FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE
DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Écologie, développement
et mobilité durables
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
.........................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
13
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
16
A - Une mise en réserve modérée, largement mobilisée en gestion
...........................................................
17
B - Des reports principalement issus des fonds de concours
......................................................................
18
C - Des ouvertures de crédits significatives pour faire face aux conséquences de la crise énergétique
.....
20
D - Des fonds de concours toujours très importants
..................................................................................
20
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
................
22
A - Une exécution bouleversée par les ouvertures de crédits en cours de gestion
.....................................
22
B - Des
dépenses d’intervention, en forte progression, représentant dorénavant quatre cinquièmes des
crédits de la mission
...................................................................................................................................
24
C - Des emplois toujours en baisse et des dépenses de personnel en hausse (titre 2)
................................
26
D - Les autres dépenses restent minoritaires
..............................................................................................
31
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...................................
32
A - Les charges à payer et les restes à payer
..............................................................................................
32
B - Des provisions pour litiges proches de 10
Md€
...................................................................................
34
V -
UNE MISSION D’AC
COMPAGNEMENT DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET
ÉNERGÉTIQUE QUI LAISSE DE PLUS EN PLUS DE PLACE AUX CRÉDITS
DÉFAVORABLES À L’ENV
IRONNEMENT
......................................................................................
35
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
39
I - LES PROGRAMMES 174 ET 345 : UNE EXÉCUTION BOULEVERSÉE PAR LA CRISE
ÉNERGÉTIQUE ; UNE LISIBILITÉ ET UNE COHÉRENCE À RETROUVER
...........................
39
A - Des dispositifs de soutien nombreux, coûteux et parfois portés successivement par les deux
programmes
................................................................................................................................................
39
B - Programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
: des dispositifs en forte hausse du fait de la crise
énergétique, une cohérence devenue introuvable
.......................................................................................
41
C - Programme 345
–
Service public de l’énergie
: l’empilement de dispositifs gérés à flux tendus faisant
peser des risques sur la soutenabilité
..........................................................................................................
46
II - PROGRAMMES 203 ET 355 : APPUI MARQUÉ AU FERROVIAIRE ET PLAN DE
SOUTIEN AUX TRANSPORTEURS ROUTIERS
..............................................................................
53
A -
Un programme 203 reposant majoritairement sur les fonds de concours dont l’utilisation est peu
lisible
..........................................................................................................................................................
54
B - Un accroissement des interventions dans le domaine ferroviaire déjà prépondérant
...........................
55
C - Une aide aux transporteurs routiers versée à 85 %
...............................................................................
56
D - Programme 355
: 35 Md€ de dette de SNCF Réseau portée par
l’État
................................................
56
COUR DES COMPTES
4
III - PROGRAMME 217 : AUGMENTATION DU TITRE 2 ET FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE
POUR VENIR EN AIDE AUX OPÉRATEURS
...................................................................................
57
A - Titre 2
: une augmentation due notamment à la revalorisation du point d’indice et au paiement
anticipé de l’indemnité spécifique de service
.............................................................................................
57
B - Hors-titre 2, une exécution qui porte les versements exceptionnels aux opérateurs
............................
59
IV - LES AUTRES PROGRAMMES DE LA MISSION
.....................................................................
59
A - Programme 205
–
Affaires maritimes
:
l’aide aux ferries
....................................................................
59
B - Programme 159
–
Expertise, information géographique et météorologique :
une exécution centrée sur
les opérateurs
.............................................................................................................................................
59
C - Programme 113
–
Paysages, eau et biodiversité
: une part importante de crédits ouverts en fin de
gestion
........................................................................................................................................................
60
D - Programme 181
–
Prévention des risques
: renforcement de l’Ademe et montée en puissance du
Fonds Barnier
.............................................................................................................................................
63
CHAPITRE III DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS DE
MOINS EN MOINS LISIBLES
...............................................................................................
67
I - DES DÉPENSES FISCALES QUI ACCUSENT UN COÛT EN FORTE CROISSANCE
..........
67
II - LE RÔLE MAJEUR DES OPÉRATEURS AU SEIN DE LA MISSION
.....................................
71
A - Des ressources publiques stables hors plan de relance, provenant principalement des taxes affectées 71
B - Des dépenses des opérateurs à la hausse
..............................................................................................
72
C - Évolution des effectifs
..........................................................................................................................
73
D - Exercice de la tutelle
............................................................................................................................
74
III - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE : UNE AMÉLIORATION
SIGNIFICATIVE, UNE REPRISE EN INTERNE QUI RESTE À ÉVALUER
................................
74
IV - DES DÉPENSES MULTIPLIÉES PAR TROIS ENTRE 2010 ET 2022 POUR UNE MISSION
HÉTÉROCLITE
......................................................................................................................................
75
ANNEXES
..................................................................................................................................
79
Synthèse
La mission
Écologie, développement et mobilité durables (EDMD)
concourt à la mise en
œuvre de politiques publiques nombreuses (transport, énergie, protection de l’environnement
et de la biodiversité, lutte contre les pollutions, prévention des risques naturels et
technologiques). Elle comprend neuf programmes budgétaires et 36 opérateurs lui sont
rattachés à titre principal.
Un périmètre stabilisé, une augmentation modérée des crédits en LFI
Au stade de la programmation,
les crédits de la mission s’élèvent à
21,6 Md
€ en AE et
21,2
Md€
en CP, soit une hausse de 1,5 % en AE et de 2,5 % en CP par rapport à la
programmation 2021.
En l’absence de mesures de périmètre, c
ette hausse modérée des crédits
de la mission masque des évolutions contrastées au niveau des programmes. Le programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
connait une hausse significative de 1,1
Md€ en AE et de
0,7
Md€ en CP, au bénéfice
principalement du dispositif MaPrimeRénov
’
. Le programme 345
–
Service public de l’énergie
connaît une baisse de 0,7
Md€ en AE et CP, avec la
diminution
des dépenses de soutien aux énergies renouvelables.
Ces crédits sont complétés par les crédits du plan de relance, et en particulier du programme
362
–
Écologie
, qui irriguent les opérateurs de la mission et amplifient certaines mesures.
Une exécution marquée par des mesures exceptionnelles de soutien en réponse à la crise
énergétique mais largement défavorables
à l’environnement
En exécution, les dépenses de la mission s’élèvent, en 202
2, à 40,1
Md€ en AE et
36,0
Md€ en CP
, en augmentation très significative par rapport à 2021 (+ 44 % en CP). Les
dépenses d’intervention sont
en augmentation de 59 % par rapport à la gestion précédente en
crédits de paiement. Elles constituent dorénavant plus de 79 % des dépenses de la mission.
Encore plus qu’en 2020 et 2021, la gestion 2022 se caractérise par
un taux de
consommation des crédits nettement supérieur aux crédits inscrits en LFI, proche de 170 %
(contre 130 % en 2020 et 120 % en 2021), du fait du volume important de fonds de concours
mais surtout
d’ouvertures de crédits en cours de gestion
.
Dès le décret d’avance
du 7 avril 2022, la mission
EDMD
a bénéficié d’ouverture
s de
crédits à hauteur de 3,3
Md€ pour financer la remise
carburant et des aides aux transporteurs
routiers dans le cadre du plan de résilience annoncé le 16 mars 2022. Ces ouvertures ont été
compensées
–
très partiellement à l’échelle de la mission –
par des annulations de crédits de
réserve, ré
ouverts, à l’euro près en LFR
1 2022.
Au total, la mission
a bénéficié d’ouv
ertures de crédits exceptionnelles en cours de
gestion, à hauteur de 10,3
Md€ en AE et
de 8,0
Md€ en CP hors titre 2. Ce niveau d’ouverture
exceptionnellement élevé est lié aux mesures prises en cours d’année face à l’augmentation du
prix de l’énergie.
Inscrits dans le cadre des « boucliers tarifaires » gaz, électricité et carburant,
et de chèques énergie, ces dispositifs ont principalement été portés par les programmes 174 et
345, pour un total de 10,55
Md€.
COUR DES COMPTES
6
Les mesures exceptionnelles financées par la mission en 2022 sont massivement
défavorables à l’environnement
. En tenant compte de ces dépenses nouvelles, la part des
dépenses défavorables à l’environnement
dans le budget de 2022 passerait de 17 % à 39 %.
En soutenant des énergies fossiles (carburant, gaz, fioul), elles répondent à un besoin
social et de court-
terme et peinent à trouver leur cohérence au sein d’une mission dont la
vocation première est l’accompagne
ment de la transition écologique et énergétique.
Une sous-consommation des crédits toujours importante, du fait des mesures
exceptionnelles et des fonds de concours
Une
partie des crédits ouverts n’a pas pu être consommée sur la gestion, entraînant un
taux global d’exécution des crédits ouverts de 92,5
% (92 % en AE et 93 % en CP), certes
supérieur à celui de 2021 (85 %) et de 2020 (78 %), mais bien inférieur à celui de 2019 (99 %).
Les CP non consommés se concentrent sur les programmes 203 et 174.
La sous-
consommation s’élève à
1,2
Md€ sur le programme 203, principalement sous
forme de fonds de concours qui demeurent la modalité privilégiée de financement des
infrastructures de transports, notamment ferroviaires,
par l’intermédiaire de l’AFITF. Une
partie de cette sous-
consommation reste due à l’opération de recapitalisation de SNCF R
éseaux
lancée fin 2020, et dont les derniers versements devraient intervenir en 2023.
Sur le programme 174, cette sous-
consommation s’élève à 1,2
Md€
répartis entre le
chèque énergie exceptionnel (700
M€,
chèque « bois » compris)
, MaPrimeRénov’ (150
M€), l
e
bonus automobile (100
M€) et la mesure «
fioul
» (175 M€)
, soit près de 1
Md€ sur les seules
mesures exceptionnelles.
Des entorses aux principes budgétaires
L’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission
EDMD
révèle plusieurs entorses
aux principes budgétaires.
S’agissant du principe d’annualité, la portée de l’autorisation parlementaire est affaiblie
par deux pratiques
: le recours important aux fonds de concours d’une part, qui conduit à des
reports de crédits de plusieurs milliards d’euros
;
l’ouverture massive de crédits en fin de
gestion en AE = CP, notamment ceux de la LFR 2 en faveur de dispositifs liés à la crise
énergétique,
d’autre part, et la sous
-consommation des CP concernés. Or, la Cour avait
recommandé, dans son rapport sur le budg
et de l’
État pour 2021
1
, de n’ouvrir en lois de finances
initiale et rectificative que les crédits nécessaires à l’exercice en cours. Cette recommandation
ne peut qu’être réitérée
au regard de la gestion 2022 de la mission
EDMD
.
Par ailleurs, l
’utilisatio
n des crédits dédiés aux charges de
service public de l’é
nergie
(SPE) de droit commun pour financer les boucliers tarifaires gaz et électricité génère un report
massif de dépenses (2,1 Md€) sur l’exécution de l’année suivante.
Si cette pratique est liée au
paiement des échéanciers, son caractère récurrent, le niveau des reports ainsi effectués et leur
évolution en augmentation constante ces dernières années traduisent une entorse au principe de
l’annualité budgétaire
.
1
Cour des comptes,
Rapport sur le budget de l’
État 2021
, juin 2022.
SYNTHÈSE
7
Par ailleurs, d
ans le domaine de l’énergie, une même mesure, la «
remise carburant »,
s’est vue successivement portée par le programme 345 puis par le programme 174. Cette
pratique n’est pas conforme au principe de spécialité budgétaire.
Enfin, la mission porte en 2022 une part importante de crédits à vocation sociale et de
court terme,
défavorables à l’environnement, en contradiction avec l’objectif d’une
transition
durable, écologique et énergétique.
La Cour appelle l’attention du ministère sur le fait que c
ette
mission n’a pas vocation à porter des dépenses relevant de la solidarité nationale, sauf à
contrevenir à l’article 7
-
I, alinéa 2, de la LOLF, et qu’il convient de clarifier l’adéquation entre
les objectifs et les moyens de la mission.
Des emplois en baisse, mais des dépenses de personnel en hausse
Malgré des crédits en hausse, les effectifs du pôle ministériel accusent en 2022 une nouvelle
baisse, à 35 332 ETPT
. L’année 2022 marque un
e stabilisation des emplois de catégorie A, après
un « dépyramidage » marqué. Si les travaux sur la gestion des emplois, des effectifs et des
compétences (GPEEC) engagés depuis plusieurs années se poursuivent, ils ne devraient aboutir au
mieux qu’en 2023.
Le taux de consommation des crédits ouverts, de 99,1 %, est stable par rapport à 2021. Le
montant des crédits consommés s’établit à
2,8 Md
€
, en croissance par rapport à
l’année précédente
.
Cette hausse résulte notamment de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et
du
paiement anticipé de l’indemnité spé
cifique de service dite « ISS » des corps techniques, dont le
paiement devait initialement s’étaler sur
six annuités.
Des dépenses fiscales en forte augmentation, dont le pilotage ne progresse pas
significativement
Le coût des 68 dépenses fiscales de la mission est chiffré à 7,9
Md€
pour 2022, en hausse
de plus de 3,0
Md€ par rapport à 2021
.
L’ensemble des dépenses fiscales de la mission
représente près du quart du montant des crédits de paiement consommés par la mission en 2022.
Cette augmentation est due à une unique dépense fiscale en faveur de 40 armateurs leur
permettant de bénéficier d'une taxation forfaitaire au tonnage
en lieu et place de l’impôt sur les
sociétés, du fait des bénéfices importants engrangés par le secteur. Cette dépense fiscale,
estimée à 3,8
Md€ en 2022 et 2023, contre 0,4
Md€ en 2021, prend le
6
ème
rang des dépenses
fiscales les plus onéreuses du PLF 2023.
Le coût des autres dépenses fiscales est en faible baisse mais elles restent majoritairement
défavorables à
l’environnement. Il s’agit notamment
du tarif réduit pour le gazole utilisé comme
carburant par les véhicules de transport de marchandises d'au moins 7,5 tonnes (1,25
Md€) et
du tarif réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles (1,15
Md€)
.
La suppression de ce dernier, initialement prévue pour le 1
er
juillet 2021, a été une nouvelle fois
repoussée au 1
er
janvier 2024.
Par ailleurs, il faut reconnaitre que la capacité d’évaluation des dépenses fiscales par le
MTE a progressé avec les travaux de préparation du jaune relatif au R
apport sur l’impact
environnemental du budget de l’
État, annexé au projet de loi de finances pour 2023 (« Budget
vert »)
; pour autant, l’objectif de rationalisation de ces dispositifs fiscaux, notamment ceux non
chiffrés ou de faible montant, n’a pas
encore
été mis en œuvre.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation maintenue) : Subordonner toute modification des dispositifs de bonus-
malus
automobile et d’aide à la conversion à une étude d’impact et approfondir l’évaluation
de l’efficacité environnementale des dispositifs
(DGEC)
.
2.
(Recommandation maintenue) : Revoir les modalités de budgétisation et de paiement des
charges du service public de l’énergie pour mettre fin à une gestion des échéanciers de
dépenses guidée par des considérations d’opportunité budgétaire
(DGEC et DB)
.
3.
(Recommandation modifiée) : Compléter le projet annuel de performance (PAP) du
programme 345 par un état des flux entrants de nouveaux contrats de soutien aux énergies
renouvelables, justifiés au premier euro
(DGEC)
.
4.
(Recommandation maintenue) : Compléter le projet annuel de performance (PAP) et le
rapport annuel de performance (RAP) de la mission
EDMD
par un état des investissements
en faveur des transports financés sur crédits budgétaires et sur crédits de l’AFITF
(DGITM)
.
5.
(Recommandation maintenue) : Procéder à une évaluation des impacts environnementaux
et économiques des dépenses fiscales les plus coûteuses rattachées à la mission, et proposer
une rationalisation des dépenses non chiffrées ou dont le nombre de bénéficiaires est réduit
(MTECT, MTE et MACP)
.
6.
(Recommandation maintenue) :
Engager ou poursuivre l’évaluation des coûts et des
économies résultant de la reprise au sein de l’administration centrale de la gestion des
fonds
sans personnalité juridique, confiée à des tiers
(DGEC)
.
Introduction
La mission
Écologie, développement et mobilité durables (EDMD)
est une mission
interministérielle constituée de neuf programmes, rattachés au ministre de la transition
écologique et de la cohésion des territoires (MTECT), à la ministre de la transition énergétique
(MTE)
, et au ministre de l’économie, de finances et de la sourveraineté ind
ustrielle et
numérique (MEFSIN).
Les programmes de la mission sont les suivants :
-
113
–
Paysages, eau et biodiversité
-
159
–
Expertise, information géographique et météorologie
-
174
–
Énergie, climat et après-mines
-
181
–
Prévention des risques
-
203
–
Infrastructures et services de transports
-
205
–
Affaires maritimes
-
217
–
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité
durables
-
345
–
Service public de l’énergie
-
355
–
Charge de la dette de SNCF Réseau
La mission regr
oupe 36 opérateurs de l’État et assure le financement de six autorités
indépendantes.
En exécution, les dépenses de la mission s’élèvent, en 202
2, à 40,1
Md€ en AE et
36,0
Md€ en CP. Les dépenses fiscales de la mission sont chiffrées à
7,92
Md€.
Les emplois autorisés du ministère représentent 35 649 ETPT. Ils ont été exécutés à
hauteur de 35 332 ETPT. Aux emplois ministériels peuvent être ajoutés les emplois rémunérés
par les opérateurs de l’État rattachés à titre principal à la mission (plafond d’emplois fixé à
19 374 ETPT pour 2022).
La mission
EDMD
porte des politiques publiques variées dans les domaines des
transports, de l’écologie, de l’énergie et des risques naturels et technologiques, partagées avec
des opérateurs de l’État. En complément des subventions et des transferts (1,
6
Md€), plusieurs
d
’entre eux sont affectataires de ressources fiscales à hauteur de 5,
2
Md€.
La première partie de la présente note analyse l’exécution budgétaire 202
2 au niveau de
la mission. La deuxième partie analyse les principaux enjeux de l’exécution par programme. L
a
troisième partie vise à mettre l’exécution budgétaire en perspective notamment par une
présentation des autres moyens qui financent les politiques publiques portées par la mission.
COUR DES COMPTES
12
Écologie, développement et mobilité durables
Programme
203
–
Infrastructures et services de transports
Programme
205
–
Affaires maritimes
Programme
113
–
Paysages, eau et biodiversité
Programme
159
–
Expertise, information géographique et météorologie
Programme
174
–
Énergie, climat et après-mines
Programme
181
–
Prévention des risques
Programme
217
–
Conduite et pilotage des politiques de l’éc
ologie, du développement et de
la mobilité durables
Programme
345
–
Service public de l’énergie
Programme
355
–
Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’
État (crédits évaluatifs)
Graphique n° 1 :
mission EDMD - exécution 2022 (CP, en
M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale
Aucun changement de périmètre ou de transfert significatif
n’est intervenu
en 2022 à
l’échelle de la mission
2
. Par rapport à la LFI 2021, les crédits de la mission en LFI 2022 ont
augmenté de 1,47 % en AE et de 2,51 % en CP (soit 312,4
M€ en AE et
520,5
M€ en CP).
Cette
évolution modérée des crédits de la mission masque des évolutions contrastées au niveau des
programmes, en particulier une hausse significative pour le programme 174 (de 1 068,1
M€ en
AE et de 733,8
M€ en CP) et une forte baisse pour le
programme 345 (de 700
M€ en AE et CP).
Pour les gestions 2021 et 2022, il convient de souligner les interactions entre les
programmes et actions de la mission
EDMD
et le programme 362
–
Écologie
de la mission
Plan
de relance
, doté de 18,3
Md€ sur les 100
Md€ (dont 30
Md€ pour le volet «
Écologie ») du plan
prévu pour 2021-2022
3
.
2
Au contraire, la gestion précédente avait connu des changements de périmètre importants avec la suppression de
trois comptes d’affectation spéciale (CAS) et la rebudgétisation du Fonds de prévention des risques naturels
majeurs (FPRNM), dit fonds Barnier.
3
Voir les NEB pour la mission
Plan de relance
correspondantes.
COUR DES COMPTES
14
Tableau n° 1 :
évolution des crédits initiaux à périmètre courant
et à périmètre constant entre 2021 et 2022 (en
M€)
Autorisations d’engagements
Crédits de paiement
(en M€)
LFI 2021
LFI 2022
Evol
périmètre
courant
Evol
périmètre
constant
LFI 2021
LFI 2022
Evol
périmètre
courant
Evol
périmètre
constant
P 113
229,23
244,07
6,47%
id
229,25
244,08
6,47%
id
P 159
481,93
471,05
-2,26%
id
481,93
471,05
-2,26%
id
P 174
2552,04
3620,17
41,85%
id
2 464,55
3 197,33
29,73%
id
P 181
1239,00
1065,56
-14,00%
id
988,94
1 072,20
8,42%
id
dont HT2
1189,59
1014,89
-14,69%
id
939,53
1 021,53
8,73%
id
dont T2
49,41
50,67
2,54%
id
49,41
50,67
2,54%
id
P 203
3919,00
3824,71
-2,41%
id
3 696,91
3 869,52
4,67%
id
P 205
154,88
191,96
23,95%
id
159,07
192,65
21,11%
id
P 217
2847,11
2874,18
0,95%
id
2 867,37
2 916,77
1,72%
id
dont HT2
201,10
186,40
-7,31%
id
221,36
228,99
3,44%
id
dont T2
2646,00
2687,78
1,58%
id
2646,00
2687,78
1,58%
id
P 345
9149,38
8449,31
-7,65%
id
9149,38
8449,31
-7,65%
id
P 355
692,00
836,00
20,81%
id
692,00
836,00
20,81%
id
Total Mission
21 264,57
21 577,01
1,47%
id
20 729,40
21 248,92
2,51%
id
dont HT2
18569,15
18838,56
1,45%
id
18 033,99
18 510,47
2,64%
id
dont T2
2695,42
2738,45
1,60%
id
2 695,42
2 738,45
1,60%
id
Source : Cour des comptes
Le programme 113
–
Paysages, eau et biodiversité
connaît une nouvelle hausse de 6,47 %
en AE et en CP, après une hausse importante en 2021 de 17,06 % en AE et 13,5 % en CP. En
l’absence de mesures de périmètre,
elle résulte notamment de mesures nouvelles pour la gestion
du trait de côte (+2
M€),
de la politique de gestion durable des ressources minérales (+3,5 M
€
),
des
subventions à l’ONF (+2,3
M€) et
de 5
M€ au titre de la
stratégie nationale biodiversité.
Le programme 159
–
Expertise, information géographique et météorologie
connaît une
relative stabilité de ses crédits.
Le programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
connaît une hausse significative à
périmètre courant et constant (+1 068,1
M€ en AE et +733,8
M€ en CP), due principalement à
des dotations plus importante
s sur MaPrimeRénov’ et
, dans une moindre mesure, sur le
dispositif du chèque énergie.
Le programme 181
–
Prévention des risques
connait une baisse des AE et une
augmentation des CP. En AE, la baisse résulte principalement de deux mouvements à la baisse :
la non-reconduction de 160
M€ d’AE dits «
complémentaires » ouverts en LFI 2021 à titre
transitoire dans le cadre de la rebudgétisation du fonds Barnier, et la non-reconduction des AE
ouverts en LFI 2021 pour le renouvellement du bail
du siège de l’ASN
pour neuf ans. Ces
baisses ne sont que partiellement compensées par
l’augmentation en 2022 de la
subvention pour
charge de service public (SCSP)
de l’
Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
(ADEME) à hauteur de 50,7
M€ en AE. En CP, la hausse s’explique principalement par
l’augmentation de la SCSP de l’A
DEME.
Le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
, a bénéficié
d’
une hausse
des CP en LFI de 4,67 %, portant principalement sur les crédits destinés aux concours
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
ferroviaires versés à SNCF Réseau (+98
M€, conforme à l’évolution tendancielle) et pour le
financement des infrastructures aéroportuaires.
Le programme 345
–
Service public de l’énergie,
connait en 2022 une baisse de 7,65 %
de crédits en LFI (8,4 M€) par rapport à 2021 (9,1 Md€) en lien avec la baisse du soutien
aux
producteurs d’énergie renouvelable dans le contexte de hausse des prix de l’électricité
déjà
effectif à la fin de l’année 2021
. Le montant de crédits initial a été porté en cours de gestion à
12,1 Md€ afin de financer les mesures exceptionnelles destinées à limiter l’impact sur les
consommateurs de la hausse des prix de l’énergie (
cf. infra).
Les crédits budgétaires du programme 205
–
Affaires maritimes
et du programme 217
–
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie
, du développement et de la mobilité durable
ont vu leur montant augmenter significativement, en raison de dépenses additionnelles par
rapport aux dépenses tendancielles : 7
M€ pour la poursuite des investissements “affaires
maritimes 2022” (AM2022), 15
M€ pour le fonds d’intervention du maritime et 5
M€ dans le
cadre de la réforme de l’
École nationale supérieure du maritime.
Le programme 355
–
Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État
,
exclusivement dédié au remboursement de la dette de la SNCF Réseau reprise par l’
État en
2020, a vu ses crédits augmenter à la suite de la reprise additionnelle de
10 Md€ de dette
au 1
er
janvier 2022.
Les programmes 113, 174, 205 et 217 ont reçu un avis favorable du contrôleur budgétaire
et comptable ministériel (CBCM)
, reflet d’une programmation jugée soutenable.
Les programmes 181 et 203 ont reçu un avis favorable avec réserves ou un avis réservé
de la part du CBCM du fait respectivement, de la fragilité des prévisions du Fonds Barnier et
de l’impasse budgétaire liée à l’engagement de la convention décennale TET (trains d’équilibre
du territoire).
Les programmes 159 et 345, qui fo
nt l’objet d’une expérimentation confiant l’exercice
du contrôle budgétaire à la Direction des affaires financières du ministère
4
, ont reçu
respectivement un avis réservé, du fait du non financement du plan national des achats durables,
et un avis favorable.
4
Dans le cadre de l’a
rrêté du 22 décembre 2021 portant expérimentation relative à l'organisation, au
fonctionnement et aux missions des acteurs en charge de la gestion et du contrôle budgétaires
COUR DES COMPTES
16
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
de la LFI à l’exécution (CP, en M €)
Source : données Chorus ; tableau Cour des comptes
Les crédits ouverts, de 38,6
Md€ en CP
, sont très supérieurs aux crédits initiaux de la loi
de finances
. L’écart est de 17,4 Md€
(soit +82 %) par rapport aux crédits ouverts par la LFI,
après un écart de +36% en 2021, déjà élevé. Certains facteurs explicatifs, observés
habituellement sur cette mission, demeurent en 2022 : i
l s’agit de l’importance des fonds de
concours, pri
ncipalement en provenance de l’AFITF
, et des reports, ces derniers étant
imputables aux fonds de concours. Cependant,
la majorité de l’écart s’explique
en 2022 par les
mesures exceptionnelles de soutien aux ménages et aux entreprises, à hauteur d’environ
11
Md€
.
Le décret d’avance
du 7 avril 2022, contribuant au financement du plan de résilience
annoncé le 16 mars 2022, a consacré plus de la moitié des crédits ouverts,
soit 3,3 Md€
5
sur
5,9
Md€, à la mission
EDMD
. Ces crédits ont transité principalement par le programme 345
–
S
ervice public de l’énergie
, à hauteur de 2,99
Md€
(crédits ouverts, nets des annulations),
pour mettre en œuvre
la remise carburant de 15 ct
€
HT/L
. Une plus faible part, 340 M€, a
transité par le programme 203
–
Infrastructures et services de transport
, pour financer
l’aide
exceptionnelle aux transporteurs routiers.
La LFR
du 16 août 2022 a ouvert 44,3 Md€ de crédits de paiement, dont 6,1 Md€
pour la
mission EDMD
6
. L’essentiel
de ces crédits (5,3 Md€) a alimenté le
programme 174
–
Énergie,
climat et après-mines
afin de prolonger jusqu'à fin de 2022 la remise sur les carburants, de
maintenir sur 2022
le bouclier tarifaire sur les prix de l’éner
gie, mis en place fin 2021, de
5
Le décret
d’avance
opère également des annulations de crédits sur la mission
EDMD
pour
107 M€.
6
Il n’y a pas eu d’annulation de crédits
sur la mission.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
soutenir les entreprises les plus touchées par la hausse du prix de l'énergie et
d’accorder
une
aide d’urgence
aux foyers se chauffant au fioul. Une plus faible part (700
M€) concerne le
programme 345 pour les mesures de constitution de stocks de sécurité de gaz naturel ; ce
montant a finalement été utilisé pour financer d’autres charges de service public de l’énergie
(
cf
.
infra
). Enfin, 60
M€ ont transité par le programme 203
pour reconstituer la réserve utilisée
pour le financement de la mesure de soutien aux transporteurs routiers dont la cible était une
enveloppe de 400
M€. On notera également 1,36
Md€ d’AE sur le programme 203, en
financement de la convention décennale relative au déficit d’exploitation des TET qui a é
té
signée en 2022.
La LFR 2 du 1
er
décembre 2022 a ouvert 12,9
Md€
(en CP) en faveur du pouvoir d'achat
dans le prolongement des mesures votées en LFR1, dont 1,9
Md€ pour la mission
7
. L
’essentiel
de ces crédits de paiement (93 %) est affecté au programme 174. Ces crédits doivent financer
notamment le chèque énergie exceptionnel annoncé par la Première ministre le 14 septembre
2022 (à hauteur de 1,5
Md€
en CP), la mesure dite « fioul » à hauteur de 230 M
€
et la
prolongation de la remise carburant. Par amendements, les parlementaires ont complété ces
mesures en votant une
aide de 230 M€ pour les ménages se chauffant
au bois et la reconduction
en 2023 de l'attribution MaPrimeRénov' sans conditions de ressources pour des travaux de
rénovation globale.
On notera également 84 M€
en CP sur le programme 203 et 83,2
M€ en AE
et 79,2
M€ en CP
sur le programme 113.
A -
Une mise en réserve modérée, largement mobilisée en gestion
Conformément à la circulaire n° 1BE-21-4008, les taux de mise en réserve appliqués aux
programmes de la mission ont été de 4 % pour les crédits hors titre 2
8
et de 0,5 % des crédits
de titre 2. Ces taux font
l’objet d’une modulation
pour les subventions pour charges de service
public versées aux opérateurs
9
. En application de la lettre-plafond, des exonérations ont
concerné en particulier les crédits issus de la budgétisation du CAS
TET
sur le programme 203,
du CAS
Transition énergétique
(CAS
TE
) sur les programmes 174 et 345 et du fonds Barnier
sur le programme 181. Des exonérations ou atténuations de réserve ont été appliquées à
quelques lignes contraintes, en augmentant la réserve sur d’autres lignes ou programmes
10
.
Au total, la réserve initiale s’est élevée à
442,8
M€ en
AE et 430,0
M€ en CP hors titre
2
et à 13,7
M€ en AE et CP de crédits de titre 2.
Rapporté à l’ensemble des crédits ouverts en LFI 2021 (P.355 inclus), le montant total
des mises en réserve s’est élevé à 2
,35 % en AE et 2,32 % en CP. Le taux effectif de mise en
réserve des crédits de titre 2 est au taux nominal, comme depuis 2018.
7
Une fois 33,5 M€ d’annulation déduits.
8
Taux de mise en réserve inchangé depuis 2020.
9
En application de la circulaire « opérateurs » de la direction du budget du 3 août 2021, pour tenir compte de la
nature des dépenses supportées par les SCSP et appliquer un taux de 0,5 % sur la part des dépenses allouées aux
dépenses de personnel et de 4 % sur les autres dépenses.
10
Notamment pour le P.205, atténuation de la mise en réserve des crédits destinés aux exonérations de charges
aux armateurs de la flotte de commerce ; pour le P.217, exonération des dépenses immobilières.
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 2 :
montant et taux de mise en réserve initiale et de « surgel »
par rapport aux crédits de LFI (2013-2022)
AE
hors titre 2
CP
hors titre 2
Titre 2
(AE-CP)
2022 en
M€
442,8
430,0
13,7
2022 en %
2,35 %
2,32 %
0,50 %
2021
3,20 %
2,18 %
0,50 %
2020
2,75 %
3,99 %
0,51 %
2019
2,85 %
2,79 %
0,50 %
2018
2,7 %
2,7 %
0,5 %
2017
11,08 %
11,10 %
0,71 %
2016
10,36 %
11,35 %
0,69 %
2015
7,77 %
7,74 %
0,72 %
2014
7,70 %
7,52 %
0,86 %
2013
9,52 %
9,17 %
0,96 %
Source
: Cour des comptes. A compter de 2021, le P.355 est intégré à l’assiette de
calcul
En début de
gestion, une partie des crédits de réserve a fait l’objet d’une annulation dans
le cadre du décret d’avance du 7 avril 202
2. La LFR 1 2022
a rouvert, à l’euro près, les crédits
de réserve qui avaient été annulés.
La majeure partie de la réserve (en CP) a
été annulée ou libérée dans l’année
11
: 36
M€
en CP (soit 8,1 %) étaient maintenus en réserve en fin de gestion, sur le programme 203 et
84,3
% des crédits ont fait l’objet d’un dégel
en cours de gestion. Ces crédits ont été mobilisés
pour le
dispositif d’aide à l’acquisition de véhicules propres
(P.174), la prise en charge des
surcoûts indemnisation des dégâts de grand gibier au titre du plan de résilience (P.113) et la
SCSP de Météo-France (P.159). Pour le P.345, le dégel intégral a permis de financer le dernier
versement de la compensation de charges de SPE à EDF en décembre 2022. Pour le P.203, le
dégel partiel a permis de financer la compensation fret
, qui relève d’une dépense obligatoire
,
dont la prise en charge sur crédits de réserve est
contradictoire avec l’objet même de ces crédits.
B -
Des reports principalement issus des fonds de concours
Les reports de crédits de 2021 vers 2022 de la mission se sont élevés à 4 820
M€ en AE
et 3 162
M€ en CP. Ils se composent de crédits budgétaires, de
fonds de concours et
d’autorisations d’engagement affectées et non engagées (AENE)
:
-
pour les fonds de concours : 3 211
M€ en AE et
2 721
M€ en CP
;
-
pour les autres sources : 1 609
M€ en AE et
441
M€ en CP.
Le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
représente à lui seul 88 % des
reports en CP et 95 % en AE. Les reports entrants comprennent les crédits liés à la recapitalisation
de la SNCF rattachés en fin d’année 2021 et non dépensés (soit 2,4
Md€ en fonds de concours).
11
En 2019 et 2020, la totalité de la réserve avait été annulée ou libérée dans l’année.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 3 :
évolution des reports de crédits (en
M€)
Source : Cour des comptes. Les données de reports de 2016 sur 2017, de 2017 sur 2018, de 2018 sur 2019 ont été retraitées pour neutraliser
des reports « exceptionnels » dont principalement en AE, 446
M€ sur le programme 345 les
trois années citées.
En neutralisant cette seule opération (en gris clair sur le graphique n°3), les reports d’AE
et de CP de 2021 sur 2022 poursuivent
le rebond observé en 2021, s’expliquant par une
consommation moindre qu’espérée en fin de gestion.
Le r
eport hors fonds de concours dépasse 1,6 Md€ en AE et s’élève à
440
M€ en CP. En
AE, l’augmentation hors fonds de concours est portée par le programme 203 à 88
% sur lequel
elle est liée à des AE non engagées
(pour 1,21 Md€). En CP, hors fonds de concours,
la moitié
des reports (soit 218 M€) est due au programme 174.
Les reports de fonds de concours de 2022 sur 2023 resteront élevés mais devraient
continuer à décroître. En fin de gestion 2022, il reste notamment 644
M€ (AE et
CP) de solde
de FDC rattachés en fin de gestion 2020 au titre des mesures en faveur de la SNCF et versés
sur plusieurs gestions. Les programmes 203 et 174, qui portent des mesures de relance ou de
soutien à l’économie
, présentent des montants de crédits disponibles non consommés
importants responsables à eux seuls de la quasi-totalité des crédits non consommés
12
. Ils ont été
autorisés à déroger à la règle des 3
% de report, à l’exception du programme 203 dont les crédits
non consommés sont essentiellement des FDC reportables de droit.
12
Non consommation :
-
en CP : 1
196 M€ pour le P. 174 et 1
197 M€ pour le P. 203
;
-
en AE
: 439 M€ pour le 174 et 3
041 M€ pour le P.203.
COUR DES COMPTES
20
C -
Des ouvertures de crédits significatives pour faire face
aux conséquences de la crise énergétique
Tableau n° 3 :
annulations et ouvertures par programme en LFR (1 et 2)
En M€ et
en %
Annulation ou ouverture
(HT2)
Taux d'annulation ou
d'ouverture/LFI
(HT2)
Taux d’a
nnulation ou
d’ouverture /crédits
disponibles
(HT2)
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P113
92,00 M€
88,00 M€
37,69%
36,05%
25,92%
25,01%
P159
6,01 M€
6,51 M€
1,28%
1,38%
1,25%
1,35%
P174
7 960,32 M€
7 053,30 M€
219,89%
220,60%
68,49%
67,73%
P181
12,00 M€
11,73
M€
1,18%
1,15%
1,18%
1,10%
P203
1 488,86 M€
143,48 M€
38,93%
3,71%
10,69%
1,44%
P205
-
5,88 M€
-
5,91 M€
-3,06%
-3,07%
-2,16%
-2,20%
P217
6,21 M€
-
1,70 M€
3,33%
-0,74%
3,18%
-0,72%
P345
700,00 M€
700,00 M€
8,28%
8,28%
5,77%
5,77%
P355
-
7,00 M€
-
7,00 M€
-0,84%
-0,84%
-0,84%
-0,84%
Total 2022
10 252,53 M€
7 988,41 M€
54,42%
43,16%
25,10%
22,35%
Dont ouverture en LFR
10 286,86 M€
8 030,95 M€
54,61%
43,39%
25,18%
22,47%
Source : Cour des comptes
Au total, le solde des ouvertures et des annulations en LFR1 et LFR2
s’élève à
10 252,5
M€ en AE et
7 988,4
M€ en CP hors titre 2, soit
respectivement plus de 25 % et 22 %
des crédits disponibles
. Ce niveau d’ouverture
exceptionnellement élevé est lié aux mesures
prises en cours d’année face
aux conséquences de la guerre en Ukraine.
L’essentiel des
ouvertures concernent les programmes P.174, P.203 (en AE principalement) et P.345 (cf.
infra
).
Si le décret d’avance du
7 avril 2022 portait
l’
annulation de tout ou partie des crédits des
réserve des programmes de la mission, la LFR1 a reconstitué
l’intégralité des réserves
qui
avaient fait l’objet d’annulation, à l’euro près
.
Au total, o
n constate peu d’annulations (34,3 M€ en AE et 42,6 M€ en CP). Celles
-ci
concernent les programmes 181, 205 et 355 en AE et CP et le programme 217 en CP seulement.
D -
Des fonds de concours toujours très importants
En 2022, la mission a reçu une nouvelle fois une grande part de fonds de concours, pour
un montant de 3,662
Md€ en AE et
2,813
Md€ en CP,
soit 13,4 % des crédits de paiements de
la LFI
13
. En tenant compte des reports, ces montants sont augmentés de 3,211
Md€ en AE et
2,721
Md€ en CP
et atteignent 6,872 Md€ en AE et 5,534
Md€ en CP
.
13
Les
attributions de produits ne représentent que 28 M€ en AE/CP sur toute la mission.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
La quasi-totalité des fonds de concours est imputable au programme 203 : 99,1 % des
rattachements 2022 et 98,7 % des reports.
Ces reports incluent 2,405
Md€ de crédits relatifs à une opération unique, visant à
recapitaliser SNCF Réseau au titre du plan de relance. Fin 2020, un
montant de 4,05 Md€
a été
engagé à cette fin. Une première tranche de 1,645 Md
€
a été versée en 2021, puis 1,761
Md€
en 2022 et 0,644 Md€
prévu en 2023 (report sortant 2022).
En dehors des fonds affectés à la recapitalisation de la SNCF, les fonds de concours sont
essentiellement ceux correspondant aux investissements portés par l’Agence de financement
des infrastructures de transport de France (AFITF).
L’essentiel de la sous
-exécution des dépenses sur fonds de concours se concentre sur le
programme 203. Une part importante des montants non exécutés provient toutefois d’opérations
pluriannuelles, notamment le report de 2022 sur 2023 de 0,644
Md€ associé à l’opération de
recapitalisation de la SNCF (cf. partie 2.2.1).
Graphique n° 4 :
exécution des crédits de paiement de fonds de concours en 2022
Source
: Cour des comptes, d’après Chorus et données d’exécution
hors titre 2 des crédits de paiements de fonds de concours de la
mission transmises par le ministère. Les 4,05
Md€ de fonds de
concours SNCF rattachés fin 2020 et dont la part non consommée
est reportée automatiquement
(2,405 Md€ reportés de 2021 à 2022
,
0,644 Md€ reportés de 2022 à 2023
) sont présentés dans cette
rubrique pour faciliter la compréhension du devenir de ces
montants, rattachés mais échappant de fait au réexamen des crédits
budgétaires habituels.
COUR DES COMPTES
22
III -
Analyse de l’évolution de la dépense
et de ses composantes
A -
Une exécution bouleversée par les ouvertures de crédits
en cours de gestion
En 2022
, l’exécution de la mission s’élève à
40,09
Md€ en AE et
36,02
Md€ en CP. Elle
se caractérise par des ouvertures de crédits en cours de gestion très importantes. Cumulées avec
les fonds de concours et les reports, celles-ci représentent quasiment autant que le budget voté
en LFI. Les dépenses sont en augmentation significative par rapport à 2021 (+ 44 % en CP).
1 -
Un taux de consommation sur crédits ouverts variable selon les programmes
Encore plus qu’en 2020 et
2021, la gestion 2022 se caractérise par un taux de
consommation des crédits nettement supérieur aux crédits inscrits en LFI, proche de 170 %
(contre 130 % en 2020 et 120 % en 2021), du fait du volume important de fonds de concours et
d’ouvertures de crédits en cours de gestion (cf.
supra
1.2.4 et 1.2.5).
Graphique n° 5 :
évolution des crédits 2022
(crédits initiaux, crédits ouverts, crédits exécutés, en
M€)
Source : données Chorus ; graphique Cour des comptes
Il n’en est pas de même pour les
crédits ouverts
: une partie des crédits ouverts n’a pas pu
être consommée sur la gestion, entraînant un
taux global d’exécution des crédits ouverts de
92,5 % (92 % en AE et 93 % en CP), certes supérieur à celui de 2021 (85 %) et de 2020 (78 %),
mais bien inférieur à celui de 2019 (99 %).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Cette consommation perfectible des crédits ouverts, notamment ceux de la LFR 2 en lien
avec la crise énergétique (
cf
.
infra
), affaiblit la portée de l’autorisation parlementaire et le
respect du principe d’annualité budgétaire. Dans son rapport sur le budget de l’
État (RBDE)
2021
14
, la Cour avait recommandé de n’ouvrir en l
ois de finances initiale et rectificative que les
crédits nécessaires à l’exercice en cours. Cette recommandation est toujours valable au regard
de la gestion 2022 de la mission
EDMD
.
2 -
Une hausse significative des dépenses liée aux mesures de soutien
aux consommateurs du fait de la crise énergétique
En 2022
, l’exécution de la mission s’élève à
40,09
Md€ en AE et
36,02
Md€ en CP, soit
une hausse par rapport à 2021, respectivement, de 57,4 % et 44,1 %. Cette évolution est
massive, comme pour la gestion de
l’année précédente. Les facteurs explicatifs ne sont toutefois
pas les mêmes. En 2021, il s’agissait d’une croissance essentiellement
due à un changement de
périmètre ; en 2022, elle
résulte d’o
uvertures de crédit très importantes
en cours d’année du fait
de circonstances exceptionnelles, liées notamment à la crise ukrainienne, et ses impacts en
particulier sur les prix de l’énergie
.
Graphique n° 6 :
évolution des crédits exécutés de la mission en
Md€ (2016
-2022)
Source :
Cour des comptes à partir des données Chorus
La principale évolution de la gestion 2022 par rapport à la gestion précédente porte sur le
programme 174, qui passe de 2,73
Md€ à 9,
22
Md€ en CP
, soit une augmentation de 6,49
Md€
et une évolution de + 237 %. Le programme 345 connaît également une forte hausse, de
2,99
Md€
, passant de 9,15
Md€ à
12,14
Md€ en
CP (+ 32,6 %). Enfin, la troisième contribution
à la hausse est celle du programme 203 qui passe de 7,75 Md€ à 8,7
6
Md€, soit une hausse de
1 Md€ (+
13 %).
14
Cour des comptes,
Rapport sur le budget de l’
État 2021
, juin 2022.
COUR DES COMPTES
24
Graphique n° 7 :
c
ontribution des programmes à l’
évolution 2021-2022 des crédits
de paiement exécutés de la mission en M
€
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
B -
Des dépenses d’intervention
, en forte progression, représentant
dorénavant quatre cinquièmes des crédits de la mission
Les dépenses d’intervention représentent une part prépondérante des dépenses de la
mission (cf. Annexe n° 3 :), en augmentation de 59 % par rapport à la gestion précédente en
crédits de paiement. Elles constituent dorénavant plus de 79 % des dépenses de la mission.
Graphique n° 8 :
les dépenses 2016-2021 de la mission par titre (CP, en
M€)
Source
: Cour des comptes, d’après Chorus
ANALYSE DE L
’EXÉCUTION BUDGÉTAIR
E
25
Les dépenses d’intervention s’élèvent à
32,7
Md€ en AE et à
28,6
Md€ en CP, en hausse
respectivement de plus de 75 % et 59 % par rapport à 2021. Cette augmentation significative
est due aux
dispositifs d’intervention
de trois programmes (174, 345 et 203). Les évolutions du
titre 6 sont responsables quasiment à elles seules de
l’évolution
des dépenses de la mission.
Graphique n° 9 :
répartition des dépenses de titre 6 par programme en 2022
(CP, en
M€)
Source
: Cour des comptes, d’après Chorus
Les dépenses en CP destinées aux entreprises représentent, en 2022, 23,61
Md€ soit
83 %
des dépenses d’intervention de la mission
, comme en 2021. Ces dépenses sont portées pour plus
de la moitié par le programme 345 (pour 12,14
Md€), pour plus d’un quart par le programme
203 (6,42 Md€) et pour un cinquième par le programme 174
(4,91
Md€)
. Les dépenses
d’intervention financées par le programme 345 ont
majoritairement financé les mesures de
soutien aux consommateurs au titre des boucliers électricité, gaz et carburant (4,62
Md€), le
soutien dans les zones non interconnectées (1,85
Md€), le soutien aux énergies renouvelables
(4,37
M€), à l’injection de biométhane (518 M€) et à la cogénération (564 M€).
COUR DES COMPTES
26
Tableau n° 4 :
répartition des dépenses d’intervention 202
2 de la mission par catégorie
AE
CP
En
M€
En %
En
M€
En %
Transferts aux ménages
6 033,83
18%
4 156,04
15%
Dont P. 174
6 025,33
18%
4 148,38
15%
Transferts aux entreprises
25 602,97
78%
23 612,04
83%
Dont P. 174
4 912,87
15%
4 895,90
17%
Dont P. 203
8 411,50
26%
6 423,61
22%
Dont P. 345
12 138,40
37%
12 138,40
42%
Transferts aux collectivités
territoriales
491,80
2%
372,22
1%
Transferts aux autres
collectivités
598,15
2%
456,72
2%
Total
32 726,75
100%
28 597,02
100%
Source
: Cour des comptes, d’après Chorus
Comme en 2021, la part des transferts aux ménages représente 14 % des dépenses
d’intervention de la mission
(contre un quart en 2020). Ils sont portés quasi-exclusivement par
le programme 174
–
Énergie, climat et après mines
au profit principal de cinq dispositifs : le
bonus automobile (627,58
M€), la prime à la conversion (
149,78
M€
15
), MaPrimeRénov’
(1 283,73
M€), le chèque énergie
et les chèques exceptionnels
16
(1 790,02
M€) et les
prestations aux anciens mineurs et à leurs ayants-
droit versées par l’ANGDM (24
0,49
M€).
Le montant des transferts aux collectivités territoriales a baissé de 80,28
M€ en AE et
augmenté de 21,65
M€ en CP. Le montant des «
transferts aux autres collectivités », de
598,15
M€ en AE et
456,72
M€ en CP, est en
hausse significative
par rapport à l’exé
cution
2021 (respectivement +283,85
M€ et
+165,11
M€)
.
C -
Des emplois toujours en baisse et des dépenses de personnel
en hausse (titre 2)
Le titre 2 représente 8,0 % des CP consommés de la mission. Les dépenses de personnel
sont portées par deux des neuf programmes de la mission : le programme support 217
–
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie du développement et de la mobilité durables
et, dans une moindre mesure, le programme 181
–
Prévention des risques,
uniquement pour les
em
plois de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN).
15
Bonus et PAC sont en 2021 en partie portés par le 362, d’où une baisse faciale de l’ordre de 700
M€.
16
Hors mesure fioul.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Tableau n° 5 :
évolution 2020-2022 des crédits de personnel
et des emplois de la mission
Exécution
2020
Exécution
2021
LFI+ LF
R 2022
transferts
inclus
Exécuti
on 2022
% Évol.
2021-2022
%
réalisation
LFI-LFR
Titre 2 (en M
€
)
2 773,99
2 688,90
2 827,50
2 802,52
4,23 %
99,1 %
Emplois (en ETPT)
38 350
36 289
35 681
35 332
-2,64 %
99,02 %
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et données
MTE. Le montant de T2 tient compte des mouvements de fongibilité
asymétrique
Le plafond d’emplois qui s’établit à
35 681 ETPT a été exécuté à un niveau légèrement
plus faible qu’en 2021
(99,0 % contre 99,6 % en 2021
au périmètre de gestion) et s’établit à
35 332
ETPT. L’écart entre le plafond d’emplois et son exécution représente m
oins de 1 % des
emplois exécutés. Les crédits de masse salariale ont été totalement consommés.
Un plafond d’emplois en diminution constante
Graphique n° 10 :
p
lafond d’emplois et exécution
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes et données ministère pour 2022. Pour
2017, le plafond d’emplois
au périmètre de gestion comprend les programmes 217, 181 et 337. A compter de 2018, le
plafond d’emplois au périmètre de gestion comprend les programmes 217 et 181
Le plafond d’emplois du pôle ministériel a connu une dimin
ution de 15 % depuis 2017.
En exécution, les effectifs se sont toujours situés en-dessous du plafond. Cette baisse des
effectifs s’explique à la fois par la contrainte pesant sur les effectifs de la fonction publique
d’État et par les transferts ou les aba
ndons de missions, principalement portés par les services
déconcentrés.
42 058
40 570
39 403
38 501
36 438
35 681
41 088
40 250
38 865
38 350
36 289
35 336
30 000
32 000
34 000
36 000
38 000
40 000
42 000
44 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 6 :
évolution
du plafond d’emplois entre 2017 et 202
2
en ETPT
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Évoluti
on
2021/20
22
Plafond d'emplois (LFI ou
LFR)
41 391
40 328
39 373
37 355
36 203
35 649
-554
Transferts prévus en
gestion
667
242
30
1 146
235
32
-203
Exécution du plafond
d'emplois
41 088
40 250
38 865
38 350
36 289
35 332
-957
Écart entre plafond et
exécution
-970
-320
-538
-151
-149
-349
Source : Ministère. NB : Le tableau est présenté au format de gestion (soit P181+ P217+ P337 en 2017, et P181+ P217 en
2018 à 2022
). Les plafonds d’emplois résultent des LFI 2017, des LFR 2018, 2019
, 2020, 2021 et 2022
En gestion, le plafond d’emploi est affecté par un solde de transfert de 32 ETP
T, intégrant
notamment un transfert entrant de 12 ETPT au titre de la création de la direction générale des
affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA) ; et par un amendement en LFR
de - 20 ETPT
au profit de l’ADEME
.
L’écart entre le plafond d’emplois et son exécution s’accroît de nouveau
(- 349 ETPT
contre - 149 ETPT en 2021), après un resserrement continu de 2017 à 2021 (sauf en 2019). Le
ministère attribue cette sous-consommation du plafond,
d’une part
, à un nombre de sorties plus
élevé qu’anticipé qui aurait nécessité de
s recrutements plus importants,
d’autre part
, à la mise
en œuvre de la
circulaire relative à la déconcentration de la gestion budgétaire et des ressources
humaines
17
. Cette sous-consommation doit appeler la vigilance du ministère.
Le schéma d’emploi a
, pour sa part, évolué en cours de gestion 2022 et a été ajusté de
- 220 à - 204 ETP (-2 A, -71 B et -131 C)
18
. Le
schéma d’emploi a été respecté puisque la
diminution globale des effectifs atteint - 307 ETP, soit une sur-exécution de 103 ETP, plus
importante qu’en 2021 (sur
-
exécution de 24 ETP) et qu’en 2020 (sur
-exécution de 13 ETP).
17
Circulaire du Premier ministre du 10 mars 2021 visant à accélérer la déconcentration de la gestion budgétaire et
des ressources humaines pour renforcer la
capacité d’action de l’
État dans les territoires.
18
Avec +3A d’allègement au titre du renfort de l’ASN, +2A au titre du renfort
Brexit
pour la DGAMPA et +11A
au titre de la
task-force
résilience pour la DGEC.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
Tableau n° 7 :
évolution
du schéma d’emploi entre 2017 et 202
2
Schéma d'emploi en ETP
Exécu-
tion
2017
Exécu-
tion
2018
Exécu-
tion
2019
Exécu-
tion
2020
Exécu-
tion
2021
LFI
2022
Exécu-
tion
2022
Sorties totales
3 353
3 238
3 188
3 114
3484
3 091
3 515
dont sorties pour retraite
1 671
1 524
1 417
1 328
1387
1 308
1 284
Entrées
2 631
2 437
2 377
2 339
2740
2 867
3 208
Variation des ETP (entrées
moins sorties totales)
-722
-801
-811
-775
-744
-224
-307
Source : Ministère
Depuis 2013, le ministère a toujours systématiquement respecté (voire sur-exécuté
certaines années), les objectifs qui lui étaient assignés en matière de réduction d’effectifs.
La gestion 2022 marque une inflexion du « dépyramidage »
La déqualification de la structure des emplois (ou « dépyramidage », correspondant à un
moindre recrutement d’agents de catégorie A que prévu et à des recrutements d’agents de
catégorie B et C excédentaires), particulièrement marquée en 2020 et 2021,
s’est
infléchie en
2022, conformément au
schéma d’emploi
. Des ajustements en gestion ont notamment permis
un renforcement de 11 ETP en A
par rapport au schéma d’emploi initial,
au titre de la «
task-
force
résilience » pour la DGEC.
Tableau n° 8 :
réalisation
du schéma d’emploi par catégorie d’emplois en 202
2 (en ETP)
Catégories
Schéma
d’emploi initial
Schéma
d’emploi ajusté
en gestion
Exécution du
schéma
Différence
schéma
exécuté/ initial
A
- 22
-2
0
+22
B
- 71
-71
-122
-51
C
- 131
-131
-185
-54
TOTAL en ETP
- 224
-204
- 307
-83
Source
: Cour des comptes, d’après ministère
COUR DES COMPTES
30
Tableau n° 9 :
écart
entre schéma d’emploi initial et exécuté
par catégorie d’emplois en ETP
(2014-2022)
Catégories
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Total
2014-
2022
A
- 200
-20
- 30
-127
- 144
29
- 117
- 72
22
- 659
B
- 128
- 108
- 25
-37
71
-59
- 14
- 44
- 51
- 395
C
312
125
155
163
118
25
118
151
- 54
1 113
Source
: Cour des comptes, d’après ministère
Sur moyenne période, le ministère a eu tendance à « détruire » des emplois de catégorie
A au-delà
des cibles tandis qu’il «
créait
» plus d’emplois de catégorie C, en contradiction avec
les besoins exprimés par le ministère en personnels qualifiés
.
L’année 2022 marque non
seulement une création d’emploi
s de catégorie A supérieure à la cible, comme cela avait
également été le cas en 2019, mais également une sur-exécution du schéma
d’emploi
pour les
emplois de catégorie C, marquant une rupture avec les années 2014-2021, pendant lesquelles
ont été créés 1 167 emplois de catégorie C au-delà des cibles.
Le ministère a poursuivi en 2022 l’élaboration d’un plan ministériel de gestion
prévisionnelle des ressources humaines, recommandée par la Cour depuis 2018. Ces travaux
devraient s’achever en 2023
19
. La Cour invite le ministère à en assurer au plus vite la
finalisation. Par ailleurs, l’outil RenoiRH
-
SD n’est pas encore développé pour ce qui concerne
la masse salariale mais peut néanmoins être utilisé pour des analyses utiles au pilotage.
La réduction des effectifs, qui se poursuit, est de plus de 12 % sur les cinq dernières
années. L’attrition observée n’a été fondée ni sur une démarche de gestion prévisionnelle des
emplois, des effectifs et des compétences, ni sur une recherche de meilleure adéquation entre
les missions et les moyens, et ce à plusieurs niveaux
: de l’administration centrale, des services
déconcentrés, des opérateurs rattachés ou non à la mission, d’externalisations (par exemple
auprès de la Caisse des dépôts et consignations).
Cette observation réitérée depuis plusieurs années, devrait conduire à engager une
réflexion sur la capacité à terme de ces ministères à assume
r l’
ensemble des missions qui leur
sont confiées
au vu d’une attrition régulière de
s
effectifs à l’échelon central et dans les services
déconcentrés.
Une masse salariale et des crédits de titre 2 en augmentation
Pour la mission, la consommation des crédits de titre 2 a atteint 2,8
Md€,
soit un taux de
consommation de 99,1 %. Compte tenu de la particularité des emplois et de la masse salariale
rattachés au programme 181 ainsi que du poids du programme 217 dans les crédits de titre 2
(98,6 %), les analyses détaillées concernant la masse salariale et les crédits de titre 2 seront
présentées dans la partie consacrée au programme 217 (cf.
infra
, point 2).
19
La Cour a en effet recommandé au ministère
d’élaborer
, au plus tard en 2020, un plan ministériel de GPRH,
incluant la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) dans son rapport sur le
bilan de l’organisation de l’administration central
e des ministères de la transition écologique et solidaire et de la
cohésion des territoires
–
Recommandation n°3
(21 décembre 2018).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
D -
Les autres dépenses restent minoritaires
1 -
Des dépenses de fonctionnement courant en hausse
Les dépenses de fonctionnement (titre 3) ont augmenté de 15,3 % en AE et 8,6 % en CP
par rapport à 2021. Cette hausse est due principalement aux programmes 203, 181, 217 et 174 ;
elle est plus marquée pour les dépenses courantes (31,5 % en AE et 12,4 % en CP).
L’augmentation des dépenses
en AE est due notamment à des dépenses courantes en
hau
sse de 202 M€ pour le programme 174
, du fait principalement de la gestion des mesures
exceptionnelles de soutien des ménages dans le contexte de la crise énergétique pour laquelle
la Cour n’a pas eu d’éléments,
mais également de la fin anticipée du remboursement relatif au
protocole Fessenheim, une hausse
de 44 M€ pour le programme 203 ainsi qu’à une hausse des
dépenses de subventions pour charges de service public de 55
M€ du programme 181
, en
particulier au profit de l’ADEME
.
La hausse des dépenses en CP est due principalement à : une hausse des dépenses
courantes de 69,6 M€ pour le programme 203 et de 31,3 M€ p
our le programme 174, en lien
avec la crise énergétique,
et une hausse de dépenses de subvention de 54,9 M€ pour le
programme 181, principalement
liée à l’augmentation de la SCSP versée à l’ADEME
.
Les dépenses de fonctionnement courant représentent 2,6 % des AE et 2,8 % des CP de
la mission.
2 -
Les dépenses d’investissement (titre 5) en légère baisse
Les crédits d’investissement exécutés s’établissen
t en 2022 à 1 098,07
M€ en AE (en
baisse de 4,1 % par rapport à 2021) et à 1 229,62
M€ en CP (en baisse de 3,0
% par rapport à
2021). Ils représentent respectivement 2,7 % et 3,4 % des crédits de la mission.
Les dépenses d’investissement
(titre 5) sont composées à plus de 99
% d’immobilisations
corporelles.
Elles se concentrent à 94 % en CP sur le programme 203
–
Infrastructures et services de
transports
. Elles financent (pour 98,5 % des montants) des infrastructures routières
(régénération routière pour 4
56,34 M€, développement de routes
pour 636,45 M€ et entretien
routier pour 45,40 M€
). Une grande partie de ces investissements est financée par des fonds de
concours en provenance de l’AFITF.
Les autres dépenses d’investissement sont principalement portées
par les programmes
217, au titre des investissements immobiliers à hauteur
de 36,62 M€
en CP) et 181
–
Prévention
des risques
pour 21,92
M€
(programmes informatiques, notamment refonte du système
d’information de l’inspection des installations classées et intégration dans un portail unique,
travaux relatifs aux digues de la Loire, achat de véhicules et matériels pour la surveillance des
risques hydrauliques ainsi que crédits « Plan Séisme Antilles » et réhabilitation de digues
domaniales par le fonds Barnier).
COUR DES COMPTES
32
3 -
Des dépenses d’opérations financières exceptionnelles (titre 7)
imputées
principalement par les programmes 113 et 181
Les dépenses d’opérations financières de la mission s’élèvent à
8,29
M€ en AE et
7,98
M€ en CP. Il s’agit principalement de dotations en fonds propres versées par le programme
113
–
Paysages et eau et biodiversité
pour 4,32 M€ en CP (4,64 M€ en AE) et le programme
181
–
Prévention des risques,
à hauteur de 3,25
M€
en AE et en CP pour la prévention des
risques hydrauliques (2,25 M€) et l’
Ineris (1
M€
).
4 -
Des dépenses de titre 4 (charges de la dette) imputées exclusivement par le
programme 355
Les crédits du programme 355 correspondent aux charges financières résultant de la
reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État, soit
824,41
M€ (AE
= CP) en 2022, en hausse
de 20 % par rapport à 2021. Cette hausse fait suite à la reprise additionnelle de
10 Md€ de dette
par
l’État
au 1
er
janvier 2022, portant à 35 Md€ le montant de dette porté par l’État
.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
Les charges à payer et les restes à payer
1 -
Des charges à payer automatiques stables
Pour 2022, le montant des charges à payer automatiques est estimé à 79,6
M€ (
94
M€ en
2021), restant toujours inférieur à 2017 (près de 175
M€
). Comme les années précédentes, le
programme 203
–
Infrastructures et services de transports
concentre la majorité des charges à
payer automatiques de la mission (66 %), en baisse sensible néanmoins par rapport à 2021.
Le niveau reste donc maîtrisé. S’agissant du programme 203, le montant indiqué renvoie
à des dépenses « frictionnelles » (demandes faites après la date de fin de gestion, pièces de
dossier manquantes, échéances de paiement début janvier etc.), donc liées
à l’activité en fin
d’année. A ces montants s’ajoutent des charges à payer complémentaires et supplémentaires,
en forte baisse
suite à la disparition d’éléments pr
opres au programme 345.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
Tableau n° 10 :
montant total des charges à payer automatiques,
complémentaires et supplémentaires 2020-2022
En
M€
2020
2021
2022
Évolution
2022/2021
CAP
auto.
CAP
compl.
+suppl.
Total
CAP
CAP
auto.
CAP
compl.
+suppl.
Total
CAP
CAP
auto.
CAP
compl.
+suppl.
Total
CAP
P 113
3
0,7
3,7
3,08
0,26
3,34
3,6
0,6
4,2
26%
P 159
0,3
0,01
0,4
0,27
0,13
0,4
0,3
0,1
0,4
6%
P 174
0,5
8,5
9
8,8
1,73
10,53
7,6
14,2
21,8
107%
P 181
5,4
1,1
6,5
12,98
0,59
13,57
4,7
4,0
8,8
-35%
P 203
85
17,9.
102,9
60,45
17,4
77,85
52,2
27,6
79,9
3%
P 205
1,6
0,4.
2
1,13
0,32
1,45
2,5
0,4
2,9
97%
P 217
6,7
24,7
31,4
7,29
1,26
8,55
8,6
1,26
9,9
15%
P 345
0
486,7.
486,7
0
0
0
0
0
0
s.o.
P355
s.o.
s.o.
s.o.
0
0
0
0
0
0
s.o.
Total
102,5
540,1
642,6
94
21,69
115,69
79,6
48,2
127,8
10%
Source
: Cour des comptes, d’après MTE
2 -
Des restes à payer en forte augmentation
Fin 2022, les restes à payer (RAP) atteignent 11,74
Md€, contre 7,12
Md€ en 2021, soit
une hausse de
4,63 Md€
en estimation (+ 65 %).
Tableau n° 11 :
Évolution du montant des restes à payer (en
M€)
En M€
2021
Évolution
2021 (est.)
2022 (est.)
Évol. 2021-
2022 en %
% de la
mission
% de la LFI
HT2 2022
P 113
87,6
6,2
93,8
7,09%
0,84%
38%
P 159
5,0
0,5
5,6
10,63%
0,05%
1%
P 174
637,5
1 966,4
2 604,0
308,45%
23,28%
81%
P 181
814,0
-
11,3
802,7
-1,39%
7,18%
79%
P 203
4 935,5
2 137,3
7 072,8
43,31%
63,23%
183%
P 205
21,1
22,7
43,7
107,66%
0,39%
23%
P 217
614,5
-
51,0
563,5
-8,30%
5,04%
246%
P 345
-
0,6
0,6
-
0,01%
0%
P 355
-
-
-
-
0,00%
0%
Total
7 115,2
4 629,8
11 186,6
57,22%
100,00%
60%
Source : MTE
Le programme 174 connaît une très forte hausse (+246 %) avec des restes à payer à fin
2022 de 2,6 Md
€. Ce montant est en grande partie constitué des restes à
payer des différents
dispositifs du chèque énergie (classique, exceptionnel, fioul, bois) qui s’élèvent à 1,6
Md
€
et
COUR DES COMPTES
34
des restes à payer de
la prime de transition énergétique MaPrimeRénov’ pour
0,9 Md
€.
Le
montant des restes à payer réparti est de 2,0 Md
€, compte tenu de l’application d’un taux de
chute pour les différentes campagnes du chèque énergie 2021 et 2022 (classique, exceptionnel,
fioul, bois), réduisant le montant des engagements non couverts de 0,6 Md
€.
Les restes à payer du programme 203 augmentent encore nettement cette année (2,1
Md€
,
soit + 43,3 %) et représentent près des deux tiers des restes à payer de la mission ; comme les
années précédentes, ils excèdent le montant des CP ouverts en LFI. Cette hausse est due en
grande partie à la signature de la convention décennale au profit des TET (1,
73 Md€ d’AE
provenant de crédits initiaux et de reports, complétés par
1,3 Md€ d’AE
ouvert en LFR) ainsi
que
des investissements soutenus par l’AFITF (+0,
5
Md€ de reste
s à payer).
Le programme 345 ne présente plus de restes à payer depuis 2021 car depuis le 1
er
janvier
2021, s
es dépenses s’exécutent en
AE=CP.
B -
Des provisions pour litiges proches de 10
Md€
Les provisions pour litiges, tous programmes
20
et services (centraux et déconcentrés)
confondus, ont été évaluées par le ministère à fin 2022 à 9,79
Md€
, contre 1,9
Md€ fin 2021
, à
mettre en regard de 13,45
Md€ de requêtes présentées devant le juge sur ces cas.
Le
contentieux engagé par EDF à l’encon
tre du décret et des arrêtés datés du 11, 12 et 25 mars
2022
relatifs à l’attribution de 20 TWh de volumes d’ARENH supplémentaires pour 2022
représente la majeure partie de ces provisions, à hauteur de 8,39
Md€, provisionné à 100
%. Si le
Conseil d’
État
a rejeté le recours en annulation, EDF poursuit désormais l’
État devant le tribunal
administratif de Paris pour obtenir la réparation intégrale des préjudices subis
21
.
Hors de ce contentieux, les provisions s’élèvent à 1,4 Md€, pour des requêtes à
hauteur de
5,01
Md€.
Par ailleurs, les litiges non provisionnés
22
cumulent 1,59
Md€ de requêtes
, contre 2,83
Md€
en 2021. Une fois isolé le contentieux EDF, la part du risque contentieux provisionné en 2022 par
rapport au risque financier est de 21 %, stable par rapport à 2021.
L’évaluation comptable des provisions pour litiges fait l’objet de règles interministérielles
dans le cadre de la procédure de certification des comptes de l’État
: les litiges pour lesquels la
demande est inférieure à 1
M€ sont pro
visionnés de façon forfaitaire ; pour les autres, une
estimation du risque, que l’État soit condamné ou transige, est réalisée
; lorsque le risque est
estimé supérieur à 50 %, le contentieux est provisionné dans une proportion variable. Le
ministère provisionne à partir du dépôt de la requête devant le juge, et, depuis 2022, prend en
compte les protocoles transactionnels en voie de ratification. Les recours administratifs
préalables ne sont donc pas recensés pour les provisions. Un élargissement du périmètre de
recensement des risques au stade pré-contentieux pour les dossiers à fort enjeux financiers
permettrait une évaluation des risques plus complète, mais est jugé difficile par le ministère tant
20
Ces chiffres incluent donc les contentieux émanant du programme 135, hors mission
EDMD
.
21
Communiqué de presse EDF daté du 5 février 2023.
22
L’analyse
se limite ici aux litiges non provisionnés en administration centrale. La Cour ne dispose pas du détail
des litiges non provisionnés en service déconcentrés.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
du fait du large périmètre de provisions pour litiges susceptibles de relever du pôle ministériel
que de l’absence fréquente de contre
-expertise quant à la probabilité de devoir payer et au
montant concerné.
Les documents budgétaires (PAP et RAP) comportent peu d’informations relatives aux
contentieux provisionnés, hétérogènes suivant les programmes, et ne mentionnent pas le niveau
de provisions atteint globalement. L’inscription des provisions relève d’une opération
comptable et non budgétaire. Pour autant, le budget doit permettre de faire face aux risques
avérés et le parlement doit être clairement informé.
V -
Une mission d’accompagnement de la transition
écologique et énergétique qui laisse de plus en plus de place
aux crédits défavorables à l’environnement
D’après le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’
État annexé au PLF pour
2023 (« budget vert »)
, l’ensemble des dépenses
, budgétaires et fiscales, de la mission
favorables à l’environnement représenterait 17,9
Md€, soit près de la moitié (47
%) de
l’ensemble des dépenses favorables du budget de l’
État incluant celles de la mission
Plan de
relance
23
. Les dépenses défavorables s’
élèveraient à 5,63
Md€, soit la moitié de l’ensemble des
dépenses défavorables du budget de l’État, et les dépenses à l’effet incertain, dites «
mixtes »,
en représenteraient la quasi-totalité (4,33
Md€ sur 4,7
Md€). Le poids de cette mission dans le
« budget vert
» de l’État est donc majeur.
L
’analys
e du budget vert invite à reconsidérer ces équilibres.
D’une part, certaines cotations
y sont modifiées
. C’est le cas de la cotation des dépenses
d'infrastructures et services de transport ferroviaire, considérant que ces crédits financent
majoritairement des rénovations de lignes ferroviaires et non la création de nouvelles lignes, et
n’ont donc pas lieu d’être cotés défavorablement sur les axes
« déchets et biodiversité ». Cette
évolution
fait
basculer
2,6
Md€
de
« dépense
mixte »
à
« dépense
favorable
à
l’environnement
». Le chèque énergie, qui
représente une enveloppe de 0,84 Md€ en LFI 2022
,
est également reclassé de « favorable » à « neutre ». La cotation « favorable » avait été critiquée
dans la NEB 2021 au regard du caractère exclusivement social de ce dispositif mais également
en ce qu’il affaiblit le signal prix des énergies
24
. Son reclassement en « défavorable » mériterait
d’être considéré
.
23
L’évaluation menée porte sur l’ensemble des dépenses budgétaires, taxes affectées et dépenses f
iscales, soit
586,6
Md€
. Sur ce total, seuls 53,4
Md€, soit moins de 10
%, sont considérés comme ayant un impact
environnemental, qu’il soit favorable, défavorable ou mixte.
24
La Cour a conclu dans plusieurs rapports au caractère défavorable de dépenses budgétaires ou fiscales. Voir
notamment
L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable
, communication à la
commission des finances du Sénat, 2016 ou plus récemment
Les politiques de lutte contre la pollution de l’air
,
2020, et
Le chèque énergie.
Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale
, février 2022.
COUR DES COMPTES
36
D’autre part, il convient de tenir compte des ouvertures massives de crédits au cours de
la gestion 2022 pour financer des dispositifs de soutien aux énergies carbonées. Le rapport 2023
présente la cotation des mesures décidées en décret d’avance et en LFR1 2022. Ces
mesures
concernent 8,96
Md€ de dépenses défavorables à l’environnement sur la mission
EDMD
,
allouées en particulier à la remise sur les carburants. La LFR2 a également ouvert 1,7
Md€ en
AE et 1,48
Md€ en CP pour la mise en place d’un chèque énergie exceptionnel
, dont le chèque
« bois », et 60
M€ complémentaires en AE et CP pour la remise carburant.
En tenant compte de ces éléments, les crédits ouverts font évoluer fortement la cotation
prévisionnelle
, la part des dépenses défavorables à l’environnement passant de 17
% à 39 %
(voir graphique). Cette analyse ne tient pas compte des évolutions en gestion, et notamment du
financement du bouclier tarifaire gaz sur des crédits du programme 345 alloués au soutien au
énergies renouvelables
25
(voir annexe 6).
Graphique n° 11 :
cotation environnementale prévisionnelle et corrigée des dépenses
de la mission EDMD pour 2022 (en Md€)
Note : données issues du budget vert annexé aux PLF 2022 et 2023. En clair :
cotations environnementales du PLF 2022. En foncé : cotations corrigées par la Cour
pour tenir compte
de l’évolu
tion des cotations et des mouvements budgétaires en
cours d’exercice 2022 (décret d’avance, LFR1 et LFR2 2022)
.
25
Pour 2023, le PLF intègre le coût du bouclier tarifaire gaz et électricité, estimé à 45
Md€. La cotation
environnementale ne porte que sur le solde du coût du bouclier tarifaire et des recettes attendues au titre des
moindres charges de soutien au EnR (36
Md€), soit 8,9
Md€, défavorables à l’environnement. Ce montant est
inférieur au seul bouclier tarifaire gaz, e
stimé à 11 Md€. Une telle cotation, si elle ne porte pas sur la gestion 2022,
devrait énéanmoins inviter à clarifier la méthodologie associée pour refléter le poids réel des dépenses de soutien
aux énergies fossiles défavorables à l’environnement.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
Une telle évolution questionne l
’objet
même de la mission, qui porte en 2022 une part
importante de crédits à vocation sociale et de court terme,
défavorables à l’environnement
, en
contradiction avec l’objectif d’une
transition durable, écologique et énergétique.
Il n’est en
particulier pas fait de différence entre les mesures qui pourraient relever de l’accompagnement
à la transition écologique et énergétique, et celles qui ont vocation à protéger les ménages de
hausses de prix.
La Cour appelle l’attention du ministère sur
le fait que c
ette mission n’a pas
vocation à porter des dépenses relevant de la solidarité nationale, sauf à contrevenir
à l’article
7-I, alinéa 2,
de la LOLF, et qu’il convient de clarifier l’adéquation entre les objectifs et les
moyens de la mission
26
.
S’agissant de la lisibilité du document, si certaines précisions méthodologiques ont été
apportées dans le PLF 2023, le document ne propose pas de comparaison des agrégats des
données exécutées 2021 et des prévisions 2022 consolidées pour chacun des programmes et des
missions
27
,
ce qui ne permet pas d’en faire un réel outil de suivi.
La cotation des crédits dans le rapport sur
l’impact environnemental du budget de l’État,
est réalisée à une maille relativement large, principalement au niveau des actions budgétaires,
voire des sous-actions. Si certains crédits budgétaires sont étudiés à des niveaux plus fins (au
niveau des subventions pour certains programmes de la mission
Recherche et enseignement
supérieur
; au niveau des appels à projets pour les plans de relance de la mission
Investir pour
la France
, etc.), ces analyses demeurent l’exception.
Ce niveau de cotation conduit à coter en bloc des dispositifs regroupés au sein d’une
même action même si
leur impact respectif diverge de l’impact dominant qui se dégage au
niveau de l’action. Il en est ainsi, s’agissant de la mission EDMD, des crédits
affectés à certains
établissements (CRE, ACNUSA) ou opérateurs (ADEME, INERIS) ainsi que des pans entiers
des crédits affectés aux dépenses de personnels, intégralement classés favorables pour
l’environnement.
Les dépenses en soutien aux énergies renouvelables, soit un quart des
dépenses de la mission, sont cotées favorablement sur l’axe «
adaptation au changement
climatique »
; pour autant, l’axe «
biodiversité
» n’est pas renseigné alors que l’installation
d’éoliennes peut par exemple causer des dommages aux milieux et aux espèces.
Pour rendre compte avec exactitude des efforts des services de l’État en faveur
de la
transition écologique et énergétique, les ministères pourraient procéder à une cotation au niveau
budgétaire le plus fin possible. Ce niveau fin est celui de la « brique » budgétaire, c’est
-à-dire
l’unité de négociation et d’arbitrage dans le proces
sus budgétaire, qui correspond à des
opérations placées dans un sous-ensemble cohérent, comme un projet ou un opérateur
bénéficiaire.
26
La Co
ur avait déjà pointé la confusion induite par l’intégration en 2020 du chèque énergie parmi les actions
destinées à l’accompagnement de la transition énergétique (dont MaPrimeRénov’) portées par le programme 174.
Cf. NEB
EDMD
2020 et Cour des comptes,
Le chèque énergie
, Communication à la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, février 2022.
27
Contrairement, par exemple, aux PAP ou au tome 2 des
Voies et moyens
. De surcroit, les données du budget
vert annexé au PLF 2023 détaillant les cotations de la LFI 2022, ne sont disponibles sous un format exploitable ni
sur
budget.gouv.fr
, ni sur
data.economie.gouv.fr
. Une telle mise à disposition permettrait
a minima
de reconstituer
ces agrégats.
COUR DES COMPTES
38
Cette cotation plus fine exigerait que les ministères y dédient les ressources,
informatiques et humaines, nécessaires.
La méthodologie du « budget vert
» n’a pas
non plus permis de rationaliser les dépenses
fiscales de la mission. Le ministère indique s’inspirer de cette cotation pour établir un tableau
de synthèse permettant d’analyser les mesures proposées en loi de finances et d’en déduire des
propositions concernant les dépenses fiscales. D’après le «
budget vert » de 2023, le coût prévu
des dépenses fiscales défavorables à l’environnement devrait baisser de 0,26
Md€, celui des
dépenses mixtes augmenter de 0,1
Md€ et celu
i des dépenses fiscales favorables devrait baisser
de 0,44
Md€.
La Cour encourage le ministère à approfondir la démarche de budgétisation « verte » des
crédits budgétaires et dépenses fiscales. La présentation de l’exécution du «
budget vert », à
l’échell
e des programmes et mission constituerait un progrès. Le ministère indique qu'il est
prévu de publier courant 2023 un corpus documentaire reprenant de manière détaillé l’ensemble
des justifications qui sous-tendent les cotations du budget vert. Un tel document devrait aller
dans le sens d’une plus grande transparence.
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Les programmes 174 et 345 : une exécution
bouleversée par la crise énergétique ; une lisibilité
et une cohérence à retrouver
A -
Des dispositifs de soutien nombreux, coûteux et parfois portés
successivement par les deux programmes
L’exécution 2022 de la mission
ÉDMD
a été marquée par les dispositifs de soutien
nombreux, ouverts en cours de gestion,
destinés à amortir les conséquences de l’augmentation
des prix de l’énergie en direction des consommateurs
. Inscrits dans le cadre des « boucliers
tarifaires » gaz, électricité et carburant (cf. Annexe n° 4 :), ces dispositifs ont principalement
été portés par les programmes 174
–
Énergie, climat et après-mines
et 345
–
Service public de
l’énergie
, pour un total de 10,5
5 Md€.
Tableau n° 12 :
ouvertures de crédits sur les programmes 174 et 345 au titre
des dispositifs de soutien aux ménages et entreprises
dans le cadre des boucliers tarifaires (en AE, en Md€)
Véhicule
juridique
Mesure de soutien
P. 174
P. 345
Décret
d’avance
Remise carburant
2,99
LFR 1
4,6
Mesure fioul
0,23
Constitution de stocks de sécurité de
gaz naturel
0,7
LFR 2
Chèque énergie exceptionnel
1,8
Chèque bois
0,23
TOTAL
6,86
3,69
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
40
La mesure dite « carburant
» a fait l’objet d’ouvertures, en
décret
d’avance,
sur le
programme 345 puis, en LFR 1, sur le programme 174.
L’ouverture de crédits sur des
programmes liés à l’énergie est conforme aux principes budgétaires.
Il est en revanche peu
habituel
qu’un dispositif soit pris en charge par un programme et
ensuite par un autre au cours
du même exercice. Si le ministère indique que le choix initial du programme 345 résulte de «
la
spécialité de ce programme s’agissant d’un dispositif afférent à la tarification de l’énergie
»,
il précise également que le programme disposait en outre de marges de trésorerie suffisantes
pour lui permettre d’absorber le coût d’une éventuelle hausse de la consommation de carburant
par rapport aux hypothèses sous-jacentes retenues.
L’intervention de deux programmes interroge sur la
définition exacte de leur périmètre
et, partant, constitue une entorse au respect du principe de spécialité budgétaire. La suppression
du CAS
Transition énergétique
le 1
er
janvier 2021 et la clarification des actions entre
programmes 345 et 174
28
avaient eu pour objectif de recentrer le programme sur les charges de
service public de l’énergie, c’est
-à-
dire faisant l’objet d’une délibération de la CRE
. C
e n’est
pas le cas de la « mesure carburant », comme le démontre le choix ultérieur, en loi de finances
re
ctificative, d’ouvrir les crédits sur le programme 174.
Si la Cour avait relevé dans la précédente NEB la plus grande lisibilité des dépenses de
l’
État permettant de financer les différents objectifs de politique énergétique regroupés dans les
charges de service public, l
’attention du ministère est appelée sur la nécessité de respecter le
périmètre des programmes
afin d’en maintenir la cohérence.
Aux ouvertures exceptionnelles de crédits, il faut ajouter les dépenses liées à la crise
énergétique mais payées sur des crédits prévus en loi de finances initiale. Au titre des différents
boucliers tarifaires, hors ouvertures en cours de gestion, les dépenses portées par le programme
345 sont ainsi de 1,63 Md
€.
Tableau n° 13 :
dépenses liées à la crise énergétique hors ouvertures
au programme 345
(en Md€)
Dépenses hors ouvertures
Bouclier électricité
0,13
Bouclier gaz
1,3
Remise carburants
0,2
Total
1,63
Source : Cour des comptes
Ces dépenses ont été financées sans ouverture de crédit, à partir des financements destinés
au paiement des charges de service public de l’énergie et au prix d’un report de charge important
sur 2023,
et d’une suspension provisoire des paiements des montants dus à EDF durant un
trimestre, selon des modalités détaillées en Annexe n° 7 :.
28
Article 89 de la loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 supprimant le CAS TE et inscrivant
toutes les charges de service public au sein d’un programme budgétaire dédié du budget général.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
Par ailleurs, les 700 M€
ouverts sur le programme 345 en LFR 1 ont été consommés pour
reprendre les versements à EDF
dus au titre des charges de service public de l’énergie
, au même
titre que la totalité
de la réserve (99,8 M€)
, ce qui a permis de verser à EDF un montant de
1,02
Md€
en décembre 2022. Au final, les mesures de soutien liées à la crise énergétique ont
représenté un montant de
11,35 Md€ dont 9,75 Md€ en ouverture de crédits
29
et 1,6 Md€ en
consommation des crédits initialement destinés aux charges de service public de l’énergie (soit
14 % des dépenses liées à la crise énergétique financés sur des crédits relatifs aux moindres
charges de service public, et non sur des ouvertures).
B -
Programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
: des dispositifs
en forte hausse du fait de la crise énergétique,
une cohérence devenue introuvable
En 2022, 9
218,03 M€ ont été consommés sur le programme 174, soit plus du
quadruple
(augmentation de 337 %) de la consommation en 2021. Cette hausse significative est
principalement due à l’ouverture de crédits liés à la «
mesure carburant » et aux différents
chèques (cf.
supra
), non-prévue en LFI. À périmètre constant toutefois
30
, la hausse est plus
limitée et portée principalement par des crédits en hausse pour MaPrimeRénov’.
La gestion 2022 est marquée, pour le programme 174, par une sous-consommation
importante qui explique pour moitié la sous-consommation des crédits de la mission. En crédits
de paiement, 1,2
Md€ n’ont pas été consommés, répartis entre le chèque énergie exceptionnel,
chèque « bois » inclus (700
M€), MaPrimeRénov’ (150
M€), le bonus automobile (100
M€) et
la mesure « fioul
» (175 M€).
Par ailleurs, les restes à payer sont en augmentation significative, évalués à 2,6
Md€ à fin
2022, soit quatre fois plus qu’à la fin de l’exercice précédent (0,6
Md€).
Ils sont dus à quatre
dispositifs différents : le chèque énergie exceptionnel (932,4
M€), le chèque «
fioul »
(178,1
M€), le chèque «
bois » (174
M€), et MaPrimeRénov’ (867
M€).
L’exécution 2022 démontre enfin la cohérence limitée et la faible lisibilité du programme
174. Au-
delà de l’hésitation qui a présidé à l’ouverture des crédits
« mesure carburant » sur ce
programme (
cf
.
supra
), les nombreux dispositifs ne présentent pas de cohérence, en
contradiction avec les dispositions de la LOLF
31
. L’action 02 se nomme toujours
Accompagnement transition énergétique
mais seule MaPrimeRénov’ correspond à cet
intitulé :
le chèque énergie, le chèque énergie exceptionnel, la remise carburant, le chèque fioul et le
chèque bois ont une vocation quasi-exclusivement sociale et non environnementale. Par
ailleurs, l’action 01
Politique de l’énergie
porte des sous-actions peu liées entre elles, comme
les crédits de l’ANDRA concernant la gestion des dé
chets radioactifs et des mesures sociales
d’accompagnement de la fermeture des centrales à charbon.
29
6,76 M€ pour le programme 174 et 2,99 M€ pour le programme 345 (le montant de 0,7 M€ ouverts pour la
sécurisation des stockages de gaz n’est pas comptabilisé car il a été utilisé pour financer les charges de service
public de l’énergie payées à EDF).
30
C’
est-à-dire hors mesure carburant et chèques exceptionnels.
31
Article 7-I, al. 6.
COUR DES COMPTES
42
1 -
MaPrimeRénov’
: une montée en puissance du fait des crédits relance
Le dispositif MaPrimeRénov’ est issu de la réforme du crédit d’impôt pour la transition
énergétique (CITE) afin d’améliorer l’impact environnemental de cette aide, de la rendre
contemporaine aux travaux et de mieux cibler les bénéficiaires. Son montant est déterminé en
fonction des économies d’énergie et de la production de chaleur et de froi
d renouvelable, en
non plus en fonction du montant des travaux
32
.
Destinée en 2020 aux ménages aux revenus modestes, cette prime a été ouverte en 2021
à l’ensemble des ménages, qui ont continué à bénéficier du dispositif fiscal du CITE, ainsi qu’à
de nouveaux bénéficiaires comme les propriétaires-bailleurs ou les copropriétés, et a été
complétée par des dispositifs de « bonus » pour
l’atteinte de certaines performances
énergétiques. Elle est distribuée par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat
(ANAH) qui a, du fait de cette montée en charge, vu ses effectifs croître dans le même temps
que ses dépenses de fonctionnement.
En 2022, les critères d’attribution de l’aide n’ont évolué qu’à la marge : dorénavant,
seules les habitations principales achevées depuis au moins 15 ans y sont éligibles, contre plus
de deux ans précédemment. En revanche, dans le contexte de crise des prix de l’énergie, un
renforcement des forfaits relatifs au remplacement de certains équipements de chauffage
fonctionnant à parti
r d’énergie renouvelable est intervenu pour les ménages très modestes,
modestes et intermédiaires, pour les dossiers déposés entre le 15 avril 2022 et le 31 mars 2023.
La LFI 2022 prévoyait des crédits à hauteur de 1,7 Md€ en AE et 1,39 Md€ en CP, soit
une
augmentation significative par rapport à 2021 (740 M€ en AE et en CP). En
ajoutant les
lois de finances rectificatives, l’ouverture totale de crédits est de 2,1 Md€ en AE et 1,42 Md€
en CP. Il faut toutefois prendre en compte les crédits du plan de relance, portés par le
programme 362
–
Écologie
depuis l’exercice 2021, pour replacer l’a
ugmentation dans son
contexte : au total, MaPrimeRénov’ a bénéficié d’ouverture
s à hauteur de 2,36
Md€
en AE et
2,5 Md
€
en CP en 2022
Sur ce total de
2,5 Md€
de CP ouverts, 2,1 Md€ ont été consommés, soit un taux
d’exécution de
83,7 %.
Tableau n° 14 :
crédits du budget gé
néral de l’
État consacrés à «
MaPrimeRénov’
»
(2021-2022)
En M€ de CP
Ouvertures
2022
Exécuté
2022
Taux
d’exécution
Exécuté
2021
Variation
2022/2021
Montant
2 511
2 102
83,7 %
1 298
+61 %
Dont 174
1 419
1 284
90,4 %
709
+81 %
Dont 362
1 092
870
79,7 %
589
+48 %
Source : Cour des comptes
32
Décret n°2020-26 et arrêté du 14 janvier 2020.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
La gestion
2022, dernière année de mise en œuvre du
P
lan de relance, n’a pas permis de
clarifier l’articulation entre les crédits qu’il porte et ceux de la mission. L’administration fait
toujours référence à la
convention relative à l’utilisation des crédits du plan de relance du
4
février 2021 pour définir la répartition opérée, mais le taux d’exécution comparable sur les
deux programmes comme l’absence de réelle clé de répartition utilisée en cours de gestion
rendent caduques cette convention. En particulier, aucun suivi des crédits de droit commun et
des crédits du plan de relance n’a été effectué au regard d’une répartition établie.
Enfin, pour apprécier les crédits globaux dédiés à la rénovation énergétique des logements
privés, il est nécessaire de prendre en compte le CITE, dépense fiscale qui représente 100
M€
en 2022, portant à 2,6
Md€ le total de tels crédits
ouverts, et 2,2
Md€ celui des crédits exécutés.
Avec 2,3
Md€ de CP prévus pour MaPrimeRénov’ en L
FI 2023
33
,
l’augmentation
des moyens
de ce dispositif apparaît relative.
Ainsi, au regard tant des crédits globaux dédiés à la rénovation énergétique des logements
privés que
de l’absence de clé de répartition effective,
les crédits « relance » ont servi
principalement de vecteur de pérennisation des moyens de la rénovation énergétique des
logements privé à hauteur d’environ 2,5 Md€.
2 -
Une augmentation des crédits d’intervention du fait d’ouvertures exceptionnelles
liées à la crise des prix de l’énergie
Le
chèque énergie a été créé par l’article 201 de la loi n° 2015
-992 du 17 août 2015
relative à la transition énergétique et pour la croissance verte
34
. Après deux années
d’expérimentation, il a été généralisé en 2018 et élargi en 2019. Attribué en tenant
compte du
niveau du revenu fiscal de référence (RFR) et de la composition des ménages, il concerne en
2022 environ 5,77 millions de bénéficiaires.
Les crédits prévus en LFI 2022 s’élevaient 883,9
M€ en AE et 800,1
M€ en CP
35
, soit
une hausse de 3,5 % en AE et 5,8
% en CP par rapport à la LFI 2021. Ils s’appuyaient sur une
évaluation de 6,2 millions de bénéficiaires, finalement réduite à 5,8 millions en mai 2022
36
,
portant le budget définitif à 920,7
M€ en AE et 8
00,1
M€ en CP
. Cette différence de 7 % entre
l’
estimé
et le réalisé du nombre de bénéficiaires s’explique, selon le ministère, par les mesures
de protection et de soutien mises en place pendant la crise sanitaire, telles le recours à l’activité
partielle, les conditions du recours au chèque énergie dép
endant des revenus de l’année N
-2.
Le nombre de bénéficiaires est finalement semblable à l’année passée
: la Cour invite le
ministère à utiliser des hypothèses plus solides pour la budgétisation des crédits concernés.
Le taux d’usage global est estimé à 8
7,5 % en 2022, dont 76,3 % consommés en 2022 et
un peu plus de 10
% en 2023, tandis que le reliquat de la campagne 2021 s’élève à 8
% de taux
de recours, contre 10
% estimé l’année passée. En revanche, le taux d’usage provisoire de la
campagne 2022 est plus élevé que l’année passée, du fait d’un taux de pré
-affectation plus
important, d’un contexte de hausse des prix de l’énergie et d’une campagne de relance effectuée
par l’administration en octobre 2022.
33
Portés cette fois uniquement sur le programme 174, du fait de l’extinction du plan de relance et de l’absence
définitive de CITE.
34
Articles L.124-
1 et suivants du code de l’énergie.
35
Il s’agit des crédits d’intervention, hors résidences sociales et frais de gestion.
36
Le nombre précis de bénéficiaires d’une campagne de chèque énergie est connu au mois de mars de l’année.
COUR DES COMPTES
44
À ces ouvertures initiales, se sont ajoutés les crédits ouverts par les deux lois de finances
rectificatives pour le chèque énergie exceptionnel (pour 12 millions de ménages), la mesure
« fioul » (pour 1,6 million de bénéficiaires) et le chèque « bois » (pour 2,6 millions de
ménages).
Tableau n° 15 :
crédits (AE et CP) ouverts aux différents dispositifs de chèque énergie
en 2022 (M€)
Ouvertures 2022
Exécuté 2022
Taux d’exécution
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Chèque énergie classique
920,7
800,1
828,1
712,9
89,9 %
89,1 %
Chèque énergie
exceptionnel
1 800
1 480
1 800
867,6
100 %
58,6 %
Mesure fioul
230
230
230
51,9
100 %
22,5 %
Chèque bois
230
230
230
50
100 %
21,7 %
Total
3 180,7
2 740,1
3 026,3
1 881,2
97,8 %
68,3 %
Source : Cour des comptes
Au total, 3,18
Md€ en AE et 2,
74
Md€
en CP ont été ouverts en 2022 pour les différentes
mesures de soutien aux ménages sur ces dispositifs. Si la consommation est de 97,8 % en AE,
elle est toutefois très inférieure en CP, de 68,3 %. Le déploiement des chèques exceptionnels a
ainsi pu s’appuyer sur l’ingénierie existante, mais le faible taux d’exécution pour les différentes
mesures génère
d’importants restes à payer
sur la gestion 2023. Ce
faible taux d’exécution
ne
peut pas simplement s’expliquer par l’ouverture tardive en gestion des crédits
, la mesure
« fioul
» ayant par exemple été prévue dès l’été.
Bien que ces différents dispositifs aient été
ouverts pendant la crise, il existe un enjeu fort de calibrage des crédits ouverts au regard de
prévisions plus serrées de leur consommation, pour a
ssurer la pleine portée de l’autorisation
parlementaire,
en particulier le respect du principe d’annualité budgétaire
, et
d’assurer plus
de
lisibilité dans le suivi de ces mesures.
3 -
Des aides à l’acquisition de véhicules propres
qui doublent,
avec
près d’un
milliard d
’euros
de dépenses hors plan de relance
Le programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
porte notamment les crédits du bonus
automobile et de la prime à la conversion, ces deux actions étant également abondées par le
programme 362
–
Écologie
de la mission
Plan de relance.
L’ASP traite les demandes, reçoit
les crédits et assure la mise en paiement
37
.
37
Le CAS dédié aux véhicules propres a été clos fin 2019. Cela visait à limiter les difficultés de trésorerie en
gestion de l’ASP, générées par les particularités du pilotage de la mesure et le fonctionnement d’un CAS.
Cette
année montre que la gestion de trésorerie demeure difficile du fait de la volatilité des dispositifs.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
En 2022, les aides aux véhicules propres ont représenté 10,6
% (978 M€) des crédits de
paiement du programme 174, soit près du double de 2021
(505 M€), incluant des frais de gestion
de l’ASP (7,45 M€ contre 6,52 M€ en 2021) et un rapport entre coûts de gestion et bénéficiaires
en légère hausse (17,8
€ contre 17
€).
Contrairement aux attentes, le ministère prévoyant une stabilité des dépenses par rapport
à 2021, l’année 2022 a été marquée par un dynamisme
significatif
du bonus automobile. Alors
que 506
M€ avaient été ouverts en LFI
auxquels
s’
ajoutent
14 M€ de reports entrants
, 426
M€
supplémentaires ont été ouverts en lois de finances rectificative
38
tandis que le nombre de
bénéficiaires augmentait de 20,7 %. Sur les 946
M€ de CP ouverts, la consommation a été de
827,6
M€, soit une exécution de
87,5
%. La baisse prévue du barème du bonus n’est pas
intervenue au 1
er
janvier 2022, dans le contexte de la crise énergétique, offrant un recours
facilité au dispositif.
La prime à la conversion est caractérisée par une stabilité dans les crédits ouverts et
consommés, qui n’ont pas nécessité d’ouvertures en cours de gestion. Le dispositif
a connu une
diminution de 18,5 %
du nombre de bénéficiaires sans que les critères d’éligibilité aient changé
en 2022.
À l’instar du dispositif
MaPrimeRénov’
, une partie des dépenses est portée par le
programme 362
–
Écologie
du plan de relance. Contrairement à ce qui était prévu dans la
convention tripartit
e du 4 février 2021, aucune clé de répartition n’a été suivie en 2022, pas plus
qu’en 2021, pour la ventilation des dépenses. Les crédits PAC sont en particulier redéployés
sur le bonus. L’appui sur ces deux programmes
ainsi que sur la trésorerie disponible à l’ASP,
de même que le décalage des paiements du fait du temps de traitement des aides rendent
difficiles
l’analyse, entre prévision et réalisé, et les comparaisons interannuelles.
La prévision de dépenses sur ce di
spositif est confrontée à la difficulté d’anticiper les
évolutions du marché automobile et les réactions des consommateurs, sur une année marquée
par une baisse de 7,3 % des immatriculations par rapport à 2021. Les mesures en direction des
poids lourds et autobus électriques, innovantes et sur un marché encore à structurer, ont généré
peu de demandes à ce stade,
bien qu’
en légère augmentation par rapport à 2021 (132 contre
moins de 50).
La flexibilité de ce dispositif, sa popularité et son effet sur le prix
d’achat en ont fait un
levier de choix dans la réponse à la crise et à l’accompagnement de la promotion de nouvelles
mobilités. Néanmoins, comme souligné dans les NEB
EDMD
précédentes, la gestion de cette
aide pourrait être améliorée en stabilisant les co
nditions d’accès et
en tenant compte des
évaluations de
l’efficacité du dispositif, conduites chaque année par le CGDD s’agissant tant
des objectifs environnementaux que sociaux ; ces éléments ne semblent pourtant pas utilisés
pour piloter les mesures, en
particulier pour la prime à la conversion, alors même qu’un
meilleur
calibrage de la mesure, du point de vue territorial et social, pourrait être envisagé. Cela conduit
la Cour à maintenir sa recommandation. En outre, les modifications fréquentes et la complexité
du dispositif peuvent peser sur les coûts de gestion. Le recours à deux programmes différents
(dont un hors de la mission) induit par ailleurs une difficulté dans la présentation du suivi des
dépenses, résolue
de facto
par la fin du plan de relance.
38
405 M€ en LFR 1 et 21 M€ en LFR 2.
COUR DES COMPTES
46
C -
Programme 345
–
Service public de l’énerg
ie
:
l’empilement
de dispositifs gérés à flux tendus faisant peser des risques
sur la soutenabilité
La gestion du programme 345 a été marquée par la création des boucliers tarifaires
(carburant, électricité, gaz)
en cours de gestion qui ont profondément modifié l’exécution du
budget 2022 (cf.
supra
). En conséquence, les crédits portés par le programme ont sensiblement
augmenté
: 12,138 Md€ de crédits de paiement ont été consommés sur le programme 345
(contre 9,149
Md€ en 2021), soit plus du tiers (34
%) des CP de la mission, contre 37 % en
2021 mais 18 % en 2020
, à l’époque où une partie des crédits se trouvait sur le CAS
Transition
énergétique
(cf. Annexe n° 5 :).
1 -
Des risques d’insoutenabilité importants du fait du système peu lisible
des charges de service public
Au final, les boucliers électricité (0,13 Md
€) et gaz (1,3 Md€) ont fait l’objet d’une
consommation des crédits du programme 345 en 2022 financés par la diminution des
versements dus au titre des autres charges de service public,
c’est
-à-
dire au prix d’un report de
charges conséquent sur l’exercice 2023
(cf.
supra
et Annexe n° 6 :).
L’utilisation des crédits dédiés aux charges de SPE de droit commun pour financer les
boucliers tarifaires gaz et électricité génère un report massif de dépenses (2,1 Md€) sur l
a
gestion de
l’année suivante. Le caractère récurrent, le niveau des reports ainsi effectués et leur
évolution à la hausse constante ces dernières années traduisent une entorse au principe de
l’annualité budgétaire
. Le paiement des charges de SPE sur une période glissante de 12 mois,
avec le dernier paiement d’1/12
ème
payable en janvier N+1, et la facilité que s’accorde le
ministère pour moduler les versements à EDF sur le fondement de dispositions peu claires du
code de l’énergie
, ne peuvent justifier le déplacement e
n année N+1 d’un tel niveau de crédits
dont l’exécution avait été autorisée par le parlement pour l’année N
.
Cette situation fait peser des risques de soutenabilité importants sur le programme du fait
des particularités des charges de service public de l’é
nergie (cf. encadré et Annexe n° 7 :).
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
Le système des charges de service public
Ces charges
sont supportées par les différents acteurs du secteur de l’énergie et permettent de financer
des dispositifs de soutien au développement des EnR ou d’assurer la péréquation tarifaire sur l’ensemble
du territoire.
Alors que les années précédentes, les crédits relatifs à la compensation des charges supportées par les
opérateurs étaient répartis entre le CAS
Transition énergétique
et le programme 345
–
Service public de
l’énergie
, créés en 2015, ils sont désormais rassemblés au sein du programme 345, le CAS
TE
ayant été
supprimé par la loi de finances initiale pour 2020.
L’intégration
des crédits portés par le CAS TE au
budget général réforme a entraîné une forte augmentation des crédits du programme (les CP prévus en
LFI sont passés de 2 673
M€ en 2020 à 9 149 M€ en 2021 et à 8 449 M€ en 2022).
Cette évolution a
contribué à améliorer la lisibilité et le suivi de ces dispositifs, altéré
cependant par l’empilement des
dispositifs de soutien aux consommateurs avec l’intégration momentané
e de la remise carburant au sein
du programme.
Cette évolution n’a
toutefois pas conduit à une évolution des mécanismes de
budgétisation et de paiement des compensations des charges de service public, contrairement aux
recommandations déjà formulées par la Cour.
Un mécanisme sur trois années glissantes
Les crédits inscrits en LFI 2022 intègrent les compensations au titre de trois exercices : les charges
constatées de l’année N
-
2, la mise à jour de l’évaluation des charges de l’année N
-
1 et l’évaluation des
charges de l’année N. À titre de simplification, il pourrait être envisagé de limiter l’ajustement sur deux
années, en n’opérant pas une reprévision des charges en N+ 1.
Un calendrier de paiement à cheval sur deux exercices budgétaires
Les dispositions de l’article R.
121-33 du c
ode de l’énergie prévoient que 11/12èmes des charges dues
pour une année N sont payées au cours de l’année N, de février à décembre. Le 1/12ème restant est payé
en janvier N+ 1.
Ce calendrier de paiement est un héritage de l’ancien mécanisme de compensatio
n
lorsque les fournisseurs d’électricité devaient reverser le produit de la CSPE à la CDC.
Il n’y a plus de
justification et il paraîtrait possible désormais d’organiser le paiement des compensations
prévisionnelles entre janvier et décembre de l’année N.
Un traitement dérogatoire réservé à EDF sur la base de dispositions réglementaires peu claires
Le ministère estime que les dispositions de l’article R.
121-33 autorisent EDF à déroger à la règle des
11/12
èmes
et à ajuster le calendrier de paiement des compensations. Cependant, à supposer que la règle
des 11/12
ème
ne s’applique pas à EDF, les textes ne précisent pas quelles sont les règles applicables à
cette entreprise. Il est de plus à souligner que l’article
R. 121-
33 n’a plus d’objet du fait de la suppression
du compte « Transition énergétique » géré par la CDC.
Or, o
utre l’absence de base légal
e qui autoriserait de façon incontestable la modulation
des paiements à EDF, l’utilisation des crédits du
programme 345 à flux tendu lors de la gestion
2022
, par le jeu des décaissements intervenant à des moments différents dans l’année et par le
fait que le montant des crédits du programme se calcule sur trois années, interroge sur le
maintien de ce dispositif de comptabilisation et paiement des charges de service public.
L’administration a eu recours à la modulation des paiements à EDF dans un contexte
économique où cet opérateur encaissait la même année des recettes importantes pour le compte
de l’
État au titre des charges de service public négatives mais qui ne seront comptabilisées dans
le budget de l’
É
tat qu’à partir de 2023, le ministère appliquant à la programmation 2023 la
délibération de la CRE de juillet 2022, corrigée en novembre de la même année
39
. Le décalage
39
Le montant des charges à compenser en 2023, évaluées dans le cadre de la délibération du 3 novembre 2022 par
la CRE s’établit à un niveau négatif de
-32,6
Md€. Le caractère négatif des charges s’explique par la forte baisse
COUR DES COMPTES
48
entre la réalité économique observée en cours d’année et le calage budgétaire du programme
sur les années précédant l’année en cours constitue un argument supplémentaire
sur la nécessité
de réformer le dispositif. La Cour appelle régulièrement à la réforme de ce mode de calcul des
charges de service public de l’énergie (cf
infr
a).
La nécessité de réformer le dispositif de comptabilisation et de paiement des charges de
service public est d’autant plus nécessaire dans le contexte de forte volatilit
é des prix de
l’énergie qui fait peser un risque sur la soutenabilité budgétaire du programme avec un niveau
d’imprévisibilité sur les dépenses et les recettes pouvant se chiffrer en
plusieurs dizaines de
milliards
d’euros
en cas de retournements successifs de conjoncture en recettes escomptées
provenant des ENR et en évaluation du montant des soutien aux consommateurs.
La protection des consommateurs dans un contexte de hausse des prix de l’énergie se
traduit par des crédits du programme 345 en augmentation avec des dépenses compensées pour
partie par les charges de service public négatives au titre du soutien aux ENR
40
.
Le ministère rejoint la Cour sur le caractère inadapté du mode de fonctionnement
traditionnel des charges de SPE avec une évaluation annuelle par la CRE en juillet portant sur
trois exercices glissants. Il indique que, pour répondre au problème de la volatilité des prix de
l’énergie, un mécanisme dérogatoire a été mis en place par la LFI
pour 2023 permettant des
délibérations de la CRE plus contemporaines des faits avec pour effet des révisions successives
des échéanciers de versements
41
. En outre, s’agissant du paiement des charges,
ce mécanisme
dérogatoire prévoit un échéancier exceptionnel en 2023 pour permettre le paiement des charges
liées aux dispositifs de protection des consommateurs
42
(boucliers tarifaires gaz et électricité,
amortisseur électricité) afin de limiter l’avance de trésorerie que doivent consentir les
fournisseurs dans la mise en œuvre
de ces mesures.
des charges relatives aux énergies renouvelables. La CRE prévoit ainsi que toutes les filières d’énergies
renouvelables en métropole continentale représenteront des recettes pour le
budget de l’État, pour une contribution
cumulée de 30,9 Md€ au titre de 2022 et 2023.
40
Dans sa délibération du 3 novembre 2022, la CRE qui a évalué à -
32,6 Md€ le montant des charges de service
public négatives à compenser en 2023, indique qu’elles ne pourront pas couvrir intégralement les mesures
exceptionnelles de soutien aux consommateurs : «
La proportion restant à financer demeure cependant difficile à
prévoir mais pourrait s’établir entre un tiers et la moitié des dépenses totales
. »
41
La LFI 2023 (article 181)
prévoit la possibilité pour la CRE de délibérer tout au long de l’année, av
ec une prise
en compte des délibérations dans l’année en cours. En effet, le paragraphe VII de l’article 181 prévoit que «
Par
dérogation aux articles L. 121-9 et L. 121-37 du code de l'énergie, la Commission de régulation de l'énergie peut,
tout au long de l'année 2023, délibérer pour ajuster les montants des charges de service public de l'énergie pour
l'année 2023, pour tenir compte notamment de l'évolution des prix de marché. A ce titre, la Commission de
régulation de l'énergie peut demander aux fournisseurs de réactualiser leurs déclarations
».
42
Fin février
: paiement d’un acompte sur le bouclier tarifaire « gaz » aux fournisseurs de gaz de moins de
500 000 clients pour les pertes relatives aux mois de janvier et février 2023 ; les pertes évaluées du 1
er
mars 2023
au 30 juin 2023 sont intégrées aux charges à compenser en 2023 sous forme d'acomptes mensuels jusqu'au
15 juillet 2023. Pour les autres fournisseurs de gaz, les pertes évaluées entre le 1
er
janvier 2023 et le 30 juin 2023
sont intégrées aux charges à compenser en 2023 sous forme d'acomptes mensuels jusqu'au 15 juillet 2023.
Second semestre : un échéancier de versements sera établi pour les pertes du second semestre 2023 (et les mises à
jour relatives au 1er semestre) des fournisseurs de gaz. 15
mars : paiement d’un acompte sur le bouclier tarifaire
et l’amortisseur « électricité » aux fournisseurs d’électricité pour les pertes relatives au 1er trimestre 2023
; les
pertes évaluées du 1er avril 2023 au 31 décembre 2023 sont intégrées aux charges à compenser en 2023 sous forme
d'acomptes mensuels sur l’échéancier 2023. À partir de mi
-
juin, ajustement de l’échéancier pour les pertes liées
aux bouclier tarifaire et amortisseur « électricité » à la suite de la délibération spécifique de la CRE de mai.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
La possibilité donnée à la CRE de prendre des délibérations qui auront un effet au cours
de l’année budgétaire est une
évolution dont il reste à mesurer les effets. Le ministère considère
nécessaire de prendre la mesure de la portée des dispositions dérogatoires expérimentées en
2023, avec la mise en œuvre des délibérations de la CRE portant effet sur l’année en cours,
avant d
’
envisager une réforme pérenne de la budgétisation des charges de service public de
l’énergie.
Pour les paiements, l
’échéancier ne concerne que le paiement des charges liées aux
boucliers tarifaires et ne comporte aucune avancée dans le traitement dérogatoire réservé à EDF.
Au-
delà de ce mécanisme dérogatoire, le ministère, qui souscrit à l’amélioration de la
lisibilité
et du suivi des charges qu’une telle réforme des charges de service public entraînerait,
considère toutefois que le système actuel réduit les fluctuations inter-annuelles des charges de
service public, qui dépend de facteurs exogènes, en premier lieu le p
rix de l’énergie.
À ce stade,
aucune modification structurelle des conditions de traitement des charges de service public de
l’énergie n’est prévue. Les travaux de réflexion
engagés avec la direction du budget sur ce sujet
n’ont pas abouti. Le contexte actuel d’augmentation du prix de l’énergie rendrait
caduc, selon
le ministère, un tel débat.
La Cour constate pourtant que cette souplesse que s’octroie le ministère entraîne ch
aque
année des soldes de compensation supérieurs à 1/12
ème
du total des charges
43
. Ainsi, le solde
versé en janvier 2023 s’est élevé à 2
133 M€ au lieu de 1
011
M€.
La Cour invite donc le ministère et la direction du budget à clarifier les règles de
budgéti
sation et de paiement des compensations afin d’améliorer la lisibilité du dispositif et
éviter les ajustements de calendrier de paiement non justifiés. Un bilan devrait en outre être
effectué sur la mise en œuvre du dispositif dérogatoire prévoyant des dél
ibérations de la CRE
tout au long de l’année avec application immédiate. Dans l’attente des retours d’expérience sur
ce dispositif, une réforme de la budgétisation et de paiement des charges du service public de
l’énergie
pourrait viser à :
-
limiter l’ajust
ement sur deux années, en supprimant la reprévision des charges en N+ 1 ;
-
mettre fin au système de paiement des charges prévisionnelles sur deux exercices, en
organisant le paiement des compensations prévisionnelles entre janvier et décembre de
l’année N
;
-
clarifier réglementairement les règles de budgétisation et de paiement des
compensations et retenir la même règle pour tous les opérateurs, y compris EDF.
Du fait de la réintégration du CAS
Transition énergétique
au budget général et de la
clôture subséquente du compte « Transition énergétique
», une modification de l’article
R. 121- 33 devrait dans tous les cas intervenir.
43
Sauf en janvier 2021 pour 2020.
COUR DES COMPTES
50
2 -
Une plus grande transparence sur les engagements en soutien aux énergies
renouvelables à poursuivre
L’intégration des dépenses du C
AS
Transition énergétique
relatives au soutien aux
énergies renouvelables n’a pas conduit à une budgétisation en AE différente des CP
pour les
crédits portés par le programme 345
. Ce mécanisme, comme l’a relevé la Cour dans les
NEB
précédentes, pose pourtant un problème de transparence sur les engagements liés au
financement des énergies renouvelables : alors que ces engagements ont une durée de vie
potentiellement longue, la méthode de budgétisation en AE = CP ne permet pas l’inscription en
AE du véritable
montant des engagements juridiques de l’année budgétaire, mais seulement des
charges annuelles de soutien, sans appréciation de la valeur globale de l’engagement pris.
Les montants en jeu sont significatifs. Dans son 4
ème
rapport publié en février 2023, le
comité de gestion des charges de service public de l’électricité
44
évalue, en fonction des
scénarios retenus pour l’évolution du prix de marché de l’électricité, le coût total des
engagements pris par l’
État entre le début des années 2000 et fin 2021 au titre du soutien aux
énergies renouvelables électriques et à la cogénération au gaz naturel, à un montant compris
entre 119 Md€ et 192 Md€, dont 49 Md€ ont déjà été payés. Eu égard aux dates d’engagements
et à la durée des contrats, de
70 Md€
à
143 Md€ resteraient à payer d’ici 2048.
L’information du Parlement sur l’impact financier des dépenses de soutien à la transition
énergétique a été améliorée depuis 2019, suivant en cela les recommandations de la Cour
45
. Les
engagements de l’État sont dorénavant inscrits en annexe du compte général de l’État, au sein des
engagements hors bilan au titre du «
service public de l’énergie
» (cf. Annexe n° 8 :). Au
31 décembre 2021,
le montant inscrit est de 148 Md€, en hausse de 29,5 Md€ par rapport à la
gestion précédente
: 102 Md€ pour les engagements relatifs au soutien aux EnR électriques,
11
Md€ pour le biométhane, 33 Md€ pour le soutien aux EnR et à la péréquation tarifaire en
ZNI
et 2 Md€ pour les boucliers tarifaires. Par ailleurs, les PAP et les RAP sont enrichis de ces
informations : elles ont ainsi figuré pour la première fois dans le PAP du programme 345 du PLF
2021 et du PLF 2022 ainsi que dans le RAP du CAS
Transition énergétique
en avril 2021. La
diffusion des travaux du CGCSPE auprès des parlementaires a par ailleurs été engagée.
Le ministère a de plus conduit des travaux de réflexion, avec la direction du budget, sur
les modalités d’une comptabilité budgétaire des engagements pris annuellement au titre des
contrats de soutien à la production d’énergie renouvelable. Selon
lui, une telle réforme serait
difficile à mettre en place, juridiquement et techniquement, au regard de la durée des contrats,
du caractère indirect de l’engagement de l’
É
tat et de l’imprévisibilité des paramètres qui
président au respect desdits contrats. Le minis
tère a toutefois reconnu l’importance de mieux
rendre compte des engagements de long terme pris au titre du soutien aux énergies
renouvelables. Un accord conclu en novembre 2021
46
entre la DGEC et la direction du budget
prévoit de : renforcer les travaux du CGCSPE «
en intégrant une évaluation prospective des
engagements pour l’année suivante et pour une période de cinq ans
» ; poursuivre les progrès
réalisés s’agissant de l’information, notamment parlementaire
; actualiser annuellement les
trajectoires prévisionnelles de développement des EnR ; suivre sur un pas de temps infra-annuel
les dépenses de soutien aux énergies renouvelables.
44
Le CGCSPE
a été institué par la loi de transition énergétique du 17 août 2015 et codifié à l’article L.
121-28-1
du code de l’énergie.
45
Recommandation n° 3 de la NEB pour 2018 et recommandation n° 5 de la NEB pour 2017.
46
Aucune date précise n’est indiquée.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
La Cour relève les améliorations apportées à l’information du Parlement sur les
engagements de soutien aux EnR, qui donnent une plus grande visibilité. Le Parlement est par
ailleurs directement associé puisqu’il se prononce sur l’approbation de l’annexe au compte
général de l’État lors du vote de la loi
relative aux résultats de la gestion et portant approbation
des comptes
de l’année (ex
-loi de règlement)
47
. Elle
prend note des pistes d’amélioration
engagées par le ministère et constate que la deuxième, relative aux améliorations des documents
budgétaires, est déjà effective. Enfin, elle relève les difficultés juridiques et techniques à mettre
en place une budgétisation en AE / CP.
Toutefois, l’objectif d’association du législateur en amont des décisions d’engagement de
soutien des nouvelles installations de production d’énergies renouvelables n’est pas atteint,
alors que le Parlement ne se prononce actuellement que sur les crédits correspondant aux
échéances annuelles des contrats. Par ailleurs, alors même que
l’article D. 121
-34 du code de
l’énergie
prévoit la présence d’un sénateur et d’un député au sein du CGCSPE, aucun
pa
rlementaire ne participe effectivement aux travaux du Comité, en l’absence de base légale
48
,
ce qui conduit
le comité à restituer ses travaux aux parlementaires sous forme d’un webinaire
organisé au début des travaux sur la LFI pour 2022
49
.
Pour faire approuver par le Parlement le volume global, la direction du budget estime
toujours possible de mettre en place une comptabilité budgétaire des engagements pris
annuellement au titre des contrats de soutien à la production d’énergies renouvelables.
La
réflexion proposée par la Cour dans la NEB précédente sur un mécanisme de plafonnement des
charges engagées dans les contrats et donc de la compensation maximale versée, permettant
d’inscrire un montant d’AE maximal au sein du budget de l’État, n’a pas été menée par
le
ministère
: l’accord de novembre 2021 n’en fait pas mention. La Cour invite le ministère et la
direction du budget à conduire les travaux relatifs à
la mise en place d’un mécanisme
d’autorisation d’engagement adapté au soutien aux énergies renouvelable
s.
Dans l’attente d’une décision définitive sur une refonte de la méthode de budgétisation,
les axes proposés dans l’accord de novembre 2021 devraient être précisés. Si la contribution de
la politique publique à la réalisation effective des objectifs de la programmation pluriannuelle
de l’énergie est déjà indiquée, les flux entrants de nouveaux contrats, justifiés au premier euro
selon le scénario de prix retenu, pourraient par exemple figurer dans les documents budgétaires
(PAP et RAP). Le suivi infra-annuel proposé représente par ailleurs une amélioration
significative dont il convient d’assurer la réalisation.
La Cour constate qu’à ce stade aucune information ne figure dans le PAP (2023) sur l’état
des flux entrants des nouveaux contrats conclus en 2022. En revanche, le RAP 2021 comporte
des informations chiffrées relative à l’estimation du montant total des engagements issus des
contrats de soutien aux énergies renouvelables en 2021.Le ministère confirme son intention
d’enrichir régulièrement les PAP et RAP d’information sur les flux entrants de nouveaux
contrats de soutien aux énergies renouvelables et précise que l’absence de cette information
dans le PAP 2023 s’explique par le manque de ressources disponibles en raison de la forte
47
Article 37, III. de la LOLF.
48
La participation d’un parlementaire à une telle instance est régie en particulier par l’article L.
145 du code
électoral, modifié par la loi organique du 15 septembre 2017 : seule une disposition législative peut prévoir la
participation d’un parlementaire dans un organisme extraparlementaire.
49
Une séance dédiée a ainsi été organisée le 4 octobre 2022.
COUR DES COMPTES
52
mobilisation liée à la mise en place des mesures exceptionnelles de soutien aux consommateurs.
La Cour modifie en conséquence sa recommandation.
3 -
Des indicateurs de performance à redéfinir
Les objectifs, indicateurs et cibles du volet performance du programme 345, au nombre
de deux, proviennent du CAS
Transition énergétique
: un objectif n° 1 « contribuer à porter à
40 % la part des énergies renouvelables (EnR) dans la production d'électricité en 2030 », avec
pour indicateur la part des énergies renouvelables dans la production d
’électricité; et un objectif
n° 2 « contribuer à l'injection annuelle de 6 TWh de biométhane à l'horizon 2023 », avec pour
indicateur le volume de biométhane injecté, complété par deux indicateurs supplémentaires en
2023 : la part des énergies renouvelables dans la consommation de gaz en 2030 ; la
rémunération de référence moyenne des nouveaux contrats de soutien pour l’injection de gaz.
À ces deux objectifs hérités du CAS
Transition énergétique
, le ministère a ajouté deux
nouveaux objectifs en 2023
: l’un est relatif à la contribution à la solidarité avec les zones non
interconnectées et à l’atteinte à l’autonomie énergétique dans les départements d’outre
-mer à
l’horizon 2030 (objectif
n° 3) ;
et l’autre à la contribution à porter à au moins 6,5 GW
les
capacités installées d’effacements en 2028 (objectif
n° 4).
La Cour relève l’enrichissement apporté à la maquette du programme par l’ajout des
nouveaux objectifs. S’agissant des deux premiers, il s’agit
toutefois
d’objectifs généraux de
politique énergétique qui gagneraient à être complétés par des indicateurs de performance qui
prendraient en compte l’efficience des actions entreprises pour réaliser ces objectifs. En lien avec
la partie précédente, il serait également souhaitable qu’ils soient assortis d’éléments de chiffrage
des besoins de soutien public associés à l’atteinte des objectifs de développement des EnR.
Par ailleurs, l’indicateur 1.1 de l’objectif
n° 1, relatif au pourcentage reflétant la part des
EnR dans la production d'électricité, intègre un biais méthodologique. En effet, comme le relèvent
les PAP successifs, le calcul de l’indicateur se fonde sur l’ensemble de la production électrique
renouvelable, y compris la production à partir d’énergie hydraulique qui ne fait pas l’objet d’un
soutien national et représente plus de la moitié de la production électrique renouvelable. En outre,
il n’est pas prévu d’effectuer de correction climatique alors que la production électrique à partir
d’énergies renouvelables est très variable d’une année sur
l’autre en fonction des conditions
météorologiques ou des aléas rencontrés sur la filière nucléaire, dont la disponibilité influe sur la
production totale. Le seul retraitement porte sur les données concernant les bioénergies et
l’hydraulique de façon à prendre en compte le fait qu’une fraction de l’électricité produite n’est
pas renouvelable (fraction non renouvelable de la biomasse et part de l’hydroélectricité issue du
pompage). Les améliorations constatées dans les documents budgétaires pour 2022 et 2023 avec
l’indication de la puissance installée des trois principales filières d’énergies renouvelables ne
semblent pas suffisantes pour optimiser la démarche de performance.
Le ministère pourrait
n’intégrer dans le calcul que la production électrique stric
tement
renouvelable, de manière à fiabiliser l’indicateur et permettre un réel pilotage des crédits.
Enfin, il est relevé l’absence de mention dans les objectifs et indicateurs du programme
de l’objectif assigné à la France par la directive 2009/28/CE de p
orter la part des énergies
renouvelables (électriques et chaleur) dans la consommation finale brute d’énergie à 23
% en
2020. L’absence de réalisation de cet objectif a des répercussions financières qui devront être
prises en charge par le programme 345 dans le cadre du transfert statistique prévu par la
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
directive. Le ministère indique avoir engagé depuis plusieurs mois des échanges approfondis
avec plusieurs pays pour réaliser ces transferts, notamment avec l’Italie et la Suède afin de
combler le retard de
62,7 TWh au titre de 2020 pour un montant d’environ 500
M€
50
qui serait
pris en charge par le programme 345 si les accords étaient signés avec ces pays. Le ministère
indique ne pas avoir réalisé de projection pour les années 2021 et 2022 et précise que la décision
sur le principe de payer des transferts statistiques n’a pas été prise et que
la commission
européenne n’a, à ce stade, pas engagé de procédure d’infraction ni prononcé de pénalités
ou
d’astreintes financières.
La Cour invite le ministère à enrich
ir l’information des parlementaires
, en inscrivant
l’objectif assigné à la France par la directive 2009/28/CE
, de porter la part des énergies
renouvelables (électriques et chaleur) dans la consommation finale brute d’énergie à 23
% en
2020 parmi les indica
teurs retraçant la réalisation de l’objectif n°
1 du programme
et d’assortir
cet indicateur de projections financières sur l’année N et les années précédentes à partir de 2020.
II -
Programmes 203 et 355 : appui marqué au ferroviaire
et plan de soutien aux transporteurs routiers
Le périmètre du programme 203 en 2022 est resté quasi-constant par rapport à celui de
2021
51
. En 2022, 8 755,15
M€ de crédits de paiement ont été consommés sur le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
, soit 24,3 % des CP de la mission. Ces crédits
augmentent de 13 % par rapport à 2021 (soit 1
005,30 M€)
, hausse résultant essentiellement du
soutien additionnel au transport routier
(+400,46 M€)
et de
l’accélération de la régénération
ferroviaire
(+448,70 M€)
. En AE, les crédits consommés
s’élèvent à 10,89 Md€
, soit une hausse
de 34,9 % (2
818,24 M€).
En plus des facteurs de hausse identifiés pour les CP, cette hausse
significative est due pour plus de la moitié à la signature de la convention décennale pour les
trains
d’équilibre du territoire (
TET). Le taux de non consommation des crédits disponibles,
une fois neutralisées les opérations pluriannuelles, s’élèvent à 3,9
% en CP et 3,1 % en AE.
L’
Annexe n° 10 : fournit davantage de détails concernant la gestion des crédits du programme.
Le titre 6 atteint 6,77
Md€ de
CP exécutés (77,4 % du total du programme) contre
5,8
Md€ (74,9
%) en 2021. Il s’agit pour 80
% d’interventions au
profit du ferroviaire
52
. Le
titre
5 s’élève à 1,16 Md€ (13,2
% des CP exécutés) et correspond en quasi-totalité à des
investissements routiers inscrits aux CPER, de développement et de régénération. Enfin, le
titre
3 s’élève à 827 M€ (9,4
% du total) consacré pour 62,9 % aux routes et pour 29,5 % à une
subvention pour charges de service public pour Voies navigables de France (VNF).
50
Environ 8
€/MWh
.
51
Un seul changement est réalisé : la poursuite du transfert de la
prise en charge d’une partie du domaine public
fluvial géré par Voies navigables de France (VNF) au bénéfice de l'établissement public local Interdépartemental
de Dordogne (Epidor) pour un montant d’environ 0,03 M€.
52
Concours SNCF Réseau (41-02, 41-03, 41-05) pour 2
641 M€, fonds de concours pour régénération ferroviaire
pour 2
107 M€, fonds de concours pour les infrastructures tous modes de transports financées par l’AFITF et les
collectivités pour 889 M€, financement des trains d’équilibre du territoire (TET) pour 312 M€, aides aux transports
combinés pour 124 M€.
COUR DES COMPTES
54
A -
Un programme 203 reposant majoritairement sur les fonds
de concours
dont l’utilisation est
peu lisible
Le programme 203 bénéficie de fonds de concours, dont le plus important est celui de
l’AFITF et celui, temporaire, de SNCF Réseau lié à l’opération de recapitalisation de la SNCF
(cf. infra)
53
. L’utilisation de ces fonds de concours n’est pas directement retracée dans Choru
s
(voir l’encadré), ce qui rend sa lecture difficile.
Une difficile traçabilité des fonds de concours dans Chorus
Les données de Chorus identifient seulement 1
896 M€ de fonds de concours consommés pour le
programme 203 en CP, au profit de la régénération ferroviaire. Or le ministère de la transition écologique
indique que 4
375 M€ de crédits de paiements sur fonds de concours ont été exécutés.
L’écart s’explique par le fait que le processus de traitement de certaines dépenses sur fonds de
concours conduit à perdre la mention du « type de fonds » dans Chorus. Une part importante des fonds de
concours est imputé en recettes et dépenses sur des sous-actions dédiées à ce type de crédit (pour un total
de 3
618,8 M€ d’AE et 2
772,2 M€ de CP encaissés en 2022). Ce mode opératoire facilite la gestion de
plusieurs milliers d’opérations mais conduit à perdre la mention du «
type de fonds
», du fait d’une limite
de Chorus. Le seul moyen d’identifier l’utilisation de ces fonds
de concours est de sélectionner la liste des
fonds dédiés.
Les éléments transmis par la DGITM ont permis de préciser la contribution des fonds de
concours au programme 203 (cf. Annexe n° 10 :).
En 2022, 55 % des CP ouverts sur le programme 203 sont financés sur fonds de
concours
54
(49 % en AE). Cette proportion se retrouve dans les
exécutions puisque, d’après la
DGITM, 4
375 M€ concernent des fonds de concours. Outre la régénération ferroviaire
(2 107
M€ de CP)
, financée sur le fonds de concours SNCF Réseau
55
, de nombreuses autres
actions sont financées à 100 % sur fonds de concours, essentiellement AFITF (cf. Annexe n°
10 :), pour un total de 2
268 M€ en CP. Les plus importantes sont les suivantes
: développement
des routes (82
2 M€), régénération routière (605 M€), infrastructures de transport collectif
(378
M€), infrastructures ferroviaires (288 M€). Ainsi, en
CP, 44,7 % des interventions
(titre 6), la quasi-totalité du titre 5 et un tiers du titre 3 sont financées sur fonds de concours.
53
Il faut ajouter les autres financements comme ceux des collectivités locales, qui restent minoritaires.
54
Soit 5,47 Md€, dont la moitié a été rattachée
en 2022, et la moitié provient de reports entrants.
55
La direction du budget précise que le fonds de concours à SNCF Réseau recouvre plusieurs opérations qui ne
correspondent pas dans leur intégralité à des opérations de régénération :
-
1761 M€ au titre
des deux versements effectués en 2022 (pour respectivement 1068 et 693 M€ en mars et en
août) au titre de la part relative à l’année 2022 des 4,05 Md€ de recapitalisation versés par l’Etat au titre de la
relance ferroviaire ; sur ces 1761
M€, 23
M€ ont ét
é spécifiquement alloués aux projets régionaux de
développement au titre de l’entretien des lignes de desserte fine du territoire ;
-
211 M€ ont été versés à partir de produits de cessions du groupe SNCF, conformément aux engagements pris
dans le cadre de
la Relance et traduits dans le contrat de performance de SNCF Réseau ; sur ces 211 M€, 120
M€
provenaient d’actifs Gare & Connexions devant ensuite donner lieu à rétrocession et 91 M€ d’autres actifs ;
-
135 M€ au titre de la part mise à la charge de la S
NCF des surcoûts du projet EOLE, dont le versement depuis
SNCF SA vers SNCF Réseau a transité par le fonds de concours.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
55
B -
Un accroissement des interventions dans le domaine ferroviaire
déjà prépondérant
La structuration du programme 203 reste marquée par le poids du ferroviaire : deux tiers
des CP ouverts en LFI
soit 2,56 Md€
et 58
% de l’ensemble des
CP consommés,
soit 5,04 Md€
.
Ces montant évoluent à la hausse par rapport à 2021 : +4 % pour les CP ouverts en LFI et
+9,8 % pour les CP consommés.
Pour le programme 203, la notion d’évolution tendancielle peut se rapporter aux concours
versés à SNCF Réseau : redevan
ces d’accès TER, redevances d’accès TET
56
et compensation
Fret
57
(41-02, 41-03, 41-05). Ces concours atteignent, en CP, 67 % du programme sur la base
de la LFI 2022
, soit 2,56 Md€
. Les crédits de paiements consommés sont de
2,64 Md€
, soit
+3,3 % par rapport à 2021.
Dans le cadre du plan de relance décidé en septembre 2020 pour faire face aux
conséquences de la crise sanitaire, SNCF Réseau bénéficie directement d’une enveloppe de
4,05 Md€. Cette somme vise à conserver les capacités de développement et d’inve
stissements
dans le réseau ferré national, en dépit de l’impact de la crise sur les capacités financières du
groupe. Elle a été dans un premier temps versée au groupe SNCF à travers une augmentation
de capital de la holding SNCF par l’État, qui a ensuite r
eversé intégralement ces fonds sur un
fonds de concours de l’État qui finance ensuite SNCF Réseau selon un calendrier qui a été
défini dans le cadre du contrat de performance signé en avril 2022
58
. Le versement du montant
de 4,05 Md€ s’étale sur la période
2021-
2023. Ainsi, SNCF Réseau a déjà reçu 1,645 Md€ en
2021, puis 1,761 Md€ en 2022 et recevra le
solde de
0,644 Md€ en 2023.
Les dépenses dans le secteur ferroviaire ont sensiblement augmenté (+448,70 M€ sur
l’action 41), essentiellement du fait de la hau
sse des investissements dans la régénération
ferroviaire, financés sur fonds de concours SNCF Réseau, qui passe de 1
665 M€ en 2021 à
2
107 M€ en 2022 (+442 M€).
56
Suite à la disparition, déjà effective en 2021, du CAS
Services nationaux de transports conventionnés de
voyageurs
(CAS SNTCV), le déf
icit de financement d’exploitation des trains d’équilibre du territoire (TET) est
internalisé au sein du programme.
57
Les redevances d’accès TER et TET évoluent en effet selon l’indexation prévue dans la dernière version du
contrat pluriannuel de performan
ce entre l’
État
et SNCF Réseau. L’ART donne un avis conforme sur la tarification
de SNCF Réseau y compris sur ces deux redevances. La compensation fret couvre le différentiel entre les péages
versés par les entreprises françaises de fret et la couverture d
u coût marginal relatif à l’activité fret. Son versement
revêt un caractère obligatoire en application du droit communautaire.
58
Trois actions ont été prévues au titre de la recapitalisation de SNCF Réseau : le rétablissement des
investissements de régénération du réseau pour compenser les effets de la crise sanitaire (2,3
Md€)
; l’engagement
d’investissements visant à faciliter la gestion des ouvrages d’art et de prévenir leur détérioration et l’interdiction
d’utilisation du glyphosate
(
1,5 Md€
) ; la participation à la régénération de petites lignes de dessertes fines du
territoire
–
LDFT (250
M€).
COUR DES COMPTES
56
Le 17 mars 2022, l’
État
, autorité organisatrice des trains d’équilibre du territoire
(TET),
a signé avec SNCF Voyageurs une convention sur 10 ans, engageant 1,73
Md€
pour
l’exploitation
des TET
59
afin de développer cette offre et renforcer la qualité de service. Pour
engager la convention décennale, 1
329,6 M€ d’AE
(rien en CP) ont été ouverts en LFR 1 pour
le complément nécessaire aux crédits déjà disponibles.
C -
Une aide aux transporteurs routiers versée à 85 %
En réponse à la crise énergétique
, le Gouvernement a décidé la mise en place d’une
mesure exceptionnelle de soutien aux entreprises dont l'activité principale est le transport public
routier, d’un montant de 400
M€, dont 340,5 M€ de crédits ouverts par le décret d’avance du
7 avril 2022, et 59,5
M€ provenant d’une annulation d’une partie de la réserve du programme
203
60
. Il s’agit d’une aide
directe calculée en fonction du nombre et de la catégorie des véhicules
exploités (poids lourds, véhicules utilitaires légers, autocars, ambulances et véhicules sanitaires
légers
61
). Les conditions et modalités d'attribution de l’aide ont été fixées par vo
ie
règlementaire
62
. La gestion du dispositif et le versement de l’aide ont été confiés à l’ASP.
D’après le ministère chargé des transports, au 14 décembre 2022, 23 203 entreprises ont
bénéficié de l’aide, pour 393 075 véhicules. Au 28 décembre 2022, près d
e 342,5
M€ d’aides
ont été versés, hors frais de gestion, les versements devant se poursuivre au début de 2023
63
.
D -
Programme 355 :
35 Md€
de dette de SNCF Réseau portée
par l’État
Le principe, les modalités et le montant des reprises de dette ont été prévus dans le cadre
des lois de finances des années considérées.
Ainsi, l’article 229 de la loi de finance pour 2020
a posé le principe d’une reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État à hauteur de 25 Md€ à
effet au 1
er
janvier 2020, conformément aux engagements pris le 25 mai 2018 par le Premier
ministre dans le cadre de la réforme du groupe public ferroviaire. De même,
l’article 167 de la
loi finances pour 2022 a posé le principe d’une reprise de la deuxième tranche de la dette de
SNCF Réseau à hauteur de 10
Md€
, à effet du 1
er
janvier 2022.
59
La convention intègre l’ensemble du réseau des TET, soit près de 80 trains quotidiens, qui transportent chaque
année près de 9 millions de passagers. Il est c
omposé de trois lignes structurantes, quatre lignes d’aménagement
du territoire et quatre lignes de nuit.
60
En
LFR1, 33,5 M€ de CP ont été ouverts pour reconstituer une partie de la réserve du P
.
203 utilisée pour l’aide
au transport routier
; 26 M€ d’AE/CP
ont également été ouverts pour financer une aide complémentaire pour le
fret ferroviaire.
61
L’aide forfaitaire est fixée par type de véhicule
: 300
€ pour une ambulance, 400 à 750
€ pour les véhicules de
transport routier selon leur PTAC, 1 000
€ pour un
autocar et 1 300
€ pour un véhicule tracteur de transport routier
de marchandises.
62
Cf. décret 2022-511 du 8 avril 2022 modifié par le décret 2022-804 du 11 mai 2022.
63
Un nombre important de véhicules exploités par les entreprises éligibles ne pouvaient être reliés à ces entreprises
par les données de l’
État car
loués auprès d’un tiers, sans mention du locataire sur le certificat d’immatriculation.
Cela a nécessité la mise en place
d’
un portail déclaratif spécifique et la mobilisation en nombre de personnel
d'instruction. La quasi-totalité de ces demandes a été traitée à la fin de l'année 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
57
D’un point de vue budgétaire, si le remboursement du principal de la dette reprise est une
opération de trésorerie qui ne requiert pas l’inscription de crédits, les crédits du programme 355
correspondent aux charges d'intérêt résultant de la reprise de dette. Ce programme a donc
augmenté
à l’occasion de la reprise complémentaire de dette en 2022.
Après 689 M€ exécutés
en 2021, 824,4 M€ ont été exécutés en 2022
. Les crédits ouverts au titre du programme 355 ont
été ajustés à deux reprises, à la faveur des lois de finances rectificatives, afin de refléter au plus
près la prévision d’exécution. Ils ont, dans un premier temps, été ramenés de 836 à 827
M€
dans le cadre de la première loi de finances rectificative avant d’être rehaussés à 829
M€ dans
le cadre de la deuxième loi de finances rectificative (cf. Annexe 11 pour les détails).
III -
Programme 217 : augmentation du titre 2 et fongibilité
asymétrique pour venir en aide aux opérateurs
En 2022, le programme 217
–
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie,
du
développement et de la mobilité durables
a consommé 3 015,6
M€ de crédits de paiement
, en
augmentation de 5,0 % par rapport à 2021. Les crédits de titre 2, soit 2 759,5
M€
, représentent
91,5 % des CP du programme.
A -
Titre 2 : une augmentation due notamment à la revalorisation
du point d’indice et au paiement anticipé
de
l’
indemnité spécifique de service
Les ouvertures de crédits de T2 s’élèvent à 2
811,8
M€, dont 27,6
M€ ont donné lieu à un
mouvement de fongibilité asymétrique. Sur les 2 784,3
M€ r
estants, 2 759,5
M€ ont été
consommés, en augmentation de 3,3
% par rapport à 2021. Le taux d’exécution des crédits, qui
s’élève à 99,1
%, est stable par rapport à 2021. Le solde de gestion, de 24,79 M€ dont 1,6 M€
hors CAS
Pensions
, tient compte du dégel
de la réserve de précaution (9,12 M€ HCAS et
4,31
M€ de CAS
Pensions
).
Le montant total des dépenses de personnel HCAS 2022 augmente de 7,43 % par rapport
à l’exécution 2021 retraitée et s’élève à 1
917,82 M€ (contre 1
807,75
M€ en 2021).
L’évolution de la
masse salariale du programme en 2022 est due notamment aux facteurs
suivants :
-
les mesures de transfert et de périmètre 2021 de -2,82
M€ impactant la gestion 2022 en
raison principalement des débasages/rebasages des dépenses liées aux transferts en gestion
entrants/sortants ;
-
d’autres débasages de dépenses au profil atypique à hauteur de
-19,8
M€, incluant le
débasage de la garantie individuelle de pouvoir d'achat versée en 2021, des jours
indemnisés au titre des comptes épargne-temps en 2021, des mesures
d’accompagnement
de réformes ainsi que les indemnités de rupture conventionnelle ;
-
les mesures catégorielles (24,54
M€ hors CAS) dont la poursuite du protocole «
Parcours
professionnels, carrières et rémunérations » (PPCS), les diverses mesures liées à la mise en
œuvre du RIFSEEP, IFSE et CIA, diverses
mesures de revalorisation des régimes
COUR DES COMPTES
58
indemnitaires des personnels ministériels, des mesures statutaires pour les catégories C, des
actions de convergence indemnitaire pour les catégories A et B de la filière administrative
;
-
les mesures générales (25,2
M€), incluant l’augmentation du point d’indice pour
un coût
de 23,27 M€
64
, et la reconduction du dispositif de la GIPA ;
-
le glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui a présenté en 2022 un solde de 7,28
M€,
soit
0,38 % de la masse salariale HCAS totale consommée ;
-
l’indemnisation des jours de congés non pris en 2022
, à hauteur de
8,22 M€
;
-
le versement des droits relatifs à l’indemnité spécifique de service et l’indemnité spéciale
(soldes ISS) suite à la
bascule au RIFSEEP des corps techniques (75,8 M€) et des IPEF
(1,21 M€)
;
-
d’autres dépenses parmi lesquelles
celles couvertes par fonds de concours en 2022
(8,92
M€), les rétablissements des indus de rémunérations (
-
5,24 M€)
,
l’aide exceptionnelle
inflation (1,01
M€),
la protection sociale complémentaire (4,3 M
€)
et
la mise en œuvre de
l’allocation forfaitaire de télétravail (2,97 M€)
.
L’année 2022 a ainsi donné lieu à deux évènements non prévus au stade de la
programmation, ayant nécessité l’ouverture en L
FR de 110,1
M€
:
-
la revalorisation de 3,5
% du point d’indice de la fonction publique à compter du 1
er
juillet
2022, soit un coût chiffré à 23,3
M€ pour le P.217 et à 14,7
M€ pour les opérateurs de la
mission ;
-
le versement aux profits des agents des corps
techniques des soldes de l’indemnité
spécifique de service (ISS) suite à la bascule au 1
er
janvier 2021 des agents au régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel (RIFSEEP) ; ces versement
s devant initialement s’étaler sur
six annuités,
pour un surcoût chiffré à 61,5
M€ pour le P.217 et à 23,1
M€ pour les opérateurs de la
mission.
Les opérateurs ont bénéficié d’une prise en charge totale des surcoût
s liés au versement
des soldes d’ISS et partielle des surcoûts liés à la revalorisation du point d’indice, pour un
montant total de 27,6
M€ pris en charge sur les crédits T2 du 217 par un mouvement de
fongibilité asymétrique.
La masse salariale des OPA mis à disposition des collectivités territoriales représente à
9,06
M€ en 2022, remboursée à l’État par les collectivités bénéficiaires du transfert
65
à hauteur
de 8,68
M€. Le ministère a mis en place un suivi de chaque étape et auprès des nombreux
acteurs impl
iqués dans ce processus ayant permis d’obtenir un rattachement en gestion de la
majorité des montants appelés.
64
Le chiffrage présenté intègre, dans les mêmes proportions, la revalorisation de la population des OPA et des
marins de commerce qui ne bénéficient ni de la reval
orisation du point d’indice, ni de la revalorisation du SMIC,
et pour lesquels le ministère a obtenu un financement complémentaire.
65
C
onformément aux dispositions de l’article 10 de la loi n° 2009
-1291.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
B -
Hors-titre 2, une exécution qui porte les versements exceptionnels
aux opérateurs
Les crédits de paiement consommés sur le programme hors titre 2
s’élèvent à 256,1
M€,
en hausse de 14,2 % par rapport à 2021.
Cette augmentation est principalement le fait d’un
mouvement de fongibilité asymétrique depuis les crédits de titre 2 vers des crédits de titre 3.
Ces crédits ont été versés à plusieurs opérateurs de la mission, sous la forme de SCSP pour la
prise en charge des versements ISS et de la prise en charge partielle de l’augmentation du point
d’indice de la fonction publique mentionnés supra.
IV -
Les autres programmes de la mission
A -
Programme 205
–
Affaires maritimes
:
l’aide aux ferries
En 2022, 240,0
M€ de crédits de paiement ont été consommés
sur le programme 205
–
Affaires maritimes
, en augmentation de 44,8 % par rapport à 2021
(+74,33 M€)
. Rapportée aux
crédits ouverts, l’exécution est de
89,5 % . Il
s’agit essentiellement de dépenses d’intervention
(68,5 %) concentrées à 79 %
(130,10 M€) sur l’action 3.
L’action 3 est la plus importante
du programme en montant, avec plus de 141,2 M
€
en
AE/CP programmés initialement pour 2022
et 130,60 M€ de crédits de
paiements exécutés. Le
budget (AE=CP) est en forte hausse
(+54,46 M€ par rapport à 2021)
du fait des crédits
spécifiquement identifiés pour déployer l’aide aux ferries dans
le cadre de la crise du COVID,
modifiée et étendue en 2022 par le dispositif de so
utien à l’emploi
aux entreprises d'armement
maritime (SEAM)
ainsi qu’à un soutien ponctuel et exceptionnel
à
l’entreprise
Brittany Ferries
à hauteur de 45 M€
(soutien initialement prévu en 2021 mais en partie reporté).
B -
Programme 159
–
Expertise, information géographique
et météorologique :
une exécution centrée sur les opérateurs
Le programme 159 affiche en 2022 un taux de consommation de 99,7 % en crédits de
paiement à hauteur de 479,8 M
€
. Il est composé à plus de 95 % de subventions pour charge de
service public (SCSP) versées au
Centre d’études et d’expertise sur les risques,
l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema),
à
l’Institut national de l’information
géographique et forestière (IGN) et à Météo-
France. L’enveloppe des SCSP effecti
vement
versées aux trois opérateurs est en légère baisse, de -
0,3% par rapport à l’année 2021.
La gestion 2022 a été marquée par l’augmentation de 3,5% du point d’indice de la fonction
publique, se traduisant par des dépenses supplémentaires pour les opérateurs, non provisionnées
dans leurs budgets initiaux. Ces surcoûts sont chiffrés pour la gestion 2022
66
à 2,6
M€ pour le
Cerema, 1,3
M€ pour l’IGN et 3,15
M€ pour Météo
-
France. La crise énergétique s’est également
traduite par des surcoûts évalués à 1,8
M€
pour Météo-France et 1
M€ pour le Cerema.
66
Pour la période du 1
er
juillet au 31 décembre. En année pleine, ces surcoûts sont doublés.
COUR DES COMPTES
60
Une partie de ces surcoûts a fait l’objet d’une prise en charge par l’
État :
-
Météo-
France a bénéficié d’une compensation exceptionnelle de 4,2
M€ depuis le
programme 217 pour couvrir le surcoû
t du point d’indice et
une partie des fluides, ainsi que
du dégel de la réserve appliquée à sa SCSP, soit 6
M€
, ces surcoûts ayant été jugés non
soutenables pour l’opérateur.
La SCSP de Météo-France sera revalorisée à compter de 2023
pour prendre en charge une partie de ces surcoûts ;
-
l
’IGN a bénéficié d’une compensation exceptionnelle de 1,3
M€ versé
e à partir du
programme 159, par redéploiement de crédits du CGDD sur décision du responsable de
programme par soucis d’équité avec Météo
-France.
La SCSP de l’opérateur sera revalorisée
à concurrence du surcoût lié à l’augmentation du point d’indice de la fonction publique à
compter de 2023 ;
-
le Cerema a pu assumer les surcoûts enregistrés sur la gestion 2022. Il bénéficiera à compter
de 2023 d’une
revalorisation de sa SCSP.
Ces trois opérateurs bénéficient également de crédits transférés depuis le Fonds
d'accompagnement
interministériel
Ressources
humaines
(FAIRH)
au
titre
de
l’accompagnement de la transformation, à hauteur de 2,39
M€ en AE et CP po
ur Météo-France,
1,99
M€ en AE et CP pour le C
erema et 0,56
M€ en AE et CP pour l’IGN
ainsi que de crédits
du plan de relance.
Le programme 159 finance les moyens dédiés au CGDD pour élaborer et mettre en œuvre
sa politique. La consommation sur cette acti
on s’établit en 2022 à 17,4
M€ en AE et 17,0
M€
en CP, contre 13,4
M€ en AE et 13,5
M€ en CP en 2021. Cet
accroissement relève à la fois
d’une augmentation nette des crédits de fonctionnement (+1,9
M€ en AE, soit +23
% et
+2,5
M€ en CP
, soit +31 %), et des
crédits d’intervention (+1,6
M€ en AE et +0,5
M€ en CP).
Le CGDD assure notamment le suivi de la mise en œuvre du plan national pour les achats
durables (PNAD 2022-2025) lancé le 15 mars 2022, au titre duquel il a reçu des virements à
hauteur de 3
M€ en AE
et CP en provenance des programmes 174 et 181
67
, dont seuls 1,6
M€
ont été engagés.
Le CGDD a piloté la création d’un dispositif de guichet vert pour les acheteurs
soumis à la commande publique, le développement d’outils pour les acheteurs et des campagnes
de promotion. Le PNAD vise à atteindre, d’ici 2025, 100
% des contrats de la commande
publique
68
notifiés avec au moins une considération environnementale et 30 % avec une
considération sociale.
C -
Programme 113
–
Paysages, eau et biodiversité
: une part importante
de crédits ouverts en fin de gestion
En 2022, 316,5 M
€ d'AE et 310,7
M€ de CP ont été consommés sur le programme 113,
les CP enregistrant une hausse de 29 % par rapport à 2021, et de 63 % par rapport à 2020. Le
taux d'exécution des crédits ouverts est de 91,6 % en AE et 88,6 % en CP, en tenant compte des
REJB bloqués.
67
Décret n°2022-935 du 27 juin 2022 portant virement de crédits.
68
Le ministère indique que la commande publique représente plus de 8 % du PIB.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
61
Une sous-exécution principalement due à une ouverture massive de crédits en fin de
gestion
Le taux d'exécution, qui peut paraitre faible, doit tenir compte de l'ouverture tardive, en
LFR 2 d'un montant de 83,2
M€ en AE et de 79,2
M€ en AE, soit respectivement 34,1
% et
32,5 % de la dotation LFI du programme. Ces crédits sont affectés au financement :
-
d’actions de renforcement des réseaux d’eau
69
en réponse à la sécheresse de l’été 2022, à
hauteur de 50
M€
entièrement versés aux
Agences de l’eau, pour
48,3
M€, et à l’OFB, pour
1,7 M
€
;
-
du plan tourisme « Destination France » à hauteur de 7
M€ en A
E et 9
M€ en CP
;
-
de la compensation des dégâts de grand gibier.
Le plan en faveur du tourisme « Destination France » relève d'un plan interministériel
décidé fin 2021, pour lequel 20
M€ en AE et 18
M€ en CP ont été ouverts sur la base de reports
croisés en début d'année, et d'ouvertures en LFR 2 : ces dernières ne répondaient pas à un besoin
de fin de gestion, l'exécution 2022 étant inférieure aux crédits disponibles en début d'année.
Le financement de la compensation au titre des dégâts de gibier
, dont l’enveloppe
totale
est de 45
M€
sur 2022-2023
70
, est également abondé par un dégel intégral de la réserve à hauteur
de 8,76
M€ en AE
= CP. L'information donnée aux parlementaires est restée très limitée. La
compensation est composée en réalité de deux mesures distinctes :
-
une prise en charge du surcoût de l'indemnisation des dégâts de grand gibier aux cultures
71
,
du fait de l'augmentation du prix des céréales liée à la guerre en Ukraine. Annoncée dans
le plan de résilience présenté en début d'année, cette aide est estimée à 18,6
M€ en AE et
CP. Elle a été décaissée à 70 % avant la fin de gestion.
-
le financement d'un « futur plan permettant de diminuer les dégâts entraînés par le gibier
»
,
selon les termes énoncés par le ministère, dont l'enveloppe reste floue. Les crédits prévus
n'ont pas été engagés en 2022, et seront intégralement reportés à 2023.
S
’agissant du
financement additionnel du plan tourisme et du « futur plan permettant de
diminuer les dégâts entraînés par le gibier
»
, une ouverture en loi de finances pour 2023, dument
étayée dans le PAP, eut été plus respectueuse de l'annualité budgétaire, et plus transparente pour
les parlementaires et le grand public.
Les crédits ouverts en LFR 2 et non consommés ont vocation à être reportés, soit 18,3
M€
en AE et 29,7
M€ en CP.
Plus de 70
M€ en AE et CP ont ainsi été
ouverts ou redéployés en gestion en réponse aux
conséquences de la crise climatique et de la guerre en Ukraine. Ce montant couvre la
compensation aux fédérations de chasseurs à hauteur de 18,6
M€, l'ajout de 50
M€ de crédits
d'intervention à destination des agences de l'eau et de l'OFB pour lutter contre les fuites d'eau,
ainsi qu'une aide de 1,4
M€ au profit du conservatoire du littoral au titre des conséquences des
69
Cette enveloppe, qui ne figurait pas dans le projet de loi de finance rectificative, a été décidée au cours du débat
parlementaire.
70
Sur cette enveloppe, le ministère indique que 10
M€ seront abondés sur les crédits 2023 par levée de la réserve
de précaution.
71
L’indemnisation des dégâts de grand gibier aux cultures est
supportée par les fédérations de chasseurs dans le
cadre de l'exécution de leurs missions de service public.
COUR DES COMPTES
62
incendies de Gironde, Bretagne et Normandie, et pour contribuer au financement de travaux de
reconquête naturelle et paysagère sur des sites dégradés sur l'ensemble du territoire.
Dans une moindre mesure, cette sous-exécution est également liée à des reports de fonds
de concours en début de gestion : 9,86
M€ en AE et 10,08
M€ en CP avaient été reportés de
2021 vers 2022, auxquels viennent s'ajouter les rattachements prévus au cours de l'exercice pour
une enveloppe de 18,05
M€ en AE et 19,25
M€ en CP. Ces crédits ont été consommé
s à hauteur
de 11,18
M€ en AE et 9,30
M€ en CP, soit respectivement 62,0
% et 48,3 % des enveloppes
disponibles, mais en forte augmentation par rapport aux consommations 2021 qui s'élevaient à
5,6
M€ en AE et 6,7
M€ en CP
.
Un programme largement tourné vers les opérateurs
La
direction de l’eau et de la biodiversité (
DEB) assure la tutelle de 20 opérateurs, et leur
consacre la majeure partie de ses crédits, en complément des taxes affectées perçues
directement par les Agences de l'eau et par le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres.
Les SCSP ont été exécutées à hauteur de 57,85 M
€ en AE et CP, contre 53,
43 M
€ en
2021. L'Office français de la biodiversité (OFB) a notamment bénéficié d'une augmentation de
1,8 M
€ dans le cad
re du transfert des laboratoires d'hydrobiologie des DREAL à compter du
1
er
septembre 2022.
Les dépenses de transferts aux opérateurs, exécutés à hauteur de 119 M
€ en AE et
124,5 M
€ en CP ont plus que doublés, du fait notamment de l'abondement en LFR2 de
50 M
€
au profit des Agences de l’eau et de l’OFB
.
Les dotations en fonds propres restent minimes, exécutées à hauteur de 5 M
€ en AE et
4,5 M
€ en CP.
Les opérateurs du programme ont également bénéficiaires de crédits du plan de relance.
La DEB n'a procédé à aucune compensation des surcoûts liés à l'augmentation du point
d'indice de la fonction publique au 1
er
juillet 2022 et à l'augmentation du prix de l'énergie. Les
surcoûts de masse salariale pour les opérateurs sont évalués à 4,9
M€ pour 2022 et 9,8
M€ e
n
année pleine. Les opérateurs les ont absorbés par redéploiement interne, y compris sur des
crédits d'investissements dont le ministère indique, sans les chiffrer, qu'ils sont "
contrebalancés
en 2022-2023 par le plan de relance
". La DEB ne prévoit pas d'augmentation des subventions
en conséquence pour 2023, à l'exception de l'OFB dont la SCSP est revalorisée à hauteur de
25
M€ en 2023
72
. La Cour appelle la vigilance du Ministère sur de tels effets collatéraux et
invite à les chiffrer précisément.
72
Le PAP 2023 précise que cette hausse est destinée à couvrir l’augmentation du point d’indice des agents, à
résorber le déficit budgétaire de l’opérateur et à atteindre les objectifs fixés par son contrat d’objectifs et de
performance (COP) pour la période 2021-2025.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
63
D -
Programme 181
–
Prévention des risques
:
renforcement de l’A
deme
et montée en puissance du Fonds Barnier
En 2022, 986,4
M€ en AE et 998,1
M€ de CP (hors titre 2) ont été consommés sur le
programme 181. Une fois retraités des
retraits d’engagement «
bloqués »
73
, les taux de
consommation sont respectivement de 98,3 % et de 92,7 %. En AE, la quasi-totalité des sous-
consommations relève de fonds de concours.
Les versements aux opérateurs,
une forte revalorisation au profit de l’A
deme
Les subventions pour charge de service public allouées aux opérateurs du programme
représentent le premier poste de dépense, soit 677,6
M€ en AE et CP ouverts en LFI, exécutées
à hauteur de 659,0
M€, soit un taux d’exécution de
97,3 %. Le principal opérateur du
programme, l'Ademe, voit sa SCSP augmenter de 50,7
M€ en AE et CP, pour atteindre
576,7
M€ en AE et CP, soit 87,5
% du montant total des SCSP versées.
L’A
deme est
notamment un acteur clé du plan de relance, pour une enveloppe de plus de 1,6
Md€ sur la
durée du plan, des progr
ammes d’investissement d’avenir et de France 2030
.
Les autres opérateurs du programme, parmi lesquels l'Ineris, le BRGM, l'ANSES et
Geoderis bénéficient d'une stagnation ou de faibles hausses de leur SCSP.
Des versements complémentaires ont été effectués aux opérateurs :
-
par transfert : 12
M€ en AE et CP versés à l'A
deme pour abonder le Fonds tourisme
durable, cette somme ayant été dégagée par dégel partiel de la réserve en fin de gestion ;
-
sous forme de dotation en fonds propres : 2,25
M€ en AE et CP vers
és à Météo-France
pour l’amélioration des moyens de prévision météorologique de la Corse et 1
M€ en AE
et CP versé à l'Ineris
pour poursuivre la mise en œuvre du plan post Lubrizol.
Pour la deuxième année consécutive, l'INERIS affiche un budget prévisionnel négatif de
-1,8
M€
74
, sur un total de dépenses de 72,4
M€, tenant compte d'une hausse des dépenses
d'énergie. Le versement à l'INERIS de la quote-part due au titre de l'astreinte décidée par le
Conseil d'État dans le cadre du contentieux relatif à la qualité de l'air, soit 2
M€
, a été reporté
en 2023.
Un impact réel mais limité de la conjoncture
La conjoncture inflationniste et les prix de l'énergie se sont traduits par des charges
additionnelles sur l'État et ses opérateurs. Dans ce cadre, l'ASN a bénéficié de l'ouverture de
crédits complémentaires en titre 2 en fin de gestion, pour le financement de l'indemnité
"inflation", de l'impact de la hausse de l'indice minimum, de la hausse du point d'indice et de
l'allocation du forfait télétravail, pour une enveloppe de 262 500
€ en AE et CP. L'I
neris, dont
les installations techniques sont fortement consommatrices, avait anticipé une augmentation de
25 % de ses charges d'énergie. Ce surcoût n'a pas fait l'objet de compensation.
73
Retraits d’engagement juridiquement basculé (REJB) non éligible à un recyclage.
74
Budget rectificatif voté par le CA en septembre 2022.
COUR DES COMPTES
64
Le ministère indique que certaines dépenses ont été reportées du fait de difficultés
d'approvisionnement, notamment dans le domaine de la prévention des risques hydrauliques,
dont l'ampleur n'est pas évaluée.
Le Fonds Barnier se normalise et concentre l'essentiel des restes à payer
Le Fonds Barnier bénéficie en 2022 d’une enveloppe de 235
M€ en AE et 27
8
M€ en CP,
incluant 43
M€
75
de CP reportés. Cette enveloppe est très supérieure aux recettes dont
bénéficiait le Fonds avant sa budgétisation en 2021
76
. Le volume d’AE
connait une baisse de
43,4 % du fait de la non-reconductibilité des 160
M€ d'AE dits «
complémentaires » ouverts en
2021 pour couvrir des opérations n’ayant pas été concrétisées par un acte juridique, mais
représentant un engagement moral de l’
État, et de la baisse de l'enveloppe dédiée aux suites de
la tempête Alex, passée de 50
M€ à 30
M€ en AE et CP. Elle couvre des actions de
reconstruction par les collectivités territoriales et d'acquisition de biens dans des zones ayant
vocation à devenir inconstructibles.
Les crédits du fonds Barnier ont été exécutés à hauteur de 97 % en AE et 78 % en CP,
contre 72,3 % en AE et 79,1 % en CP en 2021. La consommation des CP affiche une forte
croissance : 215
M€ en 2022, contre 162
M€ en 2021 et 125
M€ en moyenne sur la période
2015-2020. Cette forte consommation est à mettre en regard du volume de reste à payer du
Fonds, qui s'élève à 598,42
M€, en très légère décroissance (602
M€ fin 2021)
, et appelle une
vigilance sur la soutenabilité des restes à payer, dont l'échéancier est en cours de consolidation.
L’ASN affiche de forts beso
ins de personnels
Le programme 181 porte les crédits de personnels de l’ASN, exécutés à hauteur de
43,04
M€ en 2022, après un mouvement de fongibilité de 7,7 M€ (AE et CP) pour la prise en
charge de personnels mis à disposition par l’IRSN. En 2022, l’ASN sature son schéma d’emploi
(+7 ETP) et exécute son plafond d’emploi
s à hauteur de 444,12 ETPT pour une autorisation de
445 ETPT. Sur la période 2018-
2022, l’ASN a créé 19 ETP, dont 5 attribués en cours de gestion
2022 à périmètre constant. Les besoins estimés sur la période 2023-2027
s’élèvent
à 21 ETP.
75
La budgétisation du Fonds s'est accompagnée d'un engagement de report automatique pendant 2 ans hors AE
"complémentaires". Ces dernières, dont le solde s'élevait à 77
M€ à fin 2021 n'ont pas été reportées
76
Recettes plafonnées à partir de 2018 à 131,5 M€ par an, net des frais de gestion, jusqu'à intégration au budget
général de l’État au 1er janvier 2021
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
65
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation maintenue) : subordonner toute modification des dispositifs de bonus-
malus automobile et d’aide à la conversion à une étude d’impact et approfondir
l’évaluation de l’efficacité environnementale des dispositifs
(DGEC) ;
2.
(Recommandation maintenue) : revoir les modalités de budgétisation et de paiement des
charges du service public de l’énergie pour mettre fin à une gestion des éché
anciers de
dépenses guidée par des considérations d’opportunité budgétaire
(DGEC et DB) ;
3.
(Recommandation modifiée) : compléter le projet annuel de performance (PAP) du
programme 345 par un état des flux entrants de nouveaux contrats de soutien aux énergies
renouvelables, justifiés au premier euro (DGEC) ;
4.
(Recommandation maintenue) : compléter le projet annuel de performance (PAP) et le
rapport annuel de performance (RAP) de la mission EDMD par un état des investissements
en faveur des transports financés sur crédits budgétaires et sur crédits de l’AFITF
(DGITM).
Chapitre III
Des moyens en forte croissance mais des missions
de moins en moins lisibles
I -
Des dépenses fiscales qui accusent
un coût en forte croissance
Le coût total des dépenses fiscales de la mission pour 2022 est chiffré à 7,92 Md
€ d’après
le tome 2 des
Voies et moyens
annexé au PLF 2023. Les dépenses fiscales représentent 19,7 %
des dépenses budgétaires de la mission pour 2022, ratio stable par rapport à 2021 mais résultat
d’une
forte hausse tant des dépenses budgétaires que des dépenses fiscales. Ces dernières
augmentent en effet de 61,4 %, soit 3,01 Md
€ par rapport au
chiffrage révisé pour 2021 dans
les
Voies et Moyens
annexé au PLF 2023. Une telle augmentation n'était pas prévue dans le
Voies et moyens
annexé au PLF 2022, qui chiffrait le coût des dépenses fiscales (DF) de la
mission pour 2022 à 4,63 Md
€, en légère baisse par rapport au montant évalué po
ur 2021 dans
le PLF 2022, soit 4,70 Md
€.
Graphique n° 12 :
dépenses fiscales et budgétaires 2022 de
la mission (Md€)
Source
: Cour des Comptes d’après données Chorus (pour les dépenses budgétaires)
et données Voies et Moyens du PLF 2023 (pour les dépenses fiscales)
COUR DES COMPTES
68
Cette forte augmentation résulte principalement de celle de la DF 320119
«
Détermination du résultat imposable des entreprises de transport
maritime en fonction du
tonnage de leurs navires
», chiffrée à 52
M€ pour 202
1 et 2022 dans le PLF 2022, et à
respectivement 395
M€ et 3
810
M€ pour 202
1 et 2022 dans le PLF 2023, soit une
multiplication par 7,6 pour 2021 et par 73 pour 2022. Le montant estimé pour 2023 est maintenu
au niveau élevé de 2022, soit 3
810 M€
77
, ce qui porte cette dépense fiscale au 6
ème
rang des
dépenses fiscales les plus onéreuses du PLF 2023, et la première pour la mission. Instaurée en
2003, cette dépense fiscale concerne 40 armateurs et leur permet de bénéficier d'une taxation
forfaitaire au tonnage, en lieu et place de l'impôt sur les sociétés, indexé sur les bénéfices.
L'évolution du chiffrage relève ainsi, non d'une modification du dispositif
78
mais des importants
profits enregistrés par le secteur en 2021 et 2022
79
. Aucun commentaire n'est apporté ni dans le
Voies et moyens
annexé au PLF 2023, ni dans le PAP 2023 du programme 205. Un amendement
visant sa suppression
80
a été rejeté au motif qu'il s'agit d'un dispositif mis en place dans le cadre
d'une politique partagée à l'échelle européenne et mondiale, du fait du caractère aisément
délocalisable de l’activité. Il impose le choix du mode d'imposition pour une durée de 10 ans,
les armateurs devant payer le montant forfaitaire y compris lors d'exercices déficitaires. Le
ministère souligne le risque de générer un désavantage compétitif pour les armateurs français
vis-à-vis de leurs concurrents en cas de remise en cause du système.
Si l'on neutralise l'augmentation de la DF 320119, le coût des autres dépenses fiscales de
la mission est en baisse de 406
M€ entre 2021 et 2022,
selon les chiffrages du PLF 2023. Cette
baisse relève :
-
pour 208
M€ de l'extinction progressive du crédit d'impôt pour la transition énergétique
(CITE, DF 110222) au profit du dispositif MaPrimeRénov’ d’incitation à la rénovation
énergétique financé sur crédits budgétaires, l'année 2022 étant la dernière année d'incidence
budgétaire du CITE ;
-
pour 180
M€ d'une réévaluation à la baisse du Tarif réduit pour l’électricité consommée par
les transports collectifs ferroviaires et routiers (train, métro, tramway, câble, autobus
hybride rechargeable et électrique, trolleybus) (DF 820204).
Ces coûts représentent au total 8,4 % des dépenses fiscales de l'État et relèvent
principalement
de l’
accise sur les énergies (3 628
M€) et des impôts sur les sociétés (3
811
M€).
Des dépenses fiscales concentrées sur trois programmes
Les dépenses fiscales de la mission sont principalement portées par les programmes 174,
203 et 205 (cf. Graphique n° 13 :). Cinq dépenses fiscales concentrent 86,7 % du montant total
des dépenses fiscales de la mission et 7,3 % du total des dépenses fiscales de l'État, au regard
des chiffrages pour 2022 présentés dans le PLF 2023.
77
Le MTECT souligne que le chiffrage de cette dépense fiscale en 2024 devrait revenir à son niveau nominal, de
l’ordre de 50
M€.
78
Le montant est chiffré par reconstitution de bases taxables à partir des données déclaratives fiscales. Sa fiabilité,
évaluée dans le PLF 2022 à « bonne », est qualifiée dans le PLF 2023 de « très bonne ».
79
Ces profits sont notamment le fait de la hausse du taux de fret. Le ministère reporte ainsi le prix du conteneur
de 40 pieds : 1 500 $ en juin 2020, 11 000 $ en septembre 2021, 2 500 $ en décembre 2022.
80
Amendement 410 au PLFR 2 pour 2022 débattu en séance le 7 novembre 2022.
DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS
DE MOINS EN MOINS LISIBLES
69
Graphique n° 13 :
dépenses fiscales et dépenses budgétaires par programme
Source : Cour des comptes
Quatre de ces cinq principales dépenses fiscales sont cotées défavorables pour
l'environnement. La DF 320119 relative aux entreprises de transport maritime, devenue
conjoncturellement la dépense fiscale la plus onéreuse de la mission, est cotée « neutre », sans
plus d'élément sur le scénario contrefactuel retenu permettant d'asseoir cette cotation.
Parmi ces cinq dépenses fiscales, seule la DF 800201 relative au gazole non routier (GNR)
est bornée, avec une fin d'incidence budgétaire en 2023. Sa suppression, initialement prévue
pour le 1
er
juillet 2021 aux termes de l’article 16 de la LFI 2020
81
, a été repoussée au 1
er
janvier
2023
82
, puis au 1
er
janvier 2024
83
.
81
Une telle suppression avait déjà été inscrite dans le projet de loi de finances pour 2019, avant d'être retirée à la
suite du mouvement des « gilets jaunes ».
82
Loi n°2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.
83
Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, article 22.
COUR DES COMPTES
70
Tableau n° 16 :
les cinq principales dépenses fiscales de la mission EDMD
Prog
N
°
DF
Intitulé dans PLF 2023
PLF 2022
PLF 2023
prévision
2021
prévision
2022
montant
2021
prévision
2022
prévision
2023
205
320119
Détermination
du
résultat
imposable des entreprises de
transport maritime en fonction
du tonnage de leurs navires
52
52
395
3810
3810
174
800201
Tarif réduit des gazoles non
routiers autre que celui utilisé
pour les usages agricoles
1150
1150
1115
1115
1115
174
800216
Tarif
particulier
pour
le
superéthanol E85, carburant
essence comprenant au moins
65 % d'éthanol
193
193
256
256
256
203
800221
Tarif réduit (remboursement)
pour
les
gazoles
utilisés
comme
carburant
par
les
véhicules routiers de transport
de marchandises d'au moins
7,5 tonnes
1408
1408
1268
1247
1247
174
830201
Tarif réduit pour les gaz
naturels consommés comme
combustible
dans
les
installations
grandes
consommatrices d
’
énergie et
soumises au régime des quotas
d
’
émission de gaz à effet de
serre du dispositif ETS (niveau
d'intensité
énergétique
au
moins égal à 3 % en valeur de
production ou 0,5 % en valeur
ajoutée)
467
470
432
432
432
Source : Voies et Moyens tome 2, annexé aux PLF 2022 et 2023
Un dispositif de performance aveugle sur les dépenses fiscales les plus onéreuses
Les cinq dépenses fiscales les plus onéreuses de la mission ne sont rattachées à aucun des
indicateurs de performance définis dans le tome 2 des
Voies et moyens
annexé au PLF 2023.
Aucune dépense fiscale n'a fait l'objet d'une évaluation en 2022, à l'exception de l'analyse
de l'impact environnemental, qui reste cependant décorrélé de la chaine décisionnelle.
DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS
DE MOINS EN MOINS LISIBLES
71
Des dépenses fiscales très nombreuses, dont les estimations restent lacunaires
Le nombre de dépenses fiscales rattachées à titre principal à la
mission s’élève à 68 en
2022
84
, poursuivant la tendance à l'augmentation observée depuis 2008. Neuf nouvelles
dépenses fiscales
85
s'ajoutent aux 61 existantes en 2021 ; deux ont été supprimées. Le montant
des nouvelles DF est faible ou non chiffré, à l'exception du c
rédit d’impôt destiné à l’acquisition
et à la pose de systèmes de charge pour véhicule électrique (DF 110268), évalué à 7
M€ pour
2022. Les autres nouvelles dépenses fiscales concernent des exonérations de taxes à l'essieu,
des exonérations de taxe sur la masse en ordre de marche sur les véhicules de tourisme et le
plafonnement à 50 % du prix des véhicules du malus CO
2
sur les véhicules de tourisme.
Parmi les dépenses fiscales maintenues, deux restent non chiffrées et treize sont évaluées
à moins de 0,5 M€. Dix
-sept dépenses fiscales ont un nombre de bénéficiaires nul. Trente
dépenses fiscales représentant un coût total de 2 350
M€ en 2022 ont un nombre de bénéficiaires
non déterminé.
II -
Le rôle majeur des opérateurs au sein de la mission
La
mission se caractérise par le poids et le rôle des opérateurs dans la mise en œuvre des
politiques publiques portées par le ministère (cf. Annexe n° 13 : pour des compléments)
.
Le
périmètre des opérateurs principaux de la mission comprend 34 établissements publics, un GIP
et une association (cf. annexe 9), stable depuis 2020.
A -
Des ressources publiques stables hors plan de relance, provenant
principalement des taxes affectées
Les subventions pour charges de service public (SCSP) représentent 5,9 % des crédits de
la mission, soit 1 568,62
M€ versés aux opérateurs de la mission en 2021 contre 1
476,17
M€
en 2021, soit une hausse de 5,9 %, après une baisse de 3,5% entre 2021. Elles sont portées pour
l’essentiel par le programme 181 –
Prévention des risques
avec l’A
deme notamment (577
M€)
et le programme 159
–
Expertise, information géographique et météorologique
(463
M€, en
intégrant les transferts survenus en cours de ge
stion au titre du fonds d’accompagnement
interministériel des ressources humaines). En plus des SCSP, une partie des crédits de la
mission financent des mesures portées par les opérateurs, via des transferts et des dotations en
fonds propres. 22 % des crédits budgétaires de la mission financent des opérateurs. Cette
proportion s’élève à plus de 80
% en moyenne pour les programmes 159, 174, 181, 113 et 205.
84
Sur un total de 465 dépenses fiscales.
85
DF 930101, 930102, 930103, 940102, 940103, 940202, 940203 et 970106.
COUR DES COMPTES
72
Le principal mode de financement des opérateurs de la mission reste les taxes affectées
pour un montant évalué à 5,20
Md€ en LFI 2023
86
, stable par rapport à l’exécution 2021. Cette
stabilité masque une forte baisse de la Contribution spéciale pour la gestion des déchets
radioactifs au profit de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (
ANDRA),
contrebalancée par une hausse des taxes affectées au profit de l’AFITF. Près de 80
% du volume
des taxes affectées des opérateurs de la mission sont destinées à l’AFITF (1,9
Md€) et aux
agences de l’eau (2,2
Md€). Les autres établissements concerné
s sont notamment la Société du
Grand Paris (SGP) et Voies navigables de France (VNF).
Les taxes affectées aux opérateurs de la mission représentent environ 27 % du total des
taxes affectées à l’ensemble des opérateurs de l’État, contre 32
% en 2021.
Les opérateurs du programme sont également bénéficiaires de ressources du plan de
relance, soit pour leur propres besoins (ex. subventions pour rénovation thermique, subventions
pour des actions biodiversité menées par les opérateurs eux-mêmes), soit pour assurer la mise
en œuvre de dispositifs particuliers. L’AFITF, l’A
deme
et les Agences de l’eau sont plus
particulièrement sollicitées.
B -
Des dépenses des opérateurs à la hausse
Entre 2020 et 2021, les dépenses des opérateurs rattachés à un programme de la mission
avaient crû de 0,55
Md€
pour atteindre 12,3
Md€, après une hausse de 1
Md€ entre 2019 et
2020. En 2022, les dépenses des opérateurs poursuivraient cette tendance à la hausse, de l’ordre
de 700 M€, en particulier du fait de la hausse des dépenses de l’AFITF et de l’A
deme, qui
mettent en œuvre des dépenses du plan de relance.
Aucun opérateur rattaché à la mission n’a fait l’objet d’un prélèvement de fonds de
roulement en 2022.
Les données d’exécution consolidées des opérateurs ne sont pas disponibles à la
date du
présent document.
86
5,21
Md€ en exécution 2021, 5,30
Md€ en prévision 2022, 6,10
Md€ en prévision 2023,
Voies et moyens
Tome
1, 2023.
DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS
DE MOINS EN MOINS LISIBLES
73
C -
Évolution des effectifs
Graphique n° 14 :
plafond
d’emplois et exécution des emplois des opérateurs (en ETPT)
Source : MTE
En LFI 2022
, le nombre maximal d’emplois rémunérés par les opérateurs de la mission a
été fixé à 19 309 ETPT, contre 19 266 en LFI 2021, mettant fin à une trajectoire à la baisse
depuis plusieurs années. La LFR 2 a réhaussé ce plafond à 19 374 ETPT, pour tenir compte de
l’augmentation de 65 ETPT du plafond d’emploi de l’A
deme.
La plupart des opérateurs ont connu à périmètr
e constant des baisses d’effectifs plus ou
moins marquées, avec des mouvements internes complexes et diversifiés. Deux opérateurs sont
plus particulièrement concernés par des hausses d’effectifs
:
-
la Société du Grand Paris poursuit sa montée en puissance,
avec un plafond d’emploi
fixé
en LFI 2022 à 1
025 ETPT, contre 875 en 2021, plafond qu’elle avait sous
-exécuté à hauteur
de 789 ETPT ;
-
l
’A
deme
, dont le plafond d’emploi a continuellement baissé de 2012 à 2020, passant de
967 à 858 ETPT avant de remonter en
2021, bénéficie en 2022 d’un plafond réhaussé de
65 ETPT pour la
mise en œuvre des mesures
de France 2030.
L’Office français de la biodiversité
et les Parcs nationaux, avec la création en 2019 du
Parc de Forêts, bénéficient d
’un
e légère hausse de plafond
d’emploi.
Les autres opérateurs
accusent une relative stabilité, voire une baisse.
Les données d’exécution des plafonds d’emplois des opérateurs en 2022 ne sont que
partiellement connues à la date du présent rapport. Selon les premiers éléments reçus, ils
devraient de nouveau être sous-exécutés. En particulier,
l’exécution du plafond d’emploi
s de
l’A
deme
pour 2022 s’est établi
e à 905,6 ETPT, en hausse de 38,6 ETPT par rapport à
l’exécution 2021 mais toujours en deç
à
de l’autorisation parlem
entaire revalorisée en cours de
gestion.
20 237
19 791
19 578
19 312
19 266
19 374
19 941
19 567
19 222
19 024
19 061
18 000
18 500
19 000
19 500
20 000
20 500
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois des opérateurs
(LFI+ LFR)
Emplois des opérateurs exécutés