FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Compte de commerce n° 912
« Cantine et travail des détenus
dans le cadre pénitentiaire »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
........................................................................................................
7
INTRODUCTION
..................................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
.....................................................................
11
I - UN SOLDE À NOUVEAU EXCÉDENTAIRE MALG
RÉ LA BAISSE DE L’AB
ONDEMENT
DE LA DAP
..........................................................................................................................................................
11
II - DES RECETTES EN LÉGÈRE BAISSE
....................................................................................................
12
III - DES DÉPENSES EN HAUSSE
...................................................................................................................
13
IV - UNE SOUTENABILI
TÉ DU COMPTE QUI S’AMÉLIORE GRÂCE À L’AB
ONDEMENT
DE LA DAP
..........................................................................................................................................................
14
CHAPITRE II LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR
.......................................................
15
ANNEXES
.............................................................................................................................................
17
ANNEXE N° 1.
EXÉCUTION DÉTAILLÉE DES DÉPENSES ET RECETTES DU COMPTE DE
COMMERCE N°912 EN 2022
............................................................................................................................
18
ANNEXE N° 2.
ÉTAT DES CRÉANCES PO
UR L’EXERCICE 2021
...........................................................
19
ANNEXE N° 3.
ÉTAT DES CRÉANCES PO
UR L’EXERCICE 2022
...........................................................
20
ANNEXE N° 4.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...............................................................................................................
21
Synthèse
Un exercice marqué par un solde excédentaire
qui réduit le déficit cumulé
Pour la seconde fois depuis 2017, le compte n° 912 « Cantine et travail des détenus dans
le cadre pénitentiaire » présente un solde e
xcédentaire, d’un montant de 6,5 M€, grâce à un
abondement du programme 107 et à de bonnes recettes. Sans cet abondement, le compte reste
structurellement déficitaire.
Après plusieurs années de solde cumulé négatif, ce solde excédentaire permet de ramener
le solde cumulé en positif (+
1,6 M€)
.
La compensation versée par le programme 107 au compte de commerce, qui permet que
celui-
ci ne soit pas en déficit, est revenue au niveau de 2020, à 9 M€.
Le recouvrement des créances a été amélioré
L’état des créances à la fin de l’exercice a fortement diminué, traduisant une amélioration
dans le recouvrement des créances, dont le suivi doit continuer à être amélioré.
Recommandation unique
Poursuivre la fiabilisation des données relatives aux créances (DAP).
Introduction
Le compte n° 912 retrace les opérations à caractère industriel et commercial effectuées à
titre accessoire par la direction de
l’administration pénitentiaire
(DAP), au titre de la cantine
des personnes détenues et de la main d’œuvre pénale
1
. Ce compte est divisé en deux sections.
La première section dénommée
« Cantine des détenus »
retrace les opérations d’achat de
biens et de ser
vices par l’administration pénitentiaire et leur revente aux personnes détenues.
La seconde section dénommée
« Travail des détenus en milieu pénitentiaire »
retrace les
opérations liées au travail des personnes détenues accompli dans les conditions fixées par le
code de procédure pénale.
Compte de commerce n° 912 « Cantine et travail des détenus
dans le cadre pénitentiaire »
Programme 107
–
Administration pénitentiaire
1
Article 22 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I -
Un solde à nouveau excédentaire malgré la baisse
de l’abondement de la DAP
En 2022 le solde du compte de commerce est excédentaire de 6,05 M€, grâce à
l’abondement de 9,5 M€ (cf.
infra
les recettes)
opéré par l’administration pénitentiaire (inférieur
de 12,5 M€ à cel
ui de 2021). Ce résultat positif ne reflète donc pas la situation économique de ce
compte de commerce, qui reste malgré tout fragile.
Sans cet abondement, la section «
cantine des détenus
» serait de nouveau déficitaire (de
3,46 M€), comme sur les exercices précédents. Le CBCM estime qu’il est nécessaire que la DAP
ait une réflexion de fond sur ce déséquilibre structurel.
En revanche, la section « travail des détenus » est bénéficiaire, avec un excédent
atteignant 3,67 M€, montant quasiment identique à 2021
.
Graphique n° 1 :
évolution du solde annuel (
en M€
)
Source
: Cour des comptes d’après données Chorus
Le détail des postes de recettes et de dépenses figure en annexe n° 1.
COUR DES COMPTES
12
II -
Des recettes en légère baisse
Les recettes sont réparties ainsi :
-
pour la section
« cantine des détenus » :
les ventes de biens de cantine aux personnes
détenues, les ventes de prestations de service de cantine, les recettes diverses et
accidentelles et les versements du budget général ;
-
pour la section
« travail des détenus » :
le produit du travail des personnes détenues. Aucun
versement du budget général
n’a été nécessaire en 2022
.
Graphique n° 2 :
recettes 2018 -2022
(en M€)
Source :
cour des comptes d’après Ch
orus
Les recettes totales sont de 198,67 M€
, en diminution
de 2 M€ par rapport à 2021
. Mais,
elles augmentent
de 11 M€ si l’on ne prend pas en compte les abondements de la DAP sur la
section 1 Cantine
(178,14 M€ en 2021 pour 189,15
M€ en 2022).
Ces recettes sont très largement supérieures à la prévision de la LFI, qui était de 173,8
M€.
Cet écart, concentré sur la section
Cantine
, résulte, outre les abondements de la DAP, d’une
forte activité en vente de biens de cantine liée à l’augmentation de la population carcérale
(+ 4 600 détenus en moyenne), mais aussi aux dispositifs de soutien contre la pauvreté des
personnes détenues qui ont stimulé la vente des produits de cantine.
Les recettes de la section
Travail des détenus en milieu pénitentiaire
augmentent
également et dépas
sent la prévision budgétaire de 4,67 M€.
Une affectation compensatoire
issue du programme 107 a abondé les recettes du compte
de commerce. Le montant total de 9,5 M€ est revenu au montant de 2020, après avoir connu un
montant exceptionnellement élevé en 2021 de 21,5 M€. La prévision de la LFI était de
5,3
M€,
faible par rapport aux exercices précédents.
Le ministère explique l’écart entre le montant prévu
par la LFI et le
montant réalisé par le remboursement de 1,5 M€ pour la téléphonie
(conséquences tardives de la crise sanitaire en début d’année 2022), ainsi que par l’apurem
ent
de factures anciennes des DISP.
Le recouvrement des abonnements télévision et réfrigérateur constaté en 2021 s’est
amélioré et a permis de réduire l’abondement versé par le budget général.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
13
III -
Des dépenses en hausse
Les dépenses se répartissent ainsi :
-
pour la section
« cantine des détenus » :
les achats de biens de cantine, des achats de
prestations de service, les dépenses de matériel, d’entretien et de fonctionnement liées à
l’activité de cantine, les dépenses diverses et accidentelles et les versement
s au budget
général
2
;
-
pour la section
« travail des détenus »
: les versements aux personnes détenues en
contrepartie de leur travail et les cotisations sociales dues au titre des versements précités .
Graphique n° 3 :
dépenses 2018-2022
(CP exécutés en M€)
Source :
Cour des Comptes d’après Chorus
.
Les dépenses réalisées en 2022
s’élèvent à 192,6 M€
,
soit 9 M€ de plus que pour
l’exercice précé
dent
(183,6 M€)
et 18,8
M€ que le
montant budgété en LFI (173 800 M
€)
. Le
montant budgété en LFI était d’ailleurs
peu réaliste au regard des dépenses réalisées des
exercices précédents
.
Les dépenses le section
cantine
constituent un peu plus de 70 % des dépenses totales et
elles sont en augmentation de 8 M€ par rapport à 2021. Les dépenses de la section
travail des
détenus
sont en hausse également de 1,16
M€.
Alors que l’
examen des recettes et des dépenses hors abondement du budget général
depuis 2020 montre un déficit beaucoup plus important en exécution que celui prévu en LFI,
les versements prévisionnels du budget général restaient très en deçà des versements
nécessaires. La prévision de la LFI 2023 est plus réaliste, en budgétant un abondement de
5,3
M€, en augmentation de 4,2 M€ par rapport
à celui qu’avait prévu la LFI 2022 (1,1
M€)
.
2
Du programme 107
en cas d’excédent, mais
aucun virement dans ce sens n’a été fait
récemment (les rares fois
où le résultat annuel est bénéficiaire il sert à réduire le déficit accumulé).
COUR DES COMPTES
14
IV -
Une soutenabilité du compte qui s
’améliore
grâce à l’abondement de la DAP
En 2022, les soldes cumulés du compte de commerce deviennent positifs pour la première
fois depuis 2017, passant de -
4,5 M€ à 1,6 M€.
Graphique n° 4 :
s
oldes cumulés depuis 2018 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
L’autorisation de découvert du compte de commerce n° 912 est de 23 M€. Ce découvert
sert à pallier le déficit de trésorerie de l’activité cantine
,
né du décalage entre la date d’achat
des biens destinés à constituer le stock et celle de leur revente aux personnes détenues. Il sert
aussi à pallier le décalage entre le paiement mensuel des personnes détenues au titre du travail
fourni et les versements effectués par les donneurs d’ordre.
Grâce à des mesures de suivi du compte de commerce et à un plan de rééquilibrage mis
en place avec le RFIM et le CBCM, le découvert autorisé n’a pas été dépassé
en 2022. Le
découvert a été stabilisé en dessous de 10
M€, alors qu’en 2021, la situation s’était fortement
dégradée, puisque le découvert autorisé avait été dépassé.
Chapitre II
Les recommandations de la cour
Depuis l’exercice 2017, la Cour des comptes formulait la recommandation d’«
améliorer,
en lien avec les comptables assignataires, le recouvrement des créances relatives à la
rémunération des
détenus auprès des donneurs d’ordre
».
La NEB 2020 faisait état d’améliorations au vu des tableaux de créances fournis par la
DAP, notamment sur les créances anciennes, grâce au rappel régulier des consignes en direction
des directions interrégionales des services pénitentiaires et des DRFiP, ou bien encore grâce à aux
procédures d’émission des titres de créance des directions interrégionales du secrétariat général
qui avaient été revues afin de réduire les délais (transmission des feuilles mensuelles de
ré
munération à date fixe, mise en place d’un tableau de synthèse préparatoire aux mandatements
URSSAF…).
Comme en 2021, le tableau des créances transmis pour l’exercice fait encore état de
créances pour des exercices anciens
qui n’apparaissaient pas l’année
précédente. Par exemple,
en gestion déléguée, une créance traitée par la délégation interrégionale des services
pénitentiaires (DISP) de Paris pour un montant de 71
801,55€, ou en gestion publique, sur les
exercices 2016-2017-2019 et 2020, plusieurs créances CSP-MOM
3
(total), ou bien encore des
créances, de faibles montants, sur la DISP de Dijon en 2016, de Paris en 2017 et de Lyon en
2020. Le montant total des créances anciennes apparues sur les états en 2022 est relativement
faible, 245
000 € environ, contre 6 M€ en 2021.
La DAP avait expliqué en 2021 que «
les données étaient collectées auprès des DISP, et
qu’un travail de mise à jour et de fiabilisation de ces montants avait conduit à cette réévaluation
rétrospective
».
La fiabilisation de l’état des
créances constitue un élément d’amélioration de leur
recouvrement, et à ce stade, malgré les progrès, l’objectif n’est toujours pas atteint.
La révision
de l’instruction comptable de 2007,
engagée par la DAP pour améliorer les
circuits et les processus de recouvrement, est en cours de finalisation et ne devrait aboutir
qu’
à
la fin du 1
er
semestre 2023.
Cependant, le recouvrement des créances a été fortement amélioré, puisqu’au 31 décembre
2022, l’état des créances en gestion déléguée était de 4,01 M€ dont
3,8
M€ de créances nées en
2022 et de 2,8 M€ dont 2,2 M€ de créances nées en 2022 en gestion publique pour respectivement
16,5 M€ et 10 M€ au 31 décembre 2021.
En faisant l’hypothèse que l’état des créances est désormais plus fidèle à la réalité, on
consta
te que le montant des créances en fin d’exercice a diminué, passant de 26,5 M€ à 6,8 M€,
3
Chefs des servic
es pénitentiaires des missions d’Outre
-Mer.
COUR DES COMPTES
16
ces créances étant d’ailleurs essentiellement constituées de créances nées en 2022 (6,2 M€),
c’est
-à-
dire que le recouvrement s’est amélioré.
__________________ RECOMMANDATION UNIQUE ____________________________
La Cour recommande de poursuivre la fiabilisation des données relatives aux créances
(DAP).
La Cour recommandait depuis la NEB 2020 d’établir des prévisions budgétaires plus
réalistes tenant compte de l’exécution des budgets précédents. Le ministère a pris
en compte
cette recommandation, puisque la LFI 2023 prévoit des recettes et des dépenses proches de
celles réalisées en 2022. La Cour lève donc sa seconde recommandation.
Annexes
COUR DES COMPTES
18
Annexe n° 1.
exécution détaillée des dépenses et recettes
du compte de commerce n°912 en 2022
Source : ministère de la justice
ANNEXES
19
Annexe n° 2.
é
tat des créances pour l’exercice 2021
Source : ministère de la justice
COUR DES COMPTES
20
Annexe n° 3.
é
tat des créances pour l’exercice
2022
Source : ministère de la justice
ANNEXES
21
Annexe n° 4.
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 2021
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise
en œuvre*
1
Poursuivre la
fiabilisation des
données relatives
aux créances afin
d’améliorer, en
lien avec les
comptables
assignataires, le
recouvrement des
créances relatives à
la rémunération
des détenus auprès
des donneurs
d’ordre,
notamment en
gestion publique
Comme suite à la recommandation de
la Cour des comptes dans le cadre du
contrôle sur le compte de commerce
cantine et travail des détenus dans le
cadre pénitentiaire réalisé en 2016,
l’administration pénitentiaire a été
sollicitée par la DGFiP pour une
expertise
sur
la
qualité
du
recouvrement des créances relatives à
la rémunération des détenus auprès des
donneurs d’ordres.
Depuis 2017, la DGFIP constate des
améliorations dans le recouvrement de
ces
créances,
tout
en
constatant
néanmoins les difficultés afférentes à
l’ancienneté des certaines créances et à
la
fragilité
financière
des
concessionnaires intervenant dans les
établissements pénitentiaires.
La
réorganisation
des
postes
comptables de la DGFiP a permis
d’améliorer le suivi de recouvrement
par les DISP au niveau interrégional.
En outre, un point de situation du
recouvrement
des
créances
des
concessionnaires
est
désormais
systématiquement réalisé en dialogue
de
gestion
entre
l’administration
centrale et les directions interrégionale
afin de maintenir la dynamique.
Ces
différentes
actions
se
sont
traduites par un excédent de gestion de
la section 2 « travail » du compte de
commerce depuis 2017.
Cependant, dans le contexte de crise
sanitaire et de ses conséquences
économiques
la
DGFiP
a
été
particulièrement bienveillante en 2020
dans le recouvrement des créances en
accordant des délais de paiement
supplémentaire,
ainsi
que
des
étalements des remboursements pour
certains concessionnaires.
En 2022, les recettes liées au travail
des détenus présentent un excédent de
3,8 M€ par rapport aux dépenses.
Afin de pérenniser les efforts de
recouvrement,
la
révision
de
l’instruction du compte de commerce
912 au cours de l’année 2022 a été
l’occasion,
pour
la
direction
de
l’administration
pénitentiaire,
d’organiser plus
ieurs ateliers de travail
avec
l’étroite
participation
de
l’ATIGIP, du CBCM et de la DGFiP,
afin
d’actualiser
la
section
2
Depuis l’exercice 2017, la Cour
des
comptes
formulait
la
recommandation d’« améliorer,
en lien avec les comptables
assignataires, le recouvrement
des créances relatives à la
rémunération des détenus auprès
des donneurs d’ordre ».
La
NEB
2020
faisait
état
d’améliorations
au
vu
des
tableaux de créances fournis par
la DAP, notamment sur les
créances anciennes, grâce au
rappel régulier des consignes en
direction
des
directions
interrégionales
des
services
pénitentiaires et des DRFiP, ou
bien
encore
grâce
à
aux
procédures d’émission des titres
de
créance
des
directions
interrégionales
du
secrétariat
général qui avaient été revues
afin
de
réduire
les
délais
(transmission
des
feuilles
mensuelles de rémunération à
date fixe, mise en place d’un
tableau de synthèse préparatoire
aux mandatements URSSAF…).
Comme en 2021, le tableau des
créances
transmis
pour
l’exercice fait encore état de
créances pour des exercices
anciens qui n’apparaissaient pas
l’année précédente. Le montant
total des créances anciennes
apparues sur les états en 2022 est
relativement faible, 245 000 €
environ, contre 6 M€ en 2021.
La DAP avait expliqué en 2021
que
«
les
données
étaient
collectées auprès des DISP, et
qu’un travail de mise à jour et de
fiabilisation de ces montants
avait conduit à cette réévaluation
rétrospective ».
La fiabilisation de l’état des
créances constitue un élément
d’amélioration
de
leur
recouvrement, et à ce stade,
malg
ré les progrès, l’objectif
n’est toujours pas atteint.
Mise en œuvre
en cours
Recommandation
modifiée
COUR DES COMPTES
22
« Travail
» de l’instruction. La refonte
de l’instruction permet la clarification
des
procédures
métiers
et
l’harmonisation
des
pratiques
nationales liées au recouvrement des
créances relatives à la rémunération
des détenus auprès des donneurs
d’ordre.
Par ailleurs, la DGFiP a également
participé à l’élaboration du nouveau
système
d’information
OCTAVE,
dont le déploiement s’effectuera au
cours de l’année 2023. Ce logiciel
permettra l’automatisation des actions
liées à la gestion de la paie des
personnes détenues en optimisant le
calendrier de versement des paies. Les
données calendaires seront également
modifiées : dorénavant la clôture des
paies se fera 3 à 5 jours avant la fin du
mois
en
cours.
Les
régisseurs
bénéficieront alors d’un délai suffisant
pour
la
justification
de
la
rémunération.
Cette
mise
en
application permettra entre autre de
rémunérer au service fait.
La
révision
de
l’instruction
comptable de 2007, engagée par
la DAP pour améliorer les
circuits et les processus de
recouvrement, est en cours de
finalisation et ne devrait aboutir
qu’à la fin du 1
er
semestre 2023.
Cependant, le recouvrement des
créances
a
été
fortement
amélioré, puisqu’au 31
décembre
2022, l’état des créances en
gestion déléguée était de 4,01 M€
dont 3,8 M€ de créances nées en
2022 et de 2,8
M€ dont 2,2 M€ de
créances nées en 2022 en gestion
publique pour respectivement
16,5
M€
et
10
M€
au
31 décembre 2021.
En faisant l’hypothèse que l’état
des créances est désormais plus
fidèle à la réalité, on constate
que le montant des créances en
fin d’exercice a diminué, passant
de 26,5 M€ à 6,8 M€
, ces
créances
étant
d’ailleurs
essentiellement constituées de
créances nées en 2022 (6,2 M€),
c’est
-à-dire que le recouvrement
s’est amélioré. Il est proposé de
modifier la recommandation en
disant
« poursuivre
la
fiabilisation
des
données
relatives aux créances
2
Établir des
prévisions
budgétaires plus
réalistes tenant
compte de
l’exécution des
budgets précédents
Le ministère a fait évoluer sa
pratique en établissement des
prévisions budgétaires plus réalistes
pour les recettes et les dépenses.
La recommandation a été prise
en compte
Totalement mise
en œuvre
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre en cours, mise en œuvre incomplète, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
** Recommandations formulée par le référé n°2017-2207 du 19 juillet 2017