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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE
L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Travail et emploi »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................
11
CHAPITRE I
ANALYSE DE L’EXÉCUT
ION BUDGÉTAIRE
....................................
15
I - UNE PROGRAMMATION INITIALE NON SOUTENABLE
.................................................
15
A - Une programmation en hausse, portée par des mesures nouvelles concernant les publics
vulnérables
............................................................................................................................................
15
B - Des choix de budgétisation discutables ayant conduit à des évolutions significatives en LFR
.......
19
C - Des évolutions techniques à conforter
............................................................................................
24
II - UNE GESTION COMPLEXE
.....................................................................................................
26
A - Une structure de financement fortement altérée en gestion
............................................................
26
B -
Des reports, transferts et produits très élevés, associés à la relance et au plan d’investissement dans
les compétences
....................................................................................................................................
28
C -
Des outils d’auto
-assurance qui ont fonctionné à leur échelle
........................................................
33
D - Une fin de gestion toujours aussi peu pilotable, aboutissant à une sous-consommation majeure ... 36
III - UNE DÉPENSE DO
NT LA CROISSANCE N’E
ST PLUS MAÎTRISÉE
.............................
39
A - Une forte hausse des dépenses dans un contexte à la fois favorable et incertain
............................
39
B - Une trajectoire budgétaire contrainte
..............................................................................................
41
C -
Des dépenses sans incidence identifiée sur l’environnement
..........................................................
45
CHAPITRE II
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
...................................
47
I - PROGRAMME 102
.......................................................................................................................
47
A -
Des dépenses d’intervention en forte sous
-exécution
.....................................................................
47
B - Les autres dépenses
.........................................................................................................................
56
C - Les indicateurs du programme 102
.................................................................................................
56
II - PROGRAMME 103
......................................................................................................................
57
A -
Des dépenses d’intervention en forte augmentation
.......................................................................
57
B - Les indicateurs du programme 103
.................................................................................................
61
III - PROGRAMME 111
....................................................................................................................
61
IV - PROGRAMME 155
....................................................................................................................
63
A -
Des dépenses de personnel qui s’inscrivent dans le respect du plafond d’emploi et la mise en
œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État
..................................................................
63
B -
Les autres dépenses de fonctionnement caractérisées par l’augmentation des dépenses liées aux
systèmes d’information
.........................................................................................................................
66
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉS
PAR L’
ÉTAT AUX POLITIQUES DE
L’EMPLOI, DE LA FORM
ATION PROFESSIONNELLE ET DE
L’APPRENTISSAGE
..........................................................................................................
69
I - DES DÉPENSES FISCALES AU MONTANT CROISSANT NON ÉVALUÉES
...................
69
A - Un nombre encore élevé de dépenses fiscales, principalement rattachées au programme 103
.......
69
B -
Un coût dynamique qui a dépassé les 10 Md€
................................................................................
71
C -
Un plan d’action en matière d’évaluat
ion à réorienter vers les dépenses les plus coûteuses
..........
73
D -
Une carence dans la nécessaire fixation d’objectifs pour les principales dépenses
........................
74
II - LES OPÉRATEURS, UN COÛT TRÈS ÉLEVÉ POUR LA MISSION
.................................
75
A - Pôle emploi
.....................................................................................................................................
76
B -
L’Établissement pour l’insertion dans l’emploi (Épide)
.................................................................
80
C - France compétences
........................................................................................................................
81
D -
L’Agence nationale pour la
formation professionnelle des adultes (Afpa)
.....................................
85
COUR DES COMPTES
4
E - Centre Inffo
.....................................................................................................................................
86
F -
L’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle
..................................
86
G -
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (Anact)
....................................
87
H - Les opérateurs rattachés à titre subsidiaire
......................................................................................
87
III - DE NOMBREUX PLANS INDUISANT UNE FORTE RIGIDIFICATION DE LA
DÉPENSE
............................................................................................................................................
88
A -
Le plan d’investissement dans les compétences (PIC)
: des ressources surdimensionnées
............
89
B - Le plan de réduction des tensions de recrutement, une manière de prolonger les Pric
...................
95
C - Le plan « 1 jeune 1 solution », un plan de crise pérennisé
..............................................................
99
D - France 2030, une articulation opaque avec les dispositifs de la mission
Travail et emploi
..........
101
IV - UNE DÉPENSE TOTALE DÉSORMAIS CONCENTRÉE SUR LE DÉVELOPPEMENT
DE L’APPRENTISSAGE
.................................................................................................................
102
A - Le système de financement des politiques publiques relevant de la mission
Travail et emploi
....
102
B - Le bilan des moyens des polit
iques d’emploi et de formation professionnelle
.............................
106
ANNEXES
...........................................................................................................................
111
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES DU TR
AVAIL ET DE L’EMPLOI
................
112
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
............................................................................................
114
ANNEXE N° 3.
CONSOMMATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) DU PIC SUR LA
PÉRIODE 2018-2022
........................................................................................................................
120
ANNEXE N° 4.
SCHÉMA DE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE
L’EMPLOI ET
D’INDEMNISATION DU C
HÔMAGE EN 2022
..........................................................................
123
ANNEXE N° 5.
SCHÉMA DE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
EN 2022
124
ANNEXE N° 6.
F
INANCEMENT DE L’APPR
ENTISSAGE EN 2022
.......................................
125
Synthèse
Comme l’année dernière, il convient de se référer aussi aux notes d’analyse de l’exécution
budgétaire des crédits de la mission
Plan d’urgence
face à la crise sanitaire (programme 356
Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d'urgence aux employeurs et aux
actifs précaires à la suite de la crise sanitaire
) et de ceux de la mission
Plan de relance
(programme 364
Cohésion
) pour comprendre l’exécution de l’ensemble des crédits gérés par le
ministère du travail, du plein emploi et de l’insert
ion.
Une programmation initiale non soutenable au regard du développement de
l’apprentissage, conduisant à une sur
-exécution massive des crédits par rapport à
la LFI
La mission
Travail et emploi
comprend quatre programmes, pour un total de crédits
ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2022 de 15 793
M€ en AE et 14
643 M€ en CP,
en hausse de 8 % par rapport à la LFI 2021. Ce sont essentiellement des crédits d’intervention.
Dix-neuf dépenses fiscales sont rattachées à la mission, pour un montant global estimé de
10 157
M€, soit 70 % des dépenses budgétaires anticipées par la LFI.
La seule LFI ne rend pas compte du montant total de crédits disponibles en gestion
susceptible d’être anticipé dès la programmation initiale, qui comprend en 2022 4
Md€ de
reports, transferts et concours entrants, représentant 27 % de la programmation initiale. Ces
ressources supplémentaires sont issues de reports de l’exercice 2021 de crédits du plan de
relance et, surtout, de reports et de nouveaux versements du fonds de concours par lequel la
contribution de France compétences au financement du plan d’investissement dans les
compétences est rattachée à la mission
Travail et emploi
.
Les dépenses exécutées en 2022 se sont élevées à 24 833 M€ en AE et 20
786
M€ en CP,
soit respectivement + 57 % et + 42 % par rapport à la LFI, un décalage sans commune mesure
avec les millésimes antérieurs, y compris 2021. L’exécution est supérieure de 18 % à celle de
l’année précédente.
L’amplification de la différence entre programmation et exéc
ution en 2022 par rapport à
2021 s’explique surtout par l’absence de prise en compte en budgétisation initiale des
conséquences des objectifs très ambitieux de développement de l’apprentissage sur la mission
Travail et emploi
. Ils creusent durablement le déficit de France compétences.
Au total, le coût brut de l’alternance pour les finances publiques devrait dépasser
16,8
Md€ en 2022, dont 10,4 Md€ à la charge de France compétences. En conséquence, chacune
des deux lois de finances rectificatives (LFR) de
l’année 2022 a prévu une subvention
exceptionnelle de 2 Md€. Si le montant précis du besoin de financement n’était pas connu lors
de l’élaboration du budget, un tel versement était bien inéluctable. La Cour recommande donc
que les projets annuels de performance des prochains exercices présentent systématiquement
les conditions de l’équilibre financier prévisionnel de France compétences pour statuer sur la
nécessité ou non d’une subvention à l’opérateur. La charge de l’aide exceptionnelle à
l’apprentissage a
été imputée au programme 103 à compter 1
er
juillet 2022 ; elle était auparavant
financée par le programme 364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
.
COUR DES COMPTES
6
La Cour rappelle l’impérieuse nécessité de mieux maîtriser les dépenses d’apprentissage
en ciblant davant
age l’effort public sur les jeunes les plus éloignés du marché du travail et d’en
clarifier les modalités de financement à moyen terme, plutôt que de recourir à des expédients.
Avec la fin du plan d’investissement dans les compétences, la perspective d’un
e
meilleure maîtrise de l’exécution budgétaire
L’exercice 2022 s’est caractérisé par une sous
-consommation importante des crédits
(20,8
Md€ de CP consommés pour 23,2 Md€ de crédits ouverts), qui est concentrée sur le
programme 103 (2,3
Md€ encore disponibles à fin d’année).
En effet, sur ce programme, une
part importante des crédits n’est pas pilotable et
ne pouvait pas être annulée :
1 831 M€ de CP
non consommés à fin 2022 proviennent du fonds de concours de France compétences pour le
financement du PIC, pour 2
847 M€ de crédits disponibles à ce titre (1
164 M€ de reports 2021
et 1
684 M€ de dotation en 2022).
Chaque année, les reports s’accumulent, créant un effet «
boule de neige » : seuls
1 016
M€ ont été consommés à fin 2022, soit un montant inférieur
à celui des reports de 2021.
Si cet effet pouvait initialement être attribué à des aléas (conventionnement plus complexe que
prévu, crise sanitaire), il est en définitive structurel et traduit une dotation du PIC trop
ambitieuse au regard des capacités réelles de consommation des fonds sur une période de cinq
ans.
La prolongation des pactes régionaux d’investissement dans les compétences en 2023 ne
suffira d’ailleurs pas à consommer les crédits restants.
Dans le contexte de besoin inédit de financement de France compétences, qui pèse sur la
mission
Travail et emploi
, la sous-
utilisation du versement de l’opérateur au fonds de concours
avait conduit la Cour à recommander une modulation de son calendrier de versement et de son
montant dans la note d’analyse de
l’exécution budgétaire pour 2021. Si le calendrier de
versement a été adapté en 2022, concentrant les deux versements au deuxième semestre, après
l’intervention en juillet 2022 d’une première subvention exceptionnelle de l’
É
tat à l’opérateur,
le montant d
u versement n’a pas évolué par rapport à la chronique des versements déterminée
par voie règlementaire fin 2018 pour la période 2019-2022.
Avec la fin du plan d’investissement dans les compétences fin 2023, il est essentiel de
remettre à plat le montant et les modalités de contribution de France compétences au
financement de la formation des demandeurs d’emploi, y compris en examinant l’opportunité
de mettre en place un compte d’affectation spéciale permettant d’y affecter une fraction de la
contribution unique des entreprises au financement de la formation professionnelle et de
l’alternance (Cufpa). S’agissant de la période écoulée, il importe de sécuriser sur le plan
juridique les reversements à opérer à France compétences compte tenu de la sous-exécution des
crédits rattachés à la mission par voie de fonds de concours. En effet, s’il s’agit formellement
d’un fonds de concours, le montant des versements n’était pas librement déterminé par le
conseil d’administration mais par un décret en Conseil d’
État. De premiers reversements à
France compétences pourraient ainsi avoir lieu dès 2023, en complément de la révision à la
baisse de la dotation au fonds de concours en LFI 2023, pour desserrer la contrainte financière
pesant sur l’opérateur.
Une rigidification de la dynamique de dépense à court et moyen termes, sans
prise en compte du contexte économique
Les montants d’AE exécutés sur la mission sont croissants, avec un passage de 15 Md€ à
25
Md€ entre 2019 et 2022. Ils sont de plus en plus décorrélés des CP, ce
qui signifie que les
SYNTHÈSE
7
restes à payer s’accroissent. Ils ont plus que doublé en 2022 au regard de la situation en 2020
et 2021, s’établissant à près de 10 Md€, dont 3,9 Md€ pour les aides à l’apprentissage
(exceptionnelles et de droit commun), et 2,6 Md€ po
ur le PIC (programmes nationaux et Pric).
Ces restes à payer sont le fruit de la mise en œuvre de plusieurs plans par le
Gouvernement. Depuis 2017, plusieurs plans successifs ont été lancés spécifiquement sur les
champs de l’emploi, du travail et de la for
mation, dont les périmètres sont parfois complexes à
délimiter : le PIC précité, dont certains crédits financent des mesures du plan de réduction des
tensions de recrutement et le plan « 1 jeune 1 solution » qui a été intégré au plan de relance.
Tout cad
re pluriannuel n’est bien sûr pas à écarter –
l’instauration d’un cadre pluriannuel
pour un plan centré sur la formation des demandeurs d’emploi était bienvenue –
, dès lors que
les moyens peuvent
être ajustés aux besoins en cours de mise en œuvre.
C’est la
multiplication des plans (parfois complexes et redondants qui plus est) et la
difficulté à y mettre fin qui engendrent une rigidification très forte de la trajectoire de dépense,
à la hausse, qu’elle soit le fruit de l’engagement politique ou même des méc
anismes budgétaires
de financement choisis. Par exemple, à la suite de la clôture du plan « 1 jeune, 1 solution », a
été lancé le contrat d’engagement jeune qui pérennise et amplifie l
es dispositifs
d’accompagnement intensif des jeunes fortement soutenus p
endant la période de crise ; de
même l’aide exceptionnelle à l’apprentissage a été maintenue au
-delà de la période de crise,
s’inscrivant dans l’objectif de montée en puissance de l’apprentissage comme premier dispositif
de la politique de l’emploi.
Dans ce cadre, la mise en œuvre au long cours de décisions parfois déjà anciennes peut
intervenir à rebours du cycle économique. Cette situation explique d’ailleurs que certains
financements soient finalement réorientés. Ainsi, une part des crédits du PIC a été recyclée dans
certaines mesures du plan de réduction des tensions de recrutement, également destinées à offrir
des solutions pour les ch
ômeurs de longue durée. Cette logique n’est pas souhaitable dès lors
qu’elle permet de constituer une sorte de réserve budgétaire fluctuant d’un plan à l’autre, sans
nécessité de justifier à nouveau la pertinence de mobilisation des ressources. De manière
générale, une plus grande clarté est nécessaire et le recyclage des crédits d’un plan à l’autre à
proscrire.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation nouvelle)
: Présenter au Parlement les conditions de l’équilibre financier
de France compétences dans le projet annuel de performance relatif au programme 103
(
DGEFP, DB
)
2.
(Recommandation nouvelle) : Prendre en compte, lors du débat parlementaire, les
prévisions budgétaires actualisées en matière de
compensation d’exonérations de charges
sociales lorsque celles-
ci s’éloignent significativement des prévisions prises en compte pour
l’élaboration du projet de loi de finances (
DB, DGEFP, DSS
).
3.
(Recommandation nouvelle)
: Si le principe d’une contribution de France compétences au
financement de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi par voie de fonds de
concours devait être maintenu, prendre les dispositions réglementaires permettant de
moduler chaque année le montant de la contribution et de sécuriser sur le plan juridique,
dès 2023, le reversement à l’opérateur des crédits non consommés (
DB, DGEFP, DSS
)
4.
(Recommandation reformulée)
: Asseoir les versements à l’Agence de se
rvices et de
paiement sur le rythme réel de décaissement des aides (
DGEFP, CBCM, DB, ASP
).
5.
(Recommandation reformulée) : Clarifier les objectifs poursuivis par les dépenses fiscales
en matière de services à la personne e
t d’heures supplémentaires et, si pertinent, les assortir
d’indicateurs de performance (
DB, DGEFP, DSS
).
Introduction
La mission
Travail et emploi
comprend quatre programmes, pour un total de crédits
ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2022 de 15 793
M€ en AE et
14 643
M€ en CP
,
qui sont essentiellement des
crédits d’intervention
. Dix-neuf dépenses fiscales sont rattachées
à la mission, pour un montant global estimé de 10 157
M€, soit 70 % des dépenses budgéta
ires
anticipées par la LFI.
Le délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) est le
responsable des programmes 102 et 103, qui représentent 95 % des crédits de la mission. Le
programme 102 -
Accès et retour à l’emploi
(
8 109 M€ en AE
et 7 810
M€ en CP en LFI 2022
)
regroupe principalement les financements relatifs au chômage (allocation de solidarité
spécifique, subvention de service public à Pôle emploi) et à plusieurs publics en difficulté
d’insertion sur le marché
du travail, que sont les jeunes, les personnes en situation de handicap
ou très éloignées de l’emploi (insertion par l’activité économique, contrats aidés, entreprises
adaptées
, contrat d’engagement jeune, garantie jeunes, allocations Pacea
et financement des
missions locales).
Le programme 103 -
Accompagnement des mutations économiques et développement de
l’emploi
(6 965
M€ en AE et 6 085
M€ en CP) finance à titre principal la compensation auprès
des organismes de sécurité sociale de diverses exonérations de cotisations sociales (en faveur
de l’alternance
et de l’
aide à domicile) et
l’action de l’État en matière de soutien à la formation
professionnelle et
à l’apprentissage (y compris
via
des subventions exceptionnelles à France
compétences, opérateur de financement du système de formation professionnelle, et une
subvention pour charges de service public versée à l’Afpa
1
).
Le programme 111 -
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations de travail
(57,4
M€ en AE et
92,4
M€ en CP)
, de la responsabilité du directeur général du travail, vise à
améliorer les conditions d’emploi et de travail, à travers plusieurs champs
: la santé et la
prévention des risques professionnels, la qualité et l’effectivité du droit, ainsi que le dialogue
social et la démocratie sociale.
Le programme 155 -
Conception, gestion et évaluation des politiques publiques de
l’emploi et du travail
(662 M€ en AE et 656 M€ en CP) est le programme
support de la mission.
La responsable de programme est la directrice des finances, des achats et des services (DFAS)
au sein du secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS).
Comme l’année dernière, une partie des crédits gérés par le ministère du travail, du plein
emploi et de l’insertion est figure dans deux autres missions budgétair
es : la mission
Plan
d’urgence
face à la crise sanitaire (programme 356
Prise en charge du chômage partiel et
financement des aides d'urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise
sanitaire
) et la mission
Plan de relance
(programme 364
Cohésion
).
La mission
Travail et emploi
a connu en 2022, comme en 2021, une croissance majeure
du montant de ses crédits exécutés au regard de la LFI, avec des crédits consommés s’élevant
1
Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes.
COUR DES COMPTES
12
à 24
833 M€ en AE et 20
786 M€ en CP, soit une augmentation de 4
2 % par rapport aux crédits
votés, en raison :
-
de difficultés d’articulation entre le plan d’investissement dans les compétences (PIC) et la
mission
Travail et emploi
: la sous-consommation récurrente de la dotation de France
compétences rattachée par voie de fonds de concours a créé un effet « boule de neige » au
point que le montant des crédits consommés en 2022 était inférieur au montant des crédits
reportés de l’exercice précédent. La mission a perçu 1
684 M€ du fonds de concours, alors
qu’elle totalisa
it déjà 1
164 M€ de reports cumulés à ce titre
;
-
des objectifs très ambitieux de développement de l’apprentissage, mal pris en compte en
LFI, qui ont justifié d’importantes ouvertures de crédits en première et deuxième lois de
finances rectificatives (8 4
84 M€ en AE et 4 716 M€ en CP) pour
verser à ce titre deux
subventions exceptionnelles de 2 Md€ chacune à France compétences, et réviser à la hausse
les crédits de l’aide exceptionnelle et des compensations d’exonérations de cotisations
sociales associées
notamment à l’apprentissage.
Dans ce cadre, l’exécution de la mission
Travail et emploi
a atteint en 2022 un niveau
d’exécution jamais égalé, en progression de +
17,5 % par rapport à 2021 et de + 41,5 % par
rapport à 2020, alors que le contexte de l’emploi
demeure favorable depuis le deuxième
trimestre 2021. Entre le premier trimestre 2021 et le troisième trimestre 2022, le taux de
chômage au sens du BIT a baissé d’un point, soit
près de 200 000 chômeurs en moins, pour
atteindre 7,3 %. Dans ce contexte, la soutenabilité globale des moyens budgétaires et fiscaux
rattachés à cette politique
près de 40 Md€ désormais –
pose question, d’autant que des
ressources nouvelles s’y ajoutent par de nouveaux véhicules extra
-budgétaires
comme
France 2030 (2,5 Md€) –
et que ce montant ne tient pas compte des ressources associées au
régime d’assurance chômage et au système de financement de la formation professionnelle
et de l’alternance.
Mission travail et emploi
Programme
102
Accès et retour à l'emploi
Programme
103
Accompagnement des mutations économiques et développement de
l'emploi
Programme
111
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail
Programme
155
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du
travail
INTRODUCTION
13
Graphique n° 1 :
mission
Travail et emploi
- exécution 2022
(CP,
en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Chapitre I
Analyse de l’exécuti
on budgétaire
Les crédits inscrits en LFI 2022 sur la mission
Travail et emploi
s’établissent à 15
793
M€
en AE (14 302
M€ en 2021)
et 14
643 M€ (13 543 M€ en 2021) en CP, en hausse de 8 % par
rapport à la LFI 2021. Les dépenses exécutées en 2022
2
sur la mission s’élèvent à 24
833
M€
en AE et 20
786 M€ en CP, soit respectivement + 57
% et + 42 % par rapport à la LFI. Le
montant total des crédits ouverts sur la mission
Travail et emploi
en 2022 a été nettement
supérieur à celui prévu par la LFI, pour des raisons similaires aux années précédentes.
Demeurent ainsi des difficultés d’articulation entre le plan d’investissement dans les
compétences (PIC) et la mission
Travail et emploi
, occasionnant l’addition de reports et de
nouveaux versements du fonds de concours issus de France compétences.
L’amplification de la différence entre programmation et exécution en 2022 par rapport à
2021 s’explique cependant principalement par l’absence de prise en compte en budgétisation
initiale des conséquences des objectifs très ambitieux de développement de l’apprentissage, qui
creusent par ailleurs le déficit de France compétences. En 2021, la LFI avait prévu une ligne de
financement à l’opérateur qui n’avait pas été incluse en LFI 2022, conduisant à deux
subventions exceptionnelles de 2 Md€ lors des deux lois de finances rectificatives (LFR) de
l’année.
I -
Une programmation initiale non soutenable
A -
Une programmation en hausse, portée par des mesures nouvelles
concernant les publics vulnérables
1 -
Les mesures de périmètre et de dépenses
La LFI 2022 prévoit une hausse de 1,1
Md€ en CP par rapport à la LFI 2021, portée par
le programme 102, avec la montée en charge d
e l’insertion par l’activité économique et, surtout,
du contrat d’engagement jeunes. Dans le détail, l’évolution des crédits ouverts d’une année sur
l’autre s’explique par des mesures de périmètre et de transfert (
- 193
M€)
, des dépenses
nouvelles principa
lement pérennes (825 M€) et, de manière plus marginale,
l’évolution
2
L’exécution
en AE
correspond à la consommation réelle de 2022, diminuée d’une part des AE correspondant à
des retraits d’engagements juridiques budgétaires (REJB) et des AE recyclées (c’est
-à-dire annulées et réallouées
l’ann
ée suivante) qui constituent une consommation négative de 520,6
M€
(contre 1,1 Md€ en 2021),
essentiellement retirés sur le programme 103 (503 M€).
COUR DES COMPTES
16
tendancielle de la dépense (463
M€). Aucune économie n’est identifiée en programmation
2022.
Tableau n° 1 :
l
a programmation initiale des crédits (CP en M€)
Source : Cour des comptes
Les mesures de périmètre et de transfert au sens classique sont plus significatives cette
année ; elles comprennent notamment :
Dépenses
exceptionnelles
Nouvelles
dépenses
pérennes
T2 hors CAS pensions
394,40
1,25
11,72
1,70
409,07
T2 CAS Pensions
164,20
0,54
-3,64
161,10
HT2
12 983,98
-194,61
454,94
125,19
697,90
14 072,99
Allocations spécifiques
2307,08
-61,27
94,00
2 339,81
FIE : contrats aidés/IAE
1 522,18
275,95
150,00
1 798,13
Insertion par l'activité
économique (hors FIE)
51,05
5,38
56,43
Dispositifs en faveur des TH
430,04
-0,43
429,61
Mesures "jeunes"
1 149,14
226,06
532,20
1 907,40
Opérateurs Etat et SPE
1 275,37
-11,08
14,00
1 278,29
Dispositifs en extinction
0,00
programme 102
6 734,86
0,00
284,61
94,00
696,20
7 809,67
Actions en faveur de la
formation
828,82
-298,00
530,82
Actions en faveur du
reclassement des salariés
4,90
5,00
9,90
Alternance
815,77
-303,72
512,05
Baisse du coût du travail
4 218,91
-191,74
334,46
4 361,63
Développement de l'emploi
en TPE-PME
107,23
56,25
163,48
Dispositifs spécifiques outre-
mer
5,68
0,10
5,78
Mesures d'âge
0,05
-0,05
0,00
Anticipation des mutations
économiques
44,76
379,74
424,50
CPER
34,00
1,90
35,90
Promotion de l'activité
30,20
10,66
40,86
Dispositifs en
extinction/décentralisés
0,00
programme 103
6 090,32
-191,74
186,34
0,00
0,00
6 084,92
programme 111
88,70
-0,15
-8,09
11,79
92,40
programme 155 (hors T2)
70,10
-2,72
-7,92
19,40
86,00
Total mission
13 542,58
-192,82
463,02
125,19
699,60
14 643,16
Total mission hors CAS
13 378,38
-193,36
466,66
125,19
699,60
14 482,06
en CP, en M€
LFI 2021
Mesures de
périmètre et
de transfert
Tendanciel
Mesures nouvelles
LFI 2022
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
-
une évolution du montant des compensations en matière de services à la personne et
d’exonérations zonées (défense, revitalisation rurale) de 191 M€,
via
un passage des crédits
budgétaires à une affectation de TVA
3
;
-
de très nombreux transferts du programme 155, concernant le T2 et hors T2, principalement
dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle organisation territoriale de
l’État (OTE)
mais aussi de l’action sociale.
En outre, il existe des jeux de périmètre entre le programme 103 et les programmes 356
et 364. L’activité partielle de droit commun passée du programme 103 au programme 356 en
2021 figure désormais au programme 364,
ce qui n’est pas justifié, s’agissant d’une dépense
qui, en 2022, n’est ni
exceptionnelle, ni spécifique à la relance. Ce choix découle
a priori
de
l’anticipation de reports sur le programme 364.
Les aides à l’embauche du programme 103 sont
financées depuis 2021 sur le programme 364. Les lignes budgétaires relatives aux mutations
économiques (FNE-Formation, transitions collectives, etc.) étaient alimentées en 2021 à la fois
par des ouvertures de crédits sur le programme 103 (252 M€ en LFI et LFR) et s
ur le programme
364, dont 362 M
€ ont été transférés sur le programme 103. En LFI 2022, 4
24,5
M€ ont été
budgétés à ce titre, uniquement sur le programme 103. L’ensemble de la croissance entre les
LFI 2021 et 2022 est considéré comme un effet tendanciel par la direction du budget, ce qui est
reflété dans le projet annuel de performance. S’il est possible de considérer qu’au moins 206,70
M€ ouverts en LFR en 2021 constituent un effet tendanciel, il demeure 173,04 M€ qui
pourraient être considérés comme un effet de périmètre avec la suppression de la ligne du
programme 364.
Enfin, l’année 2022
intègre en année pleine l'effet des transferts issus de la réorganisation
des services de l’État intervenue
au cours de l'année 2021. Les transferts sortants concernant
les crédits de titre 2 du programme 155 s’élèvent au total à
- 1 791 298
(dont - 1 249 362
hors CAS pensions et - 541 936
au titre du CAS pensions) pour une diminution de 33 ETPT,
dont 32 sont issus
de la réforme de l’organisation territoriale de l’É
tat.
Les mesures nouvelles pérennes (+ 699,6
M€) portent notamment
sur :
-
le renforcement des mesures en faveur des jeunes (+ 532,2
M€),
avec la mise en place du
contrat d’engagement jeunes
qui se substitue à la garantie jeunes
dont les crédits ont été
votés par amendement
4
et qui ne figurent donc pas dans le PAP ; le nombre de garantie
jeunes a vocation à rester stable à 200 000 nouveaux jeunes accompagnés, le temps que
leur accompagnement se termine, mais la cible est de 300 000 en CEJ ;
-
l’insertion par l’activité
économique (+ 150
M€), dans
le cadre de la
mise en œuvre de la
stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté
, déclinée dans le pacte d’ambition pour
l’IAE, qui fixent un objectif 2022 de 100
000 personnes supplémentaires accompagnées
par les structures de l’IAE par rapport à 2017
(financement de 127 330 ETP sur l’année
2022, soit une progression d’environ 16
000 aides par rapport à la programmation 2021) ;
-
des mesures catégorielles de revalorisation du corps des inspecteurs du travail (+
1,7 M€).
Les mesures nouvelles exceptionnelles s’élèvent à 1
19,3
M€ et couvrent
:
-
sur le programme 102,
le versement de l’allocation de professionnalisation et de solidarité
(APS) pour 94,4 M€ contre moins de 1 M€ les années précédentes, avec la bascule
de
3
La fraction de TVA est affectée aux caisses de sécurité sociale pour solde de tout compte.
4
Amendement n°II-2420 du 3 novembre 2023 et amendement n°931 du 10 décembre 2021.
COUR DES COMPTES
18
nombreux intermittents sur cette allocation, à la suite de la fin de leur année blanche ; une
dotation d’investissement de 14 M€ pour l’agence de services et de paiement
;
-
sur le programme 111, la mise en œuvre de la loi n° 2021
-1018 du 2 août 2021 pour
renforcer la prévention en santé au travail (+ 11,8
M€)
: l'accompagnement de la
modernisation des services de santé au travail
, la fusion de l’Anact et des Aract,
l’accompagnement du nouveau plan santé au travail
et un financement exceptionnel du Fact
pour des appels à projets supplémentaires liés à la réforme ;
-
sur le programme 155, deux dépenses non pérennes destinées aux systèmes d’information
:
la mise en œuvre d’un plan numérique du ministère pour 5,5 M€ en CP pour développer la
dématérialisation, d
es produits numériques et l’outillage des capacités de pilotage
; le
développement d’un outil de diagnostic mutualisé de la situation du jeune à hauteur de
13,9
M€ en AE et en CP, dans le cadre du nouveau dispositif du contrat d’engagement
jeune (CEJ).
2 -
L’é
volution tendancielle
L’évolution tendancielle de la dépense, estimée cette année à + 463 M€, contre + 306 M€
entre la LFI 2020 et la LFI 2021, reflète moins les évolutions strictement spontanées de la
dépense que la décélération lente de la relance.
S’ag
issant du programme 102, les mesures en faveur des jeunes (contrats aidés, Garantie
jeunes) comme l’insertion par l’activité économique ont un tendanciel important (plus de
200
M€ chacune), alors que ces lignes connaissent d’importantes mesures nouvelles.
La
croissance spontanée de ces dépenses, notamment celle des contrats aidés, était déjà notable en
2021, tandis que les objectifs d’entrées en Garantie jeunes
5
ont été confortés à 200 000 jeunes.
A contrario
, les allocations spécifiques connaissent une dynamique baissière depuis plusieurs
exercices. Pôle emploi, qui modélise les entrées et sorties du dispositif, identifie un double
effet :
-
un effet retard lié à la crise sanitaire : bien identifié en 2020 et 2021, il est encore sensible
en 2022, pour l’ensemble des demandeurs d’emploi, quel que soit leur âge
;
-
un effet retard qui a une composante structurelle :
l’allongement des durées
d’indemnisation au titre des droits à l’allocation de retour à l’emploi (
ARE) a eu pour effet
de retarder la sollicitation
des droits à l’ASS
(allocation de solidarité spécifique), car les
droits à l’ARE sont plus longs à consommer dans leur intégralité
.
Un facteur particulier a joué en 2022
: l’inflation déjà perceptible à la mi
-2021. Pour en
tenir compte, les postes de dépen
se susceptibles de faire l’objet de revalorisation à l’initiative
du Gouvernement ont été identifiés
afin de maintenir le niveau du pouvoir d’achat qu’elles
procurent à leurs bénéficiaires :
l’ASS
, les allocations dans le cadre du contrat
d’e
ngagement
jeune (CEJ) ou de la Garantie jeunes, etc. Le montant estimé a été réhaussé des trois quarts
6
de
la prévision d’inflation sous
-
jacente à l’ensemble du PLF 2022, sous l’hypothèse d’absence de
toute revalorisation.
5
Le contrat d’engagement jeune, qui remplace la Garantie jeunes, a été mis en place à compter du
1
er
mars 2022.
6
Hypothèse d’une revalorisation au 1
er
avril de l’année, comme pour le R
SA.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
S’agissant du programme 103, l’évolution tenda
ncielle couvre de véritables inflexions
dans les choix de budgétisation qui ne sont cependant pas commentés dans le projet annuel de
performance et ne constituent pas des mesures nouvelles :
-
une baisse de près de 400 M€ pour l’aide de droit commun aux employeurs d’apprentis
(505 M€ en 2022 contre 899 M€ en 2021), l’effet d’éviction de l’aide exceptionnelle ayant
été pris en compte différemment de l’année précédente et mieux anticipé
7
;
-
une baisse de 291 M€ des crédits affectés au déploiement du PIC (y compr
is le plan de
réduction des tensions de recrutement
8
), soit un retour à la situation de 2020, le choix de ne
pas réallouer les mêmes montants qu’en 2021 n’étant pas explicité et semblant
discrétionnaire ;
-
une hausse de 334 M€ au titre de la compensation de
s exonérations de cotisations sociales
dans un contexte présent dès les années précédentes d’un recours accru à
la plupart des
autres dispositifs (Tepa
9
, aide à domicile, apprentissage) ;
-
une hausse de 380 M€ au titre des mesures relatives aux mutations éc
onomiques (FNE-
Formation, transitions collectives, etc.), avec le soclage des dépenses supplémentaires
actées en LFR pour 2021 et, pour partie, à l’occasion du plan de relance.
Il est regrettable que ces choix très significatifs pour l’équilibre du program
me 103 et la
soutenabilité de moyen terme de la mission ne soient pas détaillés dans leurs sous-jacents. En
particulier, si des reports de l’année précédente et la perspective de transferts d’autres
programmes (du plan de relance) ou de fonds de concours jouent un rôle significatif dans les
choix d’allocation de ressources, il serait utile de le mentionner pour la bonne information des
parlementaires : en 2022 encore, la structure des ressources disponibles en gestion sur les
programmes 102 comme 103 dépasse désormais systématiquement et largement la seule
ouverture de crédits en LFI.
S’agissant du programme 111, le tendanciel résulte du caractère cyclique du programme,
en lien avec la mesure de la représentativité patronale et syndicale et le renouvellement des
conseillers prud’hommes : après une année 2021 qui a concentré les dépenses liées au solde des
actions du cycle de mesure des représentativités 2017-2020, 2022 connaît une baisse des crédits
consommés.
B -
Des choix de budgétisation discutables ayant conduit à des évolutions
significatives en LFR
1 -
Un avis défavorable du CBCM, une pratique rare
Dans son avis rendu le 18 février 2022, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel
(CBCM) auprès du ministère chargé du travail a identifié plusieurs risques dans la
programmation des crédits de la mission
Travail et emploi
.
7
In fine
, l’aide exceptionnelle a à nouveau été prolongée jusqu’à fin d’année 2022, ce qui ne pouvait être anticipé
dès fin 2021.
8
La ligne des programmes nationaux du PIC qui s’élevait à 608,5 M€ a été ramenée à 0 en 2022.
9
Travail emploi pouvoir d’achat
: dispositif de déduction forfaitaire des cotisations sociales patronales au titre des
rémunérations relatives aux heures supplémentaires (1,5
€ par heure supplémentaire) réservé, depuis le 1
er
septembre 2012, aux employeurs dont l'effectif est inférieur à 20 salariés.
COUR DES COMPTES
20
S’agissant du programme 102, il relève une importante continuité en matière d’objectifs
de nombre de bénéficiaires des dispositifs d’insertion par l’activité é
conomique et de contrats
aidés, qui n’avaient pas été atteints l’année précédente. Il souligne que l’enjeu clef sera la mise
en œuvre du nouveau contrat d’engagement jeune, qui a considérablement fait augmenter les
crédits des dispositifs destinés aux jeun
es, passant de 1,05 Md€ de CP en 2021 à 1,8 Md€ en
2022 et accroît encore la complexité d’une palette déjà importante de dispositifs.
S’agissant du
programme 103, il réitère des remarques récurrentes :
-
l’anticipation d’un
dépassement des enveloppes ouvertes en LFI affectées aux
compensations d’exonérations de charges sociales
;
-
une prévision de dépenses de 20
0 M€ en faveur de l’Afpa stable par rapport à 2021 mais
en hausse par rapport à 2020 et supérieure à la programmation, alors même que les
financements de la transformation sont épuisés.
En outre, il émet un avis défavorable au regard des risques liés au déséquilibre financier
significatif de France compétences, «
fragilisé par une mauvaise approche initiale de son
modèle financier et par la croissance
très importante de l’apprentissage
».
L’avis défavorable
du CBCM a eu pour conséquence de soumettre à son visa l’ensemble des actes d’engagement
dépassant 1
M€ sur le programme 103, et ce tout au long de l’année 2022 et non pas uniquement
à partir du 30 septembre
10
. Selon l’ensemble des parties prenantes, ce visa n’a pas réellement
eu de conséquences sur la gestion 2022. En effet, l’incertitude sur la solvabilité de
France compétences étant majeure, il n’a jamais été envisagé de procéder par redéploiement a
u
sein du programme.
2 -
Une absence de subvention à France compétences en LFI en dépit du risque élevé
associé à la situation financière de l’opérateur
La Cour rejoint pleinement le CBCM dans son analyse : le fait que le responsable de
programme et la directi
on du budget ne soient pas en mesure en fin d’année 2021 de calibrer
précisément l’enveloppe nécessaire à la trésorerie de France compétences en 2022 ne les
exemptait pas de prévoir un financement de l’opérateur dès la loi de finances initiale, dès lors
qu
’une subvention d’un montant significatif était inéluctable (après des subventions
exceptionnelles à hauteur de 2,75 Md€ en 2021) au regard de la dynamique de l’apprentissage
:
les recettes propres de France compétences, inférieures à 10 Md€ ne permettent
pas de financer
les dépenses liées à l’alternance, même modérées par des plans d’économies
11
. Plus
précisément, lors de la préparation du budget 2022 de France compétences (avec des travaux
de septembre à novembre 2021), le déficit du compte de résultat était anticipé à 3,8
Md€ en
2022, en croissance par rapport au déficit de 2021.
Selon la direction du budget, au moment du vote de la LFI 2022, plusieurs facteurs
majeurs d’évolution du besoin de financement de France compétences n’étaient pas connus :
(1) les conséquences en dépenses de la prolongation des primes exceptionnelles pour les
10
Cela est prévu par l’arrêté
du 26 décembre 2013 modifié relatif au cadre de la gestion budgétaire et au contrôle
budgétaire du ministère des solidarités et de la santé, du ministère du travail et du ministère des sports pris en
application de l'article 105 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique.
11
Voir Cour des comptes,
La formation en alternance
, rapport public thématique, juin 2022 et le référé
France
compétences, une situation financière préoccupante
du 5 avril 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
employeurs d’apprentis
12
; (2) les conséquences en économies de la révision des certifications
éligibles à un financement par le compte personnel de formation ; (3) la capaci
té d’emprunt de
l’opérateur (autorisé par son conseil d’administration, au printemps 2022, à emprunter jusqu’à
5
Md€). Le responsable de programme a indiqué, quant à lui, que ce choix découlait également
de la volonté de maintenir un caractère exceptionnel à cette subvention.
Cependant, la prolongation des aides aux employeurs d’apprentis a été annoncée dès la
rentrée de septembre 2021 par le Premier ministre, même si le décret est intervenu tardivement
quoi que pas suffisamment pour empêcher d’introduir
e un amendement du Gouvernement
dans la discussion parlementaire. Cette prolongation ne portait alors que sur le premier semestre
2022. Elle s’inscrivait dans des objectifs ambitieux du Gouvernement de développement de
l’apprentissage
13
, dont le coût réel,
ainsi masqué, n’a pu faire l’objet d’une pleine prise en
compte dans le cadre du débat parlementaire ni donné lieu à des arbitrages entre lignes
budgétaires de la mission.
S’agissant de la capacité d’emprunt de l’opérateur, la clarification d’une interven
tion de
l’État aurait pu sécuriser les partenaires concernés, l’autorisation d’emprunt donnée par le
conseil d’administration de l’opérateur à hauteur de 5 Md€ étant en tout état de cause
extrêmement élevée au regard des ressources de l’opérateur (de l’ord
re de la moitié
de ses
ressources propres) et supérieure au montant susceptible d’être accepté par les partenaires
bancaires, comme en témoignent les positions exprimées par certains partenaires bancaires en
2021, qui plus est sans garantie d’État. Aucune
raison ne justifie que le programme 103 n’ait
pas financé de subvention à France compétences en LFI au regard du déficit prévisionnel de
l’opérateur, quand bien même le montant de celle
-
ci aurait dû être ajusté en cours d’exercice.
Après le versement de 2
,75 Md€ en 2021 (2 Md€ sur le programme 103 et 0,75 Md€ sur
le programme 364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
), la programmation 2022 aurait dû
reposer les fondements du financement de France compétences, y compris en stabilisant une
ligne de subvent
ion pour les prochaines années pour accompagner l’objectif d’un million de
nouveaux contrats d’apprentissage par an fixé par le Président de la République à horizon 2027.
Cette piste a déjà été évoquée par la Cour dans les publications précitées pour parvenir à sortir
France compétences de l’impasse financière
,
en complément d’autres mesures sur les recettes
et d’actions sur les dépenses (notamment sur le niveau de prise en charge des contrats
d’apprentissage). Pour 2023, une subvention à France compétences
de 1,68 Md€ en AE et en
CP a été votée en loi de finances initiale.
La Cour rejoint l’analyse du CBCM sur un second point. Le CBCM souligne l’occasion
manquée de modérer les dépenses de soutien à l’emploi, alors que la conjoncture économique
demeure favor
able en 2022, y compris d’après les prévisions disponibles au moment de la
discussion et de l’adoption du projet de loi. Au
-delà du contexte de tensions prévisibles sur le
programme 103, il semble difficilement acceptable de : 1) décorréler entièrement la position
dans le cycle et le montant des crédits de la mission
Travail et emploi
; 2) faire croître la dépense
sans s’interroger sur la couverture des populations concernées et les difficultés éventuellement
rencontrées par les structures pour consommer la totalité des crédits (notamment, dans le champ
12
La prolongation des aides exceptionnelles à l’alternance a donné lieu à la publication de deux décrets : le décret
n° 2021-1468 du 10 novembre 2021 et le décret n° 2022-958 du 29 juin 2022.
13
portés ensuite par le Président de la République à un million d’entrées en apprentissage par an à horizon 2027.
COUR DES COMPTES
22
de l’insertion par l’activité économique) ou le public ciblé (jeunes bénéficiaires du soutien à
l’apprentissage ou d’un accompagnement renforcé assorti d’une allocation).
Le responsable de programme justifie la budgétisation élevée des mesures destinées aux
jeunes et à l’insertion par l’activité économique par le fait qu’elles ciblent des personnes, y
compris jeunes
, très éloignées de l’emploi
qui
ne peuvent pas bénéficier de l’amélioration de la
conjoncture
au même titre que les autres demandeurs d’emploi. Pour autant, si l’effet n’est pas
aussi mécanique pour ces publics, il demeure significatif, ce qui devrait se traduire dans la
dynamique de dépense. Le maintien à un niveau très élevé des aides aux employeurs
d’apprentis, indépendamment de la conjoncture, ne peut conduire qu’à des effets d’aubaine.
3 -
Des ouvertures de crédits massives liées à l’alternance en lois de finances
rectificatives
Les principales évolutions issues des deux lois de finances rectificative (LFR) concernent
le programme 103 et les dépenses relatives à l’alternance.
La loi de finances rectificative n° 2022-1157 du 16 août 2022 a ouvert
7 134 M€ en AE
et 2
743 M€ en CP sur le programme 103
justifiés par :
-
le versement d’une subvention exceptionnelle à France compétences d’un montant de
2 Md
€ en AE et CP
;
-
la prolongation au second semestre 2022 des primes exceptionnelles versées aux
employeurs d’alternants
qui a été effectuée sur le programme 103 et non plus sur le
programme 364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
, soit un retour à la situation de
2020.
Un tel changement d’affectation en cours d’année est assez surprenant. Il était pertinent
de préparer la sortie du régime de relance, en limitant les futurs reports sur 2023 du programme
364 et donc de basculer la mesure sur le programme 103 qui a également été solvabilisé à ce
titre par un virement du programme 102 de
119 M€ en AE et en CP
. Cette évolution pouvait
aussi paraître faciliter la gestion des effets de bords entre aide de droit commun et aide
exceptionnelle. Cette affectation clarifie également le statut de l’aide «
exceptionnelle » dont
les prolongations successives ont nuancé le caractère très dérogatoire. Ce choix a cependant
rendu la programmation malaisée, le programme devant être mobilisé pour les contrats signés
à compter du 1
er
juillet 2022, quelle que soit la date d’entrée en apprentissage, ce qui impliquait
de projeter assez précisément les comportements des employeurs sur les mois estivaux. Il a
aussi limité la lisi
bilité de l’exécution budgétaire sur l’année, puisque pour suivre le coût de
l’aide exceptionnelle, il faut faire une lecture combinée des deux programmes, appartenant à
des missions différentes.
La loi de finances rectificative n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022 a ouvert 1
354 M€ en
AE et 1
978 M€ en CP
, en annulant
273 M€ en AE et 524 M€ en CP
sur le programme 102 et
en ouvrant 1
627 M€ en AE et 2
502 M€ en CP
, sur le programme 103 :
-
-
736 M€ en AE et +
199 M€
en CP
pour les aides exceptionnelles à l’app
rentissage : la
LFR a pris acte de
la dynamique constatée sur les signatures de contrats d’apprentissage au
premier semestre pour des entrées effectives en apprentissage au second semestre,
conduisant à deux conséquences
: (1) l’annulation des crédits au t
itre de
l’aide unique aux
employeurs d’apprentis (AUEA)
, aide de droit commun ; (2) la révision des hypothèses de
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
charges pour les deux programmes concernés 103 et 364, avec un abondement majeur du
programme 364 et beaucoup plus limité sur le 103 ;
-
+
2 Md€
en AE et CP de subvention exceptionnelle à France compétences.
4 -
Une modélisation qui progresse lentement
Le CBCM et la DGEFP soulignent habituellement les difficultés de modélisation et de
prévision des dépenses de guichet, propres historiquement à la mission du fait de
l’intermédiation de nombreux acteurs dans la mise en œuvre des aides (agence de services et
de paiement, missions locales, Pôle emploi, etc.). La situation a manifestement évolué avec une
meilleure maîtrise et un meilleur suivi des dynamiques, comme en témoigne notamment
l’atterrissage de fin d’année sur le programme 102. On peut souligner le travail de la DGEFP
pour développer une plateforme d’analyse des données de gestion plus maniable pour ses
agents, en administration centrale et dans les services déconcentrés, qui a pu améliorer le suivi
en gestion.
Cependant, malgré un travail renforcé de modélisation (et de partage des modes de calcul
avec la direction du budget) s’agissant de l’apprentissage
14
, il demeure difficile de programmer
les li
gnes d’aides aux employeurs d’apprentis, les
projections étant rendues difficiles du fait de
décisions en cours d’année de prolongation des aides mais aussi par l’existence de plusieurs
supports budgétaires (budget général à périmètre classique, programme 364
Plan de relance
),
à l’image de la situation prévalant en 2021
.
L’investissement dans de meilleures capacités de
projection des entrées en apprentissage doit permettre une modélisation plus pertinente à la fois
des aides, des exonérations de charges sociales à compenser et des dépenses fiscales rattachées
au programme 103.
Le CBCM et la DGEFP relaient également chaque année l’existence de difficultés de
prévision
des compensations d’exonérations de cotisations sociales
, du fait de leur dépendance
aux travaux conduits par
la direction de la sécurité sociale et l’agence centrale des organismes
de sécurité sociale
qui disposent tant des données fines que de l’expertise pour les traiter
. Cette
dernière est cependant partagée au travers d’un groupe d
e suivi, piloté par la DSS, qui associe
tous les acteurs concernés (DGEFP, DB, Acoss, MSA et, en tant que de besoin, l’Agirc
-Arrco
et l’Unédic) et se réunit trois fois par an.
En définitive, les dotations ouvertes en LFI 2022 et l’exécution finale présentent un écart
de 11,5 %, qui correspond à plus de 500 M€ du fait de l’ampleur des montants en jeu.
Les écarts
diffèrent fortement selon les exonérations concernées : celles relatives aux contrats en
alternance présentent un écart de + 37 % (contre + 4 % hors alternance). Ces données illustrent
à la fois l’amélioration de la qualité des projections hors alternance et les difficultés de prévision
concernant l’alternance.
Une telle différence globale ne constitue donc pas un défaut manifeste
de budgétisation au regard de la complexité des modèles, et de l’impact de la conjoncture
économique
ou d’autres aléas (évolutions règlementaires, mesures nouvelles). En revanche, le
fait de budg
étiser sur la base de l’exercice de projection de mai n
-1, soit mai 2021, des dépenses
14
Les
projections des entrées et sorties des contrats d’apprentissage et de leurs conséquences notamment pour
France compétences ont fait
l’objet d’importants
travaux de fiabilisation,
par l’ensemble des parties prenantes
: la
DGEFP, la Dares, France compétences et la direction du budget.
COUR DES COMPTES
24
soumises à de forts aléas et dont la dynamique est mieux cernée à l’automne dégrade fortement
la pertinence de la projection.
Il demeure donc important de conforter le
partage d’information entre les directions, y
compris à un niveau fin de granularité et pour permettre à tous de capitaliser sur les travaux
réalisés, notamment s’agissant des entrées en contrat d’apprentissage avec une forte
saisonnalité. Il est également
souhaitable d’actualiser les projections au cours de la discussion
parlementaire du projet de loi de finances et d’en tirer les conséquences en matière de
budgétisation, si nécessaire.
C -
Des évolutions techniques à conforter
1 -
Des carences dans l’application
des règles de budgétisation en AE et en CP
différenciées
Sur le programme 111, toutes les dépenses à engagement pluriannuel font l’objet d’une
gestion différenciée en AE et en CP : recherche et exploitation des études, engagement sur trois
ans du fonds pou
r le financement du dialogue social, financement des systèmes d’information
pour la mesure de la représentativité syndicale et patronale.
Sur le programme 102, les aides attachées à un bénéficiaire particulier, correspondant à
un engagement juridique à l’égard de cette personne dépassant l’année civile, devraient être
gérées en AE différenciées des CP. Si les contrats aidés (PEC, CUI-CIE) sont gérés ainsi, tel
n’est pas le cas de l’allocation de solidarité (ASS), ni des allocations destinées aux jeunes
figu
rant sur le programme, notamment la Garantie jeunes et le nouveau Contrat d’engagement
jeunes (CEJ).
L’absence de financement en AE différenciées des CP affaiblit l’information
financière sur les stocks d’aides.
En conséquence, depuis plusieurs années, la Cour souligne la
nécessité d’
une évolution de la modalité de gestion de ces crédits liés aux allocations à la main
des missions locales.
La DGEFP indique avoir renoncé à gérer différemment le contrat d’engagement jeune
(CEJ), «
dans un premier temps »
, dans un contexte déjà complexe de déploiement initial du
dispositif. Les facteurs de risques sont à son sens les suivants :
-
la revalorisation annuelle de l’allocation n’est pas intégrée dans le système
d’information de l’opérateur du versement, l’agence des
services et de paiements (ASP),
et donc les engagements sont erronés ;
-
la nécessité de disposer d’un système robuste de régularisation et de retrait dynamique
des AE, alors que le taux de chute sur ce type d’engagement est élevé, de nombreux
évènements po
uvant affecter la perception de l’allocation (sortie anticipée, revenus
d’activité, rémunération comme stagiaire de la formation).
De fait, avec le CEJ, la perspective d’un tel système pourrait s’éloigner encore davantage,
maintenant qu’il faudra harmoniser les pratiques de l’ASP
et de Pôle emploi. Cependant, la
DGEFP indique que ce travail est engagé, dans le cadre plus large de la révision des relations
entre la DGEFP et ses opérateurs (harmonisation des nomenclatures/facturation), qui constitue
l’un des
objectifs de l’exercice 2023. Cet axe de progrès est bienvenu.
Les aides aux postes dans les structures d’insertion par l’activité économique et les
entreprises adaptées ne sont pas gérées de manière différenciée. En effet, elles concernent un
ensemble de
personnes accueillies sur l’année, précisé par une annexe financière annuelle,
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
résultant du conventionnement avec la structure, et ne sont pas rattachées à des contrats de
travail individuels.
C’est sur le programme 103 que sont financés les principaux d
ispositifs gérés en AE
différenciées des CP
: pactes régionaux d’investissement dans les compétences (Pric),
programmes nationaux du PIC, aide unique aux employeurs d’apprentis, emplois francs. De
nouveaux dispositifs à engagement pluriannuel ont été mis e
n œuvre
: aide aux employeurs de
salariés bénéficiaires d’un contrat de professionnalisation, aide exceptionnelle aux employeurs
d’apprentis, FNE
-Formation. Pour les deux premiers dispositifs, les crédits avaient été gérés en
AE égales aux CP en 2020 afin de faciliter leur transfert vers le programme
Cohésion
de la
mission
Plan de relance
en 2021, mais ce n’est plus le cas désormais.
2 -
Des travaux bienvenus sur la nomenclature budgétaire
Depuis plusieurs années, plusieurs questions se sont posées de manière récurrente :
-
l’unicité et la pertinence des deux principaux programmes «
métiers » de la mission
Travail
et emploi
(102 et 103) dont certaines actions concernent les mêmes publics et ne recoupent
en tout cas pas une ligne de séparation entre d’un côté l’emploi et de l’autre les mutations
économiques et les compétences, le P103 portant des compensations d’exonérations à large
spectre ou des aides à l’embauche
;
-
la complexité des supports de suivi budgétaire maniés par la direction, fruit d’une
multiplication
des cadres de suivi, de dispositifs et de plans gouvernementaux. L’obligation
de pouvoir suivre les lignes du plan de relance, du plan d’investissement dans les
compétences ou encore du plan de réduction des tensions de l’emploi conduit à la
multiplication de lignes budgétaires, avec des dispositifs dupliqués pour les quote-part des
différents plans et un développement de mesures nouvelles pourtant très proches de
dispositifs
existants
(voir
par
exemple
les
différents
types
d’allocations
et
d’accompagnement
s pour les jeunes).
Outre une perte plus générale de lisibilité, la logique purement additionnelle des codes
activité, au fil des nouvelles mesures, a conduit à une grande complexité dans le maniement de
l’imputation budgétaire dans le système d’information Chorus, coûteuse en temps pour les
services, et occasionnant des erreurs dans une proportion en 2021 sans rapport avec les
exercices précédents
15
, ou des incohérences significatives entre les données exposées dans le
système d’information Chor
us et le suivi par référentiel de programmation
16
, comme cette
année.
Une troisième notion existe : celle de la brique de budgétisation, qui est la maille des
échanges entre la direction du budget et le responsable de programme, recoupant plusieurs
activités. La
circulaire budgétaire du 3 juin 2022 relative à l’élaboration des nomenclatures
15
Voir la note d’analyse de l’exécution budgétaire de 2021 de la mission
Travail et emploi
(chapitre I
partie IV
sous partie A).
16
Au sein d’un programme budgétaire au sens de la LOLF, la dépense est fléchée par action et sous
-action
déclinant de grands objectifs de politiques publiques, dont il est rendu compte par les PAP. À chaque action et
sous-acti
on sont rattachées des activités. Chaque engagement ou paiement de l’État est rattaché dans le système
d’information à un code
-activité qui permet de connaître la mesure que la dépense finance. Les responsables de
programme et de budgets opérationnels réalisent un suivi selon un référentiel qui permet le suivi par activité et
regroupement d’activités.
COUR DES COMPTES
26
budgétaires pour le PLF 2023 a recommandé que ce type de brique « [
représente
]
un
regroupement d’activités de la nomenclature par activité. Il est par ailleurs vivement
préconisé
que les briques correspondent à un niveau de regroupement de ce référentiel (OB, OP ou OS)
rendant ainsi l’articulation des deux nomenclatures plus lisible et l’accès aux données
d’exécution plus aisée
»
.
Dans ce cadre, la DGEFP a lancé des travaux bienvenus de réflexion sur sa nomenclature,
qui n’ont à date pas encore été partagés avec le CBCM ni avec la direction du budget. Elle
propose à court terme des actions techniques visant à :
-
rationaliser et accroître les codes activité, en décomposant ceux agrégeant plusieurs
dispositifs afin d’appliquer le principe selon lequel
un code activité correspond à un seul
dispositif, une seule imputation comptable par catégorie de dépenses et un seul
rattachement par action ou sous-action, permettant un suivi de la consommation sous
Chorus ;
-
rendre plus lisibles et explicites les libellés budgétaires
et les
dupliquer dans le suivi propre
à chaque opérateur.
Elle propose à un horizon de quelques années de r
evoir l’architecture
des programmes et
leurs actions et sous-actions, en répartissant les activités en fonction de leur objectif métier et
non en fonction de leur rattachement à des plans (PIC, plan de réduction des tensions) ou de
leur nature (par exemple, exonérations de cotisations sociales). Cet objectif semble tout à fait
pertinent
: outre qu’il s’inscrit directement dans l’esprit de la LOLF, il permettrait par exemple,
de faire le lien entre des nombreuses lignes relatives à l’apprentissage. Un tel remodelage de la
maquette est d’autant plus indiqué qu
e les programmes et notamment le 103 correspondent à
des montants très élevés au regard des standards du budget de l’État.
Une telle transition devra être préparée et documentée, afin de ne pas occasionner de
complète rupture dans le suivi budgétaire, un
certain nombre d’activités basculant vers un
nouveau code, et ne pas priver d’intérêt les annexes aux lois
financières.
II -
Une gestion complexe
A -
Une structure de financement fortement altérée en gestion
Comme le notait très justement le CBCM dans son avis du 18 février 2022 précité,
l’économie de la mission
Travail et emploi
ne peut se comprendre au vu de la seule
programmation initiale, dont les crédits sont bien plus faibles que les crédits rendus disponibles
en cours de gestion depuis trois années, et qui ne permet donc que difficilement de préjuger de
l’exécution.
La mission a perçu 4 Md€ de transferts et concours entrants, soit 27 % de sa
programmation initiale. En 2021, 1,3 Md€ avait été transférés, principalement au titre du plan
de relance sur la mission
. En 2022, ces transferts entrants ont été fortement réduits (472 M€),
mais une partie des fonds issus du plan de relance transférés en 2021 alimente d’importants
reports de 2021 sur 2022. L’essentiel des ressources entrantes est cependant rattachable à l’
effet
du plan d’investissement dans les compétences (PIC) sur la mission
: au flux 2022 du fonds de
concours de France compétences de 1,7 Md€, s’ajoute 1,1
Md€ de reports de ce même fonds.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
La mission a également perçu 4,7 Md€ dans le cadre de deux lois de
finances
rectificatives, dont l’essentiel (4 Md€) n’a pas financé des activités prévues de la mission mais
est allé à France compétences, pour combler son besoin de financement
sans recourir à des
redéploiements internes.
Les crédits de paiement finale
ment exécutés s’établissent à 20
796
M€ en CP, soit 89
%
des crédits ouverts, comme en 2021. Cela correspond à une sous-exécution de
2,4 Md€,
soit
500 M€ de plus qu’en 2021.
On pourrait considérer que ces millions supplémentaires
correspondent à l’accroiss
ement de la sous-
exécution du PIC, s’élevant désormais à fin 2022 à
l,8 Md€ soit plus de 700 M€ de plus. Comme en 2021, l’atterrissage de la gestion est fortement
obéré par la mécanique du fonds de concours et le choix de ne pas modifier le montant prélevé
à France compétences, en fonction des décaissements réels du PIC, comme recommandé par la
Cour l’année dernière, alors même que la consommation des crédits PIC a été un peu moins
bonne en 2022 qu’en 2021 (sur le fonds de concours, 1
016 M€ en 2022 contre
1
185 M€ en
2021, et 721 M€ en 2020).
La mission a disposé de marges de manœuvre en 2022, grâce à d’importantes sous
-
exécutions sur le programme 102 du fait de difficultés de prévisions initiales (allocations de
solidarité) et d’enveloppes excessivement v
olontaristes (mesures jeunes et à destination des
personnes en situation de handicap) qui ont conduit à des annulations dans le cadre du décret
d’avance et des lois de finances rectificatives, principalement en LFR2. Le programme 103 a
connu aussi quelques sous-
exécutions, pour l’activité mutations économiques et l’aide de droit
commun pour les employeurs d’apprentis, du fait du maintien de l’aide exceptionnelle
; ces
marges de manœuvre ont été plus qu’absorbées par la croissance du coût des exonérations de
cotisations sociales.
Graphique n° 2 :
d
e la LFI à l’exécution
(
CP, en Md
€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 2 :
les principaux éléments de la gestion
Note
: les crédits consommés sont présentés retraités des retraits d’engagements budgétaires
(REJB) à hauteur de
520,6
M€.
Source
: Cour des comptes d’après les documents budgétaires et les réponses aux questionnaires adressés aux
administrations.
B -
Des reports, transferts et produits très élevés, associés à la relance et
au plan d’investissement da
ns les compétences
1 -
Des reports de crédits en hausse, y compris une fois neutralisé le fonds de
concours
Les crédits reportés de l’exercice 2021 à l’exercice 2022 s’élèvent à 743
M€ en AE et
1
815 M€ en CP. Une fois neutralisés les crédits issus du fonds de
concours de France
compétences, les reports sont de 651 M€ de CP en 2022 contre 271 M€ en 2021, soit une hausse
conséquente. Les reports issus des fonds transférés au titre du plan de relance en 2021 se
montent à 13
6 M€ d’AE et
203
M€ de CP. Il convient de souligner l’importance de n’opérer
que les reports nécessaires, afin de respecter l’annualité de l’autorisation parlementaire.
Sur le programme 102, les reports sont similaires à la situation de 2021 et beaucoup plus
élevés qu’en 20
20, concernant les CP :
187 M€ en 2022 contre
175
M€
en 2021 et
20 M€ en
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
8 109,37
7 809,65
6 964,66
6 084,92
57,40
92,43
661,67
656,14
15 793,10
14 643,14
LFR1
0,00
0,00
7 133,53
2 743,08
0,00
0,00
1,87
1,87
7 135,41
2 744,95
LFR2
-273,00
-524,00
1 627,00
2 502,00
-5,41
-6,96
-5,00
-5,00
1 343,59
1 966,04
Autres mouvements
-165,91
31,94
24,06
2 046,10
2,80
2,57
21,43
35,67
-117,62
2 116,28
Reports
75,23
187,35
651,99
1 599,01
2,80
2,57
13,24
26,46
743,26
1 815,39
Virements
-125,54
-124,64
118,48
116,56
0,00
0,00
7,05
8,08
0,00
0,00
Transferts
54,74
139,57
-745,44
331,50
0,00
0,00
-5,01
-5,01
-695,70
466,06
Décrets d’avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Décrets d'annulations
-170,34
-170,34
-0,98
-0,98
0,00
0,00
-1,87
-1,87
-173,19
-173,19
Répartitions
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
8,02
8,02
8,02
8,02
Fonds de concours et
attributions de produits
25,00
25,00
1 684,05
1 684,05
0,00
0,00
8,50
8,50
1 717,55
1 717,55
Total des crédits
ouverts
7 695,46
7 342,59
17 433,30
15 060,15
54,78
88,03
688,48
697,19
25 872,02
23 187,96
Réserve en fin de
gestion
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Gel initial (a)
298,20
286,22
276,30
241,11
1,91
3,31
6,26
6,04
582,67
536,67
Surgels (b)
145,14
408,12
0,00
0,00
3,50
3,65
1,59
1,82
150,23
413,59
Dégels (c)
-170,34
-170,34
-276,30
-241,11
0,00
0,00
-2,85
-2,85
-449,49
-414,30
Annulations (d)
-273,00
-524,00
0,00
0,00
-5,41
-6,96
-5,00
-5,00
-283,41
-535,96
Crédits disponibles
7 695,46
7 342,59
17 433,30
15 060,15
54,78
88,03
688,48
697,19
25 872,02
23 187,96
Crédits consommés
7 473,13
7 239,32
16 655,04
12 801,64
39,06
76,88
665,36
667,75
24 832,60
20 785,59
Total Mission
En M€
Programme 102
Programme 103
Programme 111
Programme 155
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
2020 ; en AE, la situation revient à celle de 2020 :
75 M€ en 2022, contre 328,5 M€ en
2021 et
65
M€
en 2020
. En réalité, les reports hors relance sont encore moins importants qu’en 2020,
s’élevant uniquement à 21 M€ en AE et 75 M€ en CP.
Dans la droite ligne des reports 2020 sur
2021
17
, les crédits ont permis de financer les expérimentations réalisées dans le cadre du service
public de l’insertion et de l’emploi (10,8 M€ en AE et 25,9 M€ en CP) et les contr
ats
aidés (54,4
M€ en AE et 150,1 M€ en CP dont 112
M€ au titre de la relance).
Sur le programme 103, les reports connaissent une hausse marquée tant pour les AE (652
M€ en 2022 contre 281 M€ en 2021 et 108 M€ en 2020) que pour les CP (1
599 M€ en 2022
contre 747 M€ en 2021 et 355
M€ en 2020). Pour l’essentiel, ils proviennent du fond
s de
concours de France compétences (407
M€ en AE et 1
164
M€ en CP contre 683 M€ de CP en
2021) et de dotations budgétaires (177 M€ de CP), et ont servi à financer des dotations du PIC
y compris des actions également prévues dans le cadre le plan de réduction des tensions de
recrutement. Pour mémoire, les reports de crédits de fonds de concours sont de droit mais
demeurent une faculté, entérinée par l’inscription dans l’arrêté de report de début d’année. Les
crédits du PIC font l’objet d’une sanctuarisatio
n, avec principe de reports pour consommation,
en tant que sous-
ensemble du grand plan d’investissement. Les pactes régionaux
d'investissement dans les compétences (Pric) ont, en outre, été prolongés jusqu’à la fin 2023
pour consommer les crédits ainsi san
ctuarisés. D’autres reports limités (105 M€ de CP) ont
financé des restes à payer sur
les dispositifs d’anticipation des mutations économiques (les
transitions collectives, les engagements de développement de l’emploi et des compétences –
Edec
ainsi que le FNE).
Sur le programme 111, les reports s’élèvent à
2,8
M€ en AE et
2,6
M€ en CP
, en baisse
marquée par rapport à 2021, année particulièrement affectée par le décalage de calendrier des
élections syndicales dans les TPE de fin 2020 au printemps 2021. Outre les charges à payer et
les soldes de certaines subventions, ils concernent les dépenses informatiques en solde du cycle
2017-
2020 et en mise en œuvre du cycle 2021
-2024 de mesures de représentativité syndicale et
le financement 2022 de l’autorité des
relations sociales des travailleurs de plateforme (ARPE)
pour pallier un éventuel délai de perception de sa taxe affectée.
Le programme 155 a fait l’objet de reports de crédits non consommés en 2021 et reportés
sur l’exercice 2022, qui s’élèvent à 13,2 M€ en AE et 26,5 M€ en CP. Ces montants concernent
essentiellement des dépenses hors T2 issues de crédits de fonds de concours relatifs à
l’assistance technique du Fonds social européen (6 M€ en AE et 13 M€ en CP), et
de crédits
budgétaires non consommés en 2
021 (3,6 M€ en AE et 10,5 M€ en CP). Ces derniers ont été
mobilisés en 2022 pour financer :
-
les charges à payer automatiques enregistrées fin 2021 ;
-
la poursuite des actions de soutien du PIC (études et évaluation, systèmes d’information,
communication, etc.) ;
-
une partie limitée du besoin attendu (8,7 M€) dans le cadre du contentieux amiante.
Sur le titre 2, le programme 155 a également bénéficié de reports de crédits de fonds de
concours pour un montant de 1,2 M
€ en AE et en CP, soit
:
-
449 786
€ en AE et CP au titre de l’assistance technique
du Fonds social européen ;
17
En 2021, des reports ont également eu lieu sur les lignes relatives aux expérimentations réalisées dans le cadre
du service public de l’insertion et de l’emploi (45 M€ en AE et 30 M€ en CP) et aux parcours emploi compétences
(pour 120 M€ en AE et 59 M€ en CP).
COUR DES COMPTES
30
-
771 645
€ en AE et CP au titre du plan d’investissement dans les compétences (PIC).
2 -
Les fonds de concours et attributions de produits dominés par le versement très
élevé de France compétences
Hors reports, les crédits ouverts par rattachement de fonds de concours ou attribution de
produits s’élèvent à 1 718 M€, dont 98 % pour le seul fonds de concours de France compétences.
Sur le programme 103, les montants perçus (1 684 M€) corres
pondent exclusivement au
fonds de concours permettant de recevoir la contribution de France compétences au
financement du plan d’investissement dans les compétences (PIC). Il s’agit d’un versement de
France compétences à l’État pour le financement de la fo
rmation des demandeurs d'emploi
prévu par les articles L. 6123-5 et R. 6123-24 du code du travail, dont le montant a été fixé par
décret en Conseil d’État fin 2018 pour les années 2019 à 2022
18
. Le décret n° 2018-1058 du 29
novembre 2018 fixant les modalités de rattachement par voie de fonds de concours des crédits
dévolus à la formation professionnelle renvoie ces modalités au droit commun des fonds de
concours finançant l’investissement prévues à l’article 5 du décret n°
2007-44 du 11 janvier
2007, pour la même période (2019-2022). Ces dispositions prévoient un calendrier
d’encaissement des fonds correspondant aux titres de perception émis à chaque échéance prévue
par convention avec la partie versante ; il permet également une gestion différenciée des AE et
CP. Les crédits de France compétences sont donc listés en annexe de l’arrêté ouvrant des crédits
par voie de fonds de concours. Les flux de décaissements sont également prévus par convention
entre l’État et l’opérateur, prévoyant trois premiers versement
s par trimestre et un dernier
versement au plus tard au 1
er
décembre pour le solde de l’opération. Cependant, les versements
ont toujours eu lieu de manière bisannuelle en avril et septembre, en contradiction avec l’article
R. 6123-28 du code du travail, qui prévoit un versement trimestriel.
Afin de réduire les tensions majeures de trésorerie de l’opérateur, il a été décidé, en cours
de gestion 2022, de moduler l’échéancier de versement, ce qui a été traduit dans une
modification de la convention, qui prévoit désormais des versements «
selon les besoins de
financement du PIC et les disponibilités de trésorerie de France compétences
». Ces
modulations ont permis de prendre en compte les points bas de trésorerie de l’opérateur prévus
entre les mois de juillet et août 2022, et de repousser au mois de septembre le premier versement
de fonds de concours à l’État, avant le versement du solde en novembre, selon un calendrier
toujours dérogatoire. Ces évolutions ont répondu partiellement à la recommandation de la Cour
formulée dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2021. Il demeure une autre
composante de la recommandation non mise en œuvre en 2022, portant sur le dimensionnement
des versements, pour tenir compte du déséquilibre financier de France compétences. Il est à
noter que le budget initial de France compétences pour 2023 prévoit une participation à la
formation des demandeurs d’emploi à hauteur de 800 M€, correspondant environ à la moitié du
montant versé les années précédentes, mais d’un ordre d
e grandeur comparable aux
financements destinés à la formation des demandeurs d’emploi du fonds paritaire de
sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), supprimé par la réforme de 2018.
18
L’article 4 du décret n° 2018
-1331 du 28 décembre 2018 relatif à l'organisation et au fonctionnement de
France compétences fixe le montant pour les années 2019 à 2022 : le montant de cette dotation est fixé à 1,632
Md€
pour 2021 et 1,684
Md€
pour 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Malgré ces progrès indéniables réalisés au-
delà de l’exercice so
us contrôle, la Cour réitère
sa critique sur la régularité de ce fonds de concours, qu’elle a formulée dans les quatre dernières
notes d’analyse de l’exécution budgétaire, ainsi que dans son référé du 2 avril 2021 sur la
conception et les conditions de mis
e en œuvre du Plan d’investissement dans les compétences.
La direction du budget rappelle que, conformément au II de l’article 17 de la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF), les critères constitutifs d’un fonds de concours sont
respectés dès
lors que la participation fait l’objet d’un acte contractuel matérialisant le caractère
volontaire du versement et que cette participation concourt à des dépenses d’intérêt public. Pour
la Cour, un versement prévu explicitement par le code du travail, dont le montant est fixé par
un décret en Conseil d’
É
tat (ce que le conseil d’administration de l’organisme se borne à
entériner par voie de délibération puis par voie conventionnelle), ne saurait être qualifié de
versement volontaire.
En outre, le versement de France compétences est financé par les contributions des
entreprises à la formation professionnelle et à l’alternance, assises sur la masse salariale, qui
constituent les ressources de l’opérateur, ce qui, en substance, revient à affecter la fraction du
produit d’une taxe directement à une mission du budget général. Or, le Conseil constitutionnel,
dans sa décision n° 2005-
528 du 15 décembre 2005, a précisé qu’un prélèvement qui revêt «
un
caractère obligatoire […] ne [figure] pas parmi les recettes qui [
peuvent] abonder un fonds de
concours
».
Enfin, ce fonds de concours présente une forte spécificité dans la mesure où, si le plan
d’investissement dans les compétences
devait durer de 2018 à 2022 (avec une prolongation en
2023), le versement de France compétences, tel que prévu par le code du travail, est permanent.
Avec la fin du plan d’investissement dans les compétences fin 2023 et pour desserrer la
contrainte financière pesant sur l’opérateur, il est essentiel de remettre à plat le montant et les
modalités de la contribution de France compétences au financement de la formation des
demandeurs d’emploi et de sécuriser sur le plan juridique les reversements à opérer à France
compétences compte tenu de la sous-exécution des crédits rattachés à la mission par voie de
fonds de concours. En effet, les fonds versés par France compétences sont associés au PIC qui
a motivé ces montants élevés et n’ont pas vocation à être reportés jusqu’à extinction. Selon la
direction du budget, au regard de l’exécution du PIC, d
eux reversements sont prévus en 2023,
un premier à hauteur de 1 M€ au titre des dispositifs Hope 2019 et POEC
19
2019 et un second
à hauteur de 230 M€ au titre de la sous
-exécution dans le cadre des pactes régionaux.
Selon la direction du budget et la DGEFP
, de tels reversements s’inscrivent dans le cadre
des dispositions générales régissant les fonds de concours
20
et ne nécessitent pas de
modification du décret en Conseil d’État qui avait fixé le montant des contributions de
l’opérateur pour les exercices 20
19 à 2022, sans prévoir
d’objectif d’exécution du fonds de
concours
. La Cour ne partage pas cette analyse. En effet, s’il s’agit formellement d’un fonds de
concours, le montant des versements à l’
É
tat n’était pas librement déterminé par le conseil
d’administration de France compétences, mais fixé par un décret en Conseil d’
É
tat qui n’a pas
prévu la possibilité de reversement venant diminuer le montant de la contribution versée
19
Préparations opérationnelles à l’emploi collectives.
20
Dans le cas d’un fonds de concours traditionnel, conformément à l’article 7 du décret de 2007 précité, qui n’a
pas été rendu spécifiquement applicable au versement de France compétences,
« sauf stipulation contraire,
lorsqu'une opération, pour laquelle un fonds de concours a été versé, est abandonnée ou lorsque la clôture de
l'opération fait apparaître un excédent de versement, les fonds non utilisés sont reversés à la partie versante ».
COUR DES COMPTES
32
(cf. article R. 6123-24 du code du travail et article 4 du décret n° 2018-1331 du
28 décembre 2018)
21
.
La DGEFP prépare un nouveau décret en Conseil d’État visant à revoir le montant et le
calendrier de versement de la contribution de France compétences sans prévoir de dispositions
sécurisant le reversement des fonds non consommés.
Pour 2024 et les exercices suivants, la Cour invite à examiner deux modalités possibles
de gestion de la contribution de France compétences :
-
l’affectation du produit d’une fraction de la contribution unique des entreprises au
financement de la
formation professionnelle et de l’alternance à un compte d’affectation
spéciale (CAS)
22
finançant la politique contractuelle avec les régions en matière de
formation des demandeurs d’emploi,
-
ou, en cas de maintien du fonds de concours, la fixation du montant de la contribution
chaque année par le conseil d’administration de France compétences. Si le principe d’un
fonds de concours était conservé, il conviendrait au moins de remanier les dispositions
réglementaires (du code du travail et du décret de 2018) pour se rapprocher du droit
commun des fonds de concours et laisser le conseil d’administration de France compétences
libre de déterminer le montant de la contribution à verser.
Le programme 102 n’a bénéficié que d’un rattachement de 25 M€ par l’Agefiph, afi
n de
financer des actions en faveur des entreprises adaptées (versement annuel pendant quatre ans),
dans une logique de diversification des financements. Ce rattachement est moitié moins
important que celui intervenu en 2021 et prévu en LFI 2022. Aucun rat
tachement n’est
intervenu par cofinancement du Fonds social européen (FSE) au titre de l’initiative pour
l’emploi des jeunes (IEJ) de l’allocation versée dans le cadre de la Garantie jeunes.
Le programme 103 bénéficie également de deux attributions de produits pour moins de
70
000 €. Le programme 155 en bénéficie pour 8,5 M€ provenant majoritairement du
fonds
d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et du fonds social
européen au titre de l’assistance technique.
3 -
Des transferts significatifs, fruit de l’articulation complexe avec le programme
portant les dépenses de relance
Les crédits transférés demeurent importants en 2022 à -
696 M€ d’AE et + 466 M€ de
CP. Pour
mémoire, ils étaient inférieurs à 10 M€ en AE et en CP en 2020 et se sont élevés à
1
923 M€ en AE et 1
277 M€ en CP en 2021, du fait du déploiement d’une partie du p
lan de
relance par le biais de la mission
Travail et emploi
.
L’essentiel des crédits tran
sférés en 2022 concerne des transferts entrants et sortants entre
les programmes 102, 103 et 364 (programme
Cohésion
de la mission
Plan de relance
) qui ont
eu lieu en préparation de l’atterrissage de la gestion 2022.
Les transferts entrants du programme 364 aux programmes 102 (
64,7 M€ en AE et
149,6
M€ en CP
) et 103 (
128 M€ en AE et 381 M€ en CP
) correspondent à la poursuite du
21
La même question se posera en cas de reports non consommés au-delà de 2023.
22
Il a existé jusqu’en 2019 un CAS FNDMA alimenté par une fraction de la taxe d’apprentissage
; une partie des
crédits a financé des COM avec les régions sur le développement de l’apprentissage jusqu’en 2014.
AN
ALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE
33
déploiement du plan de relance (avec la poursuite d’abondements de la mission par des crédits
du plan de relance pour des dispositifs financés par les deux missions
23
), notamment :
-
les contrats aidés à destination des jeunes (surnuméraires au regard des crédits de la
mission) prescrits en 2021 et se poursuivant en 2022 (transfert de 141 M€ sur 244 M€
programmés en LFI 2022 sur le progr
amme d’origine)
;
-
les Pric amendés dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution
» (158 M€) ; le FNE
-Formation
(fonds supplémentaires liés à la relance)
: seuls 40 M€ de CP sont transférés, sur 288 M€
de crédits disponibles (dont 242 M€ de reports) ;
-
la rev
alorisation de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle (81 M€).
Il existe par ailleurs un transfert sortant du programme 103 vers le programme 364 à
hauteur de 808,4
M€ en AE
destinés au financement de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage,
principalement prélevés à hauteur de 769 M€ d’AE sur la ligne finançant l’aide de droit
commun aux employeurs d’apprentis. Il tire les conséquences de l’anticipation au 1
er
semestre
de la
signature de contrats d’apprentissage, dont les aides exceptionnelles sont imputées sur le
programme 364, alors que les aides et donc les engagements sont activés au second, au moment
de la mise en œuvre du contrat. Le programme 364 a ainsi manqué d’AE au
second semestre.
Les autres transferts concernent des actions plus ponctuelles en lien avec les actions de la
mission et des montants beaucoup plus faibles, ou des mouvements de budgétisation des ETPT
de la mission, notamment :
-
transfert du programme 103 vers le programme 423
Accélération de la modernisation des
entreprises
et vers le P112
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du
territoire
, respectivement pour
50 M€ en AE et en CP
destinés au financement de la mise
en œuvre de l’appel à
projets Deffinum et
15 M€ en AE et en CP
destinés au financement
d’une opération de développement de l’apprentissage en Île
-de-France, au titre du Fonds
national d’aménagement et de développement du territoire
;
-
transfert du programme 363
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
vers le programme
103 pour un montant total de
15,5 M€
en CP uniquement destiné au financement de la
restructuration du parc d’imprimeries de presse.
-
transferts du programme 155, pour un montant total net de - 5
M€
correspondant à des
transferts de personnel, pour 65 ETP,
transférés pour l’essentiel vers le programme 354
Administration territoriale de l’État
,
dans le cadre de la mise en œuvre de la réorganisation
de l’administration territoriale de l’État (circulaire dite OTE)
.
C -
D
es outils d’auto
-assurance qui ont fonctionné à leur échelle
En gestion, la responsable de programme a procédé à d’importantes annulations, au
-delà
de la réserve de précaution, principalement portées par le programme 102. Dans ce cadre,
l’intervention du décret d’avance n’a pas significativement modifié l’exécution. Ces
annulations s’expliquent principalement par une baisse non anticipée du coût de l’allocation de
solidarité spécifique et des enveloppes trop volontaristes pour les mesures destinées aux jeunes
et à l’insertion.
23
Ce choix a fait l’objet de critiques formulées dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2021.
COUR DES COMPTES
34
En parallèle, les LFR ont procédé, comme on l’a vu, à des ouvertures de crédits massives
sur le programme 103, notamment au titre de subventions à France compétences et de l’aide
exceptionnelle à l’apprentissage, lignes qui n’existaie
nt pas en LFI. Ces annulations ont donc
été préférées à des redéploiements plus massifs du programme 102 au programme 103.
1 -
Des annulations dont le montant a dépassé celui de la réserve de précaution
La mise en réserve initiale (583
M€ en AE et 537
M€ en C
P) a été calculée programme
par programme en appliquant le taux de 4 % sur les crédits hors titre 2 et de 0,5 % sur les crédits
du titre 2.
Le taux de mise en réserve a été appliqué uniformément sur l’ensemble des
dispositifs, puis diminué, pour les opérateurs, pour prendre en compte le poids de la masse
salariale dans les subventions pour charges de service public, y compris pour Pôle emploi
24
.
La réserve de précaution a été modifiée dans le cadre du décret d’avance
du 7 avril 2022.
En effet, les 172 M€ de crédits annulés sur la mission ont dû faire l’objet d’un dégel en gestion.
L’essentiel de l’annulation (170 M€ en AE et en CP) a porté sur le programme 102 et plus
précisément, sur :
-
la sous-exécution des crédits f
inançant l’allocation spécifique de solidarité (
-
93,5 M€), les
projections de Pôle emploi indiquant une baisse tendancielle sur l’année
;
-
la sous-exécution de la garantie jeune (-
27 M€) et des dispositifs d’insertion par l’activité
économiques (-
29 M€)
alors que les lignes avaient été sous-exécutées en 2021 et
budgétisées à plus haut niveau encore en 2022, avec une incertitude sur la capacité
d’absorption.
Bien que couvrant 60 % de la réserve du programme, cette annulation apparaissait
soutenable et l’a
effectivement été, puisque des crédits ont encore été annulés en LFR2
(- 273
M€ d’AE et
-
524 M€ de CP), les crédits annulés faisant l’objet d’un surgel, avant
annulation, ce qui explique le montant important des surgels en 2022 (au total, 414 M€). Ces
ann
ulations s’inscrivaient dans la droite ligne du décret d’avance, portant sur les mêmes lignes
à peu de choses près (-
172 M€ sur l’ASS,
-
195 M€ sur le CEJ,
-
74 M€ net sur la Garantie
jeunes, dans ses différentes composantes d’allocations et d’accompagnem
ent
25
, -
179 M€ sur
l’insertion par l’activité économique). Les annulations correspondent à 9,5 % des crédits
disponibles sur le programme 102.
S’agissant du programme 111, l’ensemble de la réserve initiale (3,3 M€ CP) a été annulée
.
En LFR2, 3,6 M€ ont été
annulés en sus (1 M€ reportés de l’exercice 2021 pour prévenir
l’éventualité d’une difficulté dans la mise en place et la perception de la taxe affectée qui
finance l’Arpe, devenus sans objet avec la perception de la taxe
; 2,6 M€ de crédits relatifs à la
santé au travail, pour des projets dont la mise en œuvre est décalée).
24
La réserve de précaution affectée à la subvention pour charges de service public (SCSP) de Pôle emploi a été
calculée conformément à la circulaire 2B2O-21-3231 du 3 août 2021 relative à la gestion budgétaire et comptable
publique des organismes et opérateurs de l'État pour 2022. Le montant de cette réserve pondérée s’est établi à
hauteur de 21,13 M€ en
AE et en CP, soit un niveau de crédits disponib
les après réserve de 1 093,32 M€ en
AE et
en CP.
25
Les annulations étaient principalement le fruit du décalage du versement de la dotation aux missions locales et
de
la mise en œuvre des appels à projets
en faveur des « jeunes en rupture ».
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
S’agissant du programme 155, le décret d’avance a annulé presque 2 M€ au sein de la
réserve de précaution, mais les crédits ont été rétablis en LFR1, pour finalement être annulés
en LF
R2 avec toute la réserve et une partie des crédits disponibles pour un montant de 5 M €.
Sur le programme 103, la réserve (241
M€ en CP) a été dégelée et mobilisée.
En définitive, les annulations effectives ont dépassé la mise en réserve initiale de 534
M€
,
708 M€ ayant fait l’objet d’une annulation ou d’un dégel en gestion à fin d’annulation.
Graphique n° 3 :
utilisation de la réserve de précaution
Source
: Cour des comptes, d’après les réponses au questionnaire adressé à l’administration
2 -
Des redéploiements limités au sein de la mission, avec le recours privilégié aux
lois de finances rectificatives
Même si le programme 102 connaissait une sous-exécution significative (-
570 M€ entre
l’exécution et la LFI), les redéploiements par virement ont été limités. Le principal
concerne un
virement du programme 102 vers le programme 103
, 119 M€ étant prélevés sur les allocations
de solidarité spécifique au profit du financement des aides exceptionnelles à l’apprentissage
.
Sur le programme 155, les crédits hors titre 2 ont été abondés par trois virements
d’
un total de
7
M€ en AE et 8 M€ en CP
, dont
6 M€ en AE et 5 M€ en CP du programme 102 (en matière
de systèmes d’information et de communication, dont notamment «
I-milo »).
Comme on l’a vu, le choix a été fait de procéder à des
annulations et des ouvertures de
crédits en loi de finances rectificative n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022. Outre les évolutions
majeures pour le programme 103 décrites en partie 1.1.2, cette LFR a également procédé à des
ajustements sur d’autres briques
mineures :
-
+
368 M€ en AE et +
334 M€ en CP au titre de l’actualisation de la prévision sur les
compensations d’exonération de cotisations sociales
dont les projections sont
notoirement complexes, comme présenté dans la sous-partie suivante ;
-
+
150 M€ en AE et CP au titre de la subvention exceptionnelle versée à l’A
fpa (voir
partie opérateurs) ;
-
- 155
M€ en AE et
- 181
M€ en CP de
réévaluations sur le reste du programme au titre
notamment des emplois francs ou du FNE (voir partie points d’attention par
programme).
Réserve
initiale
Dégels en
gestion
Surgels
Annulations
Mise en réserve
Utilisation
COUR DES COMPTES
36
D -
Une fin de gestion toujours aussi peu pilotable, aboutissant à une
sous-consommation majeure
1 -
Un schéma de fin de gestion satisfaisant hors plan d’investissement dans les
compétences (PIC)
La mission a fait l’objet d’une sous
-consommation important
e (20,8 Md€ de CP
consommés pour 23,2 Md€ de crédits ouverts) qui est concentrée sur le programme 103
(12,8
Md€ consommés pour 15,1 Md€ ouverts,
soit 2,3
Md€ encore disponibles à fin d’année).
En effet, sur ce programme, une part importante des crédits n’e
st pas pilotable et ne pouvait pas
être annulée : 1 831
M€
de CP non consommés fin 2022 sont rattachés au fonds de concours du
PIC. On notera que 2
847 M€ étaient disponibles à ce titre (1
164 M€ de reports 2021 et 1
684
M€ en flux 2022), avec l’effet boule de neige déjà noté d’une accumulation de reports, et que
seuls 1
016 M€ ont été consommés (972 M€ pour les plans régionaux et 44 M€ pour les
programmes nationaux
26
), soit moins que le montant des reports 2021.
S’agissant du PIC, comme on l’a vu en partie 1.2.2, il n’est pas entièrement just
ifié de le
considérer comme non pilotable, dès lors que des reversements à France compétences sont
possibles, mais ils ne pouvaient effectivement pas être faits
à l’occasion d’une des deux LFR,
requérant à la fois un cadre juridique adapté et une stratégie claire de sortie du PIC.
Si l’on neutralise le PIC, l’ajustement en fin de gestion
, réalisé notamment par la LFR de
décembre 2022, est très satisfaisant et aboutit à une consommation des crédits disponibles à
hauteur de 98,9 % sur la mission, illustrant les progrès dans la modélisation des dépenses des
deux principaux programmes, qui se décompose ainsi :
-
programme 102 : 98,6 % ;
-
programme 103 : 99 % si le PIC est neutralisé (85 % sinon) ;
-
programme 155 : 95,8 % ;
-
programme 111 : 87,3 % (sur un petit montant global de programme, du fait du report de
la
mise en œuvre d’une partie de la réforme relative à la
santé au travail de 2021).
S’agissant du programme 102, on note un ressaut de programmation
de crédits pour les
chantiers d’insertion en fin d’année, compensé par la sous
-consommation sur les dispositifs
ciblant les personnes en situation de handicap.
Pour les crédits pilotables du programme 103, le dimensionnement d
u coût de l’
aide
exceptionnelle à l’apprentissage a manifestement été difficile,
jusque tardivement, les
incertitudes de dynamique de l’apprentissage s’ajoutant à une complexité technique
d’articulation avec le
programme 364.
2 -
Une exécution au profil très différent de la programmation initiale
L’exécution 2022 est marquée par les dépenses relatives à l’alternance et donc par des
évolutions endogènes au champ de la mission
Travail et emploi
qui auraient dû être intégrées
26
En 2022, la DGEFP a modifié son référentiel budgétaire pour suivre de manière distincte la mise à contribution
du fonds de concours et distinguer les reversements relevant des programmes nationaux (eux-mêmes suivis sur
deux lignes) de ceux réalisés au titre des Pric.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
au moins partiellement en programmation initiale.
Les aléas qu’ont constitué la crise
ukrainienne et l’inflation ont pu être internalisés sans difficulté.
Les dépenses exécutées en 2022 sur la mission s’élèvent à 24 833
M€ en AE et 20
786
M€
en CP, soit respectivement + 57 % et + 42 % par rapport à la LFI, un décalage sans commune
mesure avec les millésimes antérieurs, y compris 2021.
a)
Les crédits exécutés sur le programme 103
Les dépenses exécutées sur le programme 103 s’établissent à 16 655 M€ en AE et 12 802
M€ en CP, soit des montants très supérieurs (+
85 % en AE et + 65 % en CP) à ceux votés en
LFI (6 965 M€ en AE et 6 085 M€ en CP) comme à ceux exécutés en 2021 : 12 411 M€ en AE
(+ 34 %) et 10 059 M€ en CP (+ 27
%). Le taux d’exécution des crédits ouverts (après prise en
compte du fonds de concours, d
e la LFR 2, des reports et des transferts) n’est que de 95,5 % en
AE et de 85 % en CP, proches de taux observés en 2021.
Ce taux d’exécution en AE et en CP s’explique pour l’essentiel du fait des
surbudgétisations des crédits consacrés au PIC, dont les différentes lignes de crédits présentent
une sous consommation de 589 M€ en AE et de 1 900 M€ en CP, dont l’essentiel provient des
crédits affectés au financement du volet régional du plan (530 M€ en AE et 1 832 M€ en CP).
Comme l’an passé, mais dans des proportions encore plus importantes, il s’agit du principal
déterminant de la sous-consommation des crédits disponibles du programme 103, qui aurait pu,
comme l’an passé également, être réduite en modifiant par voie réglementaire le montant de la
dotation versée par France compétences au fonds de concours.
Pour le reste, il s’agit de sous
-
consommations mineures, en particulier lorsqu’on les
rapporte au montant total des crédits inscrits, à l’exception des crédits du FNE et du FNE
-
Formation dont les CP présentent une sous-
consommation de 27 % (107 M€) des crédits
disponibles, alors que les AE sont correctement consommées. De manière générale, comme les
crédits exécutés en faveur de la formation, les montants consommés en 2022 au titre de
l’anticipation des mutations économiques sont inférieurs aux montants 2021, soit 369 M€
contre 579 M€ en 2021, ce qui correspond à un recul de 36 %.
À l’échelle de l’ensemble du programme, l’analyse de la consommation 2022 par rapport
à 2021 est faussée par le double effet :
-
d’une part, de l’augmentation des subventions exceptionnelles à France compétence
(4
Md€ en 2022 contre 2 Md€ en 2021 sur le programme 103)
27
, liée à l’aggravation d’un
déficit de l’opérateur qui n’est pas spécifiquement lié à l’exécution 2022, mais trouve sa
s
ource dans le décalage entre le montage budgétaire initial de l’opérateur à sa création et
les décisions prises notamment à partir de 2020 par le Gouvernement en matière de soutien
exceptionnel à l’apprentissage (ainsi que les effets du recours facilité au
CPF sans reste à
charge pour le bénéficiaire) ;
-
d’autre part, par l’inscription sur le programme 103, en LF1 et LFR2, des crédits afférents
aux aides exceptionnelles à l’apprentissage, et pour un montant beaucoup plus modeste aux
contrats de professionnal
isation, qui étaient précédemment inscrits, en 2021 et jusqu’à l’été
2022, sur le programme 364.
27
En 2021, la subvention exceptionnelle à France compétence s’est élevée à 2,75 Mds d’euros au total, mais le
premier versement de 750 M € avait été inscrit et exécuté sur le programme 364.
COUR DES COMPTES
38
En dehors de ces subventions
à l’opérateur France compétences et
du soutien
exceptionnel à l’alternance, l’évolution de l’exécution du programme est caractéris
ée par une
diminution des montants exécutés :
-
les AE consommée
s passent de 10,8 Md€ en 2021 à 8,7 Md€ en 2022, soit une baisse de
26 % ;
-
les CP diminuent également, passant de 8,7 Md
€ en 2021 à 7,5 Md€ en 2022, soit une baisse
de 13 %.
Ces chiffres confirment à la fois l’ampleur prise, au sein du programme et au
-delà au sein
de la mission toute entière, par l’effort en faveur de l’apprentissage, principal déterminant du
besoin de financement de France compétences et au travers de l’aide
exceptionnelle, et la
diminution des crédits exécutés sur d’autres dispositifs, dont le PIC ou encore les dispositifs de
soutien aux mutation économiques.
b)
Les crédits exécutés sur les autres programmes
Les crédits consommés sur le programme 102 s’établisse
nt à 7 473
M€ en AE
et 7 239
M€
en CP, soit une sous-exécution de
636 M€
en AE (- 7,8 %) et 570
M€
en CP (- 7,3 %) par
rapport à la LFI et de 222
M€ (
- 2,9 %) et 103
M€ (
- 1,4 %) par rapport aux crédits ouverts.
L’atterrissage a été mieux maîtrisé qu’en 20
20 et 2021, mais la sous-exécution au regard de la
LFI diffère fortement des millésimes précédents. Elle s’explique principalement par la baisse
d’allocataires aux allocations de solidarité (
-
413 M€ dont 37 M€ pour l’allocation de
professionnalisation et de solidarité) et le surdimensionnement des mesures ciblant les jeunes
(- 304
M€), avec un nombre de bénéficiaires moindre que prévu, alors que l’inflation s’est
avérée bien supérieure à la prévision du PLF 2022 et que le coût unitaire de chaque bénéficiaire
a augmenté en cours de gestion.
Les crédits consommés sur le programme 111
s’élèvent à
39
M€ en AE (48 M€ hors
REJB
28
) et 77
M€ en CP, soit un taux d’exécution respectivement de 71 % en AE (84 % hors
REJB) et 83 % en CP (-
16 M€) qui s’explique principal
ement par une forte sous consommation
des crédits d’intervention
due à la moindre formation des conseillers prud’hommaux, à la faible
mise en œuvre du défenseur syndical et au décalage à 2023 des appels à projet de modernisation
des services de santé au travail (SST).
L’exécution de la dépense sur le programme 155 s’établit à 665 M€ en AE et 668 M€ en
CP, à un niveau stable par rapport à 2021, soit un taux d’exécution de 97 % en AE et 96 % en
CP. La sous-exécution par rapport aux ouvertures de crédits
s’élève à 23 M€ en AE et à 29
M€
en CP (dont 3,5 M€ de sous
-
exécution sur le titre 2 et 25,2 M€ hors titre 2).
28
9,3 M€ d’AE ont fait l’objet d’un retrait au titre de 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
III -
Une dépense dont la croissance n’est plus maîtrisée
A -
Une forte hausse des dépenses dans un contexte à la fois favorable et
incertain
Les graphiques ci-après présentent
l’évolution des crédits exécutés en CP de la mission
Travail et emploi
pour les cinq dernières années, par type de dépenses.
Sur moyenne période, ces dépenses sont fortement liées aux décisions politiques
concernant la politique de l
’emploi, de la formation professionnelle et de l’apprentissage
, qui
connaissent une dynamique expansionniste ces trois dernières années, à la suite de la crise
sanitaire et de la relance
, ainsi que du fait de l’intervention de l’État pour compenser un sous
-
financement du système de formation professionnelle.
S
ous l’effet de la montée en charge du plan d’investissement dans les compétences (PIC)
et des conséquences de la crise sanitaire, l
es autorisations d’engagement augmentent fortement
depuis 2019 (sauf e
n 2020 sous l’effet d’un retrait cette année
-là de 2,4
Md€ de restes à payer
qui engendre une baisse en trompe l’œil
29
)
. La hausse des autorisations d’engagement s’est
poursuivie de manière très dynamique en 2021, et encore davantage en 2022, du fait de la
relance (transferts du programme 364 de 1,9 Md€ d’AE
en 2021) mais aussi du besoin de
financement de France compétences (qui a doublé entre 2021 et 2022).
L’évolution des crédits de paiement suit celle des AE
. I
ls ont diminué jusqu’en 2019
(après des baiss
es d’AE en 2017
-2018
30
). Les années 2020 et 2021 sont marquées par
l’effet
des dispositifs liés au plan de relance (LFR 3 et LFR 4 en 2020 ;
1,3 Md€ de CP transférés du
programme 364 en 2021
auxquels s’ajoute 1 Md€ de crédits reportés de la surbudgétisation
de
2020) ; les années 2021 et 2022 par le besoin de financement susmentionné (2,1
Md€ de CP en
LFR 2
de 2021 ; 4 Md€ en LFR1 et en LFR 2 de 2022
).
Ces deux trajectoires d’AE et de CP connaissent
un décalage de plus en plus marqué. En
effet, toute la période est affectée par la sous-exécution et les décalages dans le temps des
décaissements effectifs du
plan d’investissement dans les compétences (PIC)
. En outre, à
compter du second semestre 2022, la mission po
rte un montant inédit d’aide exceptionnelle à
l’apprentissage qui est versée sur une année complète, donc avec un montant inédit d’AE
engagées sur ces six mois.
29
La
consommation réelle en AE par année est diminuée par les retraits d’engagement budgétaires (REJB) ou
retraits d’AE
:
2 Md€ de restes à payer en 2018, 2,4 Md€ en 2020, moins de 1 Md€ les autres années.
30
Extinction progressive des dispositifs
du plan d’urgence pour l’emploi à partir de mi
-2017 et recentrage des
contrats aidés sur les parcours emplois compétences.
La baisse des CP en 2019 s’explique également par une
mesure de périmètre, avec la bascule vers les allègements généraux de plusieurs exonérations spécifiques, ainsi
que la création de l’aide unique aux employeurs d’apprentis (
- 802
M€) en 2019
.
COUR DES COMPTES
40
Graphique n° 4 :
crédits votés en LFI et exécutés de 2018 à 2022
(AE, en Md€)
Source : Cour des comptes
d’après données budgétaires
Graphique n° 5 :
crédits votés en LFI et exécutés de 2018 à 2022 (CP, en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Les évolutions susmentionnées ont fortement altéré les composantes de la dépense portée
par la mission
Travail et emploi
.
Alors que les dépenses d’intervention dominaient
historiquement fortement la mission (84 % en 2020), leur part a continûment baissé, atteignant
76 % en 2021 puis 70 % en 2022, du fait du nouveau canal de financement vers France
compétences qui a fait presque tripler les dépenses de fonctionnement (comme sont catégorisées
les subventions aux opérateurs). Les fonds transférés par l’État à France compétences ne servent
13,87
13,41
13,73
14,30
15,79
11,71
14,66
12,93
20,20
24,83
0
5
10
15
20
25
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
15,36
12,45
12,98
13,54
14,64
14,95
14,19
14,74
17,68
20,79
0
5
10
15
20
25
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
en aucun cas à assurer les frais de fonctionnement très modérés de l’opérateur,
mais ont financé
les frais de formation associés aux contrats d’alternance.
Les dépenses de personnel ont également baissé entre 2020 et 2022 sous l’effet de la mise
en œuvre de la réforme OTE (voir sous partie 2.4).
Graphique n° 6 :
les dépenses 2018-2022 de la mission
par titre (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
B -
Une trajectoire budgétaire contrainte
1 -
La soutenabilité de court terme
: des réserves importantes de trésorerie à l’ASP
P
rès de 2 Md€ ont vocation à être reportés de 2022 sur 2023
(aide exceptionnelle, fonds
de concours)
31
. Ces reports sont
d’ores et déjà
minorés du fait du versement par anticipation de
plusieurs dotations afin de permettre aux opérateurs (ASP, Pôle emploi)
d’être en mesure de
faire face aux décaissements de début d
’année
, mais surtout du fait des modalités de gestion
financière de la relation avec l’ASP
32
et des limites de modélisation des besoins de financement.
31
Deux arrêtés ont été pris à la date de la fin de l’instruction
: l’arrêté ministériel
du 20 janvier 2023 portant report
de crédits ne concerne que les prog
rammes 111 et 155, à hauteur respectivement de 4,6 M€ et 2,3
M€
; l’a
rrêté du
2 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours
reporte 1831 M€ sur le programme 103.
32
Certains versements de l’
É
tat à l’ASP interviennent
a priori
(aides aux employeurs par exemple) ; le paiement
des dépenses liées aux contrats aidés et aux allocations destinées aux jeunes (CEJ, Pacea) a lieu à terme échu ; les
12 402,96
11 714,19
12 175,58
13 392,93
14 468,96
1 930,38
1 871,17
1 947,32
3 704,85
5 729,81
611,07
602,81
602,88
574,36
571,95
4,00
4,34
10,16
9,29
14,83
0,33
0,26
0,11
0,00
0,04
0
5 000
10 000
15 000
20 000
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses d'opérations financières (T7)
Dépenses d'investissement (T5)
COUR DES COMPTES
42
Pour l’ASP seule, ces avances se montent à 1 Md€, un niveau susceptible d’
interroger le niveau
d’exécutio
n effectif de la mission.
Tableau n° 3 :
évolution de la trésorerie des opérateurs de la mission
Travail
et emploi
En M€
Trésorerie au
31/12/2021
Trésorerie au
31/12/2022
Moindre
versement fin
2022
Pôle emploi
33
(trésorerie hors compte Unédic)
1 502
(
385)
601
(
435
)
252*
ASP (dispositifs rattachés à la mission)
2 075
1 803
120
Afpa
50
18
Epide
35,2
28,7
6
Centre Inffo
2,5
3,10
*Données prévisionnelles (budget révisé 2022).
Source
: Cour des comptes, d’après données transmises par les administrations
S’agissant de Pôle emploi, la trésorerie est maîtrisée à fin 2022
: elle revient (y compris
le compte spécifique de l’Unédic) à un niveau proche de 2016 (616
M€)
; hors compte
spécifique, le niveau est également en baisse au regard de 2020.
S’agissant de l’ASP, la maîtrise de la trésorerie constitue une difficulté récurrente.
Le
niveau de trésorerie de l’ASP fait l’objet d’un suivi
régulier par la DGEFP et la DB, à partir des
restitutions hebdomadaires
transmises par l’opérateur, notamment en fin de gestio
n, «
afin de
s’assurer que l’opérateur dispose d’une trésorerie strictement suffisante pour couvrir ses
besoins de décaissement
» (direction du budget).
Ainsi, de manière plus inédite, l’ASP a connu
au cours de l’année 2022 des tensions importantes
: au début
des mois d’
avril, de juin, de
septembre et à la mi-décembre, le solde de trésorerie
(pour l’ensemble des dispositifs gérés pour
le compte de la DGEFP, en tant que RPROG ou RBOP) a été très faible, ce qui a conduit à
décaler les paiements aux bénéficiaires par deux fois. En outre, le programme 364 a présenté
un déficit de trésorerie d’août 2022 à décembre 2022
, ce qui a nécessité des redéploiements,
qui ne sont réalisables que par exception par l’ASP et alourdissent le travail de réconciliation à
fin d’a
nnée.
Ces tensions ne sont pas reflétées dans les données à fin d’année, comme l’illustre le
tableau ci-
dessous, la trésorerie de l’agence, notamment dans le champ de la mission
Travail et
emploi,
demeurant très abondante. Cette situation résulte principalement de la difficulté à
dimensionner correctement les aides exceptionnelles à l’apprentissage (qui correspondent à
931
M€ des disponibilités de l’ASP sur les lignes des
programmes 364 et 103
34
), malgré des
travaux de modélisation opportuns de la DGEFP
35
, mais aussi à la sous-exécution sur les
paiements au titre des aides aux entreprises adaptées sont faits de manière simultanée (le même mois que le
décaissement par l’ASP).
33
La trésorerie comprend les disponibilités sur le compte spécifique de l’Unédic. Ce compte présente dans son
solde la différence cumulée entre la contribution de l’Unédic due et la contribution encaissée.
34
L’État a décaissé 600 M€ à ce titre en décembre sur le programme 364, non sortis des comptes de l’ASP.
35
La DGEFP a développé, d’une part, un modèle statistique afin d’estimer les entrées en apprentissage et, d’autre
part, un modèle budgétaire afin d’estimer les coûts des aides.
Elle juge les résultats obtenus très satisfaisants sur
ANAL
YSE DE L’EXÉCUTION B
UDGÉTAIRE
43
mesures jeunes ou IAE, et au maintien de lignes abondant des dispositifs éteints (emploi
d’avenir).
Tableau n° 4 :
évolution de la trésorerie disponible de l’ASP au 31
décembre,
pour les politiques du travail et de l’emploi (en M€)
Mission
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Travail et emploi
127
376
458
1 404
556
1 000
Plan d’urgence
2 708
210
2
Plan de relance (BOP MTEI)
1 308
801
Total
127
376
458
1 682
2 074
1 803
Source
: Cour des comptes, d’après données transmises par les administrations
La DGEFP a indiqué poursuivre à la fois des travaux techniques sur le rythme de
décaissements des aides
et sur l’évolution des modalités de facturation de ses principaux
opérateurs (dont Pôle emploi et l’ASP), dans le cadre de la renégociation des conventions, ce
que la Cour ne peut qu’encourager fortement
. Elle maintient sa recommandation au titre de
l’année 2022, dans l’attente de la mise en œuvre des évolutions annoncée
s en 2023.
Le montant des charges à payer (CAP) automatiques
36
, seul montant connu à la fin de
cette instruction, a fortement baissé sur les programmes 102 et 103, l’année 2021 apparaissant
à ce titre comme une exception :
3 M€ pour le programme 102 ;
3,5 M
€ pour le programme
103
; 0,1 M€ pour le programme 111 ; 4,8 M€ pour le programme 155. Pour ce dernier
programme, il est notable que 42 % des CAP concerne les systèmes d’information et 28
% le
PIC (
systèmes d’information, communication, études et statistiq
ues, modernisation).
2 -
La soutenabilité à moyen terme surdéterminée par l’ampleur des restes à payer et
la dynamique de l’apprentissage
Depuis 2018, les montants d’AE exécutés sont croissants
37
, avec un doublement entre
2020 et 2022. Ils sont de plus en plus décorrélés des CP, ce qui signifie que les restes à payer
s’accroissent, quand bien même les services procéderaient à des retraits et recyclage d’AE. Ces
derniers ne peuvent être faits qu’après une durée fixe et la trajectoire budgétaire ne peut être
altér
ée qu’à la marge. Par ailleurs, cette possibilité technique revient à modifier l’autorisation
parlementaire sur le budget de l’État, ce qui doit être fait de manière motivée et par exception.
les années 2020 et 2021.
Les anticipations pour l’année 2022 ont cependant été difficiles, les effets de
stop and go
sur le maintien de l’aide, entraînant des comportements d’anticipations des signatures, s’inscrivant à rebours des
hypothèses du modèle. Paradoxalement, la direction indique elle-
même avoir finalement écarté la mise en œuvre
de son modèle pour les décaissements sur le programme 103, décaissant l’intégralité des crédits alloués en LFR1.
36
Seules les charges à payer automatiques et automatisées sont comptabilisées. Les charges dites « manuelles »
concernent des dépenses dont le service fait n’est pas constaté, et correspondent aux dispositifs d’intervention
gérés par des tiers, pour lesquels des avances ont pu être réalisées fin 2022 et qui ne donneront donc pas lieu à
paiement en 2023.
37
Les niveaux d’AE des années 2018 et 2020 sont faussés par le retrait ces années
-
là d’un montant très important
d’AE (2 Md€ et 2,4 Md€, soit autour de 1,5 Md€ de plus que les autres millésimes).
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 7 :
exécution des crédits en AE et en CP de 2017 à 2021
(en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Les restes à payer ont crû de 4 Md€ entre 2021
38
et 2022, s’établissant à 10,8 Md€, se
décomposant ainsi :
-
programme 102 : 1
760 M€, rattachés principalement aux contrats aidés et à des dotations
des missions locales, à un niveau relativement stable ;
-
programme 103 : 8
945 M€, soit l’essentiel de la hausse des restes à payer entre 2021 et
2022, au titre des aides à l’apprentissage (exceptionnelles et de droit commun) et du PIC
(programmes nationaux et Pric) ;
-
programme 111
: 50 M€ (en forte baisse par rapport à 2021, une tranche supplémentaire
2023 de la contribution de l’
État au Fonds paritaire national ayant été payée)
-
programme 155
: 49 M€, en légère diminution par rapport en 2021.
Ces restes à payer constituent de fait un effet cliquet sur la dépense assumée par la
mission, pour les années à venir. La stabilisation annoncée pour 2023 signifie aussi une
altération des marges de manœuvre pour faire évoluer les priorités, si nécessaire. La
rigidification de la dépense induite par une pratique quasiment systématique de plans
pluriannuels dans les cinq dernières années y a contribué (voir sous-partie 3.3).
La trajectoire de moyen terme de la mission comprend donc 10 Md€ de restes à payer
mais aussi le besoin de financement de France compétences, qui malgré les mesures
d’économies (voir sous
-partie 3.2.3), ne devrait pas voir son besoin de financement se tarir
significativement.
Une nouvelle dotation exceptionnelle de 1,68 Md€ a
ainsi été prévue par la
LFI pour 2023 et a vocation à être intégrée à la mission pour le moyen terme, au moins à ce
niveau.
38
Données issues du RAP. La NEB 2021 comportait des données encore provisoires.
14,95
14,19
14,74
17,68
20,79
11,71
14,66
12,93
20,20
24,83
0
5
10
15
20
25
2018
2019
2020
2021
2022
CP
AE
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
45
C -
Des dépenses sans incidence identifiée sur l’environnement
Au sein de la mission
Travail et emploi
, aucun crédit budgétaire n’est considéré comme
ayant un impact s
ur l’environnement et parmi les dépenses fiscales (10,7 Md€), seule
l’exonération partielle de la prise en charge par l’
employeur, une collectivité territoriale ou Pôle
emploi, des frais de transport entre le domicile et le lieu de travail (120
M€) a été c
otée comme
favorable sur les axes climat et pollutions. Cette dépense fiscale, à travers la prise en charge
d’une partie des titres d’abonnements souscrits par les salariés, incite en effet à utiliser les
transports en commun dont l’impact environnemental
est plus faible que le transport individuel.
En prévoyant également la prise en charge de tout ou partie des frais de carburant et des frais
exposés pour l’alimentation de véhicules électriques, hybrides rechargeables ou
à hydrogène
engagés par les salarié
s, cette dépense fiscale participe également à encourager l’utilisation de
véhicules individuels moins polluants.
Une analyse plus exhaustive pourrait être effectuée en considérant notamment l’impact
potentiel sur l’environnement des dispositifs suivants
(aux volumes de dépenses certes très
marginaux à l’échelle de la mission) : le soutien à l’engagement de développement de l’emploi
et des compétences (Edec) relatif à la transition écologique de la filière presse ; certaines
prestations de conseil en
ressources humaines (PCRH). L’ensemble de ces mesures correspond
cependant à quelques millions d’euros.
Par ailleurs, certaines structures financées par le programme 102 (structures d’insertion
par l’activité économique, entreprises adaptées) peuvent égale
ment déployer des activités ayant
un impact positif sur l’environnement (recycleries, maraîchage biologique par exemple).
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Nouvelle recommandation) : présenter au Parlement les conditions de
l’équilibre financier
de France compétences dans le projet annuel de performance relatif au programme 103
(DGEFP, DB) ;
2.
(Nouvelle recommandation) : rendre en compte, lors du débat parlementaire, les prévisions
budgétaires actualisées en matière de compens
ation d’exonérations de charges sociales
lorsque celles-
ci s’éloignent significativement des prévisions prises en compte pour
l’élaboration du projet de loi de finances (DB, DGEFP, DSS)
;
3.
(Nouvelle recommandation) : s
i le principe d’une contribution de Fra
nce compétences au
financement de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi par voie de fonds de
concours devait être maintenu, prendre les dispositions réglementaires permettant de
moduler chaque année le montant de la contribution et de sécuriser sur le plan juridique,
dès 2023, le reversement à l’opérateur des crédits non consommés. (DB, DGEFP)
;
4.
(Recommandation reformulée) : a
sseoir les versements à l’Agence de services et de
paiement sur le rythme réel de décaissement des aides. (DGEFP, CBCM, DB, ASP).
Chapitre II
Points d’attention p
ar programme
I -
Programme 102
Le
programme 102 est principalement constitué de dépenses d’intervention, qui
représentent 83 % des crédits de paiement en 2022 et de la subvention pour charges de service
public versée à Pôle emploi (16 % des CP en 2022).
A -
Des dépenses d’intervention en forte
sous-exécution
Les dépenses d’intervention sur le programme 102 s’élèvent en 2022 à 5
986
M€ en CP.
Les crédits de paiement sont en hausse par rapport à l’année 2021 (+
7 %), et en très forte hausse
par rapport à 2019, période avant crise (+ 20 %).
Si l’a
nnée 2021 avait déjà été marquée par des sous-
exécutions, c’est le cas de manière
plus significative en 2022, avec une sous-consommation moyenne de 15 % des CP votés en LFI
sur l’ensemble des dépenses d’intervention, sous réserve des contrats aidés qui con
naissent à
l’inverse une sur
-exécution de 21 % des crédits « hors relance » inscrits en LFI et dont la
dépense totale s’établit à + 73 % au regard de la LFI, sous l’effet des crédits du plan de relance
(en report de 2021 et en transfert du programme 364). Si pour les allocations spécifiques, est en
cause une difficulté d’anticipation des évolutions récentes ayant affecté l’assurance chômage,
pour les mesures jeunes, l’insertion par l’activité économique ou encore les dispositifs à
destination des personnes en situation de handicap, il est frappant de constater que malgré des
cibles budgétaires déjà très volontaristes en 2021, l’exécution 2022 parvient à dépasser le réalisé
de l’année précédente, même si l’exécution demeure en deçà des ouvertures de crédits.
Une
interrogation demeure sur la qualité du ciblage réalisé sur les publics les plus vulnérables.
COUR DES COMPTES
48
Graphique n° 8 :
dispositifs
d’intervention du programme 102 en 2022 (CP exécutés, en
M€)
Source
: Cour des comptes d’après données DGEFP
1 -
Les allocations spécifiques en baisse
Ce poste correspond à la participation de l’État au régime de solidarité d’indemnisation
du chômage et recouvre principalement le financement de l’allocation de solidarité spécifique
(ASS).
Les crédits ouverts en LFI ont très légèrement cru, passan
t d’une moyenne de 2
305 M€
en 2020 et 2021 à 2 340 M€ en 2022.
Les dépenses de ce poste se sont élevées à 1 925
M€, soit une sous
-exécution de 415
M€
(-
18 %), en baisse par rapport à l’exécution de l’année 2021 (
- 5 %). Cette sous-exécution est
imputable à trois facteurs :
-
le maintien des allocations chômage (allocation de retour à l’emploi) pour les personnes en
fin de droits pendant la crise sanitaire (de mars à mai 2020 et de novembre 2020 à juin
2021), ce qui a ralenti le passage des allocataires en fin de droits aux allocations de
solidarité
; cet effet se prolongera jusqu’en 2023 pour l’ensemble des allocataires, sauf les
seniors pour lesquels les derniers effets auront lieu en 2024 (l’économie estimée en 2021
était de 100 M€)
;
-
la pleine application
de la réforme de l’assurance chômage entrée en vigueur au
1
er
octobre 2021, qui allonge en pratique la période de perception de l’ARE, conduisant à
une sollicitation plus tardive de l’ASS
39
;
39
Dans le cadre de la réforme, la période de référence pour constitution des droits à l’ARE (montant et durée
d’indemnisation) a été allongée et intègre désormais les périodes d’inactivité dans une certaine limite.
Ainsi, un
même capital d’allocations est versé sur une durée plus longue
; parallèlement, les conditions de rechargement des
droits impliquent également une période de référence plus longue ce qui allonge encore la durée avant épuisement
de tous les droits ARE.
1 925
1 206
1 604
372
860
Allocations spécifiques
Insertion par l'activité
économique
Mesures jeunes
Dispositifs en faveur des
travailleurs handicapés
Contrats aidés
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
-
une conjoncture économique encore favorable en 2022, et bien pl
us soutenue qu’anticipé
lors de la rédaction du PLF, permettant un plus grand taux de retour à l’emploi et une
moindre bascule de l’ARE vers l’ASS, avec le retour en emploi de chômeurs en fin de
droits.
On notera que les périodes d’activité partielle ne s
ont pas décomptées dans les conditions
d’activité pour bénéficier de l’ASS, ce qui pourrait avoir un effet modérateur sur les dépenses
à ce titre à moyen terme.
2 -
Une meilleure performance des aides à
l’emploi des travailleurs handicapés
Dans le cadre de l’e
ngagement national «
Cap vers l’entreprise inclusive 2018
-2022 », le
G
ouvernement s’est engagé à permettre la création de 40
000 emplois supplémentaires pour les
personnes en situation de handicap d’ici 2022, les différentes aides publiques
sauf exception
(aides au poste) devant être portées à 500
M€ par an d’ici 2022.
Les crédits ouverts en LFI 2022
s’établissaient à 430
M€ en AE
et en CP, soit une
stabilisation par rapport à la LFI 2021. En prenant en compte le versement deux fois moins
important du fonds de concours
de l’Agefiph s’établissant à 25
M€
40
, le montant de crédits
disponibles est similaire à celui de 2020 et celui de 2021 (30 M€ avaient été annulés en LFR2),
traduisant une consolidation bienvenue de la ligne budgétaire.
L’exécution s’est établi
e à
372 M€, soit une sous
-
exécution de 58 M€ par rapport à la
LFI, contre
415 M€
en 2021. Toutefois, à fin décembre 2021
, l’ASP dispos
ait de 142
M€
d’aides non distribuées, ce qui est bien moins le cas en 2022, à 64 M€
. Sur l
année 2022, le
montant versé a
ux structures au titre de l’aide au poste 202
2
(hors expérimentation) s’élève à
410 M€, contre 365
M€
en 2021, soit 96
% de l’enveloppe notifiée
, contre 88 %
l’année
précédente, ce qui constitue un net progrès.
L’exécution 2022 se révèle donc
in fine
meilleure
que celle de 2021. Toutefois la sous-exécution au regard de la LFI illustre la difficulté à réaliser
une montée en charge importante en postes et la nécessité de ne pas faire montre d’un
volontarisme excessif dans la programmation.
Cela représente en moyenne 24 427 ETP mensuels payés sur la période janvier-octobre
2022, soit une atteinte de 92,1% de la cible de 26 525 ETP mensuels, contre 23 909 ETP à la
même période en 2021 (pour rappel à la même période en 2020 on comptait 21 947 ETP). Cette
hausse pourrait laisser entrevoir les fruits des projets financés par le
fonds d’accompagnement
à la transformation des entreprises adaptées (Fatea) doté de 20,8
M€ à la fin de l’année 2021
,
non reconduit en 2022.
Le volet du PIC en faveur des entreprises adaptées est prolongé jusqu'au 31 décembre
2023 sur un périmètre inchangé pour permettre la mobilisation des fonds engagés en 2019 et non-
consommés à fin 2022, soit environ 24 M€.
40
En 2020, le versement avait été incomplet, une première tranche de 25 M€ avait encore été versée à l’ASP.
COUR DES COMPTES
50
3 -
Les contrats aidés : une décélération en volume, complètement insensible au plan
budgétaire
La loi de finances pour 2022 visait, d’après le responsable de programme, un retour à une
« enveloppe socle
» de 100 000 parcours emploi compétences (PEC) assortie d’un retour à un
taux normal de prise en charge par l’État (50
% pour la métropole et 60
% pour l’Outre
-mer)
41
,
mais conservait une enveloppe supplémentaire de 50 000 contrats initiative emploi (CIE) Jeunes
au taux de prise en charge de 47 %. Ce volume total est plus proche de celui voté en LFI 2021
hors PEC jeunes ou d’une variation un peu modérée de l’exécution 2021, plutôt que d’un retour
aux pratiques ayant prévalu en 2019-
2020 (avec des volumes d’entrées en contrat inférieurs à
100 000, quasiment uniquement en PEC). Il faut remonter à 2018 pour identifier un réalisé qui
s’appro
che du socle proposé (131 000 entrées tous types de contrats).
Tableau n° 5 :
volumes d’entrées en contrats aidés et coûts comparés 2021 et 2022
Nombre de contrats
notifiés
Nombre de contrats
réalisés
Crédits disponibles
avant la fin de
gestion (en M€)
42
Exécution
(en
M€)
2022
67 632 PEC
47 704 CIE Jeunes
77 414 PEC
50 717 CIE
789
860
2021
150 986 PEC
43
46 580 CIE Jeunes
104 921 PEC
73 757 CIE jeunes
636
530
Source : Cour des comptes ; données issues des circulaires FIE (notifications) et Dares, Poem (cumul annuel des entrées en
contrats y compris reconduction)
Les dépenses au titre des contrats aidés s’établissent à + 73 % par rapport à la LFI (+
21 %
de sur-
exécution hors crédits de relance et, pour le reste, sous l’effet des reports de crédits
« relance » 2021 et de
s transferts 2022 du programme 364) et à + 62 % par rapport à l’exécution
2021. La dynamique des contrats aidés n’avait pas été anticipée et malgré des mesures de
régulation
44
a peiné à être maîtrisée en 2022, même si les reports 2021 (150 M€) et les sous
-
e
xécutions du programme 102 ont donné des marges de manœuvre au responsable de
programme. Comme en 2021, les préfets ont été autorisés à réaliser une fongibilité entre les
supports CIE et PEC.
Les facteurs de cette sur-exécution majeure sont les suivants :
-
en premier lieu, l’effet année pleine du stock de contrats 2021 aux taux majorés
45
;
41
Objectif toujours stable de nombre d’entrées en PEC dans le projet de loi de finances depuis 2018.
42
LFI, après mise en réserve et transferts, avant fin de gestion.
43
Dont un 40 % de jeunes.
44
Les nombreuses mesures suivantes ont été prises : suivi de la consommation physico-budgétaire, pilotage « au
contrat » préconisant une volumétrie mensuelle de prescriptions ; réalisation de cinq exercices de reprogrammation
sur l’année ; reprise d’arrêtés préfectoraux en septembre par les préfets de région pour instaurer des paramètres de
prise en charge plus bas que ceux initialement identifiés dans la circulaire ; réallocations de crédits entre régions
par la DGEFP afin de limiter les arrêts/suspensions de prescriptions sur les régions en tensions.
45
Maintien des taux de prise en charge majorés pour les contrats aidés conclus pendant la crise sanitaire et
renouvelés en 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
-
une dynamique de consommation inhabituelle au premier semestre 2022, avec une
saisonnalité perturbée de signatures de contrat (peut-être dans le prolongement de la
mobilis
ation de la fin de l’année 2021), alors que les points hauts se trouvent classiquement
à l’été, et l’application aux pics de janvier et février des prises en charge majorée de 2021,
avant publication des arrêtés préfectoraux reprenant les paramètres de prise en charge de la
circulaire FIE de 2022 ;
-
la revalorisation du Smic.
Sans contexte particulièrement défavorable comme cela a pu être le cas au cœur de la
crise sanitaire, il convient de renouer avec une plus forte modération de cet outil.
4 -
L’insertion par
l’activité économique, une consolidation de l’offre
Le développement du secteur de l’insertion par l’activité économique est un des axes de
la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Le président de la République
avait annoncé le
13 septembre 2018 une augmentation de 25 % du nombre d’aides pour le
secteur d’ici 2020 et l’objectif de passer de 140
000 à 240 000 personnes en IAE fin 2022.
Après 7 000 aides au poste supplémentaires en 2020 et 20 000 en 2021, le PLF 2022 en
prévoyait 16
000 de plus. L’objectif annoncé dans le PAP 2022 de 127
330 ETP semble avoir
été amoindri dès la programmation initiale et n’aurait pas été soutenable financièrement. En
définitive, cependant, on note une nette croissance du nombre de postes (ou ETP
conventionnés), passant de 83 000 en 2020 à 93 661 en 2022, pour 1
191 M€ (AE, CP) au titre
des aides au poste.
En outre, 166 M€ (en légère hausse au regard des crédits disponibles en 2021) avaient été
programmés sur d’autres mesures d’insertion par l’activit
é économique : des dispositifs lancés
en 2020, les exonérations de structures d’IAE, et l’expérimentation «
territoires zéro chômeur
de longue durée ».
En définitive, sur un périmètre complet (incluant les aides aux postes, le fonds
d’investissement, la compensation d’exonérations de charges sociales ou encore les clauses
sociales), un montant de 1 356
M€ a été programmé en LFI en AE et en CP (en hausse de
244
M€ par rapport aux crédits consommés en 2021) et 1
158 M€ étaient disponibles avant la
fin de ges
tion en décembre 2022 qui a acté 168 M€ d’annulations supplémentaires.
Finalement, le montant exécuté s’établit à 1
224
M€ (en sous
-exécution de 10 % par
rapport à la LFI), soit 8 % de plus qu’en 2021, année qui plus est portée par le FDI, dont
:
-
1 148
M€ d’aides aux postes dans les structures d’insertion par l’activité économique, soit
une sous-
exécution de 43 M€ au regard de la LFI
, mais une sur-
exécution de 107 M€ au
regard des crédits disponibles, et une hausse par rapport à
l’exécution 2021
, traduisant à la
fois une hausse du coût unitaire du poste
et une consolidation de l’offre
;
-
77
M€ sur les autres mesures d’insertion par l’activité économique
, avec une forte sous-
exécution du FDI
et l’
expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » (
7 M€
).
A
ucune dépense n’a été réalisée sur
les lignes budgétaires consacrées à plusieurs mesures
lancées en 2020 (contrats de professionnalisation dans l’IAE, CDI inclusion senior et les
expérimentations
46
) : elles sont en effet financées en gestion sur les lignes consacrées au
46
Convergence, SEVE emploi, travail alternatif payé à la journée (Tapaj).
COUR DES COMPTES
52
FDI ou aux aides aux postes classiques, ce qui ne permet pas de suivi budgétaire fin. Seul
le soutien à la création d’entreprise, mesure nouvelle de 2021, a fait l’objet d’une exécution
normale (10 M€). L’exécution des initiatives territoriales s’élève à 6,5 M€ par
redéploiement des crédits de l’IAE et des contrats aidés.
Le nombre d’ETP conventionnés en 2022 s’élève à 93
661, pour une prévision en LFI de
98 530. La hausse est marquée au regard des résultats de 2020 et 2021.
Le nombre d’ETP
effectivement réalisés (85 981), toujours provisoire, est en progression par rapport aux années
précédentes.
Depuis 2020, l’accroissement du nombre de postes devait être facilité par des projets de
développement financés par le fonds de dév
eloppement de l’inclusion (FDI). En 2022, la
stratégie de croissance de l’offre était articulée autour du suivi par les Dreets de la mise en
œuvre effective des créations d’emplois prévues
via
les appels à projets nationaux du FDI et
d’une nouvelle doctrine de mise en œuvre des conventions (annuelle ou pluriannuelle, sans
plafonnement
ab initio
des volumes d’ETP, etc.). Cette stratégie doit se poursuivre pour assurer
la pleine activation des investissements réalisés grâce au FDI, mais la programmation doit tenir
compte de la difficulté à absorber des enveloppes très volontaristes.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
Tableau n° 6 :
évolution entre 2017 et 2022 des réalisations en matière d’aides au poste
dans le champ de l’insertion par l’activité économique
2017
2018
2019
2020
2021
2022
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
LFI
réalisé*
Ateliers et chantiers d'insertion (ACI)
Coût budgétaire (CP en M€)
- exonérations
103,2
126,5
18,4
10,8
13,5
14,9
14,3
Coût budgétaire (CP en M€)
- aides au poste
621,8
624,2
634,4
568,0
700,99
861,6
838,76
ETP conventionnés
30 040
29 369
31 024
33 066
38 281
39 255
40 761
ETP réalisés
28 531
26 504
27 872
25 611
32 213
32 325
Associations intermédiaires (AI)
Coût budgétaire (CP en M€)
- aides au poste
23,9
23,9
634,4
21,6
25,1
31,2
26,8
ETP conventionnés
16 802
17 038
17 554
17 204
18 494
21 000
17 998
ETP réalisés
16 259
18 167
17 928
15 265
18 216
14 941
Entreprises d'insertion (EI) et entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI)
Coût budgétaire (CP en M€)
- aides au poste
187,4
232,5
216,2
188,6
239,5
292,0
272,7
ETP conventionnés
22 830
23 912
26 140
27 353
31 862
37 275
34 146
ETP réalisés
22 318
24 020
25 170
22 226
28 759
0
27 616
Entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI)
Coût budgétaire (CP en M€)
- aides au poste
2,8
0,0
5,7
9,3
ETP conventionnés
258
456
1 000
1 003
ETP réalisés
104
242
549
Total
Coût budgétaire (CP en M€)
936,3
1 007,1
1 503,5
791,9
979,0
1 205,5
1 161,9
ETP conventionnés
69 672
70 319
74 718
77 881
89 093
98 530
93 908
ETP réalisés
67 108
68 691
70 970
63 206
79 430
75 431
* Les données pour l’année 2022 correspondent aux données arrêtées en février 2023
; aussi, les ETP conventionnés et réalisés
ne sont pas cohérents avec les totaux présentés en sous-partie qui ont été arrêtés plus tard dans le cadre du rapport annuel de
performance (RAP) 2022.
Source
: Cour des comptes, d’après données de la DGEFP
5 -
Une refonte du paysage des mesures en faveur de l’emploi des jeunes, au coût
inédit
L’année 2022 est marquée par le déploiement du contrat d’engagement jeune (CEJ),
introduit par amendement gouvernemental et lancé au 1
er
mars 2022, qui a conduit à une refonte
du paysage des aides qui s’était complexifié en 2021
:
-
création du CEJ qui a pour objectif d’accompagner vers l’emploi durable les jeunes qui en
sont les plus éloignés, dans
le cadre du droit à l’accompagnement vers l’emploi et
l’autonomie, ce qui correspond aux objectifs associés précédemment à la Garantie jeunes à
laquelle il se substitue. À son image, il constitue un accompagnement personnalisé, global
COUR DES COMPTES
54
et intensif, qui se caractérise désormais notamment par une mise en activité du jeune au
moins 15 heures par semaine. Il n’est pas automatiquement assorti d’une allocation
;
-
maintien du Pacea, dont le CEJ constitue une modalité intensive ;
-
suppression de l’accompagnement intensif des jeunes (AIJ) et de l’allocation versée aux
anciens étudiants boursiers, introduits dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution ».
Dans ce cadre, la programmation des mesures jeunes a atteint un niveau inédit, les
montants faisant plus que doubler la programmation 2020
: 1,9 Md€ en LFI 2022 contre
1,15
Md€ en 2021 (ou 1,38 Md€ avec les crédits relance) et 0,83 Md€ en 2020. Cette
programmation est surprenante dans un double contexte : 1) de sortie de crise manifeste qui
aurait dû conduire à une modération et non une amplification au-delà même du plan « 1 jeune
1 solution » ; 2) de développement par ailleurs très intense de financements à destination des
jeunes sur le programme 103, au travers des aides à l’apprentissage et à la «
promo 16-18 ».
Il faut également relever la complexité de la programmation avec une accumulation de
lignes correspondant aux différents dispositifs et à la distinction entre les dépenses au titre du
PIC et hors PIC, ou encore la prise en charge de l’accompagnement selon l’
entité chargée de
celui-
ci, soit plus d’une quinzaine de lignes différentes.
En définitive, cet ensemble de mesures destinées aux jeunes s’établissent à 1
604 M€
exécutés, soit une sous exécution de - 16 % au regard de la LFI, mais un niveau bien supérieur
à l’exécution 2021 (+ 28 %).
Pour 2022, les cibles d’entrées étaient de 200
000 en parcours intensifs (garantie jeunes
en janvier et février et CEJ à partir de mars) en missions locales, et 100 000 en CEJ auprès de
Pôle emploi. Le PLF 2021, à la suite d’
un amendement gouvernemental, prévoyait le
financement de 200 000 entrées en Garantie jeunes (dont 100 000 entrées « supplémentaires »
associées au plan « 1 jeune 1 solution ») ; 170 776 entrées avaient été réalisées. Le lancement
du CEJ dans le cadre de la loi de finances pour 2022 a donc conduit à un « soclage » au-delà
du niveau du plan « 1 jeune 1 solution », réalisé en période de crise. Une telle décision ne peut
que signifier que ce niveau semble au Gouvernement le niveau pérenne pertinent pour sa
politique, indépendamment de la conjoncture, dès lors que celle-ci est plus favorable.
Comme l’illustre le tableau ci
-
dessous, les objectifs d’entrées en accompagnement
intensif (quelle qu’en soit la modalité) ont été atteints, alors même que le niveau pouvai
t
sembler très élevé initialement. Avec les contrats aidés ciblant les jeunes (cible de 50 000 CIE
jeunes dépassée elle aussi), cela a constitué une couverture extrêmement importante, de plus de
352 000 entrées dans un dispositif en 2022. Pôle emploi a dépassé ses objectifs quand les
POINTS D’ATTENTIO
N PAR PROGRAMME
55
missions locales étaient légèrement en deçà, ce qui peut simplement illustrer une inégale
capacité à recruter des ressources humaines pour assurer l’accompagnement.
Tableau n° 7 :
entrées dans les dispositifs jeunes comparés en 2021 et 2022
2021
2022
Accompagnement intensif (Garantie jeunes/CEJ)
170 776
301 604
Missions locales
170 776
195 446
Pôle emploi
0
106 158
Pacea
442 577
252 055
Source : Cour des comptes ; données DGEFP.
À fin 2022, les jeunes accompagnés en CEJ présentent les caractéristiques suivantes :
-
66,5 % des jeunes ont 21 ans ou moins ;
-
47,6 % sont des femmes ;
-
la part des bénéficiaires de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH)
est de 2,6 % ;
-
88,8 % des bénéficiaires ont un de diplôme de niveau 4 (baccalauréat) ou infra : ils sont
moins qualifiés qu’en 2021
;
-
18,3 % des jeunes résident en QPV, et 12,7 % résident en ZRR : ils résident deux fois moins
dans ces zones qu’en 2021.
Les mesures jeun
es ont la particularité de mêler des financements d’intervention et de
fonctionnement, du fait de la globalisation du financement de l’accompagnement de la Garantie
jeunes et du financement socle des missions locales, dont le montant est prévu dans la
conv
ention pluriannuelle d’objectifs (CPO). 497 M€ avaient été alloués en LFI dont la dernière
tranche de versement n’a pas été versée, l’exécution s’établissant à 423 M€ en forte hausse
cependant par rapport à 2021, comme l’illustre le tableau ci
-dessous. Il
n’y a pas de
globalisation concernant
Pôle emploi qui dispose d’une ligne spécifique pour le CEJ distincte
de sa subvention pour charge de service public
: 50 M€ en AE et en CP ont été accordés à
Pôle emploi en LFI 2022, pour financer 900 ETPT d’accompagn
ement (en deuxième LFR 2022
puis en PLF 2023, ces ETPT sont « soclés » dans la subvention pour charges de service public).
COUR DES COMPTES
56
Tableau n° 8 :
évolution des financements de l’État alloués aux missions locales entre
2017 et 2022
CP (en M€)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
LFI
réalisé
Crédits alloués aux
missions locales
323,3
322,8
396,4
344,1
500,3
671,8
505,2
Subvention de
fonctionnement
208,3
199,4
198,4
189,9
345,2
496,8
423,3
Associations régionales
(animation du réseau)
5,0
5,3
4,7
5,0
4,7
15,0
7,7
Crédits spécifiques pour
l'accompagnement
110,0
118,1
193,4
149,2
150,3
160,0
74,1
Garantie jeunes
100,4
118,1
193,4
149,2
150,3
160,0
74,1
Emplois d'avenir
9,6
0,0
0,0
0,0
0,0
Autres financements
mobilisables par les
missions locales
1 189,9
812,0
593,6
493,5
639,1
797,9
845,1
Allocations versées aux
jeunes
271,8
361,9
425,1
473,3
634,5
792,9
840,4
CEJ-Garantie jeunes
251,5
345,9
384,8
406,2
519,1
692,9
734,9
PACEA (ex-CIVIS)
20,3
16,0
40,4
67,1
115,3
100,0
105,4
Emplois d'avenir (aide
versée à l'entreprise)
912,0
445,1
163,3
15,5
0,0
0,0
0,0
Fonds d'insertion
professionnelle des jeunes
(FIPJ)
1,3
0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
Actions de parrainage
4,8
4,6
5,2
4,7
4,6
5,0
4,8
TOTAL
1 513,2
1 134,8
990,0
837,6
1 139,5
1 469,7
1 350,3
Source : DGEFP
B -
Les autres dépenses
Les dépenses de fonctionnement sur le programme 102 s’établissent en 2021 à 1
247
M€
(CP)
, en légère baisse au regard de l’année 2021,
dont 1 093
M€ pour la subvention pour
charges de service public (SCSP) de Pôle emploi, 77,7
M€ pour la SCSP de l’Épide,
58
M€ de
frais de gestion pour l’ASP et 4,
2
M€ de dépenses en faveur des maisons de l’emploi.
Les dépenses d’opérations financières (dotations en
fonds propres) exécutées en 2022
s’élèvent à
13,4
M€ en CP au titre de subventions d’investissement versées à l’ASP
, à la suite
d’une subvention de
3 M€
en 2021.
C -
Les indicateurs du programme 102
La maquette de performance du programme 102 présente quelques évolutions et quelques
limites récurrentes :
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
57
-
concernant le nombre de retours à l’emploi
47
:
création en 2022 d’un nouveau sous
-indicateur
Nombre de retours à l'emploi durable
,
dont l’ajout est tout à fait pertinent et conforme à la convention tripartite
État-Unédic-
Pôle emploi 2019-
2022 (mais dont le cadrage méthodologique n’apparaît pas au bon
endroit dans le PAP) ;
absence systématique de prévision comme de cible pour les indicateurs liés au nombre de
retour à l’emploi, alors que le PAP précise que ces données sont élaborées en fin d’année
après la rédaction du PAP ;
-
concernant le taux d’accès à l’emploi six mois après
une formation, déclinaison bienvenue
du taux selon le sexe mais là aussi absence de prévision comme de cible, alors que le
calendrier devrait pouvoir permettre de les insérer à temps dans le PAP ;
-
concernant le taux d'insertion dans l'emploi six mois après la sortie d'un contrat aidé, ajout
d’une nouvelle distinction pour suivre les
contrats destinés aux jeune, après avoir été
décliné par l
a situation au regard du handicap, l’indicateur l’est par sexe (homme/femme)
;
-
concernant le taux de satisfaction des demandeurs d’emploi et des entreprises à l’égard du
suivi et des services
: l’indicateur suivi est
depuis 2021 celui de la qualité des services
offerts par Pôle emploi aux entreprises et non plus de la satisfaction à l’égard de la dernière
opération de recrutement.
II -
Programme 103
L
e programme 103 est marqué par une évolution à la hausse des dépenses d’intervention,
mais celles-ci voient leur part se réduire dans le budget global des différentes dépenses portées
par le programme en raison des subventions versées à France compétences.
A -
D
es dépenses d’intervention
en forte augmentation
L
es dépenses d’intervention s’élèvent en 2022 à
8 439
M€ en CP
exécutées (contre
7 743
M€ en CP en 2021), soit 66
% des crédits exécutés au titre du programme (contre 76 %
en 21 et 93 % en 2020).
47
Pour mémoire, les cibles de cet indicateur sont exprimées à conjoncture économique constante pour capter
l’action réelle de Pôle emploi.
COUR DES COMPTES
58
Graphique n° 9 :
dépenses
d’intervention du programme 103 en 2022 (CP exécutés
, en
M
et en pourcentage)
Source :
Cour des comptes d’après les données du RAP 2022
La majeure partie des crédits (42 % contre 47 % en 2021, et 51 % en 2020) concerne les
compensations des exonérations de cotisations sociales (hors apprentissage). Les deux autres
dispositifs principaux sont le PIC (19 % des crédits consommés contre 26 % en 2021) et les
différentes aides en faveur de l’alternance, en très forte augmentation (3
2 % des crédits
consommés contre 15 % en 2021 et 22 % en 2020). Les entreprises, qui bénéficient de
l’essentiel des exonérations de cotisations, alternance comprise, restent de loin les principales
bénéficiaires de ces transferts, avec 5
,6 Md€ de CP, contre 4,2 Md€ en 2021, d
evant les ménages
(1,48 Md€).
1 -
Les c
ompensations des exonérations de cotisations sociales en faveur de l’emploi
Les dispositifs d’exonération de cotisations sociales visant à favoriser la création
d’emplois (hors alternance) ont représenté en 202
2 un coût budgétaire de près de 3,6
Md€, en
très légère baisse par rapport à 2021. Le montant des crédits de paiement est en recul par rapport
à l’an passé pour
chacun des dispositifs de compensation, à la seule exception du dispositif
Tepa
48
, avec 709 M€ en CP en 20
22 contre 591
M€ en 2021, ce qui peut s’expliquer par
48
Déduction forfaitaire patronale pour heures supplémentaires. Depuis le 1
er
janvier 2013, seuls les employeurs
comptant moins de 20 salariés peuvent bénéficier
d’une déduction forfaitaire patronale à hauteur de 1,50
par
heure supplémentaire. Les employeurs comptant un effectif de 20 salariés et plus, et moins de
250 salar
iés peuvent bénéficier d’une déduction forfaitaire patronale pour toutes les heures supplémentaires
réalisées à compter du 1er octobre 2022, à hauteur de 0,50
par heure supplémentaire.
1 586 671 852
19%
3 554 796 606
42%
2 730 679 098
32%
603 936 313
7%
Plan d'investissement dans les
compétences
Compensations d'exonérations de
cotisations hors alternance
Alternance (y compris compensation
d'exonération de cotisation)
Autres (appui aux mutations
économique et autres actions de
formation hors PIC et hors alternance)
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
l’évolution du dispositif, désormais ouvert sous certaines conditions aux entreprises de plus de
20 salariés.
Concernant l’exonération Acre, le niveau d’inscription des crédit
s en LFI a été réévalué
suite à la sur-
exécution constatée en 2021, mais le montant consommé, bien qu’en baisse par
rapport à 2021 (514 M€ contre 554 M€), reste supérieur au montant inscrit en LFI (476 M€).
En définitive, l’Acoss indique en mars 2023 que le coût réel serait de 487 M€, très proche de la
prévision initiale.
Tableau n° 9 :
écart entre prévision et exécution des crédits compensant des exonération
de cotisations sociales
hors alternance (CP, en M€)
Source : DGEFP
Au total, le niveau d’exécution dépasse d’ailleurs de
4
% celui de la LFI, du fait d’un effet
cumulé, d’une part, d’une très forte augmentation des CP consommés au titre de l’Acre, et,
d’autre part, de prévisions trop basses s’étant traduites par des inscriptions en LFI très en retrait
par rapport au réalisé 2021.
2 -
L’alternance
Sur le champ de l’alternance, l’année 2022 est marquée essentiellement par l’inscription
en cours d’année, par décret de transferts puis surtout lors des deux LFR
, des crédits afférents
à
l’aide exceptionnelle à l’apprentissage
. Le Gouve
rnement ayant annoncé en cours d’année sa
décision de maintenir ce dispositif, qui se substitue
à l’aide unique, dans les mêmes conditions
très favorables tout au long de l’exercice (5 000 €
par contrat pour les mineurs, 8
000 € pour les
majeurs, quel que soit le niveau de formation), ces prolongations successives ont été financées
par l’ouverture de crédits, en cours de gestion 2022, dans le cadre des deux lois de finances
rectificatives :
-
l’ouverture de 5 133 M€ en AE et en 743,1 M€ en CP sur le programm
e 103 dans le cadre
de la loi ° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 ;
-
l’ouverture de 559,9 M€ en CP sur le programme 103 dans le cadre de la loi n° 2022
-1499
du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.
Cette aide est imputée sur le programme 103 à compter du 1
er
juillet 2022. La LFR 2 a
par ailleurs annulé 736,3 M€ en AE sur le programme 103 compte tenu des entrées réellement
Dispositif
2021
2022
LFI
Exéc.
Écart
en %
LFI
Exéc.
Écart
en %
Exonération aide à domicile
2 079
1 959
- 120
- 6 %
1 832
1 830
- 2
0 %
Exonération Tepa
617
592
- 25
- 4 %
597
709
112
19 %
Exonération Acre
393
554
161
+ 41 %
476
514
38
8 %
Déduction forfaitaire services à la
personne
410
393
- 17
- 4 %
401
389
- 12
- 3 %
Exonérations territoriales
126
121
- 5
- 4 %
116
113
- 3
- 3 %
Total
3 625
3 619
- 6
0 %
3 422
3 555
133
4 %
COUR DES COMPTES
60
constatées sur le premier semestre
2022, plus importantes qu’anticipées et imputées sur le
programme 364, comme évoqué en première partie.
S’agissant du programme 103 et outre les restes à payer sur les conventions relance
engagées en 2021 sur des dispositifs tels que le FNE ou encore les EDEC, les crédits en
provenance du programme 364 ont permis de financer les dispositifs du plan de transformation
de la formation professionnelle comme l’appel à projets «
tiers-lieux » ou encore Deffinum.
Des redéploiements entre mesures du BOP ont été opérés en gestion 2022. Ces redéploiements
ont été effe
ctués au profit du financement des aides exceptionnelles à l’alternance afin de
couvrir les besoins non couverts en budgétisation 2022.
3 -
Les emplois francs
Les crédits consommés au titre des emplois francs se sont élevés à 278
M€ en AE
(293
M€ en 202
1) et 112
M€ en CP (
118
M€ en 202
1).
Introduit par l’article 175 de la loi de finances pour 2018 sous la forme d’une
expérimentation courant du 1
er
avril 2018 au 31 décembre 2019 sur 194 quartiers prioritaires
de la politique de la ville (QPV), le dispositif consiste à verser une prime à toute entreprise ou
association, quel que soit l’endroit où elle est située sur le territoire national, embauchant en
contrat à durée indéterminée (aide de 5
000 € par an sur trois ans maximum) ou en contrat
déterminée de plus de six mois (aide de 2
500 € par an sur deux ans maximum) un demandeur
d’emploi résidant dans l’un des QPV couverts par l’expérimentation.
Depuis le 1
er
janvier 2020,
le dispositif des emplois francs, initialement déployé dans un cadre expérimental entre le
1
er
avril 2018 et le 31 décembre 2019, a été généralisé à l
ensemble des quartiers prioritaires de
la politique de la ville.
L’année 2022 a été marquée par un ralentissement des entrées en emplois francs, dans la
prolongation de la tendance observée au second semestre 2021. Depuis le lancement du
dispositif, le nombre cumulé de demandes d’aides acceptées est de 94
338. Les entrées réalisées
au 31 décembre 2022 atteignent 26 3
00 entrées, inférieures à l’objectif initialement fixé de
36 000. Certaines demandes au titre de 2022 seront transmises en 2023, les entreprises disposant
d’un délai de
trois mois pour effectuer leur demande.
Dans le cadre du plan de relance, afin de favoriser le recrutement de jeunes issus des
QPV, le Gouvernement a décidé de renforcer le dispositif emplois francs
via
le déploiement des
emplois francs+, avec un montant de prime supérieur la première année du contrat
correspondant à un cumul partiel avec l
aide à l
embauche des jeunes (AEJ). Aucune nouvelle
entrée n’a été constatée en
2022, le dispositif étant éteint depuis mai 2021. 5 016 demandes
avaient été acceptées sur la période 2020-2021.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
61
Tableau n° 10 :
nombre de demandes d’emplois francs acceptées depuis 2018
Années
Nb de demandes acceptées
selon l’adresse de l’employeur
Dont emplois francs +
2018
3 784
/
2019
15 632
/
2020
22 544
724
2021
27 418
4 292
2022 (S42)
24 460
/
Cumul
95 678
5 016
Source : DGEFP
4 -
Les autres dépenses
Les dépenses de fonctionnement exécutées en 2022
sur le programme 103 s’élèvent à
4,36
Md€
en CP. Elles correspondent principalement aux subventions exceptionnelles versées
à France compétences (4
Md€
en AE et en CP) et à la subvention pour charges de service public
versée à
l’Afpa, à nouveau augmentée en cours d’exécution
(
233 M€
de CP). Dans les deux cas
ces dépenses viennent pallier les difficultés de trésorerie auxquelles ces deux opérateurs sont
confrontés
, et financent indirectement des dépenses d’intervention.
B -
Les indicateurs du programme 103
Le nombre d’indicateurs de performance sur le programme 103
(hors PIC) est quasiment
resté stable entre le PAP 2021 et le PAP 22, au sein duquel quelques évolutions ont été opérées :
-
création de nouveaux indicateurs sur les dispositifs FNE-Formation et emplois francs dans
le programme 103 (nombre de parcours/salariés engagés en FNE-Formation), intégrant une
évolution dans les modalités de calcul ;
-
s
uppression de l’indicateur 3.2 du programme 103 «
Taux de reclassement à l’issue des
dispositifs d’accompagnement des licenciés économiques
» ;
-
s
uppression d’un sous
-indicateur dans le programme 103.
Comme expliqué plus haut dans la sous-
partie 1.1.2.2, l’absence de tout élément relatif à
la situation budgétaire de France compétence, et des conditions de son équilibre, demeure le
principal point d’attention relatif au contenu du PAP, et fait d’ailleurs l’objet d’une nouvelle
recommandation de la Cour (voir recommandation n° 1).
III -
Programme 111
En 2021, les crédits de paiement exécutés du programme 111 se répartissent entre des
dépenses d’intervention (5
6 %) et des dépenses de fonctionnement (44 %).
Les dépenses d’intervention (titre 6) sur le programme 111 s’établissent à
43,4
M€ en CP
,
soit au niveau de 2021 et en baisse de 12 % par rapport à 2020.
Les crédits d’interventions
COUR DES COMPTES
62
alloués en LFI sont consommés à hauteur de 68 % en CP, soit une sous consommation apparente
de 20,5 M€
.
Elles concernent principalement :
-
le soutien au paritarisme et à la formation syndicale (0 en AE, déjà portés dans leur
intégralité par l’année 2021 et
34,1
M€ en CP), qui correspondent
au paiement de la
deuxième tranche
de la contribution de l’État au Fonds paritaire national prévue dans une
convention triennale ;
-
l
a formation des conseillers prud’hom
mes, le dispositif de conseiller du salarié ou le
défenseur syndical, tous en forte sous-exécution depuis plusieurs années (5,6
M€ en CP
contre 16 M€ programmés, avec un taux de réalisation de 0
% pour le défenseur syndical
depuis deux ans, la trésorerie disponible à l’ASP suffisant au vue des faibles demandes de
remboursement) : si le contexte sanitaire a été blâmé les deux dernières années, il est
difficile de mobiliser cet argument en 2022, même si le contentieux prud’hommal demeure
en baisse et que les trop-versés en 2020-
2021 font encore l’objet de récupération cette
année ; le responsable de programme
devrait s’interroger sur le maintien d’une
programmation à ce niveau, alors qu’il lance un nouveau cycle triennal de formation
;
-
la recherche et les études (4,6
M€ en AE,
4,3
M€ en CP,
en hausse par rapport à 2020 et
2021 et en légère sur-exécution sur 2022, conséquence de la sur-exécution en AE sur
2021) ;
-
le soutien aux acteurs du dialogue social (1,6
M€ en AE, 1,
4
M€ en CP)
, en légère sous-
exécution ;
-
l’accompagnement du plan santé au travail et la modernisation des services de santé au
travail en forte sous-exécution avec le report des appels à projet concernant le deuxième
item à 2023 (0,8 M€ de CP consommés contre 3,9 M€ programmés).
Les dépenses de fonctionnement exécutées en 2022
sur le programme 111 s’établissent à
33,5
M€ en CP, en
baisse de 6
M€ p
ar rapport à 2020, mais en sur-
exécution de 5,1 M€ par
rapport à la LFI. Elles sont principalement constituées :
-
des subventions pour charges de service public des opérateurs (9,8
M€ pour l’Anact et
8,2
M€ pour l’Ansès en AE et en CP)
et une ligne suppléme
ntaire de 5,9 M€ pour le
regroupement avec les Aract ;
-
des crédits d’intervention alloués au fonds d’amélioration des conditions de travail
(Fact)
(4 M€ en AE et en CP, dont le montant a été doublé à la suite de la réforme santé au travail
de 2021, intégra
lement consommé) et aux institut du travail (1,4 M€ en CP, déclinant les
4,2
M€ engagés en 2021)
49
;
-
des dépenses relatives au développement et à la maintenance des systèmes d’information
des élections syndicales et patronales, en très forte baisse du fait de la position dans le cycle
électoral (passée de 11,1
M€ en AE et 16,5
M€ en CP, à 3,2 M€ d’AE et 2,7 M€ de CP
) et
au soutien aux acteurs du dialogue social (1,8
M€ en AE
;
2,2 M€ en CP)
.
Le schéma de performance du programme 111 a été profondément modifié pour le
PLF
2019 afin de prendre en compte les priorités gouvernementales en matière d’orientation de
l’activité de contrôle des services d’inspection du travail, notamment sur la lutte contre le travail
49
Perçus par des établissements, ces crédits sont considérés comme des dépenses de fonctionnement dans le titrage
Chorus, mais constituent en réalité des dépenses d’intervention.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
63
illégal et les fraudes au travail détaché. Il a été intégralement dupliqué en 2020 et 2021, afin de
stabiliser la maquette de performance et d’en mesurer la pertinence sur la durée
50
. L’esprit reste
le même en 2022, mais l’un des deux sous
-
indicateurs correspondant à l’indicate
ur n° 1
Part
de l'activité des services de l'inspection du travail portant sur les priorités nationales de la
politique du travail
a été modifié
: l’indicateur de part des contrôles parmi les interventions a
été remplacé par un suivi de la part des interve
ntions concernant l’égalité professionnelle entre
les femmes et les hommes. Cette évolution est surprenante alors que l’égalité homme
-femme
figurait dans le plan national d’action depuis 2020 et que les priorités 2021
-2022 ont justement
porté sur le dévelo
ppement des contrôles (en 2021, fraude à l’activité partielle, prévention de
la pandémie
; en 2022, présence renforcée sur les lieux de travail sur l’ensemble des priorités).
La Cour avait relevé dans la note d’exécution budgétaire 2019 que quatre des sep
t
indicateurs de ce programme sont désormais relatifs à l’activité de l’inspection du travail, alors
que ce programme ne finance pas cette activité
: les crédits de rémunération (titre 2), d’action
sociale et de formation de l’inspection du travail sont po
rtés par le programme
155 -
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail
de la mission
Travail et emploi
, tandis que ses crédits de fonctionnement (hors titre 2) sont portés par le
programme 354 -
Administration territoriale d
e l’État
de la mission
Administration générale et
territoriale de l’État
. Une action 04
Lutte contre le travail illégal,
qui ne porte pas de crédits,
sous-
tend l’action de l’inspection du travail au sein du programme 111.
La direction générale du travail avait néanmoins insisté sur la nécessité, compte tenu du
rôle et des missions qui incombent à l’inspection du travail, de rendre compte de l’action de
celle-
ci et de son efficience, au citoyen et à la représentation nationale, au travers d’indicateurs
pertinents et quantifiables.
S’agissant du niveau donné aux différents indicateurs, le seul point à relever est la fixation
à 65 % de la part du temps de travail effectivement consacrée par les agents de l’Anact au plan
santé au travail, en 2022 comme en 2021, en recul par rapport à 2020 (70 %), alors que le
nouveau plan a été opérationnel en 2022.
Le responsable de programme l’explique par
l’intégration des Aract au sein de l’Anact et donc l’extension de son périmètre de priorités.
IV -
Programme 155
86 % des crédits exécutés sur le programme 155 correspondent aux dépenses de
personnel, qui représentent 3 % des crédits consommés de la mission
Travail et emploi
.
A -
Des dépenses de personnel qui
s’inscrivent dans le respect du
plafond
d’emploi et
la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale
de l’
État
La mission
Travail et emploi
a respecté le plafond d’emplois défini en LFI, non modifié
en LFR (7 961 ETPT - 65 ETPT transférés) avec 7 731
ETPT exécutés. L’effort de maîtrise des
effectifs de l’État s’est poursuivi en 2022, avec une nouvelle diminution du plafond d’emplois
50
À
l’exception près d’une modification de
l’intitulé de l’indicateur 3.1
en 2021.
COUR DES COMPTES
64
à hauteur de 240 ETPT
51
par rapport au plafond fixé en LFR 2021, et le transfert de gestion de
114 ETPT en dehors de la mission.
Tableau n° 11 :
p
lafond d’emplois de 2018 à 2022
, en ETPT
en ETPT
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2022/2021
Plafond d'emplois (LFI)
9 251
8 852
8 599
7 804
7 961
157
Transferts de gestion
12
13
9
49
- 65
- 114
Plafond d'emploi (LFR)
9 091
8 852
8 683
8 201
7
961
- 240
Exécution du plafond d'emplois
8 977
8 769
8 643
8 215
7
731
- 484
Écart entre plafond et exécution
- 126
- 96
- 49
- 35
- 165
- 130
Source : DFAS
Tableau n° 12 :
schéma
d’emplois de 2018 à 2022
, en ETP - effectifs physiques
Schéma d'emplois en
ETP
Exécution
2018
Exécution
2019
Exécution
2020
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
Sorties totales
819
840
904
985
868
1 064
dont sorties pour
retraite
441
469
475
454
495
416
Entrées
595
655
630
666
868
986
Variation des ETP
(entrées moins sorties
totales)
-
224
-
185
-
274
-319
0
-
78
Source : DFAS
Pour la première fois depuis au moins 2016, la part des départs en retraites sur les sorties
totales est inférieure à 40 % (39 % en 2022, contre 46 % en 2021, 53 % en 2020, 56 % en 2019).
Cette évolution doit être nuancée au regard des évolutions du périmètre du programme,
particulièrement concerné par la réforme dite « OTE
» et des transferts d’effectifs qu’elle a
produits. Surtout, la baisse relative de la part des départs pour retraite est liée à la forte
augmentation du nombre de mobilités qui a marqué l’exercice 2022. Ce constat vaut d’ailleurs
pour les entrées, en forte augmentation en 2022 par rapport aux années précédentes.
La différence de dynamique constatée entre le plafond d’emploi et le schéma d’emplois
52
est lié au fait que ce dernier ne tient pas compte de certaines populations rémunérées par le
programme, comme les agents contractuels occasionnels et les agents contractuels recrutés en
51
La diminution de 240 ETPT du plafond d’emploi s’explique, d’après la réponse de la Direction du budget, pour
l’essentiel par l’extension en année pleine des suppressions d’emploi de 2021 (
- 83 ETPT) et la décision de retirer
les emplois d’apprentis du périmètre des plafonds d’emplois ministériels (
-
97 ETPT). S’y ajoutent la poursuite
des transferts liés à la réforme OTE (- 32 ETPT) et la diminution progressive des renforts accordés pendants la
crise sanitaire (-27 ETPT).
52
Le schéma d’emploi correspond aux variations d’effectifs affectés à des fonctions permanentes. Il est un objectif
sous-jacent au projet de loi de finances, fixé en équivalent temps plein (ETP
effectifs physiques). Le plafond
d’emplois correspond au plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’
État ; il est voté par le Parlement. Le
plafond d’emplois s’apprécie en moyenne annualisée (équivalent temps plein travaillé
- ETPT), se base sur la
consommation constatée dans les restitutions budgétaires et
couvre toutes les catégories d’emplois temporaires et
pérennes, à l’exception des missions rémunérées à l’acte.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
65
renfort (délégués à l'accompagnement des reconversions professionnelles
DARP et agents de
contrôle de l’activité partielle). En outre, le plafond d’emplois 2022 tient compte d’une
augmentation temporaire de 370 ETP (correction technique) correspondant à :
-
210 ETPT permettant de poursuivre durant l'année 2022 les renforts dans les services
déconcentrés au titre de l’acco
mpagnement des restructurations économiques et du plan de
relance (120 ETPT),
ainsi que du contrôle de l’activité partielle (90 ETPT) ;
-
160 ETPT pour couvrir les sureffectifs temporaires supportés par le ministère dans le cadre
de la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’
État.
Cette augmentation temporaire
du plafond d’emplois 370 ETPT ne se traduit pas dans le
schéma d’emplois 2022, la mission ayant bénéficié d’un schéma d’emploi neutralisé
à 0 qui ne
peut donc pas expliquer à lui
seul la consommation du plafond d’emplois.
Graphique n° 10 :
p
lafond d’emplois et exécution
de la mission
Travail et emploi
(en ETPT)
Source : Cour des comptes,
d’après D
FAS
La consommation 2022 du programme 155 traduit la mise en œuvre progressive de la
réforme de l’organisation territoriale de l’État
(OTE) s’agissant des ministères sociaux et plus
particulièrement du ministère du travail :
-
mutualisation des fonctions supports entre les préfectures et les directions départementales
interministérielles (DDI) au sein des secrétariats généraux communs départementaux
(SGCD), créés le 1
er
janvier 2021 ;
-
et un rapprochement, au 1
er
avril 2021, des deux réseaux territoriaux préexistants, les
directions régionales et départementales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale
(DRDJSCS) et les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la
consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) pour créer un nouveau réseau régional
et départemental : les directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des
solidarités (Dreets), et les d
irections départementales de l’emploi, du travail et des
solidarités (DDETS).
9 091
8 852
8 683
8 201
7 961
8 977
8 769
8 643
8 215
7 731
7 000
7 500
8 000
8 500
9 000
9 500
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
COUR DES COMPTES
66
S’agissant des emplois et crédits tit
re 2 du programme 155,
la réforme de l’
organisation
territoriale de l’État
a induit de nombreux transferts d’emplois vers le ministère de l’
intérieur.
Tous les agents n’ayant pas suivi le transfert de leurs missions, l’année 2021 a été caractérisée
par un écart entre les transferts budgétés en LFI et les effectifs réellement présents. Le plafond
d’emploi a donc été augmenté en LFR pour 2021 à hauteur de 6,2 M€ et a augmenté le plafond
d’emplois du programme 155 de 160 ETPT, au titre de l’accompagnement de l
a réforme de
l’OTE. Les inscriptions et la consommation 2022 traduisent la poursuite de l’accompagnement
de cette réforme, avec l’augmentation du plan d’emploi 2022 à hauteur de 160 ETPT. La D
FAS
indique qu’une nouvelle correction technique est bien prévue
en LFI 2023, mais à un niveau
moins élevé qu’en 2022 (120 ETP) au regard du respect du plafond d’emploi du programme
155.
B -
Les autres dépenses de fonctionnement caractérisées par
l’augmentation des dépenses liées aux systèmes d’information
Au total, les dépenses hors T2 exécutées sur le programme 155 se sont élevées à 93,4
M€
en AE et 95,8 M€ en CP, contre 95 M€ en AE et 86 M€ en CP en 2021, marquant une nouvelle
augmentation en CP, après celle constatée en 2020.
L’évolution notable de l’ex
ercice 2022 concerne les dépenses ayant trait aux systèmes
d’information, avec une forte augmentation de la LFI 2021 à la LFI 2022 (3
4,4
M€ de CP contre
15,9 M€ en 2021)
.
Au total, parmi les principaux postes de dépenses, l’action
Système
d’information
se
distingue par une augmentation de l’exécution de plus de 32 %, expliquant
l’essentiel de l’augmentation de l’exécution du programme entre 2021 et 2022.
Tableau n° 13 :
ventilation par action des dépenses hors titre 2 du programme 155
(en €)
Source : DFAS
Au sein de ce
programme, on note enfin l’exécution de dépenses imputées au titre
6, et
en particulier au compte budgétaire 64, alors qu’aucun crédit n’a été prévu sur ce compte lors
de la programmation. L’essentiel des crédits concernés finance des activités d’études,
de
production de statistiques (0,9
M€), et au titre du PIC (0,4
M€), pour un montant total de plus
de 1,4 M€, mises en œuvre par la Dares. Ces dépenses devraient en principe faire l’objet, pour
les exercices à venir, d’une budgétisation dès la LFI sur le c
ompte idoine.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
67
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
69
Chapitre III
Moyens consacrés
par l’
état aux politiques de
l’emploi, de la formation professionnelle et de
l’apprentissage
I -
Des dépenses fiscales au montant croissant non évaluées
A -
Un nombre encore élevé de dépenses fiscales, principalement
rattachées au programme 103
Le nombre de dépenses fiscales rattachées à la mission
Travail et emploi
est passé de 22
en 2018 à 19
53
en 2021 et 2022, avec
la création d’une dépense fiscale
54
et la suppression des
quatre dépenses suivantes, q
ui ont été jugées inefficientes, inapplicable ou privées d’objet avec
le changement des modalités de financement de l’apprentissage.
53
La dépense n° 120507 relative à l’é
talement sur quatre ans de l'imposition du montant des droits transférés d'un
compte épargne-temps vers un plan d'épargne pour la retraite collectif ou d'un plan d'épargne entreprise investi en
titres de l'entreprise (art. 163 A CGI), bien que désormais supprimée (art. 29 de la LFI pour 2020), a encore une
incidence fiscale jusqu’en 2024
et demeure donc inscrite au projet annuel de performance.
54
D
épense n° 120146 relative à l’exonération de l’impôt sur le revenu, sous certaines conditions et limites, des
rémunérations versées à raison des heures supplémentaires et complémentaires réalisées à compter du 1
er
janvier
2019
. La dépense n° 300109 relative à l’e
xonération des syndicats professionnels et de leurs unions pour leurs
activités portant sur l'étude et la défense des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres
ou des personnes qu'ils représentent, supprimée en 2019, a été rétablie en 2020.
COUR DES COMPTES
70
Tableau n° 14 :
dépenses fiscales supprimées
N° de la
dépense
fiscale
Libellé
Référence légale de
la suppression ou
du bornage
Impôt
Base légale
120207
Exonération de la prime forfaitaire pour
reprise d'activité prévue à l'article
L.5425-3 du code du travail
Article 87 (LFI pour
2017)
IR
CGI, art. 81 9°
quater
210311
Crédit d'impôt apprentissage
Article 27 (loi n°
2018-771)
IR/IS
Articles 244 quater
G, 199 ter F, 220 H,
223 O (1 - h) du
CGI
120306
Déduction forfaitaire minimale pour frais
professionnels prévue pour les
demandeurs d'emploi depuis plus d'un an
6° du I de l'article 30
(LFI pour 2019)
IR
Article 83 du CGI
(3° - 3
e
alinéa)
210320
Crédit d’impôt en faveur de
l’intéressement
Périmé par Décret
n°2019-559 du 6
juin 2019 - art. 1
IR et IS
CGI, art. 244 quater
T et 199 ter R
Source : DLF
Une autre dépense fiscale, le crédit d'impôt au titre des dépenses engagées pour la
formation du chef d'entreprise
, a fait l’objet d’un bornage dans le temps, à fin 2024.
Le programme 103 concentre 12 des 19 dépenses fiscales attachées à la mission
Travail
et emploi
et 88 % de leur coût, qui concernent majoritairement le secteur des services à la
personne pour un coût total de 6,5 Md€ :
-
le crédit d’impôt sur le revenu (IR) au titre de l’emploi d’un salarié à domicile (pour un
coût estimé à 5,7 Md€ en 202
2) ;
-
l’exonération de TVA pour les services rendus aux personnes physiques par les ass
ociations
agréées en application de l’article L. 7232
-
1 du code du travail (650 M€) ;
-
le taux réduit de TVA pour certains services d’aide à la personne (125 M€).
Les autres dépenses importantes sont : une défiscalisation des heures supplémentaires
sous con
ditions pour 1,7 Md€ en 2022 et l’
exonération du salaire des apprentis et des
gratifications versées aux stagiaires (322
M€).
Six dépenses fiscales, de poids très inégal (les deux premières dépenses fiscales
représentent les trois quarts des dépenses), sont rattachées au programme 111, pour un coût
estimé à 1,1 Md
€ en 202
2, en hausse de 4 % par rapport à 2021. Les principales dépenses
fiscales portent sur le soutien aux repas et aux transports des salariés :
-
l’exonération d’impôt sur le revenu au t
itre de la participation des employeurs au
financement des titres restaurant (437
M€)
dont le montant a légèrement cru, alors que dans
le cadre de la crise sanitaire
, le plafond journalier d’utilisation des tickets restaurant
(et de
l’exonération) a été doublé
(mesure valable de juin 2020 à juin 2022) ; depuis le 1
er
octobre
2022, le plafond journalier d’utilisation des titres
-restaurant a été revu à la hausse (
de 19 €
à 25 € par jour
) de manière pérenne ;
-
le taux réduit de TVA sur la fourniture de repas pour l
es cantines d’entreprises ou
d’administration
s (364
M€, dont l’estimation a été fortement revue à la baisse pour les
années 2021 et 2022 à l’occasion du PLF 2023)
;
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
71
-
l’exonération partielle de la prise en charge pour les frais de transport entre le domicile
et
le travail (120 M€).
Il ne subsiste plus qu’une seule dépense fiscale rattachée au programme 102
:
l’e
xonération de la TVA des associations intermédiaires conventionnées (visées à l'article
L. 5132-7 du code du travail) dont la gestion est désintéressée, pour un montant estimé à
110
M€ en 2022, en soutien de l’insertion par l’activité économique.
B -
Un coût dynamique qui a dépassé les 10 Md€
D’après la dernière estimation disponible (du PLF 2023), les dépenses fiscales
représentent un coût estimé à 10 157
M€, soit 49 % des dépenses budgétaires, en baisse par
rapport à la part de 55 % en 2021, du fait de la forte croissance concomitante des dépenses
budgétaires.
Graphique n° 11 :
dépenses fiscales et budgétaires de la mission
Travail et emploi
(en Md€)
Source : Cour des
comptes d’après données budgétaires
Leur coût a cru de 8,7 % par rapport à 2021 (9 344
M€)
: la hausse de près d’un milliard
d’euros du coût de la principale exonération –
le crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié
à domicile
n’a été que partiel
lement compensée par la baisse du coût de
l’exonération de
l’impôt sur le revenu des rémunérations versées à raison des
heures supplémentaires et
complémentaires, réalisées à compter du 1
er
janvier 2019 (-
384 M€)
55
.
55
La limite annuelle
d'exonération des heures supplémentaires a été portée de 5 000 € à 7 500 € à compter du 1
er
août 2022, par la première LFR pour 2022. Ce plafond s'applique pour l'année 2023 et est rétroactif à toutes les
heures effectuées depuis le 1
er
janvier 2022.
20,79
10,16
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
COUR DES COMPTES
72
Graphique n° 12 :
dépenses budgétaires et fiscales par
programme (en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Le montant du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile a été sous
-estimé lors
des deux précédents exercices
: lors du PLF 2021, le montant 2021 était estimé à 3,8 Md€,
ce
qui a été réhaussé à 4,7 Md€
; lors du PLF 2022, le montant 2022 avait été anticipé à 4,8
Md€
et le montant figurant en PLF 2023 est de 5,7 Md€. Vu l’ampleur de cette exonération, cette
seule sous-estimation a conduit à une sous-estimation fin 2021 de 8 % du coût total des dépenses
fiscales pour 2022.
La forte augmentation entre 2019 et 2022 du coût de ce crédit d’impôt s’explique par la
mise en place en 2021 de l’acompte du crédit d’impôt
des aides à domicile
56
, effectif depuis
juin 2022. Le montant du c
rédit d’impôt n’est plus versé l’année suivante, mais pour partie par
le biais d’une avance immédiate, le bénéficiaire déduisant directement le montant du crédit
d’impôt du paiement dû à l’autoentrepreneur ou à l’organisme concerné. En conséquence, le
coût
pour 2022 correspond à l’année 2021 majorée des avances immédiates des frais réalisées
en 2022. La DLF indiquant que les montants de l’avance estimés pour 2022 sont arbitraires à
ce stade, il convient d’être prudent sur la dynamique de croissance de la dé
pense fiscale, alors
que l’année 2022 et, surtout l’année 2023 seront des années de transition où coexisteront la
charge d’une année
n-1
complète ou quasiment complète et des avances de l’année
n.
L’évolution à la baisse de la dépense fiscale en matière d’
heures supplémentaires
s’explique par la fin de la montée en charge du dispositif. Le coût de la dépense en 2021 était
plus important du fait de la régularisation
ex post
de l’impôt sur les revenus 2020 réalisée dans
le courant de l’année 2021
: le taux de prélèvement à la source sur les revenus 2020 se basait
sur les revenus de 2018 et ne prenait donc pas en compte les exonérations d’heures
supplémentaires en œuvre depuis le 1
er
janvier 2019. En conséquence, l’impact budgétaire
2022 représente le coût pére
nne du dispositif d’où la diminution du coût entre 2021 et la
prévision 2022.
56
Décret n° 2021-1935 du 30 décembre 2021 relatif aux aides constitutives d'un acompte de crédit d'impôt prévues
à l'article 13 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022
P. 155
P. 111
P. 102
P. 103
Dépenses fiscales
0,00
1,07
0,11
8,97
Dépenses budgétaires
0,67
0,08
7,24
12,80
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES DE
L’EMPLOI, DE LA FORM
ATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
73
C -
Un plan d’action en matière d’évaluation à réorienter vers les
dépenses les plus coûteuses
Les principales dépenses fiscales de la mission n’ont pas fait l’objet d’échanges lors
de la
conférence fiscale 2022 qui a porté sur des dispositifs plus secondaires en montant.
Aucune évaluation n
a été réalisée sur les dépenses fiscales rattachées à la mission
Travail
et emploi
depuis
plusieurs années, malgré l’ampleur des pertes de ressources qu’elles
représentent pour l’État
.
En effet, aucune administration ne semble considérer que l’évaluation
des deux plus importantes d’entre elles (heures supplémentaires, emploi d’un salarié à domicile)
figure parmi ses missions. De manière générale, la direction de la législation fiscale (DLF)
indique qu’elles
relèvent du ministère responsable de programme auxquelles les dépenses sont
rattachées avec l’appui de ses corps de contrôle.
La DGEFP, pour sa part, considère que
l’exonération de l’impôt
sur le revenu pour les heures supplémentaires et complémentaires
(1,7
Md€) n’est pas un dispositif de la politique de l’emploi et qu’il pourrait être rattaché à un
autre programme budgétaire. Par ailleurs, elle indique qu’aucune réflexion n’est en cours po
ur
une évaluation de la dépense fiscale au titre de l’emploi à domicile (5,7 Md€), dont le
rattachement au programme 103 présente également un certain degré d’artificialité.
Cependant, il convient de saluer la mise en place d’un plan d’actions concernant
les
dépenses fiscales au périmètre de la DGEFP, composé de trois axes : (1) établir une
cartographie globale des dispositifs de soutien relevant des programmes 102 et 103 ; (2) faciliter
la mise en commun des méthodes de calcul des dépenses fiscales entre la DGEFP et la direction
de la législation fiscale (DLF) ; (3) c
onstruire une démarche d’évaluation commune
(dans ce
cadre, l’évaluation est utilisée improprement puisqu’il s’agit plutôt d’une estimation de coût)
.
Une première présentation portant sur les deux premiers axes a été adressée à la DLF dans le
cadre de la conférence fiscale. Le départ du chef de projet (présent de mars à octobre 2022) a,
cependant, mis un terme à ces travaux. Malgré un effort louable de rapprochement entre ces
directions, les éc
hanges d’information semblent –
au vu des informations disponibles à la
DGEFP
encore limités, dès lors que cette dernière était incapable de restituer les facteurs de
la dynamique du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile, que la DLF pouvai
t
exposer.
La DGEFP s’est focalisée pour l’instant sur les dépenses fiscales en articulation directe
avec les politiques publiques qu’elle porte, en l’occurrence le développement de
l’apprentissage et de l’insertion par l’activité économique. Ainsi, l’est
imation par la DLF de
la dépense fiscale pour les salaires des apprentis a vu sa méthode de calcul évoluer, conduisant
à une baisse du montant anticipé, malgré le développement de cette voie de formation
57
. Un
travail de modélisation microéconomique a aussi
été réalisé pour mieux mesurer l’impact de
la dépense fiscale sur la situation financière de l’apprenti. La DGEFP souhaiterait mener une
démarche similaire sur l’insertion par l’activité économique, en reprenant notamment les
57
La DLF (après échange avec la DGEFP) est parvenue à mieux cibler les apprentis
par tranche d’âge,
auxquelles
les différents taux
d’imposition
sont appliqués. Seul un tiers des apprentis âgés de 18 à 25 sont considérés comme
personnes à charge rattachées à un foyer fiscal. Et deux tiers des apprentis de 18 à 25 ans qui déposent une
déclaration d'impôt sur le revenu sont considérés comme non imposables compte tenu de leurs faibles revenus.
COUR DES COMPTES
74
conclusions d’une étude réali
sée récemment sur le modèle économique des associations
intermédiaires.
Il serait souhaitable de faire évoluer les priorités dans la conduite de cette démarche,
alors que les principales dépenses fiscales en montant ne sont pas couvertes et que l’évaluati
on
à proprement parler doit rechercher l’adéquation aux objectifs sous
-jacents de la dépense
fiscale, et non seulement une amélioration de son estimation en coût. Si la direction ne dispose
pas des ressources nécessaires, il serait nécessaire de saisir les inspections générales
compétentes.
D -
Une carence dans la nécessaire fixation d’objectifs pour les
principales dépenses
De 2019 à 2021, la Cour a recommandé de clarifier les objectifs poursuivis par les
dépenses fiscales rattachées à la mission, de les asso
rtir d’indicateurs de performance
et
d’évaluer l’efficacité des dépenses fiscales en faveur des services à la personne.
La Cour
souhaite que cette démarche de clarification des objectifs et de développement d’indicateurs
soit conduite au moins pour les plus importantes en coût (dépenses associées aux services à la
personne et aux heures supplémentaires).
La DLF considère que la recommandation est satisfaite. Sa doctrine repose sur quatre
arguments :
-
l’investissement dans l’édiction d’objectifs et d’indica
teurs se justifie pour certaines
politiques publiques dont la part de financement par des dépenses fiscales est importante ;
-
certaines dépenses fiscales contribuent à des objectifs de portée plus large ou même
différente des objectifs figurant dans le volet performance des PAP, donc ne peuvent leur
être rattachées ;
-
certaines dépenses fiscales
n’ont pas de
finalité incitative particulière, ce qui rend difficile
le choix d’un indicateur, la notion même d’efficacité de ces dispositifs n’étant pas
pertinente ;
-
à ces approches, doit donc être
préférée un