires de la DJA, par rapport aux autres candidats à l’installation, illustrée par le
graphique précédent, ne correspond plus
aux enjeux d’aujourd’hui
. Le nombre de candidats
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
57
extérieurs au parcours agricole classique, dont certains sont en reconversion professionnelle,
est en augmentation constante
et représente aujourd’hui 25
% des nouveaux installés (hors
transferts entre époux). Souvent, ces candidats
53
disposent de fonds propres,
d’idées novatrices
et sont porteurs de projets intéressants
qui justifieraient davantage d’attention et de soutien.
2 -
L’impact incertain de la dotation jeune agriculteur
L’efficacité
sur le renouvellement des générations de la DJA - principal dispositif de
soutien à l’installation
- est incertaine.
L’aide pâtit d’un faible taux de recours
et son impact sur
la décision de s’installer
,
la réalisation d’investissement
s et le taux de maintien semble faible.
a)
Un taux de recours faible à la dotation jeune agriculteur
La population des exploitants nouvellement installés se répartit en trois tiers : les installés
de plus de 40 ans, qui ont représenté 30 % de la population en 2021, les installés de moins de
40 ans non bénéficiaires de la DJA, 33 %, et les moins de 40 ans bénéficiaires de la DJA, 38 %.
La population des installés aidés est la seule à avoir progressé, amenant ainsi leur proportion de
29 à 38 % entre 2016 et 2021. La part des aidés parmi les moins de 40 ans a progressé en cinq
ans, passant de 45 à 55 %, mais reste stable depuis 2019.
Graphique n° 7 :
évolution comparée des installés de moins de 40 ans,
bénéficiaires et non bénéficiaires de la DJA
Source
: Cour des comptes, d’après MSA
Le taux d’installés de moins de 40 ans bénéficiaire
s de la DJA reste néanmoins faible en
comparaison
de l’objectif
fixé à 70 % par le projet annuel de performance 2020. Ce taux de
recours varie selon les régions. Il est plus élevé dans les régions d’élevage de l’ouest et de l’est
et en zone de montagne
54
et plus faible dans les régions du pourtour méditerranéen et les régions
entourant le bassin parisien
, confirmant ainsi les tendances sectorielles d’un plus fort taux de
recours pour les secteurs de l’élevage que pour les productions végétales, notamment les
grandes cultures et la viticulture.
53
Van Bunnen P.,
Impact de la PAC sur le renouvellement des générations, le dév
eloppement local et l’emploi
dans les zones rurales,
ADE, 2019, page 19.
54
Van Bunnen P., précité, page 34.
COUR DES COMPTES
58
Les raisons du non-recours à la DJA sont multiples. En premier lieu, une part des
candidats n’est pas éligible en raison de l’insuffisance de
leur niveau de qualification.
L’attribution de la DJA est en effet conditionnée à la possession d’un diplôme de «
niveau égal
ou supérieur au baccalauréat professionnel spécialité
“
conduite et gestion de l'entreprise
agricole
” ou au brevet professionnel option “
responsable d'entreprise agricole
”
». Une
partie des candidats à l’installation n’envisage pas de demander la DJA
55
en raison de son
manque d’attractivité par rapport au montant des investissements requis, comme dans les
régions de grande culture. La complexité administrative du dispositif est aussi mentionnée.
D’autres
candidats privilégient une installation rapide et choisissent de ne pas recourir à la DJA
pour hâter le processus, bénéficiant parfois de l’appui d’opérateurs économiques
56
. Enfin, en
raison de la particularité de leur projet, un dernier groupe ne trouve pas l’accompagnement
adapté au sein du PAITA et sort ainsi du parcours qui mène à la DJA.
La stabilité du taux de recours à la DJA est néanmoins à tempérer par la modification de
la composition de ses bénéficiaires. La proportion de candidats hors cadre familial (HCF) a
progressé de huit points, passant de 26 à 34 %. Ces candidats ont contribué aux deux tiers de la
hausse du nombre d’installés
aidés entre 2015 et 2021.
b)
Une absence d’effet démontré sur la décision d’installation et la viabilité des projets
La décision d’installation semble indépendante de l’attribution de l’aide. L’évaluation des
PDR régionaux a conclu à un faible impact de la DJA sur l’installation des nouveaux agriculteurs.
Seuls 10 à 20
% des projets d’installation n’auraient pas été mis en œuvre en l’absence de la
DJA
57
. La création du paiement additionn
el financé par le FEAGA n’a pas fait évoluer ce constat.
L’effet des modulations
, pourtant largement utilisées,
n’est pas mieux démontré. La modulation
agro-écologie est par exemple mobilisée dans huit dossiers de DJA sur dix en région Nouvelle-
Aquitaine et dans 26
% des cas dans les Pays de la Loire. Les projets d’installation avec au moins
un atelier bio représentent le tiers des installations dans les deux régions.
Le taux de maintien des installations aidées après cinq
ans d’activité s’établit
à un niveau
élevé, entre 98 et 99 % au cours des cinq dernières années, à rapporter au taux de maintien de
l’ensemble des
nouvelles entreprises à cinq ans (60,5 % selon
l’
Institut national de la statistique
et des études économiques - Insee)
. Néanmoins, l’écart avec le taux de maintien de l’ensemble
des installés n’était que de
huit
points au cours de la période. Il n’est pas démontré que la
performance
des installations aidées provienne de l’aide ou
résulte du profil des bénéficiaires
de la DJA, mieux formés et mieux préparés.
Le taux de maintien dans les filières qui recourent le plus à la DJA, élevage bovin mixte
et lait et polyculture/poly-
élevage, est en moyenne plus élevé. Néanmoins, l’écart avec des
filières qui recourent peu à la DJA, viticulture et grandes cultures,
n’
est que de deux à trois
points. Le maraîchage est la seule filière qui cumule faible taux de recours à la DJA et taux de
maintien après six
années d’exploitation
significativement plus faible. U
ne étude sur l’impact
de la DJA dans le secteur lai
tier montre que l’attribution de l’aide n’a pas d’effet
direct
55
Jeanneaux P., Wendling E., précité.
56
CGAAER, rapport n° 21050, précité, p. 47.
57
Sondage auprès des agriculteurs installés cité dans Hugonnet M,
Bilan des évaluations in itinere des programmes
de développement rural régionaux,
Analyse du CEP, 2021.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
59
significatif sur la productivité et la compétitivité ; e
lle s’accompagne en revanche d’un
agrandissement des structures de production. À terme, celui-ci pourrait avoir entraîné une
hausse de la productivité
58
.
c)
Un même outil qui finance des projets dont l’intensité d’investissement
varie significativement
À défaut
d’étude nationale sur le rapport entre DJA et investissements, le ministère s’est
appuyé sur une étude locale. Dans le Puy de Dôme, le coût de reprise initial représente le tiers
du coût d’installation pour un bénéficiaire de la DJA, les investissements réalisés au cours des
quatre années suivant l’installation représentant les deux tiers de ce coût.
Le coût moyen d’installation était d
e 310 368
€, dont 94
702
€ de coût de reprise et
215 667
€ d’investissements sur les quatre premières années d’exploitation. Cette moyenne
masque néanmoins une forte variation du coût d’installation, variation qui s’est accentuée entre
2007 et 2021, le coû
t d’installation allant de 20
000
€ à 1,07
M€.
Cela montre l’accroissement de la diversité de projets financés par la DJA
: une
installation dans des structures qui demandent un coût de reprise de plus en plus élevé cohabite
dans un même département avec des installations dans de petites structures requérant peu de
capital de départ et des investissements modérés.
III -
Un dispositif d’aide modifié dans le cadre de la politique
agricole commune 2023-2027
La politique agricole commune pour la période 2023-2027 et son application en France
par le plan stratégique national (PSN) se traduiront par une augmentation du budget consacré
au renouvellement des générations et par un pouvoir accru donné aux régions dans la définition
des aides à l’installation
.
A -
Le nouveau cadre de la PAC 2023-2027
Le plan stratégique national (PSN) pour 2023-2027 a été approuvé le 31 août 2022 par la
Commission européenne. Ce plan, qui résulte de concertations avec les régions, représente un
budget annuel de 9
Md€
cofinancé par les fonds européens et des crédits nationaux.
Les choix opérés par le PSN français pour soutenir l’activité des jeunes et nouveaux
agriculteurs et la création d’entreprises agricoles reposent
, comme lors de la programmation
2014-2022, sur trois axes : un soutien complémentaire au revenu financé par le FEAGA à
destination des jeunes agriculteurs
; un soutien à l’installation cofinancé par le FEADER et les
budgets régionaux qui couvrira, de manière différenciée, les jeunes et les nouveaux
agriculteurs ; un soutien aux investissements, également cofinancé par le FEADER et les
58
Hugonnet M., Dogot T., Combes J., Beck M., Van Bunnen P., Wathelet J-M.,
Contribution du programme de
développement rural hexagonal à la compétitivité du secteur laitier,
Analyse du CEP n° 131, 2018.
COUR DES COMPTES
60
régions, auquel tous les agriculteurs ont accès mais dont le taux de cofinancement est bonifié
et les règles d’attribution priorisées au bénéfice des jeunes agriculteurs
.
Au sein de l’échantillon de pays européens étudié par la Cour (
cf. annexe n° 13), seule
l’Espagne appliquera le même mix de dispositifs que la France, avec une grande autonomie des
régions pour leur définition. En Allemagne, les trois types d’aides seron
t mobilisés mais l
’aide
à l’installation des jeunes agriculteurs sera limitée à six Länder et le plafond surfacique de l’aide
compensatoire est portée à 120 hectares. Des pays ont fait des choix différents
: l’Italie
n’appliquera pas la bonification de l’aide aux investissements et le Danemark axera l’intégralité
de son soutien au renouvellement des générations sur l
’aide à l’installation des jeunes
agriculteurs, dont le montant pourra atteindre 100 000
€ par dossier. Il est à noter que parmi les
25 pays ac
tivant l’aide complémentaire, seuls trois, dont la France, ont choisi une dotation
forfaitaire. Tous les autres appliqueront une aide à l’hectare.
1 -
Un budget en hausse pour satisfaire la dotation minimale de 3 %
a)
Le plan financier indicatif
La maquette budgétaire de la programmation 2023-2027 est fournie par le plan financier
indicatif annexé au PSN. Elle a été construite sur la base du cadre financier pluriannuel 2021-
2027 adopté par le Conseil de l’Union européenne le 17 décembre 2020, des mesures prévues
dans le PSN et des règles budgétaires inscrites dans le règlement UE 2021/2115.
Tableau n° 3 :
dépenses prévisionnelles (PSN 2023-2027)
Contributions UE + France
(en M€)
2024
2025
2026
2027
Total
Feader
Total
Feader
Total
Feader
Total
Feader
75.01 Aide à l’installation
du jeune agriculteur
98,7
56,7
137,2
80,3
180,8
105,8
174,9
102,2
75.05 Nouvel installé
11,4
6,9
11,4
6,9
11,6
7
12
7,3
73.17 Investissements bonifiés
3,6
2,4
5,1
3,3
6,7
4,3
7,9
4,8
Total mesures 2
e
pilier
113,6
65,9
153,7
90,5
199,1
117,2
194,8
114,3
30. Aide complémentaire revenu
116,3
-
116,3
-
116,3
-
116,3
-
Total mesures 1
er
pilier
116,3
-
116,3
-
116,3
-
116,3
-
Total soutien installation
98,7
56,7
137,2
80,3
180,8
105,8
174,9
102,2
Source :
Cour des comptes d’après plan financier indicatif du PSN 2023
-2027
En 2026, année de pleine application de la nouvelle programmation, le budget global
consacré à l’installation des agriculteu
rs sera de de 315
M€
, financé à 74 % par les fonds
européens. Les mesures du deuxième pilier représenteront environ 200
M€ cofinancés à 59
%
par le FEADER, non incluses les mesures de soutien à l’investissement productif
on
farm
ouvertes à tous les agriculteurs mais bonifiées pour les jeunes agriculteurs.
Les dépenses consacrées à
l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs
et à l’aide
complémentaire au revenu augmenteront de 22 %, passant de 243 à 297
M€, la contribution
nationale progressant de 123 % à 75
M€ alors que le cofinancement européen ne progresse que
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
61
de 6 %, à 222
M€. Cette évolution contrastée s’explique par la diminution du taux de contribution
du FEADER à la DJA de 80 % à 60 % avec la nouvelle programmation.
L’aide spécifique
destinée aux nouveaux agriculteurs, qui atteindrait 11,6
M€ en 2026, ne représenterait que 4
%
des dépenses consacrées à l’installation contre 96
% destinés aux jeunes agriculteurs.
b)
L’obligation de dépenses minimales pour les jeunes agriculteurs
Avec cette maquette fi
nancière, la France respectera l’engagement de dotation minimale
en faveur du soutien aux jeunes agriculteurs inscrit à
l’article 95 du règlement UE 2021/2115
conduisant chaque État membre à consacrer annuellement au moins 3 % des crédits PAC en
faveur des jeunes agriculteurs, soit, pour la France, 218,55
M€. Trois types d’aides sont
comptabilisées dans cet effort
: l’aide complémentaire au revenu financée par le FEAGA, la
DJA et les aides à l’investissement pour les jeunes agriculteurs
, cofinancées par le FEADER
59
.
La France respectera cette règle en activ
ant l’aide complémentaire au revenu, les aides à
l’installation, et la moitié des soutiens aux investissements productifs agricoles dédiés aux
jeunes agriculteurs de la ligne 73.17 du PSN. Selon le plan financier indicatif, le total des fonds
communautaires dédiés à ces trois aides atteindra ainsi 224,3
M€ en 2026 et 220,9
M€ en 2027.
Toutefois, les investissements productifs des jeunes agriculteurs peuvent être financés par
deux mesures du PSN : i) la mesure 73.17, investissements bonifiés en faveur des jeunes
agriculteurs, qui leur est réservée et sera activée par six régions pour un montant moyen annuel
prévisionnel de 6,7
M€ et ii) la mesure 73.01, investissements productifs
on farm
, qui concerne
tous les agriculteurs et sera activée par toutes les régions pour un montant prévisionnel annuel
de l’ordre de 279
M€. Toutefois, seuls les crédits réservés aux jeunes agriculteurs (mesure
73-
17) sont pris en compte dans le PSN pour atteindre l’objectif de 3
%.
2 -
Les définitions du jeune et du nouvel agriculteur
Le règlement UE 2021/2115 dresse les grandes lignes des notions de « jeune agriculteur »
et de « nouvel agriculteur
» que le PSN définit plus précisément. S’agissant du «
jeune
agriculteur
», des critères généraux d’âge, de formation et de statut sont
fixés au niveau
européen et précisés dans le PSN. L’âge est fixé à 40 ans au plus à la date de la demande, soit
l’âge maximal de la réglementation européenne. Concernant la formation,
trois possibilités sont
prévues par le PSN,
fonction de l’équilibre entr
e formation et expérience professionnelle.
Introduit par le règlement 2021/2115, le statut de « nouvel agriculteur » prévoit un socle
de compétences minimales à fixer par les États. Le niveau de compétences fixé en France est
moins exigeant que pour le jeune agriculteur : diplôme de niveau III quelle que soit la spécialité
ou minimum de 24 mois d’expérience professionnelle dans le secteur de la production agricole.
59
Seule la moitié du financement FEADER des investissements bonifiés pour les jeunes agriculteurs peut entrer
dans le calcul.
COUR DES COMPTES
62
3 -
Des modifications structurantes apportées à l’aide
à l’installation des jeunes agriculteurs
Le règlement prévoit la possibilité d’attribuer l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs
sous forme de subvention ou d’instrument financier dans le respect d’un plafond qui passe de
70 000
€ à 100
000
€.
La référence au plan de professionnalisation ne figure pas dans le plan stratégique national
comme élément attestant du niveau de compétence du jeune agriculteur. Si cette évolution était
confirmée par les
documents de mise en œuvre régionaux
, cela signifierait la rupture du lien de
conditionnalité
entre le suivi du parcours AITA et l’obtention de l’aide à l’installation des
jeunes agriculteurs.
La présentation et la mise en œuvre d’un plan d’entreprise restent une condition
communautaire de l’attribution de l’aide
. Le PSN définit les caractéristiques que doivent
respecter ces plans d’entreprise
: exposer «
l’ensemble des démarches concourant à la viabilité
et la durabilité du projet d’installation
» et comporter
a minima
une description du projet, des
données technico-économiques prévisionnelles et
la forme juridique de l’exploitation. Le PSN
indique aussi que «
le plan d’entreprise doit être considéré comme un cadre général guidant le
développement technico-
économique de l’exploitation après l’installation du bénéficiaire et
non comme une feuille de route précise à suivre strictement
. » Cette mention atténue la portée
du plan d’entreprise. Jusqu’à présent, même si le caractère contraignant du plan d’entreprise
avait été assoupli,
les bénéficiaires de la DJA s’engageaient à réaliser leur projet confor
mément
au plan d’entreprise (article D.
343-5 du CRPM).
Le montant de l’aide de base et des modulations n’est
pas déterminé par le PSN. La seule
indication concerne les types de modulations possibles : zonage territorial, caractéristiques du
projet d’inst
allation ou du porteur de projet (comme le niveau de formation). Enfin, le PSN ne
fait pas mention des engagements à respecter par le bénéficiaire de
l’aide à l’installation des
jeunes agriculteurs
tels qu’ils sont listés par l’article D.
343-5 du CRPM, et parmi lesquels
figurent le respect des normes en matière d’environnement, d’hygiène et de bien
-être animal,
ainsi que la tenue d’une comptabilité aux normes.
Le cadre législatif et réglementaire devrait
toutefois être complété et se stabiliser durant le premier semestre 2023
60
.
60
Le cadre du partage de compétences entre l’État et les régions
est précisé par la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023
portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l’économie, de la
santé, du travail, des transpo
rts et de l’agriculture.
Elle
précise les conditions d’exercice du pouvoir réglementaire
dévolu aux régions autorités de gestion des aides et prévoit qu’elles s’assurent que les candidats aux aides à
l’installation (jeunes ou nouveaux agriculteurs) i) élaborent un projet global d’installation intégrant les aspects
économiques et environnementaux, ii) justifient de capacités professionnelles acquises ou en cours d’acquisition pour
la viabilité du projet. La loi prévoit aussi la possibilité de moduler l’aide en fonction de la souscription d’une assurance
contre les dommages causés aux exploitations ou de la réalisation d’un diagnostic de gestion des risques. La loi
prévoit également que les autorités de gestion régionales réalisent un bilan annuel public de la
mise en œuvre de la
politique d’installation et de transmission dans la région. Par ailleurs, le décret prévu au dernier alinéa du VI. de
l’article 78 de la loi n°
2014-58 a été publié le 3 janvier 2023 (décret n° 2023-5).
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
63
4 -
L’instauration d’une aide pour les nouveaux installés
L’article 75 du règlement 2021/2115 (deuxième paragraphe) prévoit la possibilité
d’attribuer des aides à la création d’entreprises rurales liées à l’agriculture, possibilité repr
ise
par la mesure 75.05 du PSN «
aides à
l’installation du nouvel agriculteur
».
L’aide
est attribuable aux exploitants pour l’accompagnement d’une première
installation, sans condition d’âge. Dans sa partie «
définitions », le PSN conditionne le statut de
« nouvel agriculteur » à un niveau minimal et détaillé de formation.
La forme de l’aide, subvention ou instrument financier, son plafonnement à 100
000 €, sa
conditionnalité à un plan d’entreprise ainsi que l’absence de définition nationale d’un montant
de
base et de prescription de modulation sont similaires à
l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs
.
5 -
L’aide complémentaire au revenu
La France a porté à 1,6 % des paiements directs le budget dévolu à cette aide versée de
façon uniforme sur l’ensemb
le du territoire. Elle a également opté pour son versement sous
forme d’un paiement forfaitaire par jeune agriculteur et non plus d’un paiement annuel découplé
par hectare admissible, comme c’était le cas précédemment.
La population éligible à cette aide est celle qui correspond à la définition du jeune
agriculteur, mais ne nécessite pas la présentation d’un plan d’entreprise. Malgré l’amélioration
que constitue l’introduction du critère de formation, il s’agit toujours, comme le critiquait la
Cour des comptes européenne
, d’une aide standardisée accordée indépendamment du projet du
jeune agriculteur, de la zone d’implantation et de son impact sur la viabilité de l’e
xploitation.
Le montant forfaitaire sera de 4 469
€ annuels versés pendant
cinq ans à partir de la date
d’installation, soit un total de 22
345
€, en hausse de 29
% par rapport au montant maximal de
l’ancienne programmation
61
. Avec cette évolution, l’ensemble des jeunes agriculteurs
s’installant dans le cadre d’une première installation verra son aide augmenter mais l’effet sera
différent selon la taille de l’exploitation. Selon les données MSA, la surface moyenne des
exploitations sur lesquelles se sont installés les jeunes agriculteurs en 2020 était de 34 hectares,
soit le plafond de l’ancienne mesure, et la moitié des jeunes agriculteurs se sont installés sur
des exploitations n’excédant pas 20 hectares. Il en découle que si cette aide augmente de 29
%
en moyenne, pour la moitié des jeunes agriculteurs, cette hausse sera de 119 %.
La majoration et la transformation en forfait plutôt qu’en aide plafonnée à la surface n’ont
pas été débattues au CNIT mais au Conseil supérieur d'orientation et de coordination de
l'économie agricole et alimentaire (CSO) de mai
et juillet 2021. Cette évolution n’a pas fait
l’objet d’étude d’impact global selon les orientations de production et la taille des exploitations.
L
e ministère indique que l’augmentation de l’enveloppe financière bénéficiera à l’ensemble des
jeunes agricul
teurs bénéficiaires de l’aide de base
sans pour autant expliquer en quoi une
augmentation uniforme était nécessaire.
61
Le montant de l’aide était, pour l’année 2021, de 102
€ par hectare plafonné à 34 hectares, soit un montant
maximal de 3 468
€ par an.
COUR DES COMPTES
64
B -
Des régions confortées dans leur rôle d’autorité
de gestion des aides non surfaciques
1 -
Un renforcement des compétences notable
Comme indiqu
é dans le chapitre 1, le rôle d’autorité de gestion des aides non surfaciques
du deuxième pilier des régions est renforcé. Le cadre européen établit des principes et des
définitions que le PSN, cadre national d’application, développe et précise.
À partir de 2023, les
régions disposeront de marges de manœuvre importantes concernant les dispositifs en faveur
de l’installation de jeunes et nouveaux agriculteurs puisqu’il leur reviendra, dans le respect du
PSN et des dispositions réglementaires prises pour son application, de fixer le cadre
réglementaire des aides à l’installation, dont les conditions d’éligibilité
.
Selon les termes de l’accord conclu avec l’
État, les régions deviennent compétentes pour
l’ensemble du processus de demande, de paiement, de contrô
le et, le cas échéant, de déchéance
des aides. Les effectifs et moyens nécessaires leur seront transférés.
2 -
Les choix régionaux dans le plan stratégique national
Le plan stratégique national (PSN) est un document national élaboré en concertation avec les
régions qui indique les choix de mesures opérés par celles-
ci. Toutes les régions ont indiqué qu’elles
appliqueraient les aides à l’installation du jeune agriculteur et les aides investissements productifs
on farm
(mesure 73.01), dispositif non spécifique aux installés. La mesure spécifique de soutien à
l’investissement des jeunes agriculteurs (mesure 73.17)
, essentiellement pour des raisons de
calendrier
62
,
et l’aide à l’installation du nouvel agriculteur (75.05) n’ont été sélectionnées que par
cinq régions métropolitaines. Par ailleurs, les mesures inscrites dans le PSN seront complétées par
des dispositifs développés par les régions en dehors des financements FEADER.
62
La mesure 73.17 n’a été introduite qu’en fin de négociation, au moment où il est apparu que les aides attribuées
aux jeunes agriculteurs dans le cadre de la mesure générale de soutien aux investissements (73.01) ne pourraient
pas être comptabilisées au titre de l’obligation de montant minimal décrit ci
-dessus. Dès lors, peu de régions ont
eu la possibilité d’inscrire cette mesure dans leur proposition.
DES INSTRUMENTS D’AIDE À L’INSTALLATION
ET AU DÉMARRAGE,
INSUFFISAMMENT OUVERTS ET MOBILISÉS
65
______________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ______________________
Cofinancée par l’UE, l’État et les régions, la politique française d’appui à l’installation
en agriculture repose sur
des actions d’information, de conseil et de professionnalisation
destinées à accompagner
l’installation et
sur des dispositifs financiers
d’aide à la trésorerie,
aux investissements et au revenu des agriculteurs nouvellement installés. Le transfert de
l’autorité de gestion des aides non surfaciques du deuxième pilier aux régions et la mise en
œuvre de la nouvelle PAC, toutes deux intervenant à partir du 1
er
janvier 2023, entraîneront
des changements profonds mais ne remettent pas en cause cet équilibre.
Ces deux piliers sont cohérents car ils contribuent à accompagner jusqu’à l’installation
une population de nouveaux agriculteurs dont les compétences ont été confirmées et dont le
projet économique est
réputé viable à travers l’examen du plan d’entreprise. Ainsi, les risques
d’incompétence de l’exploitant et de non viabilité du projet sont minimisés.
Centrale dans le dispositif d’aide, la DJA n’atteint pas les objectifs de taux de recours
fixés. Elle est perçue par un tiers des nouveaux installés et par la moitié des moins de 40 ans.
Alors qu’une part de plus en plus importante des installations
est le fait de profils extérieurs au
monde agricole ou en reconversion professionnelle, les contributions publiques sont toujours
concentrées à 91 % sur les moins de 40 ans.
La mise en œuvre de la nouvelle PAC n’a pas été
l’occasion de réviser cette logique déséquilibrée en faveur
de cette population.
L’attraction de nouveaux candidats à l’installation appelle un
renforcement et une
structuration des moyens consacrés à l’émergence des projets et à l’accompagnement de la
transition professionnelle. Par ailleurs, tant ces nouveaux publics que les candidats plus
classiques ont besoin de renforcer leurs compétences pour pouvoir gérer des exploitations
viables, vivables et résilientes tout en contribuant à la transition agro-écologique. Au sein des
structures labellisées du PAITA, ils peuvent trouver les interlocuteurs et les services en
adéquation avec leur profil et leur projet. C
e n’est
cependant
pas le cas sur l’ensemble du
territoire. En contradiction avec les engagements pris au moment de la labellisation, nombre
de structures labellisées échouent à développer des partenariats pour prendre en charge des
projets atypiques et novateurs et fournir les formations nécessaires pour accompagner les
modifications structurelles de l’agriculture française
.
Le plan d’entreprise, élément central de la préparation à l’installation et critère
d’attribution de l’aide à l’installati
on des jeunes agriculteurs, ne traite pas des risques sociaux
et de la charge de travail sur l’exploitation, ni des risques liés à la multiplication des aléas
climatiques, sanitaires et de marché. Il ne fournit pas non plus aux instances responsables de
la
sélection des candidats une évaluation de l’impact écologique de leurs projets.
Le plan
stratégique national (PSN) pour la période 2023-
2027, qui définit le plan d’entreprise comme
un cadre général guidant le développement technico-
économique de l’exploit
ation et non
comme une feuille de route à suivre strictement, précise néanmoins que celui-ci doit exposer
l’ensemble des démarches concourant à la viabilité et la durabilité de leur projet d’installation.
Le PSN entraînera une hausse des moyens consacrés à
l’aide à l’installation des jeunes
agriculteurs
et à l’aide complémentaire de 22
% par rapport à la précédente programmation,
passant de 243 à 297
M€ en année pleine
. Conséquence du choix de la majorité des régions de
ne pas inscrire dans le PSN une aide aux nouveaux agriculteurs
(non éligibles à l’aide aux
jeunes agriculteurs), le budget qui sera consacré à cette mesure restera limité.
COUR DES COMPTES
66
La Cour atti
re l’attention des régions sur l’importance, d’une part, de rééquilibrer les
dispositifs de soutien en faveur des plus de 40 ans, et d’autre part, de conserver des critères
d’éligibilité exigeants pour l’attribution des aides
, afin de
réserver l’attributio
n de
l’aide à
l’installation des jeunes agriculteurs aux dossiers présentant un plan d’entreprise
viable et
durable
et aux candidats ayant mis en œuvre leur plan de professionnalisation personnalisé.
L
’irrespect des normes sanitaires, environnementales et
de bien-être animal devrait rester une
cause de déchéance des aides.
Ces constats amènent donc la Cour à formuler la recommandation suivante :
2.
conditionner la désignation des structures chargées
du programme d’accompagnement à
l’installation et à la transm
ission, à
l’engagement de nouer des partenariats
représentatifs
des divers modèles agricoles et en contrôler le respect. (MASA, 2024).
Chapitre III
Une transmission à mieux orienter
vers des exploitations durables
Le volet « transmission
» de la politique d’installa
tion et de transmission en agriculture
est sous-investi alors même que cette étape soulève de nombreuses questions et peut constituer
un réel levier pour le renouvellement des générations.
Les aspects patrimoniaux individuels représentent une dimension essentielle du sujet au
moment de la cession ou de la donation, mais non la seule. La transmission, qu’elle intervienne
lors
de la retraite ou d’un changement professionnel, est aussi le moment où s
e vérifie la
transmissibilité de l’exploitation
et où peut se jouer la pérennisation ou la transformation de la
ferme
. C’est
donc une occasion
propice à l’orientation
des pratiques et des structures de
production vers les objectifs de la politique agricole.
Au regard des résultats contrastés de dispositifs publics longtemps conçus pour
accompagner la réduction du nombre d’agriculteurs et d’exploitations et désormais
destinés à
faciliter la transmission (I), il apparaît nécessaire de mieux tenir compte des causes structurelles
aux difficultés de transmettre et
d’acc
éder aux exploitations (II). Les instruments en faveur de
la transmission et de
l’
installation devraient aussi être davantage orientés vers la durabilité
économique, sociale et environnementale des exploitations et proposer des solutions et un cadre
de gestion adaptés à la diversité des nouveaux agriculteurs (III).
I -
De l’encouragement des départs à l’accompagnement
de la transmission : un changement d
’approche
Longtemps la politique menée à l’échelle de l’Union européenne et de la France a eu pour
objet et
pour effet d’encourager le départ des agriculteurs les plus âgés. L’objectif était, en
réduisant le nombre de fermes, de faire place à des exploitations plus grandes et mieux équipées,
et de promouvoir une nouvelle génération d’exploitants à même de mener
ces entreprises. Ainsi
jusqu’à la fin des années 1990, plusieurs dispositifs ont ouvert la possibilité de quitter
l’agriculture
. Les difficultés rapportées par les cédants de trouver des repreneurs - difficultés
qu’il reste difficile de documenter
- ont conduit, à partir du début des années 2000, à mettre
l’accent sur
le soutien à la transmission.
COUR DES COMPTES
68
A -
Une politique publique longtemps orientée vers la réduction
du nombre d’agriculteurs et d’exploitations
En France, deux types de mesures ont favorisé la fin
d’act
ivité des agriculteurs âgés.
D’une part, a été
créé
en 1952 puis s’est
développé
un régime d’assurance retraite
, dont
les principaux paramètres (âge de départ en retraite, assiette, niveau de cotisation et de pension,
obligation de retraite complémentaire) ont évolué dans un sens favorable aux exploitants et à
leur famille
: alignement de l’âge de départ en retraite par rapport au régime général, assiette
sur les revenus professionnels, alignement des cotisations et des pensions en 1990, retraite
complémentaire obligatoire en 2002, âge de départ légal porté à 62 ans en 2010, pension
minimale garantie à 75 % du SMIC en 2014, pension minimale garantie à 85 % du SMIC
63
pour
les chefs d’exploitation en 2021, extension de la retraite minimale aux conjoints et ai
des
familiaux en 2022. Un agriculteur peut prendre sa retraite à 62 ans mais une durée d’assurance
de 166 à 172 trimestres est requise pour percevoir une retraite à taux plein. À partir de 67 ans,
la retraite peut, sans condition, être liquidée à taux plein.
D’autre part, se sont succédé des dispositifs encourageant la cessation
anticipée
d’activité
des agriculteurs les plus âgés : en 1962, une indemnité viagère de départ destinée à favoriser
l’ajustement structurel de l’agriculture par regroupement du fonc
ier, puis en 1992, 1995 et 1998,
trois dispositifs successifs de pré-retraite
destinés à favoriser l’agrandissement
et la
transmission,
l’installation de jeunes agriculteurs
et à permettre l’arrêt anticipé pour des raisons
de santé ou pour des raisons économiques.
L’indemnité viagère
64
était proposée quand la cession des terres permettait une
concentration. Composée d’une prime au départ
(3 500
€
)
et d’une somme annuelle de
complément de retraite (229
€ pour un homme marié), elle aurait bénéficié à plus de
500 000 personnes pour un total évalué à 1,75
Md€ de prime
s de départ (3 500
€ par bénéficiaire)
et 482,6 M€ d’indemnités viagères entre 1999
et 2004, et 105,9
M€ entre 2017 et 2021. En 2021,
le dispositif comptait moins de 35
000 bénéficiaires pour un montant d’environ 15
M€.
Le dispositif de préretraite de 1992 a concerné 78 820 ayants droit et aurait favorisé la
libération anticipée de 1,4 Mha dont plus de 80 % pour
l’agrandissement des fermes
65
. Le
dispositif de 1995 a concerné 69 620 ayants droit et aurait permis de libérer 670 000 ha dont
plus de 60
% orientés vers l’installation. Le dispositif de 1998
-2000 a concerné 51 908 ayants
droit. Les moyens consacrés à ces trois dispositifs de pré-retraite et qui ont concerné au total
200 348 ayants droit, ne semblent pas connus de manière exhaustive. Pour illustration, ils
s’élevaient à 219
M€ en 1994 et ont représenté 378,1
M€ entre 1999 et 2004.
63
À l’automne 2022, le
montant du SMIC horaire brut est de 11,07
€, le montant du SMIC mensuel brut pour une
personne à temps plein est de 1 678,95
€ et celui du SMIC mensuel net de 1
329,05
€.
64
Mesure instaurée par la loi n° 62-933 du 8 août 1962 (modifiée par la loi n° 78-1239 et complétée par le décret
n° 84-84) et fermée depuis 1990, elle aurait bénéficié à plus de 500
000 agriculteurs (Graph’Agri p. 170). Selon le
rapport de la Commission des comptes de l'agriculture de la nation sur les concours publics 2018, la mesure concernait
55 000 bénéficiaires en 2017 (29
M€). La population bénéficiaire s'érode : 119
700 personnes en 2010, 80 400 en
2014, 55 000 en 2017 et 35 100 en 2020 pour 16
M€ en 2020 (y compris conjoints survivants bénéficiaires).
65
Les données concernant ce paragraphe sont issues de la fiche Ensemble 122
: Cessation d’activité établie par la
direction des affaires financières et de la logistique du ministère de l’agriculture en décembre 2005.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
69
Selon le centre d’étude et de prospective du ministère de l’agriculture, la réforme de 1990,
qui a eu pour corollaire la hausse du coût du point par rapport au montant des pensions, a
accéléré les départs. Les mesures successives de pré-retraite ont aussi contribué, entre 1988 et
2000, au rajeunissement de la population de
s chefs d’exploitation
66
. Ces mesures ont concerné
plus de 700 000 agriculteurs pour un coût estimé entre 2,5 et 3
Md€ pour la rent
e viagère et
entre 800
M€ et 1
Md€ pour les préretraites.
À
l’inverse, la réforme de 2010 (relèvement
progressif de l’âge de la retraite, allongement des cotisations) a conduit à un report des départs
et accentué le vieillissement des agriculteurs entre 2000 et 2016.
L
a volonté d’anticiper des cessations d’activité n’apparaît aujourd’hui
plus prioritaire.,
Ces instruments éprouvés
pourraient, à l’avenir, être couplés
, comme cela a été le cas dans le
courant des années 1970, avec des mesures de soutien aux nouveaux installés. En effet, dans sa
Communication sur la politique agricole commune après 2020 du 29 novembre 2017, la
Commission n’excluait pas de recourir à nouveau à ce
type de mesures.
B -
Au tournant des années 2000, des objectifs et des instruments révisés
pour améliorer les chances de transmission des exploitations
Ill
est difficile, faute de données, d’appréhender
avec précision les conditions dans
lesquelles s’effectue
nt les transmissions et les difficultés qui peuvent être rencontrées. Des
instruments ont été conçus pour sensibiliser les cédants et les encourager à anticiper cette étape,
pour faciliter la rencontre avec les preneurs et bénéficier d’un environnement fis
cal favorable.
1 -
Des obstacles à la transmission difficiles à apprécier
La baisse du nombre des chefs d’exploitations et du nombre des exploitations est le
produit d’autant de cas individuels de cessation d’activité agricole et de transmission des outils
de production. Selon
l’
analyse déjà mentionnée du suivi, entre 2000 et 2007,
d’exploitations
concernées
par le départ en retraite du chef d’exploitation,
la transmission à l’identique avait
concerné 50 % des cas, le démantèlement pour agrandissement ou création de nouvelles
structures 40
% et la disparition de l’activité 10
%
67
. Ces chiffres montrent que, la SAU restant
stable, la vocation agricole des terres a été maintenue et que les transmissions ont été opérées
au sein du monde agricole.
Pourtant, différents travaux
68
et la plupart des professionnels et opérateurs rencontrés
rapportent les difficultés des cédants pour trouver des repreneurs. Plusieurs causes sont
évoquées, dont certaines de nature systémique (Cf. II
. infra
), mais les données manquent.
Le te
mps de publication d’une annonce
au répertoire national départ installation (RDI),
mal connu,
n’est
, par exemple,
pas représentatif d’une difficulté à transmettre
. Le répertoire
recense en effet peu d’offres (2
641 exploitations à l’automne 2022, à rapport
er à environ
21
000 cessations d’activité de chefs d’exploitations par an) et ne permet pas de savoir combien
66
Actif’Agri, p. 171.
67
Cf.
La transmission des exploitations agricoles
, Agreste
–
Les Dossiers, n° 29
–
septembre 2015.
68
CESE, Entre transmettre et s’installer, l’avenir de l’agriculture, Juin 2020, p. 28 et s. et p. 45 et s.
COUR DES COMPTES
70
de temps une annonce cherche preneur. De plus, les cédants peuvent faire figurer leur offre dans
les trois ans qui précèdent la date anticipée de la fin de leur activité.
De même, le nombre des retraités temporairement autorisés à poursuivre leur activité
s’il
s
ne peuvent céder leur exploitation dans les conditions normales du marché ou en cas de raisons
indépendantes de leur volonté (article L. 732-40 du CRPM) est inconnu de la MSA et du
ministère de l’agriculture. Ce nombre constituer
ait pourtant un indice intéressant.
Matérialiser et mesurer la fluidité ou les difficultés de transmission des exploitations
mériterait un travail économique et statistique ou une méta-analyse complète.
2 -
Des mesures destinées à sensibiliser les futurs cédants, à anticiper la transmission
et à faciliter la rencontre ou la coopération avec les preneurs
a)
Des réunions de sensibilisation et d’information collective
Prévues et financées par le volet 6 du programme AITA consacré aux actions
d’animation et de communication destinées aux agriculteurs et à ceux qui souhaitent le
devenir
69
,
des réunions de sensibilisation et d’information collective
sur le thème de la
transmission sont proposées aux futurs cédants, parfois ouvertes aux candidats repreneurs.
En 2020, en Nouvelle-Aquitaine, 309 réunions de ce type ont eu lieu et réuni, suivant
un format variable, 5 404 participants.
b)
Des courriers et des prises de contact individuels
U
ne déclaration d’intention de cessation d’activité agricole
(DICAA) doit être adressée
par l’exploitant au moins trois ans avant la date à laquelle il projette de cesser son activité
(article L. 330-5 du CRPM). Cette déclaration conditionne la possibilité, le moment venu et
dans les conditions prévues par les articles L. 732-39 et L. 732-40 du CRPM, de cumuler
perception de la pension de retraite et activité. Les services chargés de gérer les retraites
informent chaque exploitant de cette obligation quatre
ans avant qu’il n’atteigne l’âge légal
de départ en retraite. La chambre
d’agriculture
est chargée de suivre les déclarations et
d’orienter l’exploitant en fonction de son projet. Sauf avis contraire du déclarant, elle diffuse
la déclaration concernant les exploitations libres.
Toutefois, ni Chambres d’
Agriculture France, ni la MSA ne connaissent le nombre de
DICAA adressées par la MSA et le nombre de formulaires reçus en retour par les chambres.
Les organisations professionnelles rencontrées ont par ailleurs souligné le caractère abrupt du
courrier joint au formulaire, qui
conduirait nombre d’agriculteurs
à ignorer la démarche. Un
69
Ces actions
ont pour objet i) la sensibilisation au métier d’agriculteur, à l’installation et
à la transmission, ii) la
sensibilisation au test d’activité agricole, la coordination et l’animation des espaces test agricoles, iii) le repérage
et la sensibilisation des cédants au niveau des territoires et/ou des filières, l’incitation à l’inscription
au RDI, iv)
l’accompagnement individuel et collectif des futurs cédants pour la préparation à la transmission (PAIT), v) la
mise en relation entre cédants et repreneurs, individuelle ou collective («
farm-dating
», visites de fermes,
entretiens, cafés-rencontres). Les dépenses annuelles de
l’État sur ce volet s’élèvent environ à 3,5
M€
. Comme
l’ensemble des actions financées par le programme AITA, celles
-ci sont réalisées par des opérateurs choisis sur
appel à projets national qui conventionnent localement avec des partenaires opérationnels.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
71
travail a été engagé en 2022 par le syndicat JA,
Chambres d’agriculture
France et la CCMSA
pour optimiser le traitement de la DICAA, en améliorer les retours et permettre ainsi un
meilleur repérage des cédants et la mise en place d’actions ciblées sur les territoires
. Il serait
souhaitable que ces actions soient mises
en œuvre
dès 2023.
Parallèlement, dans le cadre du contrat d’objectifs et de performance conclu avec l’
État,
les chambres d’agriculture doivent repérer et contacter
, directement ou
via
un partenaire, les
agriculteurs atteignant 57 ans durant l’année
70
. En 2020 et 2021, selon Chambres
d’agriculture France, respectiveme
nt 15 050 agriculteurs sur 15 900 et 14 598 sur 14 998 ont
ainsi été contactés cinq ans avant d’atteindre l’âge légal de départ en retraite. La consistance
de ce contact n’est toutefois pas connue. Par ailleurs, ce repérage des cédants peut s’avérer
difficile dans certaines régions. En 2020, en Nouvelle-Aquitaine, 559 repérages avaient été
effectués, occasionnant 67 000
€ de dépenses
, alors que 1 690 étaient programmés (pour
202 400
€), ce faible taux de réalisation étant attribué à un protocole exigeant la signature de
conventions avec les territoires ou des filières et la mise en place d’un comité d
e pilotage.
c)
Des entretiens de sensibilisation et d’information personnalisés
Des rendez-vous de bilan individuel peuvent être proposés aux futurs cédants, dans
certains départements avec un agent de la MSA, afin de faire à la fois le point sur les droits à
pension et sur le devenir de l’exploitation. Dans un contexte caractérisé par la volonté de
promouvoir l’installation de nouveaux agriculteurs, ces entretiens peuvent permettre de
sensibiliser les cédants à cette possibilité. En 2020, en Nouvelle-Aquitaine, 956 entretiens ont
été réalisés sur 1 160 prévus, avec un bon retour des agriculteurs concernant les entretiens
réalisés, notamment en binôme avec la MSA.
L’intérêt de l’échange apparaît toutefois très dépendant des interlocuteurs et de leur
connaissance des règles et/ou dispositifs de soutien pouvant être proposés.
L’information et
les conseils délivrés à cette occasion demandent à être soigneusement préparés, les situations
individuelles pouvant s’avérer, s’agissant des droits à pension,
d’une grande
complexité
(poly-activité, cotisations simultanées ou successives auprès de différents régimes, etc.).
Les conseils délivrés pour préparer et le cas échéant orienter la transmission de la ferme
vers de nouvelles installations ou des remembrements utiles, ne peuvent être prodigués au
cours
d’un unique entretien
et nécessite un travail attentif pour bien prendre en compte le
devenir de l’entreprise
et
du chef d’exploitation, ce qui n’est pas toujours le cas.
d)
Des instruments personnalisés de préparation à la transmission
En complément des entretiens précités, le volet 5 du programme AITA «
Incitation à la
transmission via l’accompagnement individuel des cédants en amont de la transmission et les
aides aux propriétaires bailleurs
» prévoit quatre instruments personnalisés qui peuvent être
proposés aux cédants.
70
Indicateur principal du domaine d’activité stratégique 1.1 du
C
ontrat d’objectifs et de performance entre l’État
et le ré
seau des chambres d’agriculture 2021
-2025, action du volet 6 du programme AITA.
COUR DES COMPTES
72
Tableau n° 4 :
crédits engagés
par l’État pour quatre actions du volet 5 du programme
AITA entre 2017 et 2021
Régions
Nombre
d’exploitations
Diagnostic
de
l’exploitation
à céder
(€)
Aide à
transmission
de
l’exploitation
inscrite au
RDI
(€)
Aide à la
transmission
globale du
foncier
(€)
Prise en
charge du
conseil en
amont de la
transmission
(€)
Total/Région
(€)
Auvergne-Rhône-Alpes
48 493
856 982
1 027 000
0
0
1 883 982
Bourgogne-Franche-Comté
23 700
172 578
32 500
0
0
205 078
Bretagne
26 347
0
0
0
0
0
Centre-Val de Loire
19 916
125 420
116 000
3 000
0
244 420
Grand Est
41 000
41 430
36 000
3 000
3 000
83 430
Hauts-de-France
23 463
0
0
0
0
0
Ile-de-France
4 425
0
0
0
0
0
Normandie
26 510
7 440
24 000
91 500
0
122 940
Nouvelle-Aquitaine
64 200
669 274
600 000
79 500
74 845
1 427 619
Occitanie
64 370
100 497
258 500
0
0
358 997
Pays de la Loire
26 409
380 750
30 000
4 500
283 000
698 250
Provence-Alpes-
Côte d’Azur
18 025
3 200
16 000
0
0
19 200
Corse
0
0
0
0
0
Total
2 357 571
2 140 000
181 500
360 845
5 043 916
Source : Cour des comptes, à partir des données transmises par la DGPE présentées en CNIT de mars 2021
En amont de la transmission, la réalisation d’un
diagnost
ic de l’exploitation à céder
vise
à améliorer la connaissance du futur cédant et des futurs acquéreurs sur la consistance et la
valeur de l’exploitation. Pour l’encourager, un financement public est proposé, à hauteur de
1 500
€. Entre 2017 et 2021,
1 687 agriculteurs ont bénéficié de ce dispositif. Ce nombre est
faible rapporté au nombre d’exploitants cessant leur activité chaque année. C
ertaines
organisations professionnelles ont fait valoir que le montant proposé était loin de couvrir le coût
d’une telle prestation, qu’elles estimaient avoisiner 10
000
€.
Enfin, pour accompagner les futurs cédants (entre 52 et 57 ans), des prestations de conseil
peuvent être financées dans la limite de 1 500
€
et 80 % de la dépense engagée. Entre 2017 et
2021, 248 personnes en ont bénéficié, ce qui paraît anecdotique.
e)
Le répertoire départ-installation
Pour faciliter la mise en relation des cédants et des preneurs,
la création d’un répertoire
départ-installation (RDI) pour faciliter les mises en relation entre cédants et repreneurs a été
prévue depuis 1995 dans chaque département
71
. La tenue de ce répertoire est confiée à la
71
Créés par l’article 33 de la loi n°
95-95 du 1
er
février 1995 de modernisation de l’agriculture (article L. 330
-2 du
CRPM devenu article L. 330-
5). Jusqu’en 2010, ces répert
oires étaient tenus par les ADASEA et relèvent depuis
des missions des chambres d’agriculture (4° de l’article L. 511
-4 du CRPM issu du décret n° 2010-1689 du
29
décembre 2010. La finalité des répertoires a été précisée par l’article 3 de l’arrêté du 28 dé
cembre 2016.
L’amélioration de leur tenue avait été recommandée dans le dernier rapport de la Cour sur les aides à l’installation.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
73
chambre départementale d’agriculture (D. 330
-3) que le cédant doit mandater pour y faire
figurer son exploitation. L’ensemb
le des offres figurent sur le site national, le répertoire départ
installation étant
mis à disposition du public par le réseau des chambres d’a
griculture. Doté
d’un moteur de recherche, il cible les offres en fonction des caractéristiques du projet du
repreneur (département, orientation technique, superficie…).
Pour
encourager les cédants à réaliser le diagnostic d’exploitation (
cf.
supra
) et à rendre
publique leur intention de passer le relais, une prime de 4 000
€
au maximum, versée lors de la
cession à un bénéficiaire de la DJA, est prévue si le cédant inscrit son offre au RDI. On compte
609 bénéficiaires entre 2017 et 2021.
Chambres d’
Agriculture
France n’a pu transmettre d’analyse concernant l’activité des
RDI, suivie à l’échelle régionale par les chambres régionales d’agriculture
72
, ni préciser le
montant des moyens alloués à chaque chambre par l’État pour cette mission.
La DGPE et
Chambres d
’
Agriculture
France devraient porter davantage d’attention à cet instrument et aux
moyens prévus pour son fonctionnement. Une mise en réseau des RDI départementaux et la
réalisation d’une base nationale
paraît par ailleurs indispensable.
f)
Des actions de mise en relation
Différents types d’actions de mise en relation individuelle ou collective sont prévues dans
le cadre du volet 6 du programme AITA : «
farm-dating
», visites de fermes, entretiens, cafés-
rencontres. Le décompte de ces actions est effectué à l
’échelle régionale mais ne fait pas l’objet
d’une synthèse nationale
73
, ce qui rend difficile leur appréhension et le bon calibrage des
moyens à leur consacrer,
alors même qu’elles présentent
un réel intérêt.
L’analyse plus fine réalisée à l’échelle région
ale de ces instruments souligne les avantages
comparés des différents modes de mise en relation : les mises en relation collectives par
orientation de production apparaissent par exemple plus appréciées que la visite chez le cédant
d’un groupe de repreneur
s indifférenciés ; dans les mises en relation individuelles, la présence
d
’
un conseiller assurant le lien entre cédant et repreneur potentiel apparaît rassurante pour le
cédant. En Nouvelle-Aquitaine, en 2020, on dénombrait 43 MER collective (484 participants)
et 339 MER individuelles.
g)
Des dispositifs de coopération entre cédants et repreneurs
La possibilité d’un soutien public dans le cas d’une coopération dans le cadre de la
succession d’exploitations agricoles
est prévue et a été maintenue dans le cadre de la nouvelle
PAC (6. de l’article 77 du Règlement (UE) 2021/2115)
mais seule une région métropolitaine,
l’
Île-de-France, a activé cette possibilité .
72
Par exemple, le compte rendu annuel publié par l’ORIT de Nouvelle
-
Aquitaine en 2021 indiquait qu’en 2020,
1 400 candidats à une reprise étaient inscrits au RDI de Nouvelle-Aquitaine et que 1 000 offres étaient gérées, le
total des consultations du site s’étant élevé à 500
000.
73
La DGPE précise qu’il est impossible de dénombrer les bénéficiaires finaux du volet 6 et que les st
atistiques sur
le nombre de dossiers du volet 6 sont difficiles à exploiter en raison de l’hétérogénéité de la conception du terme
« dossier » (un dossier par structure ou par groupe de structures répondant à un appel à projets).
COUR DES COMPTES
74
Dispositif d’application générale adapté à l’agriculture, l’aide au contrat de génération en
agriculture
, qui prévoyait d’encourager
un futur cédant à employer un jeune salarié ou un
stagiaire dans la perspective de lui céder son exploitation (ou ses parts sociales) a été
abandonnée en 2017
, faute d’agriculteurs y ayant recouru
74
.
Des formes plus pratiques d
e coopération sont toutefois maintenues et font l’objet d’un
retour positif de la part des repreneurs : espaces-tests agricoles chez un agriculteur permettant
à un candidat à l’installation de tester son projet (52 en 2020 en Nouvelle
-Aquitaine), stages de
parrainage qui donnent
au candidat à l’installation une formation pratique sur la conduite de
l’exploitation agricole à reprendre ou dans laquelle s’associer. Le parrainage permet ainsi de
pérenniser un emploi au sein d’une entreprise viable qui pourrait
être démembrée
en l’absence
de repreneur
, de tester l’intégration du candidat à l’installation dans une exploitation agricole
déjà constituée, ou de permettre un tuilage entre cédant et repreneur.
3 -
De multiples incitations fiscales à la transmission
De nombreux dispositifs fiscaux peuvent être rattachés à la politique de transmission des
exploitations. Le rapport d’information déposé en 2015 par la commission des finances de
l’Assemblée nationale en conclusion des travaux d’une mission d’information sur la
fiscalité
agricole avait recensé les mesures en vigueur, réparties en fonction de leur objet principal. La
plupart d’entre elles demeurent actives en 2022 et figurent au nombre des mesures de soutien à
l’installation
-transmission recensées par le ministère
de l’agriculture.
Détaillées en annexe n° 15, elles se répartissent entre des mesures destinées à alléger les
droits de mutation à titre onéreux, les droits de mutation à titre gratuit,
l’imposition des plus
-
values professionnelles lors de la transmission et
l’imposition au titre de l’impôt sur la fortune
immobilière. Des dispositifs de droit commun permettent également
d’atténuer le coût de la
transmission de l’exploitation agricol
e : le démembrement de propriété, l
’étalement du
paiement des droits dus lors de la transmission, la déductibilité des droits.
L’efficacité de ces mesures fiscales n’a pas été évaluée et leur coût n’est pas toujours
connu compte tenu de leur caractère transversal et de la difficulté de savoir dans quelle mesure
elles sont mobilisées par les agriculteurs. Si la plupart ont pour objectif de favoriser le maintien
de l’activité économique en consentant un avantage fiscal qui profite au patrimoine du cédant,
il apparaît difficile de mesurer leurs effets sur l’activité agricole.
4 -
Un ensemble de mesures intéressantes mais insuffisamment promues
et non évaluées
Les actions et les instruments décrits font, au niveau régional,
l’objet d’analyses au sein
des commissions et comités installation-transmission qui réunissent tous les acteurs intéressés
et sont
animés par les chambres d’agriculture
. Les observatoires régionaux installation-
transmission (ORIT), là où ils existent, produisent et présentent un bilan annuel en CRIT. Mais
les actions menées et les instruments activés ne font l’objet d’au
cune synthèse nationale de la
74
L’article L. 330
-4 du CR
PM créé par la loi d’avenir pour l’agriculture du 13 octobre 2014 a été abrogé par
l’article 2 de l’ordonnance n°
2017-1718 du 20 décembre 2017.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
75
part de l’État, de Régions de France, de Chambres d’agriculture France ou de la MSA, ce qui
nuit à leur accessibilité et à la réflexion générale.
En effet, si la singularité des situations individuelles et la complexité des dispositifs
d’aides comme des démarches administratives justifient que les cédants
et les preneurs
recourent à des conseillers, il apparaît souhaitable qu
’ils
puissent aussi accéder directement à
plus
d’informations concernant l’installation et la transmiss
ion. Or, par exemple, le site du
ministère chargé
de l’agriculture ne consacre aucune entrée à
cette politique et
n’oriente
vers
aucun des documents pratiques élaborés par plusieurs acteurs compétents
75
. Par ailleurs,
s’agissant d’une politique publique
partagée avec les régions et déléguée pour partie au réseau
des chambres d’agriculture et à de nombreux opérateurs, la qualité et la fiabilité des données
permettant d’apprécier la réalité, l’efficacité et la cohérence de sa mise en œuvre
revêt une
grande importance.
Un effort significatif doit être mené concernant la collecte, le traitement et la mise à
disposition des données et des informations.
En outre, hormis les mesures fiscales transversales, les instruments de politique publique
orientés vers la transmission sont peu nombreux, dotés de peu de moyens et restent peu
mobilisés par les agriculteurs, soit
qu’ils
n’éprouvent pas la nécessité de préparer la
transmission
, qu’ils ignorent l’existence de ces instruments ou qu’ils préfèrent obtenir des
conseils
ou faire réaliser des évaluations auprès d’autres professionnels (centres de gestion ou
notaires par exemple). Au regard de l’intérêt qui s’attache à mieux anticiper les transmissions
d’exploitation et à
renforcer la fluidité du marché, ces outils doivent être maintenus et
améliorés.
C
ontrairement aux dispositifs en faveur de l’installation, les outils susceptibles d’agir sur
la transmission relèvent à ce jour
essentiellement de l’État, des chambres d’agriculture et de la
CCMSA et sont à ce titre peu touchés par le renforcement du rôle des régions en qualité
d’autorité de gestion du FEADER. Un nouveau schéma d’ensemble clarifiant le rôle de chacun
reste en conséquence à définir
, dans le cadre de la concertation préalable à la loi d’orientation
prévue en 2023
76
.
75
À la suite d’un
appel à projets visant à proposer des actions de portée nationale en faveur de la transmission des
exploitations agricoles et de l'accompagnement des cédants,
ont été sélectionnés : i) un projet proposé par l’APCA
.
et le syndicat JA, ii) un projet proposé par le réseau InPACT et iii) un projet proposé par le réseau RENETA
(réseau national des espaces-test agricoles). Ces structures ont produit des documents de synthèse et de
préconisations, des guides, des questionnaires d’auto
-évaluation destinés aux cédants et aux repreneurs, des
évaluations concernant les points d’accueil orientés vers la transm
ission, des cahiers des charges type. Le RENETA
a aussi développé des espaces-
test et exposé pour les capitaliser les pratiques mises en œuvre.
Les études, matrices
et fiches techniques produites n’étaient à l’automne 2022 accessibles ni sur le site du ministère de l’agriculture ni
sur aucun autre espace qui offrirait une information claire aux utilisateurs. De même, des guides
d’accompagnement à l’installation
-transmission clairs établis par les DRAAF et les régions ne sont pas aisément
accessibles et sont peu utilisés par les acteurs locaux.
76
Chambres d’Agriculture France estime qu’il faudrait accompagner les projets de transmission et propose de
réorienter les aides AITA dans un dispositif directement mobilisable par les futurs cédants, par exemple au moyen
d’un «
chèque conseil
» permettant de financer du temps d’accompagnement dédié à l’émergence de projets de
transmission
. Régions de France soutient l’enjeu d’un renforcement de l’accompagnement des cédants mais émet
des réserves sur la proposition de p
ilotage et mise en œuvre exclusifs par l’État. Elle estime qu’une délégation de
gestion pourrait être proposée aux régions, certaines d’entre elles déployant déjà des dispositifs.
COUR DES COMPTES
76
II -
Difficultés à transmettre et difficultés à s’installer
:
des causes structurelles communes
La valeur des fermes, la difficulté d’accéder aux terres et aux exploitations, l’inadéquation
entre exploitations à céder et exploitations recherchées constitue
nt les obstacles à l’installation
les plus souvent mentionnés. Ils recoupent ceux rapportés par les cédants pour transmettre leurs
biens et trouvent pour partie leurs causes dans certaines caractéristiques des entreprises et du
monde agricole : difficile ouverture au monde extérieur, processus continu
d’agrandissement et
d’investissement, indirectement promu par les dispositifs d’aide et d’incitation
-
qu’il s’agisse
des aides surfaciques de la PAC comme le notait la Cour dans son référé du 18 octobre 2018
77
ou des aides non sélectives à l’investissement soulignées par le
Conseil général de
l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (
CGAAER) dans son rapport sur la charge
de mécanisation des exploitations
78
, phénomènes de concurrence intergénérationnelle.
Le caractère structurel de ces causes
exclut qu’elles soient traitées
dans le cadre limité de
ce rapport
. Il est toutefois apparu utile de les mettre en lumière et d’examiner leurs effets pour
qu’elles puissent être mieux prises en compte dans les
décisions de politique publique agricole.
A -
La transmission : une perspective à appréhender
tout au long
de la vie de l’exploitation
Dans 40 % des cas, la sortie du régime des non-
salariés agricoles n’a pas pour cause la
liquidation des droits à la retraite et la fin de la carrière professionnelle. En 2019, sur un total
de 25 316 sorties du régime, les motifs se répartissaient ainsi :
Tableau n° 5 :
causes
pour lesquelles les chefs d’exploitations sont sortis du régime
des non-salariés agricoles en 2019
Retraite
Cotisant
solidaire
Décès
Régime
salariés
agricoles
Régimes non
agricoles*
Total
Nombre
14 149
1 167
1 121
4 388
4 491
25 316
Proportion
55 %
5 %
5 %
17 %
18 %
100 %
Source : Cour des comptes à partir du fichier TBE-Sortie-NS-France entière-2019 transmis par la MSA
* emploi dans un autre secteur économique ou demandeur d’emploi
Quittant le régime, 40
% des anciens chefs d’exploitations deviennent cotisant solidaire,
salarié agricole, indépendant ou salarié d’un autre régime, demandeurs d’emploi
, etc. Ce
phénomène devrait conduire les agriculteurs mais aussi les politiques publiques à envisager la
transmissibilité des exploitations dans différents contextes, dès la création d
e l’
entreprise et lors
de chaque décision importante, et pas seulement dans la perspectiv
e d’un départ en retraite.
77
Cour des comptes, Référé n° S2018-2553
précité. Sur le suivi des recommandations de la Cour, voir l’annexe n°
3.
78
CGAAER, La charge de mécanisation des exploitations agricoles, Rapport n° 20264, avril 2021.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
77
Les dispositifs d’accompagnement des chefs d’exploitation quittant le métier mériteraient
aussi d’être mieux connus.
En effet,
l’aide à la cessation anticipée de l’activité et à la réinsertion
professionnelle pour les agriculteurs en difficulté (article D. 352-20 du CRPM) est sous-utilisée
alors que les chefs d’exploitation
cessant toute activité agricole peuvent prétendre à une prime
de départ de 3 100
€ par personne, majorée en cas de changement de domicile. Ce dispositif
mobilise entre 1 et 1,4
M€ de crédits annuels pour un peu plus de 350 dossiers. Comparé au
nombre de départs précoces, le recours à cet instrument reste modeste, sans que l’on sache s’il
est méconnu ou
inadapté, alors même qu’une attention renforcée devrait êtr
e portée aux
dispositifs d’accompagnement des mobilités professionnelles.
Enfin, la mobilité professionnelle croissante des agriculteurs devrait aussi conduire à
adapter des dispositifs utiles en cas de sorties précoces du statut de non-salarié agricole
(constitution
et portage des droits sociaux, fiscalité, formation et reconversion…) afin d’assurer
aux agriculteurs concernés les meilleures conditions possibles de mobilité professionnelle et
personnelle.
B -
Le prix des exploitations : un obstacle relatif
Selon des avis convergents, le renchérissement du prix des installations (reprise et
investissements nouveaux
dans les cinq années suivant l’installation
) rendrait plus difficiles les
transmissions comme les installations. Le phénomène est difficile à documenter : la valeur des
exploitations agricoles est délicate à trouver et rares sont les suites statistiques permettant
d’appréhender la question sur plusieurs années. Trois facteurs de production
(foncier, aides
directes surfaciques, équipements) et une pratique comptable (compte
courant d’associé)
paraissent exercer une influence notable.
1 -
Les difficultés rencontrées pour fixer la valeur d’une exploitation agricole
et connaître l’évolution des prix
Il existe trois principales
méthodes d’évaluation d’une expl
oitation qui peuvent produire
des résultats très différents. La valeur patrimoniale est déterminée en évaluant chaque bien de
l’actif à sa valeur vénale (bâtiments d’exploitation, matériel et équipements, cheptels, aides
PAC, stocks végétaux, avances en terre, parts sociales). La valeur économique reflète la
capacité de l’entreprise à dégager un résultat et de la trésorerie
et repose sur les performances
techniques et économiques réalisées durant les dernières campagnes, mesurées par l’excédent
brut d’explo
itation (EBE). La valeur économique est déterminante pour le repreneur et pourra
être actualisée en fonction des investissements que celui-ci
entendra réaliser et des moyens qu’il
engagera pour financer son installation (valeur de « reprenabilité »). Le plus souvent, le prix de
sortie sera trouvé par
négociation au regard des résultats des trois types d’évaluations.
En ce qui concerne les terres, la valeur des transactions sur le marché des terres et prés
est bien connue grâce aux travaux conjoints du min
istère de l’agriculture
et des SAFER
79
. En
ce qui concerne les actifs agricoles au sens large, il est en revanche difficile de disposer de
statistiques, chaque transaction répondant à des caractéristiques particulières et pouvant être
79
Un arrêté ministériel annuel, fruit du travail collaboratif entre les SAFER et le service de la statistique et de la
prospective du MASA, fixe la valeur vénale moyenne des terres agricoles par petite région (infra-départementale).
COUR DES COMPTES
78
réalisée en plusieurs étapes
(vente ou transmission de terres, d’un atelier, puis d’autres
parties…) et
pas
nécessairement d’un seul tenant, ainsi qu’en démembrement de propriété
(transmission ou vente de la nue-
propriété puis de l’usufruit).
Le développement des
exploitations sous forme sociétaire accroît cette complexité, la transmission étant aussi souvent
réalisée progressivement, par la cession de parts en deux ou plusieurs étapes.
Destiné à améliorer la compréhension de l’établissement de la valeur de l’exploitation
agricole, à prendre en compte la diversité des composantes de cette valeur et à relier la valeur
au processus de transmission d’une exploitation, le projet de recherche
Farm Value
financé par
l’
agence nationale de la recherche entre 2017 et 2021 a montré toute la difficulté de ce sujet
80
.
L’étude confirme que la valeur des exploitations est construite en fonction de différentes
approches évaluatives et que, le plus souvent, la valeur économique est supérieure à la valeur
patrimoniale pour la plupart des orientatio
ns productives, à l’exception des bovins viande. La
valeur totale de reprise est décrite comme influencée par la taille de l’exploitation, son statut
juridique, son type de production ainsi que par le genre et le niveau d’études des cédants et de
repreneur
s et par les affinités qu’ils peuvent tisser.
Pour le syndicat Jeunes agriculteurs
81
, cette situation n’est pas optimale et
il serait utile
de créer une méthode nationale d’évaluation de la valeur de l’exploitation adaptable aux enjeux
du territoire afin de fluidifier les transactions.
Concernant l’évolution des prix dans le temps
, les difficultés sont identiques. Interrogés,
le ministère chargé
de l’agriculture, Chambres d’agriculture
de France, CER France, la FNSEA,
Jeunes Agriculteurs, la Confédération paysanne et le Crédit agricole
n’ont
pas été en mesure de
répondre. Lors du CNIT 2021, le ministère avait indiqué que le montant moyen des
investissements par filière pour les installations aidées était passé de 381
000 € en 2015 à
392
000 € en 2020
.
Interrogé sur les montants figurant dans les dossiers de demande de DJA examinés dans
le cadre du projet
Farm Value
, Philippe Jeanneaux
(professeur d’économie rurale
, VetAgro
Sup, UMR Territoires) a mis en lumière, en comparant des dossiers de demandes de DJA dans
le Puy-de-Dôme entre la période 2007-2008 et la période 2020-2021, une évolution contrastée
de
la valeur de reprise et d’investissements
: en euros courants, le « coût
» total de l’installation
est passé de 250 000 à 310 000
€, et en euros constants 2010, de 255
000 à 278 000
€ (soit
+ 9
% en 15 ans). Cette augmentation s’est accompagnée d’une forte dispersion autour de la
moyenne, conduisant à penser que certains reprennent désormais de grandes exploitations
tandis que d’autres s’orientent vers des projets sur de petites structures foncières.
La
comparaison de
l’évolution des coûts pour les 25
% d’installations les plus coûteuses, les 25
%
les moins coûteuses et les 50 % intermédiaires tend à confirmer cette interprétation : le coût
moyen d’installation pour les
25 % les plus coûteuses est passé de 272 600
€ à 402
460
€ (+
47 %) alors que pour les 25 % les moins coûteuses, il a décru de 184 320
€ à 139
480
€ (
-
24 %) ; pour les 50
% d’installations comprises entre ces deux pôles, la valeur moyenne est
80
Valeur et transmission de l’exploitation agricole
: regards croisés de l’économie et de la sociologie
, Laure
Latruffe (INRAE), Philippe Jeanneaux (VetAgro Sup).
81
Jeunes agriculteurs,
Mener une politique ambitieuse de la transmission
–
Livre blanc
–
Accompagner les cédants
pour renouveler les générations (2021).
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
79
stable (à 1 685
€ près), le
baisse du montant des reprises (de 81 850
€ à
56 220
€, soit
- 31 %)
compensant la hausse des investissements (de 201 400
€ à 228
710
€, soit +
13,5 %).
Les observations réalisées sur cet échantillon montrent une évolution à deux vitesses :
d’un côté l’installation dans des structures de plus en plus grandes et coûteuses et de l’autre
l’installation dans de petites structures qui réclament
peu de capital au départ
82
. Il existe en
réalité de multiples formes d’installation et le coût d’installation est très variable selon les
profils des installés. Ces
résultats ne peuvent être extrapolés à l’échelle nationale
. Ils présentent
néanmoins une certaine concordance
avec l’étude des superficies sur lesquelles s’installent les
nouveaux agriculteurs : en 2020, selon la MSA, un quart des nouveaux
agriculteurs s’étaient
installés sur moins d’un hectare et un quart sur plus de 50 ha.
Reste à savoir si cette polarisation reflète un choix de pratiques ou découle de diverses
contraintes. Les évolutions propres à plusieurs
éléments d’actifs peuvent
en effet expliquer le
renchérissement plus ou moins important des installations.
2 -
Une hausse du prix d’accès au foncier maîtrisée
a)
La valeur généralement abordable des terres
Entre 1997 et 2021, le prix des terres labourables et des prairies naturelles libres de toute
location en France métropolitaine (hors Corse) ont presque doublé en euros courants, et ont
augmenté de 42 % en euros constants. Depuis 2015, les prix reculent toutefois légèrement en
euros courants (-1,2 % en 2021) et fortement en euros constants (-8,2 % en 2021). Les prix sont
très hétérogènes selon les départements, s’établissant en 2021 entre 2 390 et 15 200
€/ha et sont
plus élevés dans les zones urbanisées et touristiques. Ils varient aussi en fonction des usages et
sont plus élevés en zones de grandes cultures, moindre en zones de polyculture-élevage et plus
bas en zones d’élevage bovin.
La valeur des loyers des terres (60 % des terres agricoles sont louées
83
), encadrés par le
statut du fermage, évoluent chaque année en fonction d’un indice national et d’arrêtés
préfectoraux départementaux déterminant, par type de biens loués et en fonction de la qualité
de
s terres, de la proximité des marchés et de l’approvisionnement en eau du terrain, des
montants maximaux
à l’hectare. Par exemple, en Dordogne, le loyer des terres nues ou prairies
varie selon les caractéristiques des terres classées en quatre catégories.
82
Selon P. Jeanneaux, les installations les plus coûteuses s’inscrivent
dans le cadre de la
transmission d’un
patrimoine professionnel, et les moins coûteuses
dans le cadre de la création d’activités agricoles nouvelles
.
83
Graph’Agri 2021 p. 24 et fiche SSP
et Partie 1 supra.
COUR DES COMPTES
80
Tableau n° 6 :
loyers des terres nues ou prairie en Dordogne en 2022-2023
Catégories de terres ou prairies
Prix à l’hectare en euros/an (base indice
du 1/10/2022 au 30/09/2023)
1
ère
catégorie
136,75 à 179,34
2
ème
catégorie
100,88 à 136,74
3
ème
catégorie
33,63 à 100,87
4
ème
catégorie
16,89 à 33,62
Source : arrêté n° 24-2022-09-29-00002 du préfet de la Dordogne
Par rapport à la plupart des pays européens, le prix du foncier agricole en France reste
abordable. Cela est confirmé par Eurostat qui a mis à jour, en février 2021, les chiffres des prix
du foncier agricole en Europe avec les données de 2019 qui montrent des écarts de prix
importants entre régions
84
. Ce constat paraît devoir être tempéré au regard de plusieurs
phénomènes exposés ci-après.
b)
Des augmentations de prix liées aux changements de destination
et à la pratique du pas de porte
Un changement de destination des sols est susceptible, si le terrain devient constructible,
de renchérir la valeur des terres et peut conduire un exploitant à conserver des terres dans cette
perspective. Les mesures de protection des terres agricoles et de lutte contre l’artificialisation
des terres décrites en annexe n° 16 ne font pas obstacle à un tel changement et aucune mesure
de nature à limiter l’effet d’aubaine qui en découle n’
existe.
La pratique du pas de porte, bien que par construction peu documentée, peut également
influer sur les prix. La direction des affaires civiles et du Sceau définit le pas-de-porte (aussi
appelé «
droit d’entrée
», ou « chapeau ») comme «
un supplément de loyer remis par le
locataire à son bailleur lors de la prise à bail. Dans le cadre d’une cession de fonds, le pas
-de-
porte peut également se confondre avec le paiement d’un droit au bail, imputé au cessionnaire
par le cédant
»
85
. Cette pratique serait principalement développée dans les Hauts-de-France, où
la concurrence pour l’accès aux terres entre agriculteurs nationaux et frontaliers est forte
, ainsi
que dans le bassin parisien. Certains témoignages font état de montants de pas de porte à
l’hectare équivalents ou supérieurs au prix de l’hectare à céder
ainsi que
d’éléments
d’équipements surévalués. Les moyens de lutter contre cette pratique illégale
et sanctionnée par
84
Le niveau du prix du foncier agricole dépend de plusieurs facteurs, comme la législation, la disponibilité des
terres ou les
revenus des agriculteurs. D’autres facteurs peuvent peser, comme la facilité ou non de modifier l’usage
des terres, ou la forte valeur ajoutée des productions.
Le prix le plus bas s’observe en Suède dans la région
Övre
Norrland
, à 1 624
€/ha, contre près de 134
000
€/ha aux îles Canaries. Si l’on met de côté cette exception, c’est
aux Pays-Bas, dans le
Noord Holland
, que les terres arables se vendent le plus cher, à 82 710
€/ha en moyenne.
Les Pays-
Bas sont, d’ailleurs, le pays d’
Europe où les prix du foncier agricole sont les plus élevés, à 69 632
€/ha
en moyenne en 2019. Ils sont les plus bas dans les pays d’Europe de l’Est
: 3 395
€/ha
en Croatie, pays où les prix
des terres sont les plus bas, 3 361
€/ha en Estonie, 3
922
€/ha en Lettonie.
À l’inverse, les terres sont chères en
Italie, à 34 156
€/ha en moyenne, et en Irlande, à 28
068
€/ha.
L
es données pour la Belgique, l’Allemagne, le
Royaume-
Uni, Chypre, Malte, l’Autriche et le P
ortugal ne sont pas disponibles.
85
Cf. les développements sur ce sujet du
Rapport d’information n°
3233 déposé le 22 juillet 2020 par la commission
de
s lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale
,
en conclusion des travaux d’une mission d’information sur le régime juridique des baux ruraux.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
81
l’article
L. 411-74 du code rural, qui contourne en outre les bénéfices attendus de la cessibilité
des baux ruraux (permise par les art. L. 418-1 et s. du code rural), semblent à ce stade sans effet.
Au terme de ces développements et tout en tenant comp
te de l’ensemble des éléments qui
nuancent le constat, il semble possible de conclure qu’en France, le prix des terres ne constitue
pas un obstacle majeur à la transmission des exploitations et à l’installation de nouveaux
agriculteurs. De plus, se développent de multiples offres de portage foncier destinées à faciliter
l’accès aux terres et à la propriété des nouveaux agriculteurs, lesquelles simplifient
également
la transmission de leurs biens pour les cédants (cf. partie III.
infra
). Devant ce constat paradoxal,
d’autres obstacles sont
donc
à l’œuvre pour accéder aux exploitations que les acteurs du portage
foncier, en se constituant comme intermédiaires, contribueraient à surmonter.
c)
Au-delà des prix, une transparence du marché difficile à assurer
Au-delà de la question du prix,
l’accès aux terres est rendu difficile
du fait d’une
transparence limitée sur le marché, en particulier pour les candidats repreneurs non issus du
milieu agricole, en raison de l’importance, naturelle, de la circulation locale de l’information.
Plusieurs dispositifs contribuent pourtant à donner de la transparence aux transactions : i)
l’ensemble des transactions sont notifiées aux SAFER (
article L. 141-1-1 du CRPM) et pour les
ventes dans lesquelles elles interviennent, les SAFER publient un appel à candidatures avec un
affichage à la mairie de la commune de situation du bien pendant au minimum 15 jours (article
R. 142-3 du CRPM)
; ii) dans tous les cas où une autorisation d’exploiter est nécessaire
(installation, agrandissement o
u réunion d’exploitations, conformément à l’article L. 331
-2 du
CRPM), l'article D. 331-4-1 du CRPM
86
prévoit que les demandes d'autorisation d'exploiter sont
soumises à publicité sur le site internet de la préfecture pendant un mois
87
; iii) lorsque le cédant
le souhaite, son projet de cession peut figurer au répertoire départ installation (RDI), dans les trois
ans qui précèdent l’échéance envisagée
; iv) enfin, outre les modalités d’information immobilière
communes à toutes les transactions (agences, notair
es), l’information des partenaires habituels
que sont les chambres d’agriculture contribue à la transparence.
Mais cette transparence pourrait être renforcée, comme il a déjà été recommandé, par un
meilleur recours au RDI et par une information claire et de qualité homogène sur les actions et
démarches à entreprendre pour accéder à une surface agricole
.
Cette observation conduit aussi
à mentionner la pratique persistante du bail conclu oralement
. Permise par l’article L. 411
-4 du
code rural, elle occasionne une forte insécurité juridique, nuit à la transparence et maintient les
entreprises agricoles dans un régime d’exception qui mériterait d’être reconsidéré.
3 -
Les aides surfaciques directes et leur monétisation : un effet difficile à mesurer
Depuis 2006, l’
essentiel des aides versées aux agriculteurs ne dépendent pas de la
production réalisée mais de la surface exploitée. Les aides découplées ont pris le nom de droits
à paiement unique, devenus en 2014 droits à paiement de base (DPB) auxquels se sont ajoutés
un paiement redistributif (renforcement des paiements sur les 52 premiers ha) et un paiement
86
Créé par décret n° 2015-713 du 22 juin 2015 - article 2.
87
Les demandes concurrentes doivent être déposées dans les deux mois qui suivent l'enregistrement du dossier et
avant expiration du délai des deux mois.
COUR DES COMPTES
82
vert. Cet instrument est dénommé « aide de base au revenu pour un développement durable » à
compter de 2023. En France, en 2020, les aides surfaciques ont représenté 5,9
Md€, les aides
aux produits essentiellement couplées à la production animale représentant 1,1
Md€.
Au plan macro-économique, selon les seuils dont elles sont assorties, ces aides
surfaciques peuvent encourager
l’agrandissement des exploitations,
comme le notait la Cour
dans son référé du 18 octobre 2018
88
et le renchérissement du prix des exploitations.
Au plan micro-économique, les DPB constituent un portefeuille de droits qui peuvent être
activés par les bénéficiaires sur des surfaces admissibles au regard de la réglementation. Le
système mis en place à l’échelle de l’Union
européenne
exclut l’attribution de nouveaux DPB
sauf pour les jeunes agriculteurs et les nouveaux agriculteurs bénéficiant d’une «
réserve
nationale ». Dès lors, le système a été conçu pour que les droits existants puissent être transférés
(article 34 du règlement 1307/2013 et article 27 du règlement 2021/2115). Immobilisations
incorporelles,
éléments de l’actif professionnel, les DPB peuvent être cédés ou loués au sein de
la région dans laquelle ils ont été attribués
89
, dans le cadre de cessions de terres ou de fermages
mais également sans lien avec le foncier, c’est
-à-dire « sans terre »
90
.
Ce mécanisme a constitué un changement pour la composition du patrimoine des
agriculteurs et des e
xploitations. Chaque DPB dispose d’une valeur faciale qui constitue sa
valorisation. En 2021, la valeur moyenne par département
91
allait de 93,42
€/ha dans les
Pyrénées orientales à 133,53
€/ha dans le Lot
-et-Garonne. La valeur moyenne des DPB en
France métropolitaine était de 114
€/ha
92
.
La valeur de vente ou de location des DPB entre agriculteurs n’est pas connue. Lorsque
les parties opèrent des transactions de DPB, elles notifient à l’ASP, chargée du paiement des
aides, le nombre et la valeur faciale des DPB transférés afin que ces droits soient attribués au
repreneur. En 2021, le nombre de transferts de DPB entre agriculteurs (i.e.le nombre de
formulaires de transferts validés par l’administration) s’est élevé à 55
766 sur 1,1 million de
DPB pour un montant de 121,1
M€
, soit une valeur faciale moyenne de 111,27
€. Parmi ces
transferts, 21,6 % ont été réalisés sans cession de terre ou contrat de fermage mais ils ne
représentent que 7,3 % des DPB échangés et 4,9 % de leur montant. Par ailleurs, les
professionnels mentio
nnent l’existence de coûts de transaction assimilables à la pratique du pas
de porte pour les baux ruraux qui, sans pouvoir être objectivés, contribuent au renchérissement
des installations et à l’opacité des transferts et devraient être interdits.
Enfin, le propriétaire des DPB dispose de multiples moyens de conserver ses droits dès lors
que ceux-ci sont activés par lui-
même (qu’il exploite ou délègue le travail à façon) ou qu’il les
88
Cour des comptes, référé n° S2018-2553 précité.
89
En France, deux régions DBP ont été créées
: l’Hexagone regroupant tous les départements métropolitains hors
Corse ; la Corse comprenant ses deux départements.
90
Dans la programmation 2014-
2022, les États membres pouvaient choisir d’opérer un prélèvement sur la valeur
faciale des DPB transférés « sans terre » pour inciter à transférer en même temps droits et foncier, ce qui est le
choix qui a été fait par la France. Cette possi
bilité n’est pas reconduite dans la programmation PAC 2023
-2027.
91
Source : données ASP
–
extraction ISIS du 29 mai 2021, communiquées par la DGPE.
92
Nb : le total DPB + paiement vert + paiement redistributif aboutit à une valeur moyenne de 244
€/ha sur les 52
premiers hectares.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
83
loue. Seule la liquidation de la retraite (qui ne présente pas un caractère obligatoire) dépossède le
titulaire des DPB des droits reçus car il ne présente plus alors la qualité d’agriculteur actif.
4 -
Le niveau d’équipement des exploitations
: un point d’attention particulier
Dans son rapport sur
La charge de mécanisation des exploitations agricoles
précité, le
CGAAER décrit
les règles comptables et fiscales d’amortissement des équipements
et présente
des mécanismes permettant de déduire du bénéfice imposable une provision pour
investissement
et une provision pour aléa, remplacés en 2019 par une déduction pour épargne
de précaution, ainsi qu’un suramortissement exceptionnel pour les équipements achetés entre
le 15 avril 2015 et le 14 avril 2016 et prolongé au 31 décembre 2017
93
. Ces mécanismes sont
décrits comme pouvant conduire à favoriser les investissements de matériel neuf et leur revente
rapide pour bénéficier d’exonération sur la plus
-value réalisée.
Cet encouragement
à l’investissement n’est pas sans lien avec des pratiques
d’optimisation fiscale et sociale qui nuisent à l
a constitution de droits à la retraite des
agriculteurs dans la mesure où elles réduisent
le résultat comptable qui constitue l’assiette
d’imposition et de cotisations. Il
renchérit le montant des reprises et des installations et semble
mal articulé avec les dispositifs destinés à pallier le coût croissant des équipements, comme les
pratiques de mise en commun des équipements par les exploitants (
coopérative d’utilisation de
matériels agricoles (CUMA)
94
, achats groupés, assolement commun) ou de recours, quand cela
est pertinent, à des entreprises de travaux agricoles (ETA). En outre, si des investissements
apparaissent indispensables pour
réduire l’usage d’intrants et des énergies fossile
s (recourir par
exemple à des pulvérisateurs plus précis et plus coûteux), les avantages fiscaux ne sont pas
toujours orientés vers des outils mécaniques ou d’aide à la décision qui s’inscriraient dans une
dynamique d’activité agricole durable.
La question du bon niveau d’équipement est importante pour la transmissibilité de
l
’entreprise et rejoint les constats académiques et les témoignages concernant l’inadéquation
93
Les dispositifs fiscaux visés sont les suivants : i) ex-
dispositif de déduction pour aléa prévue par l’article 72 D
bis du code général des impôt (abrogé), ii) ex-dispositif de déduction pour investissement prévu par l
’article 72 D
du code général des impôts (abrogé), iii) dispositif actuel de déduction pour épargne de précaution prévu par
l’article 73 du code général des impôts et commenté au Bulletin officiel des Finances publiques sous la référence
juridique : BOI-BA-BASE-30-45-10. Le coût du dispositif
s’établit à
111
M€ pour 2021 et
est estimé à 119
M€
pour 2022 et 2023 (source Voies et Moyens, tome 2, PLF 2023, mesure 170106), iv) ex-dispositif de déduction
exceptionnelle en soutien à l’investissement productif des entreprises, s’agissant des équipements acquis entre
le
15 avril 2015 et le 15 avril
2017 et prévu par l’article 39
decies
du code général des impôts.
94
Les dispositifs sont les suivants : i)
dispositif d’exonération d’impôt sur les sociétés au bénéfice des sociétés
coopératives agricoles d’approvisionnement
et d’achats (et leurs unions) au titre des opérations réalisées avec leur
sociétaires, prévu à l’article 207 du code général des impôts.
L
e coût de ce dispositif est estimé à 125 M€ pour
2021, ii)
dispositif d’exonération de cotisation foncière des entreprises, sous conditions, au bénéfice des
exploitants
agricoles, personnes physiques ou morales, qui exercent une activité agricole au sens d
e l’article 63 du CGI
(dispositif prévu à l’article 1450 du CGI), ainsi qu’aux organismes agricoles divers (associations syndicales,
chambres d’agriculture, etc.), aux
coopératives agricoles et leurs unions
et aux sociétés d’intérêt collectif agricole
(SIC
A) si, quel que soit leur objet, elles n’emploient pas plus de trois salariés, ou si, quel que soit leur personnel,
elles se consacrent à certaines activités (dispositif prévu à l’article
1451 du CGI, iii)
dispositif d’exonération de
droits d’enregistremen
t, sous conditions, au bénéfice des sociétés coopératives agricoles de céréales (et leurs
unions) prévu aux articles 1030 et 1031 du CGI.
COUR DES COMPTES
84
entre exploitations à céder et projets d’installation. Par exemple,
dans une étude menée en 2016
en Auvergne,
région d’élevage bovin, 240 exploitations à céder dan
s les dix années à venir ont
été examinées en même temps que
les projets d’installation. 55
% des porteurs de projets
souhaitaient s’installer en petite culture alors que 15
% des fermes à céder correspondaient à
ces productions. En outre, les repreneurs cherchaient en majorité des fermes de superficie
inférieure à 40 ha alors que les cédants avaient à transmettre des surfaces bien plus importantes.
Cette situation conduit désormais certaines organisations professionnelles à solliciter des
aides pour le démantèlement
d’
équipements qui auraient du mal à trouver preneurs en raison de
leur coût et de leur inadéquation aux projets à venir. Ces phénomènes soulignent la nécessité
pour les exploitants d’évaluer les investissements à l’aune des gains attendus mais
aussi au
regard de la transmissibilité de la ferme ou des parts. Il appartient aux pouvoirs publics de cibler
les aides
en faveur d’équipements
si possible mutualisés nécessaires à une agriculture durable.
C -
L’orientation des biens vers l’étoffement ou l’ins
tallation :
un rôle souvent déterminant du cédant
Les intérêts ne sont pas toujours convergents entre cédants et repreneurs et les logiques
de valorisation patrimoniale peuvent parfois conduire à privilégier la cession à un exploitant
établi,
et donc l’agr
andissement,
à la cession à un jeune qui s’installe
. À cette préférence
patrimoniale peut s’ajouter une préférence ou une plus grande facilité à céder tout ou partie de
son exploitation aux voisins et connaissances. Dans son rapport 2022 sur l’état des ter
res en
France, l’association Terre de liens rappelait que la moyenne de l’opération d’agrandissement
est de 4
ha et que c’est donc progressivement et à bas bruit que les exploitations grandissent.
Les instruments destinés à réguler la concentration des terres et des exploitations
contribuent, dans des proportions délicates à évaluer, à orienter les biens vers de nouvelles
installations mais ils ne peuvent couvrir l’ensemble des transactions. Le soutien aux cédants en
amont de la transmission mériterait, dans ces circonstances, une plus grande attention.
1 -
Un contrôle des structures rarement en mesure d’orienter les biens
Comme il a été exposé au premier chapitre, le contrôle des structures, instrument
historique de la régulation de l’accès au foncier en France, s’exerce dans des conditions
rigoureuses, qu’il s’agisse du périmètre des opérations soumises (
L. 331-2 du code rural) et des
cas dans lesquels une autorisation peut être refusée (L. 331-3-1
). En cas d’absence de
concurrence (réelle ou délibérée) sur un bien, la cession (ou mise à bail) ne peut être orientée
pour privilégier une installation et ne peut être interdite
95
.
Le contrôle des structures est ainsi souvent privé de portée. Le taux de refus d’autorisation
est faible rapporté au nombre de décisions rendues et, à l’exception de la région Auvergne
-
Rhône-Alpes, aucune donnée ne permet de comparer les taux de refus en cas de concurrence et
95
Cet article a été modifié par la loi n° 2021-
1756 du 23 décembre 2021 portant mesures d’urgence pour assurer
la régu
lation de l’accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires qui a prévu qu’en cas de risque
d’agrandissement excessif, la demande serait suspendue pendant un délai de huit mois afin de permettre à un ou
des projets concurrents d’émerger. À défaut et passé ce délai, l’autorisation ne pourrait être refusée.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
85
sans concurrence. La comparaison effectuée par la région précitée est pourtant intéressante : en
2020, 88,7 % des décisions ont été rendues sans concurrence et 11,3
% avec. Sur l’en
semble
des décisions rendues, 5,7
% ont fait l’objet d’un refus. En revanche, si l’on considère les seules
décisions rendues dans une situation de concurrence, le taux de refus s’élevait à 50,3
%.
L’
annexe n° 9
décrit l’évolution du dispositif et présente
les données chiffrées réunies
auprès des régions métropolitaines.
2 -
Une large part des surfaces rétrocédées par les SAFER
orientées vers l’installation
En 2018, les SAFER ont
participé à l’acquisition de 10
389 propriétés foncières (sur
312 000 transactions
sur l’ensemble du marché de l’espace rural et 221
446 sur le marché
accessible à ces sociétés) et rétrocédé 13 393 propriétés. 37 % des surfaces rétrocédées ont été
destinées
à l’installation. Les SAFER
sont alors intervenues sur près de 23 % des installations.
En 2021, les installations représentent la première part des surfaces rétrocédées par les
SAFER (39 % en 2021 pour 41 400 ha). Ce chiffre correspond à 3 750 rétrocessions en faveur
de l’installation agricole
96
(2 210 installations et 1 540 confortat
ions d’exploitation
concomitantes à une installation). Les 2 210 opérations
d’installations proprement dites
correspondent à des premières installations (1
740), des installations en complément d’une autre
activité (290) et des réinstallations (190). Elles doivent être mises en regard des
13 914
installations recensées par la MSA pour l’année 202
1, dont elles ne représentent que
16 %. Cela ne prend pas en compte les installations accompagnées par les SAFER via
l’intermédiation locative
. À compter de 2023, s
i les textes d’application sont pris, les SAFER
seront en outre chargées d’un contrôle renforcé sur les transactions de parts sociales
97
.
3 -
Mieux respecter la volonté des cédants
La plupart des organisations professionnelles et des opérateurs rencontrés soulignent
l’importance de la volonté du futur cédant. Pour certains agriculteurs, la volonté de passer le
témoin est forte et conduira le cédant à rechercher la meilleure manière de faire, sans négliger
ses intérêts et ceux de ses héritiers. Pour d’autres, le
devenir de la ferme et des terres paraît plus
indifférent et céder progressivement pour agrandir des fermes voisines paraît une bonne
solution. La complexité comme les ambivalences inhérentes à la perspective de la retraite et à
la nécessité de transmettre un appareil productif parfois hérité puis bâti tout au long de la vie
professionnelle, sont à prendre en compte
98
.
96
Les 14 724 rétrocessions effectuées en 2021 se répartissent comme suit : 3750 installations, 4 175 étoffements,
1 880 remaniements parcellaires, 1 843 maintiens de fermiers, 10 opérations pastorales, 684 opérations forestières,
198 au titre de l’intérêt général agricole, 2
184 biens ruraux.
97
Exclues de 2006 à 2015, les cessions de parts de société sont
dans le champ d’intervention des SAFER
depuis
la loi d’avenir de 2014 pour
des opératio
ns portant sur la totalité des parts. Ce mode d’intervention, jugé insuffisant
pour réguler les transactions sociétaires, est renforcé par la loi n° 2021-1756 du 23 décembre 2021 portant mesures
d’urgence pour assurer la régulation de l’accès au foncier ag
ricole. Le nouveau dispositif doit entrer en vigueur au
1
er
janvier 2023 et portera, sans possibilité de préemption, sur les ventes de parts aboutissant à une prise de contrôle
d’une société dont l’addition des surfaces possédées ou exploitées viendrait à
dépasser une surface maximale
définie par arrêté préfectoral en référence à la SAU régionale moyenne.
98
François Purseigle et Bertrand Hervieu,
Une agriculture sans agriculteurs
, Presses de Sciences Po, 2022
COUR DES COMPTES
86
Il ressort de travaux académiques que la qualité des liens que tissent cédant et repreneur
emporte des effets réels sur les modalités de la transmission et ses suites (prix et délais de
paiement, réussite de l’exploitation à quatre ans
)
,
en particulier lorsque la transmission ne
s’effectue pas au sein d’une même famille.
Ce constat pourrait conduire à renforcer l’accompagnement des cédants sou
haitant
transmettre leur ferme en concentrant et en articulant les dispositifs existants à leur
bénéfice dans un « bouquet transmission » :
diagnostic d’exploitation et réflexion sur le devenir
possible de celle-ci incluant la présentation de toutes les options possibles, inscription au RDI,
modalités de coopération test sur un an, transmission globale du foncier, ensemble des
dispositions fiscales et sociales mobilisables, etc.
Une telle approche permettrait de mobiliser conseils et financements en faveur des
agriculteurs les plus allants et de donner davantage de poids à la logique économique et
professionnelle et moins à la logique patrimoniale, qui peut avoir pour effet de consolider le
modèle existant et n’aide pas à le renouveler
.
D -
De nouvelles modalités de travail, sources potentielles de concurrence
entre nouveaux exploitants et exploitants âgés
S’il est possible d’agir sur le rythme des départs par des mesures conjoncturelles, d’autres
dispositifs peuvent produire des effets réels bien que difficiles à quantifier sur la démographie
agricole. Les incertitudes concernant les projections démographiques et les décisions des
exploitants trouvent ainsi partiellement leur source dans des dispositifs souples qui permettent
plusieurs types de situations inter
médiaires. Favorables aux chefs d’exploitation
en fin de
carrière, elles ne facilitent pas forcément la transmission des exploitations.
1 -
Cumul emploi-retraite
Les retraités peuvent en effet conserver sous certaines conditions, outre une parcelle de
subsistance, une activité agricole et cumuler leur retraite avec :
-
une activité salariée, y compris sur leur ancienne exploitation, avec un contrat de travail en
CDD ou CDI ;
-
une activité non
salariée non agricole en tant que chef d’exploitation si cette activité
est
assujettie aux cotisations sociales par rapport à un temps de travail (entreprises de travaux
agricoles ou forestiers ou élevage spécialisé) ou à un coefficient d’équivalence à la SMA
(production hors sol) ;
-
une activité non salariée agricole en tant
que collaborateur d’exploitation ou aide
familial
99
;
-
une activité commerciale d’hébergement ou exercer une activité non agricole salariée ou
non salariée, sans limite de revenus (article L. 732-39 du CRPM). Enfin, le retraité peut
99
Statut possible en GAEC ou sur exploitation individuelle, pour un maximum de cinq ans. Le retraité peut y
prétendre s’il est ascendant,
frère, sœur, allié au même degré du chef d’exploitation et vit sur le lieu de
l’exploitation.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
87
bénéficier d’une autorisation temporaire de poursuite d’activité, par décision préfectorale,
s’il ne peut céder son exploitation en pleine propriété ou en location dans les conditions
normales du marché ou en cas de de raisons indépendantes de sa volonté (article L. 732-40
du CRPM).
En France, en 2021, 36 199 adhérents de la MSA étaient à la fois retraités et cotisants.
Favorables aux chefs d’exploitations retraités, ces mesures peuvent faciliter une transition
(soutien au conjoint actif jusqu’à la retraite de celui
-ci) mais aussi favoriser le développement
de modes de production faisant appel au travail délégué et placer les retraités agricoles en
concurrence avec des entrepreneurs plus jeunes.
2 -
L’accès aux aides de l’agriculteur actif
Dans le cadre de la PAC 2023-2027, la Commissi
on européenne a souligné l’importance,
pour améliorer la performance de la PAC, de cibler les agriculteurs actifs. Le règlement (UE)
2021/2115 a confié aux États membres le soin de définir l
’«
agriculteur actif » et a prévu de
réserver aux personnes physiq
ues ou morales répondant à cette définition l’accès à certaines
aides européennes (en particulier les aides découplées, les aides couplées et l’indemnité
compensatrice de handicap naturel
–
ICHN).
Le cadre fixé à l’échelle de l’Union précise (
cinquième alinéa
de l’article 4 du
règlement
(UE)2021/2115) que «
(…)
pour déterminer qui est un « agriculteur actif », les États membres
appliquent des critères objectifs et non discriminatoires tels que le revenu, la main-
d’œuvre
occupée sur l’exploitation agricole,
l’objet social et l’inscription de ses activités agricoles dans
les registres nationaux ou régionaux.
».
En France, la définition issue du comité État-régions du 10 novembre 2021 prévoyait
deux critères cumulatifs
: avoir au plus l’âge légal pour une retr
aite à taux plein quel que soit le
régime de retraite (c’est
-à-dire 67 ans) et être assuré à son propre compte contre les accidents
du travail et les maladies professionnelles. Leur déclinaison a conduit à assouplir ces
conditions : la définition telle que retenue dans la version finale du PSN conserve le statut
d’agriculteur actif à l’agriculteur qui a dépassé 67 ans
,
à condition qu’il n’ait pas liquidé ses
droits à pension et qu’il soit assuré contre les risques précités. Aucune limite d’âge n’est fixée
et seul le cumul entre retraite et activité aidée est interdit.
La définition retenue reflète bien la volonté présente chez une partie des agriculteurs de
conserver leur activité et leur exploitation
100
. Elle pourrait, dans une certaine mesure, constituer
un
obstacle au renouvellement des générations, d’autant qu’au regard du montant
souvent faible
des pensions perçues (voir sur ce point
l’annexe n°
17), une
partie des chefs d’exploitation
pourrait faire le choix de poursuivre leur activité, quitte à la déléguer.
Les facteurs identifiés ci-dessus contribuent aux difficultés rencontrées par les cédants et
les repreneurs et peuvent être corrigés. Mais des bouleversements de grande ampleur sont aussi
à l’œuvre, comme l’illustre
la variété croissante des profils des agriculteurs et des modèles
100
Question écrite n° 25898, JO Sénat du 16 décembre 2021, p. 6855 et la
réponse du ministère de l’agriculture.
COUR DES COMPTES
88
économiques des exploitations : il appartient à
la politique d’installation des agriculteurs et de
transmission des exploitations de mieux les prendre en compte et les articuler.
III -
Anticiper les besoins de l’agriculture
et favoriser la transition vers des exploitations durables
Le renouvellement des générations coïncide avec un renouvellement et une
diversification des modes d’exercice de l’agriculture et de l’activité en lien avec celle
-ci ; ces
mutations demandent à être prises en compte et accompagnées par les politiques publiques.
Toutefois, l’hétérogénéité des situations, l’articulation délicate entre décisions
individuelles et enjeux d’intérêt général, exercice de la propriété privée et externalités,
fonctionnement de marc
hé et objectifs d’intérêt général rendent difficiles la conception et la
mise en œuvre d’objectifs et d’instruments de politique publique. Comme l’a souligné la
Commission européenne en 2021, l’incidence des mesures en faveur du renouvellement des
générati
ons est généralement positive mais dépend également d’autres facteurs, socio
-culturels,
économiques susceptibles d’inciter les personnes à vivre et à exercer une activité dans les zones
rurales ou de les en dissuader. Il en découle une difficulté à évaluer les mesures de
renouvellement des générations indépendamment des autres politiques, des conditions socio-
économiques et des mesures et réglementations nationales.
Si les instruments de la politique d’installation
-transmission peuvent être améliorés, leur
succès dépendra aussi de la faculté à créer, en particulier en phase de préparation de la
transmission et au moment de l’installation, un environnement favorable à la réussite
d’entreprises agricoles diverses mais durables au plan agricole, économique, en
vironnemental,
social et d’aménagement du territoire.
A -
Des règles et un environnement public à adapter
aux évolutions et aux enjeux
1 -
Adapter les dispositifs d’aide et d’accompagnement pour
plus de diversité
et de durabilité environnementale et sociale
Pour
favoriser le déploiement d’exploitations agricoles différentes mais complémentaires
nécessaires au mix agricole français, il apparaît nécessaire de prendre la mesure dans les
politiques publiques du développement de nouvelles formes de culture (agriculture urbaine,
agriculture maraîchère péri-
urbaine, serres verticales, etc.), de l’hybridation des activités
(activité agricole, ateliers de première transformation, commercialisation, production d’énergie,
activités d’accueil et d’insertion, services environne
mentaux), de la variété des profils et des
projets des agriculteurs, ainsi que de la durabilité environnementale et sociale des projets.
a)
Une diversité d’activités agricoles et non agricoles encouragée
L’évolution des règles d’attribution de l’aide aux jeu
nes agriculteurs constitue un signal
intéressant. Conformément aux articles D. 343-4 et D. 343-7 du CRPM, la démonstration de la
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
89
viabilité du projet d’installation demeure un critère important d’éligibilité aux financements.
Les données relatives aux revenus restent donc vérifiées et examinées au moment de
l’instruction de la demande d’aide. Les règles d’instruction ont été assouplies
101
. Alors que leur
prise en compte était auparavant plafonnée à 50 % du total des revenus agricoles, les activités
de diversif
ication en lien avec l’exploitation (accueil à la ferme, gîtes, transformation des
produits, par exemple) peuvent désormais être comptabilisées en intégralité dans le revenu
disponible agricole, lequel conditionne l’accès à la DJA. Ce déplafonnement des re
venus pris
en compte pour apprécier l’éligibilité d’une demande offre aux exploitants la possibilité de
diversifier sans limitation leurs activités et facilite l’accès aux aides à l’installation.
Cette évolution majeure pourrait inspirer d’autres régimes d’aide et de financement. Elle
montre aussi combien le vecteur du dossier de demande d’aide ou de financement peut
constituer un instrument intéressant pour fixer les contours du modèle économique et agricole.
b)
Des dimensions sociales et environnementales à valoriser dans les aides publiques
Les développements relatifs à la DJA (cf.
supra
) ont souligné le besoin de valoriser les
aspects sociaux et environnementaux des projets. Des objets, des modèles et des méthodes se
développent, susceptibles de donner chair à ces ambitions.
La durabilité sociale des exploitations
figure au nombre des sujets d’actualité et d’avenir
.
En effet, nombre des acteurs rencontrés ont fait état de la nécessité d’appréhender l’activité
agricole et ses activités connexes selon des critères sociaux qui se rapprochent davantage de
ceux de l’ensemble des actifs
. Une telle évolution implique un recours raisonné à la
collaboration et/ou au salariat pour partager la charge de travail
102
, permettre des relais et la
possibilité de disposer régulièrement de week-ends et de congés, ainsi que, le cas échéant des
mécanismes de remplacement abordables pour les exploitants en cas de congés mais aussi de
moments où ils ne peuvent travailler (congé maternité, accident du travail, maladie, etc.).
Concernant la prise en compte de la qualité environnementale du projet au moment de
l’installation, celle
-ci peut déjà, comme il a été dit, donner lieu à une dotation renforcée. Pour
enrichir la consistance du volet environnemental, pourrait être envisagée la ré
alisation d’un
bilan environnemental,
ainsi que le recensement des mesures favorables à l’environnement
existant sur le périmètre du projet ou à proximité, auxquelles le nouvel installé pourrait adhérer
(mesures agro-environnementales et climatiques, protection de zones de captage, par exemple).
La question se pose également, pour l’avenir, de la possibilité de tenir compte dans les
dispositifs d’aide, pour le calcul du revenu disponible agricole, des produits tirés, par exemple,
de paiements pour services environnementaux ou des crédits générés sur le marché de la
compensation carbone volontaire (cf. encadré suivant).
101
Arrêté du 22 août 2016 relatif à la mise en œuvre des aides à l’installation,
instruction technique
DGPAAT/SDEA/2015-
330 du 9 avril 2015 (remplacée par l’instruction technique 2022
-361 du 5 mai 2022).
102
La recommandation n° 1 du rapport CGAAER n° 20016 était de développer avec les partenaires de la recherche-
développement une méthode et/ou une application libre de droits permettant d’estimer la charge de travail.
COUR DES COMPTES
90
Le paiement des services environnementaux
Les paiements pour services environnementaux sont des dispositifs rémunérant les agriculteurs
pour des actions contribuant à restaurer ou maintenir des écosystèmes dont la société tire avantage
(biens et services écosystémiques). Les financeurs peuvent être des individus, des entreprises, des
associations, des acteurs publics. La rémunération accordée peut prendre des formes différentes : en
nature, monétaire, chèque-cadeau à dépenser sur un territoire, réduction du
montant d’un bail, etc. Ils
financent des fournisseurs, ici des agriculteurs, pour réaliser une ou des actions restaurant ou
maintenant i)
un bouquet de services écosystémiques (par exemple l’ensemble des services que
favorisent la plantation et l’entretien de haies), ou
ii) un service écosystémique précis (par exemple
la protection du paysage bocager).
Pour la France, un programme portant sur 170
M€ sur la période 2019
-2022 a été validé par la
Commission européenne
103
pour la gestion de structures paysagères et la gestion des systèmes de
production agricoles, le montant des financements susceptibles d’être accordés étant fixé en fonction,
d’une part,
i) des services nécessaires à l’atteinte d’un état écosystémique jugé optimal (passage et
maintien de l’ensemble de la ferme France au mode de production biologique et existence
d’infrastructures agro
-écologiques à hauteur de 15
% de la SAU) et, d’autre p
art, ii) des surcoûts et
manques à gagner associés à cette quantité de services (point 2.7 (20) du régime d’aide précité).
Le marché de la compensation carbone volontaire
L’agriculture représente 19
% de l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre du
pays, en
deuxième position après les transports (31
%). Au titre de l’objectif de neutralité carbone à l’horizon
2050, les agriculteurs sont encouragés à mettre les crédits carbone qu’ils génèrent et qui seraient
certifiés par le label-bas carbone sur le marché de la compensation volontaire de CO2. Cela est destiné
i) à répondre à la demande d’organisations privées comme publiques qui souhaitent compenser de
manière volontaire tout ou partie de leurs émissions pour des projets réalisés en France et ii) à
v
aloriser des efforts d’atténuation réalisés par des agriculteurs par des revenus complémentaires
104
.
Mais les réductions d’émissions reconnues par le label bas
-carbone ne peuvent être utilisées pour les
obligations des traités internationaux ou européens.
Finalisé en septembre 2020, le premier appel à projets pour la méthode Carbon agri
105
, portée
par France Carbon Agri Association (FCAA, première à obtenir le label bas-carbone) a permis à
300
agriculteurs d’entrer dans la démarche avec pour objectif de réduire
leurs émissions de 147 000
tonnes de CO2 équivalent d’ici 2025. 40
% de ces crédits auraient été vendus à 38
€ la tonne dont 3
€
vont à l’association, 5
€ au porteur de projets, 30
€ restant à l’agriculteur, avec la perspective de
générer entre 12 000 et 15 000
€ en cinq ans. Dans le cadre du Plan de relance
, il est prévu de financer
le bilan carbone des jeunes installés et, ainsi, de prendre en compte cette possible activité dite de
«
carbon farming
» dès l’installation.
Ces instruments restent balbutiants mais il semble utile de les considérer à part entière
pour apprécier des projets d’installation.
Plusieurs parties prenantes ont en effet estimé qu’il
103
Aide d’État/France, SA. 55052 (2019/N) «
Valorisation des services environnementaux et incitation à la
performance environnementale des exploitations ».
104
Dossier de presse
du ministère de l’agriculture
Agriculture, carbone et climat (31 janvier 2022) et Agri-Mutuel
n° 62, avril 2022-juillet 2022,
Le marché naissant des crédits carbone agricoles
.
105
Il existe six méthodes labellisées permettant la vente de crédits carbone et définissant les modalités de
certification (règles de calcul, critères de qualité, etc.).
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
91
serait préférable à l’avenir de rémunérer les agriculteurs pour des pratiques favorables à
l’environnement plutôt que de conditionner l’attribution d’aides à ces pratiques.
Enfin, pour appréhender de manière cohérente les principaux facteurs de durabilité d’un
projet, des acteurs travaillent à l’élaboration de modèles standards durables reproductibles qui
pourraient, s’ils apparaissent convaincants, inspirer des grilles d’analyse de projets. Dans les
Yvelines, la ferme pilote en agriculture régénératrice (travail minimal du sol, couverture du sol,
rotations des cultures) développée sur le campus HECTAR comprend par exemple 60 vaches
laitières en herbage et laiterie avec la volonté de proposer un modèle d’exploitation soucieux
des agriculteurs (charge de travail raisonnable reposant sur la présence de collaborateurs) et
reproductible, comprenant aussi des grandes cultures (blé, orge, colza) menées en itinéraire bio
et préservation des sols et visant un équilibre organique à l’échelle de l’exploitation
106
.
La possibilité, voire la nécessité, de mieux tenir compte de la durabilité sociale et
environnementale au
stade des projets gagnerait enfin à s’appliquer tant au moment de
l’installation que durant la période de préparation de la transmission. Soutenir les futurs cédants
dans la transformation de leur exploitation pourrait être source de bénéfices pour eux-mêmes,
pour les repreneurs et pour la collectivité.
2 -
Adapter les normes professionnelles et comptables aux enjeux environnementaux
Un cran au-dessus du soutien aux évolutions volontaires, différentes parties prenantes ont
mentionné l’intérêt
de prendre en compte
à l’avenir
dans la valeur des exploitations leur qualité
agronomique
au moyen d’un d
iagnostic de la qualité des sols. Certaines plaident aussi pour un
objectif ou une obligation
d’autonomie organique des exploitations
excluant une trop forte
spécialisation des pratiques.
Une telle évolution viserait à la fois à faire évoluer les pratiques et à renseigner les cédants
et les repreneurs sur la qualité des sols (propriétés, pollutions diffuses). Elle aurait également
pour vertu, selon les interlocuteurs e
ntendus, d’encourager les exploitants à travailler, au long
cours, de manière à atteindre et/ou maintenir une bonne qualité d’ensemble, qui pourrait être
mieux valorisée au moment de la transmission. La préparation de la transmission serait ainsi un
moment dynamique pour faire pivoter les exploitations vers la transition agroécologique.
Il n’a pas été possible de
documenter ce que pourraient être la consistance et le coût de
tels diagnostics, ni d’examiner si et comment ceux
-ci pourraient, sur le modèle du diagnostic
carbone, être subventionnés : ce sujet
d’avenir mérite d’être exploré
.
Une telle évolution pourrait et même devrait, selon certains, aboutir à une évolution des
normes comptables applicables aux exploitations agricoles afin de matérialiser dans les comptes
la qualité agronomique et le potentiel de l’exploitation. Des recherches sont engagée
s
107
, qui
mériteront, elles aussi, de faire désormais l’objet d’une attention particulière.
106
Dans cette expérimentation, les exploitants sont propriétaires du foncier et des équipements nécessaires et ne
perçoivent pas d’aides publiques.
107
Académie d’agriculture de France et agrIDées,
Comptabilité socio-environnementale
–
Piloter et valoriser les
performances de l’entreprise pour une transition agricole durable, Avril 2022.
COUR DES COMPTES
92
3 -
Veiller à l’intelligibilité des dispositifs et à la cohérence des règ
les applicables
L
’enquête a conduit à constater une nouvelle fois le grand nombre de
s dispositifs
susceptibles de se combiner pour accompagner une transmission ou une installation, ainsi que
des
process d’instruction, d’attribution et de contrôle qui les
entourent
. Il s’agit d’un ensemble
complexe et peu intelligible. Les opérateurs reconnaissent
d’ailleurs
la nécessité de renforcer et
d’adapter
à toutes ces évolutions et à toutes ces possibilités, les compétences des acteurs chargés
du conseil aux agriculteurs. Comme il a aussi déjà été souligné, la mise à disposition publique
d’une information claire et actualisée constitue un bon objectif.
S’agissant des procédures et du cadre administratif, les organisations professionnelles
ont
fait état des difficultés rencontrées pour développer, par exemple, une activité non agricole en
complément d’une activité agricole
. Lorsqu
’un chiffre d’affaires supérieur à un seuil déterminé
est généré,
une société doit être créée et la gestion de l’ensemble s’en trouve
compliquée. Le
champ de l’enquête n’a pas permis d’explorer l’ensemble des dispositifs concernés
. Il convient
de veiller à la bonne adaptation de la réglementation économique, fiscale et sociale aux
évolutions de l’activité agricole
. De même, la mesure des effets de ces dispositifs sur les impôts,
cotisations sociales et droits des agriculteurs devrait être une priorité afin de garantir la
cohérence d’ensemble des dispositifs et
de lever les obstacles administratifs.
Le travail engagé de simplification du traitement des dossiers individuels
108
mérite un effort
soutenu et constant. Le transfert aux régions de la gestion opérationnelle de larges pans de cette
politique constitue un moment utile pour réexaminer
l’ensemble.
B -
Des modèles économiques et de financement
émergents pour accompagner la diversité des exploitations
1 -
Des instruments d’accès au foncier et aux exploitations en évolution
Dans un environnement en transformation, où les structures de régulation et de conseil
préexistantes ne paraissent plus en mesure de répondre seules à la variété et à la complexité des
situations, des intermédiaires apparaissent.
Des acteurs permettent
, d’un côté, aux
cédants de vendre des terres et/ou leur exploitation
en ayant la certitude qu’elles seront redistribuées vers de nouveaux
installés et/ou pour des
modes d’exploitation durable et, de l’autre côté, à des candidats à l’installation d’
accéder au
foncier en louant et/ou en achetant progressivement la terre (Foncière Terre de liens).
D’autres prévoient des modes de stockage
du foncier à court terme (<2 ans), de portage à
moyen terme (2-12 ans) ou à long terme (10 à 30 ans) auxquels peuvent participer les SAFER,
qui permettent aux nouveaux installés d’acheter les terres s’ils le souhaitent et au moment qui
leur convient. Par exemple, en Nouvelle-Aquitaine, un dispositif de portage prévu sur 10 ans a
été mis en place par la SAFER, les frais de portage étant couverts par la Région, les loyers
versés par les jeunes agriculteurs venant en déduction du prix de vente au moment du rachat.
108
Instructions techniques DGPE/SDC/2020-188 du 12 mars 2020 sur les contrôles administratifs de fin de plan
d’entreprise et DGPE/SDC/2020
-365 du 15 juin 2020 relative
aux avenants au plan d’entreprise
.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
93
Par ailleurs, sur ce que la chercheuse Cécile Gazo qualifie désormais de « marché de
l’installation
», d’autres propositions se font jour
, portées notamment par des collectifs (Faire
Bien, Fermes en Vie), des
start-ups
(Terra Hominis, Ceinture Verte), des coopératives
(Terrano), un réseau associatif (Initiative France) ou une école ( Projet HECTAR).
Certaines structures nationales non spécialisées dans l’agriculture, comme Initiative
France, développent une offre pour les exploitations, en proposant des financements
comparables à ceux des entreprises classiques. D’autres, comme Fermes en Vie, proposent des
formations en faveur de candidats à l’installation. Ce
s dispositifs peuvent être soutenus par des
fonds publics type
Banque publique d’investissement (BPI)
, T
erritoires d’innovation de grande
ambition (TIGA), subventions locales, qui peuvent se combiner avec des levées de fonds privés.
Là où le foncier est onéreux (viticulture), certains de ces opérateurs achètent de grandes
superficies, sous forme de groupement foncier, puis divisent
l’exploitation en lots, les parcelles
étant louées à des exploitants. Une entreprise fait ainsi
l’interface
entre l’exploitation à
transmettre et une pluralité d’exploit
ations installées.
D’autres
privilégient la constitution de sociétés coopérative d'intérêt collectif (SCIC) qui
rachètent des terres, y développent des installations standardisées (2 ha, 3 serres et réseaux
d’irrigation), et y installent des chefs d’exploitation. Ceux
-ci versent un loyer puis un
pourcentage sur le
chiffre d’affaires réalisé
au-dessus
d’un seuil déte
rminé
109
. Ce modèle
semble pouvoir se développer en marge du statut du fermage mais les données disponibles ne
permettent pas de mesurer
l’ampleur du phénomène et de connaître le niveau de satisfaction
des locataires ainsi que le taux de réussite de leurs installations.
Ces modalités de portage foncier et
d’exploitation
qui restent minoritaires
110
et atypiques,
méritent d’être prises en compte et maîtrisées techniquement par les pouvoirs publics
pour
enrichir la palette des outils de la politique d’installation
-transmission.
2 -
Des instruments financiers variés et nouveaux
De même, des instruments de financement classiques et nouveaux sont appelés à
coexister. L
e financement des projets de transmission et d’installation peut prendre des formes
variées et complémentaires
111
: les financements bancaires (financements de reprise et
d’investissements / financements de fonctionnement), les prêts complémentaires (prêt familial
et donation/ prêt vendeur/ prêt d’honneur), les locations (location
-vente / crédit-bail / bail à
cheptel), les financements participatifs et solidaires (investissement en capital / plateformes de
dons ou de prêts / financement solidaire), le financement alternatif du foncier (recherche
d’investisseurs fonciers / report d’accès au foncier), les garanti
es (garanties personnelles /
garanties réelles / garanties extérieures).
Il importe que les exploitants puissent recourir aux instruments les mieux adaptés à leur
projet.
Au titre des garanties d’emprunt
récentes
, le dispositif INAF est sur le point d’att
eindre
les objectifs quantitatifs espérés, en permettant environ 1,5
Md€ d’investissements, 83
% du
109
Par exemple, loyer de 550
€/mois pour deux hectares
, puis 7,5 % sur le CA au-dessus de 40 000
€ /an
.
110
Selon le ministère de l’agriculture, ces modalités de portage foncier concernent quelques dizaines de milliers
d’hectares, à comparer aux 15 millions d’hectares exploités en ferma
ge classique.
111
Par exemple, présentation du PAIT Hauts-de-France.
COUR DES COMPTES
94
portefeuille de garanties étant consacrés à de nouveaux entrants. À
l’été 2022, 6
000 prêts
avaient été adossés à cette garantie. Selon le
ministère de l’agriculture
, la dynamique observée
démontrerait la pertinence de cet instrument financier qui permettrait de répondre à une
défaillance de marché pour
l’accès au financement
d
es exploitations agricoles. A l’appui de
cette affirmation, le ministère cite une analyse publiée en juin 2021 par la plateforme fi-
compass
112
concernant les besoins en financement des secteurs agricoles et agroalimentaires.
Réalisée à la demande de la Commission européenne et de la BEI, cette étude mettrait en
évidence, pour 2017, un déficit de fi
nancement de l’agriculture estimé entre 1,3 et 1,7 Md€
, qui
porterait particulièrement sur les nouveaux entrants et les jeunes agriculteurs. L’étude invitait
à développer des initiatives comme le fonds INAF et à tenir compte du nouveau cadre prévu
par la PAC qui permet de combiner plus aisément les instruments financiers, les subventions et
les bonifications d’intérêts.
112
Financial needs in the agriculture and agri-food sectors in France.
UNE TRANSMISSION À MIEUX ORIENTER VERS DES EXPLOITATIONS DURABLES
95
___________________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
C
onçu depuis une vingtaine d’années pour faciliter la transmission des exploitations et non
plus pour restr
ucturer l’activité agricole, le volet transmission de la politique en faveur de
l’installation des agriculteurs et de la transmission des exploitations reste peu investi et mal connu.
Les difficultés à transmettre dont font état les agriculteurs s’avèrent
difficiles à
matérialiser et à chiffrer, tandis que les données qualitatives et quantitatives concernant le
recours aux dispositifs destinés à favoriser et à accompagner les transmissions ne font, pour
nombre d’entre elles, l’objet d’aucune consolidation à l’échelle
nationale.
Dans leur ensemble, exception faite des mesures fiscales, pour l’essentiel transversales
et à vocation patrimoniale, les mesures financières incitatives sont utilisées par un faible
nombre
d’agriculteurs et mobilisent peu de moyens
(moins de 1
M€ par an)
. Les actions
d’information et de conseil individuelles ou collectives
ainsi que les mises en relation entre
cédants et repreneurs semblent en revanche bien déployées sur le terrain. Toutefois, les
informations susceptibles d’éclairer
les agriculteurs dans leurs projets ou sur le marché des
biens agricoles sont inégalement accessibles. Les répertoires départ installation
, à l’échelle
régionale comme nationale, restent sous-
investis alors qu’une consolidation nationale et la
possibilité
d’extractions régionales offriraient de réels services.
L’examen des instruments d’aide mis en place révèle des causes structurelles communes
aux difficultés rencontrées pour la transmission comme pour l’installation (prix, insuffisante
transparence du mar
ché et des termes des transactions, niveau d’équipement important et
parfois en inadéquation avec les besoins de repreneurs) qui devraient être prises en
considération en amont et tout au long de l’activité de l’exploitation afin d’en garantir à tout
moment (retraite ou mobilité professionnelle) la meilleure transmissibilité.
Enfin, le renouvellement des générations rejoignant celui des pratiques, il apparaît
nécessaire de tirer le meilleur parti des moments-clés que constituent la préparation de la
transmi
ssion et les années d’installation pour accompagner le changement de l’agriculture
française vers un modèle durable. Cela implique d’adapter les instruments de politique publique
à l’ensemble des attendus de la politique d’installation
-transmission (renouvellement des
générations, production, durabilité sociale et environnementale, aménagement du territoire) et
de promouvoir une palette d’instruments susceptible d’apporter des solutions à la variété des
formes d’exploitation marquée par la coexistence de fe
rmes petites, moyennes et grandes.
Ces constats conduisent la Cour à formuler les recommandations suivantes, dont la bonne
mise en œuvre nécessite
ra une coopération renforcée avec les régions :
3.
réaliser un bilan du fonctionnement des répertoires départ-installation, assurer leur mise
en réseau et constituer une base nationale (MASA
, Chambres d’agriculture France, 2023)
;
4.
renforcer
l’accompagnement des cédants souhaitant transmettre leur exploitation par un
« bouquet transmission
» (diagnostic d’exploitatio
n et conseil, inscription au répertoire
départ-installation, coopération test sur un an, transmission globale du foncier) et prévoir
un guichet unique d’instruction
(MASA, 2023).
Liste des abréviations
ADASEA
.......
Association de développement, d’aménagement
et de services en environnement
et en agriculture
ADEAR
.........
Association pour le développement de l’emploi agricole et rural
AITA
.............
Accompagnement à l’installation et à la transmission en agriculture
APCA
............
Association permanente des c
hambres d’agriculture
ASP
...............
Agence de services et de paiement
CASDAR
.......
Compte d'affectation spéciale "Développement agricole et rural"
CDI
................
Comité départemental
de l’installation
CDOA
...........
Commission départementale d’orientation de l’agriculture
CDPENAF
.....
Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers
CEP
...............
Centre d’études et de prospective
CEPPP
...........
Centre d’élaboration du plan de professionnalisation personnalisé
CGAAER
......
Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux
CIVAM
.........
Centres d'initiatives pour valoriser l'agriculture et le milieu rural
CNIT
.............
Comité national installation-transmission
CPA
...............
Capacité professionnelle agricole
CPF
................
Compte personnel de formation
CRIT
..............
Comité régional installation-transmission
CRPM
............
Code rural et de la pêche maritime
CSO
...............
Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire
CUMA
...........
Coopérative d’utilisation du matériel agricole
DICAA
..........
Déclaration d’intention de cessation d’activité agricole
DJA
...............
Dotation jeune agriculteur
DPB
...............
Droit à paiement de base
EARL
............
Exploitation agricole à responsabilité limitée
ETA
...............
Entreprise de travaux agricole
EURL
............
Entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée
ETP
................
Équivalent temps plein
FEADER
.......
Fonds européen agricole pour le développement rural
FEAGA
........
Fonds européen agricole de garantie
GAB
..............
Groupement des agriculteurs biologiques
GAEC
............
Groupement agricole d’exploitation en commun
GFA
...............
Groupement foncier agricole
HCF
...............
Hors cadre familial
ICHN
.............
Indemnité compensatoire de handicaps naturels
INAF
.............
Initiative
nationale pour l’agriculture française
INRAE
...........
Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement
COUR DES COMPTES
98
MASA
...........
Ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire
MAEC
...........
Mesure agro-environnementale et climatique (FEADER/PAC)
MTECT
.........
Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires
MSA
..............
Mutualité sociale agricole
NIMA
............
Non issu du milieu agricole
OCAPIAT
.....
Opérateur de compétences pour la Coopération agricole, l'Agriculture, la Pêche,
l'Industrie Agro-alimentaire et les Territoires
ONIT
.............
Observatoire national de l’installation
-transmission
ORIT
.............
Observatoire régional de l’installation
-transmission
OTEX
............
Orientation technico-économique des exploitations
PAC
...............
Politique agricole commune
PAT
...............
Projet alimentaire territorial
PCAE
............
Plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles
PE
..................
Plan d’entreprise
PAI
................
Point Accueil Installation
PAITA
...........
Programme d’accompagnement à l’installation et à la transmission en agriculture
PBS
................
Production brute standard
PDR
...............
Programme de développement rural (FEADER)
PNDAR/PPDAR
Programme national/pluriannuel pour le développement agricole et rural
PPP
................
Plan de professionnalisation personnalisé
PPAS
.............
Programme pluriannuel d’activité (des SAFER)
PRAD
............
Plan régional de l’agriculture durable
PSN
...............
Plan stratégique national (PAC 2023-2027)
RA
.................
Recensement agricole
RDI
................
Répertoire Départ Installation
RENETA
.......
Réseau national des espaces-test agricoles
RICA
.............
Réseau d’information comptable agricole
RPG
...............
Registre parcellaire graphique
SA
..................
Société anonyme
SAFER
..........
Société d'aménagement foncier et d'établissement rural
SAS
...............
Société par actions simplifiée
SAU
...............
Surface agricole utilisée
SCEA
............
Société civile d'exploitation agricole
SDREA
..........
Schéma directeur régional des exploitations agricoles
SSP
................
Service de la statistique et de la prospective (MASA)
TATFNB
.......
Taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti
TFUE
.............
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
UTA
..............
Unité de travail annuel
Annexes
Annexe n° 1 :
échange de courriers entre le Premier Président de la Cour des comptes
et le Président de la Commission des finances du Sénat
............................................
100
Annexe n° 2 :
liste des personnes rencontrées
...................................................................................
102
Annexe n° 3 :
suivi des recommandations de la Cour des comptes formulées en 2011 et 2017
.......
107
Annexe n° 4 :
évolution de la pyramide des âges des exploitants agricoles par spécialité
................
109
Annexe n° 5 :
la diversité des modèles de mobilisation de la main d’œuvre agricole
.......................
110
Annexe n° 6 :
les différents statuts juridiques des exploitations agricoles
et le développement de formes d’exercice éloignées du modèle familial
..................
111
Annexe n° 7 :
projection d’évolution du nombre d’exploitations agricoles à horizon 2040
.............
114
Annexe n° 8 :
la connaissance du devenir des surfaces agricoles pouvant être
mises en succession dans les sept prochaines années
.................................................
116
Annexe n° 9 :
l’évolution du contrôle des structures
.........................................................................
117
Annexe n° 10 :
les volets et dispositifs du programme d’accompagnement
à l’installation et à la transmission en Agriculture
.....................................................
119
Annexe n° 11 : cartes des structures labellisées pour les dispositifs du programme
pour l’accompagnement à l’installation et à la trans
mission en agriculture :
points accueil installation, centres d’élaboration du plan
de professionnalisation personnalisé
..........................................................................
121
Annexe n° 12 : le financement des formations par de nouveaux acteurs : une complexité accrue
.....
124
Annexe n° 13 : la prise en compte du renouvellement des générations dans la PAC
et son application par les États membres
....................................................................
126
Annexe n° 14 :
les politiques régionales d’installation transmission
..................................................
146
Annexe n° 15 :
les soutiens financiers à l’installation et la transmission
............................................
179
Annexe n° 16 : la régulation du prix du foncier agricole par le droit des sols
et des espaces protégés
...............................................................................................
186
Annexe n° 17 : la question du montant des retraites agricoles
............................................................
188
COUR DES COMPTES
100
Annexe n° 1 :
échange de courriers entre le Premier Président de la Cour
des comptes et le Président de la Commission des finances du Sénat
ANNEXES
101
COUR DES COMPTES
102
Annexe n° 2 :
liste des personnes rencontrées
Commission européenne
–
DG agriculture et développement rural
M. Gijs SCHILTHIUS,
chef de l’unité Orientations politiques
M. Petros ANGELOPOULOS, analyste
Mme Maria GAFO GOMEZ-ZAMALLOA, cheffe adjointe
de l’unité Durabilité sociale
Mme Beata DZIECHCIARZ, analyste
Mme Carmen NARANJO SANCHEZ
, cheffe de l’unité Programmation stratégique, contrôle
interne et relations interinstitutionnelles
Mme Egle STANIONIENE, responsable de programmes
Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire
-
Direction générale de la performance économique et environnementale des
entreprises (DGPE)
Mme Valérie METRICH-HECQUET, directrice générale
M. Serge LHERMITTE, chef du service compétitivité et performance environnementale
Mme Mylène TESTUD-NEVES, sous directrice compétitivité
M. Frédéric BLANC, chef du bureau du financement des entreprises
M. Vincent BOULESTEIX, adjoint au chef du bureau du financement des entreprises,
M. Thierry LE BOUDEC, bureau du financement des entreprises
-
Secrétariat général - Service de la statistique et de la prospective
Mme Corinne PROST, cheffe du service de la statistique et de la prospective (SSP)
M.
Bruno HERAULT, chef du Centre d’études et de prospective (CEP)
M. Jean-Noël DUPEYROT, chargé de mission régulation économique et marchés au sein du
CEP
M. François-Pierre GITTON, chef du bureau des statistiques sur les productions et les
comptabilités agricoles
M.
Samuel GIVOIS, chargé d’études au sein du bureau des statistiques sur les productions et
les comptabilités agricoles
-
Secrétariat général
–
Service des affaires financières, sociales et logistiques
M. Sébastien COLLIAT, chef de service
M. Philippe AUZARY, adjoint au chef de service
M. Patrick DODEIGNE,
M. Olivier CUNIN, sous-directeur, sous-direction du travail et de la protection sociale
-
Direction générale de l’
enseignement et de la recherche (DGER)
Mme Valérie BADUEL, ex-directrice générale
M. Luc MAURER, directeur général adjoint
ANNEXES
103
Mme Selma TAFANI-THIEBLEMONT, cheffe du bureau des formations initiales
-
Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des es
paces ruraux (CGAAER)
Mme Barbara BOUR-DESPREZ, ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts
M. Hervé LEJEUNE, inspecteur général de l’agriculture
-
Direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt de Nouvelle
-
Aquitaine (DRAAF Nouvelle-Aquitaine)
Mme Anne BARRIERE, adjointe au directeur régional de l’alimentation, de l’agriculture et
de la forêt
M. Michael CHARIOT, chef du service régional de l’économie agricole et agroalimentaire
M. Franck MAITRE, responsable de la cellule installation
-
Direction départementale des territoires de Haute-Vienne
M. Stéphane NUQ, directeur
Mme Christine SAINT-MARTIN, adjointe au chef du service économie agricole
-
Direction départementale des territoires de Dordogne
M. Emmanuel DIDON, directeur
Mme M
ichèle MARCEAU, responsable de l’installation, du contrôle des structures
Mme Alexandra TAILLANDIER
Mme Geneviève PRADES
-
Direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt des Hauts
-de-
France (DRAAF Hauts-de-France)
Mme Fabienne POIX, chargée de mission Agriculture et environnement
-
Direction départementale des Territoires et de la Mer du Pas-de-Calais
M. Edouard GAYET, directeur départemental des territoires et de la mer.
Mme Ségolène PODVIN, cheffe de l’unité Entreprise et foncier agr
icole
-
Direction départementale des Territoires et de la Mer de la Somme
M. Jean-Luc BECEL, chef du service économie agricole
M. Florent PREVOST, responsable du bureau structures et installations
-
Agence de services et de paiement (ASP)
Mme Valérie ISABELLE, directrice du développement rural et de la pêche,
Mme Alice MORGAN, cheffe du secteur aides nationales et FEADER non régionalisés
COUR DES COMPTES
104
-
Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)
Mme Nadia JOUBERT, directrice des statistiques, des études et des fonds (DSEF)
M. Marc PARMENTIER, responsable du département cotisations tarifs AT Fonds (DSEF)
M. Christine DUPUY, directrice de la réglementation
-
France Agrimer
M. Patrick AIGRAIN, chef du service évaluation, prospective et analyses transversales
Ministère de la transition écologique
–
D
irection générale de l’aménagement, du
logement et de la nature (DGALN)
Mme Marie-Laure
METAYER, adjointe au directeur de l’eau et biodiversité (DEB)
M. Jean-Baptiste BUTLEN, sous-
directeur de l’aménagement durable
Ministère
de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et
numérique
–
Direction du budget (DB)
Mme Anne-Hélène BOUILLON, sous-directrice
–
7
ème
sous-direction
M Nicolas LAGARDE, chef du bureau de l’agriculture (7BA)
Chambres d’agriculture
-
Chambres
d’agriculture France (ex
-APCA)
M. François B
EAUPERE, président de la CRA Pays de la Loire, membre du bureau de l’APCA
M. Éric COLLIN, directeur du service entreprises et conseil
Mme Nathalie GALIRI, responsable entreprises et installation
-
Chambre interdép
artementale d’agriculture du Nord
-Pas de Calais
Mme Guilaine DESSENNE, cheffe du département « Hommes et territoires »
M. Henri DELRUE, conseiller agricole
Mme Pauline SINGEZ, conseillère transmission et installation et actions pour le PAIT
Mme Martine NOËL, conseillère installation
-
Chambre départementale d’agriculture de la Somme
Mme Laurie LABELLE, responsable d’équipe installation
-transmission
-
Chambre départementale d’agriculture de la Haute
-Vienne
Mme Marie-Laure GAVEAU-VARACHER, directrice générale des services
Mme Céline LEYSSENNE, conseillère installation-transmission
ANNEXES
105
-
Chambre départementale d’agriculture de Dordogne
M. Serge FOURLOUBEY, chef du département compétitivité des entreprises
Centre de formation des apprentis
–
Centre de formation professionnelle de Dordogne
(pour accueil du stage 21h)
Mme Marie-Pierre LAPEYRE, formatrice en économie et gestion
Fédération nationale des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural
- FNSAFER
Mme Muriel GOZAL, directrice générale
M. Christophe MAILLET, directeur du service études, veille et prospective
M. Michaël RIVIER, responsable du département juridique
Collectivités territoriales
-
Région Hauts de France
M. Ertgren SHEHU, DGA Pôle Territoires et Transitions
Mme Pauline COLINDRE, Responsable de ser
vice, direction de l’agriculture, région Hauts de
France
Mme Laurence FERY,
direction de l’agriculture, région Hauts de France
M. Paul MOITIER
direction de l’agriculture, région Hauts de France
-
Association des régions de France
Mme Hélène AUSSIGNAC, conseillère agriculture, agro-alimentaire, pêche et forêt
M. Samuel Ouahab, étudiant en Master de Science Politique (Sciences Po Paris), chargé de
mission
Syndicats et organisations professionnelles
-
Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles
- FNSEA
M. Bertrand LAPALUS, membre du conseil d’administration au titre de la section nationale
des fermiers et métayers (SNFM)
M. Michel THOMAS, sous-directeur du développement rural et de la politique régionale
européenne, département de l’entreprise et des
territoires
-
Jeunes agriculteurs
M. François-Etienne MERCIER, vice-
président chargé de la transmission, de l’installation et
de la formation
M. Jérémy GIROUD, vice-président chargé du renouvellement des générations agricoles et des
relations publiques
M. Xavier HEINZLE, conseiller renouvellement des générations en agriculture
COUR DES COMPTES
106
Mme Mathilde ROBY, responsable du service économique
-
Coordination rurale
M. Joris MORAS, responsable de la section jeunes
Mme Esther LABENERE, référente jeunes
-
Confédération paysanne
Mme Véronique MARCHESSEAU, secrétaire générale
M. Emmanuel MARIE, secrétaire national
Mme Caroline COLLIN, chargée de missions politiques agricoles / installation
-
FADEAR
–
réseau de l’agriculture paysanne
Mme Manon BARDIN, animatrice Installation-Transmission
M. Denis LEPICIER, responsable du groupe de travail installation
–
transmission du réseau
CIVAM
M. Raphaël BELLANGER, co-président du pôle InPact et responsable du groupe de travail
installation-transmission du réseau CIVAM
Autres organismes
-
CERFRANCE
M. Philippe BOULLET, directeur du pôle performances et prospectives
-
HECTAR
Mme Audrey BOUROLLEAU, co-
fondatrice d’HECTAR, école d’agriculture
Mme Émilie ODDON, directrice du développement
-
École Nationale Supérieure Agronomique de Toulouse (INP-ENSAT)
M. François PURSEIGLE, directeur du département de Sciences économiques, sociales
et de gestion
-
VetAgroSup
M. Philippe JEANNEAUX, professeur d’économie rurale
ANNEXES
107
Annexe n° 3 :
suivi des recommandations de la Cour des comptes
formulées en 2011 et 2017
Recommandation
Mise en
œuvre
Les aides à l’installation en agriculture –
LP 59815 du 12 janvier 2011
Les observations contenues dans ce rapport conduisaient à envisager une réévaluation de la
politique d’aide à l’installation des jeunes agriculteurs. Outre la renonciation au
dispositif des
prêts bonifiés, la Cour recommandait
Une distinction entre le statut de jeune agriculteur, l’octroi des aides
et les avantages annexes ainsi que la subordination des avantages
annexes, principalement les droits à produire, à un besoin réel pour
assurer la viabilité des exploitations.
Non mise en œuvre
Un élargissement des pouvoirs d’appréciation des préfets dans
l’octroi des aides et, à cette fin, un assouplissement de la rédaction
des dispositions du code rural donnant au préfet la faculté de refuser
les aides.
Non mise en œuvre
113
La prise en compte par les préfets, dans l’octroi des aides
financières, de la situation financière et patrimoniale des nouveaux
installés, ainsi que de celle de leur famille et de leur contribution
possible à
l’exploitation en cas d’installation dans le cadre familial.
Non mise en œuvre
Une valorisation des droits à produire accordés qui devrait être prise
en compte dans l’évaluation du montant des aides consenties
individuellement.
Non mise en œuvre
Le recentrage et, éventuellement, le renforcement des aides en
faveur des catégories d’exploitations et des zones géographiques
qui
nécessitent
d’être
aidées
pour
des
raisons
tenant
à
l’aménagement du territoire, à la préservation de l’environnement
et à la santé alimentaire, les aides ne se justifiant que si elles
constituent une condition nécessaire de l’installation
Partiellement mise en
œuvre
(modulation
montagne
et
zone
intermédiaire
de
la
DJA)
Un meilleur suivi des suites données à l’installation et de l’é
volution
de la situation du nouvel installé sans attendre l’expiration du PDE
Non mise en œuvre
Un plafonnement de l’abattement spécial consenti aux jeunes
agriculteurs en matière d’impôt sur le revenu
Mise en œuvre
(cf.
chap
II-II-A-1
du
présent rapport).
113
Les pouvoirs d’appréciation du préfet ont été limités par l’article D.
343-11 du CRPM qui permettait au préfet
de refuser l’octroi de la DJA lorsqu’elle n’était manifestement pas nécessaire a été abrogé par décret n°2016
-1141
COUR DES COMPTES
108
Un réexamen de la fiscalité du patrimoine dans le secteur agricole
compte tenu des évolutions intervenues par ailleurs en matière de
transmissions d’entreprises
Non mise en œuvre
•
Les aides à l’installation en agriculture (2011
-2015), rapport n° S2017-1631
Recommandation n°
1 : (DGPE) Procéder d’ici 2019 à un suivi des
exploitants de moins de 40 ans installés avec ou sans DJA et analyser
la situation économique et la pérennité de leurs exploitations
Non mise en œuvre
Recommandation n° 2 : (DGPE) Simplifier et édicter sans délai les
règles encadrant les contrôles des aides à l’installation jusqu’à la fin
de la programmation 2014-2020
Mise en œuvre
(deux
instructions
techniques en mai et
décembre 2017 et une
instruction
en
mars
2020 ont simplifié les
règles
encadrant
les
contrôles)
Recommandation
n° 3
:
(DGPE
et
APCA)
Poursuivre
l’amélioration de la tenue des répertoires de l’installation, en
application de l’arrêté du 28 décembre 2016 fixant les conditions de
participation des chambres d’agriculture à la politique d’installation
en agriculture
Non mise en œuvre
Recommandation n° 4 : (DGPE) Mettre en place, au plus tard le 1
er
janvier 2018, l’observatoire national de l’installation prévu par la
loi d’avenir du 13 octobre 2014
Non mise en œuvre
ANNEXES
109
Annexe n° 4 :
évolution de la pyramide des âges des exploitants agricoles
par spécialité
COUR DES COMPTES
110
Annexe n° 5 :
la diversité des modèles de mobilisation
de la main d’œuvre agricole
Dans le cadre du programme de recherche « Pour et Sur le développement régional
–
PSDR 4
» financé par l’INRAE e
t la région Occitanie, le projet REPRO-INNOV a conduit une
analyse
114
sur la base du RA 2000, 2010 et de l’enquête Structures de 2016, permettant
d’identifier les dynamiques à l’œuvre dans la diversification des modèles agricoles en
distinguant cinq grands t
ypes de mobilisation de la main d’œuvre permanente et de la sous
-
traitance dans les exploitations :
-
les exploitations de type « famille ou exploitant seul », qui représentent 72 % des
exploitations en 2016, pèsent 50 % de la PBS globale et emploient 51 % des ETP ; à
l’intérieur de cette catégorie, les agriculteurs travaillant en famille (couple ou famille
élargie), regroupent 30 % des exploitations pour 28 % de la PBS ; les fermes à exploitants
seuls ou à travail réduit (inférieur à 0,75 unité de travail agricole ou UTA), qui ne
correspondant plus au modèle familial traditionnel, représentent 42 %, soit le groupe
numériquement le plus important mais ne valorisant que 22 % de la PBS ;
-
les exploitations du type « famille avec salariés », majoritaires dans les orientations
porcine, horticole et viticole, et qui représentent 13 % des exploitations et 24 % de la PBS ;
-
les exploitations du type « salariés prépondérants », dans lesquelles les salariés non
familiaux assurent au moins les deux tiers du travail, ou dans lesquelles les chefs
d’exploitation sont salariés
; cette catégorie est écartelée entre les extrêmes, regroupant à la
fois quelques très grandes exploitations obéissant à des logiques de firme, et aussi beaucoup
de très petites exploitations ; elles représentent 6 % des exploitations, 15 % de la PBS et
18 % des ETP ;
-
les exploitations de type « délégation
», qui recourent à l’externalisation et aux ETA
; elles
représentent 7 % des exploitations et 6 % de la production et connaissent une hausse
importante ;
-
les exploitations de type « exploitants associés », comportant au moins un exploitant sans
lien de parenté ou au moins quatre associés de la même famille ; cette catégorie correspond
à «
l’agriculture de groupe
» hors cadre familial (GAEC, assolement en
commun…)
; elle
ne représente encore que 3 % exploitations, mais 7
% de la PBS, et s’inscrit en forte
croissance.
114
Geneviève Nguyen, Br
uno Legagneux, avec l’appui d’Olivier Pauly (SSP) et de José Ramanantsoa (CEP),
projet REPRO-INNOV du programme PSDR4
–
cité dans SSP et CEP,
Actif’Agri, Transformation des emplois et
des activités en agriculture,
Paris, la Documentation française, 2019.
ANNEXES
111
Annexe n° 6 :
les différents statuts juridiques des exploitations agricoles
et le développement de formes d’exercice éloignées du modèle familial
1/ Présentation synthétique des différentes formes statutaires des exploitations
agricoles
Tableau n° 7 :
principales caractéristiques des différentes formes sociétaires possibles
pour les exploitations agricoles
GAEC
EARL
SCEA
GFA
SA
SARL
Groupement agricole
d’exploitation en
commun
Exploitation agricole
à responsabilité
limitée
Société civile
d’exploitation
agricole
Groupement foncier
agricole
Société anonyme
Société à
responsabilité
limitée
Forme
juridique
Société civile
particulière
Société civile
particulière
Société civile
Société civile
particulière
Société
commerciale,
Société de
capitaux
Société
commerciale
Nombre
d’associés au
capital
Minimum 2
Maximum 10
Minimum 1
Maximum 10
Minimum 2
Pas de maximum
Minimum 2
Pas de maximum
Minimum 2
Pas de maximum
Minimum 1
Maximum 100
Qualité des
membres
Personnes physiques
uniquement
Associés exploitants
Personnes physiques
uniquement (sauf
Safer)
Associés exploitants
(plus de 50 % du
capital)
Associés non
exploitants
Personnes
physiques ou
morales
Personnes physiques
Safer possible
Au moins un associé
exploitant (gérance)
Personnes
physiques ou
morales
Personnes
physiques ou
morales
Capital
Minimum 1
500 €
Minimum 7
500 €
Pas de minimum
Pas de minimum
Maximum
37 000
€
Minimum 7
500 €
Gérance
Simple ou multiple
Obligatoirement
associés
Simple ou multiple
Obligatoirement
associés-exploitants
titulaires du capital
social
Simple ou
multiple
Associés ou non
Simple ou multiple
Obligatoirement
associés
Associés ou non
Associés ou non
Source
: Cour des comptes d’après FNSAFER, Le pri
x des terres en 2020, p. 26
Les exploitations sous statut individuel (personnes physiques et entreprises individuelles
à responsabilité limitée
–
EIRL) restent toujours majoritaires (58,4 % au dernier recensement
agricole de 2020), même si leur nombre diminue à un rythme plus rapide entre 2010 et 2020
(- 33
%) que l’ensemble des exploitations (
- 20 %).
Le nombre
d’
exploitations en forme sociétaire à un ou plusieurs associés augmente
(+ 9 %). Ces dernières sont nettement majoritaires chez les moyennes et grandes exploitations
(70 %), le statut individuel restant prépondérant pour les petites et micro exploitations (83 %).
Les formes sociétaires les plus répandues sont d’une part le groupe agricole d’exploitation
en commun (GAEC, créé en 1962), qui repose sur
des relations égalitaires et l’obligation de
travailler
en commun ; et d’autre part l’entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL),
créée en 1985, pour permettre au conjoint d’accéder au statut de co
-exploitant, même si elle
peut être constituée à un seul associé. À eux deux, ces statuts représentent plus de 72 % des
COUR DES COMPTES
112
formes sociétaires et correspondent à une forme de détention du capital quasi-exclusivement
familiale
: le statut des GAEC impose que le capital d’exploitation soit détenu par l’exploita
nt
ou les co-exploitants et, si la loi n° 2006-
11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole a rendu
possible l’ouverture d’une minorité (moins de
50 %) du capital des EARL à des non exploitants,
cette possibilité est peu utilisée et jamais dans des proportions majoritaires.
D’autres formes sociétaires civiles à objet agricole –
société civile d’exploitation agricole
(SCEA), groupement foncier agricole (GFA) etc.
–
ainsi que les formes sociétaires de droit
commun (SA) permettent de dissocier propriété et ges
tion et d’intégrer des membres non
exploitants de la famille (cas de figure le plus courant) ou de l’extérieur. Ces formes
représentent 11 % des exploitations, et sont concentrées dans les grandes exploitations (dont
elles représentent 21 % des exploitations).
Au sein de cet ensemble, de plus en plus d’exploitations recourent à des formes juridiques
commerciales de type société anonyme (SA, SAS, SARL) pour mobiliser des sources de
financement extérieures ou articuler plusieurs sociétés, notamment dans le cadre de
diversification d’activités et de commercialisation des produits… Ce type de société
représentait moins de 2 % du total des exploitations en 2016, mais connaît une forte croissance,
en particulier dans les grandes exploitations.
2/ Un modèle familial majoritaire mais renouvelé et cohabitant
avec le développement d’exploitations «
aux allures de firmes »
Promu par les différentes lois d’orientation agricole depuis 1960 et inscrit dans le code
rural (art. L.1-I. 3°), le modèle familial correspond à la superposition dans la même entité
familiale et productive de la détention des moyens de production (foncier et capital) d’une part,
de la gestion, de la mise en valeur et de production d’autre part
: ceux qui possèdent
l’exploitation sont ceux qui la gère
nt et y travaillent.
Ce modèle reste majoritaire : 58 % des exploitations sont sous statut individuel, et 72 %
des 42 % des exploitations sous forme sociétaire sont des GAEC ou des EARL dont les associés
possèdent exclusivement (GAEC) ou majoritairement (EARL) les parts. Sous ce critère de la
coïncidence de la propriété et de la gestion, 90 % des entreprises correspondent donc à un
modèle familial certes renouvelé mais toujours prépondérant.
Dans le cadre du projet de recherche
Caractérisation des formes d'organisations sociales
et économiques associées à l'agriculture de "firme"
–
AGRIFIRME,
François Purseigle et
Bertrand Hervieu ont dégagé plusieurs catégories émergentes au sein des exploitations
agricoles
115
qui s’éloignent du modèle familial classique : pa
rmi les exploitations de grande à
très grande taille, certaines exploitations, mues par des logiques financières et de gestion d’un
portefeuille d’actifs, s’appuyant sur une multiplicité de centres de décision et superposant
souvent plusieurs formes de structures juridiques, peuvent correspondre soit à une agriculture
de type sociétaire « par délégation
», avec recours à l’externalisation, soit à une agriculture
« familiale sociétaire » avec des associés exploitants multiples. Parmi les moyennes et petites
exploitations, certaines correspondent à une agriculture « diversifiée, pluriactive et
territoriale
», composée d’exploitations gérées par un agriculteur souvent non issu du monde
115
B. H
ervieu
et F. P
urseigle,
Sociologie des mondes agricoles
, Paris, Armand Colin, 2013.
ANNEXES
113
agricole, et dont l’activité productive agricole se combine avec d’autres ac
tivités
(transformation, vente directe, agro-
tourisme…).
Une autre typologie intéressante est proposée par Bruno Legagneux et Valérie Olivier-
Salvagnac
116
: à partir de 15 variables associées à l’éloignement du modèle familial et
regroupées en quatre catégor
ies (effacement de la main d’œuvre familiale
; dissociation du
travail et de la propriété du capital ; agrandissement de la taille associée à des structures
juridiques sociétaires
; développement d’activités commerciales ou de valorisation), ils
dégagent d
eux grands ensembles de profils d’exploitation agricole, l’un proche du modèle
familial (90
% de leur échantillon), l’autre présentant un profil « d’entreprise agricole
aux
allures de firme ». Le groupe des exploitations aux allures de firme est lui-même divisé en deux
sous-groupes :
•
les entreprises agricoles aux allures de firmes non familiales (4,1
%) de l’échantillon,
comprenant :
-
les très grandes entreprises agricoles (1 %), où, du fait de la taille et du volume de travail
(12 ETP en moyenne), la main
d’œuvre est principalement salariée et le capital est possédé
par plusieurs associés dont une présence notable de non exploitants ; les Otex
117
où ce type
d’exploitations est le plus représenté sont la viticulture (37
%), l’horticulture (15
%),
l’arboricultu
re (14 %) et le maraîchage (11 %) ;
-
les domaines agricoles non familiaux (0,8 %), de taille plus réduite (4,2 ETP en moyenne),
où les mêmes caractéristiques de recours à la main d’œuvre salariée voire à l’externalisation
et d’ouverture du capital à des ass
ociés non exploitants voire non familiaux sont présentes,
et où des activités de valorisation (vente directe et diversification) sont combinées à
l’activité agricole productive
; les Otex
où ce type d’exploitations est le plus représenté sont
la viticulture (66 %), le maraîchage (11 %) et
l’élevage porcin (4,2
%) ;
-
les combinaisons d’unités productives non familiales (2,3
%), pour lesquelles joue surtout
le critère de prépondérance de la main d’œuvre non familiale, les formes juridiques et la
propriété du capital restant de nature familiale ;
•
les exploitations aux allures de firmes familiales (6
% de l’échantillon), comprenant
:
-
les domaines agricoles familiaux, restant dans un cadre familial avec une main d’œuvre
familiale équivalente à la main d’œuvre co
ntractuelle ou externe
; ce type d’exploitation
est surtout représenté dans l’activité viticole (66
% des cas), puis arboricole (5,7 %),
maraîchère et horticole (6,2 %) ;
-
Les ateliers de production à caractère patrimonial, petites unités où le volume de travail
(1,6 ETP) est plus faible et significativement délégué à de la sous-traitance (la logique
patrimoniale prenant le pas sur la logique économique et expliquant le niveau plutôt faible
de production de ce type d’exploitation, pourtant proches de la «
firme » par la
surreprésentation notable d’associés non exploitants et non familiaux
; ce type
d’exploitation est surtout représenté dans les grandes cultures (35
% des cas) et autres
grandes cultures (12 %), ainsi que la viticulture (18 %).
116
B. Legagneux, V. Olivier-Salvagnac, « Les exploitations agricoles françaises aux allures de firme »,
in Le
nouveau capitalisme agricole
,
op. cit
.
117
Classement des exploitations selon leur production principale (par exemple « grandes cultures », «
maraîchage », « bovins lait » etc.).
COUR DES COMPTES
114
Annexe n° 7 :
p
rojection d’évolution du nombre d’exploitations agricoles
à horizon 2040
Les résultats du recensement agricole 2020 révèlent qu’en 10 ans, la France a perdu près
de 100 000 exploitations pour passer de 491 000 à 389 000 (soit un taux de décroissance annuel
moyen de -2,28
%). Cette diminution du nombre d’exploitations touche une grande partie du
territoire français, comme l’illustre la carte ci
-dessous.
Carte n° 2 :
é
volution du nombre d’exploitation 2010
-2020
Source : RA 2010, 2020, traitement Cour des comptes
La surface agricole utilisée totale reste de son côté assez stable, tandis que la surface
agricole moyenne par exploitation augmente chaque année : en 2020, elle est de 69 hectares,
soit 14 de plus qu’en 2010 et 27 de plus qu’en 2000.
Dans une étude parue en 2018, Piet et Saint-Cyr ont réalisé une projection du nombre
d’exploitations agricoles françaises à l’horizon 2025 sur la base du recensement agricole (RA)
de 2010. Ils prévoyaient qu’à l’horizon 2020, la France compterait 386
000 exploitations
–
soit
une baisse surestimée de 0,5 % seulement. Compte tenu de la fiabilité de leurs estimations, il a
paru intéressant à la Cour de répliquer leur méthode afin de projeter le nombre d’exploitations
françaises à l’horizon 2040, à partir du recensement agricole 2020.
ANNEXES
115
La méthode de Piet et Saint-
Cyr modélise les évolutions du nombre d’agriculteurs dans
différentes catégories d’exploitation (on considère différentes catégories de SAU, des
orientations technico-économiques (Otex) différentes et on distingue les formes individuelles
ou so
ciétaires des exploitations). L’hypothèse de leur modèle consiste à considérer que la
probabilité de passer d’une catégorie à une autre (de changer d’Otex, de passer dans la catégorie
de taille supérieure, etc.) ne change pas avec le temps et ne dépend pas
non plus de l’historique
des populations d’agriculteurs. Lorsque l’on connait l’évolution des populations de chaque
catégorie de 2009 à 2010, on peut alors calculer les populations en 2011 et ainsi de suite,
jusqu’en 2020. La Cour a utilisé les résultats
du recensement agricole 2020 pour valider puis
reprendre le travail de Piet et Saint-
Cyr et pousser la prédiction jusqu’en 2040.
Dans un premier temps,
le modèle a été ajusté pour qu’il réalise la meilleure estimation
de 2020 à partir des données 2004-2015. Ce modèle prédit alors 387 500 exploitants en 2020.
Cette projection correspond à une évolution de - 21,1 % par rapport à 2010, contre - 20,7 %
pour les données effectives, soit une erreur inférieure à un demi-point. Le modèle donne des
résultats de bonne qualité également pour chaque région séparément, excepté pour la Corse qui
se comporte de manière atypique puisqu’elle est la seule région dont le nombre d’exploitations
augmente entre 2010 et 2020.
Dans un second temps, sont calculées les projections
dans l’avenir. Les résultats indiquent
un nombre d’exploitations de 294
000 en 2035, et de 277 000 en 2040, soit une baisse de 25 %
(respectivement 29 %) par rapport à 2020 et un taux de décroissance annuel moyen de 1,9 %
d’ici 2035, et de 1,7
% d’ici 2040. La diminution du nombre d’exploitations serait donc moins
rapide qu’entre 2010 et 2020 (de
-2,28 % par an).
Les projections vont aussi
dans le sens d’une
poursuite
de la tendance à l’agrandissement.
Elles indiquent une baisse de 42 % et 24
% des exploitations de moins de 20 ha et entre 20 ha
et 200 ha, respectivement, toutes Otex et formes juridiques confondues tandis que le nombre de
celles avec une SAU supérieure à 200 ha reste quasi-stable ou augmente légèrement. Cela
signifie que pour maintenir la SAU actuelle, la taille moyenne des exploitations supérieures à
200 ha augmente. Les projections indiquent par ailleurs une hausse de la part de la forme
sociétaire qui passerait de 42 % à 60 % entre 2020 et 2040.
COUR DES COMPTES
116
Annexe n° 8 :
la connaissance du devenir des surfaces agricoles pouvant
être mises en succession dans les sept prochaines années
Carte n° 3 :
surfaces agricoles pouvant être mises en succession dans les sept ans
(en milliers d’ha)
Source : RA 2020, traitements Cour des comptes
Le gradient de couleur des régions indique la proportion de la SAU nationale que chacune
représente. Plus la couleur est jaune, plus la région est importante dans la SAU nationale. Plus
la couleur est violette, moins la SAU est importante. À l’intérieur des cercles, le chiffre inscrit
dans la part jaune indique la taille de la SAU dont le devenir est incertain, en violet celle pour
laquelle le successeur est connu.
Les régions Nouvelle-Aquitaine, Occitanie et Auvergne-Rhône-Alpes ont pour
caractéristiques d’avoir des SAU importantes, le plus haut
niveau de SAU à reprendre dans les
sept
prochaines années et des taux d’incertitudes élevés
: 67 % pour Occitanie, taux le plus
élevé de France, 63 % pour Auvergne-Rhône-Alpes et 58 % pour Nouvelle-Aquitaine, taux plus
élevé que la moyenne nationale, qui est de 57
%. Les autres régions avec un taux d’incertitude
élevé, Corse, PACA et Île-de-France, ont un poids moins important dans la SAU nationale.
ANNEXES
117
Annexe n° 9 :
l
’évolution du contrôle des structures
Créé par la loi de 1962 sous le nom de contrôle des cumuls, le disp
ositif d’attribution
d’autorisation d’exploiter pour les extensions au
-
delà d’un plafond départemental a été réformé
par la loi d’orientation agricole de 1980. Devenu contrôle des structures, ce dispositif s’est vu
assigner un objectif supplémentaire de fa
cilitation de l’installation des jeunes agriculteurs,
prioritaires dans l’attribution des autorisations d’exploiter en cas de concurrence sur les
parcelles examinées, adossé à un schéma directeur départemental des structures agricoles fixant
les surfaces m
inimales d’installation (SMI) et les seuils d’agrandissement
maximaux.
La commission des structures chargée de le mettre en œuvre, composée de représentants
de l’administration et de la profession agricole, a été fusionnée avec la commission mixte
statuant
notamment sur les aides à l’installation et la commission des agriculteurs en difficulté
par la loi n° 95-95 du 1
er
février 1995 de modernisation de l’agriculture au sein de
la
commission départementale d’orientation de l’agriculture (CDOA). La compositio
n de cette
commission, au-
delà de représentants de l’État, des collectivités territoriales (départements et
régions) et du monde agricole, a été élargie par la loi d’orientation agricole du 9 juillet 1999
aux représentants du monde rural (artisanat, consommateurs, propriétaires fonciers,
propriétaires forestiers), de l’industrie agro
-
alimentaire et d’associations de défense de
l’environnement. Toujours en vigueur, cette commission consultative assiste le préfet pour
«
l’élaboration et la mise en œuvre, dans
le département, des politiques publiques en faveur de
l’agriculture, de l’agro
-industrie et du monde rural », et émet «
un avis sur les projets d’actes
réglementaires et individuels en matière de structures agricoles, d’aides aux exploitants, aux
exploitations et aux cultures et aux modes de production » (art. R. 313-1 CRPM).
La loi d’avenir pour l’agriculture du 13 octobre 2014 a conféré au préfet de région la
compétence d’attribution des autorisations d’exploiter, et remplacé les schémas directeurs
départementaux par des schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles (SDREA),
entrés en vigueur progressivement à partir de 2016.
À l’intérieur d’un objectif constant de lutte contre l’agrandissement excessif, la fixation des
seuils définissant ce caractère excessif a été marquée à partir des années 1990 par une certaine
fluctuation, différentes lois allant dans le sens de la souplesse (1990, 2006 et 2010), d’autres dans
le sens d’une plus grande limitation (loi d’avenir de 2014 et loi du 20 mars 2017
relative à la lutte
contre l’accaparement des terres), en y incluant les acquisitions de terres par les sociétés. Quoi
qu’il en soit de ces fluctuations, force est de constater que la portée du contrôle des structures
reste modérée. D’une part, il n’intervient qu’en cas de candidatures multiples, la majorité des
transactions faisant l’objet d’autorisations tacites. D’autre part, si la CDOA peut
émettre un avis
défavorable et le préfet
refuser de donner une autorisation d’exploiter quand se présente un
candidat prioritaire
–
et en particulier un jeune agriculteur
–
, il ne peut imposer ce candidat au
propriétaire ; seules les SAFER peuvent, par leur droit de préemption ou par voie amiable, et
après publication d’appel à candidatures
, orienter le foncier vers les candidats mieux positionnés
et
prioritaires, mais cette modalité d’intervention reste rare.
COUR DES COMPTES
118
Tableau n° 8 :
le contrôle des structures en 2019*
Région
Nombre de
demandes
Nombre de
dossiers
soumis à
l’avis de la
CDOA
Dossiers
Instal-
lation
Dossiers
Agrandis-
sement
Déclara-
tions
(reprise
de biens
familiaux)
Total
décisions
Proportion
de refus
(toutes
décisions)
Recours
TA
Pays de la Loire
(06-2016/10-2017)
3 430
118
nc
960
2 229
25
2 570
10 %
Bretagne (2019)
3 664
1 055
761
2 747
32
4 005
15 %
16
Occitanie (2018)
3 155
641
1 024
1691
273
1 512
5,4 %
5
Normandie (2019)
1 690
375
428
747
39
1 179
6 %
17
Ile-de-France
(2019)
241
0
84
157
2
6
119
100 %
1
Hauts-de-France
(2019)
2 477
916
613
1 186
99
1 476
3 %
34
PACA (2019)
565
18
406
98
18
478
1 %
2
Centre Val-de-Loire
527
Source :
Cour des comptes à partir des éléments transmis par les directions régionales de l’agriculture, de l’alimentation et
de la forêt. *NB
: les chiffres concernent l’année 2019 sauf mention différente dans la colonne 1 du tableau
118
Dont 7 % pour absence de capacité professionnelle agricole non mentionnés dans le tableau.
119
Probablement non pertinent, seuls les refus (6) sont mentionnés.
ANNEXES
119
Annexe n° 10 :
les volets et dispositifs du p
rogramme d’
accompagnement
à l’
installation et à la transmission en Agriculture
Financement État prévu par l'instruction
Montants engagés
(moy 19-21 en 1
000 €)
État
Région
Total
Volet 1 Accueil des porteurs de
projet
3 499
863
4 362
Financement
du
Point
Accueil
Installation (PAI)
Financement partiel État sur la base du
nombre d’accueils
. Paiement sur la base des
montants justifiés par le prestataire et dans la
limite
du
montant
engagé
(plafond
à
l’engagement fondé sur le no
mbre moyen de
nouveaux installés sur les trois dernières
années et sur le nombre moyen de DJA
attribuées sur les trois dernières années) et du
plafond de paiement (fondé sur le nombre de
personnes accueillies au PAI et sur le nombre
annuel de DJA attribuées).
3 499
863
4 362
Volet 2 Conseil à l'installation
8
2 675
2 683
Prise en charge des diagnostics des
exploitations à reprendre
Financement partiel État, plafonné à 1
500 €
et 80 % de la dépense, réservé aux candidats
HCF de moins de 40 ans avec PPP agréé.
8
1 650
1 658
Prise en charge des études de faisabilité
et/ou de marché
Pas de financement État
0
1 025
1 025
Volet 3 Préparation à l'installation
5 024
844
5 868
Financement du CEPPP
Financement partiel État, forfaitaire de 500 €
par PPP. Un seul PPP financé,
à l’exception
des candidats à la DJA
ayant bénéficié d’un
premier PPP et dont le délai avant installation
a dépassé 24 mois du fait des difficultés
rencontrées.
3 850
85
3 935
Financement des stages collectifs de 21
heures
Financement
partiel
État,
forfaitaire
de
120
€/stagiaire. Pour tous porteurs de projet
895
35
930
Prise en charge des bourses de stage
d’application en exploitation
Financement
État
au
stagiaire,
base
230
€/mois
; 385 € sous conditions, plafonné
à 6 mois de stage
63
0
63
Prise en charge des indemnités des
maîtres exploitants
Financement État de 90 €/mois plafonné à 6
mois, à l’exploitant
16
0
16
Prise en charge des indemnités de stage
de parrainage
Financement État sauf espace-test, si absence
d’autres financement, pou
r candidat HCF de
moins de 40 ans, détenteur d’une CPA. Pour
période de 3 à 12 mois, selon réglementation
199
724
923
COUR DES COMPTES
120
Volet 4 Suivi du nouvel exploitant
424
447
871
Prise en charge du suivi des nouveaux
exploitants
Financement partiel État, plafonné à 1
500 €
et 80 % de la dépense. Priorité aux HCF,
disposant d’un PPP et d’un PE. Priorités
régionales possibles.
424
447
871
Volet 5 Incitation à la transmission
985
177
1 161
Prise en charge des diagnostics des
exploitations à céder
Financement partiel État, plafonné à 1
500 €
et 80 % de la dépense. Pour cédants ayant
déposé un DICAA et inscrits au RDI.
521
20
541
Aide à la transmission des exploitations
préalablement inscrites au RDI
Financement partiel État, plafonné à 4000 €
pour exploitant inscrit au RDI depuis plus de
12 mois et ayant fait diagnostic cédant à un
jeune agriculteur HCF
339
0
339
Aide à la transmission globale du
foncier
Financement partiel État, plafonné à 3000 €.
Même condition cédant que 5.1 et repreneur
que 5.2. Non cumulable avec 5.2
37
0
37
Aide aux propriétaires bailleurs
Pas de financement État
0
0
0
Aide à la location de la maison
d'habitation
et/ou
des
bâtiments
agricoles
Pas de financement État
0
0
0
Prise
en
charge
du
conseil
d’accompagnement en amont à la
transmission
Financement partiel État, plafonné à 1
500 €
et 80 % de la dépense pour cédants de 52 à 57
ans.
88
157
245
Volet 6 Communication Animation
3 631
1 364
4 994
Aide aux actions d'animation et de
communication en faveur du métier
d'agriculteur, de l'installation et de la
transmission,
de
la
coordination
régionale
Financement partiel État sur justificatif des
actions financées.
3 631
1 364
4 994
TOTAL
13 570
6 370
19 940
ANNEXES
121
Annexe n° 11 :
cartes des structures labellisées pour les dispositifs du
programme pour l’accompagnement à l’installation et à la transm
ission
en agriculture
: points accueil installation, centres d’élaboration du plan
de professionnalisation personnalisé
Carte n° 4 :
structures
labellisées pour le point d’accueil installation depuis 2018
Source
: Cour des comptes d’après Chambres d’Agriculture Franc
e
COUR DES COMPTES
122
Carte n° 5 :
structures
labellisées pour le centre d’élaboration du plan professionnel
personnalisé depuis 2018
Source
: Cour des comptes d’après Chambres d’Agriculture France
ANNEXES
123
Carte n° 6 :
structures habilitées pour le stage 21 heures depuis 2018
Source
: Cour des comptes d’après Chambres d’Agriculture France
COUR DES COMPTES
124
Annexe n° 12 :
le financement des formations par de nouveaux acteurs :
une complexité accrue
Les règles de financement des formations destinées à accompagner l’installation,
formations inscrites dans le PPP à l’exception du stage coll
ectif de 21 heures et formations à
l’émergence, ont été modifiées à la suite de la loi n° 2018
-771 du 5 septembre 2018 pour la
liberté de choisir son avenir professionnel et de l’adoption par le conseil d’administration du
fonds d’assurance
formation des actifs non-salariés agricoles VIVEA, le 23 octobre 2018, de
trois résolutions portant sur les modalités de financement de la préparation à l'installation,
entrées en vigueur entre le 1
er
janvier 2019 et le 1
er
janvier 2022.
Avant ces évolutions, les formations inscrites dans le PPP étaient automatiquement
financées par VIVEA, l’organisme délivrant la formation lui adressant une demande de
financement mensuelle. VIVEA finançait également certaines formations à l’émergence.
D’autres financeurs prenaient en ch
arge des formations plus spécifiques pour des publics
ciblés : les formations aboutissant à la capacité professionnelle (CP) à destination des
demandeurs d’emploi étaient par exemple financées par les régions.
La nouvelle situation depuis le 1
er
janvier 2022 est marquée par :
-
Le repositionnement des financements apportés par VIVEA. Le fonds ne finance plus les
formations à l’émergence et limite la prise en charge des formations du PPP aux cas où
elles ne peuvent pas bénéficier de financement par un autre organisme et à celles visant (i)
les compétences techniques indispensables à l’installation et permettant de redimensionner
le projet du candidat
; (ii) l’initiation aux techniques de formation ; (iii) les compétences
entrepreneuriales uniquement si le compte personnalisé de formation (CPF) du candidat est
vide et (iv) les diplômes conférant la capacité professionnelle à hauteur de 200 heures au
maximum.
-
La mobilisation du CPF du candidat comme source potentielle de financement des
formations à l’émergence, v
isant les compétences entrepreneuriales ou techniques, et
aboutissant à la CP.
-
L’intervention accrue d’autres acteurs, dont les compétences diffèrent en fonction des
publics et des types de formation : les régions qui financent les stages pratiques, les
fo
rmations CP et émergence, en priorité pour les demandeurs d’emploi, et par exception
pour les salariés
; l’OCAPIAT
120
qui finance les formations techniques pour les salariés ;
Pôle Emploi qui finance les stages pratiques et les formations émergence et entrepreneuriat
pour les demandeurs d’emploi
; et le CPF Transition Pro qui finance le compte personnel
d’activité (CPA) pour les salariés en transition professionnelle.
Dans son rapport sur l’é
valuation du fonctionnement des structures chargées de la
préparatio
n à l’installation en agriculture, le CGAAER juge que l’évolution n’a pas abouti à
une raréfaction des financements potentiels mais à une complexification du système de
120
OCAPIAT :
Opérateur de Compétences pour la Coopération agricole, l’Agriculture, la Pêche, l’Industrie
Agroalimentaire et les Territoires.
ANNEXES
125
financement. Cette évolution entraînera les conséquences suivantes pour les candidats et les
structures labellisées CEPPP :
-
Les candidats potentiels mobiliseront leur CPF. Celui-ci pouvant être limité, il conviendra
qu’ils optimisent son utilisation dans leur parcours, entre la formation à l’émergence de
leurs projets, à la formation technique ou entrepreneuriale préalable à leur entrée dans le
parcours
de
professionnalisation,
ou
pour
couvrir
certains
aspects
de
la
professionnalisation.
-
En parallèle de l’élaboration du PPP, les CEPPP devront prendre en compte le plan de
financement des forma
tions proposées, ce qui supposent qu’ils mettent en place une
ingénierie financière, se coordonnent avec les partenaires financeurs et informent les
porteurs de projet.
COUR DES COMPTES
126
Annexe n° 13 :
la prise en compte du renouvellement des générations
dans la PAC et son application par les États membres
Cette annexe présente la politique européenne de soutien au renouvellement des
générations. Après une brève présentation du contexte démographique et de la prise en compte
politique de l’enjeu par les institutions communautaires, elle présente l’application des mesures
de la PAC 2014-
2022 dans un échantillon d’États membres et les choix opérés par ceux
-ci pour
la mise en œuvre de la PAC 2023
-2027.
Le contexte communautaire du renouvellement des générations
La situation démographique européenne
Le nombre d’exploitations de l’UE n’a cessé de diminuer, passant de 15 à 10 millions entre
2003 et 2016
121
. Cette réduction provient surtout des petites exploitations (moins de 4 ha) dont le
nombre a chuté de 38 %. Dans le même temps, le nombre de grandes exploitations (plus de 50 ha)
a augmenté de 7 %
122
. Plus largement, l’industrie agricole représentait 9
476 600 emplois en 2019
dont 3 769 850 dans le secteur de la production alimentaire
123
. En 2016, seulement 11,4 % des
agriculteurs étaient âgés de moins de 40 ans alors que 58 % avaient plus de 55 ans, et 34 % plus
de 65 ans.
Graphique n° 8 :
évolution
du nombre d’exploitations par classe d’âge
du chef d’exploitation dans l’UE
-27
Source : Eurostat, traitement Cour des comptes
121
Cour des Comptes européenne,
Le soutien de l’UE en faveur des jeunes agriculteurs devrait
être mieux ciblé
pour favoriser un renouvellement efficace des générations
, 2017.
122
Étude pour la commission AGRI − L’avenir du modèle agricole européen : les conséquences socio
-
économiques et territoriales de la diminution du nombre d’exploitations agricoles et d’agriculteurs dans l’Union
européenne.
123
Parlement européen,
Actualité
: Statistiques agricoles de l’UE
: subventions, emplois et production
, novembre 2021.
ANNEXES
127
La proportion des agriculteurs âgés diffère néanmoins selon les pays. Le vieillissement
est plus accentué dans les pays du sud et certains pays de
l’est de l’Europe. Les exploitants de
plus de 65 ans gèrent par exemple 52 % des exploitations au Portugal et 44 % en Roumanie. A
l’inverse, en Autriche
et en Allemagne, respectivement 7 % et 8 % des exploitations sont gérées
par des agriculteurs de plus de 65 ans.
En comparaison, la situation française est plus favorable : seulement 15 % des
exploitations sont dirigées par des chefs d’exploitations ayant
plus de 65 ans. De plus, 16 % des
exploitations françaises sont dirigées par des chefs d’exploitations ayant moins de 40 ans, ce
qui place la France parmi les 5 pays européens dont le taux de jeunes agriculteurs est le plus
élevé : 23 % en Autriche, 20 % en Pologne, 19 % en Slovaquie et 16 % en Estonie
124
.
Les niveaux de formations et de diplômes des jeunes agriculteurs ont augmenté ces
dernières années tout en restant faibles. En 2016, seulement 43 % des nouveaux chefs
d’exploitations de moins de 35 ans
avaient déjà eu une expérience agricole et seulement 22 %
avaient suivi une formation agricole complète. Ce taux est néanmoins bien supérieur à la
moyenne globale de l’ensemble des agriculteurs européens, dont seulement 9
% ont suivi une
formation agricole complète
125
.
La prise en compte politique progressive du renouvellement des générations
par les institutions européennes
Depuis une quinzaine d’années, le renouvellement des générations en agriculture s’est
progressivement inscrit parmi les priorités de la politique agricole commune.
Dès 2008
126
, le Parlement européen affirmait que «
favoriser le renouvellement des
générations d’agriculteurs est essentiel pour répondre aux défis alimentaire, énergétique et
territorial qui
attendent l’agriculture de l’Union aujourd’hui et demain
» et reconnaissait
également les «
difficultés liées aux coûts élevés d’installation, dont les prix de vente ou de
location du foncier agricole, comme à la nécessité d’investir sans cesse dans les capitaux
matériels et les ressources humaines
».
Considérant que «
les mesures en faveur des jeunes agriculteurs reprises dans le
deuxième pilier se sont avérées insuffisantes pour arrêter le vieillissement rapide de la
population »
, le Parlement a réitéré ses positions dans une résolution de 2011
127
sur la PAC à
l'horizon 2020
en affirmant qu’il
«
convient en conséquence d’inscrire le renouvellement des
générations dans le secteur agricole comme un défi prioritaire de la future PAC
» et estimé
qu’il
« est essentiel de mettre en place des mesures attrayantes propres à encourager
l’établissement de jeunes agriculteurs et d’autres nouvelles entreprises et que les mécanismes
de soutien dans le deuxième pilier devraient être étendus, par exemple, l’accès aux terres, les
subventions et les prêts favorables
[…]
».
124
Source : Eurostat code ef_m_farmang.
125
Commission européenne
, Étude d’impact de la commis
sion européenne sur le renouvellement des générations,
le développement local et les zones rurales
. (SWD (2021)78 final), avril 2021.
126
Résolution du Parlement européen du 5 juin 2008 sur l’avenir pour les jeunes agriculteurs dans le cadre de la
réforme en cours de la PAC (2007/2194(INI)).
127
Résolution du Parlement européen du 23 juin 2011 sur la PAC à l'horizon 2020 : alimentation, ressources
naturelles et territoire - relever les défis de l'avenir (2011/2051(INI)).
COUR DES COMPTES
128
En 2014
128
, le Conseil
de l’UE
indiquait que le renouvellement des générations en
agriculture permettrait de répondre au double défi de rendre le secteur agricole européen à la
fois plus durable et plus compétitif. En 2015
129
, la Commission européenne constatait à nouveau
l’importance des jeunes agriculteurs et le défi majeur qu’est le vieillissement de la population
en Europe et plaidait pour
la nécessité d’accorder un plus grand soutien aux jeunes agriculteurs.
Le commissaire Phil Hogan soulignait en 2017
130
l’importance de doter ces nouveaux
agriculteurs hautement qualifiés de moyens technologiques solides et de lutter contre les obstacles
liés à l’entrée dans l’activité agricole comme l’insuffisance des connaissances agricoles et l’accès
au foncier et aux financements. Ainsi, la communication
131
de la Commission intitulée «
L’avenir
de l’alimentation et de l’agriculture
» indiquait «
qu’il ne pourra y avoir de secteur agricole
prospère sans un véritable renouvellement des générations. […] Or les jeu
nes agriculteurs et
ceux qui viennent de s’installer se heurtent à des obstacles considérables pour démarrer leur
activité agricole, notamment de nature économique, comme le prix élevé des terres, mais
également sur le plan sociétal, l’agriculture étant pe
rçue comme une profession peu attrayante
ou désuète, et parfois assortie d’une protection sociale inadaptée
».
Au cours de la préparation de la PAC 2023-2027, en 2021
132
, le Parlement soulignait,
dans la continuité des positions précédentes, que «
la PAC devrait apporter un meilleur soutien
aux jeunes et aux nouveaux agriculteurs sur les plans des revenus, du renouvellement des
générations, de la formation, de l’emploi des jeunes…
» et constatait les différentes difficultés
rencontrées par les jeunes agricult
eurs au moment de l’installation, en soulignant le coût élevé
du foncier en raison de la concentration des terres agricoles et leur accaparement.
En 2021, d
ans un document de travail concernant l’évaluation de l’incidence de la PAC
sur le renouvellement de
s générations, le développement local et l’emploi dans les zones
rurales
133
, la Commission relevait que «
Le vieillissement des agriculteurs européens est l’un
des plus grands défis auxquels sont confronté
e
s les zones rurales de l’UE
». L’évaluation
concluait que «
l’incidence des mesures de renouvellement des générations de la PAC sur le
nombre de jeunes agriculteurs est généralement positive, mais qu’elle est limitée dans certaines
régions, notamment dans celles qui ne disposent pas d’infrastructures et de
services de base
.
Cette incidence positive dépend également d’autres facteurs, y compris socio
-culturels et, plus
généralement, économiques susceptibles d’inciter les personnes à vivre et à exercer une activité
agricole dans des zones rurales ou de les en
dissuader. C’est pourquoi les mesures de
renouvellement de générations de la PAC ne peuvent être évaluées indépendamment des autres
politiques de l’UE, des conditions socio
-économiques plus larges et des mesures et
128
Conseil de l’Union européenne, conclusions de la présidence sur le renforcement des mesures de l’UE en faveur
des jeunes agriculteurs, Conseil « Agriculture et pêche », Bruxelles, 15 décembre 2014.
129
Commission européenne, « Les jeunes agriculteurs et la PAC », Luxembourg, Office des publications de
l’Union européenne, 2015
.
130
Discours prononcé par le commissaire M. Phil Hogan lors de l’atelier organisé conjointement par le réseau
européen de développement rural (REDR) et le Conseil européen des jeunes agriculteurs (CEJA) le 25 janvier
2017 à Bruxelles.
131
Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité Économique et Social Européen
et au Comité des régions, «
L’avenir de l’alimentation et de l’agriculture
», Bruxelles, 29 novembre 2017.
132
Résolution du Parlement européen du 20 octobre 2021 sur une stratégie « De la ferme à la table » pour un
système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement (2020/2260(INI))
133 Document SWD (2021)78 final du 8 avril 2021.
ANNEXES
129
réglementations nationales »
Ce document indiquait également que les États membres dont la
politique de renouvellement est la plus efficace sont ceux qui ont mis en place un mix de
mesures soutenant les investissements initiaux, apportant des conseils et de la formation aux
nouveaux installés, appuyés par des dispositifs facilitant les transferts intergénérationnels.
Ces communications reflètent l’attention
croissante
portée par les institutions de l’Union
européenne à la question du renouvellement des générations d’agriculteurs
et son lien avec les
différents aspects de la performance de l’agriculture
: alimentaire, environnemental, social et
équilibres territoriaux.
L’application des mesures de la PAC en faveur du renouvellement
des générations par les États membres
Définition de l’échantillon
Pour les deux programmations 2014-2022 et 2023-2027, les mesures de la PAC en faveur
du renouvellement des générations, aides compensatoires au revenu du premier pilier, aides à
l’installation et aides aux investissements du second pilier, laissent des marges de manœuvre
importantes aux États membres tant pour le choix ou non d’y recourir que pour les modalités
d’application. Il est donc intéressant de connaître les choix faits par les États membres, en
limitant l’étude à un échantillon de pays.
Un échantillon de quatre pays a été sélectionné en raison de caractéristiques communes avec
la France : l’Allemagne, le Danemark, l’Espagne et l’Italie. L’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et la
France sont les quatre plus grands contributeurs à la production agricole européenne en 2019 (59 %)
et les quatre pays européens avec le cheptel le plus important. Les SAU totales de l’Allemagne, de
l’Espagne et de la France sont comparables
, alors que les SAU moyennes des exploitations sont
comparables entre la France (61 ha),
l’Allemagne (61 ha) et le Danemark (75 ha). Ces trois derniers
pays partagent au demeurant un pourcentage similaire de micro-exploitations (27
%), à l’opposé de
certains pays d’Europe centrale et orientale, Bulgarie, Roumanie et Hongrie, où ce taux atteint
les
90
%. Enfin, la main d’œuvre agricole en France, Allemagne, Espagne et Italie est comprise entre
500
000 et un million d’unités de travail utile (UTA).
Tableau n° 9 :
éléments
de comparaison démographique des pays de l’échantillon
Nombre
d’exploitations 20
16
SAU moyenne 2016
(en ha)
SAU totale
(en millions
d’hectares)
en 2016
Main d’œuvre
agricole
–
2016
(UTA)
Allemagne
276 120
61
16.71
502 610
Danemark
35 050
75
2.61
49 480
Espagne
945 020
25
23.23
822 370
Italie
1 145 710
11
12.60
897 090
France
456 520
61
27.81
708 170
Source
: Graph’agri 2021, Eurostat
COUR DES COMPTES
130
La répartition des exploitations selon les orientations technico-économiques est aussi
semblable entre Allemagne, Danemark et France.
La situation démographique est en revanche différente entre les pays de l
’
échantillon. En
Allemagne, le taux d’agriculteurs de plus de 65 ans est de 8
% contre 26 % au Danemark, 31 %
en Espagne et 41 % en Italie.
Graphique n° 9 :
évolution
du nombre d’exploitations par classe d’âge
du chef d’exploitation dans l’UE
-27
Source : Eurostat, traitement Cour des comptes
Les mesures en faveur du renouvellement des générations de la programmation 2014-2022
Dans la PAC 2014-2022, le renouvellement des générations est couvert par deux objectifs
structurants
: i) trouver les moyens d’attirer les jeunes v
ers le secteur agricole et ii) développer
une agriculture plus moderne, technologique et durable. Pour soutenir ces objectifs destinés
spécifiquement à l’installation des jeunes agriculteurs, un instrument a été confirmé mais
amendé, les aides à l’installation du deuxième pilier, tandis qu’un nouvel instrument a été
introduit dans le premier pilier, les paiements en faveur des jeunes agriculteurs venant en
complément des paiements de base. Ces instruments sont complétés par des mesures influant
indirectemen
t sur le renouvellement des générations comme les mesures d’aides à
l’investissement ou celles favorisant la coopération et la formation de nouveaux agriculteurs.
ANNEXES
131
Le budget de l’UE consacré à cette thématique a été doublé entre la programmation 2007
-
2013 et 2014-
2020 passant de 3,2 milliards d’euros à 6,4 milliards d’euros
134
, notamment en
raison de l’introduction du paiement complémentaire en faveur des jeunes agriculteurs dans le
premier pilier.
A)
Le paiement en faveur des jeunes agriculteurs du premier pilier
a-
Le cadre communautaire
Le paiement en faveur des jeunes agriculteurs prévu par l’article 50 du règlement (UE)
n° 1307/2013 présente un caractère obligatoire et peut représenter au maximum 2 % des crédits
du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) perçus annuellement par un État membre
135
.
Cette aide
permet aux jeunes agriculteurs de bénéficier d’une augmentation de leur revenu
pendant les cinq premières années suivant leur installation.
La réglementation prévoit des critères obligatoires et des possibilités de modulations pour
l’éligibilité à l’aide et son calcul. Concernant l’éligibilité, la réglementation européenne prévoit
plusieurs critères obligatoires : être un jeune agriculteur ayant 40 ans au plus au moment de la
demande, s’installer pour la première fois à la tête d’une exploitation agricole (ou s’être
installé
au cours des cinq dernières années précédant la demande). Les États membres ont la faculté
d’introduire des critères supplémentaires quant au niveau minimal de formation et de
qualification des bénéficiaires.
Concernant le calcul de l’aide, l
e règlement européen encadre le nombre de droits au
paiement activé par l’agriculteur ou le nombre d’hectare
s admissibles entre un minimum de 25
DPB (ou hectares) et un maximum de 90 DPB (ou hectares). De plus, l
e montant de l’aide peut
être calculé de quatre manières différentes : en fonction du paiement national moyen par
hectare, en fonction de la valeur moyenne des DPB détenus, du paiement unique à la surface
par hectare, ou en divisant l’enveloppe du premier pilier par le nombre d’hectares admissible.
Tous les État membres ont activé ce dispositif sur la période 2014-2020 mais la proportion
du budget FEAGA que chacun a décidé de consacrer à cette aide varie de 0,3 % à 2 %.
Concernant les superficies couvertes, les deux tiers des États membres ont choisi de faire
bénéficier les jeunes agriculteurs de l’aide à hauteur de 90 hectares et
un tiers ont défini une
limite entre le minimum réglementaire de 25 hectares et 60 hectares.
Huit États membres ou
régions ont choisi d’appliquer des critères d’éligibilité tenant aux
qualifications, 11 aux formations et cinq
136
permettent à tous les jeunes exerçant un contrôle
sur des exploitations sociétaires de percevoir l’aide
.
134
Cour des comptes européenne,
Le soutien de
l’UE en faveur des jeunes agriculteurs devrait être mieux ciblé
pour favoriser un renouvellement efficace des générations,
(2017).
135
Pour la France, les plafonds nationaux visés à l’article 6 sont prévus à l’annexe II et sont les suivants
: 7
553 677
000 € en 2015, 7 521
123
000 € en 2016, 7 488
380
000 € en 2017, 7 462
790
000 € en 2018, 7
437 200
000 € en 2019 et les années suivantes.
Le plafond maximum de 2 % correspond donc aux montants
suivants : 151 073
540 € pour 2015, 150
422
460 € pour 2016, 149
767
600 € en 2017, 149
255
800 € en 2018,
148 744
000 € pour 2019 et les années suivantes.
136
Information manquante pour la Pologne, la Lettonie, les Pays-Bas, la Finlande et Malte.
COUR DES COMPTES
132
b-
L’utilisation du dispositif au sein des pays de l’échantillon
Seules
la France et l’Espagne ont mi
s
en place des critères d’éligibilité supplémentaires
pour le porteur de projet. Une formation et une qualification adaptées sont requises pour
percevoir l’aide.
Concernant le montant de l’aide, l’
Italie
et l’E
spagne ont opté pour la valeur moyenne
des DPB
. L’Allemagne a retenu un
taux forfaitaire. Pour la France et le Danemark, le calcul du
montant est basé sur le paiement national moyen par hectare. Les quatre pays de comparaison
ont choisi d’
attribuer cette aide pour un maximum de 90 hectares, à la différence de la France
qui a plafonné à 34 hectares.
Le budget consacré à la mesure, pour la période 2014-2020
137
, est respectivement de 44
M€
au Danemark, 190
M€ en Italie, 243
M€ en Allemagne, 362
M€ en France et 487
M€ en Espagne.
Tableau n° 10 :
p
rincipales options retenues par les États membres de l’échantillon
pour l’aide complémentaire en faveur des jeunes agriculteurs pour la période 2014
-2022
Allemagne
Danemark
Espagne
France
Italie
% du plafond national annuel
2 %
1 %
1 %
Méthode de calcul
Taux
forfaitaire
Paiement
national
moyen par ha
Valeur
moyenne des
DPB retenus
Paiement
national
moyen par ha
Valeur
moyenne des
DPB retenus
Nombre maximal d’hectares
pouvant être retenus
90
90
90
34
90
Exigences supplémentaires
en matière de formation
et/ou qualifications
Non
Non
Oui
Oui
Non
Montant de l’aide en millions
243
44
487
362
190
Éligibilité de tous les JA
exerçant un contrôle sur
des exploitations sociétaires
Non
Non
Oui
Non
Non
Source : Chambres d
’agriculture France, Aide complémentaire au revenu pour les jeunes agriculteurs,
octobre 2020
B)
L’aide au démarrage d’entreprises pour les jeunes agriculteurs du deuxième pilier
: la
dotation jeunes agriculteurs
a-
Le cadre communautaire
L’aide au démarrage d’entreprises pour les jeunes agriculteurs prévue par l’article 19 du
règlement (UE) n°
1305/2013 permet aux jeunes agriculteurs de bénéficier d’un soutien à la
137
Chambres d’agriculture France,
aide complémentaire au revenu pour les jeunes agriculteurs
, octobre 2020
ANNEXES
133
trésorerie lors de leur installation. Cette aide correspond à la mesure 6.1 prévue par le règlement
d’exécution (UE) n°
808/2014. Cette mesure 6.1 répond à la priorité 2B «
faciliter l'entrée
d'exploitants agricoles suffisamment qualifiés dans le secteur de l'agriculture, et en particulier
le renouvellement des générations
» définie
à l’article 5, para
graphe 2, point b) du règlement
(UE) n° 1305/2013.
L’
aide est co-financée au taux maximal de 80 % par le FEADER et est plafonnée à
70 000
€
, les montants
de base et modulés étant définis à l’échelon national ou régional. L’aide
est versée en deux tranches minimum et sur une période de cinq ans au maximum. Elle peut
prendre la forme d’une subvention, d’instruments financiers ou d’une combinai
son des deux.
Pour
l’
obtenir, le nouvel installé doit remplir la définition de jeune agriculteur prévue à
l’article 2 du règlement (UE) n°
1305/2013 :
-
ne pas être âgé de plus de 40 ans au moment de la demande ;
-
posséder des connaissances et compétences professionnelles suffisantes ;
-
s’installer
pour la première fois comme chef d
’
exploitation agricole.
L’obtention de cette aide est également subordonnée à la présentation d’un plan
d’entreprise dont la mise en œuvre doit commencer dans un délai de neuf mois
à compter de la
date de la décision d’octroi de l’aide et doit permettre au jeune de répondre à la définition
d’«
agriculteur actif
» dans les 18 mois suivant l’attribution de l’aide. La bonne réalisation du
plan d’entreprise conditionne le paiement de la
dernière tranche.
Les États membres fixent un seuil plancher et plafond de produit brut standard (PBS) pour
l’accès des exploitations à l’aide. Cette aide est limitée aux exploitants relevant de la définition
des micros et petites entreprises.
Comme pré
vu par l’article 49, des critères de sélection peuvent être définis par les États
membres ou les régions, par exemple la taille de l’exploitation, le temps consacré à l’activité
agricole, le caractère innovant du projet, les types et techniques de producti
on, l’apport du projet
en termes économiques (création d’emploi) et environnementaux (AB, MAEC), la localisation
de l’exploitation, le niveau de développement de la région, etc.
L’aide est activée dans tous les pays de l’UE, à l’exception du Danemark, de l’Irlande et
des Pays-
Bas. Le montant moyen de l’aide par pays va de 11
429
€ en Autriche à 63
867
€ en
Allemagne, et même 71 667
€
138
à Malte. Les montants varient selon les modulations établies
au niveau régional et national et selon les critères de sélection des projets.
138
Chambres d’agriculture France,
Aides à l’installation des jeunes agriculteurs et jeunes entreprises
rurales
,
octobre 2020
COUR DES COMPTES
134
b-
L’utilisation du dispositif au sein des pays de l’échantillon
139
L
’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et la France
ont fait le choix de mettre en place des
programmes de développement rural dont l’autorité de gestion s’établit à un niveau ré
gional.
Contrairement à la France, l’Espagne et l’Italie n’ont défini ni modulation ni montant
minimum au niveau national. À titre d’exemple, certaines modulations régionales peuvent
concerner la création d’emploi, comme en Catalogne ou en Andalousie
: la création ou le
maintien d’au moins une unité de travail agricole permet d’obtenir une majoration de
respectivement 10 000
€ et 18
000
€. De plus, l’Andalousie prévoit également une majoration
liée à la production standard prévisionnelle contenue dans le
plan d’entreprise. Cette majoration
peut aller jusqu’à 29
500
€ pour les PE prévoyant une production standard supérieure à
50 000
€. Dans le nord de l’Espagne, la Cantabrie prévoit quant à elle une DJA dédoublée
: une
première DJA pour les projets mobilisant au moins une UTA, et une deuxième DJA pour les
projets mobilisant la moitié d’une UTA. Leurs montants de base respectifs sont de 20
000
€ et
12
200 € et peuvent être majorés en fonction du montant d’investissement prévu dans le plan
d’entreprise. Dans l
a région de Valence, une majoration de 5 000
€ est prévue si le plan
d’entreprise prévoit que l’exploitation dispose d’installations pour le conditionnement et/ou la
transformation d’au moins un quart de la production obtenue sur l’exploitation.
En Italie
, les régions du Latium, d’Ombrie, de Sicile, du Trentin et de Vénétie ont un
montant unique pour l’installation des jeunes agriculteurs, qui peut atteindre jusqu’à 70
000
€
dans le Latium et en Ombrie. Pour le zonage, la majorité des régions appliquent une majoration
de 10
000 € pour les zones à contraintes spécifiques ou naturelles et les zones de montagne.
Certaines régions ont tout de même fait le choix de mettre en place des modulations comme
dans la province de Bolzano, qui a doublé la prime de base pour les «
maso chiuso
», c’est
-à-
dire les « fermes fermées » qui sont indivisibles lors de la reprise. En Ligurie, les jeunes
agriculteurs peuvent bénéficier d’une majoration de 8
000
€ en cas d’installation dans une
exploitation où au moins 50 % des terre
s n’ont pas été cultivées depuis au minimum 5 ans ou
qui étaient auparavant exploitées par des personnes sans lien de parenté avec le jeune
agriculteur. Ce type de majoration existe aussi
dans les Pouilles et le Val d’Aoste.
C)
Les aides à l’investissement
a-
Le cadre communautaire
Le soutien aux investissements,
prévu par l’article 17 du règlement (UE)
n° 1305/2013 et
correspondant à la mesure 4 du règlement
d’exécution
UE, permet aux jeunes agriculteurs de
bénéficier i) d’une aide à l’investissement pour mettre aux normes leur exploitation dans les
5
ans de réalisation de leur plan d’entreprise ainsi que ii) de majorations d’aide à
l’investissement e
n général.
Sur la programmation 2014-2022, le règlement communautaire autorisait les États
membres à majorer les taux d’aide aux investissements améliorant la performance globale, la
durabilité du projet ou concernant la transformation, commercialisation et/ou le développement
de produits agricoles. La majoration peut atteindre 20 points de pourcentage supplémentaires,
dans la limite de 90 % du soutien combiné total.
139
L’ensemble de ces informations proviennent des dernières versions des PDRR disponibles sur les sites
régionaux, nationaux ou sur les sites du réseau rural national Programmi di sviluppo rurale regionali approvati
2014-2020 (reterurale.it) / Programas autonómicos 2014-2020 (mapa.gob.es)
ANNEXES
135
b-
L’utilisation du dispositif au sein des pays de l’échantillon
L’
aide aux investissements revêt une importance variable selon les États et les régions.
En effet, en Allemagne et au Danemark, cette mesure n’est pas mise au service de la priorité
du
renouvellement des générations t
andis qu’en Italie,
elle
peut atteindre jusqu’à 68
,5 % des
montants destinés à la priorité du renouvellement des générations, comme dans le cas de la
région de Campanie.
En Espagne, dans la région de Castille-la-Manche et dans la communauté de Madrid,
l’aide aux investissements représente environ 40
% des montants alloués à la priorité 2B. Les
majorations d’aide en faveur des jeunes agriculteurs dans le cadre de la sous
-mesure 4.1 sont
compris entre 5 % pour la région de la Catalogne à 25 % dans la région de Navarre et 35 %
dans les Iles Canaries.
D)
L’évaluation des dispos
itifs par les institutions européennes
L’évaluation des dispositifs de soutien à l’installation
réalisée par la Cour des comptes
européenne
140
(CCUE) aboutit à des conclusions mitigées. La CCUE estime que le paiement en
faveur des JA du premier pilier est trop standardisé et ne tient pas compte des besoins des
agriculteurs et de la qualité des plans d’entreprise. Ces conclusions sont illustrées par le fait
qu’en Italie, les jeunes agriculteurs ayant de petites exploitations et des plans d’entreprise axés
sur des stratégies de diversification et de production de qualité ne perçoivent pas les paiements
directs qui seraient nécessaires au succès de leur stratégie tandis qu’à l’inverse, ceux ayant des
exploitations moyennes à grandes considèrent ce complément de revenu comme une sorte de
filet de sécurité.
La CCUE souligne également que les conditions d’éligibilité et les critères de sélection ont
permis d’orienter la DJA vers les agriculteurs qualifiés et les zones défavorisées et qu’elle répond
davantage que l’a
ide du premier pilier aux difficultés que peuvent rencontrer les jeunes
agriculteurs lors de leur installation. Cependant, les critères de sélection n’ont que rarement ciblé
le renouvellement des générations puisque sur la période de programmation 2014-2022,
seulement un pays audité, la Pologne, attribuait des points supplémentaires en fonction de la
différence d’âge entre le cédant et le repreneur
141
. De plus, les seuils minimaux de points à obtenir
permettant l’octroi de l’aide sont si faibles dans certains
pays, que cela a souvent empêché de
privilégier les meilleurs projets. Cependant, certaines modulations permettent d’inciter à des
bonnes actions (pratiques agroécologiques, installation HCF ou dans des zones défavorisées…).
L’intérêt de la coordination d
es dispositifs européens avec des mesures nationales est
souligné par la CCUE.
En Italie par exemple, l’accès au foncier des JA est soutenu à la fois par
des mesures fiscales et par la mise à disposition de terres publiques. Le pays a également facilité
l’
accès au soutien. Le «
paquet jeune agriculteur
» simplifie le processus de demande pour le
140
Cour des comptes européennes
, Le soutien de l’UE en faveur des jeunes agriculteurs devrait être mieux ciblé
pour favoriser un renouvellement efficace des générations
(2017).
141
Il convient de noter que l’Estonie (critère de renouvellement des générat
ions) et la Tchéquie (critère de
transmission d’une exploitation) accordaient également des points supplémentaires à des projets répondant à
l’objectif de renouvellement des générations. Source
:
Chambres d’agriculture France
, Aide à l’installation des
jeunes agricultures et jeunes entreprises rurales
, octobre 2020.
COUR DES COMPTES
136
bénéficiaire potentiel dans le cadre d'une approche de type "guichet unique". Il
réunit l’aide à
l’installation des jeunes agriculteurs avec des mesur
es concernant
les plans d’entreprise, la
diversification des exploitations, des aides à l’investissement contenus dans les PDRR et permet
au jeune agriculteur de bénéficier d’un point d’entrée unique
, ce qui réduit la charge
administrative supportée, permettant ainsi de soutenir davantage de porteurs de projets.
En Allemagne,
à l’exception du Land
de Saxe-Anhalt qui a activé la mesure 6
142
, la DJA
n’est pas appliquée. Cette situation s’explique en partie par la politique nationale de la
Hofabgabeklausel
143
.
Cette disposition du régime de sécurité sociale agricole obligeait les
agriculteurs allemands désireux de partir à la retraite à céder leur exploitation. Elle a eu un effet
majeur sur le renouvellement des générations en plaçant l’Allemagne dans le haut du
classement des p
lus jeunes chefs d’exploitation
. Néanmoins, sur plus long terme, elle a
encouragé
l’agrandissement de exploitations et entra
îné la disparition de celles de petite taille.
En 2018, suite à une déclaration d’inconstitutionnalité partielle de la Cour constitu
tionnelle
fédérale, cette disposition a été abrogée.
Les mesures en faveur du renouvellement des générations de la programmation 2023-2027
La PAC 2023-
2027 a fait du renouvellement des générations l’un de ses objectifs
144
:
« Attirer et retenir les jeunes et nouveaux agriculteurs ; et promouvoir le développement durable
des entreprises dans les zones rurales
». L’article 30 du règlement rappelle en outre qu’une
obligation incombe aux États membres «
d’attirer de jeunes agriculteurs […] et de consacrer à
la réalisation de cet objectif, un montant égal à au moins 3 % de chaque enveloppe de paiements
directs par pays de l’UE qui peut être accordé soit sous la forme d’un soutien au revenu, d’une
aide au démarrage pour les jeunes agriculteurs ou d’un soutien à l’in
vestissement. »
En contrepoint de l’introduction d’un montant minimal de dépense, la PAC 2023
-2027
introduit également plus de flexibilité dans l’application des dispositifs. Les États membres
peuvent adapter leur définition de « jeunes agriculteurs » dans les limites rappelées
à l’article 4
du règlement,
décider de l’application ou non des différents dispositifs
existants.
La nouvelle PAC inclut plusieurs dispositifs destinés à l’installation de jeunes
agriculteurs qui ont été modifiés par rapport à la PAC 2014-2022
: l’aide compensatoire au
revenu, l’aide à l’installation du jeune agriculteur et le soutien aux investissements des jeunes
agriculteurs. Elle introduit une nouvelle aide à l’installation destinée aux nouveaux agriculteurs
ne répondant pas à la définition de jeune agriculteur.
142
Pour un montant de 6 114 667
€
selon le prévisionnel de dépenses sur la programmation 2014-
2022, d’après la
dernière version du Programme de développement rural de la région Saxe-Anhalt
–
version 11.1
143
Bundesverfassungsgericht, ordonnance du premier Sénat du 23 mai 2018 / décision : Bundesverfassungsgericht
- Décisions - Inc
onstitutionnelles les dispositions relatives à l’obligation de céder des exploitations agricoles
comme condition préalable au droit à pension.
144
Objectif S 07.
ANNEXES
137
A)
L’adaptation de la définition de jeune agriculteur
À l’automne 2022, telles qu’elles ressortent des PSN examinés
145
, les différentes
définitions varient peu entre les pays de
l’
échantillon. Les légères dissemblances se trouvent
notamment dans les minimums de formation exigés.
Tableau n° 11 :
conditions de formation/qualification exigées afin de répondre
à la définition « jeune agriculteur » dans les PSN 2023-2027
Allemagne
1) Avoir réussi un examen de fin d’étude dans les domaines de la fo
rmation
agricole ou de l’économie agricole
2) Participation réussie à une formation dans le domaine agricole reconnue par
les
Länder
; visant à transmettre les connaissances et compétences pour la gestion
d’une ferme d’une durée d’au moins 300 heures
3) A
voir au moins deux ans d’activité dans une exploitation agricole
Danemark
Le jeune agriculteur doit avoir suivi une formation appropriée (par exemple dans un
établissement d’enseignement agricole ou équivalent). Avant chaque cycle de
candidatures, un décret exécutif sera publié dans lequel les conditions de soutien
comme les exigences de formation seront annoncées.
Espagne
Le jeune agriculteur doit avoir une qualification agricole ou une formation agricole de
minimum 150 heures. Compte tenu des difficultés pouvant exister dans l'accès à la
formation professionnelle, les matières équivalentes à celles requises dans les cycles
de formation actuellement reconnus pour les programmes de développement rural
seront prises en compte.
Le minimum de formation de 15
0 heures n’est pas exigé au moment de la demande
mais doit être obtenue dans les 36 mois suivant l’établissement
France
1) Être titulaire d’un diplôme agricole de niveau 4 ou supérieur (Bac pro, BPREA…)
2) Être titulaire d’un diplôme de niveau 3 ou supéri
eur, quelle que soit la spécialité,
ET prouver l’exercice d’une activité professionnelle dans le secteur de la production
agricole d’au minimum 24 mois au cours des trois dernières années
3) Prouver l’exercice d’une activité professionnelle dans le secteur
de la production
agricole d’au minimum 40 mois au cours des cinq dernières années.
Italie
1) Diplôme universitaire en agriculture, sylviculture, vétérinaire, économie
145
Les données proviennent des PSN disponibles sur le site de la Commission (validés pour Espagne, Danemark
et France et en cours de négociation pour Allemagne et Italie - Espagne : https://www.mapa.gob.es/es/pac/post-
2020/pepac-sfc2021-v12_tcm30-623871.pdf France : PAC 2023-2027 - Le Plan Stratégique National | Ministère
de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire
–
Danemark : Den-danske-strategiske-CAP-plan-af-2023-2027-
godkendt-310822_.pdf (lbst.dk)
/ A valider : Allemagne : BMEL - Politique agricole commune (PAC) - Plan
stratégique de la PAC pour la République fédérale d’Allemagne
–
Italie : PSN_PAC_31-12-2021.pdf (reterurale.it)
COUR DES COMPTES
138
Allemagne
1) Avoir réussi un examen de fin d’étude dans les domaines de la fo
rmation
agricole ou de l’économie agricole
2) Participation réussie à une formation dans le domaine agricole reconnue par
les
Länder
; visant à transmettre les connaissances et compétences pour la gestion
d’une ferme d’une durée d’au moins 300 heures
3) A
voir au moins deux ans d’activité dans une exploitation agricole
2) Diplôme d’étude secondaire agricole
3) Diplôme d’étude secondaire ou diplôme d’étud
e secondaire avec une adresse non
agricole, accompagné d’une expérience professionnelle, respectivement d’au moins
trois ans et un an, en tant qu’assistant familial ou travailleur agricole.
Dans tous les cas, la possession d’une attestation de participatio
n à au moins une
formation est requise.
Source : Plans Stratégiques Nationaux 2023-2027
–
définition du jeune agriculteur. Les plans nationaux stratégiques
allemands et italiens n’ont pas encore été validés par la Commission. Les données recensées dans l
e tableau sont pour ceux
deux pays provisoires
B)
L’aide complémentaire au revenu du premier pilier
a-
Le cadre communautaire
Conformément à l’article 30, paragraphe 1, l’aide complémentaire au revenu pour les
jeunes agriculteurs est facultative. Cette aide complémentaire est octroyée pour une période
maximale de cinq
ans, à compter de la première année d’introduction de la demande de
paiement. Elle
peut prendre la forme soit d’un paiement annuel découplé par hectare admissible,
soit d’un paiement forfaitaire pa
r jeune agriculteur. Les États membres peuvent également
octroyer l’aide selon un nombre maximal d’hectares
et
décider d’établir de nouvelles conditions
dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC.
Au regard des éléments disponibles à l’automne 2022,
seuls deux
pays n’ont pas activé
ce dispositif pour la période 2023-2027 : le Portugal et le Danemark. La grande majorité des
pays (22 États membres)
ont fait le choix de verser cette aide sous la forme d’un paiement
annuel découplé par hectare éligible, dont le montant varie de 36
€/ha pour la Roumanie
à
200
€/ha pour la
Flandre. Les Pays-Bas, le Luxembourg et la France ont opté pour un paiement
forfaitaire annuel
dont le montant s’établit respectivement à 2
800
€, 6
600
€ et 4
469
€.
146
b-
L’utilisation du dispositif au sein des pays de l’échantillon
Au sein de l’échantillon, seule la France a fait le choix d’un paiement forfaitaire.
L’Allemagne, l’Italie et l’Espagne ont choisi un paiement annuel découplé par hectare éligible,
pour un nombre respectif maximum
d’hectares éligibles de 120, 90 et 100 hectares et des
montants de 134
€/hectare en Allemagne et 90
€/hectare en Italie.
Le montant de l’aide en Espagne est fixé à 100
% de la valeur des droits à paiement
activés sur le revenu de base pour la durabilité (ABRS). Ce même revenu de base pour la
durabilité est régionalisé et dép
end de l’orientation productive de l’exploitation
147
ainsi que de
la surface de l’exploitation (ha).
De plus,
l’
aide est majorée de 15 % dans le cas où le porteur
de projet est une femme.
Il existe en conséquence 40 montants différents pour l’aide
complémentaire au revenu de base en Espagne allant de 56,43
€/ha à 1
413
€/ha.
146
Données provenant des PSN disponibles sur le site de la Commission européenne : CAP strategic plans
(europa.eu).
147
Terre sèche, terres irriguées, pâturage, cultures permanentes (ou si l’exploitation se situe dans les Baléares).
ANNEXES
139
Le Danemark a fait le choix ne pas activer cette aide. En effet, l
ors de l’évaluation
de ses
besoins en matière de renouvellement des générations, cette priorité a été qualifiée de moyenne
(contrairement aux quatre autres pays de
l’
échantillon, ayant considéré cette priorité haute). De
plus, le pays
considère l’aide à l’installation
comme un outil plus pertinent et plus attrayant
pour assurer le renouvellement des générations que l’aide du premier pilier. La raison tient au
fait qu'il s'agira d'un paiement unique, versé à la fin de l'installation qui permettra de fournir le
financement au moment où le jeune en a le plus besoin compte tenu des coûts supplémentaires
liés à l’installation.
Cette décision de ne pas introduire l’aide relative
au premier pilier au
Danemark est également à mettre en parallèle avec la conclusion de la Cour des comptes
européenne en 2017 mentionnée ci-dessus. Le pays
soutient aussi l’installation de jeunes
agriculteurs à travers son option nationale de financement supplémentaire des prêts à risque par
le biais du Fonds de croissance
148
.
A contrario
, l’Allemagne considère l’aide au revenu supplémentaire pour les jeunes
agriculteurs comme pouvant aider à surmonter partiellement les barrières à l’installation. Le
montant élevé de cette aide lui permet également
d’alimenter l
es fonds propres et
d’
accroître la
stabilité des entreprises ainsi que faciliter les investissements.
Tableau n° 12 :
principales options retenues par les États
membres de l’échantillon pour
l’aide complémentaire en
faveur des jeunes agriculteurs pour la période 2023-2027 (le
Danemark n’applique pas la mesure)
Allemagne
Espagne
France
Italie
% des paiements directs
2 %
1,6 %
2 %
Méthode de calcul
Paiement annuel
découplé par ha
éligible
Paiement annuel découplé
par hectare éligible
Forfaitaire
Paiement
annuel découplé
par hectare
éligible
Nb
maximal d’h
a pouvant
être retenus
120
100
X
90
Exigences supplémentaires
en matière de formation
et/ou qualifications
Non
Volonté des régions
Volonté des
régions
Non
Mont
ant de l’aide
134
€/ ha / an
100 % du montant du
revenu de base pour la
durabilité + 15 % si
femme
56,43
€/ha à 1
413
€/ha
4 469
€ / an
90
€/ ha / an
Montant global
programmé
737 354 320
482 832 840,12
581 389 604
352 220 395,62
Durée du paiement
5 ans
5 ans
5 ans
5 ans
Source : Plans stratégiques nationaux 2023-
2027. Les plans nationaux stratégiques allemands et italiens n’ont pas encore été
validés par la Commission. Les données recensées dans le tableau sont provisoires pour ces deux pays.
148
Source : Plan Stratégique National du Danemark
–
version 1.2 approuvée par la Commission le 31 août 2022.
COUR DES COMPTES
140
C)
L’aide à l’installation
des jeunes agriculteurs du second pilier
a-
Le cadre communautaire
L’aide à l’installation des jeunes agriculteurs
prévue par l’article 75 du règlement (UE)
n° 2021/2115 présente un caractère facultatif.
Afin de percevoir cette aide, les bénéficiaires doive
nt présenter un plan d’entreprise dont
les États membres fixent la présentation et le contenu
149
.
Cette aide peut être versée sous la forme d’un montant forfaitaire, d’instruments
financiers ou
d’une
combinaison des deux et peut atteindre un montant maximal de 100 000
€
.
Comme indiqué par l’article 79, l’autorité nationale ou les autorités régionales de gestion ou les
organismes intermédiaires désignés définissent les critères de sélection de cette aide afin de
permettre une meilleure utilisation des ressources financi
ères et le ciblage de l’aide.
Au regard des informations disponibles à l’automne 2022, seule l’Irlande avait choisi de
ne pas activer ce dispositif. Les cinq pays de l’échantillon
ont activé l’aide en prévoyant des
adaptations régionales. Toutefois, en Allemagne, seuls le Brandebourg, la Rhénanie-Palatinat,
la Sarre, la Saxe, la Saxe-
Anhalt et la Thuringe ont fait le choix d’activer ce dispositif, les autres
Länder
y renonçant.
b-
L’utilisation du dispositif au sein des pays de l’échantillon
Les critères de sélection de ces aides et les modulations varient entre les différents pays
de l’échantillon. L’Espagne accorde
par exemple une place spéciale pour les femmes qui
souhaiteraient s’installer avec une modulation spécifique selon les régions
et l’Allemagne
acc
orde une préférence aux agricultrices en cas d’
ex-aequo
de l’évaluation des critères de
sélection.
Au Danemark, le montant de la DJA passe du simple au double selon le temps d’activité
:
si le besoin de main d’œuvre annuel sur l’exploitation est inférieur
à 1 665 heures, le montant
de la DJA s’établit à 50
000
€, s’il est supérieur à ce seuil l’aide atteint 100
000
€ par an.
En Italie, seuls les critères de la définition de jeune agriculteur sont définis au niveau
national
: avoir moins de 41 ans, s’insta
ller pour la première fois et dans une société ne
découlant pas d’une scission d’une entreprise familiale détenue par des proches ou dans laquelle
il y a un de ses proches. Les régions peuvent par la suite définir des critères d’éligibilité
supplémentaire
concernant la qualification, le contenu du plan d’entreprise, les seuils planchers
et plafonds d’éligibilité concernant la production standard et d’autres critères d’admissibilité et
de sélection.
149
Le plan d'entreprise prévoit que le jeune agriculteur doit satisfaire à l'article 9 du règlement (UE) n
o
1307/2013,
tel qu'il s'applique dans l'État membre concerné, dans un délai de dix-huit mois à compter de la date de la décision
d'octroi de l'aide.
ANNEXES
141
Tableau n° 13 :
p
rogrammation financière de l’aide à l’installation (arti
cle 75) pour les
jeunes agriculteurs
Nombre de
bénéficiaires
Montant total en € pour
2023-2027
Part FEADER
Montant moyen
Allemagne
795
33 763 001,28
23 775 571
42 469
Danemark
1 880
129 360 000
?
68 809
Espagne
14 803
643 630 187
404 400 361
43 480
Italie
20 601
838 298 979
411 101 819
40 693
France
25 930
746 660 045
436 369 323
28 795
Source : Plans stratégiques nationaux 2023-2027. Les plans stratégiques
nationaux allemands et italiens n’ont pas encore été
validés par la Commission. Les données recensées dans le tableau sont provisoires pour ces deux pays.
D)
Les aides à l’installation des nouveaux agriculteurs
150
a-
Le cadre communautaire
U
ne aide à l’installation de nouveaux agriculteurs
est introduite par la programmation
2023-2027 (article 75, paragraphe 2, point b))
. Elle cible les candidats à l’installation qui ne
remplissent pas les conditions de la définition de jeune agriculteur, en particulier l
’âge. Les
porteurs de projets doivent présenter un plan d’entreprise pour recevoir cette aide dont le
montant maximal est fixé à 100 000
€.
b-
L’utilisation du dispositif au sein des pays de l’échantillon
Cette aide n’est pas activée au Danemark et en Allemagne, mais elle a été ouverte en
Espagne dans six
communautés (Galicie, Principauté d’Asturies, Cantabrie,
communauté de
Navarre, communauté de Madrid et communauté de Valence). Les conditions supplémentaires
exigées par ces communautés diffèrent et peuvent concerner le temps de travail sur
l’exploitation comme pour la
c
ommunauté de Navarre et celle de Valence ou l’âge, comme en
Cantabrie où
le nouvel installé doit avoir moins de 56 ans lors de l’introduction de la demande
d’aide. Elles peuvent également concerner des conditions économiques comme pour la
principauté d’Asturies qui exige, à titre d’exemple, que la vente des produits agricoles
du nouvel
installé ne dépasse pas 10 000
€ par an.
De plus, les montants de subventions varient aussi
puisqu’en Galicie, le montant minimum
s’établit à 25
000
€ et le montant maximum à 55
000
€ alors qu’il est porté jusqu’à 100
000
€
dans les Asturies. En
viron 19 M€ devraient être consacré à ce dispositif sur la période.
Cette aide est également activée en Italie au niveau national avec des modulations
régionales. Cependant, seuls les nouveaux agriculteurs âgés de plus de 41 ans y sont éligibles
150
L’ensemble des informations de ce paragraphe proviennent de l’étude des plans stratégiques nationaux
disponibles sur le site de la Commission.
COUR DES COMPTES
142
et d’autr
es critères peuvent être mis en place par les régions. Environ 14,5
M€ sont destinés à
ce dispositif sur la période 2023-2027.
Cette aide est mise en place en France dans huit régions dont cinq régions métropolitaines
(Nouvelle-Aquitaine, Région Sud, Grand-Est, Normandie, Occitanie). Le montant de base de
l’aide est défini au niveau régional et peut être majoré par des critères de zonages ou des critères
régionaux liés au projet (création de valeur ajoutée, d’emplois, impact positif sur
l’environnement…).
40,5
M€ sont destinés à cette aide pour l’ensemble de la programmation.
E)
Les aides à l’investissement
a-
Le cadre communautaire
L’aide aux investissements est reconduite par l’article 73 du règlement UE n°
2021/2115.
Le taux d’aide est fixé à 65
% des coûts éligibles, mais peut être porté à 80 % pour les
investissements effectués par les jeunes agriculteurs.
b-
L’utilisation du dispositif au sein de l’échantillon
La majoration d
e l’aide n’est activée
ni en Italie ni au Danemark où des critères de
priorisation peuvent tout de même être définis dans les décrets exécutifs lors des appels à
projets. Cela peut s’expliquer par le fait qu’au Danemark, les investissements bénéficiant de
taux d’aide élevés dépass
ant déjà les 80 % (atteignent même parfois 100 % comme dans le cas
du soutien aux projets « eau et climat » ou « mini-zones humides »).
En Espagne, certaines régions majorent les aides aux investissements jusqu’à 80
% et
rajoutent également une majoration dans le cas où l’investissement est réalisé par une
agricultrice.
En Allemagne, le montant des subventions pour la modernisation des exploitations, le
développement d’activités non agricoles et la diversification varie de 20
% à 65 % selon
plusieurs critères, et notamment le critère de jeune agriculteur
151
. De plus, un critère de
priorisation des dossiers portés par les jeunes agriculteurs peut être mis en œuvre par les régions.
En France, deux dispositifs, que sont les investissements bonifiés en faveur des jeunes
agriculteurs (73.17) et les investissements productifs on farm (73.01) viennent majorer cette
aide jusqu’à 80
%.
151
PSN disponibles sur le site de la Commission
ANNEXES
143
I-
Tableaux comparatifs des caractéristiques de l’aide complémentaire
et de l’aide à l’installation sous le régime des PAC 2014
-2022 et 2023-2027
Tableau n° 14 :
aide complémentaire au revenu pour les jeunes agriculteurs
–
comparaison des régimes
Thématiques abordées
PAC 2014-2022
PAC 2023-2027
Base légale
Règlement (UE) n°1307/2013
vi) du b) de l’article 1
er
art. 50
art. 51
Règlement (UE) n°2021/2115
c du 2. De l’article 16
art. 30
art. 95
Dénomination
Aide complémentaire au revenu
pour les jeunes agriculteurs
Caractère obligatoire ou volontaire du
paiement
Obligatoire
Volontaire
Définition du jeune agriculteur
< 40 ans
ET s’installe pour la 1
ère
fois à
la tête d’une exploitation, ou
s’est installé
au cours des 5 ans précédant
la 1
ère
demande,
ET, si souhaité par les EM,
d’autres critères liés aux
formations et qualifications
Les EM définissent les notions
suivantes :
- âge tout en respectant la définition
article 4 (< 35 ou 40 ans)
- les conditions pour être « chef
d’exploitation
» telles que
déterminées par les EM
ET dispose de la formation
appropriée et des connaissances
requises, telles que déterminées par
les EM
- la définition de « première
installation »
et qui a droit à l’aide
de base au revenu prévu
e à l’art. 21
Personne physique éligible
OUI
OUI
Personne morale éligible
OUI
Enveloppe budgétaire consacrée à
cette aide
Maximum 2 % du plafond de
dépenses FEAGA figurant en
annexe II du règlement
Indéterminée dans la limite du
montant annuel fixé pour chaque
EM à l’annexe XII
Montant maximum par ha ou par DPB
pour ce paiement
Entre 25 % et 50 % de la
valeur moyenne des DPB
détenus
OU entre 25 % et 50 % du
montant calculé en divisant
l’enveloppe 1
er
pilier par le
nombre d’ha admissibles à
cette aide
OU entre 25 % et 50 % du
paiement unique à la surface
par ha
Pas de montant maximum ou
minimum fixé
COUR DES COMPTES
144
Thématiques abordées
PAC 2014-2022
PAC 2023-2027
OU entre 25 % et 50 % du
paiement national moyen
OU montant forfaitaire annuel
Type de paiement
Par ha admissibles
Paiement annuel après
activation des droits au
paiement
Par ha admissible
OU forfaitaire par jeune agriculteur
Territorialisation du paiement
NON
NON
Nombre maximal d’ha ou de DPB
pour lesquels le paiement est versé
Entre 25 et 90 hectares
Les EM peuvent fixer un nombre
maximum d’ha par jeun
e
agriculteur
Période maximale d’octroi de l’aide
5 ans à compter de la
première demande de
paiement
OU diminué de la période
entre l’installation et la
première introduction de
demande de paiement
5 ans à compter de la première
année d’introduction de l
a demande
Possibilité de continuer le paiement
pour les bénéficiaires dans les PAC
ultérieures
Pas concerné
Des conditions peuvent être
prévues mais il faut veiller à ne pas
créer d’attente juridique pour la
période postérieure à 2027.
Transparence GAEC possible
NON
OUI
Autres possibilités de dispositions
particulières
NON
OUI
Source : Règlement UE n° 1307/2013 et Règlement UE n° 2021/2115
ANNEXES
145
Tableau n° 15 :
l
’aide à l’installation pour les jeunes agriculteurs –
comparaison des régimes
Thématiques abordées
PAC 2014-2022
PAC 2023-2027
Base légale
Règlement (UE) n°1305/2013, article
19, paragraphe 1, point a) i)
art. 49 paragraphe 1)
art. 59
Règlement (UE) n°2021/2115,
article 75, paragraphe 2, point a).
Art 79
art. 95
Dénomination
Aide au démarrage d’entreprise pour l
es
jeunes agriculteurs
Installation de jeunes agriculteurs
Caractère obligatoire ou
volontaire du paiement
Volontaire
Volontaire
Définition du jeune agriculteur
Article 2, paragraphe 1, point n)
< 40 ans
ET qui possède des connaissances et
des compétences professionnelles
suffisantes
ET qui s’installe pour la première fois
dans une exploitation agricole comme
chef de ladite exploitation
Article 4, paragraphe 6
Limite d’âge supérieure située
entre 35 et 40 ans.
ET est chef d’exploitation
ET possède la formation
appropriée ou les compétences
requises telles que déterminées par
les États membres.
Les EM peuvent fixer d’autres
critères d’éligibilité et de sélection
selon
Personne physique éligible
OUI
OUI
Personne morale éligible
OUI
Montant maximum
de l’aide
70
000 €
100 000
€
Seuil maximum ou minimum
d’éligibilité
Micro et petites entreprises.
Les États membres fixent le seuil
plancher et plafond pour l’accès des
exploitations agricoles à l’aide
Les États membres fixent les
conditions
Type de paiement
Paiement prévue en 2 tranches au
moins.
Le paiement de la dernière tranche est
subordonné à la bonne mise en œuvre
du PE
Montant forfaitaire ou instrument
financier, ou combinaison des
deux.
Condition d’octroi
Présentation d’un plan d’entreprise dont
la mise
en œuvre doit débuter dans un
délai de 9 mois à compter de la décision
d’octroi de l’aide.
Réalisation d’un plan d’entreprise
dont la présentation et le contenu
sont fixés par les États membres.
Nombre maximal d’ha ou de DPB
pour lesquels le paiement est versé
NON
NON
Période maximale d’octroi de
l’aide
5 ans maximum.
X
Autres possibilités de dispositions
particulières
L’autorité nationale ou les autorités
régionales de gestion définissent les
critères de sélection concernant
l’installation de JA
L’
autorité nationale ou les
autorités régionales de gestion
définissent les critères de sélection
concernant l’installation de JA
Source : Règlement UE n° 1305/2013 et Règlement UE n° 2021/2115
COUR DES COMPTES
146
Annexe n° 14 :
l
es politiques régionales d’installation transmission
A. Des enjeux contrastés selon les régions
Comme le montre le tableau suivant, qui présente les principales caractéristiques de
l’agriculture dans les 13 régions métropolitaines de France, le secteur agricole n’est pas
uniforme au sein du territoire, tant en ce qui concerne la taille des exploitations que leur
orientation économique ou la diversité des productions.
Tableau n° 16 :
description démographique régionale 2020
Région
Nombre
d'exploitations
SAU moyenne
(ha)
SAU (en
millions
d'hectares)
OTEX
majoritaire
(Nombre
d’exploit
ations)
Production 2
Production 3
% des
exploitations en
AB
Auvergne-
Rhône-Alpes
48 500
59
2,85
Bovins viandes
(9 731)
Grandes
cultures
(9 142)
Bovins lait
(6 445)
13 %
Bourgogne-
Franche-Comté
23 600
103
2,43
Grandes cultures
(5 700)
Bovins viande
(4 800)
Viticulture
(3 900)
11,7 %
Bretagne
26 335
62
1,62
Bovins lait
(7 369)
Porcins,
volailles
(5 435)
Grandes
cultures (5 078)
12,1 %
Centre Val de
Loire
19 916
115
2,28
Grandes cultures
(11 751)
Polyculture,
polyélevage
(1 962)
Bovins viande
(1 491)
7,8 %
Corse
2 943
57
0,168
Ovins, caprins,
autres herbivores
(598)
Tous bovins
(592)
Cultures
fruitières et
autres cultures
permanentes
(536)
17,3 %
Grand-Est
41 000
74
3,017
Viticulture
(14 400)
Grandes
cultures
(13 400)
Polyculture,
polyélevage
(4 200)
8,30 %
Hauts-de-
France
23 463
90,7
2,128
Grandes cultures
5 %
Île-de-France
4 425
127
0,563
Grandes cultures
(3485)
Polyculture et
polyélevage
(289)
Fleurs et
horticulture
(171)
10,60 %
Normandie
26 510
73.7
1,953
Grandes cultures
(8 400)
Bovins lait
(4 758)
Bovins viande
(4 242)
7,70 %
Nouvelle-
Aquitaine
64 100
60
3,87
Grandes cultures
(18 300)
Viticulture
(10 400)
Bovins viande
(9 900)
11,30 %
Occitanie
64 300
49
3,13
Grandes cultures
(16 100)
Viticulture
(16 000)
Bovins viande
(8 000) / ovins,
caprins, autres
herbivores
(8 000)
16,80 %
Pays de la
Loire
26 400
78,8
2,079
Grandes cultures
(+ de 5000)
Bovins lait
Bovins viande
13,80 %
ANNEXES
147
Région
Nombre
d'exploitations
SAU moyenne
(ha)
SAU (en
millions
d'hectares)
OTEX
majoritaire
(Nombre
d’exploit
ations)
Production 2
Production 3
% des
exploitations en
AB
Région Sud,
Provence-
Alpes-Côte
d'Azur
18 025
34,8
0,627
Viticulture
(6 085)
Fruits (2 853)
Ovins, caprins,
autres
herbivores
(2 023)
21 %
TOTAL
389 507
69
24,404
12 %
Source : Recensement agricole 2020, traitement Cour des comptes
Cette diversité se retrouve également dans la situation démographique des différentes
régions, avec des variations importantes entre territoires, entre par exemple la Normandie où
55 % des exploitants ont plus de 55 ans et PACA où la même classe démographique ne
représente que 32 % de la population.
Tableau n° 17 :
part des exploitations avec au moins un exploitant de 55 ans ou plus
dans le total des exploitations spécialisées dans l’activité considérée
Région
Ensemble des
exploitations
OTEX 1
OTEX 2
OTEX 3
Auvergne-Rhône-
Alpes
48 %
Autres grandes
cultures (58 %)
Grandes cultures (56 %)
Viticulture (50 %) / Cultures fruitières
(50 %)
Bourgogne-Franche-
Comté
47 %
Grandes cultures
(51 %)
Ovins, caprins, autres
herbivores (49 %)
Bovins viande (48 %)
Bretagne
47 %
Grandes cultures
(56 %)
Bovins viande (54 %)
Bovins mixte (54 %)
Centre-Val-de-Loire
49 %
Cultures fruitières
(56 %)
Ovins, caprins, autres
herbivores (52 %)
Bovins viande (52%)
Corse
43 %
Oléiculture (57 %)
Bovins (52 %)
Autres cultures fruitières (49 %)
Grand-Est
49 %
Cultures fruitières
(54 %)
Bovins viande (52%)
Grandes cultures (50 %)
Hauts-de-France
39 %
Ovins (55 %)
Équidés, autres herbivores
(51%)
Bovins viande (51 %)
Ile-de-France
51 %
Bovins lait (68 %)
Cultures fruitières (62 %)
Bovins viande (54 %)
Normandie
55 %
Bovins viande (66 %)
Ovins, caprins, autres
herbivores (60 %)
Grandes cultures (59 %)
Nouvelle-Aquitaine
52 %
Grandes cultures
(57 %)
Cultures fruitières (57 %)
Bovins mixte (53 %)
Occitanie
53 %
Grandes cultures
(59 %)
Cultures fruitières (56 %)
Viticulture (55 %)
Pays de la Loire
47 %
Bovins viande (55 %)
Grandes cultures (54 %)
Cultures fruitières (49 %)
Provence-Alpes-Côte
d’Azur
32 %
Cultures fruitières
(41 %)
Viticulture (37 %)
Grandes cultures (34 %)
Source : Recensement agricole 2020, traitement Cour des comptes
–
En PACA, le % concerne les plus de 60 ans
COUR DES COMPTES
148
B
. Les politiques mises en œu
vre
1- La dotation jeune agriculteur
a) Les montants alloués à la DJA
La variabilité des montants de DJA est importante entre les différentes régions, passant
par exemple d’un montant moyen de 22
015 € en Bretagne a 43
912 € en Auvergne
-Rhône-Alpes.
Le tableau ci-dessous adresse une comparaison des différents montants alloués à la DJA
selon les régions ainsi que leurs montants moyens.
Tableau n° 18 :
crédits Dotations Jeune Agriculteur - 2021
Régions
Nombre de
DJA
Crédits État
Crédit FEADER
Montant total DJA
DJA
moyenne
Auvergne Rhône-Alpes
708
6 286 780
€
24 803 120
€
31 089 900
€
43 912
€
Bourgogne
Franche-
Comté
442
3 670 189
€
13 185 817
€
16 856 006
€
38 136
€
Bretagne
507
2 315 480
€
8 845 920
€
11 161 400
€
22 015
€
Centre-Val de Loire
260
1 878 503
€
6 888 510
€
8 767 013
€
33 719
€
Corse
59
717 000
€
1 673 000
€
2 390 000
€
40 508
€
Grand est
431
2 736 185
€
10 828 740
€
13 564 925
€
31 473
€
Hauts-de-France
268
1 392 800
€
5 571 200
€
6 964 000
€
25 985
€
Île-de-France
49
269 960
€
1 079 840
€
1 349 800
€
27 547
€
Normandie
371
2 322 625
€
7 624 500
€
9 947 125
€
26 812
€
Nouvelle-Aquitaine
673
4 253 865
€
15 920 660
€
20 174 525
€
29 977
€
Occitanie
732
5 700 010
€
20 413 840
€
26 113 850
€
35 675
€
Pays de la Loire
524
3 017 595
€
11 240 780
€
14 258 375
€
27 211
€
Région Sud, Provence-
Alpes-Côte d'azur
166
980 080
€
3 243 520
€
4 223 600
€
25 443
€
Total hexagone
5 131
34 824 072
€
129 646 447
€
164 470 519
€
32 054
€
Total
Corse
+
hexagone
5 190
35 541 072
€
131 319 447
€
166 860 519
€
32 150
€
Source : DGPE. Champ : France métropolitaine.
b) Zonage et déclinaison des modulations régionales
Les montants de DJA se décomposent entre (i) un montant de base qui diffère selon le
type de zone territoriale (zone de plaine, zone soumise à des contraintes naturelles ou
spécifiques hors montagne et zone de montagne) et (ii) des modulations selon le type de projet
ANNEXES
149
soutenu, qui sont par ailleurs cumulables. Les deux composantes sont encadrées par des
dispositions nationales :
-
Le montant de base doit s’inscrire dans des fourchettes
: entre 8 00
0 € et 15
000
€ en
zone de plaine ; 10 000
€ et 22
000
€ en zone soumise à des contraintes naturelles ou
spécifiques hors montagne ; 15 000
€ et 36
000
€ en zone de montagne
- Le montant des modulations doit être supérieur ou égal à 10 % pour les modulations
installation hors cadre familial (HCF) ; projet agroécologique et projet générateur de valeur
ajoutée et d’emploi
; et pour les projets à coût de reprise/modernisation important, la
bonification doit être supérieure à 4 000
€
en zone de plaine et 8 000
€ en zone soumise à des
contraintes naturelles ou spécifiques et de montagne.
Les montants des majorations connaissent ainsi une grande variabilité avec à titre
d’exemple, pour la modulation HCF, des pourcentages variant entre 10
% pour les régions Ile-
de-France et PACA à 110 % en Bretagne, ou encore pour la modulation agroécologie qui
s’établit
à 10% du montant de base dans 3 régions (Centre-Val de Loire, Occitanie et Région
Sud), à 100 % en Bretagne.
Des majorations facultatives reposant sur des critères régionaux sont également activées
par les régions, qui peuvent par exemple concerner les installations dans des filières régionales
spécifiques comme l’élevage en Ile
-de-France ou Centre-Val de Loire, ou la difficulté liée à
l’installation, comme en Auve
rgne Rhône Alpes, où sont considérées comme « difficiles », les
installations dans des grandes aires urbaines, dans des aires faiblement peuplées ou les
installations précipitées suite à un décès ou une invalidité.
Les deux tableaux ci-
après retracent d’u
ne part, les montants de base de la DJA que les
régions ont choisi de mettre en œuvre ainsi que les pourcentages de majorations basées sur les
critères nationaux obligatoires et les critères régionaux facultatifs.
COUR DES COMPTES
150
Tableau n° 19 :
description des montants de base et modulations sur critères nationaux
152
Montants de base
Majorations selon critères nationaux
Plaine
Défavorisée
Montagne
HCF
Valeur ajoutée
Emploi
Agroécologie
Coût de
reprise/
modernisation
Auvergne
-
Rhône
-
Alpes
12 000
€
16 000
€
25 000
€
15%
20%
20%
5 000
€
-
22 000
€
5 000
€
-
22 000
€
Bourgogne
-
Franche
-
Comté
Bourgogne
11 000
€
13 500
€
20 000
€
30 %
18 %
12 %
12 % à 25,5 %
12 000
€
-
20 000
€
Franche-
Comté
12 000
€
14 000
€
16 000
€
60 %
30 %
30 %
12 000
€
-
20 000
€
12 000
€
-
20 000
€
Bretagne
9 000
€
12 000
€
-
110 %
Jusqu’à
50 %
100 %
X
X
Centre
-
Val
de Loire
12 000
€
16 000
€
-
20 %
20 %*
20 %*
10 % à 25 %
7 000
€
-
19 500
€
Grand Est
13 000 €
16 000 €
20 000 €
40 %
Lorraine &
Champagne
Ardenne : 15 %
à 50 %
Alsace : 25 %
à 50 %
15 % à 40 %
5 000
€
-
12 000
€
5 000
€
-
12 000
€
Hauts
-
de
-
France
10 000
€
-
-
60 %
60 %
20 %
60 %
6 000
€
-
10 000
€
Île
-
de
-
France
12 500
€
-
-
10 %
5 % à 20 %
10 % à 20 %
20 % à 50 %
X
Nouvelle
-
Aquitaine
11 000
€
14 000
€
24 000
€
20 %
25 %
15 %
9 000
€
-
13 000
€
9 000
€
-
13 000
€
Normandie
12 000
€
17 000
€
-
25 %
25 %
25 %
6 000
€
-
10 000
€
6 000
€
-
10 000
€
Occitanie
12 000
€
17 000
€
23 000
€
30 %
10 % à 20 %
10 %
10 %
6 000
€
-
18 000
€
Pays de
la Loire
10 000
€
11 000
€
-
1 500
€
ou 1 650
€
8 000
€
ou 8 800
€
5 000
€
ou 5 500
€
4 000
€
-
11 000
€
4 000
€
-
11 000
€
Région
Sud,
Provence-
Alpes-Côte
d’Azur
11 000
€
14 000
€
22 500
€
10 %
10 %
10 %
4 000
€
ou 8 000
€
4 000
€
ou
8 000
€
Source : PDRR 2014-2022, traitement Cour des comptes
152
La région Corse n’a pas été insérée dans ce tableau. En effet, l’élabo
ration de la mesure 6.1
–
DJA ne tient pas
compte du cadre national dans son PDR. Son montant de base est unique et fixé à 25 000
€. Il dispose également
de 4 modulations : i) insertion professionnelle (10 000
€) ii) critères socio
-économiques iii) qualité (production
engagée dans une démarche qualité, certification environnementale… iv) territoire et environnement
ANNEXES
151
Tableau n° 20 :
description des majorations sur critères régionaux
Autres majorations
Commentaire
Auvergne-Rhône-Alpes
Installation difficile : 10 %
Installation HCF avec un coût de reprise ou de modernisation
important : 4 000
€.
Bourgogne-Franche-Comté
-
Bourgogne
Performance économique - projet d'installation faiblement
générateur de revenus : 10 % à 15 %
Franche-Comté
Filière régionale en déficit : 7 000
€
Bretagne
Projet valorisant les moyens de production : 20 % ou 40 %
Installation sur les îles : 150 %
Centre-Val de Loire
Installation élevage : 30 %
Cultures spécialisées : 20 %
Zones de contraintes : 15 %
Contractualisation d'un appui post-installation : 10 %
Reprise en cas de force majeure : 30 %
*maximum 30 % en cas
de
cumul
de
la
majoration
VA
et
emploi
Grand Est
Élevage à vocation alimentaire : + 3 000
€ ou + 7
000
€
Hauts-de-France
Prairies permanentes : 40 %
Filières régionales : 40 %
Collectif d'agriculteurs : 10 %
Ile-de-France
Agriculture spécialisée élevage : 40 %
Difficultés fonctionnelles : 20 %
Nouvelle-Aquitaine
-
Normandie
-
Occitanie
Maintien du foncier agricole en zone de déprise ou de
pression foncière : 10 %
Pays de la Loire
Majoration bio : 7 000
€ ou 7
700
€
Les
deux
différents
montants
s’expliquent
par la majoration de
10 % dans les zones
défavorisées
pour
chaque majoration.
Région Sud, Provence-Alpes-
Côte d’Azur
Contraintes structurelles : 10 %
Dynamique du projet : 10 %
Source : PDRR 2014-2022, traitement Cour des comptes
COUR DES COMPTES
152
2. Les autres aides adossées au PDR : aides aux investissements
En France, le plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles (PCAE)
soutient les investissements dans les exploitations avec pour objectifs de moderniser l’appareil
de production, d’innover et de favoriser l’install
ation de nouveaux agriculteurs. À ce titre, les
aides financées sur la base de ce plan prévoient des majorations pour les projets portés par les
jeunes agriculteurs. Les montants correspondant à ces majorations ne sont pas identifiés.
Toutefois, les dossie
rs d’investissement portés par au moins un demandeur en cours
d’installation (bénéficiaire de la DJA ou non) ou installé depuis moins de 5 ans, représentent
environ 38 % du nombre total de dossier PCAE et 46 % des fonds engagés (tous financeurs
confondus), soit environ 1,
15 milliards d’euros. Le surcoût moyen de ces dossiers est de 21%
par rapport au coût moyen de l’ensemble des dossiers PCAE. Ce surplus peut s’expliquer par
les bonifications obtenues par les jeunes agriculteurs, mais également par les montants
d’investissements plus conséquents au moment de l’installation.
Les aides de l’État au titre du PCAE sont accordées pour financer uniquement certaines
sous-mesures du règlement UE n° 1305/2013 : les sous-mesures 4.1 et 4.4 dans leur intégralité,
la sous-mesure 4.2 dans la limite des investissements relatifs à la transformation et à la
commercialisation de produits agricoles à la ferme, la sous-mesure 4.3 dans la limite des
investissements permettant le traitement d’effluents issus de la production agr
icole primaire
végétale, la sous-mesure 6.4 dans la limite des investissements connexes, amont ou aval à la
méthanisation agricole ainsi que les investissements matériels et immatériels limités aux études
et diagnostics dans le cadre de projets portés par des groupements d'intérêt économique et
environnemental (GIEE) et relatifs aux articles 14, 15 et 35 du règlement FEADER
153
.
D’autres aides aux investissements, prévu
es par les PDR régionaux, sont également
mises en place afin d’inciter à la performance écon
omique, environnementale, sanitaire et
sociale, mais ne relèvent pas du PCAE, comme dans le Languedoc-Roussillon et dans les Midi-
Pyrénées qui proposent une aide aux investissements matériels dans le cadre de la sous-mesure
4.1 exclusivement pour les nouveaux exploitants.
Les appels à projets mis en œuvre par les régions en faveur du dispositif PCAE
concernaient majoritairement, en 2022, les investissements pour la modernisation des bâtiments
d’élevage, avec des majorations JA allant de 5
% à 20 %, mais également des investissements
liés à la performance et aux économies d’énergie des exploitations, comme en Bourgogne
France Comté.
Le tableau ci-
dessous récapitule les différents types d’aides (objet et modalités de
bonification JA) recensés dans les régions.
Ce recensement n’est néanmoins pas exhaustif en
raison de la difficulté à consolider de manière homogène les éléments transmis par les régions.
153
Arrêté du 26 août 2015 relatif au Plan de Compétitivité et d’Adaptation des Exploitations agricoles mis en
œuvre dans le cadre des programmes
de développement rural.
ANNEXES
153
Tableau n° 21 :
liste
non exhaustive de dispositifs en faveur de l’investissements dans les
exploitations (appels à projet PCAE ouverts en 2022 et autres) adossés aux PDRR
Auvergne-
Rhône-Alpes
PDR
Rhône-
Alpes
154
1. (4.1.1) - Investissements individuels pour la
triple performance des exploitations d’élevage
-
mécanisation en zones de montagne
Bonification JA : 10 %
Base : 20 %
2. (4.1.1) - Investissements individuels pour la
triple performance des exploitations d’élevage
-
bâtiments d’élevage
Bonification JA : 20 points de pourcentage
pour les investissements de mise aux
normes en zones vulnérables nitrates.
Bonification JA : 10 points de pourcentage
pour tous les autres investissements.
Base : 40 %
3. (4.1.3)
–
Investissements individuels pour
l’agriculture
biologique,
l’agroécologie
et
l’agroforesterie –
volet « aires de lavages »
Majoration JA : 20 %
Base : 40 %
4. (4.1.3)
–
Investissements individuels pour
l’agriculture
biologique,
l’agroécologie
et
l’agroforesterie –
volet « conventionnel »
Majoration JA : 10 %
Base : 40 %
Auvergne-
Rhône-Alpes
PDR Auvergne
3. (4.1.2) - Soutien aux investissements liés aux
changements de pratiques vers des modes de
production agricole plus durable - volet « aires de
lavage »
Bonification nouvel installé : +5 %
Bonification JA : +5 %
Base : 20 %
4.
(4.1.11)
- Modernisation
des
exploitation
agricoles -
« Projets
de
modernisation
des
exploitations agricoles dans les filières animales
pour les investissements compris entre 10 000
€ et
30 000
€
»
Bonification JA : 5 %
Base : 20 %
5. (4.1.5) Investissements individuels pour la
valorisation agricole de l’eau
Bonification JA : 10 points de pourcentage
Base : 40 %
Bourgogne-
Franche-Comté
PDR
Bourgogne
155
1. (4.1.1) - Relance EURI : Équipements pour les
économies d’énergie en élevage
Bonification JA : +15 %
Base : 40 %
2. (4.1.1)
–
Relance EURI : Équipements pour la
gestion
des
effluents
notamment
en
zone
vulnérable
–
relance EURI
Bonification JA : +20 %
Base : 40 %
3. (4.1.1) - Modernisation classique des bâtiments
d’élevage dans les exploitations agricoles
Bonification JA : 15 %
Base : 40 %
4. (4.1.2) - Investissements dans les équipements
productifs en faveur d’une agriculture durable
Majoration JA : 15 %
Base : 30 %
154
L’ensemble de ces appels à projet PCAE ont été clos lors de l’année 2022. Source
: Les programmes européens
2021-2027 | Europe en Auvergne-Rhône-Alpes (europe-en-auvergnerhonealpes.eu)
155
Appel à projets : PCAE
–
PDR Bourgogne
–
Europe en BFC (europe-bfc.eu)
COUR DES COMPTES
154
Bourgogne-
Franche-Comté
PDR Franche-
Comté
5.
(4.1.A)
–
construction,
rénovation
et
aménagement des bâtiments d’élevage
- volet
bâtiment
Bonification JA : 10 %
Base : 40 %
6.
(4.1.A)
–
construction,
rénovation
et
aménagement des bâtiments d’élevage –
volet
effluent
Bonification JA : 10 %
Base : 40 %
8. (4.1.B)
–
aides aux investissements en faveur de
la performance énergétique des exploitations
agricoles
Bonification JA : 10 %
Base : 40 %
Bretagne
156
1. (4.1.1.A) - Soutien aux investissements en
matériels agro-environnementaux
Majoration : 10 %
Base : 25 %
2. (4.1.1.B) - Modernisation des bâtiments et
équipements associés des exploitations agricoles
Majoration JA : 10 %
Base : 25 %
3. (4.1.1) PACTE biosécurité et bien
-
être animal
(BEA)
Majoration JA : 10 %
Base : 25 %
4. (4.1.2) - Soutien aux investissements agricoles
d’économie d’énergie, de limitation des gaz à effet
de serre
Majoration JA : 10 %
Base : 40 %
5. (4.2.2) - Soutien aux investissements dans la
transformation, la commercialisation et/ou le
développement de produits agricoles à la ferme
Majoration JA : 10 %
Base : 25 %
Centre-Val
de
Loire
157
1. (4.1) Accompagner l’investissement producti
f
dans le secteur agricole. Pour financer les
investissements matériels, les investissements
relatifs à la mise aux normes et les frais généraux
des investissements matériels
Majoration JA : 20 %
Base : 30 %
Grand Est
PDR Lorraine
1. (4.2.B) - Aide aux investissements matériels
concernant la transformation des produits fermiers
Majoration JA : 5 %
Base 15 %
2. (4.1) -
Compétitivité et adaptation des
exploitations
agricoles
dans
les
filières
de
productions animales et végétales y compris les
projets du Pacte biosécurité et bien-être animal de
France Relance
Investissements en élevage :
Majoration JA : 10 %
Base : 18 %
Investissements
en
filière
végétale :
Majoration JA : 5 %
Base : 15 %
Grand Est
PDR Alsace
3. (4.1.D) - Investissements productifs, enjeux
environnementaux
Investissements dans les équipements liés
à la réduction des prélèvements en eau
156
PCAEA : les premiers appels à projets 2022 sont sortis - Chambres d'Agriculture de Bretagne (chambres-
agriculture-bretagne.fr)
157
L’appel à projet PCAE 2022 est sorti !
-
Chambres d’agriculture Centre
-Val de Loire - Chambres d'agriculture
Centre-Val de Loire (chambres-agriculture.fr)
ANNEXES
155
Base : 30 %, pas de majoration JA
Investissements
productifs
enjeu
phytosanitaire et enjeu fertilisation :
Base : 40%
Majoration JA : 10%
Grand Est
PDR
Champagne-
Ardenne
4. (4.1.2. / 4.3.2 / 4.4.1) - Reconquête de la qualité
de l’eau
4.1.2. Investissements productifs :
Base : 40 %
Majoration JA : 20%
4.3.2. Infrastructures collectives :
Base : 60 % - pas de majoration JA
4.4.1. Investissements non productifs :
Base : 60 % - pas de majoration JA
5. (4.1.1.A / 4.1.1.B)
–
Élevage : création et
modernisation des installations de production y
compris les projets du pacte biosécurité et bien-
être animal de France Relance
Base : 25 %
Majoration JA
: 10 points du taux d’aide
(seulement pour les JA ayant bénéficié de
la DJA)
6. (4.1.1.C / 4.2.1.A)
–
Diversification des
productions agricoles et développement des
productions spécialisées y compris les projets du
pacte Biosécurité et bien-être animal de France
Relance
Base : 25 %
Majoration JA
: 10 points du taux d’aide
(seulement pour les JA ayant bénéficié de
la DJA)
Hauts-de-
France
PDR NPDC
158
1. (4.1.1) - Investissements productifs en faveur de
la réduction des impacts environnementaux
Base : 40 %
Bonification JA : 20 % avec un plafond
d’investissement éligible de 150
000
€ (au
lieu de 120 000
€)
2.(4.1.2)
-
Investissements
en
faveur
de
l’autonomie et du renforcement de l’élevage
Base : 40%
Bonification JA : 10 % avec un plafond
d’investissements éligibles à 240
000
€ au
lieu de 120 000
€
3.(4.1.3) - Investissements en faveur de la qualité
et du renforcement des filières végétales
Base : 30 %
Bonification JA : 10 % avec un plafond
d’investissements éligibles à 100
000
€ au
lieu de 80 000
€.
158
Appel à projet plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles (PCAE)
- Chambre agriculture
HDF (chambre-agriculture.fr)
COUR DES COMPTES
156
4.(4.4) - Investissements non productifs en faveur
de la réduction des impacts environnementaux et
climatiques
Pas de majoration JA
Hauts-de-
France
PDR Picardie
1. (4.1.a) - Investissements productifs en faveur de
la réduction des impacts environnementaux
Base : 40 %
Bonification JA : 20 % avec un plafond
d’investissement élig
ible de 150 000
€ (au
lieu de 120 000
€)
2. (4.1.b) - Investissements dans les exploitations
agricoles pour améliorer leur performance globale
et leur durabilité
–
filière élevage
Base : 30 %
Bonification JA : 10 % avec un plafond
d’investissements éligibles à 240
000
€ au
lieu de 120 000
€
3. (4.1.b) - Investissements dans les exploitations
agricoles pour améliorer leur performance globale
et leur durabilité
–
filière végétale
Base : 30 %
Bonification JA : 10 % avec un plafond
d’investissements éligibles à 100
000
€ au
lieu de 80 000
€
4. (4.4) - Investissements non productifs liés à la
réalisation d’objectifs agroenvironnementaux
Pas de majoration JA
Île-de-France
1. PACTE biosécurité
–
bien-être animal
Base : 40 %
Majoration JA possible
Normandie
1. (4.1.1) - Investissements agricoles pour une
agriculture normande performante
Base : 20 %
Majoration JA : 15 %
2. (4.1.1) - PACTE Biosécurité et bien-être animal
en élevage
Base : 20 %
Majoration JA : 15 %
Nouvelle-
Aquitaine
1. (4.1.E) - Mécanisation agricole en zone de
montagne
PDR Aquitaine et PDR Limousin
Pas de majoration pour les JA et NI mais
meilleure notation du dossier
Occitanie
PDR
Languedoc
Roussillon
1. (4.1.1) Investissements dans les exploitations
agricoles : secteur élevage
Majoration nouveaux exploitants : 10 %
Base : 30 %
2. (4.1.1) Investissements dans les exploitations
agricoles : secteur Fruits et Légumes
Majoration nouveaux exploitants : 10 %
Base : 30 %
3. (4.1.3) Investissements en faveur d’une gestion
qualitative et quantitative de la ressource en eau
Pour les investissements productifs :
Base : 40 %
Majoration JA : 10 %
Pour les investissements non productifs et
les frais généraux :
Base : 80% / Pas de majoration JA
4. Plantation de vignes :
PDR LR : Cet appel projet est uniquement
destiné aux nouveaux exploitants
ANNEXES
157
Objectif : soutien à la plantation de vignes
nouvelles pour les nouveaux exploitants
Ce dispositif s’inscrit dans le cadre du PDR LR,
Type d’Opération 411
« Investissement dans les
exploitations
», pour les départements de l’Aude,
du Gard, de l’Hérault, de la Lozère ou des
Pyrénées Orientales. Il est donc cofinancé par le
FEADER sur le territoire du PDR LR.
Montant d’aide de base
: 40 % des
dépenses éligibles avec une bonification
de 10% pour les jeunes agriculteurs.
Montant unitaire des aides à l’hectare
:
Vigne non palissée : 4 772
€
/ si JA
:
5 965,5
€
Vigne palissée : 7 140
€ / si JA
: 8 925
€
5. (4.2.1) - Développement des exploitations
agricoles
–
transformation et commercialisation
Majoration : 10 % pour les nouveaux
exploitants
Base : 30 %
6. (4.1.1) - Investissements dans les exploitations
agricoles : secteur installation
Objectif : dispositif 411 avec un soutien aux
investissements
matériels
nécessaires
au
lancement de l’activité agricole. Il est
réservé aux
nouveaux
exploitants
et
s’inscrit
en
complémentarité du PCAE permettant ainsi de
financer des investissements qui ne sont pas
éligibles au PCAE
Base : 40 %
Plafond
du
montant
des
dépenses
éligibles : 15 000
€ HT
7. (4.1.2) - Investissement dans les CUMA
Base : 30 %
Pas de majoration JA mais meilleure
notation liée aux NI « investissement lié à
l’adhésion d’un nouvel installé
»
Occitanie
PDR
Midi
Pyrénées
159
8. (4.1.1) - Investissements de modernisation des
élevages
–
volet «
bâtiments d’élevage
»
Investissements
hors
gestion
des
effluents :
Base : 30 %
Majoration JA : 10 %
Investissements particuliers de gestion des
effluents :
Base : 40 %
Majoration JA : 20 %
9. (4.1.1) - Investissements de modernisation des
élevages
–
volet « Investissements de biosécurité
dans les élevages avicoles »
Investissements hors gestion des effluents
:
Base : 30 %
Majoration JA : 10 %
Investissements particuliers de gestion des
effluents :
Base : 40 %
159
Appel à projets 2022 : 412_aap_mp_2022-2.pdf (europe-en-occitanie.eu)
COUR DES COMPTES
158
Majoration JA : 20 %
10. (4.1.1) -Investissements de modernisation des
élevages
–
volet « matériel de mécanisation en
zone de montagne »
Base : 30 %
Majoration JA : 10 %
11. (4.1.2) - Investissements spécifiques des
exploitations engagées dans une démarche de
valorisation qualitative reconnue
Base : 30 %
Majoration JA : 10 %
12. (4.1.3) - Investissements spécifiques agro-
environnementaux
Pas de majoration JA, mais meilleure
notation du dossier de demande.
13. (4.1.5) - Investissements des productions
végétales spécialisées
–
volet « optimisation des
performances de production en arboriculture »
Base : entre 30 % et 40 %
Majoration JA : 10 %
14. (4.2.2) - Investissements physiques des
entreprises
de
transformation
et
de
commercialisation des produits agricoles (appel à
projet en 2021)
Base : 30 %
Majoration : 10 % pour les entreprises
s’inscrivant
dans
un
processus
de
reprise/transmission au moment du dépôt
de la demande.
15. (4.1.6) - Investissements productifs des CUMA
Pas de majoration JA
16. (4.4.1) - Investissements non productifs pour la
préservation de la biodiversité
Base : 80 %
Pas de majoration JA mais une meilleure
notation du dossier de demande.
17. Petits investissements matériels réservés aux
nouveaux exploitants :
Objectifs : apporter un soutien aux investissements
matériels nécessaires au lancement de l'activité
agricole et non pris en compte dans le PCAE ou
d’autres financements publics sectoriels. Elle est
réservée aux nouveaux exploitants (installés
depuis moins de 5 ans).
L’aide
aux Petits Investissement réservés
aux nouveaux exploitants correspond à 40
% d’une dépense éligible comprise entre 3
000 et 15 000 € HT
Pas de majoration JA
18.
(4.1.2)
-
Dispositif
de
soutien
aux
investissements dans les exploitations engagées en
agriculture biologique.
Cette aide est ouverte sur le territoire Ouest de la
région avec une gestion des crédits européens et
régionaux
conformes
à
la
mesure
« 4.1.2
Investissements dans les exploitations engagées
dans une filière de valorisation reconnue »
Une autre aide semblable est ouverte sur le
territoire Est de la Région avec une gestion sur
crédits régionaux uniquement.
Base : 40 % des dépenses éligibles HT
Majoration JA : 10 %
Pays de la Loire
1. PCAE volet animal
Base : entre 30 % et 40 % selon les
investissements considérés
ANNEXES
159
Majoration JA : 10 %
2. PCAE volet végétal
Base : entre 30 % et 40 % selon les
investissements considérés
Majoration JA : 10 %
3. (4.2.2) - Transformation et commercialisation
de produits agricoles
Base : 30%
Majoration JA : 10 %
Région
Sud,
Provence-
Alpes-Côte
d’Azur
160
1. (4.1.1) - Modernisation des exploitations
d’élevage
Bonification JA : 5 % sur tout le territoire
et 15 % en zone nitrates ou AAC
Bonification NI : 5 %
Base : entre 15 % et 30 % selon les
investissements considérés et le zonage
2. (4.1.3) - Investissements dans la performance
énergétique des exploitations agricole
Bonification JA : 10 %
Base : 40 %
3. (4.1.4) - Modernisation des serres
1. Secteur maraicher :
Base : 15 %
Bonification JA : 10 points de %
2. Secteur horticole :
Base : 20 %
Bonification JA : 10 points de %
4. (4.1.2) - Modernisation des exploitations du
secteur végétal
Bonification JA : 10 % à 20 %
Bonification NI : 10%
5.
(4.3.1
/
7.4.2)
-
Modernisation
des
infrastructures hydrauliques agricoles et retenues
collinaires
Base : 80 %
Pas de majoration JA
6. (4.3.4) - Aires de lavage et systèmes de
traitement des effluents phytosanitaires
Base : 80 %
Pas de majoration JA
7. (7.6.1) -
Aide à l’adaptation de la conduite
pastorale des troupeaux soumis au risque de
prédation
par
les
grands
prédateurs
et
accompagnement des activités agro-pastorales
dans un contexte de prédation
Base : 80 %
Pas de majoration JA
Source : Appels à projets disponibles sur les sites des régions ou des
chambres d’agriculture, réponses régions
Note
: Les montants de base sont des taux d’aide appliqués aux dépenses éligibles
.
3. Aides régionales en faveur de l’installation
-transmission hors PDR
160
les-appels-a-projets-sont-parus
COUR DES COMPTES
160
En raison des critères d’âge et d’aptitude professionnelle re
quis pour bénéficier de la
dotation jeune agriculteur, la majorité des régions ont fait le choix de mettre en place des aides
pour les nouveaux installés qui ne répondent pas aux conditions d’éligibilité et élargissent ainsi
l’accès des aides à l’installat
ion afin de toucher un public plus large.
a) Les aides au nouvel installé
Afin de soutenir le renouvellement des générations et lutter contre le frein à l’installation
que représente la détention d’un capital, certaines régions mettent en place des aide
s de soutien
à la trésorerie pour des nouveaux exploitants qui en raison de leur âge ou de leur condition de
diplôme/formation, ne satisfont pas les critères d’éligibilité à la dotation jeune agriculteur (cf
.
tableau n° 22. Ce type de dispositif est activé dans six régions (Bourgogne-Franche-Comté,
Bretagne, Grand Est, Hauts-de-France, Normandie, Occitanie) et également en Pays-de-la-
Loire pour les installations en agriculture biologique. Ce dispositif peut prendre différentes
formes : avance remboursable,
aide à l’investissement, aide à la trésorerie
. Les montants
peuvent varier de 2 000
€
à 12 000
€ comme dans le cas de l’
aide régionale spécifique à
l’
installation en Hauts-de-France réservée aux porteurs de projets ayant entre 40 et 50 ans.
En outre, certaines régions complètent la DJA
avec leur fonds propres, comme c’est le
cas pour la région Auvergne-Rhône-
Alpes ou dans l’ancienne région de Franche
-Comté qui
allouent un complément de, respectivement 5 000
€ et 30
% du montant de base de la DJA pour
les installations HCF. La région Auvergne-Rhône-Alpes alloue également 1 000
€ pour les
installations dans le cadre familial.
Tableau n° 22 :
dispositifs financiers régionaux en faveur des nouveaux installés
Région
Type d’aide
Modulations/montants
Auvergne-Rhône-
Alpes
Soutien à la trésorerie de démarrage :
Objectif :
répondre
aux besoins
de
trésorerie du premier cycle de production
des installations viables et vivables, et
plus particulièrement pour les personnes
qui ne disposent pas du soutien familial
ou de la société qu’ils intègrent
Éligibilité : - avoir obtenu la DJA et
s’installer donc pour la premièr
e fois
Montant de l’aide
:
- 5 000
€ si installation HCF
- 1 000
€ si reprise familiale
Bourgogne
Franche Comté
Complément DJA
: PDR Franche-
Comté :
Objectif : Aide financière du conseil
régional visant à favoriser l’installation
des candidats s’installant HCF par une
bonification additionnelle à la DJA
Éligibilité :
-
s’installer
hors
cadre
familial
–
satisfaire
aux
critères
d’éligibilité de la DJA
Montant : 30 % du montant de base de la
DJA
Aide financière aux nouveaux installés
en agriculture âgés de plus de 40 ans :
Objectif : consolider la situation des
exploitations dans les premières années
qui suivent l’installation pour un public
Critères et montant :
- avance remboursable comprise entre
2 000
€ et 20
000
€
ANNEXES
161
qui n’a pas eu accès aux dispositifs
d’aides classiques.
Bénéficiaires : agriculteurs installés à
titre principal ou secondaire depuis
moins de 5 ans et âgés d’au moins 40 ans
Bretagne
Soutien à l’installation en agriculture des
plus de 40 ans :
Objectif
: Soutenir l’installation des 40
-
50 par un soutien aux coûts de reprise et
de modernisation
Éligibilité : - être âgé entre 40 et 50 ans
–
première installation
–
qualifications et
compétences validées (PPP validé) et
avis de la CDOA sur l’étude de faisabilité
et vivabilité du projet
Montant :
aide à l’investissement à
hauteur de 20 % des dépenses éligibles
plafonnée à 6 000
€/dossier.
Grand Est
Soutien régional à l’installation en
agriculture :
Objectif : accompagner les candidats à
l’installation non bénéficiaire de la DJA
Bénéficiaires : -
candidats à l’installation
âgé entre 40 et 50 ans ou ayant un projet
d’installatio
n an aquaculture et doit avoir
un PPP validé
5 forfaits cumulables avec chacun 4 000
€
:
-
HCF
–
élevage
à
vocation
alimentaire
–
aquaculture
–
transformation à la ferme ou vente en
circuit court
–
AB
+
4
modulations
supplémentaires
cumulables de 1
000€
chacune : -
production herbagère
–
démarche qualité
des exploitations aquacoles
–
zone de
montagne
–
recours à un financement
participatif
Plafond à 9 000
€
Complément régional à la DJA :
Dans ce cadre, l’intervention régionale
cible
les
projets
d’in
stallation
en
agriculture qui relèvent :
-
De l’installation hors
cadre familial,
-
De la pérennisation et
du développement de l’élevage,
-
De l’accroissement de
la valeur ajoutée par
l’intégration d’ateliers
spécialisés ou la mise en
marché en circuits courts
-
De l’agriculture
biologique.
Hauts-de-France
ARSI : Aide Régionale Spécifique à
l’Installation
:
Éligibilité : - avoir plus de 40 ans et/ou
sans diplôme de niveau 4
–
avoir moins
COUR DES COMPTES
162
Objectif : aide à la trésorerie pour les
installés non éligibles à la DJA (âge ou
diplôme)
de 50 ans et revenu disponible agricole
entre 9 000
€ et 25
000
€
Montant : de 9 000
€ à 12
000
€
Normandie
Impulsion Installation :
Objectif
: Soutien à l’installation en
agriculture et développement d’activités
agricoles en zone rurale notamment des
plus de 40 ans ou ceux n’ayant pas le
niveau d’étude requis pour entrer dans le
parcours des aides à l’installation.
Bénéficiaires : -première installation &
installés depuis moins de 6 mois
–
ne
bénéficie pas de la DJA
–
revenu
prévisionnel entre 1 et 3 SMIC
–
pas
avoir bénéficié d’une autre aide à la
trésorerie à l’installation (hors ACRE
161
)
–
justifier d’un passage au PAI, avoir
réalisé stage 21h, avoir réalisé une étude
économique
Montant : 10 500
€ pour les plus de 40
ans
–
5 000
€ pour les moins de 40 ans
Bonifications :
- 1 000
€ pour AB ou conversion ou
installation en maraichage, élevage ovin
ou caprin, arboriculture ou apiculture.
- 1 000
€ pour élevage d’une race
spécialisée.
Occitanie
Pass Installation en Agriculture :
Objectif :
Aide
au
démarrage
de
l’installation en agriculture qui permet de
sécuriser
cette
période
sensible
en
proposant
un
dispositif
d’accompagnement adapté sur le plan de
la trésorerie et des investissements
Condition
s d’éligibilité
:
- Ne pas être éligible à la DJA
- Être âgé de 40 à 55 ans ou être âgé de
moins de 40 ans avec un projet d’une
PBS < 10
000€ / ou avoir subi déchéance
totale DJA en raison d’une réinstallation
/ ou avoir déjà été affilié au régime de
protection
sociale
des
non-salariés
agricoles.
-
Disposer
des
compétences
et
connaissances
professionnelles
reconnues
-
présenter projet d’installation viable
ayant bénéficié d’un accompagnement
technico-économique par une structure
labélisée par le Conseil régional
2 aides
1.
Aide à la trésorerie
Montant de base : 5 000
€
161
ACRE
: Aide à la création ou à la reprise d’une entreprise
ANNEXES
163
Bonifications : +10 % pour chacune : -
zone de montagne, validation d’un PPP,
productions inscrites au Conservatoire
du Patrimoine Biologique Régional
2.
Aide aux investissements
matériels et immatériels :
40
% d’aide sur une dépense éligible
entre 1 000
€ et 10
000
€ HT
Bonifications (max 20 %) : 10 % pour
chacune : - projets certifiés ou en
conversion AB, zone de montagne,
productions inscrites au CPBR.
Pays de la Loire
Aide à l’installation en Agriculture
Biologique :
Objectif : Favoriser le renouvellement
des
générations
en
agriculture
et
encourager toute forme d’installation et
poursuivre
le
développement
de
l’agriculture biologique par la mise en
place d’un soutien spécifique par la
reprise des exploitations.
Éligibilité : Pour les porteurs de projets
de moins de 40 ans dans le cadre de la
DJA = majoration / Pour les porteurs de
projets ayant entre 40 et 45 ans et
justifiant de la CPA, l’aide est octroyée
directement par la Région.
La labellisation en agriculture biologique
doit concerner la totalité de la surface
agricole utile (SAU) de l’exploitation et
des ateliers d’animaux de l’exploitation.
Montant : La modulation « AB » est de
7 000
€ en zone de plaine et 7
700
€ en
zone défavorisée.
Quand l’aide est attribuée hors DJA le
montant est de 7 000
€.
Aide
à
l’installation
pour
les
saliculteurs :
Objectifs : encourager les installations
dans la filière et maintenir le potentiel de
production régional ainsi que d’apporter
une aide au démarrage permettant de
soutenir les investissements nécessaires à
la bonne réalisation de l’installation et
d’équilibrer les comptes de résultats.
Éligibilité :
- Être âgé de moins de 45 ans à la date de
l’installation
et
s’installer
pour
la
première
fois
comme
chef
d’une
exploitation salicole.
- justifier de la CPA adéquate
-
s’installer dans une exploitation qui
répond à la définition communautaire de
micro ou petite entreprise
Montant : Une subvention forfaitaire de
10 000
€
. Une majoration de 5 000
€ en
cas de projet d'installation générateur de
valeur ajoutée et d'emploi à l'échelle du
territoire des Pays de la Loire.
COUR DES COMPTES
164
Dans le cas des saliculteurs de moins de
40 ans à la date de l’installation, l’aide
régionale pourra être complétée par une
aide de l’État, sur la base des
dotations
jeune
agriculteur
(DJA)
pour
les
productions spécifiques (montant de base
de 10 000
€ et majoration de 1
500
€
dans les cas de HCF).
Source : Réponses Régions
b) Aides « bancaires »
Afin de pallier les
difficultés d’obtention d’un prêt que rencontrent les porteurs de projet
lors de leur installation, certaines régions proposent également des aides permettant de faciliter
l’accès au crédit.
La Cour a tenté de procéder à un recensement de ces dispositifs qui est toutefois non
exhaustif compte-
tenu de la diversité et de l’hétérogénéité des réponses adressées par les
régions. Dans le cadre de leur politique d’installation,
cinq
régions proposent un prêt d’honneur
(cf. tableau n° 23) pour les nouveaux i
nstallés afin d’accompagner financièrement les porteurs
de projet dans la constitution de leurs fonds propres nécessaires à la création ou à la reprise
d’une exploitation. En
Hauts-de-France, Nouvelle-Aquitaine et région sud, seuls les porteurs
de projets
non éligibles à la DJA peuvent bénéficier de ce prêt d’honneur. Dans d’autres régions
comme en Auvergne-Rhône-
Alpes, l’ensemble des porteurs de projet peuvent bénéficier de ce
dispositif, malgré qu’une priorité soit donnée aux personnes ne bénéficiant pas
de la DJA et à
ceux s’installant hors cadre familial. Les montants de ces prêts peuvent atteindre jusqu’à
50
000€ comme en Bretagne ou en
Hauts-de-France.
Concernant les autres dispositifs bancaires, plusieurs régions proposent également un
fonds régional de garantie (cf. tableau n° 23
), permettant d’apport une garantie à des opérations
de financement et faciliter l’accès au crédit agricole. Les régions Hauts
-de-France, Nouvelle-
Aquitaine, Occitanie, Pays de la Loire, ou région sud mettent en place ce dispositif pour une
quotité de garantie variant de 50 % maximum en Hauts-de-France à 80 % en Occitanie. En
Nouvelle-
Aquitaine, le Fonds de garantie ALTER’NA favorise l’accès au crédit et garantie des
prêts aux exploitations agricoles, aux entreprises agroalimentaires bio et aux entreprises
d’exploitation forestière répondant ainsi à la volonté régionale d’accélérer la transition
agroécologique en permettant à des projets innovants et tournés vers des pratiques durables
d’aboutir rapidement avec de meilleures co
nditions de prêts.
Tableau n° 23 :
liste non exhaustive des dispositifs bancaires régionaux facilit
ant l’accès
au capital et favorisant le renouvellement des générations
Région
Type d’aide
Modulations/montants
Auvergne-
Rhône-
Alpes
Fonds de prêts d’honneur
:
Objectif :
accompagner
financièrement les porteurs de projet
dans la constitution de leurs fonds
propres nécessaires à la création ou à
Éligibilité : Priorité aux personnes ne bénéficiant
pas de la DJA et personnes HCF
ANNEXES
165
la reprise d’une exploitation en leur
octroyant un prêt d’honneur.
Montant : Compris entre 5 000
€ et 25
000
€ et
obligatoirement couplé à un prêt bancaire.
Accordé dans intérêt ni garantie personnelle pour
une durée de 3 à 6 ans
Bretagne
Prêts d’honneur agricole
:
Objectif :
Soutien
des
projets
d’installation
en
porcs,
bovins
viande, veaux de boucherie, volailles
et serres.
Éligibilité
: candidats à l’installation en porcs,
bovins viande, veaux de boucherie, volailles et
serres en Bretagne inscrit dans un parcours à
l’installation (réalisation d’un PPP et PE).
Montant : Prêt de 20 000
€ à 50
000
€ sur une
période de 5 ans
Hauts-de-
France
Prêt d’honneur PRCTA à taux 0%
:
Objectif
: faciliter l’accès au prêt
bancaire en finançant une partie des
prêts à taux 0%
Éligibilité : -
porteurs de projets éligibles à l’ARSI
–
porteurs de projets éligibles à la DJA ET créant
un atelier Valeur ajoutée.
–
revenu disponible entre
9 000
€ et 25
000
€
- de 18 à 50 ans.
Montant : de 4 000
€ à 50
000
€. –
limité à 20% du
montant total de l’investissement au démarrage. –
durée de 84 mois dont un différé de 24 mois
maximum
Fonds Régional de Garantie :
Objectif : Apporter une garantie à
des opérations de financements de
toutes natures, en particulier sur des
projets de développement et de
modernisation
des
exploitations
agricoles afin d’améliorer leur accès
au crédit bancaire
Éligibilité
: l’intervention peut se faire quel que soit
le stade de vie de l’exploitation agricole
: création,
reprise,
transmission,
développement,
consolidation.
Montant : La garantie couvre des prêts bancaires à
moyen et long terme.
Taux de couverture : 50 % maximum
Le financement à garantir est de 100 000
€ min à
1 000 000
€ max.
La durée de garantie est de 7 ans max.
Nouvelle
Aquitaine
Fonds de prêts d’honneur Initiative
Agri Nouvelle Aquitaine :
Objectif : Ce fonds doit faciliter
l’installation
des
candidats
non
éligibles aux aides nationales et
européennes
(dotation
jeune
agriculteur), soit par la reprise, soit
par la création d’activités dans le
secteur
agricole.
Il
permet
d’augmenter les fonds propres de ces
candidats et de faciliter leur accès au
prêt bancaire.
Fonds de garantie ALTER’NA
:
Conditions de mobilisation du prêt :
- montant du prêt compris entre 5 000
€ et 20
000
€
- durée du prêt entre 3 et 7 ans avec un différé de
remboursement de 3 à 9 moins maximum
–
étude
prévisionnelle qui démontré la viabilité et vivabilité
économique du projet au bout de 4 ans.
–
porteur de
projet non éligible DJA ou ne pas avoir bénéficié
de la DJA et du PH
–
non installé ou installé depuis
moins d’un an
Deux prêts maximum par projet
d’entreprise.
COUR DES COMPTES
166
Objectif : Fonds de garantie régional
pour
les
projets
agro-
environnementaux :
nouvel
outil
pour favoriser l’accès au crédit dans
le secteur agricole et accompagner la
transition agroécologique dans le
secteur de l’élevage, productions
végétales, fruits et légumes et le
soutien
à
la
transformation
et
commercialisation à la ferme
Montant : couvre 80 % du risque de pertes de
l’organisme de crédit.
Aide à la caution des prêts :
Objectif
:
Faciliter
l’accès
des
candidats à l’installation ou installés
depuis
moins
de
5
ans,
aux
financements bancaires par l’apport
d’u
ne garantie
La
Société
interprofessionnelle
artisanale
de
garantie
d’investissement
(SIAGI)
gère
l’enveloppe dédie au titre du fonds de garantie.
Montant : Garantie maximum de 70 % du montant
emprunté plafonné à 150 000
€ avec frais de 3
% du
montant emprunté
Occitanie
Garantie
FOSTER
TPE-PME
AGRI :
Objectif
:
permettre
d’améliorer
l’accès à l’emprunt en complément
des
programmes
actuels
de
subvention.
Répondre
aux
enjeux
de
financement des outils de production
et
la
gestion
de
la
trésorerie
notamment
lors
des
phases
d’installation
lors
d’étapes
de
développement et de diversification.
Cibles :
TPE-PME
et
entreprises
agricoles/forestières exerçant leur activité en région
Occitanie, développement ou en transmission.
Montant : taux de couverture : 80 % du prêt avec
des prêts jusqu’à 4
700 000
€ et une durée
d’engagement de garantie entre 12 et 120 mois
maximum
Provence-
Alpes-Côte
d’Azur
Prêt d’honneur à la personne pour les
nouveaux installés :
Objectif : Accompagner les porteurs
de projet dans la constitution des
fonds
propres
nécessaires
à
la
création ou à la reprise d’entreprises
et permettre au créateur-repreneur
d’augmenter ses fonds propres et de
lui
faciliter
l’accès
aux
prêts
bancaires
Bénéficiaires : candidat non éligible à la DJA (âge
supérieur à 40 ans, absence de diplôme ou a déjà eu
DJA).
Toute
orientation
technico-économique
éligible.
Doit ne pas être installé ou être installé depuis
moins d’un an et présenter un projet viable au bout
de 4 ans.
Montant
: prêt d’honneur entre 5
000
€ et 30
000
€
par projet. Accordé sans intérêt pour une durée
pouvant aller jusqu’à 7 ans avec un différé de
remboursement possible de 24 mois au plus. Le
candidat bénéficie d’un suivi individualisé grâce à
la mise en place d’un parrainage et d’un suivi
technique sur la durée du prêt.
Fonds régional de garantie agricole :
Éligibilité :
ANNEXES
167
Objectif : renforcer et diversifier les
moyens
de
financement
des
entreprises
implantées
sur
le
territoire
régional
afin
de
leur
permettre
d’optimiser
leurs
investissements,
d’accroître
la
compétitivité de leurs exploitations,
d’améliorer leurs pratiques agricoles
et
de
réduire
les
impacts
environnementaux de leur activité
-
Porteurs de projets à
l’installations et exploitants et
exploitations agricoles quelle que soit leur
forme
-
Nombre de salariés < à 50
-
CA annuel < 10 millions d’euros
Montant : le montant de crédit doit être compris
entre 15 000
€ et 600
000
€ maximum (création /
reprise / croissance) et de 150 000
€ maximum
(renforcement de capitaux permanents).
Durée de la garantie : maximum 15 ans, adaptée à
la nature de l’investissement financé
Différé d’amortissement
: 5 ans
Quotité de garantie : 60 %
Source : réponse régions, éléments disponibles sur les sites régionaux
4. Aides au conseil et à la formation à l’an
imation ou la communication
(AITA et hors AITA)
Afin d’accompagner les porteurs de projets dans l’ensemble des processus d’installation
et de transmission et d’embrasser la diversité des profils et besoins de ces derniers, les
régions
mettent en place plus
ieurs aides répondant aux besoins des candidats de bénéficier d’un
accompagnement visant à sécuriser la viabilité de leurs projets à travers des conseils,
formations, expertise etc.
Ces aides peuvent s’insérer dans le programme d’
accompagnement à
l’
installation et à la transmission en a
griculture (AITA) dont le financement est assuré par l’État,
la région, ou les deux selon les actions des différents volets. D’autres aides de ce même type
sont mises en œuvre par les régions hors de leur PDRR et fonctionnent
seulement sur des crédits
régionaux ou d’autres collectivités et établissements publics (ex
: a
gences de l’eau…). Ces
dernières ne rentrent pas dans le dispositif AITA mais peuvent répondre à des objectifs
analogues et ont bien souvent des dénominations similaires.
Une grande majorité des régions financent
des actions de conseil à l’installation
(études
et diagnostics technico-économique des exploitations à reprendre, études de faisabilité du
projet, études de marché) et de suivi post installation sur crédits régionaux. Seule une minorité
de régions comptabilisent ces actions au titre de l’
AITA.
Plusieurs dispositifs ne relevant pas de l’AITA et mis en place par les régions
prennent
en charge la phase de pré-
installation avec des actions concernant l’émerg
ence du projet qui
permettent par exemple la rencontre de porteurs de projets (ex
: café de l’émergence en Hauts
-
de-France) et de conseil sur la création de projets.
Il convient de remarquer que les dispositifs en faveur de la transmission sont marginaux
p
armi l’ensemble des aides mises en place par les régions. Le volet 5 de l’AITA (incitation à la
transmission), ne représente que 9
% des dispositifs régionaux relevant de l’AITA
162
.
162
Régions de France,
Les politiques régionales en faveur
de l’installation et la transmission en agriculture,
octobre 2022
COUR DES COMPTES
168
Le tableau ci-dessous vient recenser une partie de ces dispositifs, inscrits ou non dans le
cadre de l’AITA qui viennent ainsi compléter la palette d’aides en faveur du renouvellement
des générations.
Tableau n° 24 :
liste non exhaustive des aides disposant de crédits régionaux dans le
cadre du programme AITA et en dehors.
Auvergne
Rhône
Alpes
Concrétisation transmission :
Objectif : soutenir les exploitants dans la
mise en œuvre et l’aboutissement d’un
véritable projet anticipé visant à l’installation
d’un ou plusieurs agriculteurs.
Soutien à la conduite de projet avec plusieurs
entretiens su
r le site de l’exploitation à céder
:
1) établissement du plan d’action 2) suivi du
plan d’action 3) préparer les démarches avec
le futur repreneur
Ce dispositif ne dispose que de crédits
région.
Montant
d’aide
:
chaque
agriculteur
accompagné dans la concrétisation de son
projet de transmission HCF pourra obtenir
un soutien d’un montant total cumulé
plafonné à 1 200
€ par cédant pour trois
journées
d’accompagnement
par
un
conseiller.
Conseils
: accompagnement à l’installation
(diagnostic, étude de faisabilité, expertise) :
Objectif : favoriser le nombre et la pérennité
des installations. Soutien des porteurs de
projets dans l’élaboration puis la mise en
œuvre de leur projet d’entreprise par un
accompagnement et l’apport d’expertise dans
des domaines variés, leur permettant de
développer un projet viable mais aussi
d’anticiper les difficultés.
Ce dispositif ne dispose que de crédits
région.
Montant
:
jusqu’à 2
000
€ pour un
diagnostic global et une étude de faisabilité
et jusqu’à 1000
€ pour une expertise. Le
tout dans un plafond de 2 800
€ par porteur
de projet
Le montant de l’aide est plafonné à 80
%
de la dépense.
Conseils : suivi post installation
Ce dispositif ne dispose que de crédits
région.
Montant d’aide
:
jusqu’à 1
000
€
Ce
suivi
post-installation
est
assuré
pendant les deux premières années et
s’adresse en priorités aux installations
présentant un risque de ne pas aboutir. Cette
aide s’adresse unique
ment aux personnes
n’ayant pas bénéficié de la DJA. (pour les
bénéficiaires de la DJA, c’est l’État qui le
prend en charge).
Points accueil installation/transmission :
Objectifs : contribuer activement à répondre
à l’enjeu de renouvellement de l’agricul
ture
dans toute sa diversité en favorisant l’accès
au métier d’agriculteur. Mission d’accueil,
Ce dispositif ne dispose que de crédits
région :
40 000
€
par
point
accueil
départemental.
ANNEXES
169
d’information et d’orientation auprès des
porteurs de projets et cédants.
Suivi test installation/transmission :
Objectif
:
permettre
d’une
part
à
des
candidats HCF de tester et de préparer la
création, la reprise ou l’association par une
mise en situation réelle et d’autre part à des
cédants de préparer la transmission de leur
exploitation
durant
cette
période
de
transition.
Éligibilité : - de 18 à 45 ans
–
diplôme
agricole de niveau IV avant de commencer
le stage
–
HCF (ne pas avoir de lien de
parenté avec l’exploitant d’accueil) –
avoir
l’intention
de
réaliser
une
première
installation
Montant d’aide maximum
: 1 000
€ par
candidat.
Bourgogne
France
Comté
Accompagnement
personnalisé
à
l’installation en agriculture
: Études de
marché et de faisabilité :
Objectif
: face à l’augmentation croissante
des projets d’installation intégrant un volet de
diversification
des
productions
ou
de
développement
des
modes
de
commercialisation de proximité, la région
souhaite répondre aux besoins des candidats
et leur faire bénéficier d’un accompagnement
personnalisé visant à sécuriser la faisabilité
technique du projet ou permettant de mieux
appréhender les potentialités du marché local
La
r
égion
s’engage,
à
attribuer
au
bénéficiaire
(structure
agréée)
une
subvention d’un montant maximum de
20 160
€
Ce montant de subvention est calculé sur la
base d’un prévisionnel de réalisation de 15
études de marché, et 10 études de faisabilité
; à hauteur de 80
% d’un coût journalier de
420
€ (plafonné à 3 jours maximum par
étude).
Bretagne
Pass Avenir
–
Jeune agriculteur :
Objectif : accompagner individuellement les
jeunes agriculteurs en difficulté dans leurs
installations. L’accompagnement débute par
1) la réalisation d’un diagnostic global de
l’exploitation pour aboutir à 2) l’élaboration
d’un plan d’action et de sa mise en œuvre
ainsi 3) qu’un bilan 18 mois après le
diagnostic.
Éligibilité : - compte au moins un jeune
agriculteur
–
ne doivent pas être concernés
par l’aide Agridiff.
Montant
: aide versée à l’organisme agréé
:
coût de l’accompagnement
au prorata du
temps d’intervention limité à 2 jours et sur
la base d’un coût journalier plafonné à
500
€. L’aide correspond à un maximum de
80 % des dépenses éligibles, soit 800
€.
Le bilan 18 mois après le diagnostic entre
dans le volet 4 AITA suivi du nouvel
exploitant.
Centre Val
de Loire
CAP Filières : La région propose plusieurs
Contrats d’Appui au Projet des Filières. Il
existe actuellement 15 CAP Fillières en
région, qui s’attachent à renforcer le lien
entre la recherche/expérimentation et la
fili
ère. Leurs programmes d’actions sont très
divers et plusieurs CAP proposent des aides
en faveur du renouvellement des générations
(attirer de nouveaux agriculteurs (ferme
dating…) sensibiliser à la transmission de
leur exploitation avec des entretiens de
t
ransmissibilité…)
Les
critères
d’éligibilité
et
montants
évoluent selon les CAP des filières
COUR DES COMPTES
170
Grand Est
Conseil à l’installation
Objectif
: Ce dispositif s’inscrivant dans le
cadre AITA a pour objectif d’encourager la
réalisation d’une étude approfondie
des
paramètres
techniques,
économiques
juridiques, humains et organisationnels de
l’exploitation à reprendre ou à créer en vue
d’évaluer les atouts et contraintes du projet et
d’apporter un conseil pertinent permettant de
déterminer les orientations économiques.
Prise
en
charge
du
diagnostic
d’exploitation à reprendre dans le cadre
d’une
installation
et
des
études
de
faisabilité et/ou de marché dans le cas de
productions atypiques de transformation à
la ferme ou de vente en circuits courts.
Subvention : taux maximum de 80 % avec
un plafond de 1 500
€
Suivi du nouvel exploitant
Objectif : participer au financement de
l’accompagnement individuel des jeunes
installés dans les 4 premières années suivant
leur installation, soit la durée du PE, afin
d’établir un diagnostic permanent sur le
fonctionnemen
t de l’exploitation agricole et
d’en assurer la pérennité.
Versé aux organismes compétents dans le
domaine de la fourniture de prestations de
conseils et d’expertise en matière de
conduite et de gestion d’exploitations
agricoles.
Subvention : taux maximum de 80 % avec
un plafond de 500
€ par année de suivi
Stage de parrainage
Objectif : - fournir au candidat une formation
pratique sur la conduite d’une exploitation
agricole
–
de lui permettre de tester son
intégration dans une exploitation agricole
déjà constituée
–
de l’accompagner d
ans son
souhait de réaliser un parrainage dans un
espace test.
Pour bénéficier de l’aide, le candidat à
l’installation doit répondre à l’ensemble de
ces critères : - avoir moins de 51 ans
–
satisfaire aux conditions de diplômes
relatifs à la délivrance de la CPA
–
avoir un
projet d’installation HCF –
avoir un projet
de stage qui peut être valorisé dans le cadre
du PPP
1 000
€ par mois de stage.
Hauts
de
France
ACTIV
ton
installation,
prépare
ta
transmission :
Actions de la phase d’émergence
:
-
Cafés de l’émergence (volet 6)
-
Conseil individuel à l’émergence (volet
2) : conseil au candidat dont le projet
d’installation rép
ond aux orientations
agricoles de la Région.
-
Temps collectif d’échange
(volet 6) :
actions d’encadrement et d’information.
Actions en phase de formalisation :
-
Conseil individuel de base (volet 3) :
concerne le projet dans sa globalité et
peut aboutir à une étude technico-
économique
-
Conseil individuel complexe (volet 3) :
concerne les projets plus spécifiques
Actions post installation :
-
Conseil suivi installation (volet 4) : le
suivi devra concerner le projet dans sa
Montants des aides : 80 % des coûts
admissibles. Les plafonds diffèrent selon
les aides :
-
500
€ pour actions de formation
collective
-
800
€ pour l’aide au conseil
individuel de base (pour un conseil)
-
1 000
€ pour conseil individuel à
l’émergence
-
1 200
€ pour cafés de
l’émergence, conseil individuel complexe,
conseil suivi et conseil transmission
Ce dispositif regroupe ainsi plusieurs
volets AITA.
ANNEXES
171
globalité et permettre éventuellement la
réorientation du projet.
Action
d’accompagnement
à
la
transmission :
-
Actions de formations collectives (volet
6) : formations à destination des cédants
et visant à informer au mieux les
personnes sensibilisées et susceptibles
de céder leur exploitation hors cadre
familial dans les 5 années.
-
Conseil à la transmission (volet 5) : type
diagnostic de l’exploitation à céder,
conseil juridique, économique,
technique…
Normandie
Contrat
d’objectifs
installation
et
transmission en agriculture
Objectif : Financer l'accompagnement de
l'installation
et
de
la
transmission
en
agriculture en Normandie :
Formations émergence, portes ouvertes,
accompagnement
indiv,
Assises
de
la
transmission, mobilisation des territoires et
des filières...
Bénéficiaires : Chambre d'agriculture de
Normandie, JA Normandie, Terre de Liens,
Réseau des CIVAM, Bio en Normandie,
ARDEAR Normandie
Aide à la rémunération des stagiaires en
parrainage
Objectif
: L’objectif de ce dispositif est de
permettre à un porteur de projet d’installation
en agriculture de compléter sa formation
agricole et de découvrir son futur outil de
production. Par un
e mise à l’essai en
conditions
réelles,
le
stage
donne
la
possibilité au porteur de projet d’effectuer
une période d’appropriation de son lieu et de
son contexte d’installation, d’améliorer sa
connaissance de l'exploitation pour améliorer
son
projet
d'installation,
et
assurer
la
transparence sur la valeur de reprise.
Éligibilité
: candidats à l’installation HCF,
pas de condition d’âge et justifiant d’une
formation
agricole
ou
d’expériences
professionnelles agricoles en lien avec la
production de l’exploitat
ion sur laquelle il
souhaite s’installer.
Le stage peut durer de 3 à 12 mois pour une
rémunération
mensuelle
de
base
de
652 ,02
€/mois.
Pas de co-financement État
Conseil
Agricole
Stratégique,
Environnemental et Économique :
Objectif
: favoriser l’ac
cès à des prestations
de conseils individuels aux agriculteurs et
futurs agriculteurs normands.
Trois types de conseils sont possibles : - des
conseils thématiques
–
des Audit Stratégique
Global (ASG)
–
un conseil pour les
bénéficiaires
ayant
un
projet
concret
Montant :
- Le bénéficiaire final est soutenu par le
versement d’une aide sur la base d’un taux
maximum de 80 % du coût hors taxe de la
prestation dans la limite d’un plafond de 1
500 € par prestation.
- La subvention est versée au prestataire
agréé, le bénéficiaire final règle le reste à
charge de la prestation de conseil.
COUR DES COMPTES
172
d’installation
:
concrétiser
son
projet
d’installation
Éligibilité
: l’organisme prestataire doit au
préalable être agréé par la Région et le délai
de réalisation des prestations est fixé à deux
ans
à partir de la date de signature d’une
fiche de demande.
Aide à la rémunération pour les stagiaires en
test agricole :
Objectif : permettre à des candidats à
l’installation
d’effectuer
une
période
d’approbation et un test d’activité leur
permettant de se mettre en situation réelle en
vue d’une installat
ion future.
Éligibilité :
-
justifier d’une formation agricole ou
d’expériences professionnelles agricoles en
lien avec le projet d’installation
;
-
tout candidat à l’installation en Contrat
d’Appui au Projet d’Entreprise (CAPE)
avec une coopérative d’activité et d’emploi
à vocation agricole
- présenter un prévisionnel économique
pour la durée de sa phase du test agricole au
terme de laquelle il prévoit son installation
en agriculture comme chef d’exploitation.
- ne pas dégager un revenu disponible
agricole équivalent à un SMIC ou plus
durant sa phase de test
Montant : - stage de 3 à 12 mois avec une
indemnité de stage sur la base de la grille
nationale de rémunération des stagiaires
Nouvelle-
Aquitaine
Accompagnement
individuel
à
l’installation
:
Objectif : Réalisation de diagnostics et des
études économiques pré-installations et des
suivis post-installation
Montant :
-
diagnostic
pré-installation &
étude
économique : 575
€ par des fonds publics.
Le porteur de projet qui sollicite un
diagnostic devra au minima payer 100
€
HT.
- suivi post-installation : mobilisable deux
fois au maximum par le nouvel installé.
350
€ payé par des fonds publics. Le
porteur de projet qui sollicite ce suivi devra
au minima payer 100
€ HT.
Occitanie
Contrat
Emploi
Formation
Installation
(CEFI)
Objectif : Le CEFI permet aux candidats
issus ou non du milieu agricole, désirant
s’installer hors cadre familial, de réaliser un
stage chez un agriculteur afin de préparer leur
première installation agricole par reprise ou
association.
Éligibilité : - être âgé de moins de 55 ans à
l’issu du stage prévu –
être titulaire d’un
diplôme
reconnu
pour
la
Capacité
Professionnelle Agricole ou disposer à
minima d’
une formation agricole de niveau
5 ou non agricole de niveau 4 et obtenir 10
points dans la grille de validation
–
s’engager au terme du stage à concrétiser
son projet d’installation.
-
L’exploitant d’accueil s’engage, au terme
du stage, à transférer son exploitation au
stagiaire ou à l’insérer dans la structure
sociétaire
ANNEXES
173
Durée du stage : entre 3 et 12 mois
Montant : De 200
€ à 685
€ par mois (selon
l’âge et le statut antérieur du candidat).
Pour les demandeurs d’emploi indemnisés
avant leur entrée en stage, la rémunération
est versée par Pôle emploi en fonction des
droits acquis antérieurement.
Mesures d’accompagnement
: Émergence,
diagnostic, suivi post installation, espaces
tests agricoles :
1.
Émergence
; L’objectif est de permettre au
porteur de projet de déterminer précisément
son idée entrepreneuriale, ses principales
activités souhaitées et d’identifier les moyens
de production à réunir, et moyens humains…
2. Diagnostic technico-économique : pour
objectif d'accompagner le candidat dans la
construction technico-économique de son
projet et de l’aider à bien préparer et
raisonner son projet en amont de son
installation.
3.
Suivi post installation : Ce suivi doit
permettre au nouvel installé d’avoir un regard
extérieur sur la mise en œuvre de son p
rojet,
dé
bénéficier
d’un
suivi
financier
de
l’installation et d’un conseil complémentaire
selon ses besoins
4.
espaces test agricole : permet à un candidat
à l’installation de développer une activité
agricole de manière responsable et autonome
en grandeur
réelle et de décider à l’issue du
test
de
la
poursuite,
l’ajustement
ou
l’abandon de projet de création d’activité en
agriculture
Montant pour les 4 volets : plafonnée à
1 000
€ par type de conseil par porteur de
projet pour les CF et 1 500
€ pour les HCF.
Taux d’intervention de la Région limité à
80 % des dépenses éligibles (selon co-
financements publics et le FSE peut être
mobilisé pour les 3 premiers volets).
Éligibilité :
1. Émergence : toute personne désirant
analyser et approfondir ses capacités à
s’installer en agriculture.
2. Diagnostic : personnes ayant un projet
d’activité en agriculture et souhaitent
solliciter la Région au titre du Pass
Installation
et
répond
aux
conditions
d’éligibilité de ce dispositif. Il devra être
âgé de moins de 55 ans et être titulaire ou
en cours d’acquisition des compétences et
connaissances professionnelles nécessaires.
3. Suivi post installation : toute personne
installée depuis moins de 5 ans sur une
exploitation agricole, souhaitant bénéficier
d’un suivi post
-installation.
4. Espaces test agricoles : toute personne
souhaitant tester son activité agricole.
PACA
Études
porteurs de projets à l’installation
:
Objectifs : appuyer en 2022, 100 porteurs de
projets agricoles pendant la phase cruciale de
réalisation de leur étude de faisabilité
technicoéconomique qui permet d’apprécier
la faisabilité et la viabilité d’un projet
d’installation.
Éligibilité :
-
ne pas avoir bénéficié d’une étude
de
faisabilité du projet d’installation financée
dans le cadre du dispositif AITA ou de ce
dispositif Région
-
a moins de 50 ans et s’installe pour la
première fois dans la région Sud-PACA
- a déjà effectué son auto-évaluation
- doit remplir une de ces conditions : -
production principale certifiée en Label
Rouge, IGP, AOC ; bio ou HVE -
COUR DES COMPTES
174
installation
intégrant
une
démarche
collective
–
installation
en
zone
défavorisée.
Montant : facture de conseil : 1 250
€ HT
:
1 000
€ sont financés par une subvention
régionale, 250
€ reste à charge du porteur
de projet
Accompagner
la
Transmission
des
exploitations agricoles :
Objectif : - animer les PAT dans chaque
département
–
assurer le repérage et le suivi
pluriannuel des cédants potentiels
–
réaliser
des diagnostics d’exploitations à céder –
coordination régionale
Source : Réponses régions
Dans le cadre du parcours à l’installation, les nouveaux agriculteurs doivent passer par
plusieurs étapes du programme AITA
afin de consolider leur dossier d’aide à l’installation et
bénéficier de la DJA. Le tableau suivant retrace les principales étapes du parcours à
l’installation en intégrant le nombre de bénéficiaires à chacun des différents stades du parcours.
ANNEXES
175
Tableau n° 25 :
nombre de bénéficiaires/participants au parcours à
l’installation en 2021
Régions
Nombre de
personnes
accueillies au
PAI
Nombre de
personnes
accueillies au
CEPPP
Nombre de personnes
bénéficiant du stage
21h
Nombre de
bénéficiaires de
la DJA
Auvergne-Rhône-Alpes
3 333
1 067
1 065
708
Bourgogne Franche-Comté
1 522
486
525
442
Bretagne
2 176
1051
830
507
Centre-Val de Loire
884
398
394
260
Grand est
1 219
662
559
431
Hauts-de-France
469
407
422
268
Île-de France
155
66
88
49
Normandie
1 467
397
620
371
Nouvelle-Aquitaine
3 512
1 461
1 095
673
Occitanie
3 026
520
1 078
732
Pays de la Loire
1 771
752
482
524
Région
Sud,
Provence-
Alpes-Côte d'Azur
1 252
303
275
166
Total hexagone
20 786
7 570
7 433
5 131
Corse
97
59
Source : DGPE
5. Aides diverses
Afin de répondre au mieux aux besoins du territoire et aux priorités affichées dans leurs
politiques régionales agricoles, les régions mettent en œuvre d’autres dispositifs divers. Ces
dispositifs ne sont pas systématiquement du ressort de la politique agricole mais permettent aux
porteurs de projets et nouveaux installés de bénéficier d’un soutien complémentaire varié. Ces
aides peuvent entre autres concerner le soutien aux productions régionales, le soutien au foncier
avec des garanties de fermage comme en Normandie ou en Nouvelle-Aquitaine mais également
des soutiens en faveur d’une agriculture plus durable…
Le tableau ci-dessous recense de manière non exhaustive, des dispositifs bénéficiant aux
agriculteurs en parcours d’installés ou déjà installés.
COUR DES COMPTES
176
Tableau n° 26 :
aides diverses
Bretagne
Pass Bio
Cette aide vise à développer l’agriculture biologique en
accompagnant
l’installation,
la
conversion
ou
la
transmission d’exploitations optant pour des systèmes
bio.
Cette
aide
prend
la
forme
d’un
accompagnement de l’agricu
lteur selon
deux modalités (diagnostic ou suivi) et
d’une participation de la Région au
financement de cet accompagnement.
Une aide versée par la Région au
prestataire
correspondant
à
80
%
maximum des dépenses éligibles HT.
L’aide est majorée à 90% pour le
s Jeunes
agriculteurs.
Une
participation
de
l’exploitation
agricole correspondant à 20% minimum
du coût total HT (ou 10% pour les Jeunes
agriculteurs)
Grand Est
Soutien à la mise en marché des productions agricoles
régionales
Objectif
: renforcer l’adéqua
tion entre les attentes des
consommateurs et de la
production agricole, en
permettant aux exploitations d’adapter leur offre au
marché, permettre de consolider des exploitations
agricoles en leur permettant de dégager un complément
de revenu tout en captant davantage de valeur ajoutée,
développer un mode de commercialisation fonctionnel
répondant aux besoins de services économiques, sociaux
et
environnementaux,
renforcer
les
capacités
de
commercialisation.
Taux d’aide de base
: 25%
Majoration JA : 10 %
Soutien au développement et à la rénovation des vergers :
(aide hors PDR)
Objectifs
: afin d’augmenter la production pour satisfaire
le
potentiel
de
consommation,
le
soutien
au
développement et à la rénovation des vergers est
nécessaire. Cette action permet
tra également d’assurer un
renouvellement des espèces et une meilleure adéquation
aux attentes des marchés
Base : aide globale représente 40 % des
dépenses
éligibles.
Majoration
JA
variable selon fruits.
Dispositif
régional
en
faveur
des
apiculteurs
professionnels
Objectif : maintenir la compétitivité des exploitations en
accompagnant la modernisation des élevages, augmenter
les volumes de production de miel en Grand Est et
encourager les installations d’apiculteurs professionnels
Base : 25 % +10 % pour les jeunes
agriculteurs.
Aide à la sécurisation de la ressource en eau (aide hors
PDR)
Base : - études de structuration : 80 % -
investissements matériels pour les projets
individuels : 15 % avec +5 % JA
–
investissements matériels pour les projets
collectifs : 25 %
Investissements d’adaptation des élevages (aide hors
PDR)
Base : 25 %
Majoration nouvel installé : 10 %
ANNEXES
177
Objectif
: soutien à l’investissement pour faire face aux
aléas
sanitaires,
climatiques
ou
de
marché
et
accompagner à la pérennisation des ateliers d’élevage du
Grand Est
Majoration zone de montagne : 10 %
Le
bénéficiaire
s’engage
à
ne
pas
solliciter un accompagnement aux petits
investissements l’année où il demande
une aide au titre du volet élevage du
PCAE et inversement (ne pas solliciter du
PCAE si demande d’aide aux petits
investissements).
Normandie
Aide aux petits investissements pour un projet agricole
inférieur à 10 000
€ HT
Cette aide est départementale et diffère
selon les conseils départementaux : aide
de base : 40 % et peut être majoré de 20 %
pour les JA dans l’Orne et dans la Manche
et de, 5 % dans la Seine-Maritime
Fonds de garantie des fermages
Objectif : garantie sur les loyers de baux ruraux afin
d’encourager les propriétaires à louer à de jeunes
agriculteurs, notamment dans un contexte d’installation
HCF
Bénéficiaires : propriétaires louant leurs
terres (et maison d’habitation, bâtiment
d’exploitations) à un ou plusieurs JA
Le fonds pourra prendre en charge la
garantie de loyer des baux ruraux d’une
durée minimum de 9 ans.
Le remboursement des loyers impayés
sera assuré pendant une durée limitée à
deux ans de loyers
Nouvelle
Aquitaine
Garantie de fermage :
Objectif : inciter les bailleurs à établir des baux au profit
des candidats à l’installation.
La SAFER souscrit une assurance pour le
compte du propriétaire pendant la durée
du bail permettant de lui garantir le
paiement du fermage à concurrence de 2
ans en cas de non-paiement des loyers.
Région prend en charge coût de cette
assurance et la SAFER les frais de gestion
Aide à l’habitat autonome des jeunes agriculteurs en
Haute Vienne
Objectifs
: aider les jeunes agriculteurs à disposer d’une
habitation située sur l’exploitation ou à proximité de
celle-ci et favoriser la réutilisation de bâtiments existants
ou l’éco habitat
Financement par le conseil départemental.
Éligibilité :
-
Être âgé au plus de 40 ans et
installé depuis moins de 5 ans
-
Être agriculteur à titre principal,
chef ou associé d’exploitation ou en
cours d’installation
-
Revenus globaux du foyer
(agricoles et non agricoles) doivent être
inférieurs à 2,5 SMIC
-
30 % maximum du projet en
autofinancement
-
Logement doit être occupé à
titre principal par le JA
Montant : Plafond de dépenses aidées :
20 000
€
HT, taux d’aide = 20
%, soit une
aide maximum de 4 000
€. Possibilité de
majoration de 5 % pour les projets « éco
habitat » et les rénovations avec appel à
des matériaux certifiés environnement.
COUR DES COMPTES
178
Occitanie
Plantation de vignes :
Objectif : soutien à la plantation de vignes nouvelles pour
les nouveaux exploitants
PDR LR : Cet appel projet est uniquement
destiné aux nouveaux exploitants
Montant d’aide de base
: 40 % des
dépenses éligibles avec une bonification
de 10 % pour les jeunes agriculteurs.
Montant unitaire des aides à l’hectare
:
Vigne non palissée : 4 772
€
/ si JA
: 5
965
€
Vigne palissée : 7 140
€ / si JA
: 8 925
€
Pays de la
Loire
Aide à la souscription de parts sociales dans les CUMA
pour les JA :
Aider les jeunes agriculteurs en favorisant leur adhésion
aux Coopératives d'utilisation de matériel agricole
(CUMA) dans un objectif de réduction des charges de
mécanisation, de développement durable et de lien social.
Bénéficiaire : JA ayant acquis des parts
sociales depuis son installation (et doit
avoir bénéficié des aides européennes à
l’installation
ou
ayant
la
capacité
professionnelle agricole)
Montant : Prise en charge par la Région
des Pays de la Loire de 50 % maximum
des coûts d’acquisition de parts sociales
de CUMA avec un plafond d’aide de
1 500
€ par jeune agriculteur.
Provence-
Alpes-Côte
d’Azur
Amélioration des conditions de vie des agriculteurs
–
services de remplacement
Prise
en
charge
des
journées
de
remplacement pour mandat professionnel
et pour formation réalisées par les
services de remplacement agricole de la
région avec bonification JA
Source : Réponses régions, éléments disponibles sur les sites régionaux
ANNEXES
179
Annexe n° 15 :
les
soutiens financiers à l’installation et la transmission
1.
Les aides à
l’installation
Tableau n° 27 :
Les soutiens financiers à l’installatio
n
en M€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Source
AIDES DIRECTES
DJA engagées
84,7
127,8
156,9
159,8
157,9
169,7
DGPE
part État
18,4
27,5
33,1
35,8
33,3
36
part FEADER
66,3
100,3
123,8
124
124,6
133,7
163
Prêts bonifiés (au titre
de la DJA)
7,3
7,8
7,3
6,5
4,8
ND
DGPE
part État
2
2,1
2
1,8
1,3
ND
part FEADER
5,3
5,7
5,3
4,7
3,5
ND
AITA (État)
(Dont crédits des volet 5
et 6 relatifs à la
transmission)
NC
14,7
13,2
14
13,3
13,7
DGPE
dont stages à
l’installation
2,1
3,9
3,8
1,7
1,7
2,2
RAP
AITA Régions
NC
NC
NC
6,6
5,9
6,6
DGPE
Aides régionales à
l’installation
NC
NC
NC
13,8
10,8
15,7
DGPE
Paiement additionnel
aux JA (FEAGA)
48,2
50,6
81,8
91,9
76,4
73,1
ASP via
DGPE
MESURES FISCALES
Abattement sur les
bénéfices réalisés par
les bénéficiaires de la
DJA
35
36
38
54
54
49
Direction
de la
législation
fiscale
(DLF)
163
Ressources prévues par l’article 1605 nonies du CGI et mobilisées via un fonds inscrit au budget de l’ASP,
alimenté par une taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus
constructibles du fait de leur classement, postérieurement au 13 janvier 2010, par un plan local d'urbanisme ou par
un autre document d'urbanisme en tenant lieu, en zone urbaine ou à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une
carte communale dans une zone où les constructions sont autorisées ou par application de l'article L. 111-3 du code
de l'urbanisme. Le produit de cette taxe est affecté, dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n°
2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012
(plafond =12 M €)
, à un fonds inscrit au budget de l'Agence
de services et de paiement. Ce fonds finance des mesures en faveur de l'installation et de la transmission en
agriculture. Il permet de soutenir notamment des actions facilitant la transmission et l'accès au foncier, des actions
d'animation, de communication et d'accompagnement, des projets innovants et des investissements collectifs ou
individuels.
COUR DES COMPTES
180
en M€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Source
Dégrèvement de la
TFPNB pour les JA
9
7
7
10
10
7
Réduction sur droits de
mutation
1
1
1
1
2
2
EXONERATION DE COTISATIONS SOCIALES
Exonération JA MSA
30,62
30,16
34,32
36,18
35,82
35,87
SAFSL-
MASA
ACRE
ND
ND
ND
ND
ND
ND
SOUTIENS À L’INVESTISSEMENT
PCAE
164
143,7
143,7
143,7
143,7
143,7
143,7
DGPE
Dispositif INAF
165
34
12,3
DGPE
Montant total des
soutiens à l’installation
361,6
418,8
483,2
571,5
526,9
516,3
-
Source : Cour des comptes,
d’après DGPE et SAFSL MASA
Trois dispositifs fiscaux soutiennent l’installation des jeunes agriculteurs bénéficiaires de
la DJA.
1-
L’abattement sur les bénéfices imposables a été modifié par l’article 126 de la loi de finances
pour 2019 :
-
Le taux de l’a
battement est de 75
% lorsque le bénéfice de l’exercice est inférieur ou
égal à 43 914
€
;
-
Pour les revenus supérieurs à 43 914
: le taux de l’abattement est de 50
% pour la
fraction du bénéfice inférieure à ce seuil et de 30 % pour la partie supérieure à ce seuil
et inférieure à 58 552
€
;
-
Au titre de l’exercice en cours à sa date d’inscrip
tion en comptabilité, les abattements
sont de 100 % pour la fraction du bénéfice inférieure à 43 914
€ et de 60
% pour la
fraction comprise entre ce seul et 58 552
€. Le montant de l’abattement ne peut être
inférieur au montant de la DJA ;
-
Les seuils des abattements sont actualisés tous les trois ans. Au titre des années 2022 à
2024, le seuil de 43 914
€ est porté à 45
100
€ et celui de 58
552
€ est porté à 60
100
€.
2- Le dégrèvement de 50 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties :
-
Le dégrèvement est applicable aux parcelles exploitées personnellement par des jeunes
agriculteurs bénéficiaires des aides à l’installation
,
qu’ils en soient propriétaires ou
locataires, exploitant individuel ou en société. Cela exclut les parcelles possédées par
un jeune agriculteur mais non exploitées par lui-même ;
164
La DGPE a précisé que «
De 2014 à 2021, ces dossiers (renouvellement des générations) représentent environ
38 % du nombre total des dossiers PCAE, pour 46 % des crédits publics engagés (tous financeurs confondus), soit
environ 36
300 dossiers pour 1,15 milliards d’euros.
»
, soit en moyenne 143,7
M€ par an.
165
La dotation budgétaire totale prévue par le MASA est de 41
M€ pour 2019 et 14,8
M€ p
our 2020. Le calcul a
été effectué sur la base de l’enveloppe
de 83 % allouée aux nouveaux entrants.
ANNEXES
181
-
Ce dégrèvement prend effet à partir du 1
er
janvier suivant la date d’installation du jeune
agriculteur ;
-
Il est appliqué d’office à hauteur de 50
% et pris en charge par l’État pendant cinq ans.
Pour les 50 % restants dus, le dégrèvement est facultatif et applicable sur délibération
des collectivités locales concernées, pour une période ne pouvant excéder cinq années.
3- Le
taux réduit de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement
prévu par
l’a
rticle
1594 F quinquies E. I et E.II du CGI :
-
Le taux réduit à 0,70 % au lieu de 3,80 % est appliqué pour
l’acquisition d’un immeuble
situé dans une zone de revitalisation rurale (ZRR) ;
-
Le même taux réduit bénéficie également
indirectement lorsqu’un
nouvel acquéreur
d’un immeuble en ZRR s’engage à le louer par bail rural à long terme
ou cessible à un
jeune agriculteur.
2 - Les incitations fiscales à la transmission
Les dispositifs se répartissent entre des mesures destinées à alléger :
-
les droits de mutation à titre onéreux
: droit fixe de 125
€ en cas de cession de fonds
agricole
166
ou de parts sociales de sociétés civiles
167
, abattement sur la valeur du fonds en
cas de cession aux salariés ou aux proches ;
-
les droits de mutation à titre gratuit
: exonération partielle sous certaines conditions de
droits de mutation à titre gratuit lors de la transmission d'entreprises exploitées sous la
forme individuelle ou détenues sous forme sociale (dispositif dit « Pacte Dutreil »), biens
ruraux loués par bail à long terme ou par bail cessible hors du cadre familial, fraction de la
valeur des parts de groupements fonciers agricoles (GFA) ou de groupements agricoles
fonciers (GAF) représentatives de tels biens et conservées cinq ans ;
-
l’imposition des plus
-values professionnelles lors de la transmission
: des dispositifs
d’exonération
, de report
ou d’allègement
des plus-values professionnelles sont prévus. Ils
sont assortis de conditions relatives, notamment, à la durée de détention des biens cédés, à
la valeur des éléments transmis, au niveau de recettes réalis
ées par l’entreprise,
de
pérennisation de l’activité transmise,
ou encore au départ en retraite
de l’exploitant agricole
ou de l’associé
;
-
l’imposition au titre de l’impôt sur la fortune immobilière
: sous certaines conditions,
exonération des biens ruraux donnés à bail à long terme ou à bail cessible hors du cadre
familial et des parts de GFA et de GAF représentatives de l’apport de ces mêmes biens à
condition qu’ils soient affectés à l’activité professionnelle principale d’un membre de la
famille du redevable ou à une société contrôlée par celle-ci (premier alinéa du III, du IV et
V de l’article 976 du CGI), et, à défaut de satisfaction de cette dernière condition,
exonération, à hauteur de 75 % dans la limite de 101 897
€ et à hauteur de
50 % au-delà.
166
L’enregistrement des cessions de fonds agricole est gratuit depuis le 1
er
janvier 2021 (art. 732 du CGI dans sa
rédaction résultant de l’article 64 de l
a loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
167
CGI, article 730
bis :
le droit fixe de 125
€ bénéficie aux seules cessions de parts sociales de sociétés civiles à
objet principalement agricole constituées depuis au moins trois ans avant la cession.
COUR DES COMPTES
182
Des dispositifs de droit commun permettent également
d’atténuer le coût de la
transmission de l’exploitation agricol
e :
Le démembrement de propriété
qui permet de conserver l’usufruit, c’est
-à-dire les
revenus du bien, au d
onateur ou au conjoint de l’époux décédés. C’est également un moyen de
réduire les droits de succession puisque l’assiette est constituée en règle générale par la valeur
de la nue-propriété transmise et non par la valeur totale du bien.
L’étalement du paie
ment des droits dus lors de la transmission
. Ces mécanismes
permettent de faciliter le paiement des coûts liés à la transmission : paiement fractionné pour
les successions (au plus trois versements égaux, à intervalle de six mois maximum) / paiement
différé, destiné aux successions de biens en nue-
propriété (jusqu’à six mois à compter de la
réunion de l’usufruit à la nue
-propriété) / paiement différé pendant cinq ans puis fractionné sur
dix ans pour les successions ou donations d’entreprises individuelles ou d’au moins 5
% de
droits sociaux de sociétés à activité professionnelle et non cotée en bourse.
Enfin la
déductibilité des droits
: les droits dus à raison de la transmission par donation
ou succession d’une entreprise relevant de l’impôt sur le revenu
sont déductibles des bénéfices
qu’elle génère, même en cas de paiement étalé. En cas de société de personnes, la déductibilité
ne profite qu’à l’associé qui exerce son activité professionnelle dans la société.
Tableau n° 28 :
Les dispositions fiscales relatives à la transmission
Incitations fiscales
Base légale
Crédits
Coût réalisation 2021
Droits de mutation à titre onéreux (DMTO)
Application d'un abattement de
300 000 € sur la valeur du fonds
ou de la clientèle en cas de cession
en pleine propriété de fonds
artisanaux, de fonds de commerce,
de fonds agricoles ou de clientèles
d'une entreprise individuelle ou de
parts ou actions d'une société aux
salariés ou aux proches
Art. 732 ter
Programme 134 / mesure
530212
Non chiffrable
Cessions à titre onéreux de fonds
agricoles (125 € puis gratuit
depuis la loi de finances pour
2021)
Art. 732 CGI
(Art. 64 loi 2020-
1721)
Cessions de gré à gré de parts
sociales de GAEC ou d’EARL et
de toutes les sociétés civiles à
objet agricole constituées depuis
au moins 3 ans avant la cession
(125 €)
Art. 730 bis CGI
Droits de mutation à titre gratuit (DMTG)
Exonération partielle sous
certaines conditions de droits de
mutation à titre gratuit lors de la
transmission d'entreprises
exploitées sous la forme
Art. 787 B et 787
C CGI
Programme 134 / mesure
520110
500
M€
ANNEXES
183
Incitations fiscales
Base légale
Crédits
Coût réalisation 2021
individuelle ou détenues sous
forme sociale
Exonération des droits de
mutation à titre gratuit en cas de
transmission de biens ruraux
loués par bail à long terme ou par
bail cessible hors du cadre
familial ou des parts de GFA ou
de GAF conservées 5 ans
Art. 793-1-3° et
4°, 793-2-2° et
3°, 793-3, 793 bis
et 848 bis CGI
Programme 149 / 520109
50
M€
Impôt sur la fortune immobilière (IFI)
Exonération totale ou partielle
des biens ruraux loués par bail à
long terme ou par bail cessible
hors du cadre familial ou des
parts de GFA et des parts de GAF
représentatives de ces mêmes
biens
Art. 976 CGI
Programme 149 / mesure
440102
38
M€
Imposition des plus-values professionnelles
Abattement par durée de détention
sur les plus-values immobilières
professionnelles à long terme
réalisées par les entreprises
relevant de l'impôt sur le revenu
Art. 151 septies B
CGI
Mesure 190209 (modalité
particulière)
58
M€
Exonération
totale ou partielle des
plus-values réalisées par les
entreprises dont les recettes
n'excèdent pas : - 350 000
€ s'il
s'agit d'entreprises d'achat
revente, de restauration et
fourniture de logement (sauf des
locations meublées) ou
d'entreprises agricoles ; -
126 000
€ s'il s'agit d'autres
entreprises ou de titulaires de
bénéfices non commerciaux
Art. 151 septies
CGI
Mesure 190204 (modalité
particulière)
83
M€
Report d'imposition
des plus-
values d'apport réalisées par une
société civile professionnelle à
l'occasion d'une fusion et
d'opérations assimilées, régime
spécial d'imposition des plus-
values constatées lors de l'apport
d'une entreprise individuelle, et
report d'imposition de la plus-
value d'apport de titres réalisée
par un exploitant individuel ou
l'associé d'une société de
personnes
Art. 151 octies,
151 octies A, 151
octies B, 151
nonies-IV bis
CGI
Mesure 190205 (modalité
particulière)
Non chiffrable
Exonération
des plus-values
professionnelles en cas de cession
à titre onéreux d'une entreprise
Art. 151 septies A
CGI
Programme 134 / mesure
190208
87
M€
COUR DES COMPTES
184
Incitations fiscales
Base légale
Crédits
Coût réalisation 2021
individuelle ou d'une activité par
une société de personnes ou en
cas de cessation d'un office
d'avoué dans le cadre du départ à
la retraite du cédant ou de
l'associé de la société cédante
Exonération
des plus-values
professionnelles réalisées à
l'occasion de la transmission
d'une entreprise individuelle ou
d'une branche complète d'activité
Art. 238
quindecies CGI
Mesure 210319 (modalité
particulière)
79
M€
Report d'imposition
des plus-
values constatées à l'occasion de
la transmission à titre gratuit
d'une entreprise soumise à l'impôt
sur le revenu. Exonération
définitive des plus-values en
report en cas de poursuite de
l'activité par le nouvel exploitant
Art. 41 CGI
Mesure 190203 (modalité
particulière)
9
M€
Autres dispositifs
Exonération du salaire différé de
l'héritier d'un exploitant agricole
ayant cessé de participer
directement et gratuitement à
l'exploitation avant le 1er juillet
2014
Art. 81-3° CGI
Programme 149 / mesure
120101
1
M€
Réduction d’
impôt sur le revenu à
raison des intérêts perçus au titre
du différé de paiement accordé à
des exploitants agricoles
Art. 199 vicies A
CGI
Programme 149 / mesure
530212
Non chiffrable
Source : Direction de la législation fiscale
ANNEXES
185
3
–
Autres dispositifs nationaux destinés au renouvellement et à la modernisation des
exploitations agricoles
Tableau n° 29 :
autres dispositifs nationaux destinés au renouvellement
et à la modernisation des exploitations agricoles
en M€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Aide à la cessation d'activités
2,3
1,3
1,3
0
1,1
1,1
Aides au départ (anciens dispositifs)
29,5
29,6
23,2
19,8
17,4
15,8
Aides aux coopératives d'utilisation
de matériel agricole
6,2
5,5
2,5
2,3
1,4
Total
31,8
37,1
30
22,3
20,8
18,3
Source : Cour des comptes à partir des documents budgétaires
COUR DES COMPTES
186
Annexe n° 16 :
la régulation du prix du foncier agricole
par le droit des sols et des espaces protégés
La régulation du prix du foncier agricole par le droit des sols et des espaces protégés
est possible mais repose largement sur la volonté des collectivités territoriales.
Les terrains deviennent constructibles après avis consultatif des commissions
départementales de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) i) en
raison de leur classement (sous l'autorité de la commune ou de l'établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) compétent) par un plan local d'urbanisme (dans une
zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation) ou par une carte
communale (dans une zone constructible) et ii) lors des dérogations au principe
d'inconstructibilité hors espace urbanisé en RNU (délivrées par le Préfet). Le nombre
d’hectares concernés annuellement par une telle transformation réglementaire n’est pas
co
nnu, l’exploitation des fichiers fonciers ne distinguant pas au sein des 20
000 ha d’ENAF
transformés l’usage initial des surfaces concernées par un classement en
zone urbaine (U) ou
à urbaniser (AU).
Les surfaces agricoles sont protégées, de manière générale, par les dispositions de
préservation des ENAF
168
. Le règlement des PLU ne peut plus qu’à titre exceptionnel délimiter
dans ces zones des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées où peuvent être autorisées
des constructions (« STECAL » article L. 151-
13 du code de l’urbanisme). Par ailleurs, en zone
A, peuvent être autorisées les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole
(R. 151-23) ou nécessaires à des équipements collectifs (article L. 151-11).
Les surfaces agrico
les seront à l’avenir également concernées par l’objectif d’atteindre,
à l’horizon 2050, le «
zéro artificialisation nette » (ZAN) des sols. La loi « climat et
résilience »
(art. 191) fixe un objectif de division par deux entre 2022 et 2031 du rythme de
co
nsommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, objectif qui doit se traduire en 2024
dans les documents de planification régionale puis en dans les documents d’urbanisme en
2027. La
territorialisation de l’objectif doit permettre une juste répartition de l’effort entre
les territoires.
168
L’article L. 101
-
2 du code de l’urbanisme dispose que les actions des collectivités publiques doivent favoriser
« le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la
revitalisation des centres urbains et ruraux » tout en assurant « une utilisation économe des espaces naturels et la
préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières ».
ANNEXES
187
À
ces mesures de protection ou d’économie transversales s’ajoutent des outils en faveur
de la protection des espaces agricoles que peuvent activer les collectivités territoriales : la
zone agricole protégée (ZAP, art. L. 112-2 code rural et de la pêche maritime) et le périmètre
de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN, art. L. 113-6 du code de
l’urbanisme). En 2018, on comptait 57 ZAP et 28 PAEN pour 135
000 ha au total, ce qui est
peu. Dans l
e rapport du CGAAER sur l’évaluation des outils de préservation des ENAF de
mars 2018, la mission a relevé l'intérêt partagé par de nombreux acteurs de proposer que les
documents d'urbanisme comprennent un projet agricole et forestier de territoire, adossé à un
diagnostic foncier au plan environnemental, agricole et forestier, qui définisse l'avenir de
l'agriculture locale notamment les projets de ZAP et PAEN.
Enfin, les communes peuvent percevoir une taxe sur les plus-values de cession de
terrains nus dev
enus constructibles (art. 1529 du CGI) qui n’apparaît pas désincitative et
devrait être révisée
, comme l’ont recommandé
la Cour et
l’IGF.
À
ce titre, on constate qu’aucune évolution n’est intervenue
au sujet des taxes sur les
plus-values de cession de terrains nus devenus constructibles, en dépit des critiques formulées
tant par la Cour (référé au Premier ministre du 1
er
août 2013 relatif aux terres agricoles et aux
conflits d’usage
; référé du 3 décembre 2018 sur les taxes à faible rendement)
que par l’IGF
(rapport de 2014 sur les taxes à faible rendement).
La taxation facultative par les communes (article 1529 du CGI) et la taxe nationale
obligatoire (article 1605 nonies du CGI) de la première transaction après changement de
destination continuent de prod
uire des rendements faibles (respectivement 37 M€ en 2017 et
23 M€ en 2020) et ne sont pas désincitatives.
La Cour des comptes avait recommandé, dans son référé au Premier ministre du 1er
août 2013 relatif aux terres agricoles et aux conflits d’usage «
une remise à plat » de ce double
dispositif, en ne retenant que l’objectif de lutte contre l’artificialisation. De même, dans son
référé du 3 décembre 2018 sur les taxes à faible rendement, la Cour des comptes avait
recommandé «
une remise à plat de ces deux taxes
(…),
ne serait-ce que pour en harmoniser
le champ et les modalités d’application
».
Le MAA, la DLF et le MTES ont été à nouveau interrogés sur ce point en 2018 dans le
cadre de l’enquête consacrée aux leviers de la politique foncière agricole. La D
LF a alors
indiqué que la fusion des deux taxes avait été examinée lors de l’exercice sur les taxes à faible
rendement mais il
a conclu à la difficulté d’une telle opération. Du fait de leur champ, de leur
assiette et de modalités d’application différencié
es mais surtout de deux affectataires
différents (les collectivités pour l’une et l’ASP pour la part État au titre de la contribution aux
aides à l’installation des jeunes agriculteurs)
, il apparaît difficile de fusionner les taxes tout
en maintenant le niveau de recettes.
La Cour prend acte de cette réponse et maintient néanmoins cette observation, la
compensation à destination des collectivités locales pouvant se faire
via
d’autres instruments
ou dotations, au minimum pour les premières années.
COUR DES COMPTES
188
Annexe n° 17 :
la question du montant des retraites agricoles
Réputées faibles, les pensions versées aux exploitants retraités s’élevaient en 2020 en
moyenne à 902
€ pour une personne mono
-pensionnée ayant effectué une carrière complète
et à 463
€ pour une personne mono
-pensionnée sans carrière complète. Toutefois, les
exploitants retraités émargeant au seul régime agricole ne représentent que 17,2 % des
effectifs. 82,2 % des exploitants retraités sont poly-pensionnés et perçoivent en moyenne
1 320
€
169
. Ces moyennes recouvrent de fortes disparités, les retraites servies s’échelonnant
de 162
€ par mois pour une personne mono
-pensionnée ayant validé moins de 50 trimestres
à 1 600
€ pour une personne poly
-pensionnée ayant effectué une carrière complète et
principalement affiliée au régime des non-salariés agricoles. Le montant de la retraite dépend
des cotisations versées, elles-mêmes fonction du bénéfice agricole déclaré. Une estimation
publiée dans la presse professionnelle montrait que pour un bénéfice agricole déclaré sur
toute la carrière inférieur à 6 000
€ par an, les cotisations vieillesse annuelles s’élevaient à
1 800
€ et généreraient une retraite mensuelle de
650
€ alors que dans le cas d’une
exploitation dégageant un bénéfice agricole de 50
000 €, les cotisations s’élèveraient à
9 030
€ par an et gén
èreraient 1 900
€ de retraite mensuelle
170
. Conçu selon une logique
capitalistique, le document produit montrait en outre la durée de retraite nécessaire pour que
le montant des pensions servies soit égal à celui des cotisations payées. Celle-ci était de 9,9
ans dans le premier cas et de 17 ans dans le second, cette « égalisation » étant réalisée pour
les salariés au bout de 18 ans en moyenne.
Les chefs d’exploitation qui envisagent de prendre leur retraite semblent parfois
surpris, à quelques mois de l’arrêt de leur activité, par le montant de la pension qu’ils
percevront. Or, il est prévu que, tous les cinq ans, chaque cotisant reçoive un relevé de
situation individuelle (RIS), récapitulant l’ensemble des droits à la retraite à partir des
cotisations validées. Ce document est en outre consultable en ligne sur le site de la MSA dans
«
mon espace privé
» et sur le site info-retraite.fr.
Par ailleurs, à 55 ans puis tous les cinq ans, chaque cotisant reçoit une estimation
indicative globale (EIG), qui reconstitue l’ensemble de la carrière et donne une estimation du
montant de la retraite à différents âges de départ possibles.
169
Source : MASA sur la base des fichiers statistiques de la CCMSA (SIVA
–
système d’info
rmation vieillesse
agricole) et des échanges inter régimes de retraite (EIRR), chiffres 2020.
170
La France agricole, Hors-série 2021 Transmission et patrimoine, p. 31, à partir de Cerfrance Rhône&Lyon.
Estimations sur la base des cotisations et assiettes en vigueur en 2019. Pour mémoire, en 2019, un quart des
exploitations françaises avait un EBE inférieur à 27 330
€, la moitié des exploitations avaient un EBE inférieur)
54 540
€ et les trois quarts un EBE inférieur à 96
780
€ (Agreste, Graph’Agri 2021, p. 6
6).