FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE
L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Travail et emploi »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................
11
CHAPITRE I
ANALYSE DE L’EXÉCUT
ION BUDGÉTAIRE
....................................
15
I - UNE PROGRAMMATION INITIALE NON SOUTENABLE
.................................................
15
A - Une programmation en hausse, portée par des mesures nouvelles concernant les publics
vulnérables
............................................................................................................................................
15
B - Des choix de budgétisation discutables ayant conduit à des évolutions significatives en LFR
.......
19
C - Des évolutions techniques à conforter
............................................................................................
24
II - UNE GESTION COMPLEXE
.....................................................................................................
26
A - Une structure de financement fortement altérée en gestion
............................................................
26
B -
Des reports, transferts et produits très élevés, associés à la relance et au plan d’investissement dans
les compétences
....................................................................................................................................
28
C -
Des outils d’auto
-assurance qui ont fonctionné à leur échelle
........................................................
33
D - Une fin de gestion toujours aussi peu pilotable, aboutissant à une sous-consommation majeure ... 36
III - UNE DÉPENSE DO
NT LA CROISSANCE N’E
ST PLUS MAÎTRISÉE
.............................
39
A - Une forte hausse des dépenses dans un contexte à la fois favorable et incertain
............................
39
B - Une trajectoire budgétaire contrainte
..............................................................................................
41
C -
Des dépenses sans incidence identifiée sur l’environnement
..........................................................
45
CHAPITRE II
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
...................................
47
I - PROGRAMME 102
.......................................................................................................................
47
A -
Des dépenses d’intervention en forte sous
-exécution
.....................................................................
47
B - Les autres dépenses
.........................................................................................................................
56
C - Les indicateurs du programme 102
.................................................................................................
56
II - PROGRAMME 103
......................................................................................................................
57
A -
Des dépenses d’intervention en forte augmentation
.......................................................................
57
B - Les indicateurs du programme 103
.................................................................................................
61
III - PROGRAMME 111
....................................................................................................................
61
IV - PROGRAMME 155
....................................................................................................................
63
A -
Des dépenses de personnel qui s’inscrivent dans le respect du plafond d’emploi et la mise en
œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État
..................................................................
63
B -
Les autres dépenses de fonctionnement caractérisées par l’augmentation des dépenses liées aux
systèmes d’information
.........................................................................................................................
66
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉS
PAR L’
ÉTAT AUX POLITIQUES DE
L’EMPLOI, DE LA FORM
ATION PROFESSIONNELLE ET DE
L’APPRENTISSAGE
..........................................................................................................
69
I - DES DÉPENSES FISCALES AU MONTANT CROISSANT NON ÉVALUÉES
...................
69
A - Un nombre encore élevé de dépenses fiscales, principalement rattachées au programme 103
.......
69
B -
Un coût dynamique qui a dépassé les 10 Md€
................................................................................
71
C -
Un plan d’action en matière d’évaluat
ion à réorienter vers les dépenses les plus coûteuses
..........
73
D -
Une carence dans la nécessaire fixation d’objectifs pour les principales dépenses
........................
74
II - LES OPÉRATEURS, UN COÛT TRÈS ÉLEVÉ POUR LA MISSION
.................................
75
A - Pôle emploi
.....................................................................................................................................
76
B -
L’Établissement pour l’insertion dans l’emploi (Épide)
.................................................................
80
C - France compétences
........................................................................................................................
81
D -
L’Agence nationale pour la
formation professionnelle des adultes (Afpa)
.....................................
85
COUR DES COMPTES
4
E - Centre Inffo
.....................................................................................................................................
86
F -
L’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle
..................................
86
G -
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (Anact)
....................................
87
H - Les opérateurs rattachés à titre subsidiaire
......................................................................................
87
III - DE NOMBREUX PLANS INDUISANT UNE FORTE RIGIDIFICATION DE LA
DÉPENSE
............................................................................................................................................
88
A -
Le plan d’investissement dans les compétences (PIC)
: des ressources surdimensionnées
............
89
B - Le plan de réduction des tensions de recrutement, une manière de prolonger les Pric
...................
95
C - Le plan « 1 jeune 1 solution », un plan de crise pérennisé
..............................................................
99
D - France 2030, une articulation opaque avec les dispositifs de la mission
Travail et emploi
..........
101
IV - UNE DÉPENSE TOTALE DÉSORMAIS CONCENTRÉE SUR LE DÉVELOPPEMENT
DE L’APPRENTISSAGE
.................................................................................................................
102
A - Le système de financement des politiques publiques relevant de la mission
Travail et emploi
....
102
B - Le bilan des moyens des polit
iques d’emploi et de formation professionnelle
.............................
106
ANNEXES
...........................................................................................................................
111
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES DU TR
AVAIL ET DE L’EMPLOI
................
112
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
............................................................................................
114
ANNEXE N° 3.
CONSOMMATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) DU PIC SUR LA
PÉRIODE 2018-2022
........................................................................................................................
120
ANNEXE N° 4.
SCHÉMA DE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE
L’EMPLOI ET
D’INDEMNISATION DU C
HÔMAGE EN 2022
..........................................................................
123
ANNEXE N° 5.
SCHÉMA DE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
EN 2022
124
ANNEXE N° 6.
F
INANCEMENT DE L’APPR
ENTISSAGE EN 2022
.......................................
125
Synthèse
Comme l’année dernière, il convient de se référer aussi aux notes d’analyse de l’exécution
budgétaire des crédits de la mission
Plan d’urgence
face à la crise sanitaire (programme 356
Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d'urgence aux employeurs et aux
actifs précaires à la suite de la crise sanitaire
) et de ceux de la mission
Plan de relance
(programme 364
Cohésion
) pour comprendre l’exécution de l’ensemble des crédits gérés par le
ministère du travail, du plein emploi et de l’insert
ion.
Une programmation initiale non soutenable au regard du développement de
l’apprentissage, conduisant à une sur
-exécution massive des crédits par rapport à
la LFI
La mission
Travail et emploi
comprend quatre programmes, pour un total de crédits
ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2022 de 15 793
M€ en AE et 14
643 M€ en CP,
en hausse de 8 % par rapport à la LFI 2021. Ce sont essentiellement des crédits d’intervention.
Dix-neuf dépenses fiscales sont rattachées à la mission, pour un montant global estimé de
10 157
M€, soit 70 % des dépenses budgétaires anticipées par la LFI.
La seule LFI ne rend pas compte du montant total de crédits disponibles en gestion
susceptible d’être anticipé dès la programmation initiale, qui comprend en 2022 4
Md€ de
reports, transferts et concours entrants, représentant 27 % de la programmation initiale. Ces
ressources supplémentaires sont issues de reports de l’exercice 2021 de crédits du plan de
relance et, surtout, de reports et de nouveaux versements du fonds de concours par lequel la
contribution de France compétences au financement du plan d’investissement dans les
compétences est rattachée à la mission
Travail et emploi
.
Les dépenses exécutées en 2022 se sont élevées à 24 833 M€ en AE et 20
786
M€ en CP,
soit respectivement + 57 % et + 42 % par rapport à la LFI, un décalage sans commune mesure
avec les millésimes antérieurs, y compris 2021. L’exécution est supérieure de 18 % à celle de
l’année précédente.
L’amplification de la différence entre programmation et exéc
ution en 2022 par rapport à
2021 s’explique surtout par l’absence de prise en compte en budgétisation initiale des
conséquences des objectifs très ambitieux de développement de l’apprentissage sur la mission
Travail et emploi
. Ils creusent durablement le déficit de France compétences.
Au total, le coût brut de l’alternance pour les finances publiques devrait dépasser
16,8
Md€ en 2022, dont 10,4 Md€ à la charge de France compétences. En conséquence, chacune
des deux lois de finances rectificatives (LFR) de
l’année 2022 a prévu une subvention
exceptionnelle de 2 Md€. Si le montant précis du besoin de financement n’était pas connu lors
de l’élaboration du budget, un tel versement était bien inéluctable. La Cour recommande donc
que les projets annuels de performance des prochains exercices présentent systématiquement
les conditions de l’équilibre financier prévisionnel de France compétences pour statuer sur la
nécessité ou non d’une subvention à l’opérateur. La charge de l’aide exceptionnelle à
l’apprentissage a
été imputée au programme 103 à compter 1
er
juillet 2022 ; elle était auparavant
financée par le programme 364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
.
COUR DES COMPTES
6
La Cour rappelle l’impérieuse nécessité de mieux maîtriser les dépenses d’apprentissage
en ciblant davant
age l’effort public sur les jeunes les plus éloignés du marché du travail et d’en
clarifier les modalités de financement à moyen terme, plutôt que de recourir à des expédients.
Avec la fin du plan d’investissement dans les compétences, la perspective d’un
e
meilleure maîtrise de l’exécution budgétaire
L’exercice 2022 s’est caractérisé par une sous
-consommation importante des crédits
(20,8
Md€ de CP consommés pour 23,2 Md€ de crédits ouverts), qui est concentrée sur le
programme 103 (2,3
Md€ encore disponibles à fin d’année).
En effet, sur ce programme, une
part importante des crédits n’est pas pilotable et
ne pouvait pas être annulée :
1 831 M€ de CP
non consommés à fin 2022 proviennent du fonds de concours de France compétences pour le
financement du PIC, pour 2
847 M€ de crédits disponibles à ce titre (1
164 M€ de reports 2021
et 1
684 M€ de dotation en 2022).
Chaque année, les reports s’accumulent, créant un effet «
boule de neige » : seuls
1 016
M€ ont été consommés à fin 2022, soit un montant inférieur
à celui des reports de 2021.
Si cet effet pouvait initialement être attribué à des aléas (conventionnement plus complexe que
prévu, crise sanitaire), il est en définitive structurel et traduit une dotation du PIC trop
ambitieuse au regard des capacités réelles de consommation des fonds sur une période de cinq
ans.
La prolongation des pactes régionaux d’investissement dans les compétences en 2023 ne
suffira d’ailleurs pas à consommer les crédits restants.
Dans le contexte de besoin inédit de financement de France compétences, qui pèse sur la
mission
Travail et emploi
, la sous-
utilisation du versement de l’opérateur au fonds de concours
avait conduit la Cour à recommander une modulation de son calendrier de versement et de son
montant dans la note d’analyse de
l’exécution budgétaire pour 2021. Si le calendrier de
versement a été adapté en 2022, concentrant les deux versements au deuxième semestre, après
l’intervention en juillet 2022 d’une première subvention exceptionnelle de l’
É
tat à l’opérateur,
le montant d
u versement n’a pas évolué par rapport à la chronique des versements déterminée
par voie règlementaire fin 2018 pour la période 2019-2022.
Avec la fin du plan d’investissement dans les compétences fin 2023, il est essentiel de
remettre à plat le montant et les modalités de contribution de France compétences au
financement de la formation des demandeurs d’emploi, y compris en examinant l’opportunité
de mettre en place un compte d’affectation spéciale permettant d’y affecter une fraction de la
contribution unique des entreprises au financement de la formation professionnelle et de
l’alternance (Cufpa). S’agissant de la période écoulée, il importe de sécuriser sur le plan
juridique les reversements à opérer à France compétences compte tenu de la sous-exécution des
crédits rattachés à la mission par voie de fonds de concours. En effet, s’il s’agit formellement
d’un fonds de concours, le montant des versements n’était pas librement déterminé par le
conseil d’administration mais par un décret en Conseil d’
État. De premiers reversements à
France compétences pourraient ainsi avoir lieu dès 2023, en complément de la révision à la
baisse de la dotation au fonds de concours en LFI 2023, pour desserrer la contrainte financière
pesant sur l’opérateur.
Une rigidification de la dynamique de dépense à court et moyen termes, sans
prise en compte du contexte économique
Les montants d’AE exécutés sur la mission sont croissants, avec un passage de 15 Md€ à
25
Md€ entre 2019 et 2022. Ils sont de plus en plus décorrélés des CP, ce
qui signifie que les
SYNTHÈSE
7
restes à payer s’accroissent. Ils ont plus que doublé en 2022 au regard de la situation en 2020
et 2021, s’établissant à près de 10 Md€, dont 3,9 Md€ pour les aides à l’apprentissage
(exceptionnelles et de droit commun), et 2,6 Md€ po
ur le PIC (programmes nationaux et Pric).
Ces restes à payer sont le fruit de la mise en œuvre de plusieurs plans par le
Gouvernement. Depuis 2017, plusieurs plans successifs ont été lancés spécifiquement sur les
champs de l’emploi, du travail et de la for
mation, dont les périmètres sont parfois complexes à
délimiter : le PIC précité, dont certains crédits financent des mesures du plan de réduction des
tensions de recrutement et le plan « 1 jeune 1 solution » qui a été intégré au plan de relance.
Tout cad
re pluriannuel n’est bien sûr pas à écarter –
l’instauration d’un cadre pluriannuel
pour un plan centré sur la formation des demandeurs d’emploi était bienvenue –
, dès lors que
les moyens peuvent
être ajustés aux besoins en cours de mise en œuvre.
C’est la
multiplication des plans (parfois complexes et redondants qui plus est) et la
difficulté à y mettre fin qui engendrent une rigidification très forte de la trajectoire de dépense,
à la hausse, qu’elle soit le fruit de l’engagement politique ou même des méc
anismes budgétaires
de financement choisis. Par exemple, à la suite de la clôture du plan « 1 jeune, 1 solution », a
été lancé le contrat d’engagement jeune qui pérennise et amplifie l
es dispositifs
d’accompagnement intensif des jeunes fortement soutenus p
endant la période de crise ; de
même l’aide exceptionnelle à l’apprentissage a été maintenue au
-delà de la période de crise,
s’inscrivant dans l’objectif de montée en puissance de l’apprentissage comme premier dispositif
de la politique de l’emploi.
Dans ce cadre, la mise en œuvre au long cours de décisions parfois déjà anciennes peut
intervenir à rebours du cycle économique. Cette situation explique d’ailleurs que certains
financements soient finalement réorientés. Ainsi, une part des crédits du PIC a été recyclée dans
certaines mesures du plan de réduction des tensions de recrutement, également destinées à offrir
des solutions pour les ch
ômeurs de longue durée. Cette logique n’est pas souhaitable dès lors
qu’elle permet de constituer une sorte de réserve budgétaire fluctuant d’un plan à l’autre, sans
nécessité de justifier à nouveau la pertinence de mobilisation des ressources. De manière
générale, une plus grande clarté est nécessaire et le recyclage des crédits d’un plan à l’autre à
proscrire.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation nouvelle)
: Présenter au Parlement les conditions de l’équilibre financier
de France compétences dans le projet annuel de performance relatif au programme 103
(
DGEFP, DB
)
2.
(Recommandation nouvelle) : Prendre en compte, lors du débat parlementaire, les
prévisions budgétaires actualisées en matière de
compensation d’exonérations de charges
sociales lorsque celles-
ci s’éloignent significativement des prévisions prises en compte pour
l’élaboration du projet de loi de finances (
DB, DGEFP, DSS
).
3.
(Recommandation nouvelle)
: Si le principe d’une contribution de France compétences au
financement de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi par voie de fonds de
concours devait être maintenu, prendre les dispositions réglementaires permettant de
moduler chaque année le montant de la contribution et de sécuriser sur le plan juridique,
dès 2023, le reversement à l’opérateur des crédits non consommés (
DB, DGEFP, DSS
)
4.
(Recommandation reformulée)
: Asseoir les versements à l’Agence de se
rvices et de
paiement sur le rythme réel de décaissement des aides (
DGEFP, CBCM, DB, ASP
).
5.
(Recommandation reformulée) : Clarifier les objectifs poursuivis par les dépenses fiscales
en matière de services à la personne e
t d’heures supplémentaires et, si pertinent, les assortir
d’indicateurs de performance (
DB, DGEFP, DSS
).
Introduction
La mission
Travail et emploi
comprend quatre programmes, pour un total de crédits
ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2022 de 15 793
M€ en AE et
14 643
M€ en CP
,
qui sont essentiellement des
crédits d’intervention
. Dix-neuf dépenses fiscales sont rattachées
à la mission, pour un montant global estimé de 10 157
M€, soit 70 % des dépenses budgéta
ires
anticipées par la LFI.
Le délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) est le
responsable des programmes 102 et 103, qui représentent 95 % des crédits de la mission. Le
programme 102 -
Accès et retour à l’emploi
(
8 109 M€ en AE
et 7 810
M€ en CP en LFI 2022
)
regroupe principalement les financements relatifs au chômage (allocation de solidarité
spécifique, subvention de service public à Pôle emploi) et à plusieurs publics en difficulté
d’insertion sur le marché
du travail, que sont les jeunes, les personnes en situation de handicap
ou très éloignées de l’emploi (insertion par l’activité économique, contrats aidés, entreprises
adaptées
, contrat d’engagement jeune, garantie jeunes, allocations Pacea
et financement des
missions locales).
Le programme 103 -
Accompagnement des mutations économiques et développement de
l’emploi
(6 965
M€ en AE et 6 085
M€ en CP) finance à titre principal la compensation auprès
des organismes de sécurité sociale de diverses exonérations de cotisations sociales (en faveur
de l’alternance
et de l’
aide à domicile) et
l’action de l’État en matière de soutien à la formation
professionnelle et
à l’apprentissage (y compris
via
des subventions exceptionnelles à France
compétences, opérateur de financement du système de formation professionnelle, et une
subvention pour charges de service public versée à l’Afpa
1
).
Le programme 111 -
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations de travail
(57,4
M€ en AE et
92,4
M€ en CP)
, de la responsabilité du directeur général du travail, vise à
améliorer les conditions d’emploi et de travail, à travers plusieurs champs
: la santé et la
prévention des risques professionnels, la qualité et l’effectivité du droit, ainsi que le dialogue
social et la démocratie sociale.
Le programme 155 -
Conception, gestion et évaluation des politiques publiques de
l’emploi et du travail
(662 M€ en AE et 656 M€ en CP) est le programme
support de la mission.
La responsable de programme est la directrice des finances, des achats et des services (DFAS)
au sein du secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS).
Comme l’année dernière, une partie des crédits gérés par le ministère du travail, du plein
emploi et de l’insertion est figure dans deux autres missions budgétair
es : la mission
Plan
d’urgence
face à la crise sanitaire (programme 356
Prise en charge du chômage partiel et
financement des aides d'urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise
sanitaire
) et la mission
Plan de relance
(programme 364
Cohésion
).
La mission
Travail et emploi
a connu en 2022, comme en 2021, une croissance majeure
du montant de ses crédits exécutés au regard de la LFI, avec des crédits consommés s’élevant
1
Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes.
COUR DES COMPTES
12
à 24
833 M€ en AE et 20
786 M€ en CP, soit une augmentation de 4
2 % par rapport aux crédits
votés, en raison :
-
de difficultés d’articulation entre le plan d’investissement dans les compétences (PIC) et la
mission
Travail et emploi
: la sous-consommation récurrente de la dotation de France
compétences rattachée par voie de fonds de concours a créé un effet « boule de neige » au
point que le montant des crédits consommés en 2022 était inférieur au montant des crédits
reportés de l’exercice précédent. La mission a perçu 1
684 M€ du fonds de concours, alors
qu’elle totalisa
it déjà 1
164 M€ de reports cumulés à ce titre
;
-
des objectifs très ambitieux de développement de l’apprentissage, mal pris en compte en
LFI, qui ont justifié d’importantes ouvertures de crédits en première et deuxième lois de
finances rectificatives (8 4
84 M€ en AE et 4 716 M€ en CP) pour
verser à ce titre deux
subventions exceptionnelles de 2 Md€ chacune à France compétences, et réviser à la hausse
les crédits de l’aide exceptionnelle et des compensations d’exonérations de cotisations
sociales associées
notamment à l’apprentissage.
Dans ce cadre, l’exécution de la mission
Travail et emploi
a atteint en 2022 un niveau
d’exécution jamais égalé, en progression de +
17,5 % par rapport à 2021 et de + 41,5 % par
rapport à 2020, alors que le contexte de l’emploi
demeure favorable depuis le deuxième
trimestre 2021. Entre le premier trimestre 2021 et le troisième trimestre 2022, le taux de
chômage au sens du BIT a baissé d’un point, soit
près de 200 000 chômeurs en moins, pour
atteindre 7,3 %. Dans ce contexte, la soutenabilité globale des moyens budgétaires et fiscaux
rattachés à cette politique
–
près de 40 Md€ désormais –
pose question, d’autant que des
ressources nouvelles s’y ajoutent par de nouveaux véhicules extra
-budgétaires
–
comme
France 2030 (2,5 Md€) –
et que ce montant ne tient pas compte des ressources associées au
régime d’assurance chômage et au système de financement de la formation professionnelle
et de l’alternance.
Mission travail et emploi
Programme
102
–
Accès et retour à l'emploi
Programme
103
–
Accompagnement des mutations économiques et développement de
l'emploi
Programme
111
–
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail
Programme
155
–
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du
travail
INTRODUCTION
13
Graphique n° 1 :
mission
Travail et emploi
- exécution 2022
(CP,
en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Chapitre I
Analyse de l’exécuti
on budgétaire
Les crédits inscrits en LFI 2022 sur la mission
Travail et emploi
s’établissent à 15
793
M€
en AE (14 302
M€ en 2021)
et 14
643 M€ (13 543 M€ en 2021) en CP, en hausse de 8 % par
rapport à la LFI 2021. Les dépenses exécutées en 2022
2
sur la mission s’élèvent à 24
833
M€
en AE et 20
786 M€ en CP, soit respectivement + 57
% et + 42 % par rapport à la LFI. Le
montant total des crédits ouverts sur la mission
Travail et emploi
en 2022 a été nettement
supérieur à celui prévu par la LFI, pour des raisons similaires aux années précédentes.
Demeurent ainsi des difficultés d’articulation entre le plan d’investissement dans les
compétences (PIC) et la mission
Travail et emploi
, occasionnant l’addition de reports et de
nouveaux versements du fonds de concours issus de France compétences.
L’amplification de la différence entre programmation et exécution en 2022 par rapport à
2021 s’explique cependant principalement par l’absence de prise en compte en budgétisation
initiale des conséquences des objectifs très ambitieux de développement de l’apprentissage, qui
creusent par ailleurs le déficit de France compétences. En 2021, la LFI avait prévu une ligne de
financement à l’opérateur qui n’avait pas été incluse en LFI 2022, conduisant à deux
subventions exceptionnelles de 2 Md€ lors des deux lois de finances rectificatives (LFR) de
l’année.
I -
Une programmation initiale non soutenable
A -
Une programmation en hausse, portée par des mesures nouvelles
concernant les publics vulnérables
1 -
Les mesures de périmètre et de dépenses
La LFI 2022 prévoit une hausse de 1,1
Md€ en CP par rapport à la LFI 2021, portée par
le programme 102, avec la montée en charge d
e l’insertion par l’activité économique et, surtout,
du contrat d’engagement jeunes. Dans le détail, l’évolution des crédits ouverts d’une année sur
l’autre s’explique par des mesures de périmètre et de transfert (
- 193
M€)
, des dépenses
nouvelles principa
lement pérennes (825 M€) et, de manière plus marginale,
l’évolution
2
L’exécution
en AE
correspond à la consommation réelle de 2022, diminuée d’une part des AE correspondant à
des retraits d’engagements juridiques budgétaires (REJB) et des AE recyclées (c’est
-à-dire annulées et réallouées
l’ann
ée suivante) qui constituent une consommation négative de 520,6
M€
(contre 1,1 Md€ en 2021),
essentiellement retirés sur le programme 103 (503 M€).
COUR DES COMPTES
16
tendancielle de la dépense (463
M€). Aucune économie n’est identifiée en programmation
2022.
Tableau n° 1 :
l
a programmation initiale des crédits (CP en M€)
Source : Cour des comptes
Les mesures de périmètre et de transfert au sens classique sont plus significatives cette
année ; elles comprennent notamment :
Dépenses
exceptionnelles
Nouvelles
dépenses
pérennes
T2 hors CAS pensions
394,40
1,25
11,72
1,70
409,07
T2 CAS Pensions
164,20
0,54
-3,64
161,10
HT2
12 983,98
-194,61
454,94
125,19
697,90
14 072,99
Allocations spécifiques
2307,08
-61,27
94,00
2 339,81
FIE : contrats aidés/IAE
1 522,18
275,95
150,00
1 798,13
Insertion par l'activité
économique (hors FIE)
51,05
5,38
56,43
Dispositifs en faveur des TH
430,04
-0,43
429,61
Mesures "jeunes"
1 149,14
226,06
532,20
1 907,40
Opérateurs Etat et SPE
1 275,37
-11,08
14,00
1 278,29
Dispositifs en extinction
0,00
programme 102
6 734,86
0,00
284,61
94,00
696,20
7 809,67
Actions en faveur de la
formation
828,82
-298,00
530,82
Actions en faveur du
reclassement des salariés
4,90
5,00
9,90
Alternance
815,77
-303,72
512,05
Baisse du coût du travail
4 218,91
-191,74
334,46
4 361,63
Développement de l'emploi
en TPE-PME
107,23
56,25
163,48
Dispositifs spécifiques outre-
mer
5,68
0,10
5,78
Mesures d'âge
0,05
-0,05
0,00
Anticipation des mutations
économiques
44,76
379,74
424,50
CPER
34,00
1,90
35,90
Promotion de l'activité
30,20
10,66
40,86
Dispositifs en
extinction/décentralisés
0,00
programme 103
6 090,32
-191,74
186,34
0,00
0,00
6 084,92
programme 111
88,70
-0,15
-8,09
11,79
92,40
programme 155 (hors T2)
70,10
-2,72
-7,92
19,40
86,00
Total mission
13 542,58
-192,82
463,02
125,19
699,60
14 643,16
Total mission hors CAS
13 378,38
-193,36
466,66
125,19
699,60
14 482,06
en CP, en M€
LFI 2021
Mesures de
périmètre et
de transfert
Tendanciel
Mesures nouvelles
LFI 2022
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
-
une évolution du montant des compensations en matière de services à la personne et
d’exonérations zonées (défense, revitalisation rurale) de 191 M€,
via
un passage des crédits
budgétaires à une affectation de TVA
3
;
-
de très nombreux transferts du programme 155, concernant le T2 et hors T2, principalement
dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle organisation territoriale de
l’État (OTE)
mais aussi de l’action sociale.
En outre, il existe des jeux de périmètre entre le programme 103 et les programmes 356
et 364. L’activité partielle de droit commun passée du programme 103 au programme 356 en
2021 figure désormais au programme 364,
ce qui n’est pas justifié, s’agissant d’une dépense
qui, en 2022, n’est ni
exceptionnelle, ni spécifique à la relance. Ce choix découle
a priori
de
l’anticipation de reports sur le programme 364.
Les aides à l’embauche du programme 103 sont
financées depuis 2021 sur le programme 364. Les lignes budgétaires relatives aux mutations
économiques (FNE-Formation, transitions collectives, etc.) étaient alimentées en 2021 à la fois
par des ouvertures de crédits sur le programme 103 (252 M€ en LFI et LFR) et s
ur le programme
364, dont 362 M
€ ont été transférés sur le programme 103. En LFI 2022, 4
24,5
M€ ont été
budgétés à ce titre, uniquement sur le programme 103. L’ensemble de la croissance entre les
LFI 2021 et 2022 est considéré comme un effet tendanciel par la direction du budget, ce qui est
reflété dans le projet annuel de performance. S’il est possible de considérer qu’au moins 206,70
M€ ouverts en LFR en 2021 constituent un effet tendanciel, il demeure 173,04 M€ qui
pourraient être considérés comme un effet de périmètre avec la suppression de la ligne du
programme 364.
Enfin, l’année 2022
intègre en année pleine l'effet des transferts issus de la réorganisation
des services de l’État intervenue
au cours de l'année 2021. Les transferts sortants concernant
les crédits de titre 2 du programme 155 s’élèvent au total à
- 1 791 298
€
(dont - 1 249 362
€
hors CAS pensions et - 541 936
€
au titre du CAS pensions) pour une diminution de 33 ETPT,
dont 32 sont issus
de la réforme de l’organisation territoriale de l’É
tat.
Les mesures nouvelles pérennes (+ 699,6
M€) portent notamment
sur :
-
le renforcement des mesures en faveur des jeunes (+ 532,2
M€),
avec la mise en place du
contrat d’engagement jeunes
–
qui se substitue à la garantie jeunes
–
dont les crédits ont été
votés par amendement
4
et qui ne figurent donc pas dans le PAP ; le nombre de garantie
jeunes a vocation à rester stable à 200 000 nouveaux jeunes accompagnés, le temps que
leur accompagnement se termine, mais la cible est de 300 000 en CEJ ;
-
l’insertion par l’activité
économique (+ 150
M€), dans
le cadre de la
mise en œuvre de la
stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté
, déclinée dans le pacte d’ambition pour
l’IAE, qui fixent un objectif 2022 de 100
000 personnes supplémentaires accompagnées
par les structures de l’IAE par rapport à 2017
(financement de 127 330 ETP sur l’année
2022, soit une progression d’environ 16
000 aides par rapport à la programmation 2021) ;
-
des mesures catégorielles de revalorisation du corps des inspecteurs du travail (+
1,7 M€).
Les mesures nouvelles exceptionnelles s’élèvent à 1
19,3
M€ et couvrent
:
-
sur le programme 102,
le versement de l’allocation de professionnalisation et de solidarité
(APS) pour 94,4 M€ contre moins de 1 M€ les années précédentes, avec la bascule
de
3
La fraction de TVA est affectée aux caisses de sécurité sociale pour solde de tout compte.
4
Amendement n°II-2420 du 3 novembre 2023 et amendement n°931 du 10 décembre 2021.
COUR DES COMPTES
18
nombreux intermittents sur cette allocation, à la suite de la fin de leur année blanche ; une
dotation d’investissement de 14 M€ pour l’agence de services et de paiement
;
-
sur le programme 111, la mise en œuvre de la loi n° 2021
-1018 du 2 août 2021 pour
renforcer la prévention en santé au travail (+ 11,8
M€)
: l'accompagnement de la
modernisation des services de santé au travail
, la fusion de l’Anact et des Aract,
l’accompagnement du nouveau plan santé au travail
et un financement exceptionnel du Fact
pour des appels à projets supplémentaires liés à la réforme ;
-
sur le programme 155, deux dépenses non pérennes destinées aux systèmes d’information
:
la mise en œuvre d’un plan numérique du ministère pour 5,5 M€ en CP pour développer la
dématérialisation, d
es produits numériques et l’outillage des capacités de pilotage
; le
développement d’un outil de diagnostic mutualisé de la situation du jeune à hauteur de
13,9
M€ en AE et en CP, dans le cadre du nouveau dispositif du contrat d’engagement
jeune (CEJ).
2 -
L’é
volution tendancielle
L’évolution tendancielle de la dépense, estimée cette année à + 463 M€, contre + 306 M€
entre la LFI 2020 et la LFI 2021, reflète moins les évolutions strictement spontanées de la
dépense que la décélération lente de la relance.
S’ag
issant du programme 102, les mesures en faveur des jeunes (contrats aidés, Garantie
jeunes) comme l’insertion par l’activité économique ont un tendanciel important (plus de
200
M€ chacune), alors que ces lignes connaissent d’importantes mesures nouvelles.
La
croissance spontanée de ces dépenses, notamment celle des contrats aidés, était déjà notable en
2021, tandis que les objectifs d’entrées en Garantie jeunes
5
ont été confortés à 200 000 jeunes.
A contrario
, les allocations spécifiques connaissent une dynamique baissière depuis plusieurs
exercices. Pôle emploi, qui modélise les entrées et sorties du dispositif, identifie un double
effet :
-
un effet retard lié à la crise sanitaire : bien identifié en 2020 et 2021, il est encore sensible
en 2022, pour l’ensemble des demandeurs d’emploi, quel que soit leur âge
;
-
un effet retard qui a une composante structurelle :
l’allongement des durées
d’indemnisation au titre des droits à l’allocation de retour à l’emploi (
ARE) a eu pour effet
de retarder la sollicitation
des droits à l’ASS
(allocation de solidarité spécifique), car les
droits à l’ARE sont plus longs à consommer dans leur intégralité
.
Un facteur particulier a joué en 2022
: l’inflation déjà perceptible à la mi
-2021. Pour en
tenir compte, les postes de dépen
se susceptibles de faire l’objet de revalorisation à l’initiative
du Gouvernement ont été identifiés
afin de maintenir le niveau du pouvoir d’achat qu’elles
procurent à leurs bénéficiaires :
l’ASS
, les allocations dans le cadre du contrat
d’e
ngagement
jeune (CEJ) ou de la Garantie jeunes, etc. Le montant estimé a été réhaussé des trois quarts
6
de
la prévision d’inflation sous
-
jacente à l’ensemble du PLF 2022, sous l’hypothèse d’absence de
toute revalorisation.
5
Le contrat d’engagement jeune, qui remplace la Garantie jeunes, a été mis en place à compter du
1
er
mars 2022.
6
Hypothèse d’une revalorisation au 1
er
avril de l’année, comme pour le R
SA.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
S’agissant du programme 103, l’évolution tenda
ncielle couvre de véritables inflexions
dans les choix de budgétisation qui ne sont cependant pas commentés dans le projet annuel de
performance et ne constituent pas des mesures nouvelles :
-
une baisse de près de 400 M€ pour l’aide de droit commun aux employeurs d’apprentis
(505 M€ en 2022 contre 899 M€ en 2021), l’effet d’éviction de l’aide exceptionnelle ayant
été pris en compte différemment de l’année précédente et mieux anticipé
7
;
-
une baisse de 291 M€ des crédits affectés au déploiement du PIC (y compr
is le plan de
réduction des tensions de recrutement
8
), soit un retour à la situation de 2020, le choix de ne
pas réallouer les mêmes montants qu’en 2021 n’étant pas explicité et semblant
discrétionnaire ;
-
une hausse de 334 M€ au titre de la compensation de
s exonérations de cotisations sociales
dans un contexte présent dès les années précédentes d’un recours accru à
la plupart des
autres dispositifs (Tepa
9
, aide à domicile, apprentissage) ;
-
une hausse de 380 M€ au titre des mesures relatives aux mutations éc
onomiques (FNE-
Formation, transitions collectives, etc.), avec le soclage des dépenses supplémentaires
actées en LFR pour 2021 et, pour partie, à l’occasion du plan de relance.
Il est regrettable que ces choix très significatifs pour l’équilibre du program
me 103 et la
soutenabilité de moyen terme de la mission ne soient pas détaillés dans leurs sous-jacents. En
particulier, si des reports de l’année précédente et la perspective de transferts d’autres
programmes (du plan de relance) ou de fonds de concours jouent un rôle significatif dans les
choix d’allocation de ressources, il serait utile de le mentionner pour la bonne information des
parlementaires : en 2022 encore, la structure des ressources disponibles en gestion sur les
programmes 102 comme 103 dépasse désormais systématiquement et largement la seule
ouverture de crédits en LFI.
S’agissant du programme 111, le tendanciel résulte du caractère cyclique du programme,
en lien avec la mesure de la représentativité patronale et syndicale et le renouvellement des
conseillers prud’hommes : après une année 2021 qui a concentré les dépenses liées au solde des
actions du cycle de mesure des représentativités 2017-2020, 2022 connaît une baisse des crédits
consommés.
B -
Des choix de budgétisation discutables ayant conduit à des évolutions
significatives en LFR
1 -
Un avis défavorable du CBCM, une pratique rare
Dans son avis rendu le 18 février 2022, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel
(CBCM) auprès du ministère chargé du travail a identifié plusieurs risques dans la
programmation des crédits de la mission
Travail et emploi
.
7
In fine
, l’aide exceptionnelle a à nouveau été prolongée jusqu’à fin d’année 2022, ce qui ne pouvait être anticipé
dès fin 2021.
8
La ligne des programmes nationaux du PIC qui s’élevait à 608,5 M€ a été ramenée à 0 en 2022.
9
Travail emploi pouvoir d’achat
: dispositif de déduction forfaitaire des cotisations sociales patronales au titre des
rémunérations relatives aux heures supplémentaires (1,5
€ par heure supplémentaire) réservé, depuis le 1
er
septembre 2012, aux employeurs dont l'effectif est inférieur à 20 salariés.
COUR DES COMPTES
20
S’agissant du programme 102, il relève une importante continuité en matière d’objectifs
de nombre de bénéficiaires des dispositifs d’insertion par l’activité é
conomique et de contrats
aidés, qui n’avaient pas été atteints l’année précédente. Il souligne que l’enjeu clef sera la mise
en œuvre du nouveau contrat d’engagement jeune, qui a considérablement fait augmenter les
crédits des dispositifs destinés aux jeun
es, passant de 1,05 Md€ de CP en 2021 à 1,8 Md€ en
2022 et accroît encore la complexité d’une palette déjà importante de dispositifs.
S’agissant du
programme 103, il réitère des remarques récurrentes :
-
l’anticipation d’un
dépassement des enveloppes ouvertes en LFI affectées aux
compensations d’exonérations de charges sociales
;
-
une prévision de dépenses de 20
0 M€ en faveur de l’Afpa stable par rapport à 2021 mais
en hausse par rapport à 2020 et supérieure à la programmation, alors même que les
financements de la transformation sont épuisés.
En outre, il émet un avis défavorable au regard des risques liés au déséquilibre financier
significatif de France compétences, «
fragilisé par une mauvaise approche initiale de son
modèle financier et par la croissance
très importante de l’apprentissage
».
L’avis défavorable
du CBCM a eu pour conséquence de soumettre à son visa l’ensemble des actes d’engagement
dépassant 1
M€ sur le programme 103, et ce tout au long de l’année 2022 et non pas uniquement
à partir du 30 septembre
10
. Selon l’ensemble des parties prenantes, ce visa n’a pas réellement
eu de conséquences sur la gestion 2022. En effet, l’incertitude sur la solvabilité de
France compétences étant majeure, il n’a jamais été envisagé de procéder par redéploiement a
u
sein du programme.
2 -
Une absence de subvention à France compétences en LFI en dépit du risque élevé
associé à la situation financière de l’opérateur
La Cour rejoint pleinement le CBCM dans son analyse : le fait que le responsable de
programme et la directi
on du budget ne soient pas en mesure en fin d’année 2021 de calibrer
précisément l’enveloppe nécessaire à la trésorerie de France compétences en 2022 ne les
exemptait pas de prévoir un financement de l’opérateur dès la loi de finances initiale, dès lors
qu
’une subvention d’un montant significatif était inéluctable (après des subventions
exceptionnelles à hauteur de 2,75 Md€ en 2021) au regard de la dynamique de l’apprentissage
:
les recettes propres de France compétences, inférieures à 10 Md€ ne permettent
pas de financer
les dépenses liées à l’alternance, même modérées par des plans d’économies
11
. Plus
précisément, lors de la préparation du budget 2022 de France compétences (avec des travaux
de septembre à novembre 2021), le déficit du compte de résultat était anticipé à 3,8
Md€ en
2022, en croissance par rapport au déficit de 2021.
Selon la direction du budget, au moment du vote de la LFI 2022, plusieurs facteurs
majeurs d’évolution du besoin de financement de France compétences n’étaient pas connus :
(1) les conséquences en dépenses de la prolongation des primes exceptionnelles pour les
10
Cela est prévu par l’arrêté
du 26 décembre 2013 modifié relatif au cadre de la gestion budgétaire et au contrôle
budgétaire du ministère des solidarités et de la santé, du ministère du travail et du ministère des sports pris en
application de l'article 105 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique.
11
Voir Cour des comptes,
La formation en alternance
, rapport public thématique, juin 2022 et le référé
France
compétences, une situation financière préoccupante
du 5 avril 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
employeurs d’apprentis
12
; (2) les conséquences en économies de la révision des certifications
éligibles à un financement par le compte personnel de formation ; (3) la capaci
té d’emprunt de
l’opérateur (autorisé par son conseil d’administration, au printemps 2022, à emprunter jusqu’à
5
Md€). Le responsable de programme a indiqué, quant à lui, que ce choix découlait également
de la volonté de maintenir un caractère exceptionnel à cette subvention.
Cependant, la prolongation des aides aux employeurs d’apprentis a été annoncée dès la
rentrée de septembre 2021 par le Premier ministre, même si le décret est intervenu tardivement
–
quoi que pas suffisamment pour empêcher d’introduir
e un amendement du Gouvernement
dans la discussion parlementaire. Cette prolongation ne portait alors que sur le premier semestre
2022. Elle s’inscrivait dans des objectifs ambitieux du Gouvernement de développement de
l’apprentissage
13
, dont le coût réel,
ainsi masqué, n’a pu faire l’objet d’une pleine prise en
compte dans le cadre du débat parlementaire ni donné lieu à des arbitrages entre lignes
budgétaires de la mission.
S’agissant de la capacité d’emprunt de l’opérateur, la clarification d’une interven
tion de
l’État aurait pu sécuriser les partenaires concernés, l’autorisation d’emprunt donnée par le
conseil d’administration de l’opérateur à hauteur de 5 Md€ étant en tout état de cause
extrêmement élevée au regard des ressources de l’opérateur (de l’ord
re de la moitié
de ses
ressources propres) et supérieure au montant susceptible d’être accepté par les partenaires
bancaires, comme en témoignent les positions exprimées par certains partenaires bancaires en
2021, qui plus est sans garantie d’État. Aucune
raison ne justifie que le programme 103 n’ait
pas financé de subvention à France compétences en LFI au regard du déficit prévisionnel de
l’opérateur, quand bien même le montant de celle
-
ci aurait dû être ajusté en cours d’exercice.
Après le versement de 2
,75 Md€ en 2021 (2 Md€ sur le programme 103 et 0,75 Md€ sur
le programme 364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
), la programmation 2022 aurait dû
reposer les fondements du financement de France compétences, y compris en stabilisant une
ligne de subvent
ion pour les prochaines années pour accompagner l’objectif d’un million de
nouveaux contrats d’apprentissage par an fixé par le Président de la République à horizon 2027.
Cette piste a déjà été évoquée par la Cour dans les publications précitées pour parvenir à sortir
France compétences de l’impasse financière
,
en complément d’autres mesures sur les recettes
et d’actions sur les dépenses (notamment sur le niveau de prise en charge des contrats
d’apprentissage). Pour 2023, une subvention à France compétences
de 1,68 Md€ en AE et en
CP a été votée en loi de finances initiale.
La Cour rejoint l’analyse du CBCM sur un second point. Le CBCM souligne l’occasion
manquée de modérer les dépenses de soutien à l’emploi, alors que la conjoncture économique
demeure favor
able en 2022, y compris d’après les prévisions disponibles au moment de la
discussion et de l’adoption du projet de loi. Au
-delà du contexte de tensions prévisibles sur le
programme 103, il semble difficilement acceptable de : 1) décorréler entièrement la position
dans le cycle et le montant des crédits de la mission
Travail et emploi
; 2) faire croître la dépense
sans s’interroger sur la couverture des populations concernées et les difficultés éventuellement
rencontrées par les structures pour consommer la totalité des crédits (notamment, dans le champ
12
La prolongation des aides exceptionnelles à l’alternance a donné lieu à la publication de deux décrets : le décret
n° 2021-1468 du 10 novembre 2021 et le décret n° 2022-958 du 29 juin 2022.
13
portés ensuite par le Président de la République à un million d’entrées en apprentissage par an à horizon 2027.
COUR DES COMPTES
22
de l’insertion par l’activité économique) ou le public ciblé (jeunes bénéficiaires du soutien à
l’apprentissage ou d’un accompagnement renforcé assorti d’une allocation).
Le responsable de programme justifie la budgétisation élevée des mesures destinées aux
jeunes et à l’insertion par l’activité économique par le fait qu’elles ciblent des personnes, y
compris jeunes
, très éloignées de l’emploi
qui
ne peuvent pas bénéficier de l’amélioration de la
conjoncture
au même titre que les autres demandeurs d’emploi. Pour autant, si l’effet n’est pas
aussi mécanique pour ces publics, il demeure significatif, ce qui devrait se traduire dans la
dynamique de dépense. Le maintien à un niveau très élevé des aides aux employeurs
d’apprentis, indépendamment de la conjoncture, ne peut conduire qu’à des effets d’aubaine.
3 -
Des ouvertures de crédits massives liées à l’alternance en lois de finances
rectificatives
Les principales évolutions issues des deux lois de finances rectificative (LFR) concernent
le programme 103 et les dépenses relatives à l’alternance.
La loi de finances rectificative n° 2022-1157 du 16 août 2022 a ouvert
7 134 M€ en AE
et 2
743 M€ en CP sur le programme 103
justifiés par :
-
le versement d’une subvention exceptionnelle à France compétences d’un montant de
2 Md
€ en AE et CP
;
-
la prolongation au second semestre 2022 des primes exceptionnelles versées aux
employeurs d’alternants
qui a été effectuée sur le programme 103 et non plus sur le
programme 364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
, soit un retour à la situation de
2020.
Un tel changement d’affectation en cours d’année est assez surprenant. Il était pertinent
de préparer la sortie du régime de relance, en limitant les futurs reports sur 2023 du programme
364 et donc de basculer la mesure sur le programme 103 qui a également été solvabilisé à ce
titre par un virement du programme 102 de
119 M€ en AE et en CP
. Cette évolution pouvait
aussi paraître faciliter la gestion des effets de bords entre aide de droit commun et aide
exceptionnelle. Cette affectation clarifie également le statut de l’aide «
exceptionnelle » dont
les prolongations successives ont nuancé le caractère très dérogatoire. Ce choix a cependant
rendu la programmation malaisée, le programme devant être mobilisé pour les contrats signés
à compter du 1
er
juillet 2022, quelle que soit la date d’entrée en apprentissage, ce qui impliquait
de projeter assez précisément les comportements des employeurs sur les mois estivaux. Il a
aussi limité la lisi
bilité de l’exécution budgétaire sur l’année, puisque pour suivre le coût de
l’aide exceptionnelle, il faut faire une lecture combinée des deux programmes, appartenant à
des missions différentes.
La loi de finances rectificative n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022 a ouvert 1
354 M€ en
AE et 1
978 M€ en CP
, en annulant
273 M€ en AE et 524 M€ en CP
sur le programme 102 et
en ouvrant 1
627 M€ en AE et 2
502 M€ en CP
, sur le programme 103 :
-
-
736 M€ en AE et +
199 M€
en CP
pour les aides exceptionnelles à l’app
rentissage : la
LFR a pris acte de
la dynamique constatée sur les signatures de contrats d’apprentissage au
premier semestre pour des entrées effectives en apprentissage au second semestre,
conduisant à deux conséquences
: (1) l’annulation des crédits au t
itre de
l’aide unique aux
employeurs d’apprentis (AUEA)
, aide de droit commun ; (2) la révision des hypothèses de
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
charges pour les deux programmes concernés 103 et 364, avec un abondement majeur du
programme 364 et beaucoup plus limité sur le 103 ;
-
+
2 Md€
en AE et CP de subvention exceptionnelle à France compétences.
4 -
Une modélisation qui progresse lentement
Le CBCM et la DGEFP soulignent habituellement les difficultés de modélisation et de
prévision des dépenses de guichet, propres historiquement à la mission du fait de
l’intermédiation de nombreux acteurs dans la mise en œuvre des aides (agence de services et
de paiement, missions locales, Pôle emploi, etc.). La situation a manifestement évolué avec une
meilleure maîtrise et un meilleur suivi des dynamiques, comme en témoigne notamment
l’atterrissage de fin d’année sur le programme 102. On peut souligner le travail de la DGEFP
pour développer une plateforme d’analyse des données de gestion plus maniable pour ses
agents, en administration centrale et dans les services déconcentrés, qui a pu améliorer le suivi
en gestion.
Cependant, malgré un travail renforcé de modélisation (et de partage des modes de calcul
avec la direction du budget) s’agissant de l’apprentissage
14
, il demeure difficile de programmer
les li
gnes d’aides aux employeurs d’apprentis, les
projections étant rendues difficiles du fait de
décisions en cours d’année de prolongation des aides mais aussi par l’existence de plusieurs
supports budgétaires (budget général à périmètre classique, programme 364
Plan de relance
),
à l’image de la situation prévalant en 2021
.
L’investissement dans de meilleures capacités de
projection des entrées en apprentissage doit permettre une modélisation plus pertinente à la fois
des aides, des exonérations de charges sociales à compenser et des dépenses fiscales rattachées
au programme 103.
Le CBCM et la DGEFP relaient également chaque année l’existence de difficultés de
prévision
des compensations d’exonérations de cotisations sociales
, du fait de leur dépendance
aux travaux conduits par
la direction de la sécurité sociale et l’agence centrale des organismes
de sécurité sociale
qui disposent tant des données fines que de l’expertise pour les traiter
. Cette
dernière est cependant partagée au travers d’un groupe d
e suivi, piloté par la DSS, qui associe
tous les acteurs concernés (DGEFP, DB, Acoss, MSA et, en tant que de besoin, l’Agirc
-Arrco
et l’Unédic) et se réunit trois fois par an.
En définitive, les dotations ouvertes en LFI 2022 et l’exécution finale présentent un écart
de 11,5 %, qui correspond à plus de 500 M€ du fait de l’ampleur des montants en jeu.
Les écarts
diffèrent fortement selon les exonérations concernées : celles relatives aux contrats en
alternance présentent un écart de + 37 % (contre + 4 % hors alternance). Ces données illustrent
à la fois l’amélioration de la qualité des projections hors alternance et les difficultés de prévision
concernant l’alternance.
Une telle différence globale ne constitue donc pas un défaut manifeste
de budgétisation au regard de la complexité des modèles, et de l’impact de la conjoncture
économique
ou d’autres aléas (évolutions règlementaires, mesures nouvelles). En revanche, le
fait de budg
étiser sur la base de l’exercice de projection de mai n
-1, soit mai 2021, des dépenses
14
Les
projections des entrées et sorties des contrats d’apprentissage et de leurs conséquences notamment pour
France compétences ont fait
l’objet d’importants
travaux de fiabilisation,
par l’ensemble des parties prenantes
: la
DGEFP, la Dares, France compétences et la direction du budget.
COUR DES COMPTES
24
soumises à de forts aléas et dont la dynamique est mieux cernée à l’automne dégrade fortement
la pertinence de la projection.
Il demeure donc important de conforter le
partage d’information entre les directions, y
compris à un niveau fin de granularité et pour permettre à tous de capitaliser sur les travaux
réalisés, notamment s’agissant des entrées en contrat d’apprentissage avec une forte
saisonnalité. Il est également
souhaitable d’actualiser les projections au cours de la discussion
parlementaire du projet de loi de finances et d’en tirer les conséquences en matière de
budgétisation, si nécessaire.
C -
Des évolutions techniques à conforter
1 -
Des carences dans l’application
des règles de budgétisation en AE et en CP
différenciées
Sur le programme 111, toutes les dépenses à engagement pluriannuel font l’objet d’une
gestion différenciée en AE et en CP : recherche et exploitation des études, engagement sur trois
ans du fonds pou
r le financement du dialogue social, financement des systèmes d’information
pour la mesure de la représentativité syndicale et patronale.
Sur le programme 102, les aides attachées à un bénéficiaire particulier, correspondant à
un engagement juridique à l’égard de cette personne dépassant l’année civile, devraient être
gérées en AE différenciées des CP. Si les contrats aidés (PEC, CUI-CIE) sont gérés ainsi, tel
n’est pas le cas de l’allocation de solidarité (ASS), ni des allocations destinées aux jeunes
figu
rant sur le programme, notamment la Garantie jeunes et le nouveau Contrat d’engagement
jeunes (CEJ).
L’absence de financement en AE différenciées des CP affaiblit l’information
financière sur les stocks d’aides.
En conséquence, depuis plusieurs années, la Cour souligne la
nécessité d’
une évolution de la modalité de gestion de ces crédits liés aux allocations à la main
des missions locales.
La DGEFP indique avoir renoncé à gérer différemment le contrat d’engagement jeune
(CEJ), «
dans un premier temps »
, dans un contexte déjà complexe de déploiement initial du
dispositif. Les facteurs de risques sont à son sens les suivants :
-
la revalorisation annuelle de l’allocation n’est pas intégrée dans le système
d’information de l’opérateur du versement, l’agence des
services et de paiements (ASP),
et donc les engagements sont erronés ;
-
la nécessité de disposer d’un système robuste de régularisation et de retrait dynamique
des AE, alors que le taux de chute sur ce type d’engagement est élevé, de nombreux
évènements po
uvant affecter la perception de l’allocation (sortie anticipée, revenus
d’activité, rémunération comme stagiaire de la formation).
De fait, avec le CEJ, la perspective d’un tel système pourrait s’éloigner encore davantage,
maintenant qu’il faudra harmoniser les pratiques de l’ASP
et de Pôle emploi. Cependant, la
DGEFP indique que ce travail est engagé, dans le cadre plus large de la révision des relations
entre la DGEFP et ses opérateurs (harmonisation des nomenclatures/facturation), qui constitue
l’un des
objectifs de l’exercice 2023. Cet axe de progrès est bienvenu.
Les aides aux postes dans les structures d’insertion par l’activité économique et les
entreprises adaptées ne sont pas gérées de manière différenciée. En effet, elles concernent un
ensemble de
personnes accueillies sur l’année, précisé par une annexe financière annuelle,
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
résultant du conventionnement avec la structure, et ne sont pas rattachées à des contrats de
travail individuels.
C’est sur le programme 103 que sont financés les principaux d
ispositifs gérés en AE
différenciées des CP
: pactes régionaux d’investissement dans les compétences (Pric),
programmes nationaux du PIC, aide unique aux employeurs d’apprentis, emplois francs. De
nouveaux dispositifs à engagement pluriannuel ont été mis e
n œuvre
: aide aux employeurs de
salariés bénéficiaires d’un contrat de professionnalisation, aide exceptionnelle aux employeurs
d’apprentis, FNE
-Formation. Pour les deux premiers dispositifs, les crédits avaient été gérés en
AE égales aux CP en 2020 afin de faciliter leur transfert vers le programme
Cohésion
de la
mission
Plan de relance
en 2021, mais ce n’est plus le cas désormais.
2 -
Des travaux bienvenus sur la nomenclature budgétaire
Depuis plusieurs années, plusieurs questions se sont posées de manière récurrente :
-
l’unicité et la pertinence des deux principaux programmes «
métiers » de la mission
Travail
et emploi
(102 et 103) dont certaines actions concernent les mêmes publics et ne recoupent
en tout cas pas une ligne de séparation entre d’un côté l’emploi et de l’autre les mutations
économiques et les compétences, le P103 portant des compensations d’exonérations à large
spectre ou des aides à l’embauche
;
-
la complexité des supports de suivi budgétaire maniés par la direction, fruit d’une
multiplication
des cadres de suivi, de dispositifs et de plans gouvernementaux. L’obligation
de pouvoir suivre les lignes du plan de relance, du plan d’investissement dans les
compétences ou encore du plan de réduction des tensions de l’emploi conduit à la
multiplication de lignes budgétaires, avec des dispositifs dupliqués pour les quote-part des
différents plans et un développement de mesures nouvelles pourtant très proches de
dispositifs
existants
(voir
par
exemple
les
différents
types
d’allocations
et
d’accompagnement
s pour les jeunes).
Outre une perte plus générale de lisibilité, la logique purement additionnelle des codes
activité, au fil des nouvelles mesures, a conduit à une grande complexité dans le maniement de
l’imputation budgétaire dans le système d’information Chorus, coûteuse en temps pour les
services, et occasionnant des erreurs dans une proportion en 2021 sans rapport avec les
exercices précédents
15
, ou des incohérences significatives entre les données exposées dans le
système d’information Chor
us et le suivi par référentiel de programmation
16
, comme cette
année.
Une troisième notion existe : celle de la brique de budgétisation, qui est la maille des
échanges entre la direction du budget et le responsable de programme, recoupant plusieurs
activités. La
circulaire budgétaire du 3 juin 2022 relative à l’élaboration des nomenclatures
15
Voir la note d’analyse de l’exécution budgétaire de 2021 de la mission
Travail et emploi
(chapitre I
–
partie IV
–
sous partie A).
16
Au sein d’un programme budgétaire au sens de la LOLF, la dépense est fléchée par action et sous
-action
déclinant de grands objectifs de politiques publiques, dont il est rendu compte par les PAP. À chaque action et
sous-acti
on sont rattachées des activités. Chaque engagement ou paiement de l’État est rattaché dans le système
d’information à un code
-activité qui permet de connaître la mesure que la dépense finance. Les responsables de
programme et de budgets opérationnels réalisent un suivi selon un référentiel qui permet le suivi par activité et
regroupement d’activités.
COUR DES COMPTES
26
budgétaires pour le PLF 2023 a recommandé que ce type de brique « [
représente
]
un
regroupement d’activités de la nomenclature par activité. Il est par ailleurs vivement
préconisé
que les briques correspondent à un niveau de regroupement de ce référentiel (OB, OP ou OS)
rendant ainsi l’articulation des deux nomenclatures plus lisible et l’accès aux données
d’exécution plus aisée
»
.
Dans ce cadre, la DGEFP a lancé des travaux bienvenus de réflexion sur sa nomenclature,
qui n’ont à date pas encore été partagés avec le CBCM ni avec la direction du budget. Elle
propose à court terme des actions techniques visant à :
-
rationaliser et accroître les codes activité, en décomposant ceux agrégeant plusieurs
dispositifs afin d’appliquer le principe selon lequel
un code activité correspond à un seul
dispositif, une seule imputation comptable par catégorie de dépenses et un seul
rattachement par action ou sous-action, permettant un suivi de la consommation sous
Chorus ;
-
rendre plus lisibles et explicites les libellés budgétaires
et les
dupliquer dans le suivi propre
à chaque opérateur.
Elle propose à un horizon de quelques années de r
evoir l’architecture
des programmes et
leurs actions et sous-actions, en répartissant les activités en fonction de leur objectif métier et
non en fonction de leur rattachement à des plans (PIC, plan de réduction des tensions) ou de
leur nature (par exemple, exonérations de cotisations sociales). Cet objectif semble tout à fait
pertinent
: outre qu’il s’inscrit directement dans l’esprit de la LOLF, il permettrait par exemple,
de faire le lien entre des nombreuses lignes relatives à l’apprentissage. Un tel remodelage de la
maquette est d’autant plus indiqué qu
e les programmes et notamment le 103 correspondent à
des montants très élevés au regard des standards du budget de l’État.
Une telle transition devra être préparée et documentée, afin de ne pas occasionner de
complète rupture dans le suivi budgétaire, un
certain nombre d’activités basculant vers un
nouveau code, et ne pas priver d’intérêt les annexes aux lois
financières.
II -
Une gestion complexe
A -
Une structure de financement fortement altérée en gestion
Comme le notait très justement le CBCM dans son avis du 18 février 2022 précité,
l’économie de la mission
Travail et emploi
ne peut se comprendre au vu de la seule
programmation initiale, dont les crédits sont bien plus faibles que les crédits rendus disponibles
en cours de gestion depuis trois années, et qui ne permet donc que difficilement de préjuger de
l’exécution.
La mission a perçu 4 Md€ de transferts et concours entrants, soit 27 % de sa
programmation initiale. En 2021, 1,3 Md€ avait été transférés, principalement au titre du plan
de relance sur la mission
. En 2022, ces transferts entrants ont été fortement réduits (472 M€),
mais une partie des fonds issus du plan de relance transférés en 2021 alimente d’importants
reports de 2021 sur 2022. L’essentiel des ressources entrantes est cependant rattachable à l’
effet
du plan d’investissement dans les compétences (PIC) sur la mission
: au flux 2022 du fonds de
concours de France compétences de 1,7 Md€, s’ajoute 1,1
Md€ de reports de ce même fonds.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
La mission a également perçu 4,7 Md€ dans le cadre de deux lois de
finances
rectificatives, dont l’essentiel (4 Md€) n’a pas financé des activités prévues de la mission mais
est allé à France compétences, pour combler son besoin de financement
–
sans recourir à des
redéploiements internes.
Les crédits de paiement finale
ment exécutés s’établissent à 20
796
M€ en CP, soit 89
%
des crédits ouverts, comme en 2021. Cela correspond à une sous-exécution de
2,4 Md€,
soit
500 M€ de plus qu’en 2021.
On pourrait considérer que ces millions supplémentaires
correspondent à l’accroiss
ement de la sous-
exécution du PIC, s’élevant désormais à fin 2022 à
l,8 Md€ soit plus de 700 M€ de plus. Comme en 2021, l’atterrissage de la gestion est fortement
obéré par la mécanique du fonds de concours et le choix de ne pas modifier le montant prélevé
à France compétences, en fonction des décaissements réels du PIC, comme recommandé par la
Cour l’année dernière, alors même que la consommation des crédits PIC a été un peu moins
bonne en 2022 qu’en 2021 (sur le fonds de concours, 1
016 M€ en 2022 contre
1
185 M€ en
2021, et 721 M€ en 2020).
La mission a disposé de marges de manœuvre en 2022, grâce à d’importantes sous
-
exécutions sur le programme 102 du fait de difficultés de prévisions initiales (allocations de
solidarité) et d’enveloppes excessivement v
olontaristes (mesures jeunes et à destination des
personnes en situation de handicap) qui ont conduit à des annulations dans le cadre du décret
d’avance et des lois de finances rectificatives, principalement en LFR2. Le programme 103 a
connu aussi quelques sous-
exécutions, pour l’activité mutations économiques et l’aide de droit
commun pour les employeurs d’apprentis, du fait du maintien de l’aide exceptionnelle
; ces
marges de manœuvre ont été plus qu’absorbées par la croissance du coût des exonérations de
cotisations sociales.
Graphique n° 2 :
d
e la LFI à l’exécution
(
CP, en Md
€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 2 :
les principaux éléments de la gestion
Note
: les crédits consommés sont présentés retraités des retraits d’engagements budgétaires
(REJB) à hauteur de
520,6
M€.
Source
: Cour des comptes d’après les documents budgétaires et les réponses aux questionnaires adressés aux
administrations.
B -
Des reports, transferts et produits très élevés, associés à la relance et
au plan d’investissement da
ns les compétences
1 -
Des reports de crédits en hausse, y compris une fois neutralisé le fonds de
concours
Les crédits reportés de l’exercice 2021 à l’exercice 2022 s’élèvent à 743
M€ en AE et
1
815 M€ en CP. Une fois neutralisés les crédits issus du fonds de
concours de France
compétences, les reports sont de 651 M€ de CP en 2022 contre 271 M€ en 2021, soit une hausse
conséquente. Les reports issus des fonds transférés au titre du plan de relance en 2021 se
montent à 13
6 M€ d’AE et
203
M€ de CP. Il convient de souligner l’importance de n’opérer
que les reports nécessaires, afin de respecter l’annualité de l’autorisation parlementaire.
Sur le programme 102, les reports sont similaires à la situation de 2021 et beaucoup plus
élevés qu’en 20
20, concernant les CP :
187 M€ en 2022 contre
175
M€
en 2021 et
20 M€ en
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
8 109,37
7 809,65
6 964,66
6 084,92
57,40
92,43
661,67
656,14
15 793,10
14 643,14
LFR1
0,00
0,00
7 133,53
2 743,08
0,00
0,00
1,87
1,87
7 135,41
2 744,95
LFR2
-273,00
-524,00
1 627,00
2 502,00
-5,41
-6,96
-5,00
-5,00
1 343,59
1 966,04
Autres mouvements
-165,91
31,94
24,06
2 046,10
2,80
2,57
21,43
35,67
-117,62
2 116,28
Reports
75,23
187,35
651,99
1 599,01
2,80
2,57
13,24
26,46
743,26
1 815,39
Virements
-125,54
-124,64
118,48
116,56
0,00
0,00
7,05
8,08
0,00
0,00
Transferts
54,74
139,57
-745,44
331,50
0,00
0,00
-5,01
-5,01
-695,70
466,06
Décrets d’avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Décrets d'annulations
-170,34
-170,34
-0,98
-0,98
0,00
0,00
-1,87
-1,87
-173,19
-173,19
Répartitions
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
8,02
8,02
8,02
8,02
Fonds de concours et
attributions de produits
25,00
25,00
1 684,05
1 684,05
0,00
0,00
8,50
8,50
1 717,55
1 717,55
Total des crédits
ouverts
7 695,46
7 342,59
17 433,30
15 060,15
54,78
88,03
688,48
697,19
25 872,02
23 187,96
Réserve en fin de
gestion
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Gel initial (a)
298,20
286,22
276,30
241,11
1,91
3,31
6,26
6,04
582,67
536,67
Surgels (b)
145,14
408,12
0,00
0,00
3,50
3,65
1,59
1,82
150,23
413,59
Dégels (c)
-170,34
-170,34
-276,30
-241,11
0,00
0,00
-2,85
-2,85
-449,49
-414,30
Annulations (d)
-273,00
-524,00
0,00
0,00
-5,41
-6,96
-5,00
-5,00
-283,41
-535,96
Crédits disponibles
7 695,46
7 342,59
17 433,30
15 060,15
54,78
88,03
688,48
697,19
25 872,02
23 187,96
Crédits consommés
7 473,13
7 239,32
16 655,04
12 801,64
39,06
76,88
665,36
667,75
24 832,60
20 785,59
Total Mission
En M€
Programme 102
Programme 103
Programme 111
Programme 155
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
2020 ; en AE, la situation revient à celle de 2020 :
75 M€ en 2022, contre 328,5 M€ en
2021 et
65
M€
en 2020
. En réalité, les reports hors relance sont encore moins importants qu’en 2020,
s’élevant uniquement à 21 M€ en AE et 75 M€ en CP.
Dans la droite ligne des reports 2020 sur
2021
17
, les crédits ont permis de financer les expérimentations réalisées dans le cadre du service
public de l’insertion et de l’emploi (10,8 M€ en AE et 25,9 M€ en CP) et les contr
ats
aidés (54,4
M€ en AE et 150,1 M€ en CP dont 112
M€ au titre de la relance).
Sur le programme 103, les reports connaissent une hausse marquée tant pour les AE (652
M€ en 2022 contre 281 M€ en 2021 et 108 M€ en 2020) que pour les CP (1
599 M€ en 2022
contre 747 M€ en 2021 et 355
M€ en 2020). Pour l’essentiel, ils proviennent du fond
s de
concours de France compétences (407
M€ en AE et 1
164
M€ en CP contre 683 M€ de CP en
2021) et de dotations budgétaires (177 M€ de CP), et ont servi à financer des dotations du PIC
y compris des actions également prévues dans le cadre le plan de réduction des tensions de
recrutement. Pour mémoire, les reports de crédits de fonds de concours sont de droit mais
demeurent une faculté, entérinée par l’inscription dans l’arrêté de report de début d’année. Les
crédits du PIC font l’objet d’une sanctuarisatio
n, avec principe de reports pour consommation,
en tant que sous-
ensemble du grand plan d’investissement. Les pactes régionaux
d'investissement dans les compétences (Pric) ont, en outre, été prolongés jusqu’à la fin 2023
pour consommer les crédits ainsi san
ctuarisés. D’autres reports limités (105 M€ de CP) ont
financé des restes à payer sur
les dispositifs d’anticipation des mutations économiques (les
transitions collectives, les engagements de développement de l’emploi et des compétences –
Edec
–
ainsi que le FNE).
Sur le programme 111, les reports s’élèvent à
2,8
M€ en AE et
2,6
M€ en CP
, en baisse
marquée par rapport à 2021, année particulièrement affectée par le décalage de calendrier des
élections syndicales dans les TPE de fin 2020 au printemps 2021. Outre les charges à payer et
les soldes de certaines subventions, ils concernent les dépenses informatiques en solde du cycle
2017-
2020 et en mise en œuvre du cycle 2021
-2024 de mesures de représentativité syndicale et
le financement 2022 de l’autorité des
relations sociales des travailleurs de plateforme (ARPE)
pour pallier un éventuel délai de perception de sa taxe affectée.
Le programme 155 a fait l’objet de reports de crédits non consommés en 2021 et reportés
sur l’exercice 2022, qui s’élèvent à 13,2 M€ en AE et 26,5 M€ en CP. Ces montants concernent
essentiellement des dépenses hors T2 issues de crédits de fonds de concours relatifs à
l’assistance technique du Fonds social européen (6 M€ en AE et 13 M€ en CP), et
de crédits
budgétaires non consommés en 2
021 (3,6 M€ en AE et 10,5 M€ en CP). Ces derniers ont été
mobilisés en 2022 pour financer :
-
les charges à payer automatiques enregistrées fin 2021 ;
-
la poursuite des actions de soutien du PIC (études et évaluation, systèmes d’information,
communication, etc.) ;
-
une partie limitée du besoin attendu (8,7 M€) dans le cadre du contentieux amiante.
Sur le titre 2, le programme 155 a également bénéficié de reports de crédits de fonds de
concours pour un montant de 1,2 M
€ en AE et en CP, soit
:
-
449 786
€ en AE et CP au titre de l’assistance technique
du Fonds social européen ;
17
En 2021, des reports ont également eu lieu sur les lignes relatives aux expérimentations réalisées dans le cadre
du service public de l’insertion et de l’emploi (45 M€ en AE et 30 M€ en CP) et aux parcours emploi compétences
(pour 120 M€ en AE et 59 M€ en CP).
COUR DES COMPTES
30
-
771 645
€ en AE et CP au titre du plan d’investissement dans les compétences (PIC).
2 -
Les fonds de concours et attributions de produits dominés par le versement très
élevé de France compétences
Hors reports, les crédits ouverts par rattachement de fonds de concours ou attribution de
produits s’élèvent à 1 718 M€, dont 98 % pour le seul fonds de concours de France compétences.
Sur le programme 103, les montants perçus (1 684 M€) corres
pondent exclusivement au
fonds de concours permettant de recevoir la contribution de France compétences au
financement du plan d’investissement dans les compétences (PIC). Il s’agit d’un versement de
France compétences à l’État pour le financement de la fo
rmation des demandeurs d'emploi
prévu par les articles L. 6123-5 et R. 6123-24 du code du travail, dont le montant a été fixé par
décret en Conseil d’État fin 2018 pour les années 2019 à 2022
18
. Le décret n° 2018-1058 du 29
novembre 2018 fixant les modalités de rattachement par voie de fonds de concours des crédits
dévolus à la formation professionnelle renvoie ces modalités au droit commun des fonds de
concours finançant l’investissement prévues à l’article 5 du décret n°
2007-44 du 11 janvier
2007, pour la même période (2019-2022). Ces dispositions prévoient un calendrier
d’encaissement des fonds correspondant aux titres de perception émis à chaque échéance prévue
par convention avec la partie versante ; il permet également une gestion différenciée des AE et
CP. Les crédits de France compétences sont donc listés en annexe de l’arrêté ouvrant des crédits
par voie de fonds de concours. Les flux de décaissements sont également prévus par convention
entre l’État et l’opérateur, prévoyant trois premiers versement
s par trimestre et un dernier
versement au plus tard au 1
er
décembre pour le solde de l’opération. Cependant, les versements
ont toujours eu lieu de manière bisannuelle en avril et septembre, en contradiction avec l’article
R. 6123-28 du code du travail, qui prévoit un versement trimestriel.
Afin de réduire les tensions majeures de trésorerie de l’opérateur, il a été décidé, en cours
de gestion 2022, de moduler l’échéancier de versement, ce qui a été traduit dans une
modification de la convention, qui prévoit désormais des versements «
selon les besoins de
financement du PIC et les disponibilités de trésorerie de France compétences
». Ces
modulations ont permis de prendre en compte les points bas de trésorerie de l’opérateur prévus
entre les mois de juillet et août 2022, et de repousser au mois de septembre le premier versement
de fonds de concours à l’État, avant le versement du solde en novembre, selon un calendrier
toujours dérogatoire. Ces évolutions ont répondu partiellement à la recommandation de la Cour
formulée dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2021. Il demeure une autre
composante de la recommandation non mise en œuvre en 2022, portant sur le dimensionnement
des versements, pour tenir compte du déséquilibre financier de France compétences. Il est à
noter que le budget initial de France compétences pour 2023 prévoit une participation à la
formation des demandeurs d’emploi à hauteur de 800 M€, correspondant environ à la moitié du
montant versé les années précédentes, mais d’un ordre d
e grandeur comparable aux
financements destinés à la formation des demandeurs d’emploi du fonds paritaire de
sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), supprimé par la réforme de 2018.
18
L’article 4 du décret n° 2018
-1331 du 28 décembre 2018 relatif à l'organisation et au fonctionnement de
France compétences fixe le montant pour les années 2019 à 2022 : le montant de cette dotation est fixé à 1,632
Md€
pour 2021 et 1,684
Md€
pour 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Malgré ces progrès indéniables réalisés au-
delà de l’exercice so
us contrôle, la Cour réitère
sa critique sur la régularité de ce fonds de concours, qu’elle a formulée dans les quatre dernières
notes d’analyse de l’exécution budgétaire, ainsi que dans son référé du 2 avril 2021 sur la
conception et les conditions de mis
e en œuvre du Plan d’investissement dans les compétences.
La direction du budget rappelle que, conformément au II de l’article 17 de la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF), les critères constitutifs d’un fonds de concours sont
respectés dès
lors que la participation fait l’objet d’un acte contractuel matérialisant le caractère
volontaire du versement et que cette participation concourt à des dépenses d’intérêt public. Pour
la Cour, un versement prévu explicitement par le code du travail, dont le montant est fixé par
un décret en Conseil d’
É
tat (ce que le conseil d’administration de l’organisme se borne à
entériner par voie de délibération puis par voie conventionnelle), ne saurait être qualifié de
versement volontaire.
En outre, le versement de France compétences est financé par les contributions des
entreprises à la formation professionnelle et à l’alternance, assises sur la masse salariale, qui
constituent les ressources de l’opérateur, ce qui, en substance, revient à affecter la fraction du
produit d’une taxe directement à une mission du budget général. Or, le Conseil constitutionnel,
dans sa décision n° 2005-
528 du 15 décembre 2005, a précisé qu’un prélèvement qui revêt «
un
caractère obligatoire […] ne [figure] pas parmi les recettes qui [
peuvent] abonder un fonds de
concours
».
Enfin, ce fonds de concours présente une forte spécificité dans la mesure où, si le plan
d’investissement dans les compétences
devait durer de 2018 à 2022 (avec une prolongation en
2023), le versement de France compétences, tel que prévu par le code du travail, est permanent.
Avec la fin du plan d’investissement dans les compétences fin 2023 et pour desserrer la
contrainte financière pesant sur l’opérateur, il est essentiel de remettre à plat le montant et les
modalités de la contribution de France compétences au financement de la formation des
demandeurs d’emploi et de sécuriser sur le plan juridique les reversements à opérer à France
compétences compte tenu de la sous-exécution des crédits rattachés à la mission par voie de
fonds de concours. En effet, les fonds versés par France compétences sont associés au PIC qui
a motivé ces montants élevés et n’ont pas vocation à être reportés jusqu’à extinction. Selon la
direction du budget, au regard de l’exécution du PIC, d
eux reversements sont prévus en 2023,
un premier à hauteur de 1 M€ au titre des dispositifs Hope 2019 et POEC
19
2019 et un second
à hauteur de 230 M€ au titre de la sous
-exécution dans le cadre des pactes régionaux.
Selon la direction du budget et la DGEFP
, de tels reversements s’inscrivent dans le cadre
des dispositions générales régissant les fonds de concours
20
et ne nécessitent pas de
modification du décret en Conseil d’État qui avait fixé le montant des contributions de
l’opérateur pour les exercices 20
19 à 2022, sans prévoir
d’objectif d’exécution du fonds de
concours
. La Cour ne partage pas cette analyse. En effet, s’il s’agit formellement d’un fonds de
concours, le montant des versements à l’
É
tat n’était pas librement déterminé par le conseil
d’administration de France compétences, mais fixé par un décret en Conseil d’
É
tat qui n’a pas
prévu la possibilité de reversement venant diminuer le montant de la contribution versée
19
Préparations opérationnelles à l’emploi collectives.
20
Dans le cas d’un fonds de concours traditionnel, conformément à l’article 7 du décret de 2007 précité, qui n’a
pas été rendu spécifiquement applicable au versement de France compétences,
« sauf stipulation contraire,
lorsqu'une opération, pour laquelle un fonds de concours a été versé, est abandonnée ou lorsque la clôture de
l'opération fait apparaître un excédent de versement, les fonds non utilisés sont reversés à la partie versante ».
COUR DES COMPTES
32
(cf. article R. 6123-24 du code du travail et article 4 du décret n° 2018-1331 du
28 décembre 2018)
21
.
La DGEFP prépare un nouveau décret en Conseil d’État visant à revoir le montant et le
calendrier de versement de la contribution de France compétences sans prévoir de dispositions
sécurisant le reversement des fonds non consommés.
Pour 2024 et les exercices suivants, la Cour invite à examiner deux modalités possibles
de gestion de la contribution de France compétences :
-
l’affectation du produit d’une fraction de la contribution unique des entreprises au
financement de la
formation professionnelle et de l’alternance à un compte d’affectation
spéciale (CAS)
22
finançant la politique contractuelle avec les régions en matière de
formation des demandeurs d’emploi,
-
ou, en cas de maintien du fonds de concours, la fixation du montant de la contribution
chaque année par le conseil d’administration de France compétences. Si le principe d’un
fonds de concours était conservé, il conviendrait au moins de remanier les dispositions
réglementaires (du code du travail et du décret de 2018) pour se rapprocher du droit
commun des fonds de concours et laisser le conseil d’administration de France compétences
libre de déterminer le montant de la contribution à verser.
Le programme 102 n’a bénéficié que d’un rattachement de 25 M€ par l’Agefiph, afi
n de
financer des actions en faveur des entreprises adaptées (versement annuel pendant quatre ans),
dans une logique de diversification des financements. Ce rattachement est moitié moins
important que celui intervenu en 2021 et prévu en LFI 2022. Aucun rat
tachement n’est
intervenu par cofinancement du Fonds social européen (FSE) au titre de l’initiative pour
l’emploi des jeunes (IEJ) de l’allocation versée dans le cadre de la Garantie jeunes.
Le programme 103 bénéficie également de deux attributions de produits pour moins de
70
000 €. Le programme 155 en bénéficie pour 8,5 M€ provenant majoritairement du
fonds
d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et du fonds social
européen au titre de l’assistance technique.
3 -
Des transferts significatifs, fruit de l’articulation complexe avec le programme
portant les dépenses de relance
Les crédits transférés demeurent importants en 2022 à -
696 M€ d’AE et + 466 M€ de
CP. Pour
mémoire, ils étaient inférieurs à 10 M€ en AE et en CP en 2020 et se sont élevés à
1
923 M€ en AE et 1
277 M€ en CP en 2021, du fait du déploiement d’une partie du p
lan de
relance par le biais de la mission
Travail et emploi
.
L’essentiel des crédits tran
sférés en 2022 concerne des transferts entrants et sortants entre
les programmes 102, 103 et 364 (programme
Cohésion
de la mission
Plan de relance
) qui ont
eu lieu en préparation de l’atterrissage de la gestion 2022.
Les transferts entrants du programme 364 aux programmes 102 (
64,7 M€ en AE et
149,6
M€ en CP
) et 103 (
128 M€ en AE et 381 M€ en CP
) correspondent à la poursuite du
21
La même question se posera en cas de reports non consommés au-delà de 2023.
22
Il a existé jusqu’en 2019 un CAS FNDMA alimenté par une fraction de la taxe d’apprentissage
; une partie des
crédits a financé des COM avec les régions sur le développement de l’apprentissage jusqu’en 2014.
AN
ALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE
33
déploiement du plan de relance (avec la poursuite d’abondements de la mission par des crédits
du plan de relance pour des dispositifs financés par les deux missions
23
), notamment :
-
les contrats aidés à destination des jeunes (surnuméraires au regard des crédits de la
mission) prescrits en 2021 et se poursuivant en 2022 (transfert de 141 M€ sur 244 M€
programmés en LFI 2022 sur le progr
amme d’origine)
;
-
les Pric amendés dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution
» (158 M€) ; le FNE
-Formation
(fonds supplémentaires liés à la relance)
: seuls 40 M€ de CP sont transférés, sur 288 M€
de crédits disponibles (dont 242 M€ de reports) ;
-
la rev
alorisation de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle (81 M€).
Il existe par ailleurs un transfert sortant du programme 103 vers le programme 364 à
hauteur de 808,4
M€ en AE
destinés au financement de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage,
principalement prélevés à hauteur de 769 M€ d’AE sur la ligne finançant l’aide de droit
commun aux employeurs d’apprentis. Il tire les conséquences de l’anticipation au 1
er
semestre
de la
signature de contrats d’apprentissage, dont les aides exceptionnelles sont imputées sur le
programme 364, alors que les aides et donc les engagements sont activés au second, au moment
de la mise en œuvre du contrat. Le programme 364 a ainsi manqué d’AE au
second semestre.
Les autres transferts concernent des actions plus ponctuelles en lien avec les actions de la
mission et des montants beaucoup plus faibles, ou des mouvements de budgétisation des ETPT
de la mission, notamment :
-
transfert du programme 103 vers le programme 423
Accélération de la modernisation des
entreprises
et vers le P112
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du
territoire
, respectivement pour
50 M€ en AE et en CP
destinés au financement de la mise
en œuvre de l’appel à
projets Deffinum et
15 M€ en AE et en CP
destinés au financement
d’une opération de développement de l’apprentissage en Île
-de-France, au titre du Fonds
national d’aménagement et de développement du territoire
;
-
transfert du programme 363
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
vers le programme
103 pour un montant total de
15,5 M€
en CP uniquement destiné au financement de la
restructuration du parc d’imprimeries de presse.
-
transferts du programme 155, pour un montant total net de - 5
M€
correspondant à des
transferts de personnel, pour 65 ETP,
transférés pour l’essentiel vers le programme 354
Administration territoriale de l’État
,
dans le cadre de la mise en œuvre de la réorganisation
de l’administration territoriale de l’État (circulaire dite OTE)
.
C -
D
es outils d’auto
-assurance qui ont fonctionné à leur échelle
En gestion, la responsable de programme a procédé à d’importantes annulations, au
-delà
de la réserve de précaution, principalement portées par le programme 102. Dans ce cadre,
l’intervention du décret d’avance n’a pas significativement modifié l’exécution. Ces
annulations s’expliquent principalement par une baisse non anticipée du coût de l’allocation de
solidarité spécifique et des enveloppes trop volontaristes pour les mesures destinées aux jeunes
et à l’insertion.
23
Ce choix a fait l’objet de critiques formulées dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2021.
COUR DES COMPTES
34
En parallèle, les LFR ont procédé, comme on l’a vu, à des ouvertures de crédits massives
sur le programme 103, notamment au titre de subventions à France compétences et de l’aide
exceptionnelle à l’apprentissage, lignes qui n’existaie
nt pas en LFI. Ces annulations ont donc
été préférées à des redéploiements plus massifs du programme 102 au programme 103.
1 -
Des annulations dont le montant a dépassé celui de la réserve de précaution
La mise en réserve initiale (583
M€ en AE et 537
M€ en C
P) a été calculée programme
par programme en appliquant le taux de 4 % sur les crédits hors titre 2 et de 0,5 % sur les crédits
du titre 2.
Le taux de mise en réserve a été appliqué uniformément sur l’ensemble des
dispositifs, puis diminué, pour les opérateurs, pour prendre en compte le poids de la masse
salariale dans les subventions pour charges de service public, y compris pour Pôle emploi
24
.
La réserve de précaution a été modifiée dans le cadre du décret d’avance
du 7 avril 2022.
En effet, les 172 M€ de crédits annulés sur la mission ont dû faire l’objet d’un dégel en gestion.
L’essentiel de l’annulation (170 M€ en AE et en CP) a porté sur le programme 102 et plus
précisément, sur :
-
la sous-exécution des crédits f
inançant l’allocation spécifique de solidarité (
-
93,5 M€), les
projections de Pôle emploi indiquant une baisse tendancielle sur l’année
;
-
la sous-exécution de la garantie jeune (-
27 M€) et des dispositifs d’insertion par l’activité
économiques (-
29 M€)
alors que les lignes avaient été sous-exécutées en 2021 et
budgétisées à plus haut niveau encore en 2022, avec une incertitude sur la capacité
d’absorption.
Bien que couvrant 60 % de la réserve du programme, cette annulation apparaissait
soutenable et l’a
effectivement été, puisque des crédits ont encore été annulés en LFR2
(- 273
M€ d’AE et
-
524 M€ de CP), les crédits annulés faisant l’objet d’un surgel, avant
annulation, ce qui explique le montant important des surgels en 2022 (au total, 414 M€). Ces
ann
ulations s’inscrivaient dans la droite ligne du décret d’avance, portant sur les mêmes lignes
à peu de choses près (-
172 M€ sur l’ASS,
-
195 M€ sur le CEJ,
-
74 M€ net sur la Garantie
jeunes, dans ses différentes composantes d’allocations et d’accompagnem
ent
25
, -
179 M€ sur
l’insertion par l’activité économique). Les annulations correspondent à 9,5 % des crédits
disponibles sur le programme 102.
S’agissant du programme 111, l’ensemble de la réserve initiale (3,3 M€ CP) a été annulée
.
En LFR2, 3,6 M€ ont été
annulés en sus (1 M€ reportés de l’exercice 2021 pour prévenir
l’éventualité d’une difficulté dans la mise en place et la perception de la taxe affectée qui
finance l’Arpe, devenus sans objet avec la perception de la taxe
; 2,6 M€ de crédits relatifs à la
santé au travail, pour des projets dont la mise en œuvre est décalée).
24
La réserve de précaution affectée à la subvention pour charges de service public (SCSP) de Pôle emploi a été
calculée conformément à la circulaire 2B2O-21-3231 du 3 août 2021 relative à la gestion budgétaire et comptable
publique des organismes et opérateurs de l'État pour 2022. Le montant de cette réserve pondérée s’est établi à
hauteur de 21,13 M€ en
AE et en CP, soit un niveau de crédits disponib
les après réserve de 1 093,32 M€ en
AE et
en CP.
25
Les annulations étaient principalement le fruit du décalage du versement de la dotation aux missions locales et
de
la mise en œuvre des appels à projets
en faveur des « jeunes en rupture ».
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
S’agissant du programme 155, le décret d’avance a annulé presque 2 M€ au sein de la
réserve de précaution, mais les crédits ont été rétablis en LFR1, pour finalement être annulés
en LF
R2 avec toute la réserve et une partie des crédits disponibles pour un montant de 5 M €.
Sur le programme 103, la réserve (241
M€ en CP) a été dégelée et mobilisée.
En définitive, les annulations effectives ont dépassé la mise en réserve initiale de 534
M€
,
708 M€ ayant fait l’objet d’une annulation ou d’un dégel en gestion à fin d’annulation.
Graphique n° 3 :
utilisation de la réserve de précaution
Source
: Cour des comptes, d’après les réponses au questionnaire adressé à l’administration
2 -
Des redéploiements limités au sein de la mission, avec le recours privilégié aux
lois de finances rectificatives
Même si le programme 102 connaissait une sous-exécution significative (-
570 M€ entre
l’exécution et la LFI), les redéploiements par virement ont été limités. Le principal
concerne un
virement du programme 102 vers le programme 103
, 119 M€ étant prélevés sur les allocations
de solidarité spécifique au profit du financement des aides exceptionnelles à l’apprentissage
.
Sur le programme 155, les crédits hors titre 2 ont été abondés par trois virements
d’
un total de
7
M€ en AE et 8 M€ en CP
, dont
6 M€ en AE et 5 M€ en CP du programme 102 (en matière
de systèmes d’information et de communication, dont notamment «
I-milo »).
Comme on l’a vu, le choix a été fait de procéder à des
annulations et des ouvertures de
crédits en loi de finances rectificative n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022. Outre les évolutions
majeures pour le programme 103 décrites en partie 1.1.2, cette LFR a également procédé à des
ajustements sur d’autres briques
mineures :
-
+
368 M€ en AE et +
334 M€ en CP au titre de l’actualisation de la prévision sur les
compensations d’exonération de cotisations sociales
dont les projections sont
notoirement complexes, comme présenté dans la sous-partie suivante ;
-
+
150 M€ en AE et CP au titre de la subvention exceptionnelle versée à l’A
fpa (voir
partie opérateurs) ;
-
- 155
M€ en AE et
- 181
M€ en CP de
réévaluations sur le reste du programme au titre
notamment des emplois francs ou du FNE (voir partie points d’attention par
programme).
Réserve
initiale
Dégels en
gestion
Surgels
Annulations
Mise en réserve
Utilisation
COUR DES COMPTES
36
D -
Une fin de gestion toujours aussi peu pilotable, aboutissant à une
sous-consommation majeure
1 -
Un schéma de fin de gestion satisfaisant hors plan d’investissement dans les
compétences (PIC)
La mission a fait l’objet d’une sous
-consommation important
e (20,8 Md€ de CP
consommés pour 23,2 Md€ de crédits ouverts) qui est concentrée sur le programme 103
(12,8
Md€ consommés pour 15,1 Md€ ouverts,
soit 2,3
Md€ encore disponibles à fin d’année).
En effet, sur ce programme, une part importante des crédits n’e
st pas pilotable et ne pouvait pas
être annulée : 1 831
M€
de CP non consommés fin 2022 sont rattachés au fonds de concours du
PIC. On notera que 2
847 M€ étaient disponibles à ce titre (1
164 M€ de reports 2021 et 1
684
M€ en flux 2022), avec l’effet boule de neige déjà noté d’une accumulation de reports, et que
seuls 1
016 M€ ont été consommés (972 M€ pour les plans régionaux et 44 M€ pour les
programmes nationaux
26
), soit moins que le montant des reports 2021.
S’agissant du PIC, comme on l’a vu en partie 1.2.2, il n’est pas entièrement just
ifié de le
considérer comme non pilotable, dès lors que des reversements à France compétences sont
possibles, mais ils ne pouvaient effectivement pas être faits
à l’occasion d’une des deux LFR,
requérant à la fois un cadre juridique adapté et une stratégie claire de sortie du PIC.
Si l’on neutralise le PIC, l’ajustement en fin de gestion
, réalisé notamment par la LFR de
décembre 2022, est très satisfaisant et aboutit à une consommation des crédits disponibles à
hauteur de 98,9 % sur la mission, illustrant les progrès dans la modélisation des dépenses des
deux principaux programmes, qui se décompose ainsi :
-
programme 102 : 98,6 % ;
-
programme 103 : 99 % si le PIC est neutralisé (85 % sinon) ;
-
programme 155 : 95,8 % ;
-
programme 111 : 87,3 % (sur un petit montant global de programme, du fait du report de
la
mise en œuvre d’une partie de la réforme relative à la
santé au travail de 2021).
S’agissant du programme 102, on note un ressaut de programmation
de crédits pour les
chantiers d’insertion en fin d’année, compensé par la sous
-consommation sur les dispositifs
ciblant les personnes en situation de handicap.
Pour les crédits pilotables du programme 103, le dimensionnement d
u coût de l’
aide
exceptionnelle à l’apprentissage a manifestement été difficile,
jusque tardivement, les
incertitudes de dynamique de l’apprentissage s’ajoutant à une complexité technique
d’articulation avec le
programme 364.
2 -
Une exécution au profil très différent de la programmation initiale
L’exécution 2022 est marquée par les dépenses relatives à l’alternance et donc par des
évolutions endogènes au champ de la mission
Travail et emploi
qui auraient dû être intégrées
26
En 2022, la DGEFP a modifié son référentiel budgétaire pour suivre de manière distincte la mise à contribution
du fonds de concours et distinguer les reversements relevant des programmes nationaux (eux-mêmes suivis sur
deux lignes) de ceux réalisés au titre des Pric.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
au moins partiellement en programmation initiale.
Les aléas qu’ont constitué la crise
ukrainienne et l’inflation ont pu être internalisés sans difficulté.
Les dépenses exécutées en 2022 sur la mission s’élèvent à 24 833
M€ en AE et 20
786
M€
en CP, soit respectivement + 57 % et + 42 % par rapport à la LFI, un décalage sans commune
mesure avec les millésimes antérieurs, y compris 2021.
a)
Les crédits exécutés sur le programme 103
Les dépenses exécutées sur le programme 103 s’établissent à 16 655 M€ en AE et 12 802
M€ en CP, soit des montants très supérieurs (+
85 % en AE et + 65 % en CP) à ceux votés en
LFI (6 965 M€ en AE et 6 085 M€ en CP) comme à ceux exécutés en 2021 : 12 411 M€ en AE
(+ 34 %) et 10 059 M€ en CP (+ 27
%). Le taux d’exécution des crédits ouverts (après prise en
compte du fonds de concours, d
e la LFR 2, des reports et des transferts) n’est que de 95,5 % en
AE et de 85 % en CP, proches de taux observés en 2021.
Ce taux d’exécution en AE et en CP s’explique pour l’essentiel du fait des
surbudgétisations des crédits consacrés au PIC, dont les différentes lignes de crédits présentent
une sous consommation de 589 M€ en AE et de 1 900 M€ en CP, dont l’essentiel provient des
crédits affectés au financement du volet régional du plan (530 M€ en AE et 1 832 M€ en CP).
Comme l’an passé, mais dans des proportions encore plus importantes, il s’agit du principal
déterminant de la sous-consommation des crédits disponibles du programme 103, qui aurait pu,
comme l’an passé également, être réduite en modifiant par voie réglementaire le montant de la
dotation versée par France compétences au fonds de concours.
Pour le reste, il s’agit de sous
-
consommations mineures, en particulier lorsqu’on les
rapporte au montant total des crédits inscrits, à l’exception des crédits du FNE et du FNE
-
Formation dont les CP présentent une sous-
consommation de 27 % (107 M€) des crédits
disponibles, alors que les AE sont correctement consommées. De manière générale, comme les
crédits exécutés en faveur de la formation, les montants consommés en 2022 au titre de
l’anticipation des mutations économiques sont inférieurs aux montants 2021, soit 369 M€
contre 579 M€ en 2021, ce qui correspond à un recul de 36 %.
À l’échelle de l’ensemble du programme, l’analyse de la consommation 2022 par rapport
à 2021 est faussée par le double effet :
-
d’une part, de l’augmentation des subventions exceptionnelles à France compétence
(4
Md€ en 2022 contre 2 Md€ en 2021 sur le programme 103)
27
, liée à l’aggravation d’un
déficit de l’opérateur qui n’est pas spécifiquement lié à l’exécution 2022, mais trouve sa
s
ource dans le décalage entre le montage budgétaire initial de l’opérateur à sa création et
les décisions prises notamment à partir de 2020 par le Gouvernement en matière de soutien
exceptionnel à l’apprentissage (ainsi que les effets du recours facilité au
CPF sans reste à
charge pour le bénéficiaire) ;
-
d’autre part, par l’inscription sur le programme 103, en LF1 et LFR2, des crédits afférents
aux aides exceptionnelles à l’apprentissage, et pour un montant beaucoup plus modeste aux
contrats de professionnal
isation, qui étaient précédemment inscrits, en 2021 et jusqu’à l’été
2022, sur le programme 364.
27
En 2021, la subvention exceptionnelle à France compétence s’est élevée à 2,75 Mds d’euros au total, mais le
premier versement de 750 M € avait été inscrit et exécuté sur le programme 364.
COUR DES COMPTES
38
En dehors de ces subventions
à l’opérateur France compétences et
du soutien
exceptionnel à l’alternance, l’évolution de l’exécution du programme est caractéris
ée par une
diminution des montants exécutés :
-
les AE consommée
s passent de 10,8 Md€ en 2021 à 8,7 Md€ en 2022, soit une baisse de
26 % ;
-
les CP diminuent également, passant de 8,7 Md
€ en 2021 à 7,5 Md€ en 2022, soit une baisse
de 13 %.
Ces chiffres confirment à la fois l’ampleur prise, au sein du programme et au
-delà au sein
de la mission toute entière, par l’effort en faveur de l’apprentissage, principal déterminant du
besoin de financement de France compétences et au travers de l’aide
exceptionnelle, et la
diminution des crédits exécutés sur d’autres dispositifs, dont le PIC ou encore les dispositifs de
soutien aux mutation économiques.
b)
Les crédits exécutés sur les autres programmes
Les crédits consommés sur le programme 102 s’établisse
nt à 7 473
M€ en AE
et 7 239
M€
en CP, soit une sous-exécution de
636 M€
en AE (- 7,8 %) et 570
M€
en CP (- 7,3 %) par
rapport à la LFI et de 222
M€ (
- 2,9 %) et 103
M€ (
- 1,4 %) par rapport aux crédits ouverts.
L’atterrissage a été mieux maîtrisé qu’en 20
20 et 2021, mais la sous-exécution au regard de la
LFI diffère fortement des millésimes précédents. Elle s’explique principalement par la baisse
d’allocataires aux allocations de solidarité (
-
413 M€ dont 37 M€ pour l’allocation de
professionnalisation et de solidarité) et le surdimensionnement des mesures ciblant les jeunes
(- 304
M€), avec un nombre de bénéficiaires moindre que prévu, alors que l’inflation s’est
avérée bien supérieure à la prévision du PLF 2022 et que le coût unitaire de chaque bénéficiaire
a augmenté en cours de gestion.
Les crédits consommés sur le programme 111
s’élèvent à
39
M€ en AE (48 M€ hors
REJB
28
) et 77
M€ en CP, soit un taux d’exécution respectivement de 71 % en AE (84 % hors
REJB) et 83 % en CP (-
16 M€) qui s’explique principal
ement par une forte sous consommation
des crédits d’intervention
due à la moindre formation des conseillers prud’hommaux, à la faible
mise en œuvre du défenseur syndical et au décalage à 2023 des appels à projet de modernisation
des services de santé au travail (SST).
L’exécution de la dépense sur le programme 155 s’établit à 665 M€ en AE et 668 M€ en
CP, à un niveau stable par rapport à 2021, soit un taux d’exécution de 97 % en AE et 96 % en
CP. La sous-exécution par rapport aux ouvertures de crédits
s’élève à 23 M€ en AE et à 29
M€
en CP (dont 3,5 M€ de sous
-
exécution sur le titre 2 et 25,2 M€ hors titre 2).
28
9,3 M€ d’AE ont fait l’objet d’un retrait au titre de 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
III -
Une dépense dont la croissance n’est plus maîtrisée
A -
Une forte hausse des dépenses dans un contexte à la fois favorable et
incertain
Les graphiques ci-après présentent
l’évolution des crédits exécutés en CP de la mission
Travail et emploi
pour les cinq dernières années, par type de dépenses.
Sur moyenne période, ces dépenses sont fortement liées aux décisions politiques
concernant la politique de l
’emploi, de la formation professionnelle et de l’apprentissage
, qui
connaissent une dynamique expansionniste ces trois dernières années, à la suite de la crise
sanitaire et de la relance
, ainsi que du fait de l’intervention de l’État pour compenser un sous
-
financement du système de formation professionnelle.
S
ous l’effet de la montée en charge du plan d’investissement dans les compétences (PIC)
et des conséquences de la crise sanitaire, l
es autorisations d’engagement augmentent fortement
depuis 2019 (sauf e
n 2020 sous l’effet d’un retrait cette année
-là de 2,4
Md€ de restes à payer
qui engendre une baisse en trompe l’œil
29
)
. La hausse des autorisations d’engagement s’est
poursuivie de manière très dynamique en 2021, et encore davantage en 2022, du fait de la
relance (transferts du programme 364 de 1,9 Md€ d’AE
en 2021) mais aussi du besoin de
financement de France compétences (qui a doublé entre 2021 et 2022).
L’évolution des crédits de paiement suit celle des AE
. I
ls ont diminué jusqu’en 2019
(après des baiss
es d’AE en 2017
-2018
30
). Les années 2020 et 2021 sont marquées par
l’effet
des dispositifs liés au plan de relance (LFR 3 et LFR 4 en 2020 ;
1,3 Md€ de CP transférés du
programme 364 en 2021
auxquels s’ajoute 1 Md€ de crédits reportés de la surbudgétisation
de
2020) ; les années 2021 et 2022 par le besoin de financement susmentionné (2,1
Md€ de CP en
LFR 2
de 2021 ; 4 Md€ en LFR1 et en LFR 2 de 2022
).
Ces deux trajectoires d’AE et de CP connaissent
un décalage de plus en plus marqué. En
effet, toute la période est affectée par la sous-exécution et les décalages dans le temps des
décaissements effectifs du
plan d’investissement dans les compétences (PIC)
. En outre, à
compter du second semestre 2022, la mission po
rte un montant inédit d’aide exceptionnelle à
l’apprentissage qui est versée sur une année complète, donc avec un montant inédit d’AE
engagées sur ces six mois.
29
La
consommation réelle en AE par année est diminuée par les retraits d’engagement budgétaires (REJB) ou
retraits d’AE
:
2 Md€ de restes à payer en 2018, 2,4 Md€ en 2020, moins de 1 Md€ les autres années.
30
Extinction progressive des dispositifs
du plan d’urgence pour l’emploi à partir de mi
-2017 et recentrage des
contrats aidés sur les parcours emplois compétences.
La baisse des CP en 2019 s’explique également par une
mesure de périmètre, avec la bascule vers les allègements généraux de plusieurs exonérations spécifiques, ainsi
que la création de l’aide unique aux employeurs d’apprentis (
- 802
M€) en 2019
.
COUR DES COMPTES
40
Graphique n° 4 :
crédits votés en LFI et exécutés de 2018 à 2022
(AE, en Md€)
Source : Cour des comptes
d’après données budgétaires
Graphique n° 5 :
crédits votés en LFI et exécutés de 2018 à 2022 (CP, en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Les évolutions susmentionnées ont fortement altéré les composantes de la dépense portée
par la mission
Travail et emploi
.
Alors que les dépenses d’intervention dominaient
historiquement fortement la mission (84 % en 2020), leur part a continûment baissé, atteignant
76 % en 2021 puis 70 % en 2022, du fait du nouveau canal de financement vers France
compétences qui a fait presque tripler les dépenses de fonctionnement (comme sont catégorisées
les subventions aux opérateurs). Les fonds transférés par l’État à France compétences ne servent
13,87
13,41
13,73
14,30
15,79
11,71
14,66
12,93
20,20
24,83
0
5
10
15
20
25
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
15,36
12,45
12,98
13,54
14,64
14,95
14,19
14,74
17,68
20,79
0
5
10
15
20
25
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
en aucun cas à assurer les frais de fonctionnement très modérés de l’opérateur,
mais ont financé
les frais de formation associés aux contrats d’alternance.
Les dépenses de personnel ont également baissé entre 2020 et 2022 sous l’effet de la mise
en œuvre de la réforme OTE (voir sous partie 2.4).
Graphique n° 6 :
les dépenses 2018-2022 de la mission
par titre (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
B -
Une trajectoire budgétaire contrainte
1 -
La soutenabilité de court terme
: des réserves importantes de trésorerie à l’ASP
P
rès de 2 Md€ ont vocation à être reportés de 2022 sur 2023
(aide exceptionnelle, fonds
de concours)
31
. Ces reports sont
d’ores et déjà
minorés du fait du versement par anticipation de
plusieurs dotations afin de permettre aux opérateurs (ASP, Pôle emploi)
d’être en mesure de
faire face aux décaissements de début d
’année
, mais surtout du fait des modalités de gestion
financière de la relation avec l’ASP
32
et des limites de modélisation des besoins de financement.
31
Deux arrêtés ont été pris à la date de la fin de l’instruction
: l’arrêté ministériel
du 20 janvier 2023 portant report
de crédits ne concerne que les prog
rammes 111 et 155, à hauteur respectivement de 4,6 M€ et 2,3
M€
; l’a
rrêté du
2 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours
reporte 1831 M€ sur le programme 103.
32
Certains versements de l’
É
tat à l’ASP interviennent
a priori
(aides aux employeurs par exemple) ; le paiement
des dépenses liées aux contrats aidés et aux allocations destinées aux jeunes (CEJ, Pacea) a lieu à terme échu ; les
12 402,96
11 714,19
12 175,58
13 392,93
14 468,96
1 930,38
1 871,17
1 947,32
3 704,85
5 729,81
611,07
602,81
602,88
574,36
571,95
4,00
4,34
10,16
9,29
14,83
0,33
0,26
0,11
0,00
0,04
0
5 000
10 000
15 000
20 000
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses d'opérations financières (T7)
Dépenses d'investissement (T5)
COUR DES COMPTES
42
Pour l’ASP seule, ces avances se montent à 1 Md€, un niveau susceptible d’
interroger le niveau
d’exécutio
n effectif de la mission.
Tableau n° 3 :
évolution de la trésorerie des opérateurs de la mission
Travail
et emploi
En M€
Trésorerie au
31/12/2021
Trésorerie au
31/12/2022
Moindre
versement fin
2022
Pôle emploi
33
(trésorerie hors compte Unédic)
1 502
(
385)
601
(
435
)
252*
ASP (dispositifs rattachés à la mission)
2 075
1 803
120
Afpa
50
18
Epide
35,2
28,7
6
Centre Inffo
2,5
3,10
*Données prévisionnelles (budget révisé 2022).
Source
: Cour des comptes, d’après données transmises par les administrations
S’agissant de Pôle emploi, la trésorerie est maîtrisée à fin 2022
: elle revient (y compris
le compte spécifique de l’Unédic) à un niveau proche de 2016 (616
M€)
; hors compte
spécifique, le niveau est également en baisse au regard de 2020.
S’agissant de l’ASP, la maîtrise de la trésorerie constitue une difficulté récurrente.
Le
niveau de trésorerie de l’ASP fait l’objet d’un suivi
régulier par la DGEFP et la DB, à partir des
restitutions hebdomadaires
transmises par l’opérateur, notamment en fin de gestio
n, «
afin de
s’assurer que l’opérateur dispose d’une trésorerie strictement suffisante pour couvrir ses
besoins de décaissement
» (direction du budget).
Ainsi, de manière plus inédite, l’ASP a connu
au cours de l’année 2022 des tensions importantes
: au début
des mois d’
avril, de juin, de
septembre et à la mi-décembre, le solde de trésorerie
(pour l’ensemble des dispositifs gérés pour
le compte de la DGEFP, en tant que RPROG ou RBOP) a été très faible, ce qui a conduit à
décaler les paiements aux bénéficiaires par deux fois. En outre, le programme 364 a présenté
un déficit de trésorerie d’août 2022 à décembre 2022
, ce qui a nécessité des redéploiements,
qui ne sont réalisables que par exception par l’ASP et alourdissent le travail de réconciliation à
fin d’a
nnée.
Ces tensions ne sont pas reflétées dans les données à fin d’année, comme l’illustre le
tableau ci-
dessous, la trésorerie de l’agence, notamment dans le champ de la mission
Travail et
emploi,
demeurant très abondante. Cette situation résulte principalement de la difficulté à
dimensionner correctement les aides exceptionnelles à l’apprentissage (qui correspondent à
931
M€ des disponibilités de l’ASP sur les lignes des
programmes 364 et 103
34
), malgré des
travaux de modélisation opportuns de la DGEFP
35
, mais aussi à la sous-exécution sur les
paiements au titre des aides aux entreprises adaptées sont faits de manière simultanée (le même mois que le
décaissement par l’ASP).
33
La trésorerie comprend les disponibilités sur le compte spécifique de l’Unédic. Ce compte présente dans son
solde la différence cumulée entre la contribution de l’Unédic due et la contribution encaissée.
34
L’État a décaissé 600 M€ à ce titre en décembre sur le programme 364, non sortis des comptes de l’ASP.
35
La DGEFP a développé, d’une part, un modèle statistique afin d’estimer les entrées en apprentissage et, d’autre
part, un modèle budgétaire afin d’estimer les coûts des aides.
Elle juge les résultats obtenus très satisfaisants sur
ANAL
YSE DE L’EXÉCUTION B
UDGÉTAIRE
43
mesures jeunes ou IAE, et au maintien de lignes abondant des dispositifs éteints (emploi
d’avenir).
Tableau n° 4 :
évolution de la trésorerie disponible de l’ASP au 31
décembre,
pour les politiques du travail et de l’emploi (en M€)
Mission
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Travail et emploi
127
376
458
1 404
556
1 000
Plan d’urgence
2 708
210
2
Plan de relance (BOP MTEI)
1 308
801
Total
127
376
458
1 682
2 074
1 803
Source
: Cour des comptes, d’après données transmises par les administrations
La DGEFP a indiqué poursuivre à la fois des travaux techniques sur le rythme de
décaissements des aides
et sur l’évolution des modalités de facturation de ses principaux
opérateurs (dont Pôle emploi et l’ASP), dans le cadre de la renégociation des conventions, ce
que la Cour ne peut qu’encourager fortement
. Elle maintient sa recommandation au titre de
l’année 2022, dans l’attente de la mise en œuvre des évolutions annoncée
s en 2023.
Le montant des charges à payer (CAP) automatiques
36
, seul montant connu à la fin de
cette instruction, a fortement baissé sur les programmes 102 et 103, l’année 2021 apparaissant
à ce titre comme une exception :
3 M€ pour le programme 102 ;
3,5 M
€ pour le programme
103
; 0,1 M€ pour le programme 111 ; 4,8 M€ pour le programme 155. Pour ce dernier
programme, il est notable que 42 % des CAP concerne les systèmes d’information et 28
% le
PIC (
systèmes d’information, communication, études et statistiq
ues, modernisation).
2 -
La soutenabilité à moyen terme surdéterminée par l’ampleur des restes à payer et
la dynamique de l’apprentissage
Depuis 2018, les montants d’AE exécutés sont croissants
37
, avec un doublement entre
2020 et 2022. Ils sont de plus en plus décorrélés des CP, ce qui signifie que les restes à payer
s’accroissent, quand bien même les services procéderaient à des retraits et recyclage d’AE. Ces
derniers ne peuvent être faits qu’après une durée fixe et la trajectoire budgétaire ne peut être
altér
ée qu’à la marge. Par ailleurs, cette possibilité technique revient à modifier l’autorisation
parlementaire sur le budget de l’État, ce qui doit être fait de manière motivée et par exception.
les années 2020 et 2021.
Les anticipations pour l’année 2022 ont cependant été difficiles, les effets de
stop and go
sur le maintien de l’aide, entraînant des comportements d’anticipations des signatures, s’inscrivant à rebours des
hypothèses du modèle. Paradoxalement, la direction indique elle-
même avoir finalement écarté la mise en œuvre
de son modèle pour les décaissements sur le programme 103, décaissant l’intégralité des crédits alloués en LFR1.
36
Seules les charges à payer automatiques et automatisées sont comptabilisées. Les charges dites « manuelles »
concernent des dépenses dont le service fait n’est pas constaté, et correspondent aux dispositifs d’intervention
gérés par des tiers, pour lesquels des avances ont pu être réalisées fin 2022 et qui ne donneront donc pas lieu à
paiement en 2023.
37
Les niveaux d’AE des années 2018 et 2020 sont faussés par le retrait ces années
-
là d’un montant très important
d’AE (2 Md€ et 2,4 Md€, soit autour de 1,5 Md€ de plus que les autres millésimes).
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 7 :
exécution des crédits en AE et en CP de 2017 à 2021
(en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Les restes à payer ont crû de 4 Md€ entre 2021
38
et 2022, s’établissant à 10,8 Md€, se
décomposant ainsi :
-
programme 102 : 1
760 M€, rattachés principalement aux contrats aidés et à des dotations
des missions locales, à un niveau relativement stable ;
-
programme 103 : 8
945 M€, soit l’essentiel de la hausse des restes à payer entre 2021 et
2022, au titre des aides à l’apprentissage (exceptionnelles et de droit commun) et du PIC
(programmes nationaux et Pric) ;
-
programme 111
: 50 M€ (en forte baisse par rapport à 2021, une tranche supplémentaire
2023 de la contribution de l’
État au Fonds paritaire national ayant été payée)
-
programme 155
: 49 M€, en légère diminution par rapport en 2021.
Ces restes à payer constituent de fait un effet cliquet sur la dépense assumée par la
mission, pour les années à venir. La stabilisation annoncée pour 2023 signifie aussi une
altération des marges de manœuvre pour faire évoluer les priorités, si nécessaire. La
rigidification de la dépense induite par une pratique quasiment systématique de plans
pluriannuels dans les cinq dernières années y a contribué (voir sous-partie 3.3).
La trajectoire de moyen terme de la mission comprend donc 10 Md€ de restes à payer
mais aussi le besoin de financement de France compétences, qui malgré les mesures
d’économies (voir sous
-partie 3.2.3), ne devrait pas voir son besoin de financement se tarir
significativement.
Une nouvelle dotation exceptionnelle de 1,68 Md€ a
ainsi été prévue par la
LFI pour 2023 et a vocation à être intégrée à la mission pour le moyen terme, au moins à ce
niveau.
38
Données issues du RAP. La NEB 2021 comportait des données encore provisoires.
14,95
14,19
14,74
17,68
20,79
11,71
14,66
12,93
20,20
24,83
0
5
10
15
20
25
2018
2019
2020
2021
2022
CP
AE
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
45
C -
Des dépenses sans incidence identifiée sur l’environnement
Au sein de la mission
Travail et emploi
, aucun crédit budgétaire n’est considéré comme
ayant un impact s
ur l’environnement et parmi les dépenses fiscales (10,7 Md€), seule
l’exonération partielle de la prise en charge par l’
employeur, une collectivité territoriale ou Pôle
emploi, des frais de transport entre le domicile et le lieu de travail (120
M€) a été c
otée comme
favorable sur les axes climat et pollutions. Cette dépense fiscale, à travers la prise en charge
d’une partie des titres d’abonnements souscrits par les salariés, incite en effet à utiliser les
transports en commun dont l’impact environnemental
est plus faible que le transport individuel.
En prévoyant également la prise en charge de tout ou partie des frais de carburant et des frais
exposés pour l’alimentation de véhicules électriques, hybrides rechargeables ou
à hydrogène
engagés par les salarié
s, cette dépense fiscale participe également à encourager l’utilisation de
véhicules individuels moins polluants.
Une analyse plus exhaustive pourrait être effectuée en considérant notamment l’impact
potentiel sur l’environnement des dispositifs suivants
(aux volumes de dépenses certes très
marginaux à l’échelle de la mission) : le soutien à l’engagement de développement de l’emploi
et des compétences (Edec) relatif à la transition écologique de la filière presse ; certaines
prestations de conseil en
ressources humaines (PCRH). L’ensemble de ces mesures correspond
cependant à quelques millions d’euros.
Par ailleurs, certaines structures financées par le programme 102 (structures d’insertion
par l’activité économique, entreprises adaptées) peuvent égale
ment déployer des activités ayant
un impact positif sur l’environnement (recycleries, maraîchage biologique par exemple).
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Nouvelle recommandation) : présenter au Parlement les conditions de
l’équilibre financier
de France compétences dans le projet annuel de performance relatif au programme 103
(DGEFP, DB) ;
2.
(Nouvelle recommandation) : rendre en compte, lors du débat parlementaire, les prévisions
budgétaires actualisées en matière de compens
ation d’exonérations de charges sociales
lorsque celles-
ci s’éloignent significativement des prévisions prises en compte pour
l’élaboration du projet de loi de finances (DB, DGEFP, DSS)
;
3.
(Nouvelle recommandation) : s
i le principe d’une contribution de Fra
nce compétences au
financement de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi par voie de fonds de
concours devait être maintenu, prendre les dispositions réglementaires permettant de
moduler chaque année le montant de la contribution et de sécuriser sur le plan juridique,
dès 2023, le reversement à l’opérateur des crédits non consommés. (DB, DGEFP)
;
4.
(Recommandation reformulée) : a
sseoir les versements à l’Agence de services et de
paiement sur le rythme réel de décaissement des aides. (DGEFP, CBCM, DB, ASP).
Chapitre II
Points d’attention p
ar programme
I -
Programme 102
Le
programme 102 est principalement constitué de dépenses d’intervention, qui
représentent 83 % des crédits de paiement en 2022 et de la subvention pour charges de service
public versée à Pôle emploi (16 % des CP en 2022).
A -
Des dépenses d’intervention en forte
sous-exécution
Les dépenses d’intervention sur le programme 102 s’élèvent en 2022 à 5
986
M€ en CP.
Les crédits de paiement sont en hausse par rapport à l’année 2021 (+
7 %), et en très forte hausse
par rapport à 2019, période avant crise (+ 20 %).
Si l’a
nnée 2021 avait déjà été marquée par des sous-
exécutions, c’est le cas de manière
plus significative en 2022, avec une sous-consommation moyenne de 15 % des CP votés en LFI
sur l’ensemble des dépenses d’intervention, sous réserve des contrats aidés qui con
naissent à
l’inverse une sur
-exécution de 21 % des crédits « hors relance » inscrits en LFI et dont la
dépense totale s’établit à + 73 % au regard de la LFI, sous l’effet des crédits du plan de relance
(en report de 2021 et en transfert du programme 364). Si pour les allocations spécifiques, est en
cause une difficulté d’anticipation des évolutions récentes ayant affecté l’assurance chômage,
pour les mesures jeunes, l’insertion par l’activité économique ou encore les dispositifs à
destination des personnes en situation de handicap, il est frappant de constater que malgré des
cibles budgétaires déjà très volontaristes en 2021, l’exécution 2022 parvient à dépasser le réalisé
de l’année précédente, même si l’exécution demeure en deçà des ouvertures de crédits.
Une
interrogation demeure sur la qualité du ciblage réalisé sur les publics les plus vulnérables.
COUR DES COMPTES
48
Graphique n° 8 :
dispositifs
d’intervention du programme 102 en 2022 (CP exécutés, en
M€)
Source
: Cour des comptes d’après données DGEFP
1 -
Les allocations spécifiques en baisse
Ce poste correspond à la participation de l’État au régime de solidarité d’indemnisation
du chômage et recouvre principalement le financement de l’allocation de solidarité spécifique
(ASS).
Les crédits ouverts en LFI ont très légèrement cru, passan
t d’une moyenne de 2
305 M€
en 2020 et 2021 à 2 340 M€ en 2022.
Les dépenses de ce poste se sont élevées à 1 925
M€, soit une sous
-exécution de 415
M€
(-
18 %), en baisse par rapport à l’exécution de l’année 2021 (
- 5 %). Cette sous-exécution est
imputable à trois facteurs :
-
le maintien des allocations chômage (allocation de retour à l’emploi) pour les personnes en
fin de droits pendant la crise sanitaire (de mars à mai 2020 et de novembre 2020 à juin
2021), ce qui a ralenti le passage des allocataires en fin de droits aux allocations de
solidarité
; cet effet se prolongera jusqu’en 2023 pour l’ensemble des allocataires, sauf les
seniors pour lesquels les derniers effets auront lieu en 2024 (l’économie estimée en 2021
était de 100 M€)
;
-
la pleine application
de la réforme de l’assurance chômage entrée en vigueur au
1
er
octobre 2021, qui allonge en pratique la période de perception de l’ARE, conduisant à
une sollicitation plus tardive de l’ASS
39
;
39
Dans le cadre de la réforme, la période de référence pour constitution des droits à l’ARE (montant et durée
d’indemnisation) a été allongée et intègre désormais les périodes d’inactivité dans une certaine limite.
Ainsi, un
même capital d’allocations est versé sur une durée plus longue
; parallèlement, les conditions de rechargement des
droits impliquent également une période de référence plus longue ce qui allonge encore la durée avant épuisement
de tous les droits ARE.
1 925
1 206
1 604
372
860
Allocations spécifiques
Insertion par l'activité
économique
Mesures jeunes
Dispositifs en faveur des
travailleurs handicapés
Contrats aidés
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
-
une conjoncture économique encore favorable en 2022, et bien pl
us soutenue qu’anticipé
lors de la rédaction du PLF, permettant un plus grand taux de retour à l’emploi et une
moindre bascule de l’ARE vers l’ASS, avec le retour en emploi de chômeurs en fin de
droits.
On notera que les périodes d’activité partielle ne s
ont pas décomptées dans les conditions
d’activité pour bénéficier de l’ASS, ce qui pourrait avoir un effet modérateur sur les dépenses
à ce titre à moyen terme.
2 -
Une meilleure performance des aides à
l’emploi des travailleurs handicapés
Dans le cadre de l’e
ngagement national «
Cap vers l’entreprise inclusive 2018
-2022 », le
G
ouvernement s’est engagé à permettre la création de 40
000 emplois supplémentaires pour les
personnes en situation de handicap d’ici 2022, les différentes aides publiques
sauf exception
(aides au poste) devant être portées à 500
M€ par an d’ici 2022.
Les crédits ouverts en LFI 2022
s’établissaient à 430
M€ en AE
et en CP, soit une
stabilisation par rapport à la LFI 2021. En prenant en compte le versement deux fois moins
important du fonds de concours
de l’Agefiph s’établissant à 25
M€
40
, le montant de crédits
disponibles est similaire à celui de 2020 et celui de 2021 (30 M€ avaient été annulés en LFR2),
traduisant une consolidation bienvenue de la ligne budgétaire.
L’exécution s’est établi
e à
372 M€, soit une sous
-
exécution de 58 M€ par rapport à la
LFI, contre
415 M€
en 2021. Toutefois, à fin décembre 2021
, l’ASP dispos
ait de 142
M€
d’aides non distribuées, ce qui est bien moins le cas en 2022, à 64 M€
. Sur l
’
année 2022, le
montant versé a
ux structures au titre de l’aide au poste 202
2
(hors expérimentation) s’élève à
410 M€, contre 365
M€
en 2021, soit 96
% de l’enveloppe notifiée
, contre 88 %
l’année
précédente, ce qui constitue un net progrès.
L’exécution 2022 se révèle donc
in fine
meilleure
que celle de 2021. Toutefois la sous-exécution au regard de la LFI illustre la difficulté à réaliser
une montée en charge importante en postes et la nécessité de ne pas faire montre d’un
volontarisme excessif dans la programmation.
Cela représente en moyenne 24 427 ETP mensuels payés sur la période janvier-octobre
2022, soit une atteinte de 92,1% de la cible de 26 525 ETP mensuels, contre 23 909 ETP à la
même période en 2021 (pour rappel à la même période en 2020 on comptait 21 947 ETP). Cette
hausse pourrait laisser entrevoir les fruits des projets financés par le
fonds d’accompagnement
à la transformation des entreprises adaptées (Fatea) doté de 20,8
M€ à la fin de l’année 2021
,
non reconduit en 2022.
Le volet du PIC en faveur des entreprises adaptées est prolongé jusqu'au 31 décembre
2023 sur un périmètre inchangé pour permettre la mobilisation des fonds engagés en 2019 et non-
consommés à fin 2022, soit environ 24 M€.
40
En 2020, le versement avait été incomplet, une première tranche de 25 M€ avait encore été versée à l’ASP.
COUR DES COMPTES
50
3 -
Les contrats aidés : une décélération en volume, complètement insensible au plan
budgétaire
La loi de finances pour 2022 visait, d’après le responsable de programme, un retour à une
« enveloppe socle
» de 100 000 parcours emploi compétences (PEC) assortie d’un retour à un
taux normal de prise en charge par l’État (50
% pour la métropole et 60
% pour l’Outre
-mer)
41
,
mais conservait une enveloppe supplémentaire de 50 000 contrats initiative emploi (CIE) Jeunes
au taux de prise en charge de 47 %. Ce volume total est plus proche de celui voté en LFI 2021
hors PEC jeunes ou d’une variation un peu modérée de l’exécution 2021, plutôt que d’un retour
aux pratiques ayant prévalu en 2019-
2020 (avec des volumes d’entrées en contrat inférieurs à
100 000, quasiment uniquement en PEC). Il faut remonter à 2018 pour identifier un réalisé qui
s’appro
che du socle proposé (131 000 entrées tous types de contrats).
Tableau n° 5 :
volumes d’entrées en contrats aidés et coûts comparés 2021 et 2022
Nombre de contrats
notifiés
Nombre de contrats
réalisés
Crédits disponibles
avant la fin de
gestion (en M€)
42
Exécution
(en
M€)
2022
67 632 PEC
47 704 CIE Jeunes
77 414 PEC
50 717 CIE
789
860
2021
150 986 PEC
43
46 580 CIE Jeunes
104 921 PEC
73 757 CIE jeunes
636
530
Source : Cour des comptes ; données issues des circulaires FIE (notifications) et Dares, Poem (cumul annuel des entrées en
contrats y compris reconduction)
Les dépenses au titre des contrats aidés s’établissent à + 73 % par rapport à la LFI (+
21 %
de sur-
exécution hors crédits de relance et, pour le reste, sous l’effet des reports de crédits
« relance » 2021 et de
s transferts 2022 du programme 364) et à + 62 % par rapport à l’exécution
2021. La dynamique des contrats aidés n’avait pas été anticipée et malgré des mesures de
régulation
44
a peiné à être maîtrisée en 2022, même si les reports 2021 (150 M€) et les sous
-
e
xécutions du programme 102 ont donné des marges de manœuvre au responsable de
programme. Comme en 2021, les préfets ont été autorisés à réaliser une fongibilité entre les
supports CIE et PEC.
Les facteurs de cette sur-exécution majeure sont les suivants :
-
en premier lieu, l’effet année pleine du stock de contrats 2021 aux taux majorés
45
;
41
Objectif toujours stable de nombre d’entrées en PEC dans le projet de loi de finances depuis 2018.
42
LFI, après mise en réserve et transferts, avant fin de gestion.
43
Dont un 40 % de jeunes.
44
Les nombreuses mesures suivantes ont été prises : suivi de la consommation physico-budgétaire, pilotage « au
contrat » préconisant une volumétrie mensuelle de prescriptions ; réalisation de cinq exercices de reprogrammation
sur l’année ; reprise d’arrêtés préfectoraux en septembre par les préfets de région pour instaurer des paramètres de
prise en charge plus bas que ceux initialement identifiés dans la circulaire ; réallocations de crédits entre régions
par la DGEFP afin de limiter les arrêts/suspensions de prescriptions sur les régions en tensions.
45
Maintien des taux de prise en charge majorés pour les contrats aidés conclus pendant la crise sanitaire et
renouvelés en 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
-
une dynamique de consommation inhabituelle au premier semestre 2022, avec une
saisonnalité perturbée de signatures de contrat (peut-être dans le prolongement de la
mobilis
ation de la fin de l’année 2021), alors que les points hauts se trouvent classiquement
à l’été, et l’application aux pics de janvier et février des prises en charge majorée de 2021,
avant publication des arrêtés préfectoraux reprenant les paramètres de prise en charge de la
circulaire FIE de 2022 ;
-
la revalorisation du Smic.
Sans contexte particulièrement défavorable comme cela a pu être le cas au cœur de la
crise sanitaire, il convient de renouer avec une plus forte modération de cet outil.
4 -
L’insertion par
l’activité économique, une consolidation de l’offre
Le développement du secteur de l’insertion par l’activité économique est un des axes de
la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Le président de la République
avait annoncé le
13 septembre 2018 une augmentation de 25 % du nombre d’aides pour le
secteur d’ici 2020 et l’objectif de passer de 140
000 à 240 000 personnes en IAE fin 2022.
Après 7 000 aides au poste supplémentaires en 2020 et 20 000 en 2021, le PLF 2022 en
prévoyait 16
000 de plus. L’objectif annoncé dans le PAP 2022 de 127
330 ETP semble avoir
été amoindri dès la programmation initiale et n’aurait pas été soutenable financièrement. En
définitive, cependant, on note une nette croissance du nombre de postes (ou ETP
conventionnés), passant de 83 000 en 2020 à 93 661 en 2022, pour 1
191 M€ (AE, CP) au titre
des aides au poste.
En outre, 166 M€ (en légère hausse au regard des crédits disponibles en 2021) avaient été
programmés sur d’autres mesures d’insertion par l’activit
é économique : des dispositifs lancés
en 2020, les exonérations de structures d’IAE, et l’expérimentation «
territoires zéro chômeur
de longue durée ».
En définitive, sur un périmètre complet (incluant les aides aux postes, le fonds
d’investissement, la compensation d’exonérations de charges sociales ou encore les clauses
sociales), un montant de 1 356
M€ a été programmé en LFI en AE et en CP (en hausse de
244
M€ par rapport aux crédits consommés en 2021) et 1
158 M€ étaient disponibles avant la
fin de ges
tion en décembre 2022 qui a acté 168 M€ d’annulations supplémentaires.
Finalement, le montant exécuté s’établit à 1
224
M€ (en sous
-exécution de 10 % par
rapport à la LFI), soit 8 % de plus qu’en 2021, année qui plus est portée par le FDI, dont
:
-
1 148
M€ d’aides aux postes dans les structures d’insertion par l’activité économique, soit
une sous-
exécution de 43 M€ au regard de la LFI
, mais une sur-
exécution de 107 M€ au
regard des crédits disponibles, et une hausse par rapport à
l’exécution 2021
, traduisant à la
fois une hausse du coût unitaire du poste
et une consolidation de l’offre
;
-
77
M€ sur les autres mesures d’insertion par l’activité économique
, avec une forte sous-
exécution du FDI
et l’
expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » (
7 M€
).
A
ucune dépense n’a été réalisée sur
les lignes budgétaires consacrées à plusieurs mesures
lancées en 2020 (contrats de professionnalisation dans l’IAE, CDI inclusion senior et les
expérimentations
46
) : elles sont en effet financées en gestion sur les lignes consacrées au
46
Convergence, SEVE emploi, travail alternatif payé à la journée (Tapaj).
COUR DES COMPTES
52
FDI ou aux aides aux postes classiques, ce qui ne permet pas de suivi budgétaire fin. Seul
le soutien à la création d’entreprise, mesure nouvelle de 2021, a fait l’objet d’une exécution
normale (10 M€). L’exécution des initiatives territoriales s’élève à 6,5 M€ par
redéploiement des crédits de l’IAE et des contrats aidés.
Le nombre d’ETP conventionnés en 2022 s’élève à 93
661, pour une prévision en LFI de
98 530. La hausse est marquée au regard des résultats de 2020 et 2021.
Le nombre d’ETP
effectivement réalisés (85 981), toujours provisoire, est en progression par rapport aux années
précédentes.
Depuis 2020, l’accroissement du nombre de postes devait être facilité par des projets de
développement financés par le fonds de dév
eloppement de l’inclusion (FDI). En 2022, la
stratégie de croissance de l’offre était articulée autour du suivi par les Dreets de la mise en
œuvre effective des créations d’emplois prévues
via
les appels à projets nationaux du FDI et
d’une nouvelle doctrine de mise en œuvre des conventions (annuelle ou pluriannuelle, sans
plafonnement
ab initio
des volumes d’ETP, etc.). Cette stratégie doit se poursuivre pour assurer
la pleine activation des investissements réalisés grâce au FDI, mais la programmation doit tenir
compte de la difficulté à absorber des enveloppes très volontaristes.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
Tableau n° 6 :
évolution entre 2017 et 2022 des réalisations en matière d’aides au poste
dans le champ de l’insertion par l’activité économique
2017
2018
2019
2020
2021
2022
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
LFI
réalisé*
Ateliers et chantiers d'insertion (ACI)
Coût budgétaire (CP en M€)
- exonérations
103,2
126,5
18,4
10,8
13,5
14,9
14,3
Coût budgétaire (CP en M€)
- aides au poste
621,8
624,2
634,4
568,0
700,99
861,6
838,76
ETP conventionnés
30 040
29 369
31 024
33 066
38 281
39 255
40 761
ETP réalisés
28 531
26 504
27 872
25 611
32 213
32 325
Associations intermédiaires (AI)
Coût budgétaire (CP en M€)
- aides au poste
23,9
23,9
634,4
21,6
25,1
31,2
26,8
ETP conventionnés
16 802
17 038
17 554
17 204
18 494
21 000
17 998
ETP réalisés
16 259
18 167
17 928
15 265
18 216
14 941
Entreprises d'insertion (EI) et entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI)
Coût budgétaire (CP en M€)
- aides au poste
187,4
232,5
216,2
188,6
239,5
292,0
272,7
ETP conventionnés
22 830
23 912
26 140
27 353
31 862
37 275
34 146
ETP réalisés
22 318
24 020
25 170
22 226
28 759
0
27 616
Entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI)
Coût budgétaire (CP en M€)
- aides au poste
2,8
0,0
5,7
9,3
ETP conventionnés
258
456
1 000
1 003
ETP réalisés
104
242
549
Total
Coût budgétaire (CP en M€)
936,3
1 007,1
1 503,5
791,9
979,0
1 205,5
1 161,9
ETP conventionnés
69 672
70 319
74 718
77 881
89 093
98 530
93 908
ETP réalisés
67 108
68 691
70 970
63 206
79 430
75 431
* Les données pour l’année 2022 correspondent aux données arrêtées en février 2023
; aussi, les ETP conventionnés et réalisés
ne sont pas cohérents avec les totaux présentés en sous-partie qui ont été arrêtés plus tard dans le cadre du rapport annuel de
performance (RAP) 2022.
Source
: Cour des comptes, d’après données de la DGEFP
5 -
Une refonte du paysage des mesures en faveur de l’emploi des jeunes, au coût
inédit
L’année 2022 est marquée par le déploiement du contrat d’engagement jeune (CEJ),
introduit par amendement gouvernemental et lancé au 1
er
mars 2022, qui a conduit à une refonte
du paysage des aides qui s’était complexifié en 2021
:
-
création du CEJ qui a pour objectif d’accompagner vers l’emploi durable les jeunes qui en
sont les plus éloignés, dans
le cadre du droit à l’accompagnement vers l’emploi et
l’autonomie, ce qui correspond aux objectifs associés précédemment à la Garantie jeunes à
laquelle il se substitue. À son image, il constitue un accompagnement personnalisé, global
COUR DES COMPTES
54
et intensif, qui se caractérise désormais notamment par une mise en activité du jeune au
moins 15 heures par semaine. Il n’est pas automatiquement assorti d’une allocation
;
-
maintien du Pacea, dont le CEJ constitue une modalité intensive ;
-
suppression de l’accompagnement intensif des jeunes (AIJ) et de l’allocation versée aux
anciens étudiants boursiers, introduits dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution ».
Dans ce cadre, la programmation des mesures jeunes a atteint un niveau inédit, les
montants faisant plus que doubler la programmation 2020
: 1,9 Md€ en LFI 2022 contre
1,15
Md€ en 2021 (ou 1,38 Md€ avec les crédits relance) et 0,83 Md€ en 2020. Cette
programmation est surprenante dans un double contexte : 1) de sortie de crise manifeste qui
aurait dû conduire à une modération et non une amplification au-delà même du plan « 1 jeune
1 solution » ; 2) de développement par ailleurs très intense de financements à destination des
jeunes sur le programme 103, au travers des aides à l’apprentissage et à la «
promo 16-18 ».
Il faut également relever la complexité de la programmation avec une accumulation de
lignes correspondant aux différents dispositifs et à la distinction entre les dépenses au titre du
PIC et hors PIC, ou encore la prise en charge de l’accompagnement selon l’
entité chargée de
celui-
ci, soit plus d’une quinzaine de lignes différentes.
En définitive, cet ensemble de mesures destinées aux jeunes s’établissent à 1
604 M€
exécutés, soit une sous exécution de - 16 % au regard de la LFI, mais un niveau bien supérieur
à l’exécution 2021 (+ 28 %).
Pour 2022, les cibles d’entrées étaient de 200
000 en parcours intensifs (garantie jeunes
en janvier et février et CEJ à partir de mars) en missions locales, et 100 000 en CEJ auprès de
Pôle emploi. Le PLF 2021, à la suite d’
un amendement gouvernemental, prévoyait le
financement de 200 000 entrées en Garantie jeunes (dont 100 000 entrées « supplémentaires »
associées au plan « 1 jeune 1 solution ») ; 170 776 entrées avaient été réalisées. Le lancement
du CEJ dans le cadre de la loi de finances pour 2022 a donc conduit à un « soclage » au-delà
du niveau du plan « 1 jeune 1 solution », réalisé en période de crise. Une telle décision ne peut
que signifier que ce niveau semble au Gouvernement le niveau pérenne pertinent pour sa
politique, indépendamment de la conjoncture, dès lors que celle-ci est plus favorable.
Comme l’illustre le tableau ci
-
dessous, les objectifs d’entrées en accompagnement
intensif (quelle qu’en soit la modalité) ont été atteints, alors même que le niveau pouvai
t
sembler très élevé initialement. Avec les contrats aidés ciblant les jeunes (cible de 50 000 CIE
jeunes dépassée elle aussi), cela a constitué une couverture extrêmement importante, de plus de
352 000 entrées dans un dispositif en 2022. Pôle emploi a dépassé ses objectifs quand les
POINTS D’ATTENTIO
N PAR PROGRAMME
55
missions locales étaient légèrement en deçà, ce qui peut simplement illustrer une inégale
capacité à recruter des ressources humaines pour assurer l’accompagnement.
Tableau n° 7 :
entrées dans les dispositifs jeunes comparés en 2021 et 2022
2021
2022
Accompagnement intensif (Garantie jeunes/CEJ)
170 776
301 604
Missions locales
170 776
195 446
Pôle emploi
0
106 158
Pacea
442 577
252 055
Source : Cour des comptes ; données DGEFP.
À fin 2022, les jeunes accompagnés en CEJ présentent les caractéristiques suivantes :
-
66,5 % des jeunes ont 21 ans ou moins ;
-
47,6 % sont des femmes ;
-
la part des bénéficiaires de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH)
est de 2,6 % ;
-
88,8 % des bénéficiaires ont un de diplôme de niveau 4 (baccalauréat) ou infra : ils sont
moins qualifiés qu’en 2021
;
-
18,3 % des jeunes résident en QPV, et 12,7 % résident en ZRR : ils résident deux fois moins
dans ces zones qu’en 2021.
Les mesures jeun
es ont la particularité de mêler des financements d’intervention et de
fonctionnement, du fait de la globalisation du financement de l’accompagnement de la Garantie
jeunes et du financement socle des missions locales, dont le montant est prévu dans la
conv
ention pluriannuelle d’objectifs (CPO). 497 M€ avaient été alloués en LFI dont la dernière
tranche de versement n’a pas été versée, l’exécution s’établissant à 423 M€ en forte hausse
cependant par rapport à 2021, comme l’illustre le tableau ci
-dessous. Il
n’y a pas de
globalisation concernant
Pôle emploi qui dispose d’une ligne spécifique pour le CEJ distincte
de sa subvention pour charge de service public
: 50 M€ en AE et en CP ont été accordés à
Pôle emploi en LFI 2022, pour financer 900 ETPT d’accompagn
ement (en deuxième LFR 2022
puis en PLF 2023, ces ETPT sont « soclés » dans la subvention pour charges de service public).
COUR DES COMPTES
56
Tableau n° 8 :
évolution des financements de l’État alloués aux missions locales entre
2017 et 2022
CP (en M€)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
LFI
réalisé
Crédits alloués aux
missions locales
323,3
322,8
396,4
344,1
500,3
671,8
505,2
Subvention de
fonctionnement
208,3
199,4
198,4
189,9
345,2
496,8
423,3
Associations régionales
(animation du réseau)
5,0
5,3
4,7
5,0
4,7
15,0
7,7
Crédits spécifiques pour
l'accompagnement
110,0
118,1
193,4
149,2
150,3
160,0
74,1
Garantie jeunes
100,4
118,1
193,4
149,2
150,3
160,0
74,1
Emplois d'avenir
9,6
0,0
0,0
0,0
0,0
Autres financements
mobilisables par les
missions locales
1 189,9
812,0
593,6
493,5
639,1
797,9
845,1
Allocations versées aux
jeunes
271,8
361,9
425,1
473,3
634,5
792,9
840,4
CEJ-Garantie jeunes
251,5
345,9
384,8
406,2
519,1
692,9
734,9
PACEA (ex-CIVIS)
20,3
16,0
40,4
67,1
115,3
100,0
105,4
Emplois d'avenir (aide
versée à l'entreprise)
912,0
445,1
163,3
15,5
0,0
0,0
0,0
Fonds d'insertion
professionnelle des jeunes
(FIPJ)
1,3
0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
Actions de parrainage
4,8
4,6
5,2
4,7
4,6
5,0
4,8
TOTAL
1 513,2
1 134,8
990,0
837,6
1 139,5
1 469,7
1 350,3
Source : DGEFP
B -
Les autres dépenses
Les dépenses de fonctionnement sur le programme 102 s’établissent en 2021 à 1
247
M€
(CP)
, en légère baisse au regard de l’année 2021,
dont 1 093
M€ pour la subvention pour
charges de service public (SCSP) de Pôle emploi, 77,7
M€ pour la SCSP de l’Épide,
58
M€ de
frais de gestion pour l’ASP et 4,
2
M€ de dépenses en faveur des maisons de l’emploi.
Les dépenses d’opérations financières (dotations en
fonds propres) exécutées en 2022
s’élèvent à
13,4
M€ en CP au titre de subventions d’investissement versées à l’ASP
, à la suite
d’une subvention de
3 M€
en 2021.
C -
Les indicateurs du programme 102
La maquette de performance du programme 102 présente quelques évolutions et quelques
limites récurrentes :
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
57
-
concernant le nombre de retours à l’emploi
47
:
•
création en 2022 d’un nouveau sous
-indicateur
Nombre de retours à l'emploi durable
,
dont l’ajout est tout à fait pertinent et conforme à la convention tripartite
État-Unédic-
Pôle emploi 2019-
2022 (mais dont le cadrage méthodologique n’apparaît pas au bon
endroit dans le PAP) ;
•
absence systématique de prévision comme de cible pour les indicateurs liés au nombre de
retour à l’emploi, alors que le PAP précise que ces données sont élaborées en fin d’année
après la rédaction du PAP ;
-
concernant le taux d’accès à l’emploi six mois après
une formation, déclinaison bienvenue
du taux selon le sexe mais là aussi absence de prévision comme de cible, alors que le
calendrier devrait pouvoir permettre de les insérer à temps dans le PAP ;
-
concernant le taux d'insertion dans l'emploi six mois après la sortie d'un contrat aidé, ajout
d’une nouvelle distinction pour suivre les
contrats destinés aux jeune, après avoir été
décliné par l
a situation au regard du handicap, l’indicateur l’est par sexe (homme/femme)
;
-
concernant le taux de satisfaction des demandeurs d’emploi et des entreprises à l’égard du
suivi et des services
: l’indicateur suivi est
depuis 2021 celui de la qualité des services
offerts par Pôle emploi aux entreprises et non plus de la satisfaction à l’égard de la dernière
opération de recrutement.
II -
Programme 103
L
e programme 103 est marqué par une évolution à la hausse des dépenses d’intervention,
mais celles-ci voient leur part se réduire dans le budget global des différentes dépenses portées
par le programme en raison des subventions versées à France compétences.
A -
D
es dépenses d’intervention
en forte augmentation
L
es dépenses d’intervention s’élèvent en 2022 à
8 439
M€ en CP
exécutées (contre
7 743
M€ en CP en 2021), soit 66
% des crédits exécutés au titre du programme (contre 76 %
en 21 et 93 % en 2020).
47
Pour mémoire, les cibles de cet indicateur sont exprimées à conjoncture économique constante pour capter
l’action réelle de Pôle emploi.
COUR DES COMPTES
58
Graphique n° 9 :
dépenses
d’intervention du programme 103 en 2022 (CP exécutés
, en
M
€
et en pourcentage)
Source :
Cour des comptes d’après les données du RAP 2022
La majeure partie des crédits (42 % contre 47 % en 2021, et 51 % en 2020) concerne les
compensations des exonérations de cotisations sociales (hors apprentissage). Les deux autres
dispositifs principaux sont le PIC (19 % des crédits consommés contre 26 % en 2021) et les
différentes aides en faveur de l’alternance, en très forte augmentation (3
2 % des crédits
consommés contre 15 % en 2021 et 22 % en 2020). Les entreprises, qui bénéficient de
l’essentiel des exonérations de cotisations, alternance comprise, restent de loin les principales
bénéficiaires de ces transferts, avec 5
,6 Md€ de CP, contre 4,2 Md€ en 2021, d
evant les ménages
(1,48 Md€).
1 -
Les c
ompensations des exonérations de cotisations sociales en faveur de l’emploi
Les dispositifs d’exonération de cotisations sociales visant à favoriser la création
d’emplois (hors alternance) ont représenté en 202
2 un coût budgétaire de près de 3,6
Md€, en
très légère baisse par rapport à 2021. Le montant des crédits de paiement est en recul par rapport
à l’an passé pour
chacun des dispositifs de compensation, à la seule exception du dispositif
Tepa
48
, avec 709 M€ en CP en 20
22 contre 591
M€ en 2021, ce qui peut s’expliquer par
48
Déduction forfaitaire patronale pour heures supplémentaires. Depuis le 1
er
janvier 2013, seuls les employeurs
comptant moins de 20 salariés peuvent bénéficier
d’une déduction forfaitaire patronale à hauteur de 1,50
€
par
heure supplémentaire. Les employeurs comptant un effectif de 20 salariés et plus, et moins de
250 salar
iés peuvent bénéficier d’une déduction forfaitaire patronale pour toutes les heures supplémentaires
réalisées à compter du 1er octobre 2022, à hauteur de 0,50
€
par heure supplémentaire.
1 586 671 852
19%
3 554 796 606
42%
2 730 679 098
32%
603 936 313
7%
Plan d'investissement dans les
compétences
Compensations d'exonérations de
cotisations hors alternance
Alternance (y compris compensation
d'exonération de cotisation)
Autres (appui aux mutations
économique et autres actions de
formation hors PIC et hors alternance)
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
l’évolution du dispositif, désormais ouvert sous certaines conditions aux entreprises de plus de
20 salariés.
Concernant l’exonération Acre, le niveau d’inscription des crédit
s en LFI a été réévalué
suite à la sur-
exécution constatée en 2021, mais le montant consommé, bien qu’en baisse par
rapport à 2021 (514 M€ contre 554 M€), reste supérieur au montant inscrit en LFI (476 M€).
En définitive, l’Acoss indique en mars 2023 que le coût réel serait de 487 M€, très proche de la
prévision initiale.
Tableau n° 9 :
écart entre prévision et exécution des crédits compensant des exonération
de cotisations sociales
–
hors alternance (CP, en M€)
Source : DGEFP
Au total, le niveau d’exécution dépasse d’ailleurs de
4
% celui de la LFI, du fait d’un effet
cumulé, d’une part, d’une très forte augmentation des CP consommés au titre de l’Acre, et,
d’autre part, de prévisions trop basses s’étant traduites par des inscriptions en LFI très en retrait
par rapport au réalisé 2021.
2 -
L’alternance
Sur le champ de l’alternance, l’année 2022 est marquée essentiellement par l’inscription
en cours d’année, par décret de transferts puis surtout lors des deux LFR
, des crédits afférents
à
l’aide exceptionnelle à l’apprentissage
. Le Gouve
rnement ayant annoncé en cours d’année sa
décision de maintenir ce dispositif, qui se substitue
à l’aide unique, dans les mêmes conditions
très favorables tout au long de l’exercice (5 000 €
par contrat pour les mineurs, 8
000 € pour les
majeurs, quel que soit le niveau de formation), ces prolongations successives ont été financées
par l’ouverture de crédits, en cours de gestion 2022, dans le cadre des deux lois de finances
rectificatives :
-
l’ouverture de 5 133 M€ en AE et en 743,1 M€ en CP sur le programm
e 103 dans le cadre
de la loi ° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 ;
-
l’ouverture de 559,9 M€ en CP sur le programme 103 dans le cadre de la loi n° 2022
-1499
du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.
Cette aide est imputée sur le programme 103 à compter du 1
er
juillet 2022. La LFR 2 a
par ailleurs annulé 736,3 M€ en AE sur le programme 103 compte tenu des entrées réellement
Dispositif
2021
2022
LFI
Exéc.
Écart
en %
LFI
Exéc.
Écart
en %
Exonération aide à domicile
2 079
1 959
- 120
- 6 %
1 832
1 830
- 2
0 %
Exonération Tepa
617
592
- 25
- 4 %
597
709
112
19 %
Exonération Acre
393
554
161
+ 41 %
476
514
38
8 %
Déduction forfaitaire services à la
personne
410
393
- 17
- 4 %
401
389
- 12
- 3 %
Exonérations territoriales
126
121
- 5
- 4 %
116
113
- 3
- 3 %
Total
3 625
3 619
- 6
0 %
3 422
3 555
133
4 %
COUR DES COMPTES
60
constatées sur le premier semestre
2022, plus importantes qu’anticipées et imputées sur le
programme 364, comme évoqué en première partie.
S’agissant du programme 103 et outre les restes à payer sur les conventions relance
engagées en 2021 sur des dispositifs tels que le FNE ou encore les EDEC, les crédits en
provenance du programme 364 ont permis de financer les dispositifs du plan de transformation
de la formation professionnelle comme l’appel à projets «
tiers-lieux » ou encore Deffinum.
Des redéploiements entre mesures du BOP ont été opérés en gestion 2022. Ces redéploiements
ont été effe
ctués au profit du financement des aides exceptionnelles à l’alternance afin de
couvrir les besoins non couverts en budgétisation 2022.
3 -
Les emplois francs
Les crédits consommés au titre des emplois francs se sont élevés à 278
M€ en AE
(293
M€ en 202
1) et 112
M€ en CP (
118
M€ en 202
1).
Introduit par l’article 175 de la loi de finances pour 2018 sous la forme d’une
expérimentation courant du 1
er
avril 2018 au 31 décembre 2019 sur 194 quartiers prioritaires
de la politique de la ville (QPV), le dispositif consiste à verser une prime à toute entreprise ou
association, quel que soit l’endroit où elle est située sur le territoire national, embauchant en
contrat à durée indéterminée (aide de 5
000 € par an sur trois ans maximum) ou en contrat
déterminée de plus de six mois (aide de 2
500 € par an sur deux ans maximum) un demandeur
d’emploi résidant dans l’un des QPV couverts par l’expérimentation.
Depuis le 1
er
janvier 2020,
le dispositif des emplois francs, initialement déployé dans un cadre expérimental entre le
1
er
avril 2018 et le 31 décembre 2019, a été généralisé à l
’
ensemble des quartiers prioritaires de
la politique de la ville.
L’année 2022 a été marquée par un ralentissement des entrées en emplois francs, dans la
prolongation de la tendance observée au second semestre 2021. Depuis le lancement du
dispositif, le nombre cumulé de demandes d’aides acceptées est de 94
338. Les entrées réalisées
au 31 décembre 2022 atteignent 26 3
00 entrées, inférieures à l’objectif initialement fixé de
36 000. Certaines demandes au titre de 2022 seront transmises en 2023, les entreprises disposant
d’un délai de
trois mois pour effectuer leur demande.
Dans le cadre du plan de relance, afin de favoriser le recrutement de jeunes issus des
QPV, le Gouvernement a décidé de renforcer le dispositif emplois francs
via
le déploiement des
emplois francs+, avec un montant de prime supérieur la première année du contrat
correspondant à un cumul partiel avec l
’
aide à l
’
embauche des jeunes (AEJ). Aucune nouvelle
entrée n’a été constatée en
2022, le dispositif étant éteint depuis mai 2021. 5 016 demandes
avaient été acceptées sur la période 2020-2021.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
61
Tableau n° 10 :
nombre de demandes d’emplois francs acceptées depuis 2018
Années
Nb de demandes acceptées
selon l’adresse de l’employeur
Dont emplois francs +
2018
3 784
/
2019
15 632
/
2020
22 544
724
2021
27 418
4 292
2022 (S42)
24 460
/
Cumul
95 678
5 016
Source : DGEFP
4 -
Les autres dépenses
Les dépenses de fonctionnement exécutées en 2022
sur le programme 103 s’élèvent à
4,36
Md€
en CP. Elles correspondent principalement aux subventions exceptionnelles versées
à France compétences (4
Md€
en AE et en CP) et à la subvention pour charges de service public
versée à
l’Afpa, à nouveau augmentée en cours d’exécution
(
233 M€
de CP). Dans les deux cas
ces dépenses viennent pallier les difficultés de trésorerie auxquelles ces deux opérateurs sont
confrontés
, et financent indirectement des dépenses d’intervention.
B -
Les indicateurs du programme 103
Le nombre d’indicateurs de performance sur le programme 103
(hors PIC) est quasiment
resté stable entre le PAP 2021 et le PAP 22, au sein duquel quelques évolutions ont été opérées :
-
création de nouveaux indicateurs sur les dispositifs FNE-Formation et emplois francs dans
le programme 103 (nombre de parcours/salariés engagés en FNE-Formation), intégrant une
évolution dans les modalités de calcul ;
-
s
uppression de l’indicateur 3.2 du programme 103 «
Taux de reclassement à l’issue des
dispositifs d’accompagnement des licenciés économiques
» ;
-
s
uppression d’un sous
-indicateur dans le programme 103.
Comme expliqué plus haut dans la sous-
partie 1.1.2.2, l’absence de tout élément relatif à
la situation budgétaire de France compétence, et des conditions de son équilibre, demeure le
principal point d’attention relatif au contenu du PAP, et fait d’ailleurs l’objet d’une nouvelle
recommandation de la Cour (voir recommandation n° 1).
III -
Programme 111
En 2021, les crédits de paiement exécutés du programme 111 se répartissent entre des
dépenses d’intervention (5
6 %) et des dépenses de fonctionnement (44 %).
Les dépenses d’intervention (titre 6) sur le programme 111 s’établissent à
43,4
M€ en CP
,
soit au niveau de 2021 et en baisse de 12 % par rapport à 2020.
Les crédits d’interventions
COUR DES COMPTES
62
alloués en LFI sont consommés à hauteur de 68 % en CP, soit une sous consommation apparente
de 20,5 M€
.
Elles concernent principalement :
-
le soutien au paritarisme et à la formation syndicale (0 en AE, déjà portés dans leur
intégralité par l’année 2021 et
34,1
M€ en CP), qui correspondent
au paiement de la
deuxième tranche
de la contribution de l’État au Fonds paritaire national prévue dans une
convention triennale ;
-
l
a formation des conseillers prud’hom
mes, le dispositif de conseiller du salarié ou le
défenseur syndical, tous en forte sous-exécution depuis plusieurs années (5,6
M€ en CP
contre 16 M€ programmés, avec un taux de réalisation de 0
% pour le défenseur syndical
depuis deux ans, la trésorerie disponible à l’ASP suffisant au vue des faibles demandes de
remboursement) : si le contexte sanitaire a été blâmé les deux dernières années, il est
difficile de mobiliser cet argument en 2022, même si le contentieux prud’hommal demeure
en baisse et que les trop-versés en 2020-
2021 font encore l’objet de récupération cette
année ; le responsable de programme
devrait s’interroger sur le maintien d’une
programmation à ce niveau, alors qu’il lance un nouveau cycle triennal de formation
;
-
la recherche et les études (4,6
M€ en AE,
4,3
M€ en CP,
en hausse par rapport à 2020 et
2021 et en légère sur-exécution sur 2022, conséquence de la sur-exécution en AE sur
2021) ;
-
le soutien aux acteurs du dialogue social (1,6
M€ en AE, 1,
4
M€ en CP)
, en légère sous-
exécution ;
-
l’accompagnement du plan santé au travail et la modernisation des services de santé au
travail en forte sous-exécution avec le report des appels à projet concernant le deuxième
item à 2023 (0,8 M€ de CP consommés contre 3,9 M€ programmés).
Les dépenses de fonctionnement exécutées en 2022
sur le programme 111 s’établissent à
33,5
M€ en CP, en
baisse de 6
M€ p
ar rapport à 2020, mais en sur-
exécution de 5,1 M€ par
rapport à la LFI. Elles sont principalement constituées :
-
des subventions pour charges de service public des opérateurs (9,8
M€ pour l’Anact et
8,2
M€ pour l’Ansès en AE et en CP)
et une ligne suppléme
ntaire de 5,9 M€ pour le
regroupement avec les Aract ;
-
des crédits d’intervention alloués au fonds d’amélioration des conditions de travail
(Fact)
(4 M€ en AE et en CP, dont le montant a été doublé à la suite de la réforme santé au travail
de 2021, intégra
lement consommé) et aux institut du travail (1,4 M€ en CP, déclinant les
4,2
M€ engagés en 2021)
49
;
-
des dépenses relatives au développement et à la maintenance des systèmes d’information
des élections syndicales et patronales, en très forte baisse du fait de la position dans le cycle
électoral (passée de 11,1
M€ en AE et 16,5
M€ en CP, à 3,2 M€ d’AE et 2,7 M€ de CP
) et
au soutien aux acteurs du dialogue social (1,8
M€ en AE
;
2,2 M€ en CP)
.
Le schéma de performance du programme 111 a été profondément modifié pour le
PLF
2019 afin de prendre en compte les priorités gouvernementales en matière d’orientation de
l’activité de contrôle des services d’inspection du travail, notamment sur la lutte contre le travail
49
Perçus par des établissements, ces crédits sont considérés comme des dépenses de fonctionnement dans le titrage
Chorus, mais constituent en réalité des dépenses d’intervention.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
63
illégal et les fraudes au travail détaché. Il a été intégralement dupliqué en 2020 et 2021, afin de
stabiliser la maquette de performance et d’en mesurer la pertinence sur la durée
50
. L’esprit reste
le même en 2022, mais l’un des deux sous
-
indicateurs correspondant à l’indicate
ur n° 1
Part
de l'activité des services de l'inspection du travail portant sur les priorités nationales de la
politique du travail
a été modifié
: l’indicateur de part des contrôles parmi les interventions a
été remplacé par un suivi de la part des interve
ntions concernant l’égalité professionnelle entre
les femmes et les hommes. Cette évolution est surprenante alors que l’égalité homme
-femme
figurait dans le plan national d’action depuis 2020 et que les priorités 2021
-2022 ont justement
porté sur le dévelo
ppement des contrôles (en 2021, fraude à l’activité partielle, prévention de
la pandémie
; en 2022, présence renforcée sur les lieux de travail sur l’ensemble des priorités).
La Cour avait relevé dans la note d’exécution budgétaire 2019 que quatre des sep
t
indicateurs de ce programme sont désormais relatifs à l’activité de l’inspection du travail, alors
que ce programme ne finance pas cette activité
: les crédits de rémunération (titre 2), d’action
sociale et de formation de l’inspection du travail sont po
rtés par le programme
155 -
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail
de la mission
Travail et emploi
, tandis que ses crédits de fonctionnement (hors titre 2) sont portés par le
programme 354 -
Administration territoriale d
e l’État
de la mission
Administration générale et
territoriale de l’État
. Une action 04
Lutte contre le travail illégal,
qui ne porte pas de crédits,
sous-
tend l’action de l’inspection du travail au sein du programme 111.
La direction générale du travail avait néanmoins insisté sur la nécessité, compte tenu du
rôle et des missions qui incombent à l’inspection du travail, de rendre compte de l’action de
celle-
ci et de son efficience, au citoyen et à la représentation nationale, au travers d’indicateurs
pertinents et quantifiables.
S’agissant du niveau donné aux différents indicateurs, le seul point à relever est la fixation
à 65 % de la part du temps de travail effectivement consacrée par les agents de l’Anact au plan
santé au travail, en 2022 comme en 2021, en recul par rapport à 2020 (70 %), alors que le
nouveau plan a été opérationnel en 2022.
Le responsable de programme l’explique par
l’intégration des Aract au sein de l’Anact et donc l’extension de son périmètre de priorités.
IV -
Programme 155
86 % des crédits exécutés sur le programme 155 correspondent aux dépenses de
personnel, qui représentent 3 % des crédits consommés de la mission
Travail et emploi
.
A -
Des dépenses de personnel qui
s’inscrivent dans le respect du
plafond
d’emploi et
la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale
de l’
État
La mission
Travail et emploi
a respecté le plafond d’emplois défini en LFI, non modifié
en LFR (7 961 ETPT - 65 ETPT transférés) avec 7 731
ETPT exécutés. L’effort de maîtrise des
effectifs de l’État s’est poursuivi en 2022, avec une nouvelle diminution du plafond d’emplois
50
À
l’exception près d’une modification de
l’intitulé de l’indicateur 3.1
en 2021.
COUR DES COMPTES
64
à hauteur de 240 ETPT
51
par rapport au plafond fixé en LFR 2021, et le transfert de gestion de
114 ETPT en dehors de la mission.
Tableau n° 11 :
p
lafond d’emplois de 2018 à 2022
, en ETPT
en ETPT
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2022/2021
Plafond d'emplois (LFI)
9 251
8 852
8 599
7 804
7 961
157
Transferts de gestion
12
13
9
49
- 65
- 114
Plafond d'emploi (LFR)
9 091
8 852
8 683
8 201
7
961
- 240
Exécution du plafond d'emplois
8 977
8 769
8 643
8 215
7
731
- 484
Écart entre plafond et exécution
- 126
- 96
- 49
- 35
- 165
- 130
Source : DFAS
Tableau n° 12 :
schéma
d’emplois de 2018 à 2022
, en ETP - effectifs physiques
Schéma d'emplois en
ETP
Exécution
2018
Exécution
2019
Exécution
2020
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
Sorties totales
819
840
904
985
868
1 064
dont sorties pour
retraite
441
469
475
454
495
416
Entrées
595
655
630
666
868
986
Variation des ETP
(entrées moins sorties
totales)
-
224
-
185
-
274
-319
0
-
78
Source : DFAS
Pour la première fois depuis au moins 2016, la part des départs en retraites sur les sorties
totales est inférieure à 40 % (39 % en 2022, contre 46 % en 2021, 53 % en 2020, 56 % en 2019).
Cette évolution doit être nuancée au regard des évolutions du périmètre du programme,
particulièrement concerné par la réforme dite « OTE
» et des transferts d’effectifs qu’elle a
produits. Surtout, la baisse relative de la part des départs pour retraite est liée à la forte
augmentation du nombre de mobilités qui a marqué l’exercice 2022. Ce constat vaut d’ailleurs
pour les entrées, en forte augmentation en 2022 par rapport aux années précédentes.
La différence de dynamique constatée entre le plafond d’emploi et le schéma d’emplois
52
est lié au fait que ce dernier ne tient pas compte de certaines populations rémunérées par le
programme, comme les agents contractuels occasionnels et les agents contractuels recrutés en
51
La diminution de 240 ETPT du plafond d’emploi s’explique, d’après la réponse de la Direction du budget, pour
l’essentiel par l’extension en année pleine des suppressions d’emploi de 2021 (
- 83 ETPT) et la décision de retirer
les emplois d’apprentis du périmètre des plafonds d’emplois ministériels (
-
97 ETPT). S’y ajoutent la poursuite
des transferts liés à la réforme OTE (- 32 ETPT) et la diminution progressive des renforts accordés pendants la
crise sanitaire (-27 ETPT).
52
Le schéma d’emploi correspond aux variations d’effectifs affectés à des fonctions permanentes. Il est un objectif
sous-jacent au projet de loi de finances, fixé en équivalent temps plein (ETP
–
effectifs physiques). Le plafond
d’emplois correspond au plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’
État ; il est voté par le Parlement. Le
plafond d’emplois s’apprécie en moyenne annualisée (équivalent temps plein travaillé
- ETPT), se base sur la
consommation constatée dans les restitutions budgétaires et
couvre toutes les catégories d’emplois temporaires et
pérennes, à l’exception des missions rémunérées à l’acte.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
65
renfort (délégués à l'accompagnement des reconversions professionnelles
–
DARP et agents de
contrôle de l’activité partielle). En outre, le plafond d’emplois 2022 tient compte d’une
augmentation temporaire de 370 ETP (correction technique) correspondant à :
-
210 ETPT permettant de poursuivre durant l'année 2022 les renforts dans les services
déconcentrés au titre de l’acco
mpagnement des restructurations économiques et du plan de
relance (120 ETPT),
ainsi que du contrôle de l’activité partielle (90 ETPT) ;
-
160 ETPT pour couvrir les sureffectifs temporaires supportés par le ministère dans le cadre
de la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’
État.
Cette augmentation temporaire
du plafond d’emplois 370 ETPT ne se traduit pas dans le
schéma d’emplois 2022, la mission ayant bénéficié d’un schéma d’emploi neutralisé
à 0 qui ne
peut donc pas expliquer à lui
seul la consommation du plafond d’emplois.
Graphique n° 10 :
p
lafond d’emplois et exécution
de la mission
Travail et emploi
(en ETPT)
Source : Cour des comptes,
d’après D
FAS
La consommation 2022 du programme 155 traduit la mise en œuvre progressive de la
réforme de l’organisation territoriale de l’État
(OTE) s’agissant des ministères sociaux et plus
particulièrement du ministère du travail :
-
mutualisation des fonctions supports entre les préfectures et les directions départementales
interministérielles (DDI) au sein des secrétariats généraux communs départementaux
(SGCD), créés le 1
er
janvier 2021 ;
-
et un rapprochement, au 1
er
avril 2021, des deux réseaux territoriaux préexistants, les
directions régionales et départementales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale
(DRDJSCS) et les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la
consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) pour créer un nouveau réseau régional
et départemental : les directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des
solidarités (Dreets), et les d
irections départementales de l’emploi, du travail et des
solidarités (DDETS).
9 091
8 852
8 683
8 201
7 961
8 977
8 769
8 643
8 215
7 731
7 000
7 500
8 000
8 500
9 000
9 500
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
COUR DES COMPTES
66
S’agissant des emplois et crédits tit
re 2 du programme 155,
la réforme de l’
organisation
territoriale de l’État
a induit de nombreux transferts d’emplois vers le ministère de l’
intérieur.
Tous les agents n’ayant pas suivi le transfert de leurs missions, l’année 2021 a été caractérisée
par un écart entre les transferts budgétés en LFI et les effectifs réellement présents. Le plafond
d’emploi a donc été augmenté en LFR pour 2021 à hauteur de 6,2 M€ et a augmenté le plafond
d’emplois du programme 155 de 160 ETPT, au titre de l’accompagnement de l
a réforme de
l’OTE. Les inscriptions et la consommation 2022 traduisent la poursuite de l’accompagnement
de cette réforme, avec l’augmentation du plan d’emploi 2022 à hauteur de 160 ETPT. La D
FAS
indique qu’une nouvelle correction technique est bien prévue
en LFI 2023, mais à un niveau
moins élevé qu’en 2022 (120 ETP) au regard du respect du plafond d’emploi du programme
155.
B -
Les autres dépenses de fonctionnement caractérisées par
l’augmentation des dépenses liées aux systèmes d’information
Au total, les dépenses hors T2 exécutées sur le programme 155 se sont élevées à 93,4
M€
en AE et 95,8 M€ en CP, contre 95 M€ en AE et 86 M€ en CP en 2021, marquant une nouvelle
augmentation en CP, après celle constatée en 2020.
L’évolution notable de l’ex
ercice 2022 concerne les dépenses ayant trait aux systèmes
d’information, avec une forte augmentation de la LFI 2021 à la LFI 2022 (3
4,4
M€ de CP contre
15,9 M€ en 2021)
.
Au total, parmi les principaux postes de dépenses, l’action
Système
d’information
se
distingue par une augmentation de l’exécution de plus de 32 %, expliquant
l’essentiel de l’augmentation de l’exécution du programme entre 2021 et 2022.
Tableau n° 13 :
ventilation par action des dépenses hors titre 2 du programme 155
(en €)
Source : DFAS
Au sein de ce
programme, on note enfin l’exécution de dépenses imputées au titre
6, et
en particulier au compte budgétaire 64, alors qu’aucun crédit n’a été prévu sur ce compte lors
de la programmation. L’essentiel des crédits concernés finance des activités d’études,
de
production de statistiques (0,9
M€), et au titre du PIC (0,4
M€), pour un montant total de plus
de 1,4 M€, mises en œuvre par la Dares. Ces dépenses devraient en principe faire l’objet, pour
les exercices à venir, d’une budgétisation dès la LFI sur le c
ompte idoine.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
67
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
69
Chapitre III
Moyens consacrés
par l’
état aux politiques de
l’emploi, de la formation professionnelle et de
l’apprentissage
I -
Des dépenses fiscales au montant croissant non évaluées
A -
Un nombre encore élevé de dépenses fiscales, principalement
rattachées au programme 103
Le nombre de dépenses fiscales rattachées à la mission
Travail et emploi
est passé de 22
en 2018 à 19
53
en 2021 et 2022, avec
la création d’une dépense fiscale
54
et la suppression des
quatre dépenses suivantes, q
ui ont été jugées inefficientes, inapplicable ou privées d’objet avec
le changement des modalités de financement de l’apprentissage.
53
La dépense n° 120507 relative à l’é
talement sur quatre ans de l'imposition du montant des droits transférés d'un
compte épargne-temps vers un plan d'épargne pour la retraite collectif ou d'un plan d'épargne entreprise investi en
titres de l'entreprise (art. 163 A CGI), bien que désormais supprimée (art. 29 de la LFI pour 2020), a encore une
incidence fiscale jusqu’en 2024
et demeure donc inscrite au projet annuel de performance.
54
D
épense n° 120146 relative à l’exonération de l’impôt sur le revenu, sous certaines conditions et limites, des
rémunérations versées à raison des heures supplémentaires et complémentaires réalisées à compter du 1
er
janvier
2019
. La dépense n° 300109 relative à l’e
xonération des syndicats professionnels et de leurs unions pour leurs
activités portant sur l'étude et la défense des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres
ou des personnes qu'ils représentent, supprimée en 2019, a été rétablie en 2020.
COUR DES COMPTES
70
Tableau n° 14 :
dépenses fiscales supprimées
N° de la
dépense
fiscale
Libellé
Référence légale de
la suppression ou
du bornage
Impôt
Base légale
120207
Exonération de la prime forfaitaire pour
reprise d'activité prévue à l'article
L.5425-3 du code du travail
Article 87 (LFI pour
2017)
IR
CGI, art. 81 9°
quater
210311
Crédit d'impôt apprentissage
Article 27 (loi n°
2018-771)
IR/IS
Articles 244 quater
G, 199 ter F, 220 H,
223 O (1 - h) du
CGI
120306
Déduction forfaitaire minimale pour frais
professionnels prévue pour les
demandeurs d'emploi depuis plus d'un an
6° du I de l'article 30
(LFI pour 2019)
IR
Article 83 du CGI
(3° - 3
e
alinéa)
210320
Crédit d’impôt en faveur de
l’intéressement
Périmé par Décret
n°2019-559 du 6
juin 2019 - art. 1
IR et IS
CGI, art. 244 quater
T et 199 ter R
Source : DLF
Une autre dépense fiscale, le crédit d'impôt au titre des dépenses engagées pour la
formation du chef d'entreprise
, a fait l’objet d’un bornage dans le temps, à fin 2024.
Le programme 103 concentre 12 des 19 dépenses fiscales attachées à la mission
Travail
et emploi
et 88 % de leur coût, qui concernent majoritairement le secteur des services à la
personne pour un coût total de 6,5 Md€ :
-
le crédit d’impôt sur le revenu (IR) au titre de l’emploi d’un salarié à domicile (pour un
coût estimé à 5,7 Md€ en 202
2) ;
-
l’exonération de TVA pour les services rendus aux personnes physiques par les ass
ociations
agréées en application de l’article L. 7232
-
1 du code du travail (650 M€) ;
-
le taux réduit de TVA pour certains services d’aide à la personne (125 M€).
Les autres dépenses importantes sont : une défiscalisation des heures supplémentaires
sous con
ditions pour 1,7 Md€ en 2022 et l’
exonération du salaire des apprentis et des
gratifications versées aux stagiaires (322
M€).
Six dépenses fiscales, de poids très inégal (les deux premières dépenses fiscales
représentent les trois quarts des dépenses), sont rattachées au programme 111, pour un coût
estimé à 1,1 Md
€ en 202
2, en hausse de 4 % par rapport à 2021. Les principales dépenses
fiscales portent sur le soutien aux repas et aux transports des salariés :
-
l’exonération d’impôt sur le revenu au t
itre de la participation des employeurs au
financement des titres restaurant (437
M€)
dont le montant a légèrement cru, alors que dans
le cadre de la crise sanitaire
, le plafond journalier d’utilisation des tickets restaurant
(et de
l’exonération) a été doublé
(mesure valable de juin 2020 à juin 2022) ; depuis le 1
er
octobre
2022, le plafond journalier d’utilisation des titres
-restaurant a été revu à la hausse (
de 19 €
à 25 € par jour
) de manière pérenne ;
-
le taux réduit de TVA sur la fourniture de repas pour l
es cantines d’entreprises ou
d’administration
s (364
M€, dont l’estimation a été fortement revue à la baisse pour les
années 2021 et 2022 à l’occasion du PLF 2023)
;
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
71
-
l’exonération partielle de la prise en charge pour les frais de transport entre le domicile
et
le travail (120 M€).
Il ne subsiste plus qu’une seule dépense fiscale rattachée au programme 102
:
l’e
xonération de la TVA des associations intermédiaires conventionnées (visées à l'article
L. 5132-7 du code du travail) dont la gestion est désintéressée, pour un montant estimé à
110
M€ en 2022, en soutien de l’insertion par l’activité économique.
B -
Un coût dynamique qui a dépassé les 10 Md€
D’après la dernière estimation disponible (du PLF 2023), les dépenses fiscales
représentent un coût estimé à 10 157
M€, soit 49 % des dépenses budgétaires, en baisse par
rapport à la part de 55 % en 2021, du fait de la forte croissance concomitante des dépenses
budgétaires.
Graphique n° 11 :
dépenses fiscales et budgétaires de la mission
Travail et emploi
(en Md€)
Source : Cour des
comptes d’après données budgétaires
Leur coût a cru de 8,7 % par rapport à 2021 (9 344
M€)
: la hausse de près d’un milliard
d’euros du coût de la principale exonération –
le crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié
à domicile
–
n’a été que partiel
lement compensée par la baisse du coût de
l’exonération de
l’impôt sur le revenu des rémunérations versées à raison des
heures supplémentaires et
complémentaires, réalisées à compter du 1
er
janvier 2019 (-
384 M€)
55
.
55
La limite annuelle
d'exonération des heures supplémentaires a été portée de 5 000 € à 7 500 € à compter du 1
er
août 2022, par la première LFR pour 2022. Ce plafond s'applique pour l'année 2023 et est rétroactif à toutes les
heures effectuées depuis le 1
er
janvier 2022.
20,79
10,16
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
COUR DES COMPTES
72
Graphique n° 12 :
dépenses budgétaires et fiscales par
programme (en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Le montant du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile a été sous
-estimé lors
des deux précédents exercices
: lors du PLF 2021, le montant 2021 était estimé à 3,8 Md€,
ce
qui a été réhaussé à 4,7 Md€
; lors du PLF 2022, le montant 2022 avait été anticipé à 4,8
Md€
et le montant figurant en PLF 2023 est de 5,7 Md€. Vu l’ampleur de cette exonération, cette
seule sous-estimation a conduit à une sous-estimation fin 2021 de 8 % du coût total des dépenses
fiscales pour 2022.
La forte augmentation entre 2019 et 2022 du coût de ce crédit d’impôt s’explique par la
mise en place en 2021 de l’acompte du crédit d’impôt
des aides à domicile
56
, effectif depuis
juin 2022. Le montant du c
rédit d’impôt n’est plus versé l’année suivante, mais pour partie par
le biais d’une avance immédiate, le bénéficiaire déduisant directement le montant du crédit
d’impôt du paiement dû à l’autoentrepreneur ou à l’organisme concerné. En conséquence, le
coût
pour 2022 correspond à l’année 2021 majorée des avances immédiates des frais réalisées
en 2022. La DLF indiquant que les montants de l’avance estimés pour 2022 sont arbitraires à
ce stade, il convient d’être prudent sur la dynamique de croissance de la dé
pense fiscale, alors
que l’année 2022 et, surtout l’année 2023 seront des années de transition où coexisteront la
charge d’une année
n-1
complète ou quasiment complète et des avances de l’année
n.
L’évolution à la baisse de la dépense fiscale en matière d’
heures supplémentaires
s’explique par la fin de la montée en charge du dispositif. Le coût de la dépense en 2021 était
plus important du fait de la régularisation
ex post
de l’impôt sur les revenus 2020 réalisée dans
le courant de l’année 2021
: le taux de prélèvement à la source sur les revenus 2020 se basait
sur les revenus de 2018 et ne prenait donc pas en compte les exonérations d’heures
supplémentaires en œuvre depuis le 1
er
janvier 2019. En conséquence, l’impact budgétaire
2022 représente le coût pére
nne du dispositif d’où la diminution du coût entre 2021 et la
prévision 2022.
56
Décret n° 2021-1935 du 30 décembre 2021 relatif aux aides constitutives d'un acompte de crédit d'impôt prévues
à l'article 13 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022
P. 155
P. 111
P. 102
P. 103
Dépenses fiscales
0,00
1,07
0,11
8,97
Dépenses budgétaires
0,67
0,08
7,24
12,80
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES DE
L’EMPLOI, DE LA FORM
ATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
73
C -
Un plan d’action en matière d’évaluation à réorienter vers les
dépenses les plus coûteuses
Les principales dépenses fiscales de la mission n’ont pas fait l’objet d’échanges lors
de la
conférence fiscale 2022 qui a porté sur des dispositifs plus secondaires en montant.
Aucune évaluation n
’
a été réalisée sur les dépenses fiscales rattachées à la mission
Travail
et emploi
depuis
plusieurs années, malgré l’ampleur des pertes de ressources qu’elles
représentent pour l’État
.
En effet, aucune administration ne semble considérer que l’évaluation
des deux plus importantes d’entre elles (heures supplémentaires, emploi d’un salarié à domicile)
figure parmi ses missions. De manière générale, la direction de la législation fiscale (DLF)
indique qu’elles
relèvent du ministère responsable de programme auxquelles les dépenses sont
rattachées avec l’appui de ses corps de contrôle.
La DGEFP, pour sa part, considère que
l’exonération de l’impôt
sur le revenu pour les heures supplémentaires et complémentaires
(1,7
Md€) n’est pas un dispositif de la politique de l’emploi et qu’il pourrait être rattaché à un
autre programme budgétaire. Par ailleurs, elle indique qu’aucune réflexion n’est en cours po
ur
une évaluation de la dépense fiscale au titre de l’emploi à domicile (5,7 Md€), dont le
rattachement au programme 103 présente également un certain degré d’artificialité.
Cependant, il convient de saluer la mise en place d’un plan d’actions concernant
les
dépenses fiscales au périmètre de la DGEFP, composé de trois axes : (1) établir une
cartographie globale des dispositifs de soutien relevant des programmes 102 et 103 ; (2) faciliter
la mise en commun des méthodes de calcul des dépenses fiscales entre la DGEFP et la direction
de la législation fiscale (DLF) ; (3) c
onstruire une démarche d’évaluation commune
(dans ce
cadre, l’évaluation est utilisée improprement puisqu’il s’agit plutôt d’une estimation de coût)
.
Une première présentation portant sur les deux premiers axes a été adressée à la DLF dans le
cadre de la conférence fiscale. Le départ du chef de projet (présent de mars à octobre 2022) a,
cependant, mis un terme à ces travaux. Malgré un effort louable de rapprochement entre ces
directions, les éc
hanges d’information semblent –
au vu des informations disponibles à la
DGEFP
–
encore limités, dès lors que cette dernière était incapable de restituer les facteurs de
la dynamique du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile, que la DLF pouvai
t
exposer.
La DGEFP s’est focalisée pour l’instant sur les dépenses fiscales en articulation directe
avec les politiques publiques qu’elle porte, en l’occurrence le développement de
l’apprentissage et de l’insertion par l’activité économique. Ainsi, l’est
imation par la DLF de
la dépense fiscale pour les salaires des apprentis a vu sa méthode de calcul évoluer, conduisant
à une baisse du montant anticipé, malgré le développement de cette voie de formation
57
. Un
travail de modélisation microéconomique a aussi
été réalisé pour mieux mesurer l’impact de
la dépense fiscale sur la situation financière de l’apprenti. La DGEFP souhaiterait mener une
démarche similaire sur l’insertion par l’activité économique, en reprenant notamment les
57
La DLF (après échange avec la DGEFP) est parvenue à mieux cibler les apprentis
par tranche d’âge,
auxquelles
les différents taux
d’imposition
sont appliqués. Seul un tiers des apprentis âgés de 18 à 25 sont considérés comme
personnes à charge rattachées à un foyer fiscal. Et deux tiers des apprentis de 18 à 25 ans qui déposent une
déclaration d'impôt sur le revenu sont considérés comme non imposables compte tenu de leurs faibles revenus.
COUR DES COMPTES
74
conclusions d’une étude réali
sée récemment sur le modèle économique des associations
intermédiaires.
Il serait souhaitable de faire évoluer les priorités dans la conduite de cette démarche,
alors que les principales dépenses fiscales en montant ne sont pas couvertes et que l’évaluati
on
à proprement parler doit rechercher l’adéquation aux objectifs sous
-jacents de la dépense
fiscale, et non seulement une amélioration de son estimation en coût. Si la direction ne dispose
pas des ressources nécessaires, il serait nécessaire de saisir les inspections générales
compétentes.
D -
Une carence dans la nécessaire fixation d’objectifs pour les
principales dépenses
De 2019 à 2021, la Cour a recommandé de clarifier les objectifs poursuivis par les
dépenses fiscales rattachées à la mission, de les asso
rtir d’indicateurs de performance
et
d’évaluer l’efficacité des dépenses fiscales en faveur des services à la personne.
La Cour
souhaite que cette démarche de clarification des objectifs et de développement d’indicateurs
soit conduite au moins pour les plus importantes en coût (dépenses associées aux services à la
personne et aux heures supplémentaires).
La DLF considère que la recommandation est satisfaite. Sa doctrine repose sur quatre
arguments :
-
l’investissement dans l’édiction d’objectifs et d’indica
teurs se justifie pour certaines
politiques publiques dont la part de financement par des dépenses fiscales est importante ;
-
certaines dépenses fiscales contribuent à des objectifs de portée plus large ou même
différente des objectifs figurant dans le volet performance des PAP, donc ne peuvent leur
être rattachées ;
-
certaines dépenses fiscales
n’ont pas de
finalité incitative particulière, ce qui rend difficile
le choix d’un indicateur, la notion même d’efficacité de ces dispositifs n’étant pas
pertinente ;
-
à ces approches, doit donc être
préférée une démarche d’évaluation ciblée, plus pertinente
pour prendre en compte l’ensemble des objectifs poursuivis par les dépenses fiscales et les
replacer dans le contexte plus large de la politique publique à laquelle ils concourent.
La Cour ne partage pas la position de la DLF justifiant l’absence de clarification des
objectifs et de définition d’indicateurs, conduisant,
in fine
, à l’absence d’évaluation. Il semble
difficilement acceptable de ne pas s’astreindre à la fixation d’objectifs, parce que ceux
-ci
seraient pluriels.
A fortiori
, ces dépenses fiscales ne sont pas dénuées de finalités, même si
celles-ci ne constituent pas des objectifs de politiques publiques.
Jusqu’en 2017 et depuis 2021, l’objectif indiqué pour
les différents dispositifs d’aide à
domicile était de « développer les emplois de service à la personne »
58
. Or, de manière
constante, les documents budgétaires ne fournissent aucune indication quant au nombre
d’emplois concernés, ni quant à la performance
du dispositif en matière de sauvegarde ou de
création d’emplois, mais uniquement un nombre de ménages bénéficiaires. Par ailleurs, il est
58
Depuis le projet de loi de finances pour 2021, le Tome II Voies et moyens annexé précise la finalité visée par
chaque dépense fiscale.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
75
constant qu’il ne s’agit pas de l’objectif final de ces mesures. Or, les autres objectifs
éventuellement poursuivis par le dispositif (faciliter la garde des jeunes enfants, répondre aux
besoins des personnes vulnérables, limiter le développement du travail illégal ou dissimulé,
etc.)
–
et qui pourraient justifier un rattachement au moins subsidiaire à d’autres programme
s
–
ne sont pas davantage évalués. S’agissant des heures supplémentaires, il en est de même
: le
nombre de bénéficiaires n’est pas inscrit dans le PAP et l’objectif de la mesure de soutien au
pouvoir d’achat pas davantage explicité
; aucune évaluation cibl
ée ou comparative n’est
conduite.
Compte tenu des montants concernés, la DLF et la DB doivent solliciter à nouveau les
ministères responsables pour expliciter les objectifs actualisés de ces deux ensembles de
dépenses et, si cela s’avère pertinent, leur a
dosser des indicateurs de performance, comme cela
a pu être fait en 2022 pour d’autres missions. Ce travail correspond à la doctrine même de la
DLF en la matière, s’agissant de politiques publiques où la part de financement par des dépenses
fiscales est très importante. Si cet exercice doit conduire à réaffecter les dépenses fiscales à
d’autres programmes, cette clarification sera bienvenue et devrait permettre à moyen terme une
meilleure responsabilisation du responsable de programme concerné.
II -
Les opérateurs, un coût très élevé pour la mission
Après une période de stabilité de l’exécution des plafonds d’emploi des opérateurs,
l
’augmentation des
plafonds constatée en 2020 puis 2021, se confirme en 2022, et conduit à
une hausse de l’exécution des ETPT consommés. En comparant avec l’exercice 2019, qui
marquait un point bas en matière d’effectifs des opérateurs de la mission à périmètre identique,
le plafond d’emploi 2022 compte près de 2
000 ETPT de plus en trois ans (+ 1 968 ETPT).
Cette augmentation du pla
fond est essentiellement portée par l’évolution des effectifs de
Pôle emploi (+ 2 833 ETPT depuis 2019), principal opérateur de la mission
Travail emploi
en
termes d’effectifs, et que la baisse de ceux de l’Afpa n’a compensé que partiellement
(- 1 081 ETPT
), seul opérateur dont l’exécution du plafond d’emploi est en diminution en 2022.
Cette hausse globale a conduit à une augmentation de l’exécution en 2021 au
-dessus des 56 000
ETPT, niveau jamais atteint sur les derniers exercices. Ce niveau d’exécution de
s ETPT se
confirme en 2022, du fait du maintien des effectifs de Pôle emploi à un volume
proche de l’an
passé, et même
en légère augmentation. L’intégration des effectifs des Aract au sein de l’Anact
constitue un effet de périmètre qui vient encore augmenter l
e plafond d’emploi de l’ensemble
des opérateurs, mais qui ne s’est finalement pas traduit en exécution, l’intégration des effectifs
régionaux (+ 180 ETPT) ayant été réalisée au 1
er
janvier 2023.
COUR DES COMPTES
76
Graphique n° 13 :
p
lafond d’emplois et exécution
de la mission
Travail et emploi
(en ETPT)
Note
: En 2022, le plafond d’emploi en LFI comprend une évolution de périmètre du fait de
l’anticipation de transferts de personnels issus des Aract à hauteur de 180 ETPT
; l’exécution 2022 est
à périmètre constant, puisque les
évolutions de personnels n’ont pas eu lieu finalement.
Source
: Cour des comptes d’après réponses des administrations
A -
Pôle emploi
La trajectoire financière de la subvention pour charge de service public (SCSP) de
Pôle emploi est inscrite dans la convention tripartite 2019-2022 signée le 20 décembre 2019
entre l’État, l’
Unédic
et Pôle emploi, qui prévoyait la mise à disposition d’une nouvelle offre
de services.
La subvention pour charges de service public a été fixée à 1
114 M€ (soit 1
093 M€ après
mise en réserve), contre 1 150
M€ dans la LFI 2021, soit une nouvelle diminution de 36
M€,
après celles opérées en 2020 et 2021. Pour autant, ce montant ne correspond pas à la trajectoire
d’économies prévue la convention «
pour tenir compte notamment de la poursuite des efforts
de productivité engagés par l’opérateur dans l’exercice de ses attributions
», d’après la formule
du projet annuel de performance pour 2021. En effet, le montant inscrit en 2022 tient compte,
pour 50 M€, du déploiement du contrat d’engageme
nt jeunes (renforcement des effectifs de
l’opérateur)
59
.
Pour
la
quatrième
année
consécutive,
les
crédits
de
la
SCSP
de
Pôle emploi, portés par le programme 102, ont fait l’objet d’une mise en réserve (2 % des
crédits). Les crédits mis en réserve ont été annulés dans le cadre de la deuxième LFR.
59
Une
dotation complémentaire de 175 M€ était
également prévue sur le programme 364 au titre du plan
de relance, afin de
compenser la baisse la contribution de l’
Unédic en 2022. C
ette dotation complémentaire n’a
pas été versée.
55 558
54 089
55 397
55 913
56 057
54 782
53 853
54 947
56 232
55 794
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois des opérateurs
(LFI+ LFR)
Emplois des opérateurs exécutés
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
77
Hors SCSP
, Pôle emploi continue en 2022 de percevoir des financement de l’
État au titre
de son offre de service, en particulier dans le cadre du
plan d’investissement dans les
compétences (PIC). Il était initiale
ment prévu 366 M€
; le montant des financements issus du
PIC pour 2022 a été actualisé à 1 153 M€ dans le cadre du budget révisé 2022, tenant compte
des financements contractualisés après le vote du budget initial, principalement au titre des
pactes région
aux d’investissement dans les compétences
,
pour 655 M€
, et des formations
ouvertes et à distance (FOAD),
pour 120 M€.
L
’
État a également
soutenu à hauteur de 29 M€
le développement des formations et certifications aux compétences numériques socles, dans le
cadre du plan de relance. L’
État a aussi poursuivi en 2022 le financement de la revalorisation
de la rémunération de formation (6
5 M€ pour les dépenses 2022
en tenant compte des reports
de charges de l’exercice 2021) et l’allocation ponctuelle pour les jeunes (13 M€ depuis mars
2022), qui a remplacé l’aide exceptionnelle pour les jeunes déjà financée par l’
État.
En dehors des financements de l’
État
, et de ceux de l’
Unédic qui sont prévus par
convention, Pôle emploi bénéficie de plusieurs financements européens qui renforcent ses
capacités d’intervention, en particulier dans le cadre du programme React
-UE, en complément
du recours plus classique au FSE. Ces financements complémentaires, à hauteur de 355,9 M
€
en 2022, permettent le financement jusqu
’
à 100
% de prestations comme l’accompagnement
global et l’AIJ, et le financement du Parcours emploi
-santé, déployé dans le cadre du plan en
faveur des demandeurs d’emplois de longue durée, du CEJ, ou encore des
É
quip’emploi qui
interviennent en faveur des publics résidant en QPV
60
. Les financements issus de React-UE
prendront fin en 2023, ce qui devrait conduire à une baisse des financements européens au
bénéfice de Pôle emploi, à périmètre constant.
Alors que les financements de l’
État sont caractérisés par une tendance à la baisse, et que
l’opérateur développe ses capacités de
cofinancements extérieurs, Pôle emploi connaît sur
longue période une forte croissance de son plafond d’emplois. L’année 2021 avait été une année
particulièrement marquante de ce point de vue, avec le renforcement de ses effectifs sous
plafond de 1 500 ETPT pour faire face à
l’augmentation de la demande d’emploi issue de la
crise sanitaire. Alors que le chômage est reparti à la baisse depuis le mois d’avril 2021 et que
Pôle emploi fa
isait partie du champ concerné par l’effort transversal demandé aux opérateurs
publics, et que le chômage baissait depuis 2015, Pôle emploi a bénéficié de ces renforts tout au
long de l’année
2021. Cette hausse du plafond faisait pourtant suite à une hausse récente issue
de la LFI 2020.
En 2022, et malgré la baisse continue
du chômage, le plafond d’emploi de l’opérateur est
à nouveau en hausse, certes d’un montant beaucoup plus faible (+ 100 ETP
T) que les années
précédentes. En effet, le plafond prévoit le maintien de 700 ETPT au sein des 1 500 ETPT
accordés au titre de la crise sanitaire, afin de pouvoir mettre en œuvre le plan de remobilisation
des demandeurs d’emplois de longue durée, dans le cadre du plan lancé à l’automne 2021
(voir
sous-partie consacrée aux plans gouvernementaux, en 3.3). De plus, Pôle emploi a bénéficié
d’une nouvelle décision de renforcement de ses effectifs sous plafond, au titre de la mise en
œuvre du CEJ, pour 900 ETPT. Les effectifs sous plafond passent donc
de 48 778 à 48 878
pour 2022.
À
ces effectifs, il faut ajouter les ETPT hors plafond de l’opérateur, également en
60
Dans le détail, les effectifs du CEJ et d’
É
quip’emploi sont cofinancés par le FSE (à hauteur respectivement de
46 % et 53 % en 2022).
COUR DES COMPTES
78
augmentation, de
45 ETPT par rapport à 2021. Cette augmentation est principalement l’effet de
la prise en compte en année pleine des renforts
accordés en 2021 au titre de l’accompagnement
intensif des jeunes (AIJ), de la mise en œuvre du contrat d’engagement jeune (CEJ) et de
l’accompagnement des demandeurs d’emploi dans les agences des quartiers prioritaires de la
ville (É
quip’emploi). Par ail
leurs, 150 ETPT supplémentaires étaient inscrits pour le
renforcement de l’accompagnement global dans le cadre du plan pauvreté.
Au total, le budget
initial 2022 prévoyait un total de 52 928 ETPT, dont 48 878 ETPT inscrits sous plafond et
4 050 ETPT inscrits hors plafond, soit une nouvelle hausse de 545 ETPT par rapport à 2021,
après deux ans caractérisés par une forte augmentation du plafond.
Tableau n° 15 :
effectifs prévisionnels de Pôle emploi (2021-2022)
Source
: DGEFP, d’après Pôle emploi
Cette tendance haussière
qui caractérise le plafond d’emploi se vérifie également dans
son exécution. Comme l’an passé et même davantage, Pôle emploi a quasiment consommé la
totalité de son plafond (voir tableau n° 15 supra) et dépassé les prévisions d’emplois hors
plafond. En 2022, Pôle emploi a consommé 52 907 ETPT, contre 48 644 ETPT avant la crise
sanitaire (moyenne de l’exécution de 2017 à 2019)
: en trois ans, Pôle emploi a vu ses effectifs
sous et hors plafond croître de 4 263 postes, soit une augmentation de plus de 8 %.
Po
ur 2023, la convention tripartite a fait l’objet d’un avenant la prolongeant d’un an, afin
de permettre l’aboutissement des travaux engagés en 2022, qui se poursuivent en 2023,
concernant le futur établissement France travail.
Le plafond d’emploi prévu en
LFI 2023 est
quasi stable, ainsi que les ETPT hors plafond, confirmant ainsi le constat d’une stabilisation des
moyens de Pôle emploi à un niveau largement supérieur à celui de la période précédente 2017-
2019. Le montant inscrit au titre de la SCSP pour 2023 est même en hausse, à 1
250 M€ (avant
réserve), sans augmentation de périmètre. Pôle emploi précise que cette augmentation de la
subvention a vocation à financer les impacts relatifs à l’inflation (dépenses des sections 3 et 4)
ainsi que la revalorisat
ion de la rémunération des stagiaires de la formation qui faisait l’objet
d’un financement spécifique de la part de l’État jusqu’à fin 2022.
2021
2022
Var
Effectifs en ETPT
Budget révisé
Budget
B21 vs B22
Effectifs sous plafond
48 778,0
48 878,0
100,0
dont renforcement des moyens
1 500,0
700,0
800,0
-
dont CEJ
-
900,0
900,0
Effectifs hors plafond
3 605,0
4 050,0
445,0
Contrat de sécurisation professionnelle (part financée par l’Unedic)
404,0
243,8
160,2
-
Partenariats
77,2
77,2
-
Accompagnement FSE
2 340,0
2 825,0
485,0
dont AIJ/CEJ
1 386,0
1 521,0
135,0
dont Accompagnement global
562,0
712,0
150,0
dont QPV
300,0
500,0
200,0
dont Autres
92,0
92,0
-
Contrat d'apprentissage
148,8
269,0
120,2
Parcours emploi compétences
635,0
635,0
-
Total des effectifs
52 383,0
52 928,0
545,0
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
79
Tableau n° 16 :
programmation et consommation des emplois hors plafond et sous
plafond de Pôle emploi (en ETPT)
61
en ETPT
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2022/2021
Plafond d'emplois
(avec LFR 2020 et
2021)
46 742
46 445
46 045
47 945
48 778
48 878
0,2 %
Exécution
46 414
46 084
45 914
47 661
48 727
48 852
0,3 %
Écart
- 328
- 361
- 131
- 284
- 51
- 26
Hors plafond
(exécution)
3 176
2 138
2 208
2 183
3 690
4 055
9,9 %
Source : DGEFP,
d’après Pôle Emploi
Depuis trois ans, des moyens humains très importants ont été attribués à Pôle emploi pour
faire face à l’augmentation
anticipée
du nombre de demandeurs d’emploi
pendant la crise
sanitaire, puis
pour mettre en œuvre des dispositifs d’accompagnement renforcé vers les jeunes
(qui relevaient précédemment des seules missions locales)
et les demandeurs d’emploi de
longue durée
62
, ou réduire les délais de traitement des o
ffres d’emploi déposées par les
entreprises. Ces moyens supplémentaires ont été attribués à Pôle emploi dans le cadre de
plusieurs plans successifs lancés par le Gouvernement qui ont élargi significativement le
périmètre des publics bénéficiant d’un accompagnement de l’opérateur
. La présente note ne se
prononce pas sur la mobilisation de l’opérateur ou l’efficacité des dispositifs concernés, définis
parfois très précisément par le ministère chargé du travail
63
; elle alerte sur l’amplification de
ses moyens, sans priorisation claire ni redéploiements majeurs de ressources.
Dans le contexte de réduction du chômage
qu’illustrent les graphiques ci
-dessous et de la
perspective de la création d’un nouvel opérateur,
il convient de mettre un terme au renforcement
continu des moyens de Pôle emploi
et d’envisager activement leur décrue, dans un contexte de
renforcement des moyens d’autres opérateurs et alors qu’il y a eu un effort très marqué pour
diminuer les ressources humaines de l’État opérant sur ce champ.
61
Sous-plafond 2020 : 47 945 au lieu de 46 995 à la suite de la LFR 2020 (il manquait 950 ETPT au titre de la
quote-
part des renforts ETP DEFM et AIJ dans le cadre de l’autorisation de recrutement par anticipation)
; sous-
plafond 2021 : 48 778 au lieu de 49 428 à la suite de la LFR 2021 (650 ETPT AIJ étaient positionnés en sous-
plafond en loi de finance initiale et ont basculé en hors plafond du fait d’un financement FSE à 100
% intervenu
en cours d’année).
62
Dispositifs à destination des jeunes (AIJ, CEJ), des demand
eurs d’emploi des quartiers de la politique de la ville
(É
quip’emploi) et des demandeurs d’emploi de longue durée et de très longue durée (packs de remobilisation).
63
Dans le cadre du CEJ, un conseiller ne pouvait suivre plus de 30 jeunes sous contrat.
COUR DES COMPTES
80
Graphique n° 14 :
évolution des moyens humains et financiers de Pôle emploi et de celle
du nombre de demandeurs d’emploi tenus de rechercher un emploi
Source : Cour des comptes et Dares, données CVS-CJO nationales trimestrielles (demandeurs d'emploi inscrits
à Pôle emploi dans les catégories ABC, moyenne annualisée, France hors Mayotte)
Enfin, ce renforcement des moyens rend d’autant plus nécessaire la définition
d’indicateurs d’éclairage, au sein du PAP de la mission Travail emploi, permettant d’analyser
les moyens consa
crés par Pôle emploi à l’accompagnement des demandeurs d’emploi (en
complément des indicateurs existants du PAP qui permettent en théorie d’approcher sa
performance)
: effectif de conseillers en ETPT consacré à l’accompagnement des demandeurs
d’emploi par type d’accompagnement
; taille moyenne des portefeuilles par ETP de conseiller
par type d’accompagnement, fréquence moyenne effective des entretiens selon les types
d’accompagnement, etc.
B -
L’Établissement pour l’insertion dans l’emploi (Épide)
L’Épide est
un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle des
ministres chargés du travail, des armées et de la cohésion des territoires. Il assume une mission
d’accompagnement à l’insertion sociale et professionnelle des jeunes en
difficulté, dans le cadre
2 206
1 936
1 994
3 871
3 914
3 547
4 000
4 500
5 000
5 500
6 000
6 500
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Ressources de Pôle emploi
Pôle Emploi -
Total SCSP & transerts (M€)
Inscrits ABC (milliers)
49590
48222
48122
49844
52417
52907
4 000
4 500
5 000
5 500
6 000
6 500
30000
35000
40000
45000
50000
55000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Emplois de Pôle emploi (sous et hors plafond)
Pôle Emploi - exécution emploi (ETP)
Inscrits ABC (milliers)
MOYENS
CONSACRÉS PAR L’ÉTA
T AUX POLITIQUES DE
L’EMPLOI, DE LA FORM
ATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
81
de contrats de volontariat pour l’insertion d’une durée de six mois renouvelables trois fois. Les
programmes
–
en internat uniquement
–
incluent une formation civique et comportementale,
une remise à niveau sur les fondamentaux scolaires, une orientation débouchant sur un projet
professionnel, et une pré-insertion en lien avec les entreprises partenaires du dispositif.
Après l’échec à s’accorder sur un contrat d’objectifs et de performance entre 2018 et
2021, un contrat d’objectif
s et de performance 2022-2024 a été signé en 2022.
À fin 2021
, l’Épide compte 20
centres permettant l’accueil de 2 800 jeunes, mais n’en
accueillait que 1 832. À 65 %, le taux d’occupation se consolide à un niveau insuffisant et des
résultats des années an
térieures à 2020 (à près des trois quarts) et de l’objectif de 90 %, même
si les entrées sont reparties à la hausse.
La SCSP prévue en LFI en 2022 au titre du programme 102 s’élevait à 85,5
M€, en très
forte hausse par rapport à l’exécution 2021 et 2020. L’exécution s’est élevée à 77,7
M€, l’écart
entre le montant inscrit et l’exécution 2022 correspondant à l’annulation appliquée en LFR
.
L’Épide e
st par ailleurs cofinancé par le programme 147 -
Politique de la ville
à hauteur de
31,2
M€ en 2022. Enfin, l’
opérateur bénéficie également de crédits sur la ligne PIC-
programmes nationaux pour financer des projets immobiliers (déménagement et extension du
centre de Combrée en 2022, réhabilitation du site de Lanrodec, ouverture d’un 21
ème
centre en
Seine-Saint-Denis).
Le plafond d’emplois 2022 de l’Épide était fixé à 1 136 ETPT, en augmentation de 2,4
%.
Il a été exécuté à hauteur de 1 090 ETPT, soit exactement le volume du plafond 2021. Cette
nouvelle sous-exécution, après celles constatées en 2020 et 2021, à hauteur de 46 ETPT,
confirme les difficultés de recrutement de l’opérateur. Il s’agira de l’un des points de vigilance
à suivre alors que l
’Épide
a augmenté ses capacités d’accueil, le nombre de jeunes accueillis, et
bénéficie d’un nouveau contrat d’objectifs e
t de moyens pour la période 2022-2024.
C -
France compétences
Créé par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel,
France compétences est un opérateur du ministère du travail chargé des missions suivantes :
-
assurer la répart
ition et la péréquation des fonds de l’alternance et de la formation
professionnelle auprès des opérateurs de compétences (Opco) et des régions, ainsi que le
versement à la Caisse des dépôts et consignations du financement du compte personnel de
formation
(CPF) et, à l’État, d’une contribution à la formation des demandeurs d’emploi
;
-
assurer la répartition des fonds pour le financement du plan de formation des entreprises de
moins de 50 salariés auprès des Opco et du CPF transition des commissions paritaires
régionales ;
-
financer les opérateurs du conseil en évolution professionnel (CEP) pour les actifs occupés
hors agents publics ;
-
établir et actualiser le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) et le
répertoire spécifique dans le cad
re d’une commission
ad hoc
;
-
émettre des recommandations aux autorités publiques chargées de l’alternance sur la
politique mise en œuvre.
COUR DES COMPTES
82
Les frais de fonctionnement de l’opérateur sont très limités, et son plafond d’emplois, en
augmentation par rapport à
2021, ne s’élève qu’à 86 ETPT, sans être pleinement exécuté (81
ETPT consommés en 2022). En revanche, les besoins de financement de l’opérateur concernent
les transferts effectués au titre des frais de formation, et représentent des sommes considérables
sur lesquelles la Cour a déjà alerté le Gouvernement.
64
Selon les prévisions d’exécution du budget 2022 de France compétences présentées au
conseil d’administration du 13 avril 2023, dont est issu le tableau n° 17 présenté
infra
, les
charges de France compét
ences s’élèveraient à 16,2 Md€ en 2022. Ses ressources ordinaires
proviennent pour l’essentiel des contributions obligatoires des entreprises, des non
-salariés et
des catégories particulières d’employeurs à la formation professionnelle et à l’alternance (1
0,3
Md€ en 2022). Il répartit ces ressources entre différents acteurs, notamment les opérateurs de
compétences (Opco), pour leur permettre de financer les contrats en alternance et d’autres
dispositifs de formation, et la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire du compte
personnel de formation (CPF). Or, les déséquilibres importants apparus dès 2020 restent
d’actualité. Les ressources de l’opérateur devraient s’établir à 14,6
Md€ en 2022, conduisant à
un déficit de 1,6 Md€, et ce malgré le montant inédit des subventions versées par l’
État en cours
de gestion, pour 4 Md€, qui fait suite aux 2,75 Md€ déjà versés en 2021, également à
« titre exceptionnel ».
Le coût brut pour les finances publiques de l’alternance devrait dépasser 16,8 Md€ en
2022, dont
plus de 10,4 Md€ à la charge de France compétences, raison pour laquelle l’
État a
dû verser 4 Md€ de subventions exceptionnelles à l’opérateur en 2022
64
Voir en particulier le référé de la Cour,
France compétences, une situation financière préoccupante
, adressé le
5 avril 2022 à la m
inistre de l’emploi, du travail et de l’insertion
, et au m
inistre de l’économie, des finances et de
la relance.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
83
Tableau n° 17 :
budget de France compétences
Source : France compétences, avril 2023
Cette situation financière déséquilibrée résulte de causes structurelles et conjoncturelles :
reprise par les opérateurs de compétences des engagements antérieurs au 1
er
janvier 2020 au
titre des contrats d’apprentissage pour 3,3 Md€, conduisant à solliciter fortement le mécanisme
de péréquation interbranches financé par France compétences, dynamique du recours à
l’apprentissage
65
et au compte personnel de formation depuis 2020, effets de la crise sur les
recettes. Parmi ces facteurs explicatifs, le développement tous azimuts de l’app
rentissage a
particulièrement
contribué
à
dégrader
structurellement
la
situation
financière
de
l’établissement, au point que l’augmentation massive du soutien de l’
État en 2022 ne suffise
pas à assurer l’équilibre budgétaire de l’opérateur.
Ces dotations supplémentaires, intégralement consommées, ont été attribuées à
l’opérateur dans le but de pouvoir lui assurer une trésorerie suffisante pour couvrir ses dépenses,
65
Selon la
Dares, le nombre d’entrées en apprentissage dans le secteur privé a encore augmenté de 13,3 % en 2022
pour atteindre près de 809
000 nouveaux contrats. La dynamique de l’année ne se traduit pas totalement dans les
comptes de France compétences en raison du décalage de prise en charge de certains contrats par les Opco : 492
M€
de dépenses en 2022 portaient sur des contrats reçus en 2021 et 597 M€ de dépenses sont reportées en 2023 au
titre de contrats reçus en 2022.
COUR DES COMPTES
84
notamment la dynamique de l’apprentissage, et assurer le versement de la dotation rattachée
par voie de fonds de concours à la mission
Travail et emploi.
Plusieurs leviers ont été activés en 2022 par France compétences pour commencer à
réguler la trajectoire financière de l’établissement
:
-
le reversement de la trésorerie excédentaire de plusieurs Opco, liée au transfert de la
collecte des contributions des entreprises aux Urssaf et à la MSA, notamment sur la section
financière du plan de développement des compétences des entreprises de moins de
50 salariés
, estimé à 125 M€ en 2022
;
-
la révision des recommandations des niveaux de prise en charge des contrats
d’apprentissage
par France compétences, par rapport aux coûts réels des formations
réalisées par les CFA, permettra
de réduire la contribution de l’opérateur
au financement
de ces derniers ;
les estimations en cours identifient 210 M€ d’économies potentielles
pérennes ;
-
l
e nettoyage des répertoires d’enregistrement des certifications, constitue également un
levier potentiel, dont l’estimation financière
communiquée par la direction du budget est
de 160
M€
;
-
le recours à un emprunt sur douze mois, pour un montant total de 2,6 Md€.
Plusieurs mesures de régulation des dépenses relatives au compte personnel de formation
(CPF) ont été prises pour 2023 :
instauration d’un reste à charge
(qui reste à préciser par décret
en C
onseil d’État
après concertation avec les partenaires sociaux), procédures de
déréférencement, accès
via
FranceConnect+. Les mesures prévues par la loi n°2022-1587 du
19 décembre 2022 visant à lutter contre la fraude au compte personnel de formation et à
interdire le démarchage de ses titulaires constituent également une forme de régulation,
pourraient également avoir un impact à la baisse. On observe d’ailleurs une stabilisation à la
baisse des dépenses mensuelles au titre du CPF à partir des deux derniers mois de 2022.
Enfin, comme expliqué au point 1.2.2.2, l’
É
tat a engagé en 2022 la mise en œuvre des
recommandations déjà formulées par la Cour concernant le mécanisme de reversement des
contributions de France compétences au titre d
u plan d’investissement dans les compétences.
Certes, celui-
ci a à nouveau pesé sur le budget de l’opérateur pour un montant proche des années
précédentes (1
684 M€), et ce alors que le plan, et en particulier son volet régional, présente un
fort niveau de sous-
consommation des AE inscrites au budget de l’
État. La DGEFP a
néanmoins, pour la première fois, adapté le calendrier de reversement des contributions de
France compétences au fonds de concours, afin de tenir compte de la trésorerie de l’opérateur
et du niveau de consommation des crédits du PIC.
Cette évolution favorable à la prise en compte de la situation financière de
France compétences se poursuit en 2023, avec la prise en charge partielle des Pric (plans
régionaux d’investissement dans les compé
tences) par des crédits budgétaires : la loi de
finances pour 2023 a ainsi inscrit 800 M€ en AE et
400
M € en CP
au titre du fonds de concours,
allégeant ainsi la charge
à porter par l’opérateur.
Surtout, l
’effet de ces
différents
leviers n’est pas encore
chiffré, et
l’évolution des contrats
d’apprentissage en 2023 constituera dans tous les cas le principal facteur d’évolution du déficit
de l’opérateur.
Le G
ouvernement maintient l’objectif d’un million d’entrées en apprentissage
par an à horizon 2027 et a refondu à cet effet
l’aide exceptionnelle à l’embauche d’alternants
en lui conservant un niveau très avantageux, afin de soutenir la dynamique engagée en 2019 et
amplifiée à partir de 2020
, comme l’illustre le tableau ci
-dessous.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
85
Tableau n° 18 :
évolution du nombre
d’entrées en apprentissage par niveau de
formation
Source : DGEFP
Dans ce contexte,
en l’absence de toute perspective de réduction massive et à court terme
des dépenses d’apprentissage, l’État doit définir, avec son opérateur, une trajectoire financière
pluriannuelle adaptée aux choix stratégiques et fondée sur des mesures de rétablissement de sa
situation financière. L’apprentissage étant progressivement devenu, depuis 2020, le principal
outil de la politique de l’emploi de l’État, l’introduction d’une s
ubvention pour charges de
service public au bénéfice de France compétences permettrait de contribuer au rétablissement
de l’équilibre financier de l’opérateur par une recette pérenne, et de traduire sur le budget de
l’
État, autrement que par une subvention « exceptionnelle » (mais amenée à se répéter), source
d’illisibilité et d’insécurisation budgétaires, l’importance prise par les politiques d’alternance,
et en particulier de l’apprentissage, au sein des moyens de la mission
Travail et emploi.
D -
L’Agence na
tionale pour la formation professionnelle des adultes
(Afpa)
L’Afpa est un acteur essentiel de la mise en œuvre du PIC au niveau national, notamment
à travers les dispositifs Promo 16-18 ans, et Prépa
compétences. L’Afpa a également répondu
à des appels d’
offre dans le cadre de la contractualisation des Pactes avec les régions.
En 2022, le montant total des subventions versées par la DGEFP à l’Afpa est de 233
M€.
110 M€ étaient inscrits en LFI 2022 au titre des missions nationales de service public, mais
c
omme l’an passé, dans l’objectif d’éviter toute cessation de paiement, des versements
complémentaires ont été réalisés en fonction des besoins réels de trésorerie de l’Afpa. Cette
situation témoigne des difficultés de l’opérateur à traduire sur le plan bud
gétaire les effets du
plan de transformation initié en 2018, dans un contexte de déficit cumulé de plusieurs centaines
de millions cumulés.
Un plan de sauvegarde de l’emploi en date du 7 novembre 2018 devait aboutir en
novembre 2019. Par une ordonnance du 27 juin 2019, le juge des référés du tribunal de grande
i
nstance de Bobigny a exigé que le PSE soit accompagné d’une demande d’évaluation de
s
risques psycho-
sociaux et d’un plan de prévention des risques professionnels. Cette ordonnance
a repoussé la mise en œuvre du PSE à décembre 2019.
COUR DES COMPTES
86
Au 31 décembre 2020, ce PSE a permis le départ de 1 217 salariés, dont 1 064 départs
volontaires (sur 1 506 candidatures déposées) et 153 départs contraints.
En parallèle, afin de se recentrer sur ses points forts territoriaux et de réduire son passif
domanial, l’Afpa a finalisé un nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI)
pour 2020-2025, adopté en avril 2021, qui implique la fermeture de plusieurs centres.
Le COP 2020-2023 reprend les orientations stra
tégiques de l’opérateur devant lui
permettre de se replacer au cœur du service public de l’emploi et renouveler son offre de service
autour de son activité utile socialement, pour répondre aux besoins des individus, des
entreprises, des branches et des territoires.
Les cinq orientations stratégiques de l’Afpa
sont les suivantes :
-
adapter l’outil de production aux besoins de compétences du présent
et de demain au service
des politiques publiques et des branches professionnelles ;
-
passer de l’offre
de catalogue à la solution personnalisée ;
-
faire des centres Afpa une plateforme d'inclusion sociale au service de l'insertion
professionnelle dans l'emploi ;
-
renouveler le contrat social pour redonner un sens individuel et collectif aux missions ;
-
viser la performance organisationnelle et rationaliser les coûts et optimiser les fonctions
supports du siège et des régions.
L’opérateur a respecté son plafond d’emploi 2022 (5
548 ETPT), mais ses effectifs hors
plafonds ont fortement augmenté (873 contre 591 ETPT en 2021).
E -
Centre Inffo
Centre Inffo est l’opérateur de l’État chargé de l’information et de la documentation dans
le domaine de la formation professionnelle.
Le montant de la SCSP prévue en LFI était de 3,8 M€, correspondant au montant des
crédits effectivement consommés.
Centre Inffo a respecté le plafond d’emploi fixé en LFI
: 69 ETPT exécutés pour 73 ETPT
prévus. Le projet de fusion avec France compétences, abandonné après avoir pourtant été arbitré
lors du 4
ème
comité interministériel de la transformation publique réuni le 15 novembre 2019,
n’a pas été relancé en 2022. L’opérateur bénéficie désormais d’un nouveau contrat d’objectifs
et de moyens, pour la période 2022-2025.
F -
L’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation
professionnelle
L’Intefp est l’opérateur chargé de la formation initiale et continue des agents de la mission
Travail et emploi
. Le mon
tant de 13,9 M € inscrits en LFI au titre de la SCSP n’a été versé qu’à
hauteur de 13,3 M€ du fait
de
deux transferts sortants d’environ 0,5 M€, essentiellement
vers
le programme 354
Administration territoriale de l’État
, au titre de la régularisation de la prise
en charge des frais de mission des agents des Dreets
suivant des formations à l’I
ntefp.
L’opérateur a respecté son plafond d’emplois pour l’année 2022 (86 ETPT consommés
pour 87 ETPT prévus).
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
87
G -
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions d
e travail
(Anact)
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (Anact) a pour vocation
d’améliorer les conditions de travail en agissant notamment sur l’organisation du travail et les
relations professionnelles. Elle
est complétée d’un
réseau des associations régionales pour
l’amélioration des conditions de travail
(Aract).
Le regroupement de l’A
nact et des Aract,
inscrit dans les dispositions de la loi du 2 août 2021 pour le renforcement de la santé au travail,
s’est traduit budgétairement dans la LFI 2022 par la création d’une ligne budgétaire spécifique
sur le programme 111, action 06
–
renforcement de la santé au travail, sous-action 30 :
intégration des Aract
à l’A
nact
, dotée de 5,89 M€ en AE et CP, et versée en totalité à l’opérateu
r.
La SCSP versée à l’A
nact
s’est élevée en 2022 à 9,8
M€ (similaire à 2021)
, auxquels
s’ajoutent 5,89 M€ et 0,2
M€
au titre de la contribution à un réseau (Areso), soit 17 M€ de
SCSP en 2022. Enfin, également en application des dispositions de la loi du 2 août 2021, le
fonds pour l’amélioration des conditions de travail (Fact)
a bénéficié d’un financement
supplémentaire de 2 M€ pour des appels à projets en lien avec la modernisation des services de
santé au travail (SST).
En LFI 2022, le plafond d’emplois
de l’A
nact a
fait l’objet d’une mesure de périmètre de
180 ETPT pour porter les emplois des personnels des Aract
, au fur et à mesure de l’intégration
au cours de l’année 2022 de ces dernières à l’A
nact
: le plafond d’emplois s’
est établi à 249
ETPT, avec
les 69 ETPT de l’Anact
(qui elle-même disposait de 67 ETPT constatés en 2021).
L’exécution du plafond d’emplois 2022 de l’A
nact
s’élève finalement à 68 ETPT, les Aract
ayant été intégrées non pas en 2022 mais au 1
er
janvier 2023, rendant inutile cette extension de
périmètre.
Le CBCM alerte sur les risques financiers associés à la fusion
de l’Anact et d
es Aract du
fait d’une harmonisation favorable des statuts et
pratiques de rémunération.
H -
Les opérateurs rattachés à titre subsidiaire
Le Centre d’études et de recherches sur les qualifications (Céreq) est rattaché à titre
principal au programme 214 -
Soutien de la politique de l’Éducation nationale
de la mission
Éducation nationale
. Il bénéficie au titre du programme 155
d’une SCSP à hauteur de 0,9 M€
en 2021, stable depuis sept ans.
L
’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du
travail (Ansès) est rattachée à titre principal au programme 206 -
Sécurité et qualité sanitaire
de
l’alimentation
de la mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
. Elle
bénéficie au titre du programme 111 d’une SCSP de 8,2 M€ en 2022, stable par rapport aux
années précédentes.
COUR DES COMPTES
88
III -
De nombreux plans induisant une forte rigidification de la
dépense
Depuis plusieurs exercices, l’exécution de la mission
Travail Emploi
est fortement
affectée par la mise en œuvre de différents plans gouvernementaux successifs, dans l’ordre
chronologique :
-
le plan d’investissement dans les compétences (PIC), qui
porte les dimensions compétences
et emploi du «
grand plan d’investissement 2018
- 2022 » ;
-
le plan « 1 jeune 1 solution
» entièrement consacré au public jeune, lancé à l’été 2020,
en
réponse à l’urgence et dans le cadre de la relance économique, faisant l’objet d’un plan et
d’un pilotage
ad hoc
, mais financé sur crédits budgétaires de la mission et par le programme
364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
;
-
le plan de relance, devenu France relance, lancé à la suite de la crise sanitaire de 2020, et
qui comporte un volet emploi particulièrement important, au-delà des mesures destinées
aux jeunes, après un épisode de réduction de l’activité inédit
;
-
le plan de réduction des tensions de recrutements (PRTR), lancé en octobre 2021 en pleine
reprise économique et réduction du taux de chômage ;
-
à la marge, France 2030, le nouveau grand plan d’investissement, comprend un dispositif
susceptible de financer un investissement dans les compétences, qui n’interagit cependant
pas directement avec la mission
Travail et emploi
.
Depuis 2017, le Gouvernement a ainsi lancé quatre plans successifs, dont les périmètres
sont parfois complexes à délimiter, spécifiquement sur les champs de l’emploi, du travail et de
la formation, au point d’en faire une spécificité de la mission
budgétaire consacrée à ces
politiques publiques. L’analyse du plan de relance et de son articulation avec la mission a été
réalisée en détail dans le cadre de la note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2021
; les
montants à jour sont présentés en par
tie 3.4.2 et l’analyse précise de l’exécution 2022 du BOP
géré par le ministère du travail, du plein emploi et de l’insertion est présentée dans la note
d’analyse de l’exécution budgétaire des crédits de la mission
Plan de relance
. De manière
moins structurante à l’échelle de la mission, celle
-ci a été affectée également par la mise en
œuvre de
la stratégie nationale de prévention et d'action contre la pauvreté
(8,5 Md€ au total,
dont plus d’un milliard pour l’IAE), dont les résult
ats sont présentés dans la partie consacrée au
programme 102.
La principale conséquence de cette modalité est une rigidification très forte de la
trajectoire de dépense, à la hausse
66
, qu’elle soit le fruit de l’engagement politique ou même des
mécanismes budgétaires de financement choisis. En outre, joue un effet de pérennisation de
certains dispositifs et de ressources allouées aux opérateurs, comme on l’a vu avec Pôle Emploi.
Dans ce cadre, la mise en œuvre de décisions parfois déjà anciennes peut intervenir d’autant
plus facilement à rebours du cycle économique.
66
Les restes à payer du programme 103 sont
notamment constitués de 3,4 Md€ pour le PIC, 340 M€ pour les
mesures destinés aux demandeurs d’emploi de longue durée, 2,9 Md€ pour les aides exceptionnelles aux apprentis
(qui faisaient partie du plan 1 jeune 1 solution).
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
89
Cette situation explique d’ailleurs que certains financements soient finalement réorientés,
ce qui revient à créer une sorte de réserve budgétaire. Ainsi, une part des crédits du PIC a été
recyclée dans le plan de réduction des tensions de recrutement.
Ces plans se caractérisent par des durées différentes, des contenus qui évoluent dans le
temps, et des chevauchements entre les uns et les autres, y compris sur le contenu des actions
qu’ils regrou
pent. Aussi,
certaines actions figurant au sein d’un plan peuvent en sortir après
plusieurs exercices
budgétaires ou faire partie d’un autre plan lancé quelques temps plus tard.
Cette spécificité se traduit par la complexification de la programmation et de
l’exécution, en
2022 comme les années précédentes, du fait de l’accumulation de lignes budgétaires liées à
l’addition de dispositifs pourtant proches, ou correspondant parfois au même objet de politique
publique, qui rendront d’autant plus nécessaire un t
ravail de restitution
ex-post
de la réalité des
crédits exécutés au titre de chaque plan.
A -
Le plan d’investissement dans les compétences (PIC)
: des ressources
surdimensionnées
Le Gouvernement a lancé en septembre 2017 un grand plan d’investissement
(GPI) de 57
Md€ sur la période 2018 à 2022.
«
L’édification d’une société de compétences
»
figure parmi
les quatre priorités du GPI, pour un montant de 15 Md€, dont près de 14 Md€ sur le seul champ
de la mission
Travail et emploi
(programmes 102 et 103
pour l’es
sentiel, et le programme 155
pour des montants plus modestes consacrés aux dépenses supports du plan). Déclinaison
opérationnelle du g
rand plan d’investissement, le plan d’investissement dans les compétences
(PIC) vise à former et accompagner vers l’emploi
un million de chômeurs faiblement qualifiés
et un million de jeunes décrocheurs.
1 -
Règles de gestion
La gestion budgétaire des crédits du PIC soulève plusieurs difficultés :
-
en termes de suivi des engagements pris par le ministère du travail, compte tenu de
l’ampleur financière du PIC et de la diversité des dispositifs financés, tant dans leur objet
qu’au regard de leurs modalités de gestion (conventions, allocations, appels à projet, etc.)
;
-
le caractère irrégulier (ce que conteste la direction du budget) du fonds de concours par
lequel sont rattachés les crédits versés par France compétences pour la formation des
demandeurs d’emploi, dans la mesure où ceux
-ci proviennent directement de la répartition
d’une contribution obligatoire versée par les entreprise
s en vertu du code du travail et où
son principe est prévu par le code du travail et son montant arrêté par un décret en Conseil
d’État
;
-
l’absence de budgétisation initiale des crédits
qui sont rattachés par la voie de ce fonds de
concours malgré le caractère certain de ce rattachement ;
-
la complexité de gestion induite par le rattachement des crédits du fonds de concours ;
-
le volume important de reports de crédits sortants en fin de gestion (
près d’1
Md€ en 2022
comme
en 2021 et 0,7 Md€ en 2020).
COUR DES COMPTES
90
2 -
Programme 102
Les crédits mobilisés sur le programme 102 ont été principalement concentrés sur la
Garantie jeunes
, qui représente 2,3 Md€ de dépenses sur la période 2018
-2022, sur un total de
2,675 Md€ sur l’ensemble du P102.
Ce dispositif, généralisé le 1
er
janvier 2017 après une
première phase d’expérimentation, permet à des jeunes de 16 à 25 ans, ni en études, ni en
formation, ni en emploi, de bénéficier de mesures d’accompagnement renforcé par les missions
locales. À la suite de l’annonce, le 26 novembre
2020, du renforcement du plan
♯1jeune1solution, l’objectif de 100
000 bénéficiaires en 2020 a été porté à 200 000 en 2021, et
maintenu en 2022.
Depuis la mise en œuvre du
contrat d’engagement jeune
(CEJ), en
substitution de la garantie jeunes à compter du 1
er
mars 2022, nouveau dispositif qui n’est pas
inclus dans le cadre du PIC, les crédits budgétaires exécutés en 2022 sur le programme 102 au
titre du PIC sont en forte réduction :
Tableau n° 19 :
consommation des CP du programme 102 au titre du PIC
En M€
2018
2019
2020
2021
2022
Total
CP exécutés
436,5
681
635,6
706,5
216
2 676
Source : DGEFP
Il s’agit d’un effet de périmètre du plan, les objectifs d’accompagnement étant maintenus
en volume.
Ces crédits incluent pour 2022, en CP :
-
173
M€ en CP au titre de la Garantie jeune
, appelée à disparaître progressivement du PIC
comme du budget du programme, sans pour autant que le CEJ ne s’y substitue au sein du
budget du plan.
-
29 M€ en AE
et en CP (96
M€ en AE/CP en 2021) au titre de l’allocat
ion Pacea (442 577
jeunes entrés dans le dispositif en 2021 contre 349 886 en 2020) ;
-
14
M€ au titre des appels à projets nationaux
(repérage des publics les plus éloignés de
l’accès à la formation, dits «
invisibles »)
, contre 39 M€ en CP en 2021 (13
M€ e
n 2020) et
du soutien aux E2C dans le cadre du plan.
3 -
Programme 103
Le programme 103 est le principal support budgétaire du PIC. En 2022, il représente
1
625 M€ de CP, sur un total de 1
857 M€, en retrait par rapport à 2021
:
Tableau n° 20 :
consommation des crédits CP du programme 103 au titre du PIC
En M€
2018
2019
2020
2021
2022
Total
CP exécutés
391,4
1 635
1 383
1 867
1 626
6 903
Source : DGEFP
Les crédits du programme se répartissent schématiquement en deux grands blocs :
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
91
-
d’une part, les crédits versés aux
régions dans le cadre des Pric (ou à Pôle emploi lors que
la région n’est pas signataire de celui
-
ci), qui constituent l’essentiel des crédits de formation
mis en œuvre du fait de la compétence de la collectivité régionale en la matière. En 2022,
ces crédits ont représenté 1
126 M€ de CP en 2022, et 4
489 M€ sur l’ensemble de la
période. Les Pric sont évoqués ci-dessous de manière plus détaillée, en 3.3.1.3.1.
-
d’autre part, les crédits réservés aux dispositifs et appels à projets nationaux, qui
représentent
près de 500 M€ de CP en 2022, et plus de 2,4 Md€ depuis 2018. Le volet
national du PIC finance aussi bien la mise en œuvre par Pôle emploi et l’Afpa des
principaux dispositifs de formation ou de construction de parcours tels que Prépa
compétences et Prépa apprentissage, les formations préalables au recrutement telles que les
POEC et POEI, mais également l’ensemble des appels à projets, des innovations, des
solutions numériques développées dans le cadre du PIC pour travailler à l’évolution de
l’offre de for
mation et de sa capacité à toucher les publics cibles. On peut citer par exemple
l’expérimentation des modalités d’accompagnement et de formation par le biais d’appels à
projets comme « 100 % inclusion » ou « Intégration professionnelle des réfugiés », ou
encore les
systèmes d’information de la formation professionnelle par le biais de l’outil
OuiForm, du portail SI Outil de collecte et de la solution SI AAP / Conventionnement. Le
programme 103 comprend également des crédits consacrés à des travaux de prospective
par le biais d’appels à projets auprès des branches professionnelles
et au financement de la
rémunération des bénéficiaires des actions retenues dans le cadre des appels à projets, telles
que les actions de repérage des jeunes décrocheurs ;
Par comparaison avec les précédents plans exceptionnels en faveur de la formation
professionnelle
67
, le PIC met l’accent sur les formations longues et qualifiantes ainsi que sur
l’accompagnement des bénéficiaires avant, pendant et après l’action de formation.
a)
Les
pactes régionaux d’investissement dans les compétences
(Pric)
Les Pric
ont pris le relais des conventions d’amorçage pour couvrir la période 2019
-2022.
Les crédits de paiement versés dans le cadre de ces conventions en 2018 (294 M€) et 2019
(260
M€) sont presque à la hauteur des autorisations d’engagement prévues (5
59
M€).
Les modalités de gestion des conventions d’amorçage signées en 2018 s’appuyaient sur
le nombre d’entrées en formation réalisées par les
régions et par Pôle emploi et un coût pivot
unitaire estimé pour chaque entrée en formation.
Dans un objectif de simplification, les modalités de versement de la contribution de l’État
pour les conventions financières des Pric 2019 se fondent uniquement sur le principe
d’additionnalité des dépenses
: une c
ollectivité ne peut percevoir une subvention de l’État que
si, et seulement si, ses comptes administratifs présentent des dépenses relatives à la formation
des demandeurs d’emploi supérieures à un montant socle basé sur leur dépense pour la
formation des d
emandeurs d’emploi en 2017. Des travaux menés avec Régions de France et la
direction générale des collectivités locales (DGCL) au dernier trimestre 2018 ont permis de
faire évoluer la nomenclature budgétaire des régions (M71) afin de pouvoir tracer, dans les
comptes administratifs des collectivités, les dépenses concernées.
67
Le dernier en date est le plan « 500 000 formations supplémentaires » lancé en 2016 et prolongé en 2017 à
hauteur de 180 000 formations supplémentaires.
COUR DES COMPTES
92
Les collectivités s’engagent par ailleurs à augmenter leur nombre d’entrées en formation
pour les demandeurs d’emploi par rapport à leur socle d’entrées basé sur le réalisé en 2017.
Tout
es les régions métropolitaines se sont engagées dans la démarche, à l’exception de
deux d’entre elles (Auvergne
-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-
Côte d’Azur), auxquelles Pôle
emploi,
via
ses directions régionales, se substitue.
Sur les 1
126 M€ versés en 202
2, cinq régions (Île-de-France, Hauts-de-France,
Auvergne-Rhône-Alpes, Provence-Alpes-
Côte d’Azur et Grand
-Est) concentrent les crédits en
AE les plus importants des Pric. La consommation des CP est encore plus concentrée, la plupart
des régions n’ayant co
nsommé aucun crédit en 2022. À
cet égard, l’Île
-de-France reste
particulièrement concernée par la problématique des restes mandater.
Ce sujet constitue une difficulté structurelle du PIC et en particulier des Pric : sur la
totalité des AE consommées
depuis 2018, plus de 3 Md€ restent à mandater, dont la quasi
-
totalité relèvent des Pric. Les deux régions où le pilotage des plans régionaux est confié à Pôle
emploi sont celles qui affichent le plus fort taux d’engagement
des crédits : Auvergne-Rhône-
Alpes et Provence-Alpes-
Côte d’Azur présente
nt
des taux d’exécution des CP supérieur à 90
%, pour une moyenne de 60 %.
Le tableau n° 21 présenté ci-
dessous permet de constater l’ampleur du sujet, et la diversité
des situations des différents territoires. Néanmoins, les dernières données transmises par la
DGEFP sont venues nuancer, sans remettre en cause, le constat d’une problématique régionale
des difficultés de consommation des AE engagées dans le cadre du PRIC, pour deux raisons :
-
la première est que, contrairement à ce qui est indiqué dans le tableau n° 21, le montant des
restes à payer liés directement à la mise en œuvre des PRIC a été réévalué à la baisse, à
hauteur de 2,2 Md€, et non pas 2,7 Md€. Ce tableau est néanmoins présenté ici pour
permettre de constater les différences entre territoires, et la situation spécifique des régions
où le Pric est mis en œuvre par Pôle emploi
; mais au global, la sous-consommation des AE
régionales est inférieure aux premiers chiffrages transmis par la DGEFP
68
;
-
le second
fait marquant est qu’au total, les restes à payer s’établissent non pas à 3
086 M€
sur la période, mais à 3
565 M€ (voir annexe
n° 3). Cela signifie que le volet national du
PIC est aussi fortement caractérisé par des difficultés de consommations des importants
volumes d’AE
: 1
250 M€ de restes à payer sur l’ensemble des AE engagées sur les
dispositifs nationaux financés par le programme 103, soit un taux d’exécution actuel des
AE de 67 % (en tenant compte des AE de l’année 2022), soit un niveau quasi iden
tique à
l’exécution des crédits des Pric sur l’ensemble de la période.
68
La mise à jour de ce tableau des consommations budgétaires régionales n’a pas été transmis à la Cour en même
temps que la mise en jour nationale, dont les données sont présentées en détail en annexe n° 3 à la présente NEB.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
93
Tableau n° 21 :
p
actes régionaux d’investissement dans les compétences
(Pric 2021-2022)
69
Source : DGEFP
b)
Programmes d’actions nationales
Sont lancées ou intensifiées des actions nationales orientées dans l’accompagnement vers
l’emploi de publics fragiles et le soutien aux enjeux de transformation des métiers, le cas
échéant sous la forme d’appels à projets
: préparations opérationnelles à l
’emploi collectives
(POEC), conventionnement avec les branches professionnelles pour identifier les besoins en
69
Le total indiqué en bas du tableau n° 21 concerne l’ensemble des crédits du PIC inscrits sur la mission
Travail
emploi
.
2021
2022
2021
2022
Restes à mandater
Bourgogne-Franche-Comté
66 174 300
80 778 300
63 010 789
34 947 321
46 852 081
Bretagne
67 500 000
66 160 000
48 323 000
21 139 900
46 587 000
Centre Val de Loire
75 000 000
85 430 000
52 500 000
0
38 250 000
Corse
8 000 000
9 559 000
4 500 000
6 335 556
11 223 444
Grand Est
178 025 600
184 194 812
127 628 047
6 800 000
319 292 365
Guadeloupe
23 800 000
26 535 000
11 900 000
0
45 935 000
Guyane
0
0
0
0
2 528 074
Hauts-de-France
188 840 375
220 738 375
152 271 813
0
386 545 199
Ile-de-France
250 000 000
336 884 000
92 400 000
15 449 000
762 145 250
La Réunion
0
0
0
21 500 000
Martinique*
0
0
4 000 000
0
5 994 100
Mayotte
10 870 825
6 560 000
5 435 413
15 340 556
1 098 607
Normandie
86 500 000
140 833 008
69 750 000
0
206 583 008
Nouvelle Aquitaine
125 750 000
157 136 000
71 867 582
31 334 500
281 933 918
Occitanie
146 072 605
162 592 000
73 772 202
0
354 732 255
Pays de la Loire
74 993 000
93 199 000
41 640 653
9 756 900
152 551 377
Saint-Martin
500 676
250 338
0
385 198
Saint-Pierre et Miquelon
53 550
0
115 014
1 302 027 381
1 570 599 495
819 303 387
141 103 733
2 684 251 890
Pôle emploi - Auvergne-Rhône-Alpes
95 000 000
222 157 000
160 002 093
95 707 358
142 482 218
Pôle emploi - PACA
90 000 000
184 616 759
139 122 919
37 701 300
177 011 998
Pôle Emploi - Guadeloupe
0
0
0
8 233 713
Pôle Emploi - Guyane
12 442 419
0
10 694 941
0
8 911 753
Pôle Emploi - Martinique
18 800 000
9 238 686
10 800 000
0
32 441 605
Pôle Emploi - Saint Martin
1 775 124
0
887 562
0
1 950 468
Pôle Emploi - Réunion
40 000 000
0
37 975 002
0
24 705 062
258 017 543
416 012 445
359 482 517
133 408 658
395 736 815
10 225 883
6 869 236
5 748 794
5 079 687
6 583 518
1 570 270 807
1 993 481 176
1 184 534 698
279 592 077
3 086 572 223
Total Autres
Total
Total Conseils régionaux
Total Pôle emploi
Régions
Consommation CP (en €)
Consommation AE (en €)
COUR DES COMPTES
94
compétences, repérage et mobilisation des invisibles pour prévenir l’éloignement durable de
certains jeunes du marché de l’emploi, etc.
c)
Appels à projets
Des appels à projets nationaux ont été lancés pour innover et transformer par
l’expérimentation. Les plus importants sont
:
-
100 % inclusion
, qui vise à encourager le renouvellement des modes d'accompagnement et
de remobilisation à l'insertion professionnelle. Piloté par la Caisse des dépôts et
consignations
, l’appel à projet
s
a permis un engagement de l’
État sur un montant total de
257 M€ dont 200 M€ ont d’ores et déjà été contractualisés par la
Caisse. Les décaissements
à fin 2022 sont de 162
M€
;
de tels décaissements auront lieu jusqu’en 2026 pour des actions
débutant au plus tard en décembre 2023 ;
-
Prépa-apprentissage
, également piloté par la Caisse des dépôts et consignations, qui vise
la sécurisation de l’entrée en apprentissage des jeunes de 16 à 30 ans. L’objectif de l’action
est double
: faciliter l’accès à l’apprentissage et sécuriser le parcours des apprentis. L’enjeu
réside aussi dans la prévention des ruptures de contrats. Les publics visés sont les jeunes
infra-baccalauréat, les personnes en situation de handicap, ou encore les résidents des
quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et des zones de revitalisation rurale
(ZRR). L’
É
tat s’est engagé sur un montant total de 260 M€ sur ce dispositif dont 200 M€
ont d’ores et dé
jà été contractualisés. À fin 2022, les décaissements effectués par la Caisse
des dépôts et consignations étaient
de 128 M€ sur ce dispositif
,
et auront lieu jusqu’en 2026
pour des actions débutant au plus tard en décembre 2023.
4 -
Programme 155
Les dépenses de fonctionnement du PIC portées par le programme 155 se sont élevées à
11,2
M€ en AE et
15,5
M€ en CP
. Elles ont été consacrées à des prestations de conseil, à des
systèmes d’information, à des campagnes de communications et à des études et évaluation
s. Le
comité scientifique chargé
de l’évaluation du plan, installé dès le lancement, a publié fin 2022
son troisième rapport intermédiaire.
5 -
Les indicateurs de performance du P
lan d’investissement dans les compétences
Le programme annuel de performance de la mission
Travail et emploi
comprend trois
indicateurs relatifs au PIC.
L’indicateur
«
Taux de sortie positive vers l’emploi et l’autonomie des jeunes ayant
bénéficié de la Garantie jeunes »
a été introduit dès 2016 avec le lancement de
l’expérimentation du dispositif. Cet indicateur est rattaché à l’objectif n° 3 du programme 102,
qui ne renvoie pas explicitement au PIC.
À l’inverse, un objectif spécifique au PIC a été ajouté à la maquette de performance du
programme 103 dans le PAP 2019, intitulé
« Édifier une société de compétences : contribution
du Programme d’investissement dans les compétences (PIC)
»,
articulé sur deux indicateurs :
-
«
la part des personnes [de moins de 26 ans] en recherche d’emploi bénéficiaires de la
formation professionnelle » ;
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
95
-
«
la part des personnes en recherche d’emploi peu ou faiblement qualifiées (sans diplôme
ou titulaire d’un diplôme de niveau IV et inférieur) bénéficiaires d’au moins une action de
formation professionnelle »,
décomposé en quatre sous-indicateurs en fonction des
fourchettes d’âge (moyenne, moins de 26 ans, entre 26 et 45 ans, plus de 45 ans).
Un troisième indicateur «
taux de formations
certifiantes
» a été ajouté dans le PAP 2020.
B -
Le plan de réduction des tensions de recrutement, une manière de
prolonger les Pric
Le plan de réduction des tensions de recrutement a été lancé fin septembre 2021 pour
accompagner à très court terme les secteurs et les entreprises faisant face à d’importantes
difficultés de recrutement. Dans cet objectif, il cible deux publics principaux :
-
les salariés en poste en entreprise, en accompagnant les mutations économiques, la
transformation de certaines filières traditionnelles, tout en répondant aux besoins croissants
liés au vieillissement de la population et en accompagnant l’appa
rition de nouvelles
activités liées à la transition écologique et numérique ;
-
les demandeurs d’emploi, et en particulier les demandeurs d’emplois de longue durée
(DELD), y compris depuis plus de deux ans (demandeurs d’emploi de très longue durée)
:
il s’ag
it de réaliser un travail de remobilisation de ce public et de renforcement de son accès
aux dispositifs de formation, afin de le faire bénéficier du contexte de reprise économique
et de tensions sur le marché du travail, favorable à l’élargissement et à l’assouplissement
des critères d’embauches des employeurs.
Un montant de 1,4 Md€ a été prévu pour le financement de ce plan sur la période 2021
-
2023, dont 900 M€ en AE et 420 M€ en CP ouverts dans le cadre de la loi n° 2021
-1549 du
1
er
décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.
Dans les faits, le plan mobilise essentiellement des dispositifs déjà existants, souvent déjà
identifiés dans le cadre du PIC, l’objectif étant de renforcer leur utilisation en fonction des
cibles identifiées. La mise en œuv
re a donné lieu à des redéploiements de crédits, non seulement
au sein des lignes budgétaires du plan de réduction des tensions de recrutement, mais également
vers d’autres dispositifs, au regard des difficultés de consommation des enveloppes
prévisionnelles.
COUR DES COMPTES
96
Tableau n° 22 :
programmation budgétaire 2021-2023 du plan de réduction des tensions
de recrutement (hors dépenses de personnel de Pôle emploi)
Budgétisation initiale
Budget en M€
Volume physique
Volet salariés
600,00
350 000
FNE-Formation
420,00
350 000
Transitions collectives
180,00
dont plateformes
30,00
Volet demandeurs d’emploi
800,76
135 000
Contrats de professionnalisation
240,00
30 000
Pôle emploi (dépenses d’intervention)
204,76
51 000
Formations
84,75
15 000
Aides DELD en formation
17,30
17 300
Actions de remobilisation
38,00
31 000
Financement soutien spécifique DELD
64,00
5 000
Afpa
–
Prépa compétences
6,00
4 000
Régions - Formations
350,00
50 000
Total
1 400,76
485 000
Source : DGEFP
1 -
Un accompagnement des salariés essentiellement mobilisé dans le cadre de
l’activité partielle
Pour le public salarié, le PRTR s’est essentiellement appuyé sur le FNE
-Formation et sur
le dispositif Transitions collectives. Ces deux dispositifs visent :
-
la montée en compétences,
-
la reconversion des salariés, notamment dans le cadre du dispositif des Transitions
collectives.
Dans les faits, le FNE-formation a été adapté, en urgence et dans le contexte de crise
sanitaire, pour former les salariés placés en activité partielle. En 2020, le FNE-Formation a
permis à près de 440
000 salariés en situation d’activité partielle de bénéficier d’une formation
afin de préserver leurs compétences. À cet égard, le succès réel du dispositif, qui a dû être
réabondé de 150 M€ en 2022 en plus des 420 M€ initialement prévus, est en grande partie lié à
l’opportunité que constituait la situation d’activité partielle des salariés concernés par les
restrictions sanitaires.
Au total, l’enveloppe FNE
-Formation du Plan de réduction des tensions
de recrutement s’élève
à
570 M€
afin de financer 466 000 formations.
380 M€ ont été
consommés, et 159 M sont prévus pour 2023. Les crédits complémentaires sont issus des
inscriptions prévues initialement pour le second dispositif
, qui n’a pas connu l
e même succès.
Dans l’objectif de faciliter la reconversion professionnelle des salariés dont l’emploi est
menacé, vers les des métiers qui recrutent sur ce même territoire, le plan de réduction des
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
97
tensions de recrutement a abondé le dispositif Transition
s collectives d’une enveloppe
complémentaire de 180 M€
dont 150 M€ pour l
e financement de nouveaux parcours de
reconversion et 30 M€ pour le financement des plateformes territoriales
nécessaires au
déploiement du dispositif. En 2022, la consommation pour le financement de ces plateformes
s’élève à moins de 6 M€ en AE et de 1 M€ en CP.
2 -
L’amplification de l’effort de formation des demandeurs d’emploi pour répondre
aux besoins des entreprises
Dans la continuité de l’ambition initiale du PIC, le plan de réduction des tensions de
recrutement devait permettre d’augmenter l’accès des demandeurs d’emploi aux actions de
formation à destination des demandeurs d’emploi, ciblées vers les métiers e
n tension. Celles-ci
sont par ailleurs largement basées sur la formation en entreprise, en situation de travail, qui
présente les taux de retour à l’emploi les plus importants.
Au niveau régional, 50 000 entrées en formations supplémentaires étaient prévues, pour
un montant total de 350 M€, dans le cadre des Pactes régionaux d’investissement. Les
engagements à fin d’année 2022 correspondent à 344 M€, dont 135 M€ de CP ont été
consommées, certaines conventions régionales en outre-
mer n’ayant pu être signées
avant la fin
de gestion 2022. 120 M€ de CP ont été inscrits en LFI 2023 en vue de la clôture du plan. Il est
encore trop tôt pour connaître le nombre de formations supplémentaires réellement induites par
ce plan.
3 -
Le plan en faveur des demandeurs d’emploi d
e longue durée (DELD) : une sous-
consommation des moyens importants mis à disposition
Les principales composantes du plan en faveur des demandeurs d’emplois de longue
durée (DELD) sont :
-
des actions de remobilisation mise en œuvre par Pôle emploi,
-
l’augmentation de l’accès des DELD aux formations en situation professionnelles, afin de
faciliter et augmenter le retour à l’emploi de ce public,
-
ainsi qu’une aide à l’embauche en contrat de professionnalisation.
Le « plan DELD » a fortement mobilisé les agences de Pôle emploi, en particulier pour
remobiliser le public, en contactant l’ensemble du stock de DELD identifiés au lancement du
plan, soit près de 1,5 million de personnes, et à les orienter dans un parcours de remobilisation
comprenant différentes prestations. Ces parcours prévoient en particulier un dispositif
spécifique (« pack de remobilisation
») pour les demandeurs d’emploi de très longue durée
(DETLD, sans activité depuis 2 ans), qui a conduit Pôle emploi à bénéficier du maintien de
700 ETPT sur les 1 500 obtenus pendant la crise sanitaire. Ces moyens humains constituent
autant de dépenses supplémentaires pouvant être intégrées au budget du plan de réduction des
tensions de recrutement.
Mais les budgets prévus au titre des différentes prestations et formations ont été
largement sous-consommés :
-
les prestations de remobilisation ne sont exécutées qu’à hauteur de 55 % des crédits prévus
(23 M€ sur 42 M€)
;
COUR DES COMPTES
98
-
le budget alloué aux AFPR et POEI a été consommé à plus de 80 %, mais au bénéfice d’un
effet prix des POEI, beaucoup plus mobilisées que les AFPR, et deux fois plus onéreuses
(mais permettant une meilleure insertion professionnelle) : en termes de mesures réalisées,
le plan atteint un peu plus de 50 % de la cible initiale de 15 000 entrées en formation
supplémentaires ;
-
enfin, les contrats de professionnalisation, malgré une aide exceptionnelle de 8 000
€ par
contrats signé, présentent un bilan très faible (d’après Pôle emploi, qui était chargé de la
mise en œuvre du plan, moins de 15 % des pres
que 30 000 contrats à destination des
demandeurs d’emploi de longue durée ont été signés), alors qu’ils constituaient le principal
poste budgétaire du plan en faveur des demandeurs d’emploi de longue durée
: sur les
240
M€ prévus, 36,6 M€ seulement ont été
consommés (96 M€ ont été versés à Pôle emploi
en 2021 au titre de cette aide exceptionnelle, qui devront faire l’objet d’une régularisation
budgétaire dans le cadre des relations financières avec l’opérateur). Aucun crédit n’a été
inscrit pour 2023 sur ce poste.
Par rapport au budget initial détaillé dans le tableau n° 18
supra
, les montants prévus au
titre d’«
un financement soutien spécifique DELD »
n’ont d’ailleurs pas été utilisés (64 M€
étaient prévus pour 5 000 bénéficiaires projetés). On peut noter néanmoins que le plan a permis
de financer, en plus des dispositifs initialement prévus, pour près de 20 M€, un dispositif
d’innovation territorialisé permettant aux agences locales ou à des groupements d’agences
d’expérimenter de nouveaux outils d’accompagnement vers l’emploi
: le « Challenge
innovation », dont les DELD constituent le public cible.
Au total, sous réserve des consolidations encore en cours, sur les 404 M€ fléchés pour
le plan (en incluant les crédits prévus au titre du renforcement de Prépa compétences, mis en
œuvre par l’Afpa), seuls 33
% ont été consommés d’après Pôle emploi, soit 133 M€. De fait,
les crédits non consommés ont été réalloués vers d’autres dispositifs dans le cadre du PIC,
complexifiant le suivi budgétaire des différents plans.
Au-
delà du seul aspect budgétaire, le plan a conduit à l’amélioration du taux d’accès des
demandeurs d’emploi de longue durée aux formations les plus favorables à leur entrée ou leur
retour sur le marché de l’emploi (POEI en particulier), et l’ensemble
de la démarche a permis
à Pôle emploi d’expérimenter de nouvelles prestations et d’adapter son offre à un public dont
la mobilisation est particulièrement difficile, surtout après deux ou trois ans de chômage.
Certains dispositifs ont donc été maintenus dans la programmation budgétaire 2023, sachant
que la montée en puissance de l’Afest, prévue dans le cadre du plan mais qui a nécessité de
lancer des marchés et une mise en œuvre progressive, sera l’un des points à suivre dans
l’exercice budgétaire 2023.
Le tableau n° 23 ci-
après présente le bilan de l’exécution du plan de réduction des
tensions de recrutement, à partir des données budgétaires transmises par la DGEFP, et les
inscriptions au titre de 2023. Les montants ne correspondent pas toujours aux éléments transmis
par Pôle emploi et évoqués ci-dessus, les versements au titre des conventions ad hoc signées fin
2021 impliquant des régularisations au regard de la réalité de la sous-consommation, en
particulier concernant les dispositifs consacrés à l’accomp
agnement et à la formation des
demandeurs d’emploi de longue durée.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAG
E
99
Tableau n° 23 :
exécution budgétaire pluriannuelle du plan de réduction des tension de
recrutement
Arbitrage
2021-2023
Exécution 2021-
2022
LFI 2023
AE
CP
AE
CP
Volet salariés
600
576
381
0
159
dont FNE
570
380
0
159
dont Transco
0
0
0
0
dont financement des plateformes (Transco)
30
6
1
0
0
Volet demandeurs d’emploi
800
730
300
84
176
Contrats de professionnalisation
240
240
96
0
0
Pôle emploi
210
146
69
84
56
Actions de formation des DELD
102
51
84
56
Orientations et préparation DELD
dont Prépa compétences
44
19
0
0
Soutien aux métiers en tension
0
0
0
0
Régions
350
344
135
0
125
Total
1 400
1 306
681
84
335
Source : Cour
des comptes, d’après DGEFP
C -
Le plan « 1 jeune 1 solution », un plan de crise pérennisé
Le plan « 1 jeune 1 solution
», lancé à l’été 2020, était structuré en trois axes :
-
faciliter l’entrée dans la vie professionnelle
;
-
orienter et former des jeunes vers
les secteurs et métiers d’avenir
;
-
accompagner plus particulièrement les jeunes éloignés de l’emploi en proposant des
parcours d’insertion sur mesure.
Il a été financé pour le second semestre 2020, par le biais d’une LFR portant sur la mission
Travail et emploi
, par le programme 364 (relance) en 2021 et 2022, ainsi que par la mission
Travail et emploi
en 2022 (au titre de la relance, mais sur ses crédits propres). Il ne constitue
donc pas l’intégralité des crédits relance concernant l’emploi, dont l’usag
e est retracé dans la
note d’analyse de l’exécution budgétaire des crédits de la mission
Plan de relance
(et synthétisé
pour les données financières en 3.4.2).
COUR DES COMPTES
100
Tableau n° 24 :
bilan du plan « un jeune, une solution » (2020-2022)
Actions
Supports
budgétaires
Conso
(CP
M
€)
Années
d’exécution
Extinction/
pérennisation
Faciliter l’entrée dans la vie professionnelle
Aide à l’embauche des jeunes
: jeune de moins de 26 ans
entre le 1
er
août 2020 et le 31 mai 2021, en CDD de plus
de trois mois ou en CDI
103 (2020)
364 (2021)
1 013
2020-2021
2021
Aide exceptionnelle alternance : aide de 5
000€ pour les
mineurs et de 8
000€ pour les majeurs pour la première
année
de
chaque
contrat
d’apprentissage
et
de
professionnalisation conclu entre le 1
er
juillet 2020 et le 31
décembre 2022
364 (au
31/06/22)
103 (après)
9 450
2020-2022
Pérennisation
Orienter et former des jeunes vers les secteurs et métiers d’avenir
100 000 formations qualifiantes ou pré-qualifiantes
supplémentaires
à
destination
des
jeunes
sans
qualification
ou en échec dans l’enseignement supérieur
(Pric)
103 - PIC
358
(versés)
2021-2022
2023
Revalorisation de la rémunération des stagiaires de la
formation professionnelle (au 1
er
mai 2021)
–
jeunes et
adultes
103
364
109
2021
Pérennisation
Formations certifiantes aux savoirs numériques
–
jeunes
et adultes
14
(versés)
2021
2022
Parcours personnalisés pour les décrocheurs entre 16 et 18
ans (découverte des métiers)
364 (au
31/08/22)
103 (après)
72
2021-2022
2022
Accompagner plus particulièrement les
jeunes éloignés de l’emploi en proposant des parcours d’insertion sur
mesure
Contrats aidés jeunes : 60 000 PEC et 50 000 CIE
supplémentaires + majorations des taux de prise en charge
364
transféré sur
le 102
443
2021-2022
2022
Garantie
jeunes
et
Pacea :
100 000
entrées
supplémentaires en Garantie Jeunes et 80 000 en Pacea
(allocations et accompagnement)
364
transféré sur
le 102
339
2021
Pérennisation
Doublement des entrées en accompagnement intensif
jeunes (AIJ) réalisé par Pôle emploi
Fonds
européens
n.c.
2021
2022
Source : Cour des comptes
Comme indiqué dans le tableau ci-
dessus, l’essentiel du plan au plan financier a consisté
à financer l’aide exceptionnelle aux employeurs d’apprentis (9 Md€). Il illustre également
l’effet des plans sur la dépense, puisque l’essentiel de la dépense du plan «
un jeune, une
solution
» a été pérennisé (aides exceptionnelles à l’alternance, hausse des cibles pour les
mesures jeunes). S’agissant des aides exceptionnelles, elles ont été modifiées à compter du 1
er
janvier 2023, mais sans remise en cause substantielle. De fait, plusieurs mesures du plan ne
concernaient pas que les jeunes, ni n’étant véritablement contextuelle
: les aides à l’alternance
ou aux jeunes 16-
18 correspondaient par ailleurs à la mise en œuvre d’autr
es réformes (réforme
de 2019 pour l’école de la confiance, réforme de 2018 pour la liberté de choisir son avenir
professionnel).
Il convient de saluer la qualité du suivi réalisé : les crédits du programme 364 transférés
vers les programmes 102 et 103 avaient un objet spécifique défini (financement de publics
spécifiques, financement de conventions spécifiques, etc.) qui a permis un suivi distinct (facilité
par une facturation différenciée à l’ASP).
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI
, DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
101
D -
France 2030, une articulation opaque avec les dispositifs de la mission
Travail et emploi
Le champ du travail et de l’emploi avait bénéficié pour des montants très limités des
programmes d’investissement d’avenir (PIA). Prenant la suite de ces programmes, le
Gouvernement a lancé en 2022 France 2030 piloté par le secrétariat général pour
l’investissement (SGPI) dont une ligne est
consacrée au moins pour partie au financement de
dispositifs de formation professionnelle, dans le cadre de
l’appel à manifestation d’intérêt
(AMI)
« Compétences et métiers d’avenir »
(2,
5 Md€). Deux vagues d’AMI ont eu lieu en
2022, retenant des projets d’un coût de 480 M€, pour lesquels 320
M€ ont fait l’objet d’une
attribution de crédits et 217 M€ ont effectivement été conventionnés en 2022 (et 47 M€
décaissés)
70
:
-
vague 1 : 66 lauréats (dont 23 projets de diagnostics et 43 projets de dispositifs de
formation)
pour un montant prévisionnel de 304 M€ (3,4 M€ pour les d
iagnostics et
300,6
M€ pour les dispositifs de formation)
;
-
vague 2 : 70 lauréats (dont 36 projets de diagnostics et 34 projets de dispositifs de
formation)
pour un montant prévisionnel de 176,4 M€ (5,7 M€ pour les diagnostics et
170,7
M€ pour les dispositifs).
Il est difficile de distinguer les projets se rattachant à la formation initiale de ceux
concernant la formation professionnelle. 47 % des fonds attribués vont à des universités ou
académies, 53 % allant à des CFA, entreprises, chambres des métiers etc. Toutefois, on rappelle
que les universités peuvent comprendre des CFA et assurer de la formation continue, donc c’est
une répartition à manier avec prudence.
Sur la seule base des données publiques et du cahier des charges, sous réserve de travaux
plus poussés, les critères de sélection apparaissent très larges, ce qui peut expliquer un taux de
sélectivité relativement faible (71 % et 42 %, selon les vagues) et un glissement entre les métiers
d’avenir (au sens d’une prospective de moyen terme) et les métiers en tension, en théorie limité
par l’inscription dans les stratégies nationales d’accélération thématiques.
En outre,
pour les actions se rattachant à la formation professionnelle et à l’alternance,
ces critères couvrent des actions qui pourrait être financées, dans le cadre de droit commun,
notamment par les Opco (i.e. investissement plateaux techniques des CFA, ingénierie de
certification/formation, attractivité des métiers, observation sur la GPEEC des branches,
fonctionnement de formations, etc.
71
), mais qui le sont, dans ce cadre, avec un ticket d’entrée
bien inférieur et des ressources limitées (par exemple, par le mécanisme des dépenses non
éligibles à la péréquation qui contraignent l’investissement dans les CFA
72
).
En conclusion, la Cour appelle la DGEFP à la vigilance sur la mise en œuvre de ce
nouveau canal de financement important, dont l’articulation avec ses m
issions demeure trop
70
Les 480 M€ correspondent au montant max
imum de subventions attribuables, ajusté au moment de la signature
de la convention, engagement juridique qui correspond au montant attribué, et qui aura vocation à évoluer encore
en décaissement.
71
Les premiers relevés de dépenses des projets financés, certifiées par les agences comptables des établissements
concernés, parviendront courant 2023 aux opérateurs, qui pourront ensuite fournir un bilan global du type de
dépenses financées.
72
La Cour revient sur ce point dans son rapport public thématique de juin 2022,
La formation en alternance
.
COUR DES COMPTES
102
opaque et dont l’intégration aux politiques publiques qu’elle mène, notamment avec les Opco,
est incertaine, ce qui peut engendrer des duplications, des sous-financements ou des
surfinancements comme une mutualisation et des effets d’é
chelle insuffisants.
IV -
Une dépense totale désormais concentrée sur le
développement de l’apprentissage
A -
Le système de financement des politiques publiques relevant de la
mission
Travail et emploi
Les schémas présentés en annexe visent à décrire les sources et les modalités de
financement des politiques publiques portées par la mission
Travail et emploi
pour l’année
2022. Mis à jour chaque année, ils ont vocation à identifier les évolutions principales.
1 -
Emploi et indemnisation du chômage
Les moyens des admini
strations publiques alloués à la politique de l’emploi et
d’indemnisation du chômage sont issus de diverses sources (
cf. schéma en annexe n° 3) :
-
l’
Unédic
(financement des allocations du régime d’assurance chômage et financement de
la majorité des dépenses d’intervention et de fonctionnement de Pôle emploi,
cofinancement à hauteur d’un tiers des dépenses d’activité partielle)
;
-
la Sécurité sociale (allègeme
nts de charges sociales dont une partie seulement fait l’objet
d’une compensation sur le budget de la mission
Travail et emploi
) ;
-
les collectivités territoriales (cofinancement des missions locales par les régions,
cofinancement de contrats aidés en faveur des bénéficiaires du RSA par les départements,
etc.) ;
-
l’Union européenne, à travers les aides du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation
et, surtout, les crédits du FSE et de l’initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ)
, dont les
crédits ne sont
pas rattachés tous les ans au budget de l’État
;
-
le budget de l’
État : les moyens sont principalement portés par la mission
Travail et emploi
et par les dépenses fiscales qui lui sont rattachées (évaluées à 10 157
M€ en 2022). En 2022,
la mission a bénéfic
ié d’un fonds de concours de 25 M€ de l’Agefiph pour le financement
des entreprises adaptées. S’y ajoutent en 2022, les crédits du programme 356 de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
finançant l’activité partielle de crise, ainsi que
l’aid
e aux permittents
73
(pour 101 M€) et une petite partie de ceux du programme 364
Plan
de relance
(moins de 311 M€ finançant l’activité partielle)
.
La politique de l’emploi et de l’indemnisation du chômage (hors politique générale
d’allègement de charges soci
ales) est principalement constituée :
73
Une prime exceptionnelle a été créée sur la période allant de novembre 2020 à août 2021 au profit des travailleurs
qui alternaient emploi et chômage en 2019 (permittents et saisonniers)
et qui n’ont pas retrouvé le même niveau
d’activité en 202
0 du fait de la crise sanitaire.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
103
-
des allocations versées aux demandeurs d’emploi
: le régime général est financé par
l’assurance chômage et le régime de solidarité (allocation de solidarité spécifique
principalement) est financé par les crédits budgé
taires de l’État
depuis la suppression du
fonds de solidarité au 31 décembre 2017 ;
-
des allocations versées aux employeurs au titre de l’activité partielle de droit commun, de
crise (désormais éteinte) ou de longue durée qui permettent la prise en charge d
’indemnités
d’activité partielle au profit des salariés
;
-
du financement des organismes chargés de verser les allocations aux chômeurs (Pôle
emploi) et de les accompagner vers l’emploi (notamment Pôle emploi, missions locales,
Épide, Écoles de la deuxième chance) :
•
alors que Pôle emploi était jusque-
là financé à un tiers par une subvention d’État et aux
deux-
tiers par l’Unédic, la part de la contribution de l’Unédic a été portée de 10 à 11
%
de ses ressources à partir du 1
er
janvier 2020 ;
•
les moyens allou
és aux missions locales pour l’accompagnement des jeunes ont été
renforcés à l’occasion de la généralisation de la Garantie jeunes en 2017, puis du plan
♯1jeune1solution à partir de 2020
et depuis le 1
er
mars 2022 du déploiement du contrat
d’engagement jeu
ne (CEJ) qui a remplacé la Garantie jeunes pour les nouveaux entrants,
avec l’objectif d’accompagner 300
000 jeunes éloignés de l’emploi
. Depuis 2019, les
moyens alloués par l’État pour le fonctionnement et l’accompagnement de
s jeunes dans
les dispositifs précités sont globalisés (une partie relève du PIC) ;
•
Les structures d’accompagnement bénéficient également de financements des
collectivités territoriales pour leur fonctionnement ou au titre de projets spécifiques ;
-
de plusieurs types d’allocation d’auto
nomie pour les jeunes : depuis le 1
er
janvier 2017, la
Garantie jeunes désormais remplacée par le CEJ - dont le dispositif est plus modulable - et
l’allocation du parcours contractualisé d’accès à l’emploi et à l’autonomie
(PACEA). Le
financement de cette dernière est en partie porté par les crédits budgétaires du PIC ;
-
de dispositifs d’aide à l’emploi pour lesquels l’État finance
:
•
soit des aides au poste au profit d’organismes d’insertion chargés de mettre en situation
de travail et d’accompagner vers l’emploi des profils spécifiques (personnes éloignées de
l’emploi pour l’IAE, travailleurs handicapés pour les entreprises adaptées). Ces structures
sont cofinancées par les collectivités territoriales et les crédits européens. Le
Gouvernement a annoncé un développement de ces secteurs, notamment dans le cadre de
la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté
et d’un pacte d’ambition
pour l’IAE
. En outre, dans le cadre de la crise sanitaire, ces secteurs ont bénéficié de fonds
de soutien et de développement en 2020 et 2021 ;
•
soit des aides directes aux associations et entreprises satisfaisant certains critères ou pour
le recrutement de personnes remplissant certains critères (contrats aidés et parcours
emploi compétences, aides à l’embauche TPE/PME en voie d’extinction, emplois francs
dont l’expérimentation a été généralisée). De nouveaux dispositifs ont été créés ou
réactivés pour répondre à la crise sanitaire : les PEC et contrat initiative emploi pour les
jeunes, l’aide à l’embauche de
s jeunes de moins de 26 ans, les emplois francs +
(désormais en cours d’extinction)
;
-
du financement de l’organisme d’études spécialisé dans le domaine de l’emploi
(Céreq) ;
COUR DES COMPTES
104
-
de différentes exonérations de charges sociales compensées par des crédits budgétaires :
particuliers employeurs et aide à domicile
; aide aux créateurs et repreneurs d’entreprise
(Acre) ; zones à redynamiser
; exonérations de certaines structures d’insertion par l’activité
économique ;
-
de différentes exonérations (d’assiette ou de char
ges sociales) non compensées par des
crédits budgétaires.
2 -
Formation professionnelle et apprentissage
Le financement de la formation professionnelle a été profondément bouleversé par le Plan
d’investissement dans les compétences (PIC), déclinaison opération
nelle du Grand plan
d’investissement (GPI) lancé par le Gouvernement en septembre 2017, et la loi du 5 septembre
2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui a modifié en profondeur le système
de formation professionnelle et les modalités
de financement de l’alternance, avec un
déploiement de la réforme sur trois années, entre 2019 et 2021.
Si la majorité des dépenses de formation professionnelle est prise en charge par les
entreprises, soit directement
via
leurs plans de développement des compétences, soit de manière
mutualisée à travers la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance dont
le produit est reversé par France compétences à diverses institutions
74
,
l’État joue également un
rôle en intervenant par plusieurs dispositifs (cf
.
schéma en annexe n° 4) :
-
les
actions
financées
dans
le
cadre
du
PIC,
lui-même cofinancé
par
France compétences au travers d’un fonds de concours de 1
684 M€ en 2022
, dont :
•
les actions de formation conventionnées avec les régions ou Pôle emploi, dans le cadre
des pactes régionaux pour l’investissement dans les compétences (P
ric) 2018-2022, dont
le terme a été allongé à 2023 ;
•
les appels à projets (soutien aux démarches prospectives compétences à destination des
branches professionnelles
, préparation opérationnelle à l’emploi collective, etc.)
;
-
une dépense fiscale
: le crédit d’impôt au titre des dépenses engagées pour la formation du
chef d’entreprise
;
-
une aide exceptionnelle aux employeurs de salariés en contrat de professionnalisation (sur
le modèle de l’aide exceptionnelle aux employeurs d’apprentis), financée sur les crédits du
plan de relance en 2021 ;
-
les crédits des conventions de formation et d
’
adaptation du Fonds national de l
’
emploi
(FNE-Formation) bénéficiant aux salariés à l
’emploi fragilisé ou placés en activité partielle
ou en activité partielle de longue durée ;
-
les
subventions pour charge de service public (SCSP) versées à l’agence nationale pour la
formation professionnelle des adultes (Afpa) et à Centre Inffo ;
-
les subventions versées à des opérateurs nationaux, en cofinancement avec les collectivités
territoriales le cas échéant (ex : Carif-Oref).
Dans le cadre du plan de relance, des mesures supplémentaires ont été mises en œuvre en
2021 : revalorisation de la rémunération des stagiaires adultes de la formation professionnelle
(crédits transférés du programme 364 sur le programme 103) ; abondement du compte
74
Notamment aux opérateurs de compétences (Opco) et la Caisse des dépôts et consignations.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
105
personnel de formation au titre des métiers stratégiques et au CPF transition professionnelle
(crédits du programme 364 gérés en délégation par la DGEFP).
À la marge, des financements européens au titre du Fonds social européen (FSE) sont
également mobilisés pour cofinancer les actions de formation mises en œuvre par l’État,
Pôle emploi et les régions, ainsi que France compétences.
Au 1
er
janvier 2023
, la politique de l’apprentissage repose sur
(cf. schéma en annexe n° 5
et tableau
infra
) :
-
des compensations d’exonérations spécifiques de cotisations sociales salariales des
apprentis et de cotisations sociales
patronales des employeurs publics d’apprentis
(les
employeurs privés bénéficiant de la transformation du crédit d’impôt compétitivité des
entreprises en allègements généraux de cotisations sociales à compter du 1
er
janvier 2019) ;
-
deux allocations
: l’aide
unique pour les employeurs d’apprentis
de moins de 250 salariés
et l’aide exceptionnelle aux employeurs d’apprentis qui s’est substituée dans le cadre du
plan de relance
(et jusqu’à fin 2022)
à l’aide unique pour la première année d’apprentissage
,
une ref
onte de l’aide intervenant en 2023
;
-
l’affectation d’une part de la contribution unique à la formation professionnelle et à
l’alternance (qui comprend la plus grande part du produit de la taxe d’apprentissage) aux
centres de formation des apprentis (CFA),
via
les opérateurs de compétences. Cette dépense
est destinée
à financer les frais de formation et des frais annexes relatifs à l’hébergement, à
la restauration et à l’équipement.
Le financement est assis sur la définition de niveaux de
prise en charge par formation, par les branches professionnelles, les CFA percevant les
financements correspondants pour chaque contrat signé.
France compétences transfère également aux régions des dotations visant à soutenir
l’investissement dans les CFA et permettre un co
mplément de financement du fonctionnement
de ces établissements
, au titre du développement économique et de l’aménagement du territoire.
Ce schéma financier a évolué à la marge au 1
er
janvier 2022, avec le transfert de la collecte
de la contribution des entreprises au financement de la formation professionnelle et de
l’alternance des Opco vers les Urssaf et la MSA.
Les tableaux ci-dessous mettent en évidence les moyens affectés au développement de
l’alternance
75
–
le point saillant de l’exécution 2022 –
avec des conséquences importantes sur
la mission
Travail et emploi
. Au total, le coût brut de l’alternance pour les finances publiques
atteint plus de 16,8 Md€, dont 10,5 Md€ financés par l’
É
tat et 6,4 Md€ financé
s par
France compétences sur les seules contributions versées par les entreprises. C’est l’effet d’une
croissance forte des entrées en contrat d’apprentissage depuis 2020, sous l’effet de la mise en
œuvre de la réforme de 2018 et de nouveaux dispositifs d
e soutien. En 2022, cependant, cette
hausse est un peu moins rapide (+ 14 %
d’entrées
par rapport à 2021, contre + 45 % et + 38 %
entre 2019-2020 et 2020-2021
76
).
75
Contrats d’apprentissage, contrats de professionnalisation et Pro
-A.
76
Source : Dares ; champ : France entière.
COUR DES COMPTES
106
Tableau n° 25 :
c
oût de l’alternance pour le budget de l’État en 2022 (en M€)
Programme 103
7 053
Aide exceptionnelle aux contrats d'apprentissage (CP exécutés)
1 169
Aide unique apprentis (CP exécutés)
160
Aide aux contrats de professionnalisation (CP exécutés)
100
France compétences (CP exécutés)
4 000
Exonération de cotisations sociales des contrats d'apprentissage (compensation, CP
exécutés)
1 290
Autre (contrats de pro seniors, CPE-GEIQ, CP exécutés)
12
Exonération IR du salaire des apprentis (perte de recette estimée)
322
Programme 364
3
406
Aide exceptionnelle aux contrats d'apprentissage (CP exécutés)
3 031
Aide aux contrats de professionnalisation (CP exécutés)
375
Total
10 459
Note : la subvention exceptionnelle à France compétences est considérée comme étant motivée uniquement par le
développement de l’apprentissage, comme
présenté par le Gouvernement.
Source : Cour des comptes
Tableau n° 26 :
c
oût total de l’alternance pour les finances publiques
Financeur
Montant (en M€)
État
10
459
France compétences (hors subvention de l’État)
6 386
dont dotations aux régions
318
dont dotation à l’ASP (permis de conduire des apprentis)
32
dont dotation au CNFPT (fonction publique territoriale)
9
dont frais de formation et fonctionnement (pour l’essentiel via
les Opco)
10 027 – 4
000 (subventions
État) = 6 027
Total
16 845
Source : Cour des comptes
, d’après les données d’exécution du budget de l’État et les données d’exécution prévisionnelle
du budget 2022 France compétence, actualisées au 6 avril 2023 en vue du conseil d’administration du 13 avril 2023)
B -
Le bil
an des moyens des politiques d’emploi et de formation
professionnelle
Le schéma suivant présente les moyens consacrés par l’État aux politiques publiques dans
le champ emploi et formation professionnelle, en complément des crédits budgétaires de la
mission
Travail et emploi
, y compris les crédits de soutien et de relance liés à la crise sanitaire
(programmes 356 de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
et 364 de la mission
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
107
Plan de relance
), et les crédits extra-budgétaires portés par France 2030.
Ils s’élèvent à
35,3
Md€ en 2022.
Schéma n° 1 :
m
oyens de la politique publique en faveur de l’emploi et de la formation
en 2022
Source
: Cour des comptes d’après documents budgétaires
Note : les dépenses budgétaires sont exprimées en CP exécutés ; les dépenses fiscales sont estimées. S
’agissant du
programme
364, il s’agit des dépenses
du BOP géré par le ministère chargé du travail.
S’agissant de France 2030, l’ensemble
des actions financées ne concerne pas le champ de la formation professionnelle continue.
Après avoir connu une forte stabilité de 2017 à 2019, autour de 23 Md€ par an, les
ressources budgétaires, fiscales et extrabudgétaires relatives au travail et à l’emploi ont cru
fortement sur la période 2020 à 2022, et décroissent très voire trop lentement, au vu de la
conjoncture actuelle, passant de 42,3 Md€ à 35,3 Md€ en 2022, notamment du fait de la baisse
des dépenses d’activité partielle de crise (17,8 Md€ en 2020, 6,4 Md€ en 2021). L’évolution
des dépenses de la seule mission
Travail et emploi
sur la même période passant de 14,7 à
20,7
Md€ illustre cependant une forme de soclage et de pérennisation de certaines dépenses de
crise. Un bon exemple est la dynamique de la prime exceptionnelle aux employeurs d’appre
ntis.
Les ressources rattachées à la mission que sont les dépenses fiscales croissent également
comme on l’a vu. La part des dépenses fiscales est variable, comprise entre 31 % (2017) et 49
%
(2022) des ressources totales (37 % en 2021).
La part des dépenses extrabudgétaires reste marginale, même si France 2030 pourrait
signifier une allocation de ressources plus importantes que les plans d’investissement d’avenir.
Les décaissements sont portés par une mission
ad hoc
de la loi de finances.
COUR DES COMPTES
108
Graphique n° 15 :
dépenses budgétaires, extrabudgétaire et fiscale 2017-2022 (hors taxes
affectées) relatives au travail et à l’emploi (en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après
données et documents budgétaires (montant conventionné pour les dépenses
extra-budgétaires de 2022)
On constate plusieurs effets de périmètre budgétaire au cours des dernières années :
-
pour les dépenses fiscales (+ 42 % entre 2017 et 2022), la forte augmentation entre 2017 et
2019 est liée à la généralisation du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un
salarié à
domicile, et à la création d’une nouvelle dépense fiscale dans le cadre de la loi du 24
décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales
; le ressaut en 2022 est
lié à la mise en place de l’acompte sur le crédit d’impôt
des aides à domicile ;
-
pour les dépenses budgétaires de la mission
Travail et emploi
, les hausses des années 2020,
2021 et 2022 sont liées au déploiement du plan d’investissement dans les compétences et
de la stratégie pauvreté, en continu sur les trois ans, mais principalement, en 2021, aux
transferts issus du plan de relance (+ 1,2 Md€) et à la sub
vention exceptionnelle pour France
compétences (+
2 Md€), et enfin, en 2022, au doublement de la subvention exceptionnelle
pour France compétences et au déploiement de l’aide exceptionnelle aux employeurs
d’apprentis. En neutralisant les subventions à l’opérateur, les dépenses croissent de 0,5 Md€
à 1 Md€ par an de 2019 à 2022, alors même que le contexte du marché du travail est plus
favorable. De fait, les ressources sont ciblées sur des publics en théorie plus vulnérables,
dans le mouvement du PIC et de la stratégie pauvreté
–
à condition d’effectivement parvenir
à les toucher.
-
pour les autres dépenses budgétaires, on constate notamment au travers de leur baisse, la
décrue du recours à l’activité partielle.
15,6
14,9
14,2
14,7
17,7
20,7
7,2
8,4
9
9,7
9,3
10,2
0
0
0
17,8
13,6
3,9
0,1
0,1
0,1
0,1
0
0,2
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2017
2018
2019
2020
2021
2022
MTE - dépenses budgétaires
MTE - dépenses fiscales
Autres dépenses budgétaires (relance, urgence)
Dépenses extrabudgétaires
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE L
A FORMATION PROFESSIONNELLE ET
DE L’APPRENTISSAGE
109
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
5.
(Recommandation reformulée) : clarifier les objectifs poursuivis par les dépenses fiscales
en matière de services à la personne et d’heures supplémentaires et, si pertinent, les assortir
d’indicateurs de performance (DGEFP, DLF et
DB).
Annexes
COUR DES COMPTES
112
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques du travail et de l’emploi
-
Le plan en faveur des demandeurs d’emploi de longue durée (2021
-2022)
, audit flash, mars
2023.
-
Les politiques publiques de prévention en santé au travail dans les entreprises
, rapport
public thématique, décembre 2022.
-
Les dispositifs en faveur de l’emploi des habitants des quartiers prioritaires de la politique
de la ville
, rapport public thématique, juillet 2022.
-
La formation en alternance
, rapport public thématique, juin 2022.
-
France compétences, une situation financière préoccupante
, référé, avril 2022.
-
Le plan #1jeune1solution en faveur de l’emploi des jeunes
, rapport public annuel 2022,
février 2022.
-
L’insertion des jeunes sur le marché du travail
, note sur les enjeux structurels, décembre
2021.
-
Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire
, rapport public
thématique, juillet 2021.
-
L'
évaluation de l’
établissement pour l'insertion dans l'emploi (Epide)
, communication à la
commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée
nationale, mai 2021.
-
La conception et les conditions de mise en œuvre du Plan d'investissement dans les
compétences (PIC)
, référé, avril 2021.
-
L'assurance chômage face à la crise sanitaire : un déficit historique, une trajectoire
financière à définir
, rapport public annuel 2021, février 2021.
-
La gestion de Pôle emploi, dix ans après sa création
, rapport public thématique, juillet
2020.
-
Les dispositifs de l'État en faveur des salariés des entreprises en difficulté
, rapport public
thématique, juillet 2020.
-
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail
, communication à la commission
des finances de l’Assem
blée nationale, mai 2020.
-
Les services numériques de Pôle emploi : une transformation stratégique, des défis
importants
, rapport public annuel, février 2020.
-
L’Institut national du
travail, de l’emploi et de la formation
professionnelle (Intefp) : une
refondation nécessaire sur tous les plans
, référé à la ministre du travail, octobre 2019.
-
La gestion des crédits du fonds social européen : des dysfonctionnements à corriger et des
progrès à conforter en matière de performance
, référé au Premier ministre, juin 2019.
-
Les fins de carrière : un risque de précarité pour les séniors exclus du marché du travail,
un coût croissant pour la solidarité
, référé au Premier ministre, juillet 2019.
-
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (
Anact) et les relations
avec le réseau des Aract
, référé à la ministre du travail, mai 2019.
ANNEXES
113
-
Le bilan du transfert aux régions de la gestion des fonds européens structurels et
d’investissement
, communication à la commission des finances de l’Assemblée
nationale,
mai 2019.
-
L’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) : une réforme
impérative
, rapport public annuel, février 2019.
-
La lutte contre la fraude au travail détaché : un cadre juridique renforcé, des lacunes dans
les sanctions
, rapport public annuel, février 2019.
-
L’insertion des chômeurs par l’activité économique, une politique à conforter,
rapport
public thématique, janvier 2019.
COUR DES COMPTES
114
Annexe n° 2.
suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
(
DGEFP et DB)
:
Étendre la gestion
pluriannuelle
différenciée
en
autorisations
d’engagement (AE)
et
en
crédits
de
paiement
(CP)
à
l’ensemble
des
dispositifs pérennes
engendrant
des
engagements
juridiques au-delà de
l’année
civile.
(nouvelle
recommandation)
DGEFP
: La
complexité d’un passage à
une gestion en AE/CP est liée aux éléments
suivants :
-
Le
dynamisme
de
l’allocation
(revalorisée tous les ans en fonction de
l’évolution du RSA) nécessite un travail
technique avec l’ASP pour intégrer cet
élément dans le calcul des engagements
par le SI de l’opérateur
;
-
L’engagement de l’intégralité du montant
potentiel d’allocations pouvant être perçu
sur 12 mois lors de la signature du contrat
conduirait
à
une
très
importante
surconsommation d’AE, qui implique la
mise en plac
e d’une régularisation et d’un
retrait dynamique des AE. En effet, durant
le parcours CEJ, de nombreux évènements
peuvent impacter le niveau d’allocation
perçu, tel que le cumul partiel avec des
revenus d’activités et le remplacement de
l’allocation
CEJ
pa
r
un
revenu
de
formation, ainsi qu’une éventuelle sortie
anticipée. Afin d’éviter l’écueil d’une
consommation très forte et injustifiée
d’AE, il serait donc nécessaire que les
opérateurs du CEJ soient en mesure de
proposer une régularisation en temps réel
des engagements pour un contrat donné,
afin
de
procéder
aux
retraits
d’AE
nécessaires (à M+1 ou T+1 par exemple).
Ce sujet de mise en place d’un système
harmonisé et pérenne de régularisations
progressives des engagements, qui touche
l’intégralité des disp
ositifs de la DGEFP
dont la gestion est en AE/CP et est confiée
à des opérateurs, nécessiterait un travail
transversal avec l’ASP et Pôle Emploi.
- Ce travail est engagé dans le cadre plus
large de celui des relations de la DGEFP
avec les opérateurs (harmonisation des
nomenclatures/facturation)
et
constitue
l’un des objectifs de l’exercice 2023.
DB :
Un travail technique est en cours
s'agissant du contrat d’engagement jeune
(CEJ).
Toutefois,
la
très
forte
intermédiation des dispositifs peut rendre
diffici
le la mise en œuvre d'un suivi
différencié.
La Cour note l’avancement
des
travaux
concernant
l’amélioration de la gestion
pluriannuelle
différenciée
en
autorisation
d’engagement et crédits de
paiement, y compris avec
les opérateurs concernés, en
particuli
er l’ASP et Pôle
emploi. La Cour insiste
néanmoins sur la nécessité
de clarifier la gestion des
AE
afférentes
au
plan
d’investissement dans les
compétences, à l’approche
de sa clôture, prévue en
2022
et
finalement
repoussée à 2023.
En cours de
mise en
œuvr
e
2
(
DGEFP,
CBCM,
DB
) : Corriger les
erreurs d’imputation
dans
le
système
DGEFP :
Nous prenons bonne de la
recommandation de la Cour sur ce point
permettant de fiabiliser les restitutions
financières
issues
du
système
Au regard de la complexité
de la maquette budgétaire
actuelle,
liée
à
la
multiplication de dispositifs
En cours de
mise en
œuvre
ANNEXES
115
d’information
Chorus, au plus vite
et au moins dans
l’année,
et
rechercher
les
moyens, y compris
techniques, d’éviter
ces
erreurs
pour
appuyer
les
gestionnaires
notamment au sein
des
services
déconcentrés.
(nouvelle
recommandation)
d'information Chorus. Il est à noter qu'un
travail
de
recensement
des
erreurs
d'imputation sur l'exécution 2022 a été
opéré dès le début de la gestion 2023. Ce
travail a permis d'identifier plusieurs
erreurs d'imputation au sein des BOP
centraux et déconcentrés et pour lesquelles
nous avons sollicité des corrections.
Pour la gestion 2023, des fiches de
procédures ainsi qu'un renforcement de
l'analyse de l'exécution mensuelle seront
mis en œuvre à travers la sanctuarisation
d'un ETP dédié à ces actions.
DB
: Un travail est en cours entre la
DGEFP et le contrôleur budgétaire et
comptable des ministères sociaux afin de
régulariser ces erreurs le plus tôt possible
dans l'année.
proches dans leur objet,
voire identique mais portés
par
des
financements
différents au gré de la
succession
des
différents
plans
lancés
par
le
gouvernement,
et
en
l’absence de simplification
et
d’actualisation
du
référentiel budgétaire des
programme 102 et 103, les
erreurs
d’imputation
constituent
un
risque
systémique. La Cour note le
travail
engagé
sur
la
nomenclature
budgétaire
des programmes concernés,
qui
conduiront
à
des
évolutions dès la gestion
2023
(rationalisation
des
codes activités), et à de
nouvelles
évolutions
en
2024
(révision
de
l
’architecture
en
actions/sous actions pour
plus de lisibilité)
3
(
DGEFP,
CBCM,
DB, ASP
) : Mettre
en
œuvre
une
régulation effective
de la trésorerie de
l’agence de services
et
de
paiement
permettant d'asseoir
celle-ci sur le rythme
réel de décaissement
des aides. (nouvelle
recommandation)
DGEFP :
Il est effectivement prévu de
renforcer le pilotage de la trésorerie de
l’ASP afin d'ajuster en conséquence le
montant des mises à disposition de crédits
par l’État.
Un travail d’ana
lyse a été engagé à la fin
de l’année 2022 par la DGEFP et devrait
conduire à la validation de propositions de
rationalisation
au
cours
du
premier
trimestre 2023 et, en cas de consensus
interministériel et d’arbitrages favorables,
à un déploiement des actions requises au
début du deuxième trimestre 2023.
Il est notamment envisagé à ce stade une
harmonisation des modalités de facturation
de l’ASP pour les différents dispositifs du
champ
emploi,
afin
d’une
part
de
simplifier et améliorer la budgétisation des
dispositifs et d’autre part assurer une
meilleure lisibilité de la consommation de
crédits et de la trésorerie de l’ASP à un
instant T.
DB :
Un travail est en cours avec la
DGEFP pour réviser des modalités de
facturation de l’ASP afin d'harmoniser les
règles de gestion de la trésorerie pour
l’ensemble des dispositifs du P102 et du
P103.
L’analyse
de
l’exécution
2023 permettra d’apprécier
l’efficacité
des
mesures
engagées
en
2022
pour
réguler
la
trésorerie
de
l’opérateur.
En cours de
mise en
œuvre
4
(
DGEFP, DB, Pôle
emploi
) Définir les
cibles des indicateurs
du programme 102
relatifs au retour à
l’emploi.
(recommandation
maintenue)
DGEFP
: Sur les 3 indicateurs relatifs au
retour à l'emploi (nombre de retours à
l’emploi, taux de retour à l’emploi et
taux
d’accès à l’emploi après formation), il
revient au comité de suivi de la convention
tripartie État - Unédic - Pôle emploi de
fixer une cible annuelle et incidemment la
cible 2022. Compte tenu des incertitudes
liées au contexte sanitaire et économique,
Bien que les incertitudes
inhérentes à la prise en
compte de la conjoncture,
Pôle
utilise
un
modèle
économétrique
lui
permettant de neutraliser ses
effets et d’animer le pilotage
des objectifs de retours à
l’emploi
intégrés
à
la
Non mise en
œuvre
COUR DES COMPTES
116
il a été décidé de ne pas définir de cible
pour 2022.
DB :
Les
orientations
et
actions
stratégiques de Pôle emploi telles que
prévues dans la convention 2019-2022,
ainsi que les objectifs et cibles associés,
doivent être adaptés afin de tenir compte
des conséquences de la crise sanitaire et
économique. À ce stade, les cibles pour
2022 n'ont pas été définies par le Comité
de pilotage national de la convention
tripartite.
convention
tripartie,
à
l’occasion des comités de
suivis
avec
l’État
et
l’Unédic. Aussi, la Cour
considère
que
cette
recommandation
demeure
pleinement pertinente pour
le
pilotage
des
moyens
inscrits au programme 102,
en utilisant le même modèle
économétrique. Ce travail
permettrait également à la
tutelle de l’opérateur de
mieux s’approprier cet outil
dans le cadre d
e l’animation
de
la
gouvernance
de
l’opérateur.
5
(
DGEFP,
Acoss,
DSS, DB
) Fiabiliser
les
prévisions
de
compensation
des
dispositifs
d’exonérations
de
cotisations sociales.
(recommandation
maintenue)
DGEFP
: Pour rappel, le pilotage de la
dépense de compensation des exonérations
de cotisations sociales se heurte à une
double difficulté de principe :
-
les
ordres
de
grandeur
financiers
pertinents pour la gestion de la sécurité
sociale sont largement supérieurs à ceux
nécessaires au pilotage du budget des
programmes 102 et 103, si bien que les
travaux de prévision réalisés par les
organismes de sécurité sociale (OSS) pour
leurs propres besoins ne sont pas toujours
suffisants pour répondre à ceux de la
DGEFP ;
- la DGEFP ne dispose pas de la tutelle des
OSS qui collectent les données primaires
relatives aux cotisations et réalisent les
prévisions, si bien qu’il lui est difficile
d’obtenir des données et de développer ses
propres modèles.
Depuis 2018 de nombreuses actions ont été
initiées par la DGEFP pour fiabiliser les
estimations
de
compensation
d’exonération de charges sociales, en lien
avec les organismes de sécurité sociale.
En
particulier,
l’enjeu
du
partage
transparent des flux de données sources
constitue une priorité pour la DGEFP. De
nombreux
échanges
ont
permis
la
transmission par l’ACOSS d’une base de
données sur le dispositif de compensation
de l’exonération ACRE ainsi que la
communication de premières données sur
les autres exonérations. De plus, des
contacts ont été noués avec l’Agirc
-Arrco
et l’Unédic afin d’avoir une vision
exhaustive de l’ensemble des données
disponibles.
Parallèlement, des travaux de modélisation
économique, comptable et financière ont
été également initiés, et doivent permettre
de réaliser des prévisions d’exécution pour
certaines exonérations (dont en particulier
ACRE, apprentissage et Tepa). La DGEFP
a décidé d’associer la Dares à ce travail de
La
Cour
maintient
sa
recommandation, tout
en
reconnaissant la difficulté
de l’exercice, au regard des
montants en question et
d’une
nouvelle
difficulté
constatée
sur
l’exercice
2022 à prévoir la dynamique
budgétaire
de
l’un
des
dispositifs de compensation
des
exonérations,
concernant la TEPA.
Mise en
œuvre
incomplète
ANNEXES
117
modélisation afin de bénéficier de son
expertise.
Des travaux techniques complémentaires
sont
toutefois
nécessaires.
Ils
se
poursuivront en 2023, sous réserve de la
disponibilité des ressources et des priorités
politiques données à l'administration.
DB :
Les
échanges
techniques
entre
services se poursuivent.
6
(
DLF,
DB
et
responsables
de
programme
)
:
Clarifier les objectifs
poursuivis
par
les
dépenses
fiscales
rattachées
à
la
mission
et
les
assortir d’indicateurs
de
performance.
(recommandation
maintenue)
DGEFP :
La
création
d’indicateurs
portant sur les dépenses fiscales pourra être
étudiée dans le cadre de la revue des
indicateurs menée chaque année par la
DGEFP en amont de la rédaction des
projets annuels de performance (PAP).
Cependant, la création de tels indicateurs
s’avère complexe, notamment en termes
méthodologiques, car il est extrêmement
difficile d’identifier les effets directement
liés aux dépenses fiscales. La mise en place
éventuelle
d’enquêtes
nécessite
une
coordination
avec
les
fournisseurs
potentiels de données. Le risque de ne pas
pouvoir
renseigner
ces
nouveaux
indicateurs est donc élevé et le serait
encore davantage en cas d’incompatibilité
entre les calendriers des enquêtes et des
documents de performance.
En 2020, des actions ont été initiées par la
DGEFP en lien étroit avec la DGFiP sur le
périmètre des dépenses fiscales de la
Mission Travail et emploi ; la crise
sanitaire en a toutefois retardé la mise en
œuvre.
Sous
toutes
réserves,
la
DGEFP
ambitionne toujours de consolider des
études entreprises sur les dépenses fiscales
en vue d’établir leur lien avec les autres
dispositifs de la politique de l’emploi (dont
en
particulier
les
exonérations
de
cotisations sociales).
DB
: Comme elle en a déjà fait part à la
Cour, la direction du budget partage
pleinement la nécessité d’une évaluation
de l’efficacité des dépenses fiscales et
maintient cet objectif dans son programme
de travail.
Non mise en
œuvre
7
(
DGEFP,
Pôle
emploi)
Définir un
indicateur de suivi
permettant
d’analyser
les
moyens
consacrés
par Pôle emploi à
l’accompagnement
des
demandeurs
d’emploi.
(recommandation
maintenue)
DGEFP
: Jusqu’en 2018, l’indicateur «
Temps
consacré
au
suivi
et
à
l'accompagnement
personnalisé
des
demandeurs d'emploi (en ETPT) » était
intégré dans les indicateurs PAP. Cet
indicateur a été supprimé en particulier car
il s'agissait d'un indicateur de moyens et
non d'un indicateur de performance.
La convention tripartite État, Pôle emploi,
Unédic 2019-2022 prévoit la mise en place
d'un
indicateur
d’efficience
de
Pôle
emploi. Cet indicateur vise à mesurer le
L’année 2021 a été marquée
par un renforcement du
plafond
d’emploi
de
l’opérateur,
et
l’exercice
2022 a maintenu ce plafond
d’emploi à un niveau inédit
malgré la poursuite de la
baisse du chômage. Étant
donné que ces effectifs ont
été obtenus notamment pour
l’accompagnement
de
publics éloignés de l’emploi
Non mise en
œuvre
COUR DES COMPTES
118
rapport entre les résultats des indicateurs
de performance et les effectifs de Pôle
emploi. Ainsi, l’indicateur concernerait
l’ensemble des champs d’intervention de
PE
(accompagnement
des
DE,
indemnisation,
formation,
accompagnement des entreprises) et non
uniquement
l’accompagnement
des
demandeurs d’emploi. Des travaux doivent
encore être conduits afin de valider le
périmètre et la méthode de calcul de cet
indicateur et d’en tester les évolutions sur
une année pleine. En raison de la crise
sanitaire et économique, du retard a été pris
sur
ces
travaux.
Il
apparaissait
en
particulier difficile de se baser sur les
résultats 2020 et 2021, fortement affectés
par les effets de la crise et par les renforts
d'effectifs y étant liés, pour tester ce nouvel
indicateur.
Les
travaux
doivent
être
consolidés et devraient aboutir dans le
cadre de la prochaine convention tripartite.
À ce stade, la production dans le cadre des
projets ou rapports annuels de performance
de ces indicateurs n'est pas envisagée
DB :
Un tel indicateur est plutôt un
indicateur de pilotage relevant du comité
de suivi de la convention tripartite et de la
gouvernance de l’opérateur. Ainsi, la mise
en place de celui-ci est liée aux travaux
menés dans le cadre du
renouvellement de
la convention tripartite.
(DELD, et en particulier les
demandeurs
d’emploi
de
plus de très longue durée), il
est indispensable que les
tutelles
de
l’opérateur
puissent s’appuy
er sur un
indicateur
de
suivi
de
l’utilisation de ces moyens
au bénéfice des différents
publics accompagnés.
8
(
DB,
DGEFP
)
:
Redimensionner
le
montant
de
la
dotation de France
compétences
au
budget
de
l’État
compte tenu de la
sous-exécution
du
PIC et des difficultés
de
l’opérateur.
(nouvelle
recommandation)
DGEFP :
Cette
recommandation
a
commencé à être mise en œuvre dans le
cadre de la budgétisation du PLF 2023
dans un objectif de rééquilibrage des
comptes de l'établissement et dans un souci
de réduction de ses tensions de trésorerie.
Le financement des Pactes régionaux
d’investissement dans les compétences
(Pric) sera en effet partiellement assuré par
des
crédits
budgétaires
en
2023,
contrairement aux années précédentes ou
l’intégralité
du financement était portée
par France compétences par voie de fonds
de concours. La loi de finances pour 2023
a en effet ouvert 800 M€ en autorisations
d’engagement pour financer ce dispositif
et 320 M€ en crédits de paiement.
Un reversement à France compétences des
crédits fonds de concours non consommés
au 31/12/2022 est par ailleurs prévu en
2023 à hauteur de 230 M€.
DB :
Le VIII de l’article 4 du décret
n°2018-1331 du 28 décembre 2018 relatif
à l'organisation et au fonctionnement de
France compétences ne fixe le montant
annuel de cette dotation que jusqu’en
2022. Dès lors, ce montant a été ajusté dans
le budget initial pour 2023 de l'opérateur.
La Cour note l’évolution
engagée en 2023 pour le
financement
des
Pric
(budgétisation partielle sur
le programme 103 pour 320
M € de CP, en substitution
du fonds de concours, et
reversement de crédits à
hauteur de 230
M€). La
Cour maintient que cette
évolution
aurait
pu
être
engagée lors des précédents
exercices, dès 2021 et
a
fortiori
en 2022, en utilisant
la voie réglementaire. IL
importe de poursuivre cette
évolution lors de l’exercice
de clôture du PIC, qui
devrait s’étaler
a minima
sur
l’exercice 2024.
En cours de
mise en
œuvre
ANNEXES
119
9
(DGEFP,
DB)
:
Présenter dans les
documents
budgétaires,
de
manière
consolidée
et par dispositif, le
niveau
d’exécution
cumulé
et
prévisionnel
des
dotations
du
plan
d’investissement
dans
les
compétences et leurs
modalités
de
financement (crédits
budgétaires
de
la
mission Travail et
emploi, virements de
crédits
entre
les
programmes au sein
de la mission, fonds
de
concours
rattachés,
financements
européens,
etc.).
(recommandation
maintenue)
DGEFP :
Dans le cadre des derniers PLF
et
PLR,
un
effort
conséquent
de
présentation et de restitution des données,
que ce soit par dispositif ou au global, a été
réalisé afin que l’information soit à la fois
lisible et complète pour le Parlement.
Malgré le morcellement du PIC en
plusieurs
programmes,
une
vision
synthétique est toujours intégrée aux
documents budgétaires.
De plus, un travail dense de suivi du PIC
est réalisé par la DGEFP : la dépense est
suivie dispositif par dispositif afin que
l’intégralité de la dépense soit justifiée.
Ce suivi de l’exécution du plan intègre
désormais une distinction entre crédits
budgétaires et crédits issus du fonds de
concours.
Il convient de noter qu’il n’y a pas de
difficulté de pilotage financier du Plan
d’investissement dans les compétences de
la part de la DGEFP : la sous-exécution
observée en CP relève avant tout de la
construction budgétaire du PIC avec, pour
les premières années de de mise en œuvre,
une ouverture de crédits en CP par Fonds
de concours supérieure aux besoins au vu
du rythme des paiements prévus par les
conventions
financières
des
Pactes
régionaux (Pric). Ce phénomène ne devrait
plus être observé partir de 2022, les
dépenses attendues au titre des Pric devant
être au niveau des ressources ouvertes, en
raison des paiements attendus sur plusieurs
générations de conventions financières des
Pacte (2019,2020, 2021 et 2022).
DB
: Le PIC est déjà matérialisé, depuis
2018, au sein de deux actions : l'action 3 du
P 102 et l'action 4 du P103, qui détaillent
chacune la nature des dépenses et les
actions financées. Par ailleurs, au niveau
de la mission dans le cadre des PAP, est
réalisée une présentation stratégique du
PIC qui inclut les montants annuels
globaux.
La
Cour
a
noté
la
transmission de documents
de pilotage budgétaire fin de
l’ensemble des action du
PIC, sur l’ensemble de la
période
2018-2022.
Elle
note
que
ce
travail
contribuera
lors
de
l’exercice 2023, voire du
suivant,
de
réaliser
une
évaluation budgétaire des
efforts réellement consentis
pour la mise en œuvre du
plan, en les distinguant des
dispositifs préexistants qui
auraient été mis en œuvre
sans le plan. Pour autant, la
Cour note également que
ces tableaux de suivis ne
correspondent
pas
à
la
maquette
budgétaire
des
programmes concernés, en
particulier
le
programme
103, ce qui nuit à la gestion,
des
risques
d’erreur
d’imputation,
et
une
information insuffisante des
parlementaires.
La
Cour
insiste
sur
la
nécessité que la DGEFP soit
en mesure de présenter, en
fin de plan, les dispositifs
qui
ont
effectivement
bénéficié des reversements
du Fonds de concours, et
pour quels montants.
Mise en
œuvre en
cours
COUR DES COMPTES
120
Annexe n° 3.
consommation des crédits de paiement (CP) du PIC sur la période
2018-2022
Ecart AE-CP
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Total
Garantie Jeunes (GJ)
420 514 825
578 131 096
555 422 532
571 476 856
172 608 292
2 298 153 601
11 955 471
GJ - Accompagnement
74 566 015
193 377 604
149 225 501
150 345 366
74 087 076
641 601 562
11 955 471
GJ - Allocation
345 948 810
384 753 492
406 197 031
421 131 490
98 521 215
1 656 552 038
0
Pacea
15 945 656
40 349 463
67 136 740
96 046 259
29 410 068
248 888 185
0
Rémunération de fin de formation (R2F)
0
30 273 808
30 273 808
0
Actions de remobilisation du public éloigné de l'emploi et de
la formation
0
32 208 854
13 040 388
39 036 660
14 034 765
98 320 667
80 799 793
Appels à projets "Repérage des invisibles"
0
30 314 624
8 888 015
35 020 459
10 243 299
84 466 398
24 327 250
Extension des capacités d'accueil des Écoles de la deuxième
chance (E2C)
0
1 894 230
2 475 151
4 016 201
3 791 466
12 177 047
49 000
Extension des capacités d'accueil de l'Établissement pour
l'insertion dans l'emploi (Epide)
0
0
1 677 222
1 677 222
56 423 543
Sous-total
436 460 481
680 963 221
635 599 660
706 559 775
216 053 124
2 675 636 261
92 755 264
Volet régional
294 237 344
856 311 546
1 027 717 534
1 184 788 698
1 126 236 836
4 489 291 958
2 216 230 152
Conventions d'amorçage 2018
294 237 344
259 504 768
553 742 112
5 314 299,800
Pric 2019-2022
596 806 778
1 027 717 534
1 184 788 698
991 371 638
3 800 684 648
2 001 666 050
Pric 2022 volet demandeurs d'emploi de longue durée (DELD)
134 865 198
134 865 198
209 249 802
Consommation CP (en €)
P102
P103
Ecart AE-CP
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Total
Garantie Jeunes (GJ)
420 514 825
578 131 096
555 422 532
571 476 856
172 608 292
2 298 153 601
11 955 471
GJ - Accompagnement
74 566 015
193 377 604
149 225 501
150 345 366
74 087 076
641 601 562
11 955 471
GJ - Allocation
345 948 810
384 753 492
406 197 031
421 131 490
98 521 215
1 656 552 038
0
Pacea
15 945 656
40 349 463
67 136 740
96 046 259
29 410 068
248 888 185
0
Rémunération de fin de formation (R2F)
0
30 273 808
30 273 808
0
Actions de remobilisation du public éloigné de l'emploi et de
la formation
0
32 208 854
13 040 388
39 036 660
14 034 765
98 320 667
80 799 793
Appels à projets "Repérage des invisibles"
0
30 314 624
8 888 015
35 020 459
10 243 299
84 466 398
24 327 250
Extension des capacités d'accueil des Écoles de la deuxième
chance (E2C)
0
1 894 230
2 475 151
4 016 201
3 791 466
12 177 047
49 000
Extension des capacités d'accueil de l'Établissement pour
l'insertion dans l'emploi (Epide)
0
0
1 677 222
1 677 222
56 423 543
Sous-total
436 460 481
680 963 221
635 599 660
706 559 775
216 053 124
2 675 636 261
92 755 264
Volet régional
294 237 344
856 311 546
1 027 717 534
1 184 788 698
1 126 236 836
4 489 291 958
2 216 230 152
Conventions d'amorçage 2018
294 237 344
259 504 768
553 742 112
5 314 299,800
Pric 2019-2022
596 806 778
1 027 717 534
1 184 788 698
991 371 638
3 800 684 648
2 001 666 050
Pric 2022 volet demandeurs d'emploi de longue durée (DELD)
134 865 198
134 865 198
209 249 802
Consommation CP (en €)
P102
P103
Ecart AE-CP
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Total
Volet national
97 198 690
778 814 054
355 809 937
682 508 840
499 360 385
2 412 815 287
1 250 477 415
Formations qualifiantes des demandeurs d'emploi
62 541 331
219 254 243
166 048 618
386 508 795
210 762 607
1 045 115 595
520 379 655
Préparation opérationnelle à l'emploi collective (POEC)
43 841 331
184 739 359
100 711 733
210 898 946
82 505 289
622 696 658
153 850 131
Préparation opérationnelle à l'emploi individuelle (POEI)
16 800 000
28 646 885
102 508 012
9 877 318
157 832 215
122 854 409
APICN / POEC numérique
4 000 000
7 911 837
11 911 837
0
Formations ouvertes et à distance (FOAD)
36 690 000
36 690 000
118 380 000
191 760 000
202 840 000
Formations labellisées Grande École du numérique (GEN)
14 700 000
17 714 885
22 500 000
54 914 885
26 835 115
Fonds filière automobile
6 000 000
6 000 000
14 000 000
Formations aux savoirs de base
5 488 000
21 952 000
70 374 002
47 882 933
37 923 111
183 620 047
110 560 567
Valoriser son image professionnelle
5 488 000
21 952 000
70 374 002
47 882 933
34 294 924
179 991 860
59 936 127
Promo 16-18
3 628 187
3 628 187
50 624 440
Préparations à la formation ou à l'apprentissage
12 000 000
235 698 000
32 737 500
14 653 000
67 048 329
362 136 829
92 863 171
Prépa apprentissage
200 000 000
200 000 000
60 000 000
Prépa compétences
12 000 000
35 698 000
32 737 500
14 653 000
67 048 329
162 136 829
32 863 171
Formations des salariés en structures d'insertion
10 147 534
43 430 026
38 117 244
158 461 868
72 629 216
322 785 889
272 171 564
Groupement d'employeurs pour l'insertion et la qualification
(GEIQ)
148 000
2 628 946
4 182 398
4 876 379
4 575 115
16 410 838
1 684 398
Insertion par l'activité économique (IAE)
9 999 534
30 801 080
33 934 846
57 585 490
68 054 101
200 375 050
86 487 166
Entreprises adaptées (EA)
10 000 000
10 000 000
40 000 000
Contrat de professionnalisation (au profit des demandeurs
d'dmploi de longue durée)
96 000 000
96 000 000
144 000 000
Consommation CP (en €)
P103
ANNEXES
121
Ecart AE-CP
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Total
Actions de repérage des publics éloignés de l'emploi et de la
formation
0
0
0
0
4 500 000
4 500 000
3 500 000
Maraudes numériques
4 500 000
4 500 000
3 500 000
Parcours intégrés de formation et d'accompagnement vers
l'emploi
0
168 000 000
14 460 949
11 000 000
17 450 000
210 910 949
112 050 000
100% inclusion
150 000 000
12 200 000
162 200 000
94 800 000
Contrats de sécurisation professionnelle
18 000 000
14 460 949
3 000 000
35 460 949
0
Challenge innovation
8 000 000
8 000 000
12 000 000
Sportifs de haut niveau
5 250 000
5 250 000
5 250 000
Formations et accompagnements des bénéficiaires de la
protection internationale
2 308 551
41 468 744
14 452 961
5 627 757
8 400 000
72 258 014
37 972 243
Hébergement, orientation, parcours vers l'emploi des réfugiés
(Hope)
1 680 000
6 468 744
14 452 961
5 627 757
28 229 463
18 372 243
Intégration professionnelle des réfugiés (IPR)
35 000 000
8 400 000
43 400 000
19 600 000
AAP du Ministère de l'Intérieur (Direction de l'Asile)
628 551
628 551
0
Obtentions de certification(s)
0
8 250 000
840 000
5 606 676
6 499 754
21 196 430
17 010 000
Compétences PEC (pour les bénéficiaires d'un parcours
emploi compétences)
2 250 000
2 250 000
6 750 000
VAE primo-arrivants (signataires du contrat d'intégration
républicaine et en recherche d'emploi)
840 000
840 000
1 260 000
Évaluation Cléa
6 000 000
5 606 676
6 499 754
18 106 430
9 000 000
Consommation CP (en €)
P103
Ecart AE-CP
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Total
Actions de prospective ou d'innovation pour le
développement des compétences et l'insertion
professionnelle
1 943 814
12 577 256
5 806 408
10 125 479
21 859 986
52 312 943
43 538 281
Engagement de développement de l'emploi et des
compétences (Edec)
1 943 814
1 194 090
2 661 395
1 775 121
2 803 436
10 377 856
10 972 055
Diagnostic flash
510 875
428 566
170 117
1 109 558
254 767
Ingénierie de formation pour les structures de l'IAE
958 166
1 722 888
1 791 879
1 857 860
6 330 793
1 193 850
AAP Innovation (GEN)
1 200 000
791 543
1 991 543
2 008 457
AAP Deffinov (riers-lieux)
11 760 000
11 760 000
13 440 000
EMILE
2 905 000
2 905 000
7 861 844
AMI Groupement d'employeurs
3 984 512
3 984 512
1 830 989
Contrat à impact social
0
1 475 000
Accélérateurs entrepreneuriat BPI
7 500 000
4 377 113
11 877 113
3 122 887
Autres dispositifs (INRIA, EdTech, AMUE, APELS, ANSA,
ASPC, FFFOD, Onisep, FNPSL, ANCPIEP, Jeunes d'Avenir
Recrut')
20 000
911 250
552 800
492 519
1 976 569
1 378 432
Rémunérations
0
0
0
17 000 000
22 334 247
39 334 247
0
Rémunération des bénéficiaires des AAP du PIC (100%
inclusion, Repérage, Prépa apprentissage, IPR)
17 000 000
22 334 247
39 334 247
0
Consommation CP (en €)
P103
Ecart AE-CP
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Total
Développement d'outils numériques au service des
compétences et de l'insertion professionnelle
2 404 461
27 013 595
7 427 070
15 858 120
13 391 632
65 993 005
7 995 165
PIX
1 000 000
3 087 000
3 943 000
2 629 250
3 286 800
13 946 050
2 538 950
Diag'oriente
REVA (VAE)
EVA (ex-Compétences Pro)
45 461
Mission apprentissage
Plateforme de l'inclusion
Simulateur aides jeunes
153 696
399 806
553 502
0
EV@GILL
27 000
160 000
825 060
1 012 060
271 600
ROME 4.0.
0
2 795 000
Ouiform
1 420 000
3 878 996
1 486 685
6 785 681
209 402
Plateforme CPF
1 359 000
21 630 359
-3 833 489
19 155 870
0
Autres
101 872
178 799
Soutien des acteurs de la formation professionnelle et du
développement des compétences
365 000
1 170 190
5 083 302
8 707 961
10 974 763
26 301 216
30 832 396
Grande École du numérique
200 000
210 000
200 000
425 000
1 035 000
1 015 000
Réseau des Carif-Oref
881 175
1 849 961
2 072 244
4 803 380
931 891
Worldskills
960 190
4 002 127
6 308 000
8 437 500
19 707 817
27 593 000
Abilympics
465 019
465 019
1 292 505
Réseau E2C
165 000
125 000
290 000
0
2 001 415
Consommation CP (en €)
P103
2 296 236
5 768 687
9 036 178
7 393 281
24 539 842
COUR DES COMPTES
122
Ecart AE-CP
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Total
Conduite du Plan d'investissement dans les compétences
0
0
461 883
1 076 250
5 586 738
6 350 124
1 604 373
Marchés - appui conseil
850 751
5 499 373
6 350 124
829 626
N° vert du PIC
461 883
225 500
87 365
774 748
Sous-total
391 436 034
1 635 125 600
1 383 527 471
1 867 297 538
1 625 597 221
6 902 983 864
3 465 830 948
Systèmes d'information
360 000
3 068 499
4 648 044
6 517 871
5 263 357
19 857 771
4 764 990
Communication
282 850
3 683 269
5 487 127
4 701 913
2 223 669
16 378 828
-548 736
Études et évaluations
739 192
2 430 755
4 625 825
4 707 034
12 502 806
2 931 582
Personnel
783 147
1 148 986
1 226 281
3 158 414
0
Appui conseil
5 400
134 827
2 159 750
1 701 095
4 001 072
-227 152
Sous-total
642 850
8 279 507
13 849 739
19 231 640
13 895 154
55 898 891
6 920 684
828 539 365
2 324 368 328
2 032 976 871
2 593 088 953
1 855 545 500
9 634 519 017
3 565 506 896
Consommation CP (en €)
P103
Total mission T
ravail et emploi
P155
ANNEXES
123
Annexe n° 4.
s
chéma de financement de la politique de l’emploi et
d’indemnisation du chômage en
2022
COUR DES COMPTES
124
Annexe n° 5.
schéma de financement de la formation professionnelle en 2022
ANNEXES
125
Annexe n° 6.
f
inancement de l’apprentissage en
2022
Le présent schéma ne tient pas compte :
-
du mécanisme de neutralisation des effets de la réforme de 2018, avec les compensations
de la perte de compétence apprentissage aux régions,
via
une augmentation du
prélèvement sur recettes et une fraction de TIPCE ;
-
du financement des contrats d’apprentissage dans les collectivités territoriales, c’est
-à-
dire de la contribution de France compétences au CNFPT.
À des fins de simplification, il ne détaille pas les mécanismes liés aux insuffisances de
recettes et à
la dynamique de dépenses, principalement liée à l’apprentissage, qui a conduit au
versement de deux subventions exceptionnelles de 4 Md€ à France compétences.