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FINANCES ET COMPTES PUBLICS

ANALYSE

DE L’EXÉCUTION

BUDGÉTAIRE 2022

Mission « Écologie, développement

et mobilité durables

Avril 2023

Sommaire

SYNTHÈSE

..................................................................................................................................

RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS

.................................................................

INTRODUCTION

.....................................................................................................................

CHAPITRE I ANALYSE

DE L’EX

ÉCUTION BUDGÉTAIRE

.........................................

I - LA PROGRAMMATION INITIALE

...............................................................................................

II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ

.................................................................

A - Une mise en réserve modérée, largement mobilisée en gestion

...........................................................

B - Des reports principalement issus des fonds de concours

......................................................................

C - Des ouvertures de crédits significatives pour faire face aux conséquences de la crise énergétique

.....

D - Des fonds de concours toujours très importants

..................................................................................

III -

ANALYSE DE L’É

VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES

................

A - Une exécution bouleversée par les ouvertures de crédits en cours de gestion

.....................................

B - Des

dépenses d’intervention, en forte progression, représentant dorénavant quatre cinquièmes des

crédits de la mission

...................................................................................................................................

C - Des emplois toujours en baisse et des dépenses de personnel en hausse (titre 2)

................................

D - Les autres dépenses restent minoritaires

..............................................................................................

IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE

...................................

A - Les charges à payer et les restes à payer

..............................................................................................

B - Des provisions pour litiges proches de 10

Md€

...................................................................................

V -

UNE MISSION D’AC

COMPAGNEMENT DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET

ÉNERGÉTIQUE QUI LAISSE DE PLUS EN PLUS DE PLACE AUX CRÉDITS

DÉFAVORABLES À L’ENV

IRONNEMENT

......................................................................................

CHAPITRE II POINTS

D’ATTENTION PAR PROG

RAMME

........................................

I - LES PROGRAMMES 174 ET 345 : UNE EXÉCUTION BOULEVERSÉE PAR LA CRISE

ÉNERGÉTIQUE ; UNE LISIBILITÉ ET UNE COHÉRENCE À RETROUVER

...........................

A - Des dispositifs de soutien nombreux, coûteux et parfois portés successivement par les deux

programmes

................................................................................................................................................

B - Programme 174

–

Énergie, climat et après-mines

: des dispositifs en forte hausse du fait de la crise

énergétique, une cohérence devenue introuvable

.......................................................................................

C - Programme 345

–

Service public de l’énergie

: l’empilement de dispositifs gérés à flux tendus faisant

peser des risques sur la soutenabilité

..........................................................................................................

II - PROGRAMMES 203 ET 355 : APPUI MARQUÉ AU FERROVIAIRE ET PLAN DE

SOUTIEN AUX TRANSPORTEURS ROUTIERS

..............................................................................

A -

Un programme 203 reposant majoritairement sur les fonds de concours dont l’utilisation est peu

lisible

..........................................................................................................................................................

B - Un accroissement des interventions dans le domaine ferroviaire déjà prépondérant

...........................

C - Une aide aux transporteurs routiers versée à 85 %

...............................................................................

D - Programme 355

: 35 Md€ de dette de SNCF Réseau portée par

l’État

................................................

COUR DES COMPTES

III - PROGRAMME 217 : AUGMENTATION DU TITRE 2 ET FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE

POUR VENIR EN AIDE AUX OPÉRATEURS

...................................................................................

A - Titre 2

: une augmentation due notamment à la revalorisation du point d’indice et au paiement

anticipé de l’indemnité spécifique de service

.............................................................................................

B - Hors-titre 2, une exécution qui porte les versements exceptionnels aux opérateurs

............................

IV - LES AUTRES PROGRAMMES DE LA MISSION

.....................................................................

A - Programme 205

–

Affaires maritimes

l’aide aux ferries

....................................................................

B - Programme 159

–

Expertise, information géographique et météorologique :

une exécution centrée sur

les opérateurs

.............................................................................................................................................

C - Programme 113

–

Paysages, eau et biodiversité

: une part importante de crédits ouverts en fin de

gestion

........................................................................................................................................................

D - Programme 181

–

Prévention des risques

: renforcement de l’Ademe et montée en puissance du

Fonds Barnier

.............................................................................................................................................

CHAPITRE III DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS DE

MOINS EN MOINS LISIBLES

...............................................................................................

I - DES DÉPENSES FISCALES QUI ACCUSENT UN COÛT EN FORTE CROISSANCE

..........

II - LE RÔLE MAJEUR DES OPÉRATEURS AU SEIN DE LA MISSION

.....................................

A - Des ressources publiques stables hors plan de relance, provenant principalement des taxes affectées 71

B - Des dépenses des opérateurs à la hausse

..............................................................................................

C - Évolution des effectifs

..........................................................................................................................

D - Exercice de la tutelle

............................................................................................................................

III - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE : UNE AMÉLIORATION

SIGNIFICATIVE, UNE REPRISE EN INTERNE QUI RESTE À ÉVALUER

................................

IV - DES DÉPENSES MULTIPLIÉES PAR TROIS ENTRE 2010 ET 2022 POUR UNE MISSION

HÉTÉROCLITE

......................................................................................................................................

ANNEXES

..................................................................................................................................

Synthèse

La mission

Écologie, développement et mobilité durables (EDMD)

concourt à la mise en

œuvre de politiques publiques nombreuses (transport, énergie, protection de l’environnement

et de la biodiversité, lutte contre les pollutions, prévention des risques naturels et

technologiques). Elle comprend neuf programmes budgétaires et 36 opérateurs lui sont

rattachés à titre principal.

Un périmètre stabilisé, une augmentation modérée des crédits en LFI

Au stade de la programmation,

les crédits de la mission s’élèvent à

21,6 Md

€ en AE et

21,2

Md€

en CP, soit une hausse de 1,5 % en AE et de 2,5 % en CP par rapport à la

programmation 2021.

En l’absence de mesures de périmètre, c

ette hausse modérée des crédits

de la mission masque des évolutions contrastées au niveau des programmes. Le programme 174

–

Énergie, climat et après-mines

connait une hausse significative de 1,1

Md€ en AE et de

0,7

Md€ en CP, au bénéfice

principalement du dispositif MaPrimeRénov

’

. Le programme 345

–

Service public de l’énergie

connaît une baisse de 0,7

Md€ en AE et CP, avec la

diminution

des dépenses de soutien aux énergies renouvelables.

Ces crédits sont complétés par les crédits du plan de relance, et en particulier du programme

362

–

Écologie

, qui irriguent les opérateurs de la mission et amplifient certaines mesures.

Une exécution marquée par des mesures exceptionnelles de soutien en réponse à la crise

énergétique mais largement défavorables

à l’environnement

En exécution, les dépenses de la mission s’élèvent, en 202

2, à 40,1

Md€ en AE et

36,0

Md€ en CP

, en augmentation très significative par rapport à 2021 (+ 44 % en CP). Les

dépenses d’intervention sont

en augmentation de 59 % par rapport à la gestion précédente en

crédits de paiement. Elles constituent dorénavant plus de 79 % des dépenses de la mission.

Encore plus qu’en 2020 et 2021, la gestion 2022 se caractérise par

un taux de

consommation des crédits nettement supérieur aux crédits inscrits en LFI, proche de 170 %

(contre 130 % en 2020 et 120 % en 2021), du fait du volume important de fonds de concours

mais surtout

d’ouvertures de crédits en cours de gestion

Dès le décret d’avance

du 7 avril 2022, la mission

EDMD

a bénéficié d’ouverture

s de

crédits à hauteur de 3,3

Md€ pour financer la remise

carburant et des aides aux transporteurs

routiers dans le cadre du plan de résilience annoncé le 16 mars 2022. Ces ouvertures ont été

compensées

–

très partiellement à l’échelle de la mission –

par des annulations de crédits de

réserve, ré

ouverts, à l’euro près en LFR

1 2022.

Au total, la mission

a bénéficié d’ouv

ertures de crédits exceptionnelles en cours de

gestion, à hauteur de 10,3

Md€ en AE et

de 8,0

Md€ en CP hors titre 2. Ce niveau d’ouverture

exceptionnellement élevé est lié aux mesures prises en cours d’année face à l’augmentation du

prix de l’énergie.

Inscrits dans le cadre des « boucliers tarifaires » gaz, électricité et carburant,

et de chèques énergie, ces dispositifs ont principalement été portés par les programmes 174 et

345, pour un total de 10,55

Md€.

COUR DES COMPTES

Les mesures exceptionnelles financées par la mission en 2022 sont massivement

défavorables à l’environnement

. En tenant compte de ces dépenses nouvelles, la part des

dépenses défavorables à l’environnement

dans le budget de 2022 passerait de 17 % à 39 %.

En soutenant des énergies fossiles (carburant, gaz, fioul), elles répondent à un besoin

social et de court-

terme et peinent à trouver leur cohérence au sein d’une mission dont la

vocation première est l’accompagne

ment de la transition écologique et énergétique.

Une sous-consommation des crédits toujours importante, du fait des mesures

exceptionnelles et des fonds de concours

Une

partie des crédits ouverts n’a pas pu être consommée sur la gestion, entraînant un

taux global d’exécution des crédits ouverts de 92,5

% (92 % en AE et 93 % en CP), certes

supérieur à celui de 2021 (85 %) et de 2020 (78 %), mais bien inférieur à celui de 2019 (99 %).

Les CP non consommés se concentrent sur les programmes 203 et 174.

La sous-

consommation s’élève à

1,2

Md€ sur le programme 203, principalement sous

forme de fonds de concours qui demeurent la modalité privilégiée de financement des

infrastructures de transports, notamment ferroviaires,

par l’intermédiaire de l’AFITF. Une

partie de cette sous-

consommation reste due à l’opération de recapitalisation de SNCF R

éseaux

lancée fin 2020, et dont les derniers versements devraient intervenir en 2023.

Sur le programme 174, cette sous-

consommation s’élève à 1,2

Md€

répartis entre le

chèque énergie exceptionnel (700

M€,

chèque « bois » compris)

, MaPrimeRénov’ (150

M€), l

bonus automobile (100

M€) et la mesure «

fioul

» (175 M€)

, soit près de 1

Md€ sur les seules

mesures exceptionnelles.

Des entorses aux principes budgétaires

L’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission

EDMD

révèle plusieurs entorses

aux principes budgétaires.

S’agissant du principe d’annualité, la portée de l’autorisation parlementaire est affaiblie

par deux pratiques

: le recours important aux fonds de concours d’une part, qui conduit à des

reports de crédits de plusieurs milliards d’euros

;

l’ouverture massive de crédits en fin de

gestion en AE = CP, notamment ceux de la LFR 2 en faveur de dispositifs liés à la crise

énergétique,

d’autre part, et la sous

-consommation des CP concernés. Or, la Cour avait

recommandé, dans son rapport sur le budg

et de l’

État pour 2021

, de n’ouvrir en lois de finances

initiale et rectificative que les crédits nécessaires à l’exercice en cours. Cette recommandation

ne peut qu’être réitérée

au regard de la gestion 2022 de la mission

EDMD

Par ailleurs, l

’utilisatio

n des crédits dédiés aux charges de

service public de l’é

nergie

(SPE) de droit commun pour financer les boucliers tarifaires gaz et électricité génère un report

massif de dépenses (2,1 Md€) sur l’exécution de l’année suivante.

Si cette pratique est liée au

paiement des échéanciers, son caractère récurrent, le niveau des reports ainsi effectués et leur

évolution en augmentation constante ces dernières années traduisent une entorse au principe de

l’annualité budgétaire

Cour des comptes,

Rapport sur le budget de l’

État 2021

, juin 2022.

SYNTHÈSE

Par ailleurs, d

ans le domaine de l’énergie, une même mesure, la «

remise carburant »,

s’est vue successivement portée par le programme 345 puis par le programme 174. Cette

pratique n’est pas conforme au principe de spécialité budgétaire.

Enfin, la mission porte en 2022 une part importante de crédits à vocation sociale et de

court terme,

défavorables à l’environnement, en contradiction avec l’objectif d’une

transition

durable, écologique et énergétique.

La Cour appelle l’attention du ministère sur le fait que c

ette

mission n’a pas vocation à porter des dépenses relevant de la solidarité nationale, sauf à

contrevenir à l’article 7

I, alinéa 2, de la LOLF, et qu’il convient de clarifier l’adéquation entre

les objectifs et les moyens de la mission.

Des emplois en baisse, mais des dépenses de personnel en hausse

Malgré des crédits en hausse, les effectifs du pôle ministériel accusent en 2022 une nouvelle

baisse, à 35 332 ETPT

. L’année 2022 marque un

e stabilisation des emplois de catégorie A, après

un « dépyramidage » marqué. Si les travaux sur la gestion des emplois, des effectifs et des

compétences (GPEEC) engagés depuis plusieurs années se poursuivent, ils ne devraient aboutir au

mieux qu’en 2023.

Le taux de consommation des crédits ouverts, de 99,1 %, est stable par rapport à 2021. Le

montant des crédits consommés s’établit à

2,8 Md

€

, en croissance par rapport à

l’année précédente

Cette hausse résulte notamment de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et

paiement anticipé de l’indemnité spé

cifique de service dite « ISS » des corps techniques, dont le

paiement devait initialement s’étaler sur

six annuités.

Des dépenses fiscales en forte augmentation, dont le pilotage ne progresse pas

significativement

Le coût des 68 dépenses fiscales de la mission est chiffré à 7,9

Md€

pour 2022, en hausse

de plus de 3,0

Md€ par rapport à 2021

L’ensemble des dépenses fiscales de la mission

représente près du quart du montant des crédits de paiement consommés par la mission en 2022.

Cette augmentation est due à une unique dépense fiscale en faveur de 40 armateurs leur

permettant de bénéficier d'une taxation forfaitaire au tonnage

en lieu et place de l’impôt sur les

sociétés, du fait des bénéfices importants engrangés par le secteur. Cette dépense fiscale,

estimée à 3,8

Md€ en 2022 et 2023, contre 0,4

Md€ en 2021, prend le

ème

rang des dépenses

fiscales les plus onéreuses du PLF 2023.

Le coût des autres dépenses fiscales est en faible baisse mais elles restent majoritairement

défavorables à

l’environnement. Il s’agit notamment

du tarif réduit pour le gazole utilisé comme

carburant par les véhicules de transport de marchandises d'au moins 7,5 tonnes (1,25

Md€) et

du tarif réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles (1,15

Md€)

La suppression de ce dernier, initialement prévue pour le 1

juillet 2021, a été une nouvelle fois

repoussée au 1

janvier 2024.

Par ailleurs, il faut reconnaitre que la capacité d’évaluation des dépenses fiscales par le

MTE a progressé avec les travaux de préparation du jaune relatif au R

apport sur l’impact

environnemental du budget de l’

État, annexé au projet de loi de finances pour 2023 (« Budget

vert »)

; pour autant, l’objectif de rationalisation de ces dispositifs fiscaux, notamment ceux non

chiffrés ou de faible montant, n’a pas

encore

été mis en œuvre.

Récapitulatif des recommandations

(Recommandation maintenue) : Subordonner toute modification des dispositifs de bonus-

malus

automobile et d’aide à la conversion à une étude d’impact et approfondir l’évaluation

de l’efficacité environnementale des dispositifs

(DGEC)

(Recommandation maintenue) : Revoir les modalités de budgétisation et de paiement des

charges du service public de l’énergie pour mettre fin à une gestion des échéanciers de

dépenses guidée par des considérations d’opportunité budgétaire

(DGEC et DB)

(Recommandation modifiée) : Compléter le projet annuel de performance (PAP) du

programme 345 par un état des flux entrants de nouveaux contrats de soutien aux énergies

renouvelables, justifiés au premier euro

(DGEC)

(Recommandation maintenue) : Compléter le projet annuel de performance (PAP) et le

rapport annuel de performance (RAP) de la mission

EDMD

par un état des investissements

en faveur des transports financés sur crédits budgétaires et sur crédits de l’AFITF

(DGITM)

(Recommandation maintenue) : Procéder à une évaluation des impacts environnementaux

et économiques des dépenses fiscales les plus coûteuses rattachées à la mission, et proposer

une rationalisation des dépenses non chiffrées ou dont le nombre de bénéficiaires est réduit

(MTECT, MTE et MACP)

(Recommandation maintenue) :

Engager ou poursuivre l’évaluation des coûts et des

économies résultant de la reprise au sein de l’administration centrale de la gestion des

fonds

sans personnalité juridique, confiée à des tiers

(DGEC)

Introduction

La mission

Écologie, développement et mobilité durables (EDMD)

est une mission

interministérielle constituée de neuf programmes, rattachés au ministre de la transition

écologique et de la cohésion des territoires (MTECT), à la ministre de la transition énergétique

(MTE)

, et au ministre de l’économie, de finances et de la sourveraineté ind

ustrielle et

numérique (MEFSIN).

Les programmes de la mission sont les suivants :

113

–

Paysages, eau et biodiversité

159

–

Expertise, information géographique et météorologie

174

–

Énergie, climat et après-mines

181

–

Prévention des risques

203

–

Infrastructures et services de transports

205

–

Affaires maritimes

217

–

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité

durables

345

–

Service public de l’énergie

355

–

Charge de la dette de SNCF Réseau

La mission regr

oupe 36 opérateurs de l’État et assure le financement de six autorités

indépendantes.

En exécution, les dépenses de la mission s’élèvent, en 202

2, à 40,1

Md€ en AE et

36,0

Md€ en CP. Les dépenses fiscales de la mission sont chiffrées à

7,92

Md€.

Les emplois autorisés du ministère représentent 35 649 ETPT. Ils ont été exécutés à

hauteur de 35 332 ETPT. Aux emplois ministériels peuvent être ajoutés les emplois rémunérés

par les opérateurs de l’État rattachés à titre principal à la mission (plafond d’emplois fixé à

19 374 ETPT pour 2022).

La mission

EDMD

porte des politiques publiques variées dans les domaines des

transports, de l’écologie, de l’énergie et des risques naturels et technologiques, partagées avec

des opérateurs de l’État. En complément des subventions et des transferts (1,

Md€), plusieurs

’entre eux sont affectataires de ressources fiscales à hauteur de 5,

Md€.

La première partie de la présente note analyse l’exécution budgétaire 202

2 au niveau de

la mission. La deuxième partie analyse les principaux enjeux de l’exécution par programme. L

troisième partie vise à mettre l’exécution budgétaire en perspective notamment par une

présentation des autres moyens qui financent les politiques publiques portées par la mission.

COUR DES COMPTES

Écologie, développement et mobilité durables

Programme

203

–

Infrastructures et services de transports

Programme

205

–

Affaires maritimes

Programme

113

–

Paysages, eau et biodiversité

Programme

159

–

Expertise, information géographique et météorologie

Programme

174

–

Énergie, climat et après-mines

Programme

181

–

Prévention des risques

Programme

217

–

Conduite et pilotage des politiques de l’éc

ologie, du développement et de

la mobilité durables

Programme

345

–

Service public de l’énergie

Programme

355

–

Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’

État (crédits évaluatifs)

Graphique n° 1 :

mission EDMD - exécution 2022 (CP, en

M€)

Source

: Cour des comptes d’après Chorus

Chapitre I

Analyse de l’ex

écution budgétaire

I -

La programmation initiale

Aucun changement de périmètre ou de transfert significatif

n’est intervenu

en 2022 à

l’échelle de la mission

. Par rapport à la LFI 2021, les crédits de la mission en LFI 2022 ont

augmenté de 1,47 % en AE et de 2,51 % en CP (soit 312,4

M€ en AE et

520,5

M€ en CP).

Cette

évolution modérée des crédits de la mission masque des évolutions contrastées au niveau des

programmes, en particulier une hausse significative pour le programme 174 (de 1 068,1

M€ en

AE et de 733,8

M€ en CP) et une forte baisse pour le

programme 345 (de 700

M€ en AE et CP).

Pour les gestions 2021 et 2022, il convient de souligner les interactions entre les

programmes et actions de la mission

EDMD

et le programme 362

–

Écologie

de la mission

Plan

de relance

, doté de 18,3

Md€ sur les 100

Md€ (dont 30

Md€ pour le volet «

Écologie ») du plan

prévu pour 2021-2022

Au contraire, la gestion précédente avait connu des changements de périmètre importants avec la suppression de

trois comptes d’affectation spéciale (CAS) et la rebudgétisation du Fonds de prévention des risques naturels

majeurs (FPRNM), dit fonds Barnier.

Voir les NEB pour la mission

Plan de relance

correspondantes.

COUR DES COMPTES

Tableau n° 1 :

évolution des crédits initiaux à périmètre courant

et à périmètre constant entre 2021 et 2022 (en

M€)

Autorisations d’engagements

Crédits de paiement

(en M€)

LFI 2021

LFI 2022

Evol

périmètre

courant

Evol

périmètre

constant

LFI 2021

LFI 2022

Evol

périmètre

courant

Evol

périmètre

constant

P 113

229,23

244,07

6,47%

229,25

244,08

6,47%

P 159

481,93

471,05

-2,26%

481,93

471,05

-2,26%

P 174

2552,04

3620,17

41,85%

2 464,55

3 197,33

29,73%

P 181

1239,00

1065,56

-14,00%

988,94

1 072,20

8,42%

dont HT2

1189,59

1014,89

-14,69%

939,53

1 021,53

8,73%

dont T2

49,41

50,67

2,54%

49,41

50,67

2,54%

P 203

3919,00

3824,71

-2,41%

3 696,91

3 869,52

4,67%

P 205

154,88

191,96

23,95%

159,07

192,65

21,11%

P 217

2847,11

2874,18

0,95%

2 867,37

2 916,77

1,72%

dont HT2

201,10

186,40

-7,31%

221,36

228,99

3,44%

dont T2

2646,00

2687,78

1,58%

2646,00

2687,78

1,58%

P 345

9149,38

8449,31

-7,65%

9149,38

8449,31

-7,65%

P 355

692,00

836,00

20,81%

692,00

836,00

20,81%

Total Mission

21 264,57

21 577,01

1,47%

20 729,40

21 248,92

2,51%

dont HT2

18569,15

18838,56

1,45%

18 033,99

18 510,47

2,64%

dont T2

2695,42

2738,45

1,60%

2 695,42

2 738,45

1,60%

Source : Cour des comptes

Le programme 113

–

Paysages, eau et biodiversité

connaît une nouvelle hausse de 6,47 %

en AE et en CP, après une hausse importante en 2021 de 17,06 % en AE et 13,5 % en CP. En

l’absence de mesures de périmètre,

elle résulte notamment de mesures nouvelles pour la gestion

du trait de côte (+2

M€),

de la politique de gestion durable des ressources minérales (+3,5 M

€

des

subventions à l’ONF (+2,3

M€) et

de 5

M€ au titre de la

stratégie nationale biodiversité.

Le programme 159

–

Expertise, information géographique et météorologie

connaît une

relative stabilité de ses crédits.

Le programme 174

–

Énergie, climat et après-mines

connaît une hausse significative à

périmètre courant et constant (+1 068,1

M€ en AE et +733,8

M€ en CP), due principalement à

des dotations plus importante

s sur MaPrimeRénov’ et

, dans une moindre mesure, sur le

dispositif du chèque énergie.

Le programme 181

–

Prévention des risques

connait une baisse des AE et une

augmentation des CP. En AE, la baisse résulte principalement de deux mouvements à la baisse :

la non-reconduction de 160

M€ d’AE dits «

complémentaires » ouverts en LFI 2021 à titre

transitoire dans le cadre de la rebudgétisation du fonds Barnier, et la non-reconduction des AE

ouverts en LFI 2021 pour le renouvellement du bail

du siège de l’ASN

pour neuf ans. Ces

baisses ne sont que partiellement compensées par

l’augmentation en 2022 de la

subvention pour

charge de service public (SCSP)

de l’

Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie

(ADEME) à hauteur de 50,7

M€ en AE. En CP, la hausse s’explique principalement par

l’augmentation de la SCSP de l’A

DEME.

Le programme 203

–

Infrastructures et services de transports

, a bénéficié

d’

une hausse

des CP en LFI de 4,67 %, portant principalement sur les crédits destinés aux concours

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

ferroviaires versés à SNCF Réseau (+98

M€, conforme à l’évolution tendancielle) et pour le

financement des infrastructures aéroportuaires.

Le programme 345

–

Service public de l’énergie,

connait en 2022 une baisse de 7,65 %

de crédits en LFI (8,4 M€) par rapport à 2021 (9,1 Md€) en lien avec la baisse du soutien

aux

producteurs d’énergie renouvelable dans le contexte de hausse des prix de l’électricité

déjà

effectif à la fin de l’année 2021

. Le montant de crédits initial a été porté en cours de gestion à

12,1 Md€ afin de financer les mesures exceptionnelles destinées à limiter l’impact sur les

consommateurs de la hausse des prix de l’énergie (

cf. infra).

Les crédits budgétaires du programme 205

–

Affaires maritimes

et du programme 217

–

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie

, du développement et de la mobilité durable

ont vu leur montant augmenter significativement, en raison de dépenses additionnelles par

rapport aux dépenses tendancielles : 7

M€ pour la poursuite des investissements “affaires

maritimes 2022” (AM2022), 15

M€ pour le fonds d’intervention du maritime et 5

M€ dans le

cadre de la réforme de l’

École nationale supérieure du maritime.

Le programme 355

–

Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État

exclusivement dédié au remboursement de la dette de la SNCF Réseau reprise par l’

État en

2020, a vu ses crédits augmenter à la suite de la reprise additionnelle de

10 Md€ de dette

au 1

janvier 2022.

Les programmes 113, 174, 205 et 217 ont reçu un avis favorable du contrôleur budgétaire

et comptable ministériel (CBCM)

, reflet d’une programmation jugée soutenable.

Les programmes 181 et 203 ont reçu un avis favorable avec réserves ou un avis réservé

de la part du CBCM du fait respectivement, de la fragilité des prévisions du Fonds Barnier et

de l’impasse budgétaire liée à l’engagement de la convention décennale TET (trains d’équilibre

du territoire).

Les programmes 159 et 345, qui fo

nt l’objet d’une expérimentation confiant l’exercice

du contrôle budgétaire à la Direction des affaires financières du ministère

, ont reçu

respectivement un avis réservé, du fait du non financement du plan national des achats durables,

et un avis favorable.

Dans le cadre de l’a

rrêté du 22 décembre 2021 portant expérimentation relative à l'organisation, au

fonctionnement et aux missions des acteurs en charge de la gestion et du contrôle budgétaires

COUR DES COMPTES

II -

La gestion des crédits et sa régularité

Graphique n° 2 :

de la LFI à l’exécution (CP, en M €)

Source : données Chorus ; tableau Cour des comptes

Les crédits ouverts, de 38,6

Md€ en CP

, sont très supérieurs aux crédits initiaux de la loi

de finances

. L’écart est de 17,4 Md€

(soit +82 %) par rapport aux crédits ouverts par la LFI,

après un écart de +36% en 2021, déjà élevé. Certains facteurs explicatifs, observés

habituellement sur cette mission, demeurent en 2022 : i

l s’agit de l’importance des fonds de

concours, pri

ncipalement en provenance de l’AFITF

, et des reports, ces derniers étant

imputables aux fonds de concours. Cependant,

la majorité de l’écart s’explique

en 2022 par les

mesures exceptionnelles de soutien aux ménages et aux entreprises, à hauteur d’environ

Md€

Le décret d’avance

du 7 avril 2022, contribuant au financement du plan de résilience

annoncé le 16 mars 2022, a consacré plus de la moitié des crédits ouverts,

soit 3,3 Md€

sur

5,9

Md€, à la mission

EDMD

. Ces crédits ont transité principalement par le programme 345

–

ervice public de l’énergie

, à hauteur de 2,99

Md€

(crédits ouverts, nets des annulations),

pour mettre en œuvre

la remise carburant de 15 ct

€

HT/L

. Une plus faible part, 340 M€, a

transité par le programme 203

–

Infrastructures et services de transport

, pour financer

l’aide

exceptionnelle aux transporteurs routiers.

La LFR

du 16 août 2022 a ouvert 44,3 Md€ de crédits de paiement, dont 6,1 Md€

pour la

mission EDMD

. L’essentiel

de ces crédits (5,3 Md€) a alimenté le

programme 174

–

Énergie,

climat et après-mines

afin de prolonger jusqu'à fin de 2022 la remise sur les carburants, de

maintenir sur 2022

le bouclier tarifaire sur les prix de l’éner

gie, mis en place fin 2021, de

Le décret

d’avance

opère également des annulations de crédits sur la mission

EDMD

pour

107 M€.

Il n’y a pas eu d’annulation de crédits

sur la mission.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

soutenir les entreprises les plus touchées par la hausse du prix de l'énergie et

d’accorder

une

aide d’urgence

aux foyers se chauffant au fioul. Une plus faible part (700

M€) concerne le

programme 345 pour les mesures de constitution de stocks de sécurité de gaz naturel ; ce

montant a finalement été utilisé pour financer d’autres charges de service public de l’énergie

(

infra

). Enfin, 60

M€ ont transité par le programme 203

pour reconstituer la réserve utilisée

pour le financement de la mesure de soutien aux transporteurs routiers dont la cible était une

enveloppe de 400

M€. On notera également 1,36

Md€ d’AE sur le programme 203, en

financement de la convention décennale relative au déficit d’exploitation des TET qui a é

té

signée en 2022.

La LFR 2 du 1

décembre 2022 a ouvert 12,9

Md€

(en CP) en faveur du pouvoir d'achat

dans le prolongement des mesures votées en LFR1, dont 1,9

Md€ pour la mission

. L

’essentiel

de ces crédits de paiement (93 %) est affecté au programme 174. Ces crédits doivent financer

notamment le chèque énergie exceptionnel annoncé par la Première ministre le 14 septembre

2022 (à hauteur de 1,5

Md€

en CP), la mesure dite « fioul » à hauteur de 230 M

€

et la

prolongation de la remise carburant. Par amendements, les parlementaires ont complété ces

mesures en votant une

aide de 230 M€ pour les ménages se chauffant

au bois et la reconduction

en 2023 de l'attribution MaPrimeRénov' sans conditions de ressources pour des travaux de

rénovation globale.

On notera également 84 M€

en CP sur le programme 203 et 83,2

M€ en AE

et 79,2

M€ en CP

sur le programme 113.

A -

Une mise en réserve modérée, largement mobilisée en gestion

Conformément à la circulaire n° 1BE-21-4008, les taux de mise en réserve appliqués aux

programmes de la mission ont été de 4 % pour les crédits hors titre 2

et de 0,5 % des crédits

de titre 2. Ces taux font

l’objet d’une modulation

pour les subventions pour charges de service

public versées aux opérateurs

. En application de la lettre-plafond, des exonérations ont

concerné en particulier les crédits issus de la budgétisation du CAS

TET

sur le programme 203,

du CAS

Transition énergétique

(CAS

) sur les programmes 174 et 345 et du fonds Barnier

sur le programme 181. Des exonérations ou atténuations de réserve ont été appliquées à

quelques lignes contraintes, en augmentant la réserve sur d’autres lignes ou programmes

Au total, la réserve initiale s’est élevée à

442,8

M€ en

AE et 430,0

M€ en CP hors titre

et à 13,7

M€ en AE et CP de crédits de titre 2.

Rapporté à l’ensemble des crédits ouverts en LFI 2021 (P.355 inclus), le montant total

des mises en réserve s’est élevé à 2

,35 % en AE et 2,32 % en CP. Le taux effectif de mise en

réserve des crédits de titre 2 est au taux nominal, comme depuis 2018.

Une fois 33,5 M€ d’annulation déduits.

Taux de mise en réserve inchangé depuis 2020.

En application de la circulaire « opérateurs » de la direction du budget du 3 août 2021, pour tenir compte de la

nature des dépenses supportées par les SCSP et appliquer un taux de 0,5 % sur la part des dépenses allouées aux

dépenses de personnel et de 4 % sur les autres dépenses.

Notamment pour le P.205, atténuation de la mise en réserve des crédits destinés aux exonérations de charges

aux armateurs de la flotte de commerce ; pour le P.217, exonération des dépenses immobilières.

COUR DES COMPTES

Tableau n° 2 :

montant et taux de mise en réserve initiale et de « surgel »

par rapport aux crédits de LFI (2013-2022)

hors titre 2

Titre 2

(AE-CP)

2022 en

M€

442,8

430,0

13,7

2022 en %

2,35 %

2,32 %

0,50 %

2021

3,20 %

2,18 %

0,50 %

2020

2,75 %

3,99 %

0,51 %

2019

2,85 %

2,79 %

0,50 %

2018

2,7 %

0,5 %

2017

11,08 %

11,10 %

0,71 %

2016

10,36 %

11,35 %

0,69 %

2015

7,77 %

7,74 %

0,72 %

2014

7,70 %

7,52 %

0,86 %

2013

9,52 %

9,17 %

0,96 %

Source

: Cour des comptes. A compter de 2021, le P.355 est intégré à l’assiette de

calcul

En début de

gestion, une partie des crédits de réserve a fait l’objet d’une annulation dans

le cadre du décret d’avance du 7 avril 202

2. La LFR 1 2022

a rouvert, à l’euro près, les crédits

de réserve qui avaient été annulés.

La majeure partie de la réserve (en CP) a

été annulée ou libérée dans l’année

: 36

M€

en CP (soit 8,1 %) étaient maintenus en réserve en fin de gestion, sur le programme 203 et

84,3

% des crédits ont fait l’objet d’un dégel

en cours de gestion. Ces crédits ont été mobilisés

pour le

dispositif d’aide à l’acquisition de véhicules propres

(P.174), la prise en charge des

surcoûts indemnisation des dégâts de grand gibier au titre du plan de résilience (P.113) et la

SCSP de Météo-France (P.159). Pour le P.345, le dégel intégral a permis de financer le dernier

versement de la compensation de charges de SPE à EDF en décembre 2022. Pour le P.203, le

dégel partiel a permis de financer la compensation fret

, qui relève d’une dépense obligatoire

dont la prise en charge sur crédits de réserve est

contradictoire avec l’objet même de ces crédits.

B -

Des reports principalement issus des fonds de concours

Les reports de crédits de 2021 vers 2022 de la mission se sont élevés à 4 820

M€ en AE

et 3 162

M€ en CP. Ils se composent de crédits budgétaires, de

fonds de concours et

d’autorisations d’engagement affectées et non engagées (AENE)

pour les fonds de concours : 3 211

M€ en AE et

2 721

M€ en CP

;

pour les autres sources : 1 609

M€ en AE et

441

M€ en CP.

Le programme 203

–

Infrastructures et services de transports

représente à lui seul 88 % des

reports en CP et 95 % en AE. Les reports entrants comprennent les crédits liés à la recapitalisation

de la SNCF rattachés en fin d’année 2021 et non dépensés (soit 2,4

Md€ en fonds de concours).

En 2019 et 2020, la totalité de la réserve avait été annulée ou libérée dans l’année.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

Graphique n° 3 :

évolution des reports de crédits (en

M€)

Source : Cour des comptes. Les données de reports de 2016 sur 2017, de 2017 sur 2018, de 2018 sur 2019 ont été retraitées pour neutraliser

des reports « exceptionnels » dont principalement en AE, 446

M€ sur le programme 345 les

trois années citées.

En neutralisant cette seule opération (en gris clair sur le graphique n°3), les reports d’AE

et de CP de 2021 sur 2022 poursuivent

le rebond observé en 2021, s’expliquant par une

consommation moindre qu’espérée en fin de gestion.

Le r

eport hors fonds de concours dépasse 1,6 Md€ en AE et s’élève à

440

M€ en CP. En

AE, l’augmentation hors fonds de concours est portée par le programme 203 à 88

% sur lequel

elle est liée à des AE non engagées

(pour 1,21 Md€). En CP, hors fonds de concours,

la moitié

des reports (soit 218 M€) est due au programme 174.

Les reports de fonds de concours de 2022 sur 2023 resteront élevés mais devraient

continuer à décroître. En fin de gestion 2022, il reste notamment 644

M€ (AE et

CP) de solde

de FDC rattachés en fin de gestion 2020 au titre des mesures en faveur de la SNCF et versés

sur plusieurs gestions. Les programmes 203 et 174, qui portent des mesures de relance ou de

soutien à l’économie

, présentent des montants de crédits disponibles non consommés

importants responsables à eux seuls de la quasi-totalité des crédits non consommés

. Ils ont été

autorisés à déroger à la règle des 3

% de report, à l’exception du programme 203 dont les crédits

non consommés sont essentiellement des FDC reportables de droit.

Non consommation :

en CP : 1

196 M€ pour le P. 174 et 1

197 M€ pour le P. 203

;

en AE

: 439 M€ pour le 174 et 3

041 M€ pour le P.203.

COUR DES COMPTES

C -

Des ouvertures de crédits significatives pour faire face

aux conséquences de la crise énergétique

Tableau n° 3 :

annulations et ouvertures par programme en LFR (1 et 2)

En M€ et

en %

Annulation ou ouverture

(HT2)

Taux d'annulation ou

d'ouverture/LFI

(HT2)

Taux d’a

nnulation ou

d’ouverture /crédits

disponibles

(HT2)

P113

92,00 M€

88,00 M€

37,69%

36,05%

25,92%

25,01%

P159

6,01 M€

6,51 M€

1,28%

1,38%

1,25%

1,35%

P174

7 960,32 M€

7 053,30 M€

219,89%

220,60%

68,49%

67,73%

P181

12,00 M€

11,73

M€

1,18%

1,15%

1,18%

1,10%

P203

1 488,86 M€

143,48 M€

38,93%

3,71%

10,69%

1,44%

P205

5,88 M€

5,91 M€

-3,06%

-3,07%

-2,16%

-2,20%

P217

6,21 M€

1,70 M€

3,33%

-0,74%

3,18%

-0,72%

P345

700,00 M€

8,28%

5,77%

P355

7,00 M€

-0,84%

Total 2022

10 252,53 M€

7 988,41 M€

54,42%

43,16%

25,10%

22,35%

Dont ouverture en LFR

10 286,86 M€

8 030,95 M€

54,61%

43,39%

25,18%

22,47%

Source : Cour des comptes

Au total, le solde des ouvertures et des annulations en LFR1 et LFR2

s’élève à

10 252,5

M€ en AE et

7 988,4

M€ en CP hors titre 2, soit

respectivement plus de 25 % et 22 %

des crédits disponibles

. Ce niveau d’ouverture

exceptionnellement élevé est lié aux mesures

prises en cours d’année face

aux conséquences de la guerre en Ukraine.

L’essentiel des

ouvertures concernent les programmes P.174, P.203 (en AE principalement) et P.345 (cf.

infra

Si le décret d’avance du

7 avril 2022 portait

l’

annulation de tout ou partie des crédits des

réserve des programmes de la mission, la LFR1 a reconstitué

l’intégralité des réserves

qui

avaient fait l’objet d’annulation, à l’euro près

Au total, o

n constate peu d’annulations (34,3 M€ en AE et 42,6 M€ en CP). Celles

-ci

concernent les programmes 181, 205 et 355 en AE et CP et le programme 217 en CP seulement.

D -

Des fonds de concours toujours très importants

En 2022, la mission a reçu une nouvelle fois une grande part de fonds de concours, pour

un montant de 3,662

Md€ en AE et

2,813

Md€ en CP,

soit 13,4 % des crédits de paiements de

la LFI

. En tenant compte des reports, ces montants sont augmentés de 3,211

Md€ en AE et

2,721

Md€ en CP

et atteignent 6,872 Md€ en AE et 5,534

Md€ en CP

Les

attributions de produits ne représentent que 28 M€ en AE/CP sur toute la mission.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

La quasi-totalité des fonds de concours est imputable au programme 203 : 99,1 % des

rattachements 2022 et 98,7 % des reports.

Ces reports incluent 2,405

Md€ de crédits relatifs à une opération unique, visant à

recapitaliser SNCF Réseau au titre du plan de relance. Fin 2020, un

montant de 4,05 Md€

a été

engagé à cette fin. Une première tranche de 1,645 Md

€

a été versée en 2021, puis 1,761

Md€

en 2022 et 0,644 Md€

prévu en 2023 (report sortant 2022).

En dehors des fonds affectés à la recapitalisation de la SNCF, les fonds de concours sont

essentiellement ceux correspondant aux investissements portés par l’Agence de financement

des infrastructures de transport de France (AFITF).

L’essentiel de la sous

-exécution des dépenses sur fonds de concours se concentre sur le

programme 203. Une part importante des montants non exécutés provient toutefois d’opérations

pluriannuelles, notamment le report de 2022 sur 2023 de 0,644

Md€ associé à l’opération de

recapitalisation de la SNCF (cf. partie 2.2.1).

Graphique n° 4 :

exécution des crédits de paiement de fonds de concours en 2022

Source

: Cour des comptes, d’après Chorus et données d’exécution

hors titre 2 des crédits de paiements de fonds de concours de la

mission transmises par le ministère. Les 4,05

Md€ de fonds de

concours SNCF rattachés fin 2020 et dont la part non consommée

est reportée automatiquement

(2,405 Md€ reportés de 2021 à 2022

0,644 Md€ reportés de 2022 à 2023

) sont présentés dans cette

rubrique pour faciliter la compréhension du devenir de ces

montants, rattachés mais échappant de fait au réexamen des crédits

budgétaires habituels.

COUR DES COMPTES

III -

Analyse de l’évolution de la dépense

et de ses composantes

A -

Une exécution bouleversée par les ouvertures de crédits

en cours de gestion

En 2022

, l’exécution de la mission s’élève à

40,09

Md€ en AE et

36,02

Md€ en CP. Elle

se caractérise par des ouvertures de crédits en cours de gestion très importantes. Cumulées avec

les fonds de concours et les reports, celles-ci représentent quasiment autant que le budget voté

en LFI. Les dépenses sont en augmentation significative par rapport à 2021 (+ 44 % en CP).

1 -

Un taux de consommation sur crédits ouverts variable selon les programmes

Encore plus qu’en 2020 et

2021, la gestion 2022 se caractérise par un taux de

consommation des crédits nettement supérieur aux crédits inscrits en LFI, proche de 170 %

(contre 130 % en 2020 et 120 % en 2021), du fait du volume important de fonds de concours et

d’ouvertures de crédits en cours de gestion (cf.

supra

1.2.4 et 1.2.5).

Graphique n° 5 :

évolution des crédits 2022

(crédits initiaux, crédits ouverts, crédits exécutés, en

M€)

Source : données Chorus ; graphique Cour des comptes

Il n’en est pas de même pour les

crédits ouverts

: une partie des crédits ouverts n’a pas pu

être consommée sur la gestion, entraînant un

taux global d’exécution des crédits ouverts de

92,5 % (92 % en AE et 93 % en CP), certes supérieur à celui de 2021 (85 %) et de 2020 (78 %),

mais bien inférieur à celui de 2019 (99 %).

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

Cette consommation perfectible des crédits ouverts, notamment ceux de la LFR 2 en lien

avec la crise énergétique (

infra

), affaiblit la portée de l’autorisation parlementaire et le

respect du principe d’annualité budgétaire. Dans son rapport sur le budget de l’

État (RBDE)

2021

, la Cour avait recommandé de n’ouvrir en l

ois de finances initiale et rectificative que les

crédits nécessaires à l’exercice en cours. Cette recommandation est toujours valable au regard

de la gestion 2022 de la mission

EDMD

2 -

Une hausse significative des dépenses liée aux mesures de soutien

aux consommateurs du fait de la crise énergétique

En 2022

, l’exécution de la mission s’élève à

40,09

Md€ en AE et

36,02

Md€ en CP, soit

une hausse par rapport à 2021, respectivement, de 57,4 % et 44,1 %. Cette évolution est

massive, comme pour la gestion de

l’année précédente. Les facteurs explicatifs ne sont toutefois

pas les mêmes. En 2021, il s’agissait d’une croissance essentiellement

due à un changement de

périmètre ; en 2022, elle

résulte d’o

uvertures de crédit très importantes

en cours d’année du fait

de circonstances exceptionnelles, liées notamment à la crise ukrainienne, et ses impacts en

particulier sur les prix de l’énergie

Graphique n° 6 :

évolution des crédits exécutés de la mission en

Md€ (2016

-2022)

Source :

Cour des comptes à partir des données Chorus

La principale évolution de la gestion 2022 par rapport à la gestion précédente porte sur le

programme 174, qui passe de 2,73

Md€ à 9,

Md€ en CP

, soit une augmentation de 6,49

Md€

et une évolution de + 237 %. Le programme 345 connaît également une forte hausse, de

2,99

Md€

, passant de 9,15

Md€ à

12,14

Md€ en

CP (+ 32,6 %). Enfin, la troisième contribution

à la hausse est celle du programme 203 qui passe de 7,75 Md€ à 8,7

Md€, soit une hausse de

1 Md€ (+

13 %).

Cour des comptes,

Rapport sur le budget de l’

État 2021

, juin 2022.

COUR DES COMPTES

Graphique n° 7 :

ontribution des programmes à l’

évolution 2021-2022 des crédits

de paiement exécutés de la mission en M

€

Source : Cour des comptes à partir des données Chorus

B -

Des dépenses d’intervention

, en forte progression, représentant

dorénavant quatre cinquièmes des crédits de la mission

Les dépenses d’intervention représentent une part prépondérante des dépenses de la

mission (cf. Annexe n° 3 :), en augmentation de 59 % par rapport à la gestion précédente en

crédits de paiement. Elles constituent dorénavant plus de 79 % des dépenses de la mission.

Graphique n° 8 :

les dépenses 2016-2021 de la mission par titre (CP, en

M€)

Source

: Cour des comptes, d’après Chorus

ANALYSE DE L

’EXÉCUTION BUDGÉTAIR

Les dépenses d’intervention s’élèvent à

32,7

Md€ en AE et à

28,6

Md€ en CP, en hausse

respectivement de plus de 75 % et 59 % par rapport à 2021. Cette augmentation significative

est due aux

dispositifs d’intervention

de trois programmes (174, 345 et 203). Les évolutions du

titre 6 sont responsables quasiment à elles seules de

l’évolution

des dépenses de la mission.

Graphique n° 9 :

répartition des dépenses de titre 6 par programme en 2022

(CP, en

M€)

Source

: Cour des comptes, d’après Chorus

Les dépenses en CP destinées aux entreprises représentent, en 2022, 23,61

Md€ soit

83 %

des dépenses d’intervention de la mission

, comme en 2021. Ces dépenses sont portées pour plus

de la moitié par le programme 345 (pour 12,14

Md€), pour plus d’un quart par le programme

203 (6,42 Md€) et pour un cinquième par le programme 174

(4,91

Md€)

. Les dépenses

d’intervention financées par le programme 345 ont

majoritairement financé les mesures de

soutien aux consommateurs au titre des boucliers électricité, gaz et carburant (4,62

Md€), le

soutien dans les zones non interconnectées (1,85

Md€), le soutien aux énergies renouvelables

(4,37

M€), à l’injection de biométhane (518 M€) et à la cogénération (564 M€).

COUR DES COMPTES

Tableau n° 4 :

répartition des dépenses d’intervention 202

2 de la mission par catégorie

M€

En %

M€

En %

Transferts aux ménages

6 033,83

18%

4 156,04

15%

Dont P. 174

6 025,33

18%

4 148,38

15%

Transferts aux entreprises

25 602,97

78%

23 612,04

83%

Dont P. 174

4 912,87

15%

4 895,90

17%

Dont P. 203

8 411,50

26%

6 423,61

22%

Dont P. 345

12 138,40

37%

12 138,40

42%

Transferts aux collectivités

territoriales

491,80

372,22

Transferts aux autres

collectivités

598,15

456,72

Total

32 726,75

100%

28 597,02

100%

Source

: Cour des comptes, d’après Chorus

Comme en 2021, la part des transferts aux ménages représente 14 % des dépenses

d’intervention de la mission

(contre un quart en 2020). Ils sont portés quasi-exclusivement par

le programme 174

–

Énergie, climat et après mines

au profit principal de cinq dispositifs : le

bonus automobile (627,58

M€), la prime à la conversion (

149,78

M€

), MaPrimeRénov’

(1 283,73

M€), le chèque énergie

et les chèques exceptionnels

(1 790,02

M€) et les

prestations aux anciens mineurs et à leurs ayants-

droit versées par l’ANGDM (24

0,49

M€).

Le montant des transferts aux collectivités territoriales a baissé de 80,28

M€ en AE et

augmenté de 21,65

M€ en CP. Le montant des «

transferts aux autres collectivités », de

598,15

M€ en AE et

456,72

M€ en CP, est en

hausse significative

par rapport à l’exé

cution

2021 (respectivement +283,85

M€ et

+165,11

M€)

C -

Des emplois toujours en baisse et des dépenses de personnel

en hausse (titre 2)

Le titre 2 représente 8,0 % des CP consommés de la mission. Les dépenses de personnel

sont portées par deux des neuf programmes de la mission : le programme support 217

–

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie du développement et de la mobilité durables

et, dans une moindre mesure, le programme 181

–

Prévention des risques,

uniquement pour les

plois de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN).

Bonus et PAC sont en 2021 en partie portés par le 362, d’où une baisse faciale de l’ordre de 700

M€.

Hors mesure fioul.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

Tableau n° 5 :

évolution 2020-2022 des crédits de personnel

et des emplois de la mission

Exécution

2020

Exécution

2021

LFI+ LF

R 2022

transferts

inclus

Exécuti

on 2022

% Évol.

2021-2022

réalisation

LFI-LFR

Titre 2 (en M

€

)

2 773,99

2 688,90

2 827,50

2 802,52

4,23 %

99,1 %

Emplois (en ETPT)

38 350

36 289

35 681

35 332

-2,64 %

99,02 %

Source

: Cour des comptes d’après Chorus et données

MTE. Le montant de T2 tient compte des mouvements de fongibilité

asymétrique

Le plafond d’emplois qui s’établit à

35 681 ETPT a été exécuté à un niveau légèrement

plus faible qu’en 2021

(99,0 % contre 99,6 % en 2021

au périmètre de gestion) et s’établit à

35 332

ETPT. L’écart entre le plafond d’emplois et son exécution représente m

oins de 1 % des

emplois exécutés. Les crédits de masse salariale ont été totalement consommés.

Un plafond d’emplois en diminution constante

Graphique n° 10 :

lafond d’emplois et exécution

(en ETPT pour la mission)

Source : Cour des comptes et données ministère pour 2022. Pour

2017, le plafond d’emplois

au périmètre de gestion comprend les programmes 217, 181 et 337. A compter de 2018, le

plafond d’emplois au périmètre de gestion comprend les programmes 217 et 181

Le plafond d’emplois du pôle ministériel a connu une dimin

ution de 15 % depuis 2017.

En exécution, les effectifs se sont toujours situés en-dessous du plafond. Cette baisse des

effectifs s’explique à la fois par la contrainte pesant sur les effectifs de la fonction publique

d’État et par les transferts ou les aba

ndons de missions, principalement portés par les services

déconcentrés.

42 058

40 570

39 403

38 501

36 438

35 681

41 088

40 250

38 865

38 350

36 289

35 336

30 000

32 000

34 000

36 000

38 000

40 000

42 000

44 000

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Plafond d’emplois de la mission

(LFI+ LFR + mouvements en gestion)

Emplois de la mission exécutés

COUR DES COMPTES

Tableau n° 6 :

évolution

du plafond d’emplois entre 2017 et 202

en ETPT

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Évoluti

2021/20

Plafond d'emplois (LFI ou

LFR)

41 391

40 328

39 373

37 355

36 203

35 649

-554

Transferts prévus en

gestion

667

242

1 146

235

-203

Exécution du plafond

d'emplois

41 088

40 250

38 865

38 350

36 289

35 332

-957

Écart entre plafond et

exécution

-970

-320

-538

-151

-149

-349

Source : Ministère. NB : Le tableau est présenté au format de gestion (soit P181+ P217+ P337 en 2017, et P181+ P217 en

2018 à 2022

). Les plafonds d’emplois résultent des LFI 2017, des LFR 2018, 2019

, 2020, 2021 et 2022

En gestion, le plafond d’emploi est affecté par un solde de transfert de 32 ETP

T, intégrant

notamment un transfert entrant de 12 ETPT au titre de la création de la direction générale des

affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA) ; et par un amendement en LFR

de - 20 ETPT

au profit de l’ADEME

L’écart entre le plafond d’emplois et son exécution s’accroît de nouveau

(- 349 ETPT

contre - 149 ETPT en 2021), après un resserrement continu de 2017 à 2021 (sauf en 2019). Le

ministère attribue cette sous-consommation du plafond,

d’une part

, à un nombre de sorties plus

élevé qu’anticipé qui aurait nécessité de

s recrutements plus importants,

d’autre part

, à la mise

en œuvre de la

circulaire relative à la déconcentration de la gestion budgétaire et des ressources

humaines

. Cette sous-consommation doit appeler la vigilance du ministère.

Le schéma d’emploi a

, pour sa part, évolué en cours de gestion 2022 et a été ajusté de

- 220 à - 204 ETP (-2 A, -71 B et -131 C)

. Le

schéma d’emploi a été respecté puisque la

diminution globale des effectifs atteint - 307 ETP, soit une sur-exécution de 103 ETP, plus

importante qu’en 2021 (sur

exécution de 24 ETP) et qu’en 2020 (sur

-exécution de 13 ETP).

Circulaire du Premier ministre du 10 mars 2021 visant à accélérer la déconcentration de la gestion budgétaire et

des ressources humaines pour renforcer la

capacité d’action de l’

État dans les territoires.

Avec +3A d’allègement au titre du renfort de l’ASN, +2A au titre du renfort

Brexit

pour la DGAMPA et +11A

au titre de la

task-force

résilience pour la DGEC.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

Tableau n° 7 :

évolution

du schéma d’emploi entre 2017 et 202

Schéma d'emploi en ETP

Exécu-

tion

2017

Exécu-

tion

2018

Exécu-

tion

2019

Exécu-

tion

2020

Exécu-

tion

2021

LFI

2022

Exécu-

tion

2022

Sorties totales

3 353

3 238

3 188

3 114

3484

3 091

3 515

dont sorties pour retraite

1 671

1 524

1 417

1 328

1387

1 308

1 284

Entrées

2 631

2 437

2 377

2 339

2740

2 867

3 208

Variation des ETP (entrées

moins sorties totales)

-722

-801

-811

-775

-744

-224

-307

Source : Ministère

Depuis 2013, le ministère a toujours systématiquement respecté (voire sur-exécuté

certaines années), les objectifs qui lui étaient assignés en matière de réduction d’effectifs.

La gestion 2022 marque une inflexion du « dépyramidage »

La déqualification de la structure des emplois (ou « dépyramidage », correspondant à un

moindre recrutement d’agents de catégorie A que prévu et à des recrutements d’agents de

catégorie B et C excédentaires), particulièrement marquée en 2020 et 2021,

s’est

infléchie en

2022, conformément au

schéma d’emploi

. Des ajustements en gestion ont notamment permis

un renforcement de 11 ETP en A

par rapport au schéma d’emploi initial,

au titre de la «

task-

force

résilience » pour la DGEC.

Tableau n° 8 :

réalisation

du schéma d’emploi par catégorie d’emplois en 202

2 (en ETP)

Catégories

Schéma

d’emploi initial

Schéma

d’emploi ajusté

en gestion

Exécution du

schéma

Différence

schéma

exécuté/ initial

- 22

-2

+22

- 71

-71

-122

-51

- 131

-131

-185

-54

TOTAL en ETP

- 224

-204

- 307

-83

Source

: Cour des comptes, d’après ministère

COUR DES COMPTES

Tableau n° 9 :

écart

entre schéma d’emploi initial et exécuté

par catégorie d’emplois en ETP

(2014-2022)

Catégories

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Total

2014-

2022

- 200

-20

- 30

-127

- 144

- 117

- 72

- 659

- 128

- 108

- 25

-37

-59

- 14

- 44

- 51

- 395

312

125

155

163

118

151

- 54

1 113

Source

: Cour des comptes, d’après ministère

Sur moyenne période, le ministère a eu tendance à « détruire » des emplois de catégorie

A au-delà

des cibles tandis qu’il «

créait

» plus d’emplois de catégorie C, en contradiction avec

les besoins exprimés par le ministère en personnels qualifiés

L’année 2022 marque non

seulement une création d’emploi

s de catégorie A supérieure à la cible, comme cela avait

également été le cas en 2019, mais également une sur-exécution du schéma

d’emploi

pour les

emplois de catégorie C, marquant une rupture avec les années 2014-2021, pendant lesquelles

ont été créés 1 167 emplois de catégorie C au-delà des cibles.

Le ministère a poursuivi en 2022 l’élaboration d’un plan ministériel de gestion

prévisionnelle des ressources humaines, recommandée par la Cour depuis 2018. Ces travaux

devraient s’achever en 2023

. La Cour invite le ministère à en assurer au plus vite la

finalisation. Par ailleurs, l’outil RenoiRH

SD n’est pas encore développé pour ce qui concerne

la masse salariale mais peut néanmoins être utilisé pour des analyses utiles au pilotage.

La réduction des effectifs, qui se poursuit, est de plus de 12 % sur les cinq dernières

années. L’attrition observée n’a été fondée ni sur une démarche de gestion prévisionnelle des

emplois, des effectifs et des compétences, ni sur une recherche de meilleure adéquation entre

les missions et les moyens, et ce à plusieurs niveaux

: de l’administration centrale, des services

déconcentrés, des opérateurs rattachés ou non à la mission, d’externalisations (par exemple

auprès de la Caisse des dépôts et consignations).

Cette observation réitérée depuis plusieurs années, devrait conduire à engager une

réflexion sur la capacité à terme de ces ministères à assume

r l’

ensemble des missions qui leur

sont confiées

au vu d’une attrition régulière de

effectifs à l’échelon central et dans les services

déconcentrés.

Une masse salariale et des crédits de titre 2 en augmentation

Pour la mission, la consommation des crédits de titre 2 a atteint 2,8

Md€,

soit un taux de

consommation de 99,1 %. Compte tenu de la particularité des emplois et de la masse salariale

rattachés au programme 181 ainsi que du poids du programme 217 dans les crédits de titre 2

(98,6 %), les analyses détaillées concernant la masse salariale et les crédits de titre 2 seront

présentées dans la partie consacrée au programme 217 (cf.

infra

, point 2).

La Cour a en effet recommandé au ministère

d’élaborer

, au plus tard en 2020, un plan ministériel de GPRH,

incluant la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) dans son rapport sur le

bilan de l’organisation de l’administration central

e des ministères de la transition écologique et solidaire et de la

cohésion des territoires

–

Recommandation n°3

(21 décembre 2018).

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

D -

Les autres dépenses restent minoritaires

1 -

Des dépenses de fonctionnement courant en hausse

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) ont augmenté de 15,3 % en AE et 8,6 % en CP

par rapport à 2021. Cette hausse est due principalement aux programmes 203, 181, 217 et 174 ;

elle est plus marquée pour les dépenses courantes (31,5 % en AE et 12,4 % en CP).

L’augmentation des dépenses

en AE est due notamment à des dépenses courantes en

hau

sse de 202 M€ pour le programme 174

, du fait principalement de la gestion des mesures

exceptionnelles de soutien des ménages dans le contexte de la crise énergétique pour laquelle

la Cour n’a pas eu d’éléments,

mais également de la fin anticipée du remboursement relatif au

protocole Fessenheim, une hausse

de 44 M€ pour le programme 203 ainsi qu’à une hausse des

dépenses de subventions pour charges de service public de 55

M€ du programme 181

, en

particulier au profit de l’ADEME

La hausse des dépenses en CP est due principalement à : une hausse des dépenses

courantes de 69,6 M€ pour le programme 203 et de 31,3 M€ p

our le programme 174, en lien

avec la crise énergétique,

et une hausse de dépenses de subvention de 54,9 M€ pour le

programme 181, principalement

liée à l’augmentation de la SCSP versée à l’ADEME

Les dépenses de fonctionnement courant représentent 2,6 % des AE et 2,8 % des CP de

la mission.

2 -

Les dépenses d’investissement (titre 5) en légère baisse

Les crédits d’investissement exécutés s’établissen

t en 2022 à 1 098,07

M€ en AE (en

baisse de 4,1 % par rapport à 2021) et à 1 229,62

M€ en CP (en baisse de 3,0

% par rapport à

2021). Ils représentent respectivement 2,7 % et 3,4 % des crédits de la mission.

Les dépenses d’investissement

(titre 5) sont composées à plus de 99

% d’immobilisations

corporelles.

Elles se concentrent à 94 % en CP sur le programme 203

–

Infrastructures et services de

transports

. Elles financent (pour 98,5 % des montants) des infrastructures routières

(régénération routière pour 4

56,34 M€, développement de routes

pour 636,45 M€ et entretien

routier pour 45,40 M€

). Une grande partie de ces investissements est financée par des fonds de

concours en provenance de l’AFITF.

Les autres dépenses d’investissement sont principalement portées

par les programmes

217, au titre des investissements immobiliers à hauteur

de 36,62 M€

en CP) et 181

–

Prévention

des risques

pour 21,92

M€

(programmes informatiques, notamment refonte du système

d’information de l’inspection des installations classées et intégration dans un portail unique,

travaux relatifs aux digues de la Loire, achat de véhicules et matériels pour la surveillance des

risques hydrauliques ainsi que crédits « Plan Séisme Antilles » et réhabilitation de digues

domaniales par le fonds Barnier).

COUR DES COMPTES

3 -

Des dépenses d’opérations financières exceptionnelles (titre 7)

imputées

principalement par les programmes 113 et 181

Les dépenses d’opérations financières de la mission s’élèvent à

8,29

M€ en AE et

7,98

M€ en CP. Il s’agit principalement de dotations en fonds propres versées par le programme

113

–

Paysages et eau et biodiversité

pour 4,32 M€ en CP (4,64 M€ en AE) et le programme

181

–

Prévention des risques,

à hauteur de 3,25

M€

en AE et en CP pour la prévention des

risques hydrauliques (2,25 M€) et l’

Ineris (1

M€

4 -

Des dépenses de titre 4 (charges de la dette) imputées exclusivement par le

programme 355

Les crédits du programme 355 correspondent aux charges financières résultant de la

reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État, soit

824,41

M€ (AE

= CP) en 2022, en hausse

de 20 % par rapport à 2021. Cette hausse fait suite à la reprise additionnelle de

10 Md€ de dette

par

l’État

au 1

janvier 2022, portant à 35 Md€ le montant de dette porté par l’État

IV -

Perspectives associées à la trajectoire budgétaire

A -

Les charges à payer et les restes à payer

1 -

Des charges à payer automatiques stables

Pour 2022, le montant des charges à payer automatiques est estimé à 79,6

M€ (

M€ en

2021), restant toujours inférieur à 2017 (près de 175

M€

). Comme les années précédentes, le

programme 203

–

Infrastructures et services de transports

concentre la majorité des charges à

payer automatiques de la mission (66 %), en baisse sensible néanmoins par rapport à 2021.

Le niveau reste donc maîtrisé. S’agissant du programme 203, le montant indiqué renvoie

à des dépenses « frictionnelles » (demandes faites après la date de fin de gestion, pièces de

dossier manquantes, échéances de paiement début janvier etc.), donc liées

à l’activité en fin

d’année. A ces montants s’ajoutent des charges à payer complémentaires et supplémentaires,

en forte baisse

suite à la disparition d’éléments pr

opres au programme 345.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

Tableau n° 10 :

montant total des charges à payer automatiques,

complémentaires et supplémentaires 2020-2022

M€

2020

2021

2022

Évolution

2022/2021

CAP

auto.

CAP

compl.

+suppl.

Total

CAP

auto.

CAP

compl.

+suppl.

Total

CAP

auto.

CAP

compl.

+suppl.

Total

CAP

P 113

0,7

3,7

3,08

0,26

3,34

3,6

0,6

4,2

26%

P 159

0,3

0,01

0,4

0,27

0,13

0,4

0,3

0,1

0,4

P 174

0,5

8,5

8,8

1,73

10,53

7,6

14,2

21,8

107%

P 181

5,4

1,1

6,5

12,98

0,59

13,57

4,7

4,0

8,8

-35%

P 203

17,9.

102,9

60,45

17,4

77,85

52,2

27,6

79,9

P 205

1,6

0,4.

1,13

0,32

1,45

2,5

0,4

2,9

97%

P 217

6,7

24,7

31,4

7,29

1,26

8,55

8,6

1,26

9,9

15%

P 345

486,7.

486,7

s.o.

P355

s.o.

Total

102,5

540,1

642,6

21,69

115,69

79,6

48,2

127,8

10%

Source

: Cour des comptes, d’après MTE

2 -

Des restes à payer en forte augmentation

Fin 2022, les restes à payer (RAP) atteignent 11,74

Md€, contre 7,12

Md€ en 2021, soit

une hausse de

4,63 Md€

en estimation (+ 65 %).

Tableau n° 11 :

Évolution du montant des restes à payer (en

M€)

En M€

2021

Évolution

2021 (est.)

2022 (est.)

Évol. 2021-

2022 en %

% de la

mission

% de la LFI

HT2 2022

P 113

87,6

6,2

93,8

7,09%

0,84%

38%

P 159

5,0

0,5

5,6

10,63%

0,05%

P 174

637,5

1 966,4

2 604,0

308,45%

23,28%

81%

P 181

814,0

11,3

802,7

-1,39%

7,18%

79%

P 203

4 935,5

2 137,3

7 072,8

43,31%

63,23%

183%

P 205

21,1

22,7

43,7

107,66%

0,39%

23%

P 217

614,5

51,0

563,5

-8,30%

5,04%

246%

P 345

0,6

0,01%

P 355

0,00%

Total

7 115,2

4 629,8

11 186,6

57,22%

100,00%

60%

Source : MTE

Le programme 174 connaît une très forte hausse (+246 %) avec des restes à payer à fin

2022 de 2,6 Md

€. Ce montant est en grande partie constitué des restes à

payer des différents

dispositifs du chèque énergie (classique, exceptionnel, fioul, bois) qui s’élèvent à 1,6

€

COUR DES COMPTES

des restes à payer de

la prime de transition énergétique MaPrimeRénov’ pour

0,9 Md

€.

montant des restes à payer réparti est de 2,0 Md

€, compte tenu de l’application d’un taux de

chute pour les différentes campagnes du chèque énergie 2021 et 2022 (classique, exceptionnel,

fioul, bois), réduisant le montant des engagements non couverts de 0,6 Md

€.

Les restes à payer du programme 203 augmentent encore nettement cette année (2,1

Md€

soit + 43,3 %) et représentent près des deux tiers des restes à payer de la mission ; comme les

années précédentes, ils excèdent le montant des CP ouverts en LFI. Cette hausse est due en

grande partie à la signature de la convention décennale au profit des TET (1,

73 Md€ d’AE

provenant de crédits initiaux et de reports, complétés par

1,3 Md€ d’AE

ouvert en LFR) ainsi

que

des investissements soutenus par l’AFITF (+0,

Md€ de reste

s à payer).

Le programme 345 ne présente plus de restes à payer depuis 2021 car depuis le 1

janvier

2021, s

es dépenses s’exécutent en

AE=CP.

B -

Des provisions pour litiges proches de 10

Md€

Les provisions pour litiges, tous programmes

et services (centraux et déconcentrés)

confondus, ont été évaluées par le ministère à fin 2022 à 9,79

Md€

, contre 1,9

Md€ fin 2021

, à

mettre en regard de 13,45

Md€ de requêtes présentées devant le juge sur ces cas.

contentieux engagé par EDF à l’encon

tre du décret et des arrêtés datés du 11, 12 et 25 mars

2022

relatifs à l’attribution de 20 TWh de volumes d’ARENH supplémentaires pour 2022

représente la majeure partie de ces provisions, à hauteur de 8,39

Md€, provisionné à 100

%. Si le

Conseil d’

État

a rejeté le recours en annulation, EDF poursuit désormais l’

État devant le tribunal

administratif de Paris pour obtenir la réparation intégrale des préjudices subis

Hors de ce contentieux, les provisions s’élèvent à 1,4 Md€, pour des requêtes à

hauteur de

5,01

Md€.

Par ailleurs, les litiges non provisionnés

cumulent 1,59

Md€ de requêtes

, contre 2,83

Md€

en 2021. Une fois isolé le contentieux EDF, la part du risque contentieux provisionné en 2022 par

rapport au risque financier est de 21 %, stable par rapport à 2021.

L’évaluation comptable des provisions pour litiges fait l’objet de règles interministérielles

dans le cadre de la procédure de certification des comptes de l’État

: les litiges pour lesquels la

demande est inférieure à 1

M€ sont pro

visionnés de façon forfaitaire ; pour les autres, une

estimation du risque, que l’État soit condamné ou transige, est réalisée

; lorsque le risque est

estimé supérieur à 50 %, le contentieux est provisionné dans une proportion variable. Le

ministère provisionne à partir du dépôt de la requête devant le juge, et, depuis 2022, prend en

compte les protocoles transactionnels en voie de ratification. Les recours administratifs

préalables ne sont donc pas recensés pour les provisions. Un élargissement du périmètre de

recensement des risques au stade pré-contentieux pour les dossiers à fort enjeux financiers

permettrait une évaluation des risques plus complète, mais est jugé difficile par le ministère tant

Ces chiffres incluent donc les contentieux émanant du programme 135, hors mission

EDMD

Communiqué de presse EDF daté du 5 février 2023.

L’analyse

se limite ici aux litiges non provisionnés en administration centrale. La Cour ne dispose pas du détail

des litiges non provisionnés en service déconcentrés.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

du fait du large périmètre de provisions pour litiges susceptibles de relever du pôle ministériel

que de l’absence fréquente de contre

-expertise quant à la probabilité de devoir payer et au

montant concerné.

Les documents budgétaires (PAP et RAP) comportent peu d’informations relatives aux

contentieux provisionnés, hétérogènes suivant les programmes, et ne mentionnent pas le niveau

de provisions atteint globalement. L’inscription des provisions relève d’une opération

comptable et non budgétaire. Pour autant, le budget doit permettre de faire face aux risques

avérés et le parlement doit être clairement informé.

V -

Une mission d’accompagnement de la transition

écologique et énergétique qui laisse de plus en plus de place

aux crédits défavorables à l’environnement

D’après le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’

État annexé au PLF pour

2023 (« budget vert »)

, l’ensemble des dépenses

, budgétaires et fiscales, de la mission

favorables à l’environnement représenterait 17,9

Md€, soit près de la moitié (47

%) de

l’ensemble des dépenses favorables du budget de l’

État incluant celles de la mission

Plan de

relance

. Les dépenses défavorables s’

élèveraient à 5,63

Md€, soit la moitié de l’ensemble des

dépenses défavorables du budget de l’État, et les dépenses à l’effet incertain, dites «

mixtes »,

en représenteraient la quasi-totalité (4,33

Md€ sur 4,7

Md€). Le poids de cette mission dans le

« budget vert

» de l’État est donc majeur.

’analys

e du budget vert invite à reconsidérer ces équilibres.

D’une part, certaines cotations

y sont modifiées

. C’est le cas de la cotation des dépenses

d'infrastructures et services de transport ferroviaire, considérant que ces crédits financent

majoritairement des rénovations de lignes ferroviaires et non la création de nouvelles lignes, et

n’ont donc pas lieu d’être cotés défavorablement sur les axes

« déchets et biodiversité ». Cette

évolution

fait

basculer

2,6

Md€

« dépense

mixte »

« dépense

favorable

l’environnement

». Le chèque énergie, qui

représente une enveloppe de 0,84 Md€ en LFI 2022

est également reclassé de « favorable » à « neutre ». La cotation « favorable » avait été critiquée

dans la NEB 2021 au regard du caractère exclusivement social de ce dispositif mais également

en ce qu’il affaiblit le signal prix des énergies

. Son reclassement en « défavorable » mériterait

d’être considéré

L’évaluation menée porte sur l’ensemble des dépenses budgétaires, taxes affectées et dépenses f

iscales, soit

586,6

Md€

. Sur ce total, seuls 53,4

Md€, soit moins de 10

%, sont considérés comme ayant un impact

environnemental, qu’il soit favorable, défavorable ou mixte.

La Cour a conclu dans plusieurs rapports au caractère défavorable de dépenses budgétaires ou fiscales. Voir

notamment

L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable

, communication à la

commission des finances du Sénat, 2016 ou plus récemment

Les politiques de lutte contre la pollution de l’air

2020, et

Le chèque énergie.

Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle

budgétaire de l’Assemblée nationale

, février 2022.

COUR DES COMPTES

D’autre part, il convient de tenir compte des ouvertures massives de crédits au cours de

la gestion 2022 pour financer des dispositifs de soutien aux énergies carbonées. Le rapport 2023

présente la cotation des mesures décidées en décret d’avance et en LFR1 2022. Ces

mesures

concernent 8,96

Md€ de dépenses défavorables à l’environnement sur la mission

EDMD

allouées en particulier à la remise sur les carburants. La LFR2 a également ouvert 1,7

Md€ en

AE et 1,48

Md€ en CP pour la mise en place d’un chèque énergie exceptionnel

, dont le chèque

« bois », et 60

M€ complémentaires en AE et CP pour la remise carburant.

En tenant compte de ces éléments, les crédits ouverts font évoluer fortement la cotation

prévisionnelle

, la part des dépenses défavorables à l’environnement passant de 17

% à 39 %

(voir graphique). Cette analyse ne tient pas compte des évolutions en gestion, et notamment du

financement du bouclier tarifaire gaz sur des crédits du programme 345 alloués au soutien au

énergies renouvelables

(voir annexe 6).

Graphique n° 11 :

cotation environnementale prévisionnelle et corrigée des dépenses

de la mission EDMD pour 2022 (en Md€)

Note : données issues du budget vert annexé aux PLF 2022 et 2023. En clair :

cotations environnementales du PLF 2022. En foncé : cotations corrigées par la Cour

pour tenir compte

de l’évolu

tion des cotations et des mouvements budgétaires en

cours d’exercice 2022 (décret d’avance, LFR1 et LFR2 2022)

Pour 2023, le PLF intègre le coût du bouclier tarifaire gaz et électricité, estimé à 45

Md€. La cotation

environnementale ne porte que sur le solde du coût du bouclier tarifaire et des recettes attendues au titre des

moindres charges de soutien au EnR (36

Md€), soit 8,9

Md€, défavorables à l’environnement. Ce montant est

inférieur au seul bouclier tarifaire gaz, e

stimé à 11 Md€. Une telle cotation, si elle ne porte pas sur la gestion 2022,

devrait énéanmoins inviter à clarifier la méthodologie associée pour refléter le poids réel des dépenses de soutien

aux énergies fossiles défavorables à l’environnement.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

Une telle évolution questionne l

’objet

même de la mission, qui porte en 2022 une part

importante de crédits à vocation sociale et de court terme,

défavorables à l’environnement

, en

contradiction avec l’objectif d’une

transition durable, écologique et énergétique.

Il n’est en

particulier pas fait de différence entre les mesures qui pourraient relever de l’accompagnement

à la transition écologique et énergétique, et celles qui ont vocation à protéger les ménages de

hausses de prix.

La Cour appelle l’attention du ministère sur

le fait que c

ette mission n’a pas

vocation à porter des dépenses relevant de la solidarité nationale, sauf à contrevenir

à l’article

7-I, alinéa 2,

de la LOLF, et qu’il convient de clarifier l’adéquation entre les objectifs et les

moyens de la mission

S’agissant de la lisibilité du document, si certaines précisions méthodologiques ont été

apportées dans le PLF 2023, le document ne propose pas de comparaison des agrégats des

données exécutées 2021 et des prévisions 2022 consolidées pour chacun des programmes et des

missions

ce qui ne permet pas d’en faire un réel outil de suivi.

La cotation des crédits dans le rapport sur

l’impact environnemental du budget de l’État,

est réalisée à une maille relativement large, principalement au niveau des actions budgétaires,

voire des sous-actions. Si certains crédits budgétaires sont étudiés à des niveaux plus fins (au

niveau des subventions pour certains programmes de la mission

Recherche et enseignement

supérieur

; au niveau des appels à projets pour les plans de relance de la mission

Investir pour

la France

, etc.), ces analyses demeurent l’exception.

Ce niveau de cotation conduit à coter en bloc des dispositifs regroupés au sein d’une

même action même si

leur impact respectif diverge de l’impact dominant qui se dégage au

niveau de l’action. Il en est ainsi, s’agissant de la mission EDMD, des crédits

affectés à certains

établissements (CRE, ACNUSA) ou opérateurs (ADEME, INERIS) ainsi que des pans entiers

des crédits affectés aux dépenses de personnels, intégralement classés favorables pour

l’environnement.

Les dépenses en soutien aux énergies renouvelables, soit un quart des

dépenses de la mission, sont cotées favorablement sur l’axe «

adaptation au changement

climatique »

; pour autant, l’axe «

biodiversité

» n’est pas renseigné alors que l’installation

d’éoliennes peut par exemple causer des dommages aux milieux et aux espèces.

Pour rendre compte avec exactitude des efforts des services de l’État en faveur

de la

transition écologique et énergétique, les ministères pourraient procéder à une cotation au niveau

budgétaire le plus fin possible. Ce niveau fin est celui de la « brique » budgétaire, c’est

-à-dire

l’unité de négociation et d’arbitrage dans le proces

sus budgétaire, qui correspond à des

opérations placées dans un sous-ensemble cohérent, comme un projet ou un opérateur

bénéficiaire.

La Co

ur avait déjà pointé la confusion induite par l’intégration en 2020 du chèque énergie parmi les actions

destinées à l’accompagnement de la transition énergétique (dont MaPrimeRénov’) portées par le programme 174.

Cf. NEB

EDMD

2020 et Cour des comptes,

Le chèque énergie

, Communication à la commission des finances, de

l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, février 2022.

Contrairement, par exemple, aux PAP ou au tome 2 des

Voies et moyens

. De surcroit, les données du budget

vert annexé au PLF 2023 détaillant les cotations de la LFI 2022, ne sont disponibles sous un format exploitable ni

sur

budget.gouv.fr

, ni sur

data.economie.gouv.fr

. Une telle mise à disposition permettrait

a minima

de reconstituer

ces agrégats.

COUR DES COMPTES

Cette cotation plus fine exigerait que les ministères y dédient les ressources,

informatiques et humaines, nécessaires.

La méthodologie du « budget vert

» n’a pas

non plus permis de rationaliser les dépenses

fiscales de la mission. Le ministère indique s’inspirer de cette cotation pour établir un tableau

de synthèse permettant d’analyser les mesures proposées en loi de finances et d’en déduire des

propositions concernant les dépenses fiscales. D’après le «

budget vert » de 2023, le coût prévu

des dépenses fiscales défavorables à l’environnement devrait baisser de 0,26

Md€, celui des

dépenses mixtes augmenter de 0,1

Md€ et celu

i des dépenses fiscales favorables devrait baisser

de 0,44

Md€.

La Cour encourage le ministère à approfondir la démarche de budgétisation « verte » des

crédits budgétaires et dépenses fiscales. La présentation de l’exécution du «

budget vert », à

l’échell

e des programmes et mission constituerait un progrès. Le ministère indique qu'il est

prévu de publier courant 2023 un corpus documentaire reprenant de manière détaillé l’ensemble

des justifications qui sous-tendent les cotations du budget vert. Un tel document devrait aller

dans le sens d’une plus grande transparence.

Chapitre II

Points d’attention par programme

I -

Les programmes 174 et 345 : une exécution

bouleversée par la crise énergétique ; une lisibilité

et une cohérence à retrouver

A -

Des dispositifs de soutien nombreux, coûteux et parfois portés

successivement par les deux programmes

L’exécution 2022 de la mission

ÉDMD

a été marquée par les dispositifs de soutien

nombreux, ouverts en cours de gestion,

destinés à amortir les conséquences de l’augmentation

des prix de l’énergie en direction des consommateurs

. Inscrits dans le cadre des « boucliers

tarifaires » gaz, électricité et carburant (cf. Annexe n° 4 :), ces dispositifs ont principalement

été portés par les programmes 174

–

Énergie, climat et après-mines

et 345

–

Service public de

l’énergie

, pour un total de 10,5

5 Md€.

Tableau n° 12 :

ouvertures de crédits sur les programmes 174 et 345 au titre

des dispositifs de soutien aux ménages et entreprises

dans le cadre des boucliers tarifaires (en AE, en Md€)

Véhicule

juridique

Mesure de soutien

P. 174

P. 345

Décret

d’avance

Remise carburant

2,99

LFR 1

4,6

Mesure fioul

0,23

Constitution de stocks de sécurité de

gaz naturel

0,7

LFR 2

Chèque énergie exceptionnel

1,8

Chèque bois

0,23

TOTAL

6,86

3,69

Source : Cour des comptes

COUR DES COMPTES

La mesure dite « carburant

» a fait l’objet d’ouvertures, en

décret

d’avance,

sur le

programme 345 puis, en LFR 1, sur le programme 174.

L’ouverture de crédits sur des

programmes liés à l’énergie est conforme aux principes budgétaires.

Il est en revanche peu

habituel

qu’un dispositif soit pris en charge par un programme et

ensuite par un autre au cours

du même exercice. Si le ministère indique que le choix initial du programme 345 résulte de «

spécialité de ce programme s’agissant d’un dispositif afférent à la tarification de l’énergie

»,

il précise également que le programme disposait en outre de marges de trésorerie suffisantes

pour lui permettre d’absorber le coût d’une éventuelle hausse de la consommation de carburant

par rapport aux hypothèses sous-jacentes retenues.

L’intervention de deux programmes interroge sur la

définition exacte de leur périmètre

et, partant, constitue une entorse au respect du principe de spécialité budgétaire. La suppression

du CAS

Transition énergétique

le 1

janvier 2021 et la clarification des actions entre

programmes 345 et 174

avaient eu pour objectif de recentrer le programme sur les charges de

service public de l’énergie, c’est

-à-

dire faisant l’objet d’une délibération de la CRE

. C

e n’est

pas le cas de la « mesure carburant », comme le démontre le choix ultérieur, en loi de finances

ctificative, d’ouvrir les crédits sur le programme 174.

Si la Cour avait relevé dans la précédente NEB la plus grande lisibilité des dépenses de

l’

État permettant de financer les différents objectifs de politique énergétique regroupés dans les

charges de service public, l

’attention du ministère est appelée sur la nécessité de respecter le

périmètre des programmes

afin d’en maintenir la cohérence.

Aux ouvertures exceptionnelles de crédits, il faut ajouter les dépenses liées à la crise

énergétique mais payées sur des crédits prévus en loi de finances initiale. Au titre des différents

boucliers tarifaires, hors ouvertures en cours de gestion, les dépenses portées par le programme

345 sont ainsi de 1,63 Md

€.

Tableau n° 13 :

dépenses liées à la crise énergétique hors ouvertures

au programme 345

(en Md€)

Dépenses hors ouvertures

Bouclier électricité

0,13

Bouclier gaz

1,3

Remise carburants

0,2

Total

1,63

Source : Cour des comptes

Ces dépenses ont été financées sans ouverture de crédit, à partir des financements destinés

au paiement des charges de service public de l’énergie et au prix d’un report de charge important

sur 2023,

et d’une suspension provisoire des paiements des montants dus à EDF durant un

trimestre, selon des modalités détaillées en Annexe n° 7 :.

Article 89 de la loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 supprimant le CAS TE et inscrivant

toutes les charges de service public au sein d’un programme budgétaire dédié du budget général.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

Par ailleurs, les 700 M€

ouverts sur le programme 345 en LFR 1 ont été consommés pour

reprendre les versements à EDF

dus au titre des charges de service public de l’énergie

, au même

titre que la totalité

de la réserve (99,8 M€)

, ce qui a permis de verser à EDF un montant de

1,02

Md€

en décembre 2022. Au final, les mesures de soutien liées à la crise énergétique ont

représenté un montant de

11,35 Md€ dont 9,75 Md€ en ouverture de crédits

et 1,6 Md€ en

consommation des crédits initialement destinés aux charges de service public de l’énergie (soit

14 % des dépenses liées à la crise énergétique financés sur des crédits relatifs aux moindres

charges de service public, et non sur des ouvertures).

B -

Programme 174

–

Énergie, climat et après-mines

: des dispositifs

en forte hausse du fait de la crise énergétique,

une cohérence devenue introuvable

En 2022, 9

218,03 M€ ont été consommés sur le programme 174, soit plus du

quadruple

(augmentation de 337 %) de la consommation en 2021. Cette hausse significative est

principalement due à l’ouverture de crédits liés à la «

mesure carburant » et aux différents

chèques (cf.

supra

), non-prévue en LFI. À périmètre constant toutefois

, la hausse est plus

limitée et portée principalement par des crédits en hausse pour MaPrimeRénov’.

La gestion 2022 est marquée, pour le programme 174, par une sous-consommation

importante qui explique pour moitié la sous-consommation des crédits de la mission. En crédits

de paiement, 1,2

Md€ n’ont pas été consommés, répartis entre le chèque énergie exceptionnel,

chèque « bois » inclus (700

M€), MaPrimeRénov’ (150

M€), le bonus automobile (100

M€) et

la mesure « fioul

» (175 M€).

Par ailleurs, les restes à payer sont en augmentation significative, évalués à 2,6

Md€ à fin

2022, soit quatre fois plus qu’à la fin de l’exercice précédent (0,6

Md€).

Ils sont dus à quatre

dispositifs différents : le chèque énergie exceptionnel (932,4

M€), le chèque «

fioul »

(178,1

M€), le chèque «

bois » (174

M€), et MaPrimeRénov’ (867

M€).

L’exécution 2022 démontre enfin la cohérence limitée et la faible lisibilité du programme

174. Au-

delà de l’hésitation qui a présidé à l’ouverture des crédits

« mesure carburant » sur ce

programme (

supra

), les nombreux dispositifs ne présentent pas de cohérence, en

contradiction avec les dispositions de la LOLF

. L’action 02 se nomme toujours

Accompagnement transition énergétique

mais seule MaPrimeRénov’ correspond à cet

intitulé :

le chèque énergie, le chèque énergie exceptionnel, la remise carburant, le chèque fioul et le

chèque bois ont une vocation quasi-exclusivement sociale et non environnementale. Par

ailleurs, l’action 01

Politique de l’énergie

porte des sous-actions peu liées entre elles, comme

les crédits de l’ANDRA concernant la gestion des dé

chets radioactifs et des mesures sociales

d’accompagnement de la fermeture des centrales à charbon.

6,76 M€ pour le programme 174 et 2,99 M€ pour le programme 345 (le montant de 0,7 M€ ouverts pour la

sécurisation des stockages de gaz n’est pas comptabilisé car il a été utilisé pour financer les charges de service

public de l’énergie payées à EDF).

C’

est-à-dire hors mesure carburant et chèques exceptionnels.

Article 7-I, al. 6.

COUR DES COMPTES

1 -

MaPrimeRénov’

: une montée en puissance du fait des crédits relance

Le dispositif MaPrimeRénov’ est issu de la réforme du crédit d’impôt pour la transition

énergétique (CITE) afin d’améliorer l’impact environnemental de cette aide, de la rendre

contemporaine aux travaux et de mieux cibler les bénéficiaires. Son montant est déterminé en

fonction des économies d’énergie et de la production de chaleur et de froi

d renouvelable, en

non plus en fonction du montant des travaux

Destinée en 2020 aux ménages aux revenus modestes, cette prime a été ouverte en 2021

à l’ensemble des ménages, qui ont continué à bénéficier du dispositif fiscal du CITE, ainsi qu’à

de nouveaux bénéficiaires comme les propriétaires-bailleurs ou les copropriétés, et a été

complétée par des dispositifs de « bonus » pour

l’atteinte de certaines performances

énergétiques. Elle est distribuée par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat

(ANAH) qui a, du fait de cette montée en charge, vu ses effectifs croître dans le même temps

que ses dépenses de fonctionnement.

En 2022, les critères d’attribution de l’aide n’ont évolué qu’à la marge : dorénavant,

seules les habitations principales achevées depuis au moins 15 ans y sont éligibles, contre plus

de deux ans précédemment. En revanche, dans le contexte de crise des prix de l’énergie, un

renforcement des forfaits relatifs au remplacement de certains équipements de chauffage

fonctionnant à parti

r d’énergie renouvelable est intervenu pour les ménages très modestes,

modestes et intermédiaires, pour les dossiers déposés entre le 15 avril 2022 et le 31 mars 2023.

La LFI 2022 prévoyait des crédits à hauteur de 1,7 Md€ en AE et 1,39 Md€ en CP, soit

une

augmentation significative par rapport à 2021 (740 M€ en AE et en CP). En

ajoutant les

lois de finances rectificatives, l’ouverture totale de crédits est de 2,1 Md€ en AE et 1,42 Md€

en CP. Il faut toutefois prendre en compte les crédits du plan de relance, portés par le

programme 362

–

Écologie

depuis l’exercice 2021, pour replacer l’a

ugmentation dans son

contexte : au total, MaPrimeRénov’ a bénéficié d’ouverture

s à hauteur de 2,36

Md€

en AE et

2,5 Md

€

en CP en 2022

Sur ce total de

2,5 Md€

de CP ouverts, 2,1 Md€ ont été consommés, soit un taux

d’exécution de

83,7 %.

Tableau n° 14 :

crédits du budget gé

néral de l’

État consacrés à «

MaPrimeRénov’

(2021-2022)

En M€ de CP

Ouvertures

2022

Exécuté

2022

Taux

d’exécution

Exécuté

2021

Variation

2022/2021

Montant

2 511

2 102

83,7 %

1 298

+61 %

Dont 174

1 419

1 284

90,4 %

709

+81 %

Dont 362

1 092

870

79,7 %

589

+48 %

Source : Cour des comptes

Décret n°2020-26 et arrêté du 14 janvier 2020.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

La gestion

2022, dernière année de mise en œuvre du

lan de relance, n’a pas permis de

clarifier l’articulation entre les crédits qu’il porte et ceux de la mission. L’administration fait

toujours référence à la

convention relative à l’utilisation des crédits du plan de relance du

février 2021 pour définir la répartition opérée, mais le taux d’exécution comparable sur les

deux programmes comme l’absence de réelle clé de répartition utilisée en cours de gestion

rendent caduques cette convention. En particulier, aucun suivi des crédits de droit commun et

des crédits du plan de relance n’a été effectué au regard d’une répartition établie.

Enfin, pour apprécier les crédits globaux dédiés à la rénovation énergétique des logements

privés, il est nécessaire de prendre en compte le CITE, dépense fiscale qui représente 100

M€

en 2022, portant à 2,6

Md€ le total de tels crédits

ouverts, et 2,2

Md€ celui des crédits exécutés.

Avec 2,3

Md€ de CP prévus pour MaPrimeRénov’ en L

FI 2023

l’augmentation

des moyens

de ce dispositif apparaît relative.

Ainsi, au regard tant des crédits globaux dédiés à la rénovation énergétique des logements

privés que

de l’absence de clé de répartition effective,

les crédits « relance » ont servi

principalement de vecteur de pérennisation des moyens de la rénovation énergétique des

logements privé à hauteur d’environ 2,5 Md€.

2 -

Une augmentation des crédits d’intervention du fait d’ouvertures exceptionnelles

liées à la crise des prix de l’énergie

chèque énergie a été créé par l’article 201 de la loi n° 2015

-992 du 17 août 2015

relative à la transition énergétique et pour la croissance verte

. Après deux années

d’expérimentation, il a été généralisé en 2018 et élargi en 2019. Attribué en tenant

compte du

niveau du revenu fiscal de référence (RFR) et de la composition des ménages, il concerne en

2022 environ 5,77 millions de bénéficiaires.

Les crédits prévus en LFI 2022 s’élevaient 883,9

M€ en AE et 800,1

M€ en CP

, soit

une hausse de 3,5 % en AE et 5,8

% en CP par rapport à la LFI 2021. Ils s’appuyaient sur une

évaluation de 6,2 millions de bénéficiaires, finalement réduite à 5,8 millions en mai 2022

portant le budget définitif à 920,7

M€ en AE et 8

00,1

M€ en CP

. Cette différence de 7 % entre

l’

estimé

et le réalisé du nombre de bénéficiaires s’explique, selon le ministère, par les mesures

de protection et de soutien mises en place pendant la crise sanitaire, telles le recours à l’activité

partielle, les conditions du recours au chèque énergie dép

endant des revenus de l’année N

-2.

Le nombre de bénéficiaires est finalement semblable à l’année passée

: la Cour invite le

ministère à utiliser des hypothèses plus solides pour la budgétisation des crédits concernés.

Le taux d’usage global est estimé à 8

7,5 % en 2022, dont 76,3 % consommés en 2022 et

un peu plus de 10

% en 2023, tandis que le reliquat de la campagne 2021 s’élève à 8

% de taux

de recours, contre 10

% estimé l’année passée. En revanche, le taux d’usage provisoire de la

campagne 2022 est plus élevé que l’année passée, du fait d’un taux de pré

-affectation plus

important, d’un contexte de hausse des prix de l’énergie et d’une campagne de relance effectuée

par l’administration en octobre 2022.

Portés cette fois uniquement sur le programme 174, du fait de l’extinction du plan de relance et de l’absence

définitive de CITE.

Articles L.124-

1 et suivants du code de l’énergie.

Il s’agit des crédits d’intervention, hors résidences sociales et frais de gestion.

Le nombre précis de bénéficiaires d’une campagne de chèque énergie est connu au mois de mars de l’année.

COUR DES COMPTES

À ces ouvertures initiales, se sont ajoutés les crédits ouverts par les deux lois de finances

rectificatives pour le chèque énergie exceptionnel (pour 12 millions de ménages), la mesure

« fioul » (pour 1,6 million de bénéficiaires) et le chèque « bois » (pour 2,6 millions de

ménages).

Tableau n° 15 :

crédits (AE et CP) ouverts aux différents dispositifs de chèque énergie

en 2022 (M€)

Ouvertures 2022

Exécuté 2022

Taux d’exécution

Chèque énergie classique

920,7

800,1

828,1

712,9

89,9 %

89,1 %

Chèque énergie

exceptionnel

1 800

1 480

1 800

867,6

100 %

58,6 %

Mesure fioul

230

51,9

100 %

22,5 %

Chèque bois

230

100 %

21,7 %

Total

3 180,7

2 740,1

3 026,3

1 881,2

97,8 %

68,3 %

Source : Cour des comptes

Au total, 3,18

Md€ en AE et 2,

Md€

en CP ont été ouverts en 2022 pour les différentes

mesures de soutien aux ménages sur ces dispositifs. Si la consommation est de 97,8 % en AE,

elle est toutefois très inférieure en CP, de 68,3 %. Le déploiement des chèques exceptionnels a

ainsi pu s’appuyer sur l’ingénierie existante, mais le faible taux d’exécution pour les différentes

mesures génère

d’importants restes à payer

sur la gestion 2023. Ce

faible taux d’exécution

peut pas simplement s’expliquer par l’ouverture tardive en gestion des crédits

, la mesure

« fioul

» ayant par exemple été prévue dès l’été.

Bien que ces différents dispositifs aient été

ouverts pendant la crise, il existe un enjeu fort de calibrage des crédits ouverts au regard de

prévisions plus serrées de leur consommation, pour a

ssurer la pleine portée de l’autorisation

parlementaire,

en particulier le respect du principe d’annualité budgétaire

, et

d’assurer plus

lisibilité dans le suivi de ces mesures.

3 -

Des aides à l’acquisition de véhicules propres

qui doublent,

avec

près d’un

milliard d

’euros

de dépenses hors plan de relance

Le programme 174

–

Énergie, climat et après-mines

porte notamment les crédits du bonus

automobile et de la prime à la conversion, ces deux actions étant également abondées par le

programme 362

–

Écologie

de la mission

Plan de relance.

L’ASP traite les demandes, reçoit

les crédits et assure la mise en paiement

Le CAS dédié aux véhicules propres a été clos fin 2019. Cela visait à limiter les difficultés de trésorerie en

gestion de l’ASP, générées par les particularités du pilotage de la mesure et le fonctionnement d’un CAS.

Cette

année montre que la gestion de trésorerie demeure difficile du fait de la volatilité des dispositifs.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

En 2022, les aides aux véhicules propres ont représenté 10,6

% (978 M€) des crédits de

paiement du programme 174, soit près du double de 2021

(505 M€), incluant des frais de gestion

de l’ASP (7,45 M€ contre 6,52 M€ en 2021) et un rapport entre coûts de gestion et bénéficiaires

en légère hausse (17,8

€ contre 17

€).

Contrairement aux attentes, le ministère prévoyant une stabilité des dépenses par rapport

à 2021, l’année 2022 a été marquée par un dynamisme

significatif

du bonus automobile. Alors

que 506

M€ avaient été ouverts en LFI

auxquels

s’

ajoutent

14 M€ de reports entrants

, 426

M€

supplémentaires ont été ouverts en lois de finances rectificative

tandis que le nombre de

bénéficiaires augmentait de 20,7 %. Sur les 946

M€ de CP ouverts, la consommation a été de

827,6

M€, soit une exécution de

87,5

%. La baisse prévue du barème du bonus n’est pas

intervenue au 1

janvier 2022, dans le contexte de la crise énergétique, offrant un recours

facilité au dispositif.

La prime à la conversion est caractérisée par une stabilité dans les crédits ouverts et

consommés, qui n’ont pas nécessité d’ouvertures en cours de gestion. Le dispositif

a connu une

diminution de 18,5 %

du nombre de bénéficiaires sans que les critères d’éligibilité aient changé

en 2022.

À l’instar du dispositif

MaPrimeRénov’

, une partie des dépenses est portée par le

programme 362

–

Écologie

du plan de relance. Contrairement à ce qui était prévu dans la

convention tripartit

e du 4 février 2021, aucune clé de répartition n’a été suivie en 2022, pas plus

qu’en 2021, pour la ventilation des dépenses. Les crédits PAC sont en particulier redéployés

sur le bonus. L’appui sur ces deux programmes

ainsi que sur la trésorerie disponible à l’ASP,

de même que le décalage des paiements du fait du temps de traitement des aides rendent

difficiles

l’analyse, entre prévision et réalisé, et les comparaisons interannuelles.

La prévision de dépenses sur ce di

spositif est confrontée à la difficulté d’anticiper les

évolutions du marché automobile et les réactions des consommateurs, sur une année marquée

par une baisse de 7,3 % des immatriculations par rapport à 2021. Les mesures en direction des

poids lourds et autobus électriques, innovantes et sur un marché encore à structurer, ont généré

peu de demandes à ce stade,

bien qu’

en légère augmentation par rapport à 2021 (132 contre

moins de 50).

La flexibilité de ce dispositif, sa popularité et son effet sur le prix

d’achat en ont fait un

levier de choix dans la réponse à la crise et à l’accompagnement de la promotion de nouvelles

mobilités. Néanmoins, comme souligné dans les NEB

EDMD

précédentes, la gestion de cette

aide pourrait être améliorée en stabilisant les co

nditions d’accès et

en tenant compte des

évaluations de

l’efficacité du dispositif, conduites chaque année par le CGDD s’agissant tant

des objectifs environnementaux que sociaux ; ces éléments ne semblent pourtant pas utilisés

pour piloter les mesures, en

particulier pour la prime à la conversion, alors même qu’un

meilleur

calibrage de la mesure, du point de vue territorial et social, pourrait être envisagé. Cela conduit

la Cour à maintenir sa recommandation. En outre, les modifications fréquentes et la complexité

du dispositif peuvent peser sur les coûts de gestion. Le recours à deux programmes différents

(dont un hors de la mission) induit par ailleurs une difficulté dans la présentation du suivi des

dépenses, résolue

de facto

par la fin du plan de relance.

405 M€ en LFR 1 et 21 M€ en LFR 2.

COUR DES COMPTES

C -

Programme 345

–

Service public de l’énerg

l’empilement

de dispositifs gérés à flux tendus faisant peser des risques

sur la soutenabilité

La gestion du programme 345 a été marquée par la création des boucliers tarifaires

(carburant, électricité, gaz)

en cours de gestion qui ont profondément modifié l’exécution du

budget 2022 (cf.

supra

). En conséquence, les crédits portés par le programme ont sensiblement

augmenté

: 12,138 Md€ de crédits de paiement ont été consommés sur le programme 345

(contre 9,149

Md€ en 2021), soit plus du tiers (34

%) des CP de la mission, contre 37 % en

2021 mais 18 % en 2020

, à l’époque où une partie des crédits se trouvait sur le CAS

Transition

énergétique

(cf. Annexe n° 5 :).

1 -

Des risques d’insoutenabilité importants du fait du système peu lisible

des charges de service public

Au final, les boucliers électricité (0,13 Md

€) et gaz (1,3 Md€) ont fait l’objet d’une

consommation des crédits du programme 345 en 2022 financés par la diminution des

versements dus au titre des autres charges de service public,

c’est

-à-

dire au prix d’un report de

charges conséquent sur l’exercice 2023

(cf.

supra

et Annexe n° 6 :).

L’utilisation des crédits dédiés aux charges de SPE de droit commun pour financer les

boucliers tarifaires gaz et électricité génère un report massif de dépenses (2,1 Md€) sur l

gestion de

l’année suivante. Le caractère récurrent, le niveau des reports ainsi effectués et leur

évolution à la hausse constante ces dernières années traduisent une entorse au principe de

l’annualité budgétaire

. Le paiement des charges de SPE sur une période glissante de 12 mois,

avec le dernier paiement d’1/12

ème

payable en janvier N+1, et la facilité que s’accorde le

ministère pour moduler les versements à EDF sur le fondement de dispositions peu claires du

code de l’énergie

, ne peuvent justifier le déplacement e

n année N+1 d’un tel niveau de crédits

dont l’exécution avait été autorisée par le parlement pour l’année N

Cette situation fait peser des risques de soutenabilité importants sur le programme du fait

des particularités des charges de service public de l’é

nergie (cf. encadré et Annexe n° 7 :).

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

Le système des charges de service public

Ces charges

sont supportées par les différents acteurs du secteur de l’énergie et permettent de financer

des dispositifs de soutien au développement des EnR ou d’assurer la péréquation tarifaire sur l’ensemble

du territoire.

Alors que les années précédentes, les crédits relatifs à la compensation des charges supportées par les

opérateurs étaient répartis entre le CAS

Transition énergétique

et le programme 345

–

Service public de

l’énergie

, créés en 2015, ils sont désormais rassemblés au sein du programme 345, le CAS

ayant été

supprimé par la loi de finances initiale pour 2020.

L’intégration

des crédits portés par le CAS TE au

budget général réforme a entraîné une forte augmentation des crédits du programme (les CP prévus en

LFI sont passés de 2 673

M€ en 2020 à 9 149 M€ en 2021 et à 8 449 M€ en 2022).

Cette évolution a

contribué à améliorer la lisibilité et le suivi de ces dispositifs, altéré

cependant par l’empilement des

dispositifs de soutien aux consommateurs avec l’intégration momentané

e de la remise carburant au sein

du programme.

Cette évolution n’a

toutefois pas conduit à une évolution des mécanismes de

budgétisation et de paiement des compensations des charges de service public, contrairement aux

recommandations déjà formulées par la Cour.

Un mécanisme sur trois années glissantes

Les crédits inscrits en LFI 2022 intègrent les compensations au titre de trois exercices : les charges

constatées de l’année N

2, la mise à jour de l’évaluation des charges de l’année N

1 et l’évaluation des

charges de l’année N. À titre de simplification, il pourrait être envisagé de limiter l’ajustement sur deux

années, en n’opérant pas une reprévision des charges en N+ 1.

Un calendrier de paiement à cheval sur deux exercices budgétaires

Les dispositions de l’article R.

121-33 du c

ode de l’énergie prévoient que 11/12èmes des charges dues

pour une année N sont payées au cours de l’année N, de février à décembre. Le 1/12ème restant est payé

en janvier N+ 1.

Ce calendrier de paiement est un héritage de l’ancien mécanisme de compensatio

lorsque les fournisseurs d’électricité devaient reverser le produit de la CSPE à la CDC.

Il n’y a plus de

justification et il paraîtrait possible désormais d’organiser le paiement des compensations

prévisionnelles entre janvier et décembre de l’année N.

Un traitement dérogatoire réservé à EDF sur la base de dispositions réglementaires peu claires

Le ministère estime que les dispositions de l’article R.

121-33 autorisent EDF à déroger à la règle des

11/12

èmes

et à ajuster le calendrier de paiement des compensations. Cependant, à supposer que la règle

des 11/12

ème

ne s’applique pas à EDF, les textes ne précisent pas quelles sont les règles applicables à

cette entreprise. Il est de plus à souligner que l’article

R. 121-

33 n’a plus d’objet du fait de la suppression

du compte « Transition énergétique » géré par la CDC.

Or, o

utre l’absence de base légal

e qui autoriserait de façon incontestable la modulation

des paiements à EDF, l’utilisation des crédits du

programme 345 à flux tendu lors de la gestion

2022

, par le jeu des décaissements intervenant à des moments différents dans l’année et par le

fait que le montant des crédits du programme se calcule sur trois années, interroge sur le

maintien de ce dispositif de comptabilisation et paiement des charges de service public.

L’administration a eu recours à la modulation des paiements à EDF dans un contexte

économique où cet opérateur encaissait la même année des recettes importantes pour le compte

de l’

État au titre des charges de service public négatives mais qui ne seront comptabilisées dans

le budget de l’

tat qu’à partir de 2023, le ministère appliquant à la programmation 2023 la

délibération de la CRE de juillet 2022, corrigée en novembre de la même année

. Le décalage

Le montant des charges à compenser en 2023, évaluées dans le cadre de la délibération du 3 novembre 2022 par

la CRE s’établit à un niveau négatif de

-32,6

Md€. Le caractère négatif des charges s’explique par la forte baisse

COUR DES COMPTES

entre la réalité économique observée en cours d’année et le calage budgétaire du programme

sur les années précédant l’année en cours constitue un argument supplémentaire

sur la nécessité

de réformer le dispositif. La Cour appelle régulièrement à la réforme de ce mode de calcul des

charges de service public de l’énergie (cf

infr

a).

La nécessité de réformer le dispositif de comptabilisation et de paiement des charges de

service public est d’autant plus nécessaire dans le contexte de forte volatilit

é des prix de

l’énergie qui fait peser un risque sur la soutenabilité budgétaire du programme avec un niveau

d’imprévisibilité sur les dépenses et les recettes pouvant se chiffrer en

plusieurs dizaines de

milliards

d’euros

en cas de retournements successifs de conjoncture en recettes escomptées

provenant des ENR et en évaluation du montant des soutien aux consommateurs.

La protection des consommateurs dans un contexte de hausse des prix de l’énergie se

traduit par des crédits du programme 345 en augmentation avec des dépenses compensées pour

partie par les charges de service public négatives au titre du soutien aux ENR

Le ministère rejoint la Cour sur le caractère inadapté du mode de fonctionnement

traditionnel des charges de SPE avec une évaluation annuelle par la CRE en juillet portant sur

trois exercices glissants. Il indique que, pour répondre au problème de la volatilité des prix de

l’énergie, un mécanisme dérogatoire a été mis en place par la LFI

pour 2023 permettant des

délibérations de la CRE plus contemporaines des faits avec pour effet des révisions successives

des échéanciers de versements

. En outre, s’agissant du paiement des charges,

ce mécanisme

dérogatoire prévoit un échéancier exceptionnel en 2023 pour permettre le paiement des charges

liées aux dispositifs de protection des consommateurs

(boucliers tarifaires gaz et électricité,

amortisseur électricité) afin de limiter l’avance de trésorerie que doivent consentir les

fournisseurs dans la mise en œuvre

de ces mesures.

des charges relatives aux énergies renouvelables. La CRE prévoit ainsi que toutes les filières d’énergies

renouvelables en métropole continentale représenteront des recettes pour le

budget de l’État, pour une contribution

cumulée de 30,9 Md€ au titre de 2022 et 2023.

Dans sa délibération du 3 novembre 2022, la CRE qui a évalué à -

32,6 Md€ le montant des charges de service

public négatives à compenser en 2023, indique qu’elles ne pourront pas couvrir intégralement les mesures

exceptionnelles de soutien aux consommateurs : «

La proportion restant à financer demeure cependant difficile à

prévoir mais pourrait s’établir entre un tiers et la moitié des dépenses totales

. »

La LFI 2023 (article 181)

prévoit la possibilité pour la CRE de délibérer tout au long de l’année, av

ec une prise

en compte des délibérations dans l’année en cours. En effet, le paragraphe VII de l’article 181 prévoit que «

Par

dérogation aux articles L. 121-9 et L. 121-37 du code de l'énergie, la Commission de régulation de l'énergie peut,

tout au long de l'année 2023, délibérer pour ajuster les montants des charges de service public de l'énergie pour

l'année 2023, pour tenir compte notamment de l'évolution des prix de marché. A ce titre, la Commission de

régulation de l'énergie peut demander aux fournisseurs de réactualiser leurs déclarations

».

Fin février

: paiement d’un acompte sur le bouclier tarifaire « gaz » aux fournisseurs de gaz de moins de

500 000 clients pour les pertes relatives aux mois de janvier et février 2023 ; les pertes évaluées du 1

mars 2023

au 30 juin 2023 sont intégrées aux charges à compenser en 2023 sous forme d'acomptes mensuels jusqu'au

15 juillet 2023. Pour les autres fournisseurs de gaz, les pertes évaluées entre le 1

janvier 2023 et le 30 juin 2023

sont intégrées aux charges à compenser en 2023 sous forme d'acomptes mensuels jusqu'au 15 juillet 2023.

Second semestre : un échéancier de versements sera établi pour les pertes du second semestre 2023 (et les mises à

jour relatives au 1er semestre) des fournisseurs de gaz. 15

mars : paiement d’un acompte sur le bouclier tarifaire

et l’amortisseur « électricité » aux fournisseurs d’électricité pour les pertes relatives au 1er trimestre 2023

; les

pertes évaluées du 1er avril 2023 au 31 décembre 2023 sont intégrées aux charges à compenser en 2023 sous forme

d'acomptes mensuels sur l’échéancier 2023. À partir de mi

juin, ajustement de l’échéancier pour les pertes liées

aux bouclier tarifaire et amortisseur « électricité » à la suite de la délibération spécifique de la CRE de mai.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

La possibilité donnée à la CRE de prendre des délibérations qui auront un effet au cours

de l’année budgétaire est une

évolution dont il reste à mesurer les effets. Le ministère considère

nécessaire de prendre la mesure de la portée des dispositions dérogatoires expérimentées en

2023, avec la mise en œuvre des délibérations de la CRE portant effet sur l’année en cours,

avant d

’

envisager une réforme pérenne de la budgétisation des charges de service public de

l’énergie.

Pour les paiements, l

’échéancier ne concerne que le paiement des charges liées aux

boucliers tarifaires et ne comporte aucune avancée dans le traitement dérogatoire réservé à EDF.

Au-

delà de ce mécanisme dérogatoire, le ministère, qui souscrit à l’amélioration de la

lisibilité

et du suivi des charges qu’une telle réforme des charges de service public entraînerait,

considère toutefois que le système actuel réduit les fluctuations inter-annuelles des charges de

service public, qui dépend de facteurs exogènes, en premier lieu le p

rix de l’énergie.

À ce stade,

aucune modification structurelle des conditions de traitement des charges de service public de

l’énergie n’est prévue. Les travaux de réflexion

engagés avec la direction du budget sur ce sujet

n’ont pas abouti. Le contexte actuel d’augmentation du prix de l’énergie rendrait

caduc, selon

le ministère, un tel débat.

La Cour constate pourtant que cette souplesse que s’octroie le ministère entraîne ch

aque

année des soldes de compensation supérieurs à 1/12

ème

du total des charges

. Ainsi, le solde

versé en janvier 2023 s’est élevé à 2

133 M€ au lieu de 1

011

M€.

La Cour invite donc le ministère et la direction du budget à clarifier les règles de

budgéti

sation et de paiement des compensations afin d’améliorer la lisibilité du dispositif et

éviter les ajustements de calendrier de paiement non justifiés. Un bilan devrait en outre être

effectué sur la mise en œuvre du dispositif dérogatoire prévoyant des dél

ibérations de la CRE

tout au long de l’année avec application immédiate. Dans l’attente des retours d’expérience sur

ce dispositif, une réforme de la budgétisation et de paiement des charges du service public de

l’énergie

pourrait viser à :

limiter l’ajust

ement sur deux années, en supprimant la reprévision des charges en N+ 1 ;

mettre fin au système de paiement des charges prévisionnelles sur deux exercices, en

organisant le paiement des compensations prévisionnelles entre janvier et décembre de

l’année N

;

clarifier réglementairement les règles de budgétisation et de paiement des

compensations et retenir la même règle pour tous les opérateurs, y compris EDF.

Du fait de la réintégration du CAS

Transition énergétique

au budget général et de la

clôture subséquente du compte « Transition énergétique

», une modification de l’article

R. 121- 33 devrait dans tous les cas intervenir.

Sauf en janvier 2021 pour 2020.

COUR DES COMPTES

2 -

Une plus grande transparence sur les engagements en soutien aux énergies

renouvelables à poursuivre

L’intégration des dépenses du C

Transition énergétique

relatives au soutien aux

énergies renouvelables n’a pas conduit à une budgétisation en AE différente des CP

pour les

crédits portés par le programme 345

. Ce mécanisme, comme l’a relevé la Cour dans les

NEB

précédentes, pose pourtant un problème de transparence sur les engagements liés au

financement des énergies renouvelables : alors que ces engagements ont une durée de vie

potentiellement longue, la méthode de budgétisation en AE = CP ne permet pas l’inscription en

AE du véritable

montant des engagements juridiques de l’année budgétaire, mais seulement des

charges annuelles de soutien, sans appréciation de la valeur globale de l’engagement pris.

Les montants en jeu sont significatifs. Dans son 4

ème

rapport publié en février 2023, le

comité de gestion des charges de service public de l’électricité

évalue, en fonction des

scénarios retenus pour l’évolution du prix de marché de l’électricité, le coût total des

engagements pris par l’

État entre le début des années 2000 et fin 2021 au titre du soutien aux

énergies renouvelables électriques et à la cogénération au gaz naturel, à un montant compris

entre 119 Md€ et 192 Md€, dont 49 Md€ ont déjà été payés. Eu égard aux dates d’engagements

et à la durée des contrats, de

70 Md€

143 Md€ resteraient à payer d’ici 2048.

L’information du Parlement sur l’impact financier des dépenses de soutien à la transition

énergétique a été améliorée depuis 2019, suivant en cela les recommandations de la Cour

. Les

engagements de l’État sont dorénavant inscrits en annexe du compte général de l’État, au sein des

engagements hors bilan au titre du «

service public de l’énergie

» (cf. Annexe n° 8 :). Au

31 décembre 2021,

le montant inscrit est de 148 Md€, en hausse de 29,5 Md€ par rapport à la

gestion précédente

: 102 Md€ pour les engagements relatifs au soutien aux EnR électriques,

Md€ pour le biométhane, 33 Md€ pour le soutien aux EnR et à la péréquation tarifaire en

ZNI

et 2 Md€ pour les boucliers tarifaires. Par ailleurs, les PAP et les RAP sont enrichis de ces

informations : elles ont ainsi figuré pour la première fois dans le PAP du programme 345 du PLF

2021 et du PLF 2022 ainsi que dans le RAP du CAS

Transition énergétique

en avril 2021. La

diffusion des travaux du CGCSPE auprès des parlementaires a par ailleurs été engagée.

Le ministère a de plus conduit des travaux de réflexion, avec la direction du budget, sur

les modalités d’une comptabilité budgétaire des engagements pris annuellement au titre des

contrats de soutien à la production d’énergie renouvelable. Selon

lui, une telle réforme serait

difficile à mettre en place, juridiquement et techniquement, au regard de la durée des contrats,

du caractère indirect de l’engagement de l’

tat et de l’imprévisibilité des paramètres qui

président au respect desdits contrats. Le minis

tère a toutefois reconnu l’importance de mieux

rendre compte des engagements de long terme pris au titre du soutien aux énergies

renouvelables. Un accord conclu en novembre 2021

entre la DGEC et la direction du budget

prévoit de : renforcer les travaux du CGCSPE «

en intégrant une évaluation prospective des

engagements pour l’année suivante et pour une période de cinq ans

» ; poursuivre les progrès

réalisés s’agissant de l’information, notamment parlementaire

; actualiser annuellement les

trajectoires prévisionnelles de développement des EnR ; suivre sur un pas de temps infra-annuel

les dépenses de soutien aux énergies renouvelables.

Le CGCSPE

a été institué par la loi de transition énergétique du 17 août 2015 et codifié à l’article L.

121-28-1

du code de l’énergie.

Recommandation n° 3 de la NEB pour 2018 et recommandation n° 5 de la NEB pour 2017.

Aucune date précise n’est indiquée.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

La Cour relève les améliorations apportées à l’information du Parlement sur les

engagements de soutien aux EnR, qui donnent une plus grande visibilité. Le Parlement est par

ailleurs directement associé puisqu’il se prononce sur l’approbation de l’annexe au compte

général de l’État lors du vote de la loi

relative aux résultats de la gestion et portant approbation

des comptes

de l’année (ex

-loi de règlement)

. Elle

prend note des pistes d’amélioration

engagées par le ministère et constate que la deuxième, relative aux améliorations des documents

budgétaires, est déjà effective. Enfin, elle relève les difficultés juridiques et techniques à mettre

en place une budgétisation en AE / CP.

Toutefois, l’objectif d’association du législateur en amont des décisions d’engagement de

soutien des nouvelles installations de production d’énergies renouvelables n’est pas atteint,

alors que le Parlement ne se prononce actuellement que sur les crédits correspondant aux

échéances annuelles des contrats. Par ailleurs, alors même que

l’article D. 121

-34 du code de

l’énergie

prévoit la présence d’un sénateur et d’un député au sein du CGCSPE, aucun

rlementaire ne participe effectivement aux travaux du Comité, en l’absence de base légale

ce qui conduit

le comité à restituer ses travaux aux parlementaires sous forme d’un webinaire

organisé au début des travaux sur la LFI pour 2022

Pour faire approuver par le Parlement le volume global, la direction du budget estime

toujours possible de mettre en place une comptabilité budgétaire des engagements pris

annuellement au titre des contrats de soutien à la production d’énergies renouvelables.

réflexion proposée par la Cour dans la NEB précédente sur un mécanisme de plafonnement des

charges engagées dans les contrats et donc de la compensation maximale versée, permettant

d’inscrire un montant d’AE maximal au sein du budget de l’État, n’a pas été menée par

ministère

: l’accord de novembre 2021 n’en fait pas mention. La Cour invite le ministère et la

direction du budget à conduire les travaux relatifs à

la mise en place d’un mécanisme

d’autorisation d’engagement adapté au soutien aux énergies renouvelable

Dans l’attente d’une décision définitive sur une refonte de la méthode de budgétisation,

les axes proposés dans l’accord de novembre 2021 devraient être précisés. Si la contribution de

la politique publique à la réalisation effective des objectifs de la programmation pluriannuelle

de l’énergie est déjà indiquée, les flux entrants de nouveaux contrats, justifiés au premier euro

selon le scénario de prix retenu, pourraient par exemple figurer dans les documents budgétaires

(PAP et RAP). Le suivi infra-annuel proposé représente par ailleurs une amélioration

significative dont il convient d’assurer la réalisation.

La Cour constate qu’à ce stade aucune information ne figure dans le PAP (2023) sur l’état

des flux entrants des nouveaux contrats conclus en 2022. En revanche, le RAP 2021 comporte

des informations chiffrées relative à l’estimation du montant total des engagements issus des

contrats de soutien aux énergies renouvelables en 2021.Le ministère confirme son intention

d’enrichir régulièrement les PAP et RAP d’information sur les flux entrants de nouveaux

contrats de soutien aux énergies renouvelables et précise que l’absence de cette information

dans le PAP 2023 s’explique par le manque de ressources disponibles en raison de la forte

Article 37, III. de la LOLF.

La participation d’un parlementaire à une telle instance est régie en particulier par l’article L.

145 du code

électoral, modifié par la loi organique du 15 septembre 2017 : seule une disposition législative peut prévoir la

participation d’un parlementaire dans un organisme extraparlementaire.

Une séance dédiée a ainsi été organisée le 4 octobre 2022.

COUR DES COMPTES

mobilisation liée à la mise en place des mesures exceptionnelles de soutien aux consommateurs.

La Cour modifie en conséquence sa recommandation.

3 -

Des indicateurs de performance à redéfinir

Les objectifs, indicateurs et cibles du volet performance du programme 345, au nombre

de deux, proviennent du CAS

Transition énergétique

: un objectif n° 1 « contribuer à porter à

40 % la part des énergies renouvelables (EnR) dans la production d'électricité en 2030 », avec

pour indicateur la part des énergies renouvelables dans la production d

’électricité; et un objectif

n° 2 « contribuer à l'injection annuelle de 6 TWh de biométhane à l'horizon 2023 », avec pour

indicateur le volume de biométhane injecté, complété par deux indicateurs supplémentaires en

2023 : la part des énergies renouvelables dans la consommation de gaz en 2030 ; la

rémunération de référence moyenne des nouveaux contrats de soutien pour l’injection de gaz.

À ces deux objectifs hérités du CAS

Transition énergétique

, le ministère a ajouté deux

nouveaux objectifs en 2023

: l’un est relatif à la contribution à la solidarité avec les zones non

interconnectées et à l’atteinte à l’autonomie énergétique dans les départements d’outre

-mer à

l’horizon 2030 (objectif

n° 3) ;

et l’autre à la contribution à porter à au moins 6,5 GW

les

capacités installées d’effacements en 2028 (objectif

n° 4).

La Cour relève l’enrichissement apporté à la maquette du programme par l’ajout des

nouveaux objectifs. S’agissant des deux premiers, il s’agit

toutefois

d’objectifs généraux de

politique énergétique qui gagneraient à être complétés par des indicateurs de performance qui

prendraient en compte l’efficience des actions entreprises pour réaliser ces objectifs. En lien avec

la partie précédente, il serait également souhaitable qu’ils soient assortis d’éléments de chiffrage

des besoins de soutien public associés à l’atteinte des objectifs de développement des EnR.

Par ailleurs, l’indicateur 1.1 de l’objectif

n° 1, relatif au pourcentage reflétant la part des

EnR dans la production d'électricité, intègre un biais méthodologique. En effet, comme le relèvent

les PAP successifs, le calcul de l’indicateur se fonde sur l’ensemble de la production électrique

renouvelable, y compris la production à partir d’énergie hydraulique qui ne fait pas l’objet d’un

soutien national et représente plus de la moitié de la production électrique renouvelable. En outre,

il n’est pas prévu d’effectuer de correction climatique alors que la production électrique à partir

d’énergies renouvelables est très variable d’une année sur

l’autre en fonction des conditions

météorologiques ou des aléas rencontrés sur la filière nucléaire, dont la disponibilité influe sur la

production totale. Le seul retraitement porte sur les données concernant les bioénergies et

l’hydraulique de façon à prendre en compte le fait qu’une fraction de l’électricité produite n’est

pas renouvelable (fraction non renouvelable de la biomasse et part de l’hydroélectricité issue du

pompage). Les améliorations constatées dans les documents budgétaires pour 2022 et 2023 avec

l’indication de la puissance installée des trois principales filières d’énergies renouvelables ne

semblent pas suffisantes pour optimiser la démarche de performance.

Le ministère pourrait

n’intégrer dans le calcul que la production électrique stric

tement

renouvelable, de manière à fiabiliser l’indicateur et permettre un réel pilotage des crédits.

Enfin, il est relevé l’absence de mention dans les objectifs et indicateurs du programme

de l’objectif assigné à la France par la directive 2009/28/CE de p

orter la part des énergies

renouvelables (électriques et chaleur) dans la consommation finale brute d’énergie à 23

% en

2020. L’absence de réalisation de cet objectif a des répercussions financières qui devront être

prises en charge par le programme 345 dans le cadre du transfert statistique prévu par la

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

directive. Le ministère indique avoir engagé depuis plusieurs mois des échanges approfondis

avec plusieurs pays pour réaliser ces transferts, notamment avec l’Italie et la Suède afin de

combler le retard de

62,7 TWh au titre de 2020 pour un montant d’environ 500

M€

qui serait

pris en charge par le programme 345 si les accords étaient signés avec ces pays. Le ministère

indique ne pas avoir réalisé de projection pour les années 2021 et 2022 et précise que la décision

sur le principe de payer des transferts statistiques n’a pas été prise et que

la commission

européenne n’a, à ce stade, pas engagé de procédure d’infraction ni prononcé de pénalités

d’astreintes financières.

La Cour invite le ministère à enrich

ir l’information des parlementaires

, en inscrivant

l’objectif assigné à la France par la directive 2009/28/CE

, de porter la part des énergies

renouvelables (électriques et chaleur) dans la consommation finale brute d’énergie à 23

% en

2020 parmi les indica

teurs retraçant la réalisation de l’objectif n°

1 du programme

et d’assortir

cet indicateur de projections financières sur l’année N et les années précédentes à partir de 2020.

II -

Programmes 203 et 355 : appui marqué au ferroviaire

et plan de soutien aux transporteurs routiers

Le périmètre du programme 203 en 2022 est resté quasi-constant par rapport à celui de

2021

. En 2022, 8 755,15

M€ de crédits de paiement ont été consommés sur le programme 203

–

Infrastructures et services de transports

, soit 24,3 % des CP de la mission. Ces crédits

augmentent de 13 % par rapport à 2021 (soit 1

005,30 M€)

, hausse résultant essentiellement du

soutien additionnel au transport routier

(+400,46 M€)

et de

l’accélération de la régénération

ferroviaire

(+448,70 M€)

. En AE, les crédits consommés

s’élèvent à 10,89 Md€

, soit une hausse

de 34,9 % (2

818,24 M€).

En plus des facteurs de hausse identifiés pour les CP, cette hausse

significative est due pour plus de la moitié à la signature de la convention décennale pour les

trains

d’équilibre du territoire (

TET). Le taux de non consommation des crédits disponibles,

une fois neutralisées les opérations pluriannuelles, s’élèvent à 3,9

% en CP et 3,1 % en AE.

L’

Annexe n° 10 : fournit davantage de détails concernant la gestion des crédits du programme.

Le titre 6 atteint 6,77

Md€ de

CP exécutés (77,4 % du total du programme) contre

5,8

Md€ (74,9

%) en 2021. Il s’agit pour 80

% d’interventions au

profit du ferroviaire

. Le

titre

5 s’élève à 1,16 Md€ (13,2

% des CP exécutés) et correspond en quasi-totalité à des

investissements routiers inscrits aux CPER, de développement et de régénération. Enfin, le

titre

3 s’élève à 827 M€ (9,4

% du total) consacré pour 62,9 % aux routes et pour 29,5 % à une

subvention pour charges de service public pour Voies navigables de France (VNF).

Environ 8

€/MWh

Un seul changement est réalisé : la poursuite du transfert de la

prise en charge d’une partie du domaine public

fluvial géré par Voies navigables de France (VNF) au bénéfice de l'établissement public local Interdépartemental

de Dordogne (Epidor) pour un montant d’environ 0,03 M€.

Concours SNCF Réseau (41-02, 41-03, 41-05) pour 2

641 M€, fonds de concours pour régénération ferroviaire

pour 2

107 M€, fonds de concours pour les infrastructures tous modes de transports financées par l’AFITF et les

collectivités pour 889 M€, financement des trains d’équilibre du territoire (TET) pour 312 M€, aides aux transports

combinés pour 124 M€.

COUR DES COMPTES

A -

Un programme 203 reposant majoritairement sur les fonds

de concours

dont l’utilisation est

peu lisible

Le programme 203 bénéficie de fonds de concours, dont le plus important est celui de

l’AFITF et celui, temporaire, de SNCF Réseau lié à l’opération de recapitalisation de la SNCF

(cf. infra)

. L’utilisation de ces fonds de concours n’est pas directement retracée dans Choru

(voir l’encadré), ce qui rend sa lecture difficile.

Une difficile traçabilité des fonds de concours dans Chorus

Les données de Chorus identifient seulement 1

896 M€ de fonds de concours consommés pour le

programme 203 en CP, au profit de la régénération ferroviaire. Or le ministère de la transition écologique

indique que 4

375 M€ de crédits de paiements sur fonds de concours ont été exécutés.

L’écart s’explique par le fait que le processus de traitement de certaines dépenses sur fonds de

concours conduit à perdre la mention du « type de fonds » dans Chorus. Une part importante des fonds de

concours est imputé en recettes et dépenses sur des sous-actions dédiées à ce type de crédit (pour un total

de 3

618,8 M€ d’AE et 2

772,2 M€ de CP encaissés en 2022). Ce mode opératoire facilite la gestion de

plusieurs milliers d’opérations mais conduit à perdre la mention du «

type de fonds

», du fait d’une limite

de Chorus. Le seul moyen d’identifier l’utilisation de ces fonds

de concours est de sélectionner la liste des

fonds dédiés.

Les éléments transmis par la DGITM ont permis de préciser la contribution des fonds de

concours au programme 203 (cf. Annexe n° 10 :).

En 2022, 55 % des CP ouverts sur le programme 203 sont financés sur fonds de

concours

(49 % en AE). Cette proportion se retrouve dans les

exécutions puisque, d’après la

DGITM, 4

375 M€ concernent des fonds de concours. Outre la régénération ferroviaire

(2 107

M€ de CP)

, financée sur le fonds de concours SNCF Réseau

, de nombreuses autres

actions sont financées à 100 % sur fonds de concours, essentiellement AFITF (cf. Annexe n°

10 :), pour un total de 2

268 M€ en CP. Les plus importantes sont les suivantes

: développement

des routes (82

2 M€), régénération routière (605 M€), infrastructures de transport collectif

(378

M€), infrastructures ferroviaires (288 M€). Ainsi, en

CP, 44,7 % des interventions

(titre 6), la quasi-totalité du titre 5 et un tiers du titre 3 sont financées sur fonds de concours.

Il faut ajouter les autres financements comme ceux des collectivités locales, qui restent minoritaires.

Soit 5,47 Md€, dont la moitié a été rattachée

en 2022, et la moitié provient de reports entrants.

La direction du budget précise que le fonds de concours à SNCF Réseau recouvre plusieurs opérations qui ne

correspondent pas dans leur intégralité à des opérations de régénération :

1761 M€ au titre

des deux versements effectués en 2022 (pour respectivement 1068 et 693 M€ en mars et en

août) au titre de la part relative à l’année 2022 des 4,05 Md€ de recapitalisation versés par l’Etat au titre de la

relance ferroviaire ; sur ces 1761

M€, 23

M€ ont ét

é spécifiquement alloués aux projets régionaux de

développement au titre de l’entretien des lignes de desserte fine du territoire ;

211 M€ ont été versés à partir de produits de cessions du groupe SNCF, conformément aux engagements pris

dans le cadre de

la Relance et traduits dans le contrat de performance de SNCF Réseau ; sur ces 211 M€, 120

M€

provenaient d’actifs Gare & Connexions devant ensuite donner lieu à rétrocession et 91 M€ d’autres actifs ;

135 M€ au titre de la part mise à la charge de la S

NCF des surcoûts du projet EOLE, dont le versement depuis

SNCF SA vers SNCF Réseau a transité par le fonds de concours.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

B -

Un accroissement des interventions dans le domaine ferroviaire

déjà prépondérant

La structuration du programme 203 reste marquée par le poids du ferroviaire : deux tiers

des CP ouverts en LFI

soit 2,56 Md€

et 58

% de l’ensemble des

CP consommés,

soit 5,04 Md€

Ces montant évoluent à la hausse par rapport à 2021 : +4 % pour les CP ouverts en LFI et

+9,8 % pour les CP consommés.

Pour le programme 203, la notion d’évolution tendancielle peut se rapporter aux concours

versés à SNCF Réseau : redevan

ces d’accès TER, redevances d’accès TET

et compensation

Fret

(41-02, 41-03, 41-05). Ces concours atteignent, en CP, 67 % du programme sur la base

de la LFI 2022

, soit 2,56 Md€

. Les crédits de paiements consommés sont de

2,64 Md€

, soit

+3,3 % par rapport à 2021.

Dans le cadre du plan de relance décidé en septembre 2020 pour faire face aux

conséquences de la crise sanitaire, SNCF Réseau bénéficie directement d’une enveloppe de

4,05 Md€. Cette somme vise à conserver les capacités de développement et d’inve

stissements

dans le réseau ferré national, en dépit de l’impact de la crise sur les capacités financières du

groupe. Elle a été dans un premier temps versée au groupe SNCF à travers une augmentation

de capital de la holding SNCF par l’État, qui a ensuite r

eversé intégralement ces fonds sur un

fonds de concours de l’État qui finance ensuite SNCF Réseau selon un calendrier qui a été

défini dans le cadre du contrat de performance signé en avril 2022

. Le versement du montant

de 4,05 Md€ s’étale sur la période

2021-

2023. Ainsi, SNCF Réseau a déjà reçu 1,645 Md€ en

2021, puis 1,761 Md€ en 2022 et recevra le

solde de

0,644 Md€ en 2023.

Les dépenses dans le secteur ferroviaire ont sensiblement augmenté (+448,70 M€ sur

l’action 41), essentiellement du fait de la hau

sse des investissements dans la régénération

ferroviaire, financés sur fonds de concours SNCF Réseau, qui passe de 1

665 M€ en 2021 à

107 M€ en 2022 (+442 M€).

Suite à la disparition, déjà effective en 2021, du CAS

Services nationaux de transports conventionnés de

voyageurs

(CAS SNTCV), le déf

icit de financement d’exploitation des trains d’équilibre du territoire (TET) est

internalisé au sein du programme.

Les redevances d’accès TER et TET évoluent en effet selon l’indexation prévue dans la dernière version du

contrat pluriannuel de performan

ce entre l’

État

et SNCF Réseau. L’ART donne un avis conforme sur la tarification

de SNCF Réseau y compris sur ces deux redevances. La compensation fret couvre le différentiel entre les péages

versés par les entreprises françaises de fret et la couverture d

u coût marginal relatif à l’activité fret. Son versement

revêt un caractère obligatoire en application du droit communautaire.

Trois actions ont été prévues au titre de la recapitalisation de SNCF Réseau : le rétablissement des

investissements de régénération du réseau pour compenser les effets de la crise sanitaire (2,3

Md€)

; l’engagement

d’investissements visant à faciliter la gestion des ouvrages d’art et de prévenir leur détérioration et l’interdiction

d’utilisation du glyphosate

(

1,5 Md€

) ; la participation à la régénération de petites lignes de dessertes fines du

territoire

–

LDFT (250

M€).

COUR DES COMPTES

Le 17 mars 2022, l’

État

, autorité organisatrice des trains d’équilibre du territoire

(TET),

a signé avec SNCF Voyageurs une convention sur 10 ans, engageant 1,73

Md€

pour

l’exploitation

des TET

afin de développer cette offre et renforcer la qualité de service. Pour

engager la convention décennale, 1

329,6 M€ d’AE

(rien en CP) ont été ouverts en LFR 1 pour

le complément nécessaire aux crédits déjà disponibles.

C -

Une aide aux transporteurs routiers versée à 85 %

En réponse à la crise énergétique

, le Gouvernement a décidé la mise en place d’une

mesure exceptionnelle de soutien aux entreprises dont l'activité principale est le transport public

routier, d’un montant de 400

M€, dont 340,5 M€ de crédits ouverts par le décret d’avance du

7 avril 2022, et 59,5

M€ provenant d’une annulation d’une partie de la réserve du programme

203

. Il s’agit d’une aide

directe calculée en fonction du nombre et de la catégorie des véhicules

exploités (poids lourds, véhicules utilitaires légers, autocars, ambulances et véhicules sanitaires

légers

). Les conditions et modalités d'attribution de l’aide ont été fixées par vo

règlementaire

. La gestion du dispositif et le versement de l’aide ont été confiés à l’ASP.

D’après le ministère chargé des transports, au 14 décembre 2022, 23 203 entreprises ont

bénéficié de l’aide, pour 393 075 véhicules. Au 28 décembre 2022, près d

e 342,5

M€ d’aides

ont été versés, hors frais de gestion, les versements devant se poursuivre au début de 2023

D -

Programme 355 :

35 Md€

de dette de SNCF Réseau portée

par l’État

Le principe, les modalités et le montant des reprises de dette ont été prévus dans le cadre

des lois de finances des années considérées.

Ainsi, l’article 229 de la loi de finance pour 2020

a posé le principe d’une reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État à hauteur de 25 Md€ à

effet au 1

janvier 2020, conformément aux engagements pris le 25 mai 2018 par le Premier

ministre dans le cadre de la réforme du groupe public ferroviaire. De même,

l’article 167 de la

loi finances pour 2022 a posé le principe d’une reprise de la deuxième tranche de la dette de

SNCF Réseau à hauteur de 10

Md€

, à effet du 1

janvier 2022.

La convention intègre l’ensemble du réseau des TET, soit près de 80 trains quotidiens, qui transportent chaque

année près de 9 millions de passagers. Il est c

omposé de trois lignes structurantes, quatre lignes d’aménagement

du territoire et quatre lignes de nuit.

LFR1, 33,5 M€ de CP ont été ouverts pour reconstituer une partie de la réserve du P

203 utilisée pour l’aide

au transport routier

; 26 M€ d’AE/CP

ont également été ouverts pour financer une aide complémentaire pour le

fret ferroviaire.

L’aide forfaitaire est fixée par type de véhicule

: 300

€ pour une ambulance, 400 à 750

€ pour les véhicules de

transport routier selon leur PTAC, 1 000

€ pour un

autocar et 1 300

€ pour un véhicule tracteur de transport routier

de marchandises.

Cf. décret 2022-511 du 8 avril 2022 modifié par le décret 2022-804 du 11 mai 2022.

Un nombre important de véhicules exploités par les entreprises éligibles ne pouvaient être reliés à ces entreprises

par les données de l’

État car

loués auprès d’un tiers, sans mention du locataire sur le certificat d’immatriculation.

Cela a nécessité la mise en place

d’

un portail déclaratif spécifique et la mobilisation en nombre de personnel

d'instruction. La quasi-totalité de ces demandes a été traitée à la fin de l'année 2022.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

D’un point de vue budgétaire, si le remboursement du principal de la dette reprise est une

opération de trésorerie qui ne requiert pas l’inscription de crédits, les crédits du programme 355

correspondent aux charges d'intérêt résultant de la reprise de dette. Ce programme a donc

augmenté

à l’occasion de la reprise complémentaire de dette en 2022.

Après 689 M€ exécutés

en 2021, 824,4 M€ ont été exécutés en 2022

. Les crédits ouverts au titre du programme 355 ont

été ajustés à deux reprises, à la faveur des lois de finances rectificatives, afin de refléter au plus

près la prévision d’exécution. Ils ont, dans un premier temps, été ramenés de 836 à 827

M€

dans le cadre de la première loi de finances rectificative avant d’être rehaussés à 829

M€ dans

le cadre de la deuxième loi de finances rectificative (cf. Annexe 11 pour les détails).

III -

Programme 217 : augmentation du titre 2 et fongibilité

asymétrique pour venir en aide aux opérateurs

En 2022, le programme 217

–

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie,

développement et de la mobilité durables

a consommé 3 015,6

M€ de crédits de paiement

, en

augmentation de 5,0 % par rapport à 2021. Les crédits de titre 2, soit 2 759,5

M€

, représentent

91,5 % des CP du programme.

A -

Titre 2 : une augmentation due notamment à la revalorisation

du point d’indice et au paiement anticipé

l’

indemnité spécifique de service

Les ouvertures de crédits de T2 s’élèvent à 2

811,8

M€, dont 27,6

M€ ont donné lieu à un

mouvement de fongibilité asymétrique. Sur les 2 784,3

M€ r

estants, 2 759,5

M€ ont été

consommés, en augmentation de 3,3

% par rapport à 2021. Le taux d’exécution des crédits, qui

s’élève à 99,1

%, est stable par rapport à 2021. Le solde de gestion, de 24,79 M€ dont 1,6 M€

hors CAS

Pensions

, tient compte du dégel

de la réserve de précaution (9,12 M€ HCAS et

4,31

M€ de CAS

Pensions

Le montant total des dépenses de personnel HCAS 2022 augmente de 7,43 % par rapport

à l’exécution 2021 retraitée et s’élève à 1

917,82 M€ (contre 1

807,75

M€ en 2021).

L’évolution de la

masse salariale du programme en 2022 est due notamment aux facteurs

suivants :

les mesures de transfert et de périmètre 2021 de -2,82

M€ impactant la gestion 2022 en

raison principalement des débasages/rebasages des dépenses liées aux transferts en gestion

entrants/sortants ;

d’autres débasages de dépenses au profil atypique à hauteur de

-19,8

M€, incluant le

débasage de la garantie individuelle de pouvoir d'achat versée en 2021, des jours

indemnisés au titre des comptes épargne-temps en 2021, des mesures

d’accompagnement

de réformes ainsi que les indemnités de rupture conventionnelle ;

les mesures catégorielles (24,54

M€ hors CAS) dont la poursuite du protocole «

Parcours

professionnels, carrières et rémunérations » (PPCS), les diverses mesures liées à la mise en

œuvre du RIFSEEP, IFSE et CIA, diverses

mesures de revalorisation des régimes

COUR DES COMPTES

indemnitaires des personnels ministériels, des mesures statutaires pour les catégories C, des

actions de convergence indemnitaire pour les catégories A et B de la filière administrative

;

les mesures générales (25,2

M€), incluant l’augmentation du point d’indice pour

un coût

de 23,27 M€

, et la reconduction du dispositif de la GIPA ;

le glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui a présenté en 2022 un solde de 7,28

M€,

soit

0,38 % de la masse salariale HCAS totale consommée ;

l’indemnisation des jours de congés non pris en 2022

, à hauteur de

8,22 M€

;

le versement des droits relatifs à l’indemnité spécifique de service et l’indemnité spéciale

(soldes ISS) suite à la

bascule au RIFSEEP des corps techniques (75,8 M€) et des IPEF

(1,21 M€)

;

d’autres dépenses parmi lesquelles

celles couvertes par fonds de concours en 2022

(8,92

M€), les rétablissements des indus de rémunérations (

5,24 M€)

l’aide exceptionnelle

inflation (1,01

M€),

la protection sociale complémentaire (4,3 M

€)

la mise en œuvre de

l’allocation forfaitaire de télétravail (2,97 M€)

L’année 2022 a ainsi donné lieu à deux évènements non prévus au stade de la

programmation, ayant nécessité l’ouverture en L

FR de 110,1

M€

la revalorisation de 3,5

% du point d’indice de la fonction publique à compter du 1

juillet

2022, soit un coût chiffré à 23,3

M€ pour le P.217 et à 14,7

M€ pour les opérateurs de la

mission ;

le versement aux profits des agents des corps

techniques des soldes de l’indemnité

spécifique de service (ISS) suite à la bascule au 1

janvier 2021 des agents au régime

indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement

professionnel (RIFSEEP) ; ces versement

s devant initialement s’étaler sur

six annuités,

pour un surcoût chiffré à 61,5

M€ pour le P.217 et à 23,1

M€ pour les opérateurs de la

mission.

Les opérateurs ont bénéficié d’une prise en charge totale des surcoût

s liés au versement

des soldes d’ISS et partielle des surcoûts liés à la revalorisation du point d’indice, pour un

montant total de 27,6

M€ pris en charge sur les crédits T2 du 217 par un mouvement de

fongibilité asymétrique.

La masse salariale des OPA mis à disposition des collectivités territoriales représente à

9,06

M€ en 2022, remboursée à l’État par les collectivités bénéficiaires du transfert

à hauteur

de 8,68

M€. Le ministère a mis en place un suivi de chaque étape et auprès des nombreux

acteurs impl

iqués dans ce processus ayant permis d’obtenir un rattachement en gestion de la

majorité des montants appelés.

Le chiffrage présenté intègre, dans les mêmes proportions, la revalorisation de la population des OPA et des

marins de commerce qui ne bénéficient ni de la reval

orisation du point d’indice, ni de la revalorisation du SMIC,

et pour lesquels le ministère a obtenu un financement complémentaire.

onformément aux dispositions de l’article 10 de la loi n° 2009

-1291.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

B -

Hors-titre 2, une exécution qui porte les versements exceptionnels

aux opérateurs

Les crédits de paiement consommés sur le programme hors titre 2

s’élèvent à 256,1

M€,

en hausse de 14,2 % par rapport à 2021.

Cette augmentation est principalement le fait d’un

mouvement de fongibilité asymétrique depuis les crédits de titre 2 vers des crédits de titre 3.

Ces crédits ont été versés à plusieurs opérateurs de la mission, sous la forme de SCSP pour la

prise en charge des versements ISS et de la prise en charge partielle de l’augmentation du point

d’indice de la fonction publique mentionnés supra.

IV -

Les autres programmes de la mission

A -

Programme 205

–

Affaires maritimes

l’aide aux ferries

En 2022, 240,0

M€ de crédits de paiement ont été consommés

sur le programme 205

–

Affaires maritimes

, en augmentation de 44,8 % par rapport à 2021

(+74,33 M€)

. Rapportée aux

crédits ouverts, l’exécution est de

89,5 % . Il

s’agit essentiellement de dépenses d’intervention

(68,5 %) concentrées à 79 %

(130,10 M€) sur l’action 3.

L’action 3 est la plus importante

du programme en montant, avec plus de 141,2 M

€

AE/CP programmés initialement pour 2022

et 130,60 M€ de crédits de

paiements exécutés. Le

budget (AE=CP) est en forte hausse

(+54,46 M€ par rapport à 2021)

du fait des crédits

spécifiquement identifiés pour déployer l’aide aux ferries dans

le cadre de la crise du COVID,

modifiée et étendue en 2022 par le dispositif de so

utien à l’emploi

aux entreprises d'armement

maritime (SEAM)

ainsi qu’à un soutien ponctuel et exceptionnel

l’entreprise

Brittany Ferries

à hauteur de 45 M€

(soutien initialement prévu en 2021 mais en partie reporté).

B -

Programme 159

–

Expertise, information géographique

et météorologique :

une exécution centrée sur les opérateurs

Le programme 159 affiche en 2022 un taux de consommation de 99,7 % en crédits de

paiement à hauteur de 479,8 M

€

. Il est composé à plus de 95 % de subventions pour charge de

service public (SCSP) versées au

Centre d’études et d’expertise sur les risques,

l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema),

l’Institut national de l’information

géographique et forestière (IGN) et à Météo-

France. L’enveloppe des SCSP effecti

vement

versées aux trois opérateurs est en légère baisse, de -

0,3% par rapport à l’année 2021.

La gestion 2022 a été marquée par l’augmentation de 3,5% du point d’indice de la fonction

publique, se traduisant par des dépenses supplémentaires pour les opérateurs, non provisionnées

dans leurs budgets initiaux. Ces surcoûts sont chiffrés pour la gestion 2022

à 2,6

M€ pour le

Cerema, 1,3

M€ pour l’IGN et 3,15

M€ pour Météo

France. La crise énergétique s’est également

traduite par des surcoûts évalués à 1,8

M€

pour Météo-France et 1

M€ pour le Cerema.

Pour la période du 1

juillet au 31 décembre. En année pleine, ces surcoûts sont doublés.

COUR DES COMPTES

Une partie de ces surcoûts a fait l’objet d’une prise en charge par l’

État :

Météo-

France a bénéficié d’une compensation exceptionnelle de 4,2

M€ depuis le

programme 217 pour couvrir le surcoû

t du point d’indice et

une partie des fluides, ainsi que

du dégel de la réserve appliquée à sa SCSP, soit 6

M€

, ces surcoûts ayant été jugés non

soutenables pour l’opérateur.

La SCSP de Météo-France sera revalorisée à compter de 2023

pour prendre en charge une partie de ces surcoûts ;

’IGN a bénéficié d’une compensation exceptionnelle de 1,3

M€ versé

e à partir du

programme 159, par redéploiement de crédits du CGDD sur décision du responsable de

programme par soucis d’équité avec Météo

-France.

La SCSP de l’opérateur sera revalorisée

à concurrence du surcoût lié à l’augmentation du point d’indice de la fonction publique à

compter de 2023 ;

le Cerema a pu assumer les surcoûts enregistrés sur la gestion 2022. Il bénéficiera à compter

de 2023 d’une

revalorisation de sa SCSP.

Ces trois opérateurs bénéficient également de crédits transférés depuis le Fonds

d'accompagnement

interministériel

Ressources

humaines

(FAIRH)

titre

l’accompagnement de la transformation, à hauteur de 2,39

M€ en AE et CP po

ur Météo-France,

1,99

M€ en AE et CP pour le C

erema et 0,56

M€ en AE et CP pour l’IGN

ainsi que de crédits

du plan de relance.

Le programme 159 finance les moyens dédiés au CGDD pour élaborer et mettre en œuvre

sa politique. La consommation sur cette acti

on s’établit en 2022 à 17,4

M€ en AE et 17,0

M€

en CP, contre 13,4

M€ en AE et 13,5

M€ en CP en 2021. Cet

accroissement relève à la fois

d’une augmentation nette des crédits de fonctionnement (+1,9

M€ en AE, soit +23

% et

+2,5

M€ en CP

, soit +31 %), et des

crédits d’intervention (+1,6

M€ en AE et +0,5

M€ en CP).

Le CGDD assure notamment le suivi de la mise en œuvre du plan national pour les achats

durables (PNAD 2022-2025) lancé le 15 mars 2022, au titre duquel il a reçu des virements à

hauteur de 3

M€ en AE

et CP en provenance des programmes 174 et 181

, dont seuls 1,6

M€

ont été engagés.

Le CGDD a piloté la création d’un dispositif de guichet vert pour les acheteurs

soumis à la commande publique, le développement d’outils pour les acheteurs et des campagnes

de promotion. Le PNAD vise à atteindre, d’ici 2025, 100

% des contrats de la commande

publique

notifiés avec au moins une considération environnementale et 30 % avec une

considération sociale.

C -

Programme 113

–

Paysages, eau et biodiversité

: une part importante

de crédits ouverts en fin de gestion

En 2022, 316,5 M

€ d'AE et 310,7

M€ de CP ont été consommés sur le programme 113,

les CP enregistrant une hausse de 29 % par rapport à 2021, et de 63 % par rapport à 2020. Le

taux d'exécution des crédits ouverts est de 91,6 % en AE et 88,6 % en CP, en tenant compte des

REJB bloqués.

Décret n°2022-935 du 27 juin 2022 portant virement de crédits.

Le ministère indique que la commande publique représente plus de 8 % du PIB.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

Une sous-exécution principalement due à une ouverture massive de crédits en fin de

gestion

Le taux d'exécution, qui peut paraitre faible, doit tenir compte de l'ouverture tardive, en

LFR 2 d'un montant de 83,2

M€ en AE et de 79,2

M€ en AE, soit respectivement 34,1

% et

32,5 % de la dotation LFI du programme. Ces crédits sont affectés au financement :

d’actions de renforcement des réseaux d’eau

en réponse à la sécheresse de l’été 2022, à

hauteur de 50

M€

entièrement versés aux

Agences de l’eau, pour

48,3

M€, et à l’OFB, pour

1,7 M

€

;

du plan tourisme « Destination France » à hauteur de 7

M€ en A

E et 9

M€ en CP

;

de la compensation des dégâts de grand gibier.

Le plan en faveur du tourisme « Destination France » relève d'un plan interministériel

décidé fin 2021, pour lequel 20

M€ en AE et 18

M€ en CP ont été ouverts sur la base de reports

croisés en début d'année, et d'ouvertures en LFR 2 : ces dernières ne répondaient pas à un besoin

de fin de gestion, l'exécution 2022 étant inférieure aux crédits disponibles en début d'année.

Le financement de la compensation au titre des dégâts de gibier

, dont l’enveloppe

totale

est de 45

M€

sur 2022-2023

, est également abondé par un dégel intégral de la réserve à hauteur

de 8,76

M€ en AE

= CP. L'information donnée aux parlementaires est restée très limitée. La

compensation est composée en réalité de deux mesures distinctes :

une prise en charge du surcoût de l'indemnisation des dégâts de grand gibier aux cultures

du fait de l'augmentation du prix des céréales liée à la guerre en Ukraine. Annoncée dans

le plan de résilience présenté en début d'année, cette aide est estimée à 18,6

M€ en AE et

CP. Elle a été décaissée à 70 % avant la fin de gestion.

le financement d'un « futur plan permettant de diminuer les dégâts entraînés par le gibier

selon les termes énoncés par le ministère, dont l'enveloppe reste floue. Les crédits prévus

n'ont pas été engagés en 2022, et seront intégralement reportés à 2023.

’agissant du

financement additionnel du plan tourisme et du « futur plan permettant de

diminuer les dégâts entraînés par le gibier

, une ouverture en loi de finances pour 2023, dument

étayée dans le PAP, eut été plus respectueuse de l'annualité budgétaire, et plus transparente pour

les parlementaires et le grand public.

Les crédits ouverts en LFR 2 et non consommés ont vocation à être reportés, soit 18,3

M€

en AE et 29,7

M€ en CP.

Plus de 70

M€ en AE et CP ont ainsi été

ouverts ou redéployés en gestion en réponse aux

conséquences de la crise climatique et de la guerre en Ukraine. Ce montant couvre la

compensation aux fédérations de chasseurs à hauteur de 18,6

M€, l'ajout de 50

M€ de crédits

d'intervention à destination des agences de l'eau et de l'OFB pour lutter contre les fuites d'eau,

ainsi qu'une aide de 1,4

M€ au profit du conservatoire du littoral au titre des conséquences des

Cette enveloppe, qui ne figurait pas dans le projet de loi de finance rectificative, a été décidée au cours du débat

parlementaire.

Sur cette enveloppe, le ministère indique que 10

M€ seront abondés sur les crédits 2023 par levée de la réserve

de précaution.

L’indemnisation des dégâts de grand gibier aux cultures est

supportée par les fédérations de chasseurs dans le

cadre de l'exécution de leurs missions de service public.

COUR DES COMPTES

incendies de Gironde, Bretagne et Normandie, et pour contribuer au financement de travaux de

reconquête naturelle et paysagère sur des sites dégradés sur l'ensemble du territoire.

Dans une moindre mesure, cette sous-exécution est également liée à des reports de fonds

de concours en début de gestion : 9,86

M€ en AE et 10,08

M€ en CP avaient été reportés de

2021 vers 2022, auxquels viennent s'ajouter les rattachements prévus au cours de l'exercice pour

une enveloppe de 18,05

M€ en AE et 19,25

M€ en CP. Ces crédits ont été consommé

s à hauteur

de 11,18

M€ en AE et 9,30

M€ en CP, soit respectivement 62,0

% et 48,3 % des enveloppes

disponibles, mais en forte augmentation par rapport aux consommations 2021 qui s'élevaient à

5,6

M€ en AE et 6,7

M€ en CP

Un programme largement tourné vers les opérateurs

direction de l’eau et de la biodiversité (

DEB) assure la tutelle de 20 opérateurs, et leur

consacre la majeure partie de ses crédits, en complément des taxes affectées perçues

directement par les Agences de l'eau et par le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres.

Les SCSP ont été exécutées à hauteur de 57,85 M

€ en AE et CP, contre 53,

43 M

€ en

2021. L'Office français de la biodiversité (OFB) a notamment bénéficié d'une augmentation de

1,8 M

€ dans le cad

re du transfert des laboratoires d'hydrobiologie des DREAL à compter du

septembre 2022.

Les dépenses de transferts aux opérateurs, exécutés à hauteur de 119 M

€ en AE et

124,5 M

€ en CP ont plus que doublés, du fait notamment de l'abondement en LFR2 de

50 M

€

au profit des Agences de l’eau et de l’OFB

Les dotations en fonds propres restent minimes, exécutées à hauteur de 5 M

€ en AE et

4,5 M

€ en CP.

Les opérateurs du programme ont également bénéficiaires de crédits du plan de relance.

La DEB n'a procédé à aucune compensation des surcoûts liés à l'augmentation du point

d'indice de la fonction publique au 1

juillet 2022 et à l'augmentation du prix de l'énergie. Les

surcoûts de masse salariale pour les opérateurs sont évalués à 4,9

M€ pour 2022 et 9,8

M€ e

année pleine. Les opérateurs les ont absorbés par redéploiement interne, y compris sur des

crédits d'investissements dont le ministère indique, sans les chiffrer, qu'ils sont "

contrebalancés

en 2022-2023 par le plan de relance

". La DEB ne prévoit pas d'augmentation des subventions

en conséquence pour 2023, à l'exception de l'OFB dont la SCSP est revalorisée à hauteur de

M€ en 2023

. La Cour appelle la vigilance du Ministère sur de tels effets collatéraux et

invite à les chiffrer précisément.

Le PAP 2023 précise que cette hausse est destinée à couvrir l’augmentation du point d’indice des agents, à

résorber le déficit budgétaire de l’opérateur et à atteindre les objectifs fixés par son contrat d’objectifs et de

performance (COP) pour la période 2021-2025.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

D -

Programme 181

–

Prévention des risques

renforcement de l’A

deme

et montée en puissance du Fonds Barnier

En 2022, 986,4

M€ en AE et 998,1

M€ de CP (hors titre 2) ont été consommés sur le

programme 181. Une fois retraités des

retraits d’engagement «

bloqués »

, les taux de

consommation sont respectivement de 98,3 % et de 92,7 %. En AE, la quasi-totalité des sous-

consommations relève de fonds de concours.

Les versements aux opérateurs,

une forte revalorisation au profit de l’A

deme

Les subventions pour charge de service public allouées aux opérateurs du programme

représentent le premier poste de dépense, soit 677,6

M€ en AE et CP ouverts en LFI, exécutées

à hauteur de 659,0

M€, soit un taux d’exécution de

97,3 %. Le principal opérateur du

programme, l'Ademe, voit sa SCSP augmenter de 50,7

M€ en AE et CP, pour atteindre

576,7

M€ en AE et CP, soit 87,5

% du montant total des SCSP versées.

L’A

deme est

notamment un acteur clé du plan de relance, pour une enveloppe de plus de 1,6

Md€ sur la

durée du plan, des progr

ammes d’investissement d’avenir et de France 2030

Les autres opérateurs du programme, parmi lesquels l'Ineris, le BRGM, l'ANSES et

Geoderis bénéficient d'une stagnation ou de faibles hausses de leur SCSP.

Des versements complémentaires ont été effectués aux opérateurs :

par transfert : 12

M€ en AE et CP versés à l'A

deme pour abonder le Fonds tourisme

durable, cette somme ayant été dégagée par dégel partiel de la réserve en fin de gestion ;

sous forme de dotation en fonds propres : 2,25

M€ en AE et CP vers

és à Météo-France

pour l’amélioration des moyens de prévision météorologique de la Corse et 1

M€ en AE

et CP versé à l'Ineris

pour poursuivre la mise en œuvre du plan post Lubrizol.

Pour la deuxième année consécutive, l'INERIS affiche un budget prévisionnel négatif de

-1,8

M€

, sur un total de dépenses de 72,4

M€, tenant compte d'une hausse des dépenses

d'énergie. Le versement à l'INERIS de la quote-part due au titre de l'astreinte décidée par le

Conseil d'État dans le cadre du contentieux relatif à la qualité de l'air, soit 2

M€

, a été reporté

en 2023.

Un impact réel mais limité de la conjoncture

La conjoncture inflationniste et les prix de l'énergie se sont traduits par des charges

additionnelles sur l'État et ses opérateurs. Dans ce cadre, l'ASN a bénéficié de l'ouverture de

crédits complémentaires en titre 2 en fin de gestion, pour le financement de l'indemnité

"inflation", de l'impact de la hausse de l'indice minimum, de la hausse du point d'indice et de

l'allocation du forfait télétravail, pour une enveloppe de 262 500

€ en AE et CP. L'I

neris, dont

les installations techniques sont fortement consommatrices, avait anticipé une augmentation de

25 % de ses charges d'énergie. Ce surcoût n'a pas fait l'objet de compensation.

Retraits d’engagement juridiquement basculé (REJB) non éligible à un recyclage.

Budget rectificatif voté par le CA en septembre 2022.

COUR DES COMPTES

Le ministère indique que certaines dépenses ont été reportées du fait de difficultés

d'approvisionnement, notamment dans le domaine de la prévention des risques hydrauliques,

dont l'ampleur n'est pas évaluée.

Le Fonds Barnier se normalise et concentre l'essentiel des restes à payer

Le Fonds Barnier bénéficie en 2022 d’une enveloppe de 235

M€ en AE et 27

M€ en CP,

incluant 43

M€

de CP reportés. Cette enveloppe est très supérieure aux recettes dont

bénéficiait le Fonds avant sa budgétisation en 2021

. Le volume d’AE

connait une baisse de

43,4 % du fait de la non-reconductibilité des 160

M€ d'AE dits «

complémentaires » ouverts en

2021 pour couvrir des opérations n’ayant pas été concrétisées par un acte juridique, mais

représentant un engagement moral de l’

État, et de la baisse de l'enveloppe dédiée aux suites de

la tempête Alex, passée de 50

M€ à 30

M€ en AE et CP. Elle couvre des actions de

reconstruction par les collectivités territoriales et d'acquisition de biens dans des zones ayant

vocation à devenir inconstructibles.

Les crédits du fonds Barnier ont été exécutés à hauteur de 97 % en AE et 78 % en CP,

contre 72,3 % en AE et 79,1 % en CP en 2021. La consommation des CP affiche une forte

croissance : 215

M€ en 2022, contre 162

M€ en 2021 et 125

M€ en moyenne sur la période

2015-2020. Cette forte consommation est à mettre en regard du volume de reste à payer du

Fonds, qui s'élève à 598,42

M€, en très légère décroissance (602

M€ fin 2021)

, et appelle une

vigilance sur la soutenabilité des restes à payer, dont l'échéancier est en cours de consolidation.

L’ASN affiche de forts beso

ins de personnels

Le programme 181 porte les crédits de personnels de l’ASN, exécutés à hauteur de

43,04

M€ en 2022, après un mouvement de fongibilité de 7,7 M€ (AE et CP) pour la prise en

charge de personnels mis à disposition par l’IRSN. En 2022, l’ASN sature son schéma d’emploi

(+7 ETP) et exécute son plafond d’emploi

s à hauteur de 444,12 ETPT pour une autorisation de

445 ETPT. Sur la période 2018-

2022, l’ASN a créé 19 ETP, dont 5 attribués en cours de gestion

2022 à périmètre constant. Les besoins estimés sur la période 2023-2027

s’élèvent

à 21 ETP.

La budgétisation du Fonds s'est accompagnée d'un engagement de report automatique pendant 2 ans hors AE

"complémentaires". Ces dernières, dont le solde s'élevait à 77

M€ à fin 2021 n'ont pas été reportées

Recettes plafonnées à partir de 2018 à 131,5 M€ par an, net des frais de gestion, jusqu'à intégration au budget

général de l’État au 1er janvier 2021

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________

La Cour formule les recommandations suivantes :

(Recommandation maintenue) : subordonner toute modification des dispositifs de bonus-

malus automobile et d’aide à la conversion à une étude d’impact et approfondir

l’évaluation de l’efficacité environnementale des dispositifs

(DGEC) ;

(Recommandation maintenue) : revoir les modalités de budgétisation et de paiement des

charges du service public de l’énergie pour mettre fin à une gestion des éché

anciers de

dépenses guidée par des considérations d’opportunité budgétaire

(DGEC et DB) ;

(Recommandation modifiée) : compléter le projet annuel de performance (PAP) du

programme 345 par un état des flux entrants de nouveaux contrats de soutien aux énergies

renouvelables, justifiés au premier euro (DGEC) ;

(Recommandation maintenue) : compléter le projet annuel de performance (PAP) et le

rapport annuel de performance (RAP) de la mission EDMD par un état des investissements

en faveur des transports financés sur crédits budgétaires et sur crédits de l’AFITF

(DGITM).

Chapitre III

Des moyens en forte croissance mais des missions

de moins en moins lisibles

I -

Des dépenses fiscales qui accusent

un coût en forte croissance

Le coût total des dépenses fiscales de la mission pour 2022 est chiffré à 7,92 Md

€ d’après

le tome 2 des

Voies et moyens

annexé au PLF 2023. Les dépenses fiscales représentent 19,7 %

des dépenses budgétaires de la mission pour 2022, ratio stable par rapport à 2021 mais résultat

d’une

forte hausse tant des dépenses budgétaires que des dépenses fiscales. Ces dernières

augmentent en effet de 61,4 %, soit 3,01 Md

€ par rapport au

chiffrage révisé pour 2021 dans

les

Voies et Moyens

annexé au PLF 2023. Une telle augmentation n'était pas prévue dans le

Voies et moyens

annexé au PLF 2022, qui chiffrait le coût des dépenses fiscales (DF) de la

mission pour 2022 à 4,63 Md

€, en légère baisse par rapport au montant évalué po

ur 2021 dans

le PLF 2022, soit 4,70 Md

€.

Graphique n° 12 :

dépenses fiscales et budgétaires 2022 de

la mission (Md€)

Source

: Cour des Comptes d’après données Chorus (pour les dépenses budgétaires)

et données Voies et Moyens du PLF 2023 (pour les dépenses fiscales)

COUR DES COMPTES

Cette forte augmentation résulte principalement de celle de la DF 320119

Détermination du résultat imposable des entreprises de transport

maritime en fonction du

tonnage de leurs navires

», chiffrée à 52

M€ pour 202

1 et 2022 dans le PLF 2022, et à

respectivement 395

M€ et 3

810

M€ pour 202

1 et 2022 dans le PLF 2023, soit une

multiplication par 7,6 pour 2021 et par 73 pour 2022. Le montant estimé pour 2023 est maintenu

au niveau élevé de 2022, soit 3

810 M€

, ce qui porte cette dépense fiscale au 6

ème

rang des

dépenses fiscales les plus onéreuses du PLF 2023, et la première pour la mission. Instaurée en

2003, cette dépense fiscale concerne 40 armateurs et leur permet de bénéficier d'une taxation

forfaitaire au tonnage, en lieu et place de l'impôt sur les sociétés, indexé sur les bénéfices.

L'évolution du chiffrage relève ainsi, non d'une modification du dispositif

mais des importants

profits enregistrés par le secteur en 2021 et 2022

. Aucun commentaire n'est apporté ni dans le

Voies et moyens

annexé au PLF 2023, ni dans le PAP 2023 du programme 205. Un amendement

visant sa suppression

a été rejeté au motif qu'il s'agit d'un dispositif mis en place dans le cadre

d'une politique partagée à l'échelle européenne et mondiale, du fait du caractère aisément

délocalisable de l’activité. Il impose le choix du mode d'imposition pour une durée de 10 ans,

les armateurs devant payer le montant forfaitaire y compris lors d'exercices déficitaires. Le

ministère souligne le risque de générer un désavantage compétitif pour les armateurs français

vis-à-vis de leurs concurrents en cas de remise en cause du système.

Si l'on neutralise l'augmentation de la DF 320119, le coût des autres dépenses fiscales de

la mission est en baisse de 406

M€ entre 2021 et 2022,

selon les chiffrages du PLF 2023. Cette

baisse relève :

pour 208

M€ de l'extinction progressive du crédit d'impôt pour la transition énergétique

(CITE, DF 110222) au profit du dispositif MaPrimeRénov’ d’incitation à la rénovation

énergétique financé sur crédits budgétaires, l'année 2022 étant la dernière année d'incidence

budgétaire du CITE ;

pour 180

M€ d'une réévaluation à la baisse du Tarif réduit pour l’électricité consommée par

les transports collectifs ferroviaires et routiers (train, métro, tramway, câble, autobus

hybride rechargeable et électrique, trolleybus) (DF 820204).

Ces coûts représentent au total 8,4 % des dépenses fiscales de l'État et relèvent

principalement

de l’

accise sur les énergies (3 628

M€) et des impôts sur les sociétés (3

811

M€).

Des dépenses fiscales concentrées sur trois programmes

Les dépenses fiscales de la mission sont principalement portées par les programmes 174,

203 et 205 (cf. Graphique n° 13 :). Cinq dépenses fiscales concentrent 86,7 % du montant total

des dépenses fiscales de la mission et 7,3 % du total des dépenses fiscales de l'État, au regard

des chiffrages pour 2022 présentés dans le PLF 2023.

Le MTECT souligne que le chiffrage de cette dépense fiscale en 2024 devrait revenir à son niveau nominal, de

l’ordre de 50

M€.

Le montant est chiffré par reconstitution de bases taxables à partir des données déclaratives fiscales. Sa fiabilité,

évaluée dans le PLF 2022 à « bonne », est qualifiée dans le PLF 2023 de « très bonne ».

Ces profits sont notamment le fait de la hausse du taux de fret. Le ministère reporte ainsi le prix du conteneur

de 40 pieds : 1 500 $ en juin 2020, 11 000 $ en septembre 2021, 2 500 $ en décembre 2022.

Amendement 410 au PLFR 2 pour 2022 débattu en séance le 7 novembre 2022.

DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS

DE MOINS EN MOINS LISIBLES

Graphique n° 13 :

dépenses fiscales et dépenses budgétaires par programme

Source : Cour des comptes

Quatre de ces cinq principales dépenses fiscales sont cotées défavorables pour

l'environnement. La DF 320119 relative aux entreprises de transport maritime, devenue

conjoncturellement la dépense fiscale la plus onéreuse de la mission, est cotée « neutre », sans

plus d'élément sur le scénario contrefactuel retenu permettant d'asseoir cette cotation.

Parmi ces cinq dépenses fiscales, seule la DF 800201 relative au gazole non routier (GNR)

est bornée, avec une fin d'incidence budgétaire en 2023. Sa suppression, initialement prévue

pour le 1

juillet 2021 aux termes de l’article 16 de la LFI 2020

, a été repoussée au 1

janvier

2023

, puis au 1

janvier 2024

Une telle suppression avait déjà été inscrite dans le projet de loi de finances pour 2019, avant d'être retirée à la

suite du mouvement des « gilets jaunes ».

Loi n°2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, article 22.

COUR DES COMPTES

Tableau n° 16 :

les cinq principales dépenses fiscales de la mission EDMD

Prog

Intitulé dans PLF 2023

PLF 2022

PLF 2023

prévision

2021

prévision

2022

montant

2021

prévision

2022

prévision

2023

205

320119

Détermination

résultat

imposable des entreprises de

transport maritime en fonction

du tonnage de leurs navires

395

3810

174

800201

Tarif réduit des gazoles non

routiers autre que celui utilisé

pour les usages agricoles

1150

1115

174

800216

Tarif

particulier

pour

superéthanol E85, carburant

essence comprenant au moins

65 % d'éthanol

193

256

203

800221

Tarif réduit (remboursement)

pour

les

gazoles

utilisés

comme

carburant

par

les

véhicules routiers de transport

de marchandises d'au moins

7,5 tonnes

1408

1268

1247

174

830201

Tarif réduit pour les gaz

naturels consommés comme

combustible

dans

les

installations

grandes

consommatrices d

’

énergie et

soumises au régime des quotas

’

émission de gaz à effet de

serre du dispositif ETS (niveau

d'intensité

énergétique

moins égal à 3 % en valeur de

production ou 0,5 % en valeur

ajoutée)

467

470

432

Source : Voies et Moyens tome 2, annexé aux PLF 2022 et 2023

Un dispositif de performance aveugle sur les dépenses fiscales les plus onéreuses

Les cinq dépenses fiscales les plus onéreuses de la mission ne sont rattachées à aucun des

indicateurs de performance définis dans le tome 2 des

Voies et moyens

annexé au PLF 2023.

Aucune dépense fiscale n'a fait l'objet d'une évaluation en 2022, à l'exception de l'analyse

de l'impact environnemental, qui reste cependant décorrélé de la chaine décisionnelle.

DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS

DE MOINS EN MOINS LISIBLES

Des dépenses fiscales très nombreuses, dont les estimations restent lacunaires

Le nombre de dépenses fiscales rattachées à titre principal à la

mission s’élève à 68 en

2022

, poursuivant la tendance à l'augmentation observée depuis 2008. Neuf nouvelles

dépenses fiscales

s'ajoutent aux 61 existantes en 2021 ; deux ont été supprimées. Le montant

des nouvelles DF est faible ou non chiffré, à l'exception du c

rédit d’impôt destiné à l’acquisition

et à la pose de systèmes de charge pour véhicule électrique (DF 110268), évalué à 7

M€ pour

2022. Les autres nouvelles dépenses fiscales concernent des exonérations de taxes à l'essieu,

des exonérations de taxe sur la masse en ordre de marche sur les véhicules de tourisme et le

plafonnement à 50 % du prix des véhicules du malus CO

sur les véhicules de tourisme.

Parmi les dépenses fiscales maintenues, deux restent non chiffrées et treize sont évaluées

à moins de 0,5 M€. Dix

-sept dépenses fiscales ont un nombre de bénéficiaires nul. Trente

dépenses fiscales représentant un coût total de 2 350

M€ en 2022 ont un nombre de bénéficiaires

non déterminé.

II -

Le rôle majeur des opérateurs au sein de la mission

mission se caractérise par le poids et le rôle des opérateurs dans la mise en œuvre des

politiques publiques portées par le ministère (cf. Annexe n° 13 : pour des compléments)

périmètre des opérateurs principaux de la mission comprend 34 établissements publics, un GIP

et une association (cf. annexe 9), stable depuis 2020.

A -

Des ressources publiques stables hors plan de relance, provenant

principalement des taxes affectées

Les subventions pour charges de service public (SCSP) représentent 5,9 % des crédits de

la mission, soit 1 568,62

M€ versés aux opérateurs de la mission en 2021 contre 1

476,17

M€

en 2021, soit une hausse de 5,9 %, après une baisse de 3,5% entre 2021. Elles sont portées pour

l’essentiel par le programme 181 –

Prévention des risques

avec l’A

deme notamment (577

M€)

et le programme 159

–

Expertise, information géographique et météorologique

(463

M€, en

intégrant les transferts survenus en cours de ge

stion au titre du fonds d’accompagnement

interministériel des ressources humaines). En plus des SCSP, une partie des crédits de la

mission financent des mesures portées par les opérateurs, via des transferts et des dotations en

fonds propres. 22 % des crédits budgétaires de la mission financent des opérateurs. Cette

proportion s’élève à plus de 80

% en moyenne pour les programmes 159, 174, 181, 113 et 205.

Sur un total de 465 dépenses fiscales.

DF 930101, 930102, 930103, 940102, 940103, 940202, 940203 et 970106.

COUR DES COMPTES

Le principal mode de financement des opérateurs de la mission reste les taxes affectées

pour un montant évalué à 5,20

Md€ en LFI 2023

, stable par rapport à l’exécution 2021. Cette

stabilité masque une forte baisse de la Contribution spéciale pour la gestion des déchets

radioactifs au profit de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (

ANDRA),

contrebalancée par une hausse des taxes affectées au profit de l’AFITF. Près de 80

% du volume

des taxes affectées des opérateurs de la mission sont destinées à l’AFITF (1,9

Md€) et aux

agences de l’eau (2,2

Md€). Les autres établissements concerné

s sont notamment la Société du

Grand Paris (SGP) et Voies navigables de France (VNF).

Les taxes affectées aux opérateurs de la mission représentent environ 27 % du total des

taxes affectées à l’ensemble des opérateurs de l’État, contre 32

% en 2021.

Les opérateurs du programme sont également bénéficiaires de ressources du plan de

relance, soit pour leur propres besoins (ex. subventions pour rénovation thermique, subventions

pour des actions biodiversité menées par les opérateurs eux-mêmes), soit pour assurer la mise

en œuvre de dispositifs particuliers. L’AFITF, l’A

deme

et les Agences de l’eau sont plus

particulièrement sollicitées.

B -

Des dépenses des opérateurs à la hausse

Entre 2020 et 2021, les dépenses des opérateurs rattachés à un programme de la mission

avaient crû de 0,55

Md€

pour atteindre 12,3

Md€, après une hausse de 1

Md€ entre 2019 et

2020. En 2022, les dépenses des opérateurs poursuivraient cette tendance à la hausse, de l’ordre

de 700 M€, en particulier du fait de la hausse des dépenses de l’AFITF et de l’A

deme, qui

mettent en œuvre des dépenses du plan de relance.

Aucun opérateur rattaché à la mission n’a fait l’objet d’un prélèvement de fonds de

roulement en 2022.

Les données d’exécution consolidées des opérateurs ne sont pas disponibles à la

date du

présent document.

5,21

Md€ en exécution 2021, 5,30

Md€ en prévision 2022, 6,10

Md€ en prévision 2023,

Voies et moyens

Tome

1, 2023.

DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS

DE MOINS EN MOINS LISIBLES

C -

Évolution des effectifs

Graphique n° 14 :

plafond

d’emplois et exécution des emplois des opérateurs (en ETPT)

Source : MTE

En LFI 2022

, le nombre maximal d’emplois rémunérés par les opérateurs de la mission a

été fixé à 19 309 ETPT, contre 19 266 en LFI 2021, mettant fin à une trajectoire à la baisse

depuis plusieurs années. La LFR 2 a réhaussé ce plafond à 19 374 ETPT, pour tenir compte de

l’augmentation de 65 ETPT du plafond d’emploi de l’A

deme.

La plupart des opérateurs ont connu à périmètr

e constant des baisses d’effectifs plus ou

moins marquées, avec des mouvements internes complexes et diversifiés. Deux opérateurs sont

plus particulièrement concernés par des hausses d’effectifs

la Société du Grand Paris poursuit sa montée en puissance,

avec un plafond d’emploi

fixé

en LFI 2022 à 1

025 ETPT, contre 875 en 2021, plafond qu’elle avait sous

-exécuté à hauteur

de 789 ETPT ;

’A

deme

, dont le plafond d’emploi a continuellement baissé de 2012 à 2020, passant de

967 à 858 ETPT avant de remonter en

2021, bénéficie en 2022 d’un plafond réhaussé de

65 ETPT pour la

mise en œuvre des mesures

de France 2030.

L’Office français de la biodiversité

et les Parcs nationaux, avec la création en 2019 du

Parc de Forêts, bénéficient d

’un

e légère hausse de plafond

d’emploi.

Les autres opérateurs

accusent une relative stabilité, voire une baisse.

Les données d’exécution des plafonds d’emplois des opérateurs en 2022 ne sont que

partiellement connues à la date du présent rapport. Selon les premiers éléments reçus, ils

devraient de nouveau être sous-exécutés. En particulier,

l’exécution du plafond d’emploi

s de

l’A

deme

pour 2022 s’est établi

e à 905,6 ETPT, en hausse de 38,6 ETPT par rapport à

l’exécution 2021 mais toujours en deç

de l’autorisation parlem

entaire revalorisée en cours de

gestion.

20 237

19 791

19 578

19 312

19 266

19 374

19 941

19 567

19 222

19 024

19 061

18 000

18 500

19 000

19 500

20 000

20 500

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Plafond d’emplois des opérateurs

(LFI+ LFR)

Emplois des opérateurs exécutés

COUR DES COMPTES

D -

Exercice de la tutelle

Sur les 36 opérateurs que compte la mission, 32

disposent désormais d’un contrat

d’objectifs et de performance (COP) signé

(voir le détail en Annexe n° 9 :)

. Les quatre

opérateurs n’en disposant pas sont

le Parc de Forêts, créé en 2019, et qui préparera son futur COP en 2023, pour la période

2024-

2028 afin de s’aligner sur les échéances des autres parcs. Dans l’attent

e, le Parc de

Forêts dispose d’un plan d’action triennal

;

Geoderis, du fait de son statut de GIE ;

le CITEPA, du fait de son statut associatif ;

la Société du Grand Paris.

Pour cette dernière, le MTECT

réitère la réponse apportée l’an passé considérant qu

e la

définition dans la loi n° 2010-597 des objectifs rend «

moins nécessaire l’appui sur un contrat

d’objectifs

» ; de plus, toujours selon le MTECT

, l’audition du futur président du directoire par

le Parlement et l’existence de comité de pilotage

permettent un suivi au plus haut niveau de

l’

État. La Cour prend acte de cette réponse mais relève que le suivi parlementaire ne permet

pas

de suivre les moyens de fonctionnement de l’établissement ou son efficience.

La Cour invite par ailleurs le ministère à mettre à jour le

COP de l’A

deme, signé en 2020

pour la période 2020-

2024, pour tenir compte de sa forte implication dans la mise en œuvre des

plans France relance et France 2030, susceptibles de faire évoluer les objectifs de

l’établissement.

III -

Les fonds sans personnalité juridique : une amélioration

significative, une reprise en interne qui reste à évaluer

Pour des précisions sur les fonds qui se rattachent, par leur objet, au périmètre de la

mission, le lecteur se reportera à l’

Annexe n° 13 :

ainsi qu’aux analyses des précédentes NEB.

La gestion 2022 poursuit les améliorations conduites depuis 2021 dans la gestion des

fonds sans personnalité juridique

. Le fonds « Enveloppe spéciale transition énergétique » a

pris fin le 30 juin 2022. L

e fonds d’

indemnisation des commissaires enquêteurs (FICE) doit

être clôturé le 30 juin 2023

: les porteurs de projets paieront ainsi directement les

commissaires enquêteurs après

fixation de l’indemnité par les tribunaux administratifs, dès

Les COP de l’OFB, de l’ANDRA, de l’ENTPE et de l’ENPC ont été signés en 2022. Le COP 2020

-2022 de

l’Etablissement p

ublic du marais Poitevin a été amendé et prolongé sur la période 2023-2025 ; il sera soumis à

l’approbation du conseil d’administration en mars 2023. Le renouvellement des COP de Météo

-France et de

l’ENSM devrait avoir lieu en 2023.

Réinternalisation du fonds Barnier ; réinternalisation du traitement de versement des fonds CSPE, TSSG (tarif

spécial de solidarité sur le gaz) et « Biométhane », liés à l’ancien mécanisme de recouvrement de la contribution

au service public de l’électricité (CSPE dite « histo

rique »), gérés par la Caisse des dépôts et consignations.

Décret n° 2022-1546 du 8 décembre 2022 relatif à l'indemnisation des commissaires enquêteurs.

DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS

DE MOINS EN MOINS LISIBLES

l’année 2023

. La clôture du compte « Transition énergétique » est censée être intervenue en

2022, mais

la DGEC n’a fourni

aucune indication à ce sujet.

Il ne reste ainsi plus que deux fonds relevant du périmètre de la mission. Aucune évolution

n’est intervenue en 2022 pour clarifier leur situation,

soit en les réintégrant au sein du budget

de l’État, soit en confiant la gestion pleine et entière à un organisme tiers

S’agissant du fonds institué au profit de l’Agence nationale pour la gestion des déchets

radioactifs (dit « fonds ANDRA »), dont

l’exigibilité a été prolongée en loi de finances pour

2022

l’administration considère qu’il s’agit d’une phase intermédiaire jusqu’à l’installation

de Cigeo, qui permettra de revenir à un financement de nature contractuelle.

S’agissant du compte « Service public de l’énergie », la Cour a recommandé en 2017 et

2018 de «

dénoncer la convention de gestion avec la Caisse des dépôts et consignations relative

Service public de l’énergie

» et a invité en 2019, 2020 et 2021 le ministère à estimer le coût

d’une reprise en interne. Le

ministère, qui fait valoir une

mise en œuvre

partielle,

n’a pour

autant pas conduit une telle étude. La Cour réitère donc sa recommandation.

IV -

Des dépenses multipliées par trois entre 2010 et 2022

pour une mission hétéroclite

À périmètre courant, les dépenses budgétaires de la mission ont été multipliées par trois

entre 2010 et 2022. Elles ont diminué régulièrement entre 2010

et 2015, avant d’augmenter à

nouveau à partir de 2016, à la faveur de la création du programme 345

–

Service public de

l’énergie

de l’intégration en son sein en 2021 des

programmes du CAS

Transition énergétique

et des mesures de soutien en réponse à la crise énergétique en 2022, en particulier sur les

programmes 174 et 345

L’exigibilité du fonds est prolongée au plus tard jusqu’au 31 décembre 2025.

COUR DES COMPTES

Graphique n° 15 :

crédits budgétaires exécutés 2010-2022 (CP,

M€)

Source : Cour des comptes d'après les RAP de la mission et les données Chorus pour 2022

construction d’une vision consolidée et pluriannuelle de l’évolution de la dépense

totale des politiques publiques portées par la mission est indispensable du fait des nombreuses

sources de financements, notamment des taxes affectées aux opérateurs et des crédits alloués

au volet écologie du plan de relance. La multiplicité des actions et des opérateurs doit être

soulignée ainsi que le risque macroéconomique généré par certains d’entre eux.

Ainsi, la

Société du Grand Paris porte un programme à l’origin

de plusieurs milliards d’euros de

dépenses par an, en ayant recours à l’emprunt et qui générera une dette qui pourrait dépasser

Md€

en 2031

L’

Annexe n° 14 : propose une vision consolidée de la dépense totale des politiques

publiques portées par la mission

. Cette analyse fait apparaître depuis 2014 un triplement des

dépenses pouvant être associées au sens large à la mission EDMD, atteignant 54,2

Md€ en

2022.

La croissance de ces moyens est à mettre en regard de l’importance, notamment avec la

crise énergétique, des dépenses budgétaires et fiscales dites défavorables à l’environnement (cf.

parties 1.5 et 3.1). Cohabitent ainsi au sein de la mission, au sens large, des moyens visant

l’établissement de politiques de transition énergétique et écologique

durable, et des initiatives

disparates à vocation principalement sociale.

D’après le «

scénario de base

» du rapport relatif à l’évolution des dépenses et des ressources de la société du

grand Paris » (2022).

En y adjoignant, des dépenses estimées des fonds sans personnalité juridique (FSPJ) connexes, au moins pour

partie, aux politiques de développement durable portées par la mission.

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

170

207

113

159

174

181

203

205

217

345

355

DES MOYENS EN FORTE CROISSANCE MAIS DES MISSIONS

DE MOINS EN MOINS LISIBLES

___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________

Au regard du nombre, du coût ou

de l’absence d’évaluation des dépenses f

iscales, la Cour

réitère les recommandations

de l’année passée.

(Recommandation maintenue) : procéder à une évaluation des impacts environnementaux

et économiques des dépenses fiscales les plus coûteuses rattachées à la mission, et proposer

une rationalisation des dépenses non chiffrées ou dont le nombre de bénéficiaires est réduit

(MTECT, MTE et MACP)

;

(Recommandation maintenue) : e

ngager ou poursuivre l’évaluation des coûts et des

économies résultant de la reprise au sein de l’administration centrale de la gest

ion des fonds

sans personnalité juridique, confiée à des tiers

(DGEC)

ANNEXES

COUR DES COMPTES

Annexe n° 1 :

liste des publications récentes de la Cour des comptes

en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB

Novembre 2022, La

prévention insuffisante du risque d’inondation en Île

-de-France

Octobre 2022, La rénovation énergétique des bâtiments

Juillet 2022, L'établissement public de sécurité ferroviaire

Juillet 2022, L’organisation des marchés de l’électricité

Mai 2022, Les installations classées pour la protection de l'environnement dans le domaine

agricole

Mai 2022, La sécurité de la navigation

Mars 2022, L’entretien des routes nationales et départementales

Mars 2022, La préparation et la mise en œuvre du plan de relance

Février 2022, Sols argileux et catastrophes naturelles

Février 2022, Le chèque énergie. Communication à la commission des finances, de

l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale

Décembre 2021, La politique de développement des biocarburants

Décembre 2021, L’analyse des coûts du système de production électrique en France

Novembre 2021, Le réseau ferroviaire français : des évolutions significatives mais des

choix nécessaires à venir (Note - Les enjeux structurels pour la France)

Novembre 2021, Les choix de production électrique : anticiper et maîtriser les risques

technologiques, techniques et financiers (Note - Les enjeux structurels pour la France)

Octobre 2021, Réseau de transport d’électricité (RTE)

Octobre 2021, L’institut de

radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

Septembre 2021, Le déploiement par l’ANAH du dispositif «

MaPrimeRénov’ »

: premiers

enseignements (audit flash)

Juillet 2021, Évaluation de la politique publique de lutte contre la prolifération des algues

vertes en Bretagne (2010-2019) (rapport public thématique)

Mars 2021, ENEDIS : Contrôle des comptes et de la gestion

Mars 2021, Rapport public annuel, tome I - La SNCF face à la crise sanitaire : une

mobilisation réussie, un modèle économique fragilisé

Janvier 2021, Contrôle des comptes et de la gestion de la Commission de régulation de

l’énergie (CRE) pour les exercices 2013 à 2019.

Janvier 2021, Les relations entre l’État et ses opérateurs (Rapport demandé par le comité

d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale)

Juillet 2020, Les politiques de lutte contre la pollution de l'air (58-2 commission des

finances du Sénat)

Juillet 2020, La filière EPR

Juillet 2020, les leviers de la politique foncière agricole (référé)

ANNEXES

Avril 2020, La structuration de la filière forêt bois, ses performances économiques et

environnementales (58-2 Assemblée nationale) ;

Février 2020, Le contrôle de la sécurité des navires et de leurs équipages : une mutation à

approfondir et à mettre en œu

vre (rapport public annuel 2020)

Février 2020, L’arrêt et le démantèlement des installations nucléaires (58

-2 communication

à la commission des finances du Sénat)

Novembre 2019, Le grand port maritime de la Guyane

Novembre 2019, La gestion des ressources humaines de la SNCF

Novembre 2019, La société Autoroutes et tunnel du Mont-Blanc (ATMB) et la société

française du tunnel routier du Fréjus (SFTRF) (référé)

Octobre 2019, Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence

(rapport public thématique)

Juillet 2019, L’aval du cycle du combustible nucléaire (rapport public thématique)

Avril 2019, Le plan de relance autoroutier, référé

Février 2019, Rapport public annuel, tome 2 :

Les trains Intercités : une réforme à achever

La politique salariale à EDF SA : des réformes de fond qui restent à engager

Mars 2019, La valorisation des données de l’Institut national de l’information géographique

et forestière (IGN), Météo France et du Centre d’études et d’expertise sur les risques, de

l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA)

: l’enjeu de l’ouverture des

données publiques (référé)

COUR DES COMPTES

Annexe n° 2 :

suivi des recommandations formulées

au titre de l’exécution budgétaire 2021

N°

Recommandation

formulée au sein de

la note d’exécution

budgétaire 2021

Réponse de l’administration

Analyse de la Cour

Appréciation

par la Cour

du degré

de mise en

œuvre*

(MTE) : Compléter le

projet

annuel

performance (PAP) et

le rapport annuel de

performance

(RAP)

de la mission EDMD

par

état

des

investissements

faveur des transports

financés sur crédits

budgétaires

sur

crédits de l’AFITF.

Comme le mentionne la LOM, la DGITM considère

que les investissements dans les transports relèvent

ess

entiellement de l’AFITF. En effet les crédits

budgétaires issus de la loi de finances (LF) servent

principalement à financer des dépenses d’intervention

ou de fonctionnement. C’est le cas des concours

versés à SNCF Réseau, des subventions pour charges

de service public (SCSP) pour Voies navigables de

France (VN), l’Autorité de régulation des transports

(ART) et l’Etablissement public de sécurité ferroviaire

(EPSF) ou encore pour le financement du dragage des

accès des grands ports maritimes. Pour le mode

routier, les crédits budgétaires financent également la

partie entretien courant du réseau routier national

(RRN) qui peut être assimilé à du fonctionnement.

Si l’AFITF verse des crédits fonds de concours au

P203 qui sont exécutés, pour l’essentiel, au nivea

local par les services déconcentrés du ministère, il ne

s’agit

pour

autant

que

crédits

provenant

initialement de l’agence. Ainsi, le périmètre de cette

recommandation recouvre concrètement celui de

l’AFITF.

S’agissant de l’AFITF, je tiens à vous préci

ser que les

PAP et RAP actuels du P203 contiennent, au moins

partiellement, les éléments demandés. En effet la

partie « opérateur » des PAP et RAP donne un compte

rendu des financements prévus (PAP) et mis en place

(RAP) par l’agence.

Le bilan détaillé de

l’exercice pour l’AFITF est un

document

public

disponible :

https://www.afit-

france.fr/rapports-dactivite-40.

Par ailleurs, s’agissant des crédits fonds de concours

du P203 versés par l’agence, les PAP et les RAP

actuels donnent également des éléments de prévision

et de réalisation.

Enfin, en application de l’article 3.II de la Loi

d’Orientation des Mobilités, un rapport annuel

présentant ces éléments doit être élaboré et remis au

Parlement. Pour 2021, ce rapport a été constitué par la

DGITM

remis

Secrétariat

Général

Gouvernement.

Cependant afin de clarifier le rôle de l’AFITF dans le

cadre de PAP/RAP, cette recommandation sera mise

en œuvre pour le prochain RAP concernant l’année

2022

. Dans la partie opérateur de l’AFITF un tableau

de synthèse reprendra de façon exhaustive les

investissements mis en place par l’agence.

La recommandation vise

à compléter l’information

donnée

non

substituer à l’existant. Il

n’est pas ignoré que des

éléments

sont

déjà

disponibles. Ces éléments

sont

insuffisants

pour

comprendre la répartition

entre

opérations

« en

propre

» de l’AFITF et

apports au P. 203.

Cette

recommandation,

déjà formulée en 2022

avait

donné

lieu

l’annonce

d’une mise en

œuvre plus avancée pour

RAP

concernant

l’année 2021

Pour ce nouvel exercice,

la réponse du ministère

s’est limitée à décaler la

date,

annonçant

désormais une prise en

compte pour 2022.

Mise en œuvre

cours

(depuis

deux

exercices)

ANNEXES

(DGEC) :

Subordonner

toute

modification

des

dispositifs de bonus-

malus automobile et

d’aide à la conversion

à une étude d’impact

approfondir

l’évaluation

l’efficacité

environnementale des

dispositifs.

(Recommandation

réitérée)

Le Commissariat général au développement durable

(CGDD) a renouvelé en 2022 l’évaluation socio

économique ex-post sur les primes à la conversion

attribuées en 2021, publiée en septembre. Les résultats

font apparaître un gain socio-économique positif du

fait des gains sur le plan environnemental, notamment

en matière de réduction de la pollution (particules

fines, NOx) et des émissions de CO2. Le bilan

économique moyen des acquéreurs, autrement négatif,

devient également positif suite au bénéfice de la prime

à la conversion. Le renforcement des montants pour

les ménages très modestes et les ménages modestes

gro

s rouleurs, d’une part, l’incitation à la mise au rebut

des véhicules les plus polluants, d’autre part,

concourent à l’efficacité du dispositif.

La prime à la conversion et le bonus écologique

faisaient

partie

des

réformes

prioritaires

répertoriées au

baromètre de l’action publique qui

affectent directement la vie quotidienne des Français.

Ces dispositifs étaient également intégrés au plan de

relance

jusqu’à

fin

2022.

L’engagement

Gouvernement dans le suivi de ces dispositifs est

réaffirmé par leur maintien dans les Politiques

prioritaires du Gouvernement. Ils font ainsi l’objet

d’un suivi renforcé et d’indicateurs d’avancement et

de performance examinés à un rythme régulier dans le

cadre de l’objectif global « Développer la part des

voitures électriques ».

La Cour constate que le

CGDD a conduit de façon

répétée

des

travaux

d’évaluation sur la prime

à la conversion depuis

2018, également en 2021.

De plus, les dispositifs

concernés

font

partie

d’objectifs prioritaires du

gouvernement

sont

donc

suivis

par

des

indicateurs

d’avancement.

Cependant, l’exploitation

de ces travaux n’est pas

claire :

malgré

les

demandes de la Cour,

l’appropriation

des

résultats de ces travaux

dans

pilotage

des

dispositifs n’apparaît pas

clairement. Par ailleurs,

l’év

aluation

ex ante

des

modifications répétées du

dispositif

reste

indiscernable.

Mise en œuvre

incomplète

(DGEC

DB) :

Revoir les modalités

de budgétisation et de

paiement des charges

du service public de

l’énergie pour mettre

fin à une gestion des

échéanciers

dépenses guidée par

des

considérations

d’opportunité

budgétaire.

(Recommandation

réitérée)

La DGEC rejoint la Cour des comptes sur le fait que

ces propositions de modifications iraient dans le sens

d’une amélioration de la lisibilité et du s

uivi de ces

charges. Toutefois, il convient de rappeler que

l’adoption de telles mesures ne résoudrait pas, voire

risquerait

d’amplifier,

problématique

des

fluctuations inter-annuelles des charges de service

public de l’énergie en fonction de paramètres

exogènes

comme

les

prix

l’énergie.

Les

circonstances rencontrées depuis 2021, avec des

évolutions totalement inédites des prix à des niveaux

et avec une amplitude jamais rencontrés, montrent

qu’il faut aborder les modalités de gestion des

charges

de SPE avec une extrême prudence. Il faudra sans

doute bien tenir compte du retour d’expérience de ces

dernières

années

pour

envisager

une

nouvelle

approche plus résiliente.

Le ministère réitère des

arguments présents dans

les

réponses

aux

recommandations

des

NEB

précédentes. Depuis

la fin de l’année 2022, le

dispositif dérogatoire mis

en place et exposé dans la

présente

NEB

semble

toutefois plaider pour une

possible

évolution

des

modalités

budgétisation concernées.

Mise en œuvre

incomplète

(DGEC) : Compléter

le projet annuel de

performance (PAP) et

le rapport annuel de

performance

(RAP)

du programme 345

par un état des flux

entrants de nouveaux

contrats de soutien

aux

énergies

renouvelables,

justifiés au premier

euro

Le ministère indique avoir pris note de cette

recommandation et son intention d’analyser, en lien

avec la direction du budget, les évolutions possibles

du PAP pour en tenir compte.

La Cour constate qu’à ce

stade aucune information

ne figure dans le PAP

(2023) sur l’état des flux

entrants

des

nouveaux

contrats conclus en 2022.

En revanche, le RAP

2021

comporte

des

informations

chiffrées

relative à l’estimation du

montant

total

des

engagements issus des

contrats de soutien aux

énergies renouvelables en

2021.

Mise en œuvre

incomplète

COUR DES COMPTES

(MTE

MACP) :

Procéder

une

évaluation

des

impacts

environnementaux et

économiques

des

dépenses fiscales les

plus

coûteuses

rattachées

mission, et proposer

une

rationalisation

des

dépenses

non

chiffrées ou dont le

nombre

bénéficiaires

est

réduit.

(Recommandation

réitérée)

En application de l’article 179 de la loi n°2019

-1479

du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, le

Gouvernement a remis au Parlement, en annexe au

projet de loi de finances pour 2022, un rapport

sur « l'impact environnemental du bu

dget de l’Etat ».

Ce rapport a été élaboré par le Commissariat général

au développement durable (CGDD) du ministère de la

transition écologique, la direction du budget (DB), la

direction de la législation fiscale (DLF) et la direction

générale du Trésor (DGT), rattachées au ministère de

l’économie, des finances et de la relance (MEFR).

Ce document se substitue au rapport intitulé «

Financement de la transition écologique : les

instruments économiques, fiscaux et budgétaires au

service de l’environnement et

du climat », issu de la

fusion de trois documents budgétaires en application

de l’article 206 de la loi n° 2018

-1317 du 28 décembre

2018 de finances pour 2019. Il offre ainsi une vision

exhaustive et consolidée de l’information disponible

en matière de moyens consacrés aux politiques

environnementales.

La troisième partie de ce rapport, dédiée à la fiscalité

écologique, dresse un panorama de cette fiscalité, en

s’appuyant sur la définition internationale en vigueur

à Eurostat et à l’OCDE. Elle détaille certaines recettes

et leur utilisation, les dépenses fiscales pouvant être

qualifiées

d’environnementales

les

mesures

d’accompagnement existantes. Les impacts de la

fiscalité énergétique sur les ménages et les entreprises

sont présentés, à partir de modèles développés par le

Commissariat général au développement durable

(CGDD).

Sur la base de cet inventaire ainsi que des travaux de

la Cour des comptes ayant mené à son rapport de

septembre 2016 sur l’efficience des dépenses fiscales

relatives au développement durable, le Secrétariat

général (SG) a élaboré une synthèse des constats de la

Cour, à partir du tableau des annexes du rapport

précité :

•

reprenant le recensement de l’ensemble des

dispositifs fiscaux en matière de développement

durable (y compris ceux ne relevant pas de la

responsabilité des ministères du périmètre SG) ;

•

ajoutant une

répartition

selon

les

thématiques suivantes pour faciliter et organiser

les arbitrages politiques futurs : Énergie /

Transports

Pollution

Ressources

(et

biodiversité) / Logement ;

•

en les rattachant aux objectifs des programmes

principalement concernés par ces thématiques ;

•

et en y affectant le caractère favorable /

défavorable à l’environnement donné par la

Cour des comptes.

Cette synthèse, sous forme de tableau, a vocation à

constituer une grille de lecture et d

’analyse de toute

Les

explications

apportées par le ministère

sont

encourageantes

quant à la volonté de faire

du budget vert un outil de

pilotage

rationalisation

des

dépenses fiscales.

La Cour des comptes

s’attachera

lors

prochain exercice NEB à

vérifier

l’utilisation

effective du tableau de

synthèse

ainsi

enrichi

pour

rationaliser

les

dépenses fiscales et en

particulier

celles

non

chiffrées

dont

nombre de bénéficiaires

est réduit..

Mise en œuvre

en cours

ANNEXES

mesure proposée par elles dans le cadre de la

préparation des lois de Finances en vue de :

•

procéder à l’évaluation de l’efficience de

dépenses lorsque cela semble nécessaire (par

exemple si la prorogation d’un dispositif est

proposée) ;

•

proposer une simplification/amélioration des

mesures ;

•

inciter

rééquilibrage

entre

dispositifs

favorables et défavorables en l’environnement

;

•

éviter la création de dispositifs redondants ;

•

apporter de la cohérence à l’ensemble en

donnant une vision complète et transversale aux

directions et non plus mono-sectorielle.

En 2022, ce recensement qualifié des dépenses

fiscales a été utilisé pour l’exercice de préparation des

propositions des mesures à porter au PLF 2023 et

permettre aux directions du MTE de prioriser leurs

propositions d’aménagement des dépenses fiscales et

d’en discuter en conférence fiscale avec la DLF.

(DGEC) : Engager ou

poursuivre

l’évaluation des coûts

des

économies

résultant de la reprise

sein

l’administration

centrale de la gestion

des

fonds

sans

personnalité juridique

confiée à des tiers.

(Recommandation

modifiée),

La reprise en interne de la gestion des fonds liés à

l’ancien régime des charges de service public de

l’énergie a été opérée . Les comptes « CSPE », «

biométhane » et « TSSG » ouverts à la Caisse des

dépôts et consignations ont été clôturés engendrant

une baisse des frais de gestion de la Caisse des dépôts

et consignations. De plus, le CAS TE a été absorbé par

le P345. Il ne reste ainsi qu’un seul fonds ouvert géré

par la Caisse des dépôts et consignations.

La note du MTE de 2020, qui étudiait la possibilité

d’un nouveau dispo

sitif de paiement des charges,

esquissait comme piste de réflexion, l’intégration des

compensations dans les paiements à échéance du

ministère. Cependant, les travaux d’analyse mettaient

également en lumière la complexité de gestion en

régie.

Par ailleurs

, s’il est vrai que dans le circuit de la

dépense, les versements incluent déjà les services de

l’Etat, la mise en œuvre complète du processus de

gestion et de paiement par le MTE impliquerait un

surcroît de travail important et le besoin en

conséquence d’

ETP et de compétences adéquates.

Pour

compléter

cette

note

d’analyse,

l’impact

financier des coûts et des économies qu’engendrerait

une reprise en interne peut faire l’objet d’une

estimation par les services. Toutefois, pour la DGEC,

même s’il s’avérait qu

e la reprise en interne coûte

moins cher, mettre un terme à la convention de gestion

par la CDC engendrerait une désoptimisation, en

termes de moyens humains et de développement de

compétences internes à la DGEC, de gestion de

versements et de mise en paiement alors que ces

compétences sont disponibles à la CDC. La DGEC

maintient ainsi, à ce stade, sa position sur la reprise en

interne de la gestion du fonds « Service public de

l’énergie », le nombre de versements mensuels à plus

les

arguments

s’entendent pour le fonds

l’ANDRA, considéré

d’un

point

vue

transitoire, ils sont de la

même nature que pour les

exercices

précédents

s’agissant du fonds «

Service

public

l’énergie », sans que le

ministère

démontre

avoir évalué précisément

le coût d’une gestion en

interne.

Mise en œuvre

incomplète

COUR DES COMPTES

de 150 tiers qui porte sur

plusieurs milliards d’euros

annuellement et présente un enjeu important de

fiabilité, justifie de faire appel aux compétences

particulières de la Caisse des dépôts et consignations

qui dispose de par ses missions des outils techniques,

des moyens humains et des compétences permettant

d’assurer ce type de missions

S’agissant du « fonds de conception » géré par

l’Agence nationale pour la gestion des déchets

radioactifs (ANDRA), ce fonds est complémentaire de

la taxe recherche. Le « fonds de conception » constitue

en effet une étape intermédiaire mise en place par la

loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme

relative à la gestion durable des matières et déchets

radioactifs, afin de garantir l’indépendance de

l’ANDRA.

Une

fois

l’installation

réalisée,

deviendra un « fond de construction » et sera alors

géré de manière contractuelle avec les producteurs de

déchets.

Les producteurs et l'Andra se réunissent dans des

cycles annuels de gestion pour débattre des objectifs

et moyens nécessaires au projet. Le mécanisme permet

soit de reporter des financements pour des dépenses à

venir, soit, en cas d'imprévu nécessitant des moyens

complémentaires, d'anticiper des financements à

venir, sans dépendre des mécanismes et processus du

budget de l'Etat, moins adaptés aux contraintes de

gestion industrielle et de projet. Cela permet

notamment d'adapter finement les ressources aux

besoins du projet au fur et à mesure de l'avancement

du projet et d’interroger les prévisions de l'Andra.

Ce dispositif permet notamment d'adapter au cas par

cas les ressources aux besoins du projet, et au fur et à

mesure de son avancement, tout en interrogeant les

prévisions de l'ANDRA. Il permet, en outre, une

meilleure adéquation du principe pollueur-payeur par

rapport à un système reposant sur une budgétisation

classique des dépenses.

La tenue des fonds internes à l'ANDRA, incluant les

recettes

des

paiements

des

producteurs,

mais

également les recettes de contrats européens, ou de

ventes de connaissances liées, lui permet d'effectuer

un rendu-compte, aux producteurs de déchets et aux

corps de contrôle qui en font la demande, sur le coût

total du projet depuis 1983, et jusqu'à la mise en

service du futur centre de stockage.

Enfin, hormis des frais de collecte fixés par la loi, la

gestion du fonds directement est directement opérée

par l’ANDRA, ce qui ne génère pas de frais de gestion

externes.

S’agissant du fonds Enveloppe Spéciale de Transition

Énergétique, celui-

ci a été clôturé à l’été 2022.

* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet

ANNEXES

Annexe n° 3 :

présentation graphique globale de la mission

COUR DES COMPTES

Annexe n° 4 :

présentation des principales mesures prises

titre du soutien aux consommateurs en lien avec l’augmentation

des coûts de l’énergie

Remise-carburant :

Le dispositif introduit par décret en mars 2022

s’adresse à l’ensemble des usagers de

véhicules qui utilisent l’un des carburants éligibles

. Ce dispositif vise à abaisser le prix de

carburant à la pompe, et à fournir une avance de trésorerie de 3

000 € à 6

000 € pour les petites

stations-

service. Pour la mise en œuvre de ce dispositif, le ministère a conclu une convention

de mandat de gestion avec l’ASP. L’aide est versée directement aux metteurs à la

consommation chargés de répercuter les effets de cette aide jusqu’aux consommateurs. A partir

des volumes mis à la consommation déclarés usuellement par les metteurs à la consommation,

l’ASP verse à ces d

erniers mensuellement une subvention égale au montant de la remise

multipliée par le volume du carburant mis à la consommation

; l’aide est ensuite rétrocédée aux

stations-

service pour être répercutée jusqu’au consommateur final. Initialement prévue pour

quatre mois, cette aide a été prolongée par

la LFR1 d’août 2022 jusqu’au 31 décembre 2022.

Le montant de l’aide a évolué au cours de l’exécution budgétaire de 18 centimes d’euros TTC

par litre de carburant (hors outre-mer et Corse) du 27 mars au 31 août, à

30 centimes d’euros

TTC par litre du 1

septembre au 31 octobre et à 10 centimes d’euros TTC par litre du

novembre au 31 décembre 2022

Le dispositif a donné lieu à une consommation de crédits de 3,1 Md

€

financés par le

programme 345 et de 4,6 Md€

pris en charge par le programme 174.

Bouclier tarifaire pour l’électricité (article 181 de la loi de finances initiale pour

2022)

Afin de limiter les effets pour le consommateur de

s hausses des prix de l’électricité, le

gouvernement a introduit à l’arti

cle 181 de la loi de finances initiale pour 2022 la possibilité

pour les ministres chargés de l’économie et de l’énergie de s’opposer aux propositions tarifaires

motivées de la CRE

dans le cas où celles-ci conduiraient à une hausse de plus de 4 % TTC

des tarifs réglementés de vente pour les clients résidentiels et de fixer, par arrêté conjoint, un

niveau de tarifs inférieur. Dans sa délibération du 18 janvier 2022 portant proposition des tarifs

réglementés de vente d’électricité, la CRE proposait une évolution

du niveau moyen des TRVe

en France métropolitaine continentale de +36 % TTC. Le gouvernement a pris cinq arrêtés qui

Décret n°2022-

423 du 25 mars 2022 relatif à l’aide exceptionnelle à l’acquisition de carburant et décret n°2022

447 du 30 mars 2022 relatif à l’avance de trésorerie au bénéfice des stations

-s

ervice pour faciliter la mise en œuvre

de l’aide exceptionnelle à l’acquisition de carburants

Gazole, le gazole pêche, le gazole non routier (GNR), les essences (SP95, SP98-E5, SP-95-E10), le gaz pétrole

liquéfié carburant (GPL-c), le gaz naturel véhicule (GVN) sous forme comprimée (GNC) ou liquéfiée (GNL), le

super-

éthanol (E85) et l’éthanol diesel (ED95) hors secteur aérien

Le montant de la remise sur le carburant en Outre-Mer et en Corse a également évolué

Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte

: 15 centimes d’euros TTC/L du 27 mars au 31 août

;

25 centimes d’euros TTC/L du 1

septembre au 31 octobre et 8,33 centimes d’euros TTC/L du 1

novembre

au 31 décembre 2022

Corse

: 17 centimes d’euros TTC/L du 27 mars au 31 août

; 28,25 centime

s d’euros TTC/L du 1

septembre

au 31 octobre 2022 et 9,42 centimes d’euros TTC/L du 1

novembre au 31 décembre 2022.

Délibérations prises en application de l’article L.

337-

4 du code de l’énergie

ANNEXES

limitent la hausse des TRVe au 1

février 2022 à 4

% TTC en moyenne pour l’ensemble des

clients qui bénéficient des TRVe. Le dispositif ay

ant été prolongé par l’article 37 de la loi de

finances rectificatives d’août 2022, le gouvernement a de nouveau fait usage de ces dispositions

pour maintenir le blocage des TRVe dans les barêmes en vigueur depuis le 1

août 2022. La

hausse des tarifs réglementés de vente (TRVe) a ainsi été bloquée à +4 % en moyenne depuis

le 1

février 2022 pour tous les consommateurs éligibles (résidentiels, micro-entreprises, tous

les consommateurs en Corse et outre-

mer) et, s’agissant des offres de marché, uniquement

pour

les consommateurs résidentiels.

L’article 181 de la loi de finances pour 2022 ajoute également un dispositif de

compensation des pertes de recettes induites par cette limitation à 4 % TTC de la hausse des

TRVe. La compensation de ces pertes de recettes est imputable aux charges de service public

de l’énergie évaluées par la CRE. L’article 181 de la loi de finances prévoit que les fournisseurs

d’électricité ayant moins d’un million de clients résidentiels peuvent bénéficier, sous certaines

condit

ions, d’un versement anticipé dont le montant est évalué par la CRE. Ce montant a été

financé sur le programme 345 au cours de l’exercice 2022 à hauteur de 131,2 M€.

Le bouclier tarifaire électricité donne lieu à plusieurs contentieux en cours

Hors programme 345, outre ce dispositif de blocage de la hausse des tarifs réglementés

de vente d’électricité, le bouclier tarifaire consiste également en deux autres mesures avec d’une

part la baisse de l’accise sur l’électricité

(ex TICFE) au minimum communautaire au cours de

l’année 2022 (à partir du 1

février)

et d’autre part, l’augmentation de 20 TWh du volume

d’ARENH livré en 2022 à un prix révisé de 46,2 MWh

100

Bouclier tarifaire gaz « individuel » (article 181 de la loi de finances initiale pour

2022)

Par décret n°2021-1380 du 23 octobre 2021, les tarifs réglementés de vente du gaz naturel

(TRVg) d’Engie ont été gelés à leur niveau TTC d’octobre 2021 jusqu’au 30 juin 2022. Cette

mesure ne s

’appliquait donc de manière obligatoire qu’à Engie pour ses clients

résidentiels et

petites copropriétés. L’article 181 de la loi de finances pour 2022 a étendu ce gel aux entreprises

locales de distribution (ELD) dont les TRVg sont supérieurs à ceux d’Engie. L’article 181 de

la loi prévoyant la possibilité de prolonger l

a période de gel, l’arrêté du 25 juin 2022 a modifié

la date de fin de gel des TRVg jusqu’au 31 décembre 2022. L’article 27 de la LFR1 du 16 août

2022 a inscrit dans la loi le prolongement des TRVg à leur niveau d’octobre 2021 jusqu’au 31

décembre 2022.

Plusieurs contentieux contre les tarifs réglementés d

e vente d’électricité (TRVe) ont été initiés en 2022. Les

TRVe étant au cœur des formules de calcul du bouclier tarifaire, ces contentieux pourraient avoir une incidence

sur les évaluations budgétaires liées au bouclier tarifaire.

Article 29 de la loi de finances initiale pour 2022.

Soit 1€/MWh pour les clients résidentiels et assimilés et 0,5 €/MWh pour les autres

100

Jusqu’au début de 2022, le prix de l’électricité dans le cadre de l’ARENH était de 42 euros par mégawatheure

pour une limite maximale de 10

0 TWh par an pouvant être demandée par l’ensemble des fournisseurs. En mars

2022, EDF a dû augmenter la quantité d’électricité au titre de l’ARENH aux autres fournisseurs, le plafond de

l’ARENH ayant été augmenté, exceptionnellement pour 2022, de 100 à 120

TWh avec une tarification fixée à 46,2

€ par Mwgh pour les 20 derniers TRWh.

COUR DES COMPTES

gel des TRVg s’applique pour les consommateurs résidentiels (consommant moins de

30 MWh/an) ainsi que les petites copropriétés (consommant moins de 150 MWh/an) disposant

à titre individuel d’un contrat d’approvisionnement en gaz naturel au tarif réglement

é.

Le dispositif prévoit une compensation des pertes des fournisseurs, calculée sur la base

d’un montant unitaire correspondant à la différence, en euros par mégawattheure, entre le prix

moyen hors taxes résultant de l’application des tarifs réglementés d’

Engie qui auraient été

appliqués en l’absence de gel et le prix moyen hors taxe du TRVg moyen gelé. Si la

compensation doit intervenir en 2023, le dispositif prévoyait le paiement en 2022 d’un acompte

pour certains fournisseurs. La loi de finances pour 202

2 a créé à ce titre le cadre d’un versement

anticipé pouvant couvrir les pertes jusqu’au 30 juin 2022, pour les fournisseurs ayant moins de

300 000 clients concernés par la mesure. La loi de finances rectificative pour 2022 a permis un

versement avant le 30 novembre 2022, des charges prévisionnelles supportées entre le 1

juillet

2022 et le 31 décembre 2022, pour les fournisseurs de moins de 500 000 clients concernés par

la mesure. Pour les autres fournisseurs, les compensations seront versées en 2023.

Une convention de mandat de gestion pour les boucliers tarifaires électricité et gaz de

l’article 181 a été conclue par le ministère avec la caisse de dépôt et consignations. Le bouclier

gaz copropriété et logement social a lui fait l’objet d’une convention de mandat avec l’Agence

de services et de paiement.

Le dispositif a donné lieu à une consommation des crédits du programme 345 à hauteur

de 576,9 M€ en 2022.

Bouclier tarifaire « collectif » et logement social (décret du 9 avril 2022)

Le bouclier tarifaire sur le gaz, initialement réservé aux clients résidentiels individuels

bénéficiant des TRVg, a été étendu aux personnes habitants des logements d’habitation en

copropriété et des logements sociaux. En effet, le décret n°2022-514 du 9 avril 2022 relatif à

l’aide en faveur de l’habitat collectif résidentiel face à l’augmentation du prix du gaz naturel a

étendu le bouclier tarifaire gaz aux ménages chauffés collectivement au gaz naturel résidant en

copropriété ou en logement social pour la période du 1

novembre 2021 au 30 juin 2022

prolongée par la LFR 1 du 16 août 2022 jusqu’au 31 décembre 2022. Le dispositif comporte

une aide équivalente à celle prévue avec le gel des TRVg. Les demandes d’aides sont formulées

par les fournisseurs d’énergie (fournisseur de ga

z, exploitant de chaufferie collective,

gestionnaires de réseaux de chaleur) auprès de l’ASP pour le compte des gestionnaires des

logements sociaux et copropriétés, qui répercutent cette aide sur les charges.

Le dispositif a été financé par le programme 34

5 pour un montant de 723,4 M€.

Dispositif de constitution de stocks de sécurité de gaz naturel :

La loi n°2022-

1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du

pouvoir d’achat met en place

un mécanisme de constitution de stocks de sécurité de gaz naturel

ouvrant droit à compensation des coûts associés pour respecter la trajectoire de remplissage

prévue par la loi. La LFR 1 a ouvert 700 M€ de crédits qui finalement n’ont pas été mobilisés

par ce mécanisme.

ANNEXES

Annexe n° 5 :

Le nouveau périmètre du programme 345

issu de la réforme de 2021

Le périmètre du programme 345

–

Service public de l’énergi

e a évolué de manière

significative en 2021 avec la réintégration au budget général des dépenses portées auparavant

au sein du CAS

Transition énergétique

par les programmes 764 et 765, dont la majeure partie

se trouve désormais au sein du programme 345.

Dans le même temps, les dépenses non liées au règlement des charges de service public

de l’énergie, qu’elles soient portées par le programme 345 ou le CAS

, ont été transférées au

programme 174

–

Énergie, climat et après mines

: il s’agit des dépenses relatives au Médiateur

de l’énergie, au contentieux «

Messer

» (relatif à l’ancienne contribution au service public de

l’électricité), au développement des interconnexi

ons et aux études techniques, financières et

juridiques préalables au lancement des appels d’offre relatifs à l’installation d’éoliennes en mer.

Les actions provenant du CAS

ont été réparties comme suit entre le programme 345

et le programme 174 :

Tableau n° 17 :

répartition des dépenses auparavant portées

par le CAS TE entre les programmes 174 et 345

P. 174

P. 345

Soutien aux énergies renouvelables électriques

Soutien à l’injection de biométhane

Soutien aux EnR dans les ZNI

Soutien aux effacements de consommation

Frais d’intermédiation compte TE

Développement des interconnexions

Études techniques, financières et juridiques préalables

aux appels d’offres d’éoliennes en mer

Source : Cour des comptes

COUR DES COMPTES

Annexe n° 6 :

le financement des mesures des boucliers tarifaires

par le programme 345

La gestion du programme 345 a été marquée par la création des boucliers tarifaires

(carburant, électricité, gaz) en cours de gestion qui ont profondément modifié l’exécution du

budget 2022.

Crédité

d’un montant d’AE et de CP de 8,449 Md€ en LFI

pour 2022 (contre

9,1 Md€ en

LFI 2021), le programme 345 a été abondé de 2,990 Md€ (AE et CP) par décret n°

2022-512

du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance afin de financer la

mesure de re

mise carburant et de 700 M€ par la loi n°2022

-1157 du 16 août 2022 de finances

rectificative pour 2022 afin de financer un nouveau dispositif destiné à sécuriser les

approvisionnements en gaz. Avec ces ouvertures de crédits en cours d’exercice, le montant

total

des AE et CP s’est élevé à 12,139 M

€. La totalité des crédits a été consommé

e au cours de

l’exercice 2022.

Tableau n° 18 :

ouverture de crédits sur le programme 345 en 2022

En M€

LFI

8 449,31

Décret d’avance

2 990

LFR

700

Total

12 139,31

Source : Cour des comptes

Sur un montant de 12,1

Md€ de crédits consommés sur le programme 345 en 2022 en AE

et en CP, un montant de 4,6

Md€ a été consacré au financement des mesures exceptionnelles

de soutien aux consommateurs en lien avec la crise énergétique soit 38 % du montant total des

crédits du programme 345. Regroupés dans une nouvelle action du programme

101

, ces crédits

ont

permis de financer la mesure de remise carburants pour 3,1 Md€, le bouclier gaz pour

1,3

Md€ et le bouclier électricité pour

0,13 Md

€.

L’enveloppe restante (7,5 Md€) a financé les charges de service public qui relèvent du

périmètre traditionnel du programme formalisé par les actions 09 à 15. À périmètre constant

102

les crédits consommés par le

périmètre traditionnel du programme s’élèvent à 7,518 Md€ contre

9,149

Md€ en 2021, soit une baisse de 1,6 Md€ qui s’explique par un montant moins important

des charges de service public liées au soutien des énergies renouvelables (4,3 Md€ en 2022

contre

5,6 Md€ en 2021). En effet, le niveau élevé des prix de l’électricité se traduit par un

niveau de soutien moins important pour 2022 et des charges de service public négatives pour

2023.

101

Action n° 17 : « mesures exceptionnelles de protection des consommateurs ».

102

C’est

-à-dire hors boucliers tarifaires gaz, électricité et mesure carburants et dispositif de sécurisation des

stockage de gaz.

ANNEXES

Tableau n° 19 :

consommation des crédits du programme 345 exercice 2022

2021

2022

Actions

09. Soutien à la transition

énergétique

5 684 456 767

4 371 407 337

10. Soutien à l'injection de

biométhane

543 798 600

518 110 726

11. Soutien en ZNI

2 136 740 633

1 851 665 627

12. Soutien à la cogénération

et autres moyens thermiques

677 625 077

564 032 180

13. Soutien aux effacements

6 000 000

46 694 021

14. Dispositifs sociaux

103

28 335 124

105 677 373

15. Frais divers

72 419 229

60 943 670

60 512 710

17. Mesures exceptionnelles

de soutien aux consommateurs

(remise carburants, boucliers

électricité et gaz)

4 620 782 042

4 620 653 093

TOTAL

9 149 375 430

12 139 312 976

12 138 753 067

Source : Cour des comptes (à partir de Chorus)

Le programme 345 a été sollicité pour financer des dispositifs de bouclier tarifaire qui se

sont empilés tout au long de l’exécution budgétaire.

Le bouclier tarifaire sur le gaz a été adopté

en automne 2021 afin de geler le prix du gaz à son niveau d’octobre 2021. Le bouclier tarifaire

sur l’électricité a été effectif en février 2022 et a consisté à limiter la hausse du prix de

l’électricité à 4

%TTC pour les tarifs réglementés de vente. Initialement prévus

jusqu’à la fin

du premier semestre, les boucliers gaz et électricité ont été étendus jusqu’à la fin de l’an

née

2022 et ont été exécutés en AE et en CP à hauteur de 131,2 M

€ pour le bouclier électricité et

de 576,9

M€ pour le bou

clier gaz. Ces montants représentent le paiement en 2022 de dispositifs

d’avances de charges de service public, les boucliers donnant lieu à des charges qui seront

versées durant l’année 2023

104

103

Compensation des versements au fond de solidarité logement ; Dispositif d'affichage déporté de la

consommation d'énergie ; Autres dispositifs de lutte contre la précarité énergétique

104

Dans sa délibération n°2022-272 du 3 novembre 2022 relative à la réévaluation des charges de service public

de l’énergie pour 2023, la CRE évalue le montant des charges liées aux gels tarifaires à compenser pour 2023

s’élève à 3

024,9 M€ dont

296,1 M€ pour les fournisseurs d’électricité (ces c

harges intégrant les montants

redevables par les fournisseurs au titre de 2023) et 3

321 M € pour les fournisseurs de gaz naturel.

COUR DES COMPTES

Le boulier gaz a été étendu en avril 2022 aux ménages chauffés collectivement et au

logement social

; ce dispositif a fait l’objet d’une consommation d’AE et de CP de 723,4

M€

portant le montant total des crédits consommés en 2022 au titre du bouclier gaz à 1,3

Md€.

De plus, une remise sur les carburants, a été mise

en œuvre du 27 mars au

31 décembre

2022, pour un montant de 3,1 Md €

pris en charge par le programme 345.

Enfin, un dispositif de sécurisation du stockage gaz a été mis en place au second semestre,

par la LFR1 d’août 2022

; il a fait l’objet d’une

ouverture de crédits de 700

M€

qui ont été

consommés pour payer les sommes dues à EDF (cf. infra).

Tableau n° 20 :

soutien aux consommateurs (carburants, boucliers tarifaires électricité

et gaz) financés par le programme 345 (exercice 2022)

En €

17.1 Bouclier ELECTRICITE

131 259 126

17.2 Bouclier GAZ

1 300 322 916

1 300 193 967

17.3 Remise CARBURANTS

3 189 200 000

4 620 782 042

4 620 653 093

Source : Cour des comptes (à partir de Chorus)

Seule la mesure carburant a fait l’objet d’une prise en charge par le programme 345 à

partir des crédits ouverts par le décret d’avance d’avril 2022 (2,99 Md€). Cette mesure a fait

l’objet d’une consommation de crédits du programme 345 de 3,189 Md€ dont un

montant de

M€ constitue un trop perçu pour lequel le ministère a pris deux titres exécutoires de

M€

105

L’ouverture de crédit de 2,990 M

€ intervenue avec le décret d’avance du 7 avril

2022 a permis de couvrir la quasi intégralité du besoin pour le premier semestre, le montant

restant de 199,2

M€ a été financé par une diminution du versement des

charges de service public

de l’énergie.

Les boucliers tarifaires gaz et électricité ont été financés sans ouverture de crédit, à partir

des financements destin

és au paiement des charges de service public de l’énergie et au prix d’un

report de charge important sur 2023 et d’une suspension provisoire des paiements des montants

dus à EDF durant un trimestre.

Les dispositifs des boucliers tarifaires gaz et électricité ont été pris en charge

financièrement par le programme 345 sans ouverture de crédits pour un montant total de

1,4

Md€ en AE et CP. La solution mise en œuvre par le ministère a consisté à effectuer un

désengagement des échéances dues à EDF en milieu d’année et à modifier l’échéancier de

105

Le ministère indique que les montants restants doivent financer les derniers paiements éventuels sur les dossiers

en instance. Quelques dossiers restent encore à payer soit parce que les metteurs à la consommation se sont déclarés

en fin d’année, soit parce que des dossiers ont été retenus par l’ASP pour vérification.

ANNEXES

paiement d’EDF à partir du mois d’août, limitant les versements liés aux charges de service

public de l’énergie aux opérateurs hors EDF. Cela a généré un report de charges de plus de

Md€ à payer en 2023. Le ministère considère qu’il peut user de la possibilité de moduler ainsi

les versements à EDF du fait des dispositions du code de l’énergie

; cette interprétation n’est

pas partagée par la Cour (

infra

Le financement des boucliers gaz et électricité au cours de l’an

née a donné lieu à une

gestion à flux tendue des crédits du programme qui s’est déroulée de la façon suivante, au cours

des deux semestres :

1/ Le financement des boucliers au cours du 1

semestre

par le report de charges sur 2023

Si la compensation des charges de SPE liées aux boucliers tarifaires sera prise en charge

en 2023, l

e dispositif prévoit cependant le versement dès le premier semestre 2022 d’un

acompte de 80,02 M€ au titre du bouclier gaz versé aux fournisseurs de moins de

300 000 clients

106

selon la délibération de la CRE du 27 janvier 2022

107

et de 131 M€ pour le

bouclier électricité versé aux fournisseurs ayant moins d’un million de clients résidentiels, selon

l’évaluation de la CRE par délibération du 31 mars 2022

108

Ce monta

nt de 211,22 M€ a été pris en charge par le programme 345 par la diminution

des versements

des charges habituelles de service public de l’énergie

dans le cadre du report de

charges sortant de 2022 sur l’enveloppe 2023 du programme 345

. Ce montant de reports sur

2023 était estimé en

début d’exécution budgétaire à 1,4 Md€

109

2/ Le financement des boucliers au 2ème semestre par la suspension des paiements

à EDF et le report de charges sur 2023

La prolongation

des boucliers tarifaires à la fin de l’année 2022 et l’extension d

périmètre du bouclier gaz aux ménages chauffés collectivement et

aux logements sociaux n’ont

pas donné lieu à une ouverture de crédits.

L’extension par la LFR1 au 31 décembre 2022 du bouclier gaz défini à l’article 181 s’est

traduit par une consommation complémentaire de 499

M€

110

, portant à 576,9 M€ le montant

total de crédits consommés au titre du bouclier gaz.

106

Ce montant de 80,02 M€ a été versé aux petits fournisseur

s en février 2022.

107

Délibération n°2022-

36 du 27 janvier 2022 portant décision sur l’acompte versé aux fournisseurs de moins de

300 000 clients en compensation du gel des tarifs réglementés de vente de gaz naturel.

108

Délibération n°2022-

99 du 31 mars 2022 portant évaluation des versements anticipés prévus à l’alinéa X de

l’article 181 de la loi de finances pour 2022 vers les fournisseurs ayant moins d’un million de clients résidentiels.

109

Montant estimé sans dégel de la réserve de précaution (source : avis sur DPU 7 février 2022).

110

Ce montant de 499 M€ a été versé aux petits fournisseurs en novembre 2022

COUR DES COMPTES

ce montant s’ajoute l’extension du dispositif aux ménages chauffés collectivement et

logés dans des logements sociaux, estimée

à 1,8 Md € puis à 1,5 Md€

(pour une consommation

effective de 723,4 M€ en 2022) ce qui a conduit le ministère

à suspendre durant trois mois en

septembre, octobre et novembre

111

le paiement des mensualités dues à EDF

112

. Cette

suspension des paiements à EDF

devait conduire à l’augmentation du report des charges sur

2023 avec un montant estimatif passant de 1,4 Md € à 2,7 Md€.

Les versements à EDF ont repris en

fin de gestion, par l’affectation de la réserve

(99,8

M€), ainsi que le montant de 700

M€ ouverts pa

r la LFR1 pour le dispositif, finalement

non utilisé, de sécurisation du stockage de gaz

113

et le solde des crédits disponibles, ce qui a

permis de verser à EDF un montant de 1,02 Md€

en décembre 2022.

Malgré le versement de ce montant à EDF, le report de ch

arges sortant sur l’exercice 2023

est conséquent et en hausse : 2,133

Md€ (contre 1,9

Md€ en 2021). Sur ce montant de charge

de 2,1

Md€, la part à verser à EDF est prépondérante, avec un montant en nette augmentation

depuis 2020 (2

Md€ fin 2022 à payer en

2023, 1,8

Md€ fin 2021 pour paiement en 2022, et

481

M€ fin 2020 pour paiement en 2021), soit un montant en hausse de 9

% par rapport à

l’année antérieure et de 326

% par rapport au report de 2020 sur 2021.

111

paiements au titre des mois d’

août, de septembre et

d’

octobre 2022

112

En janvier, le montant payé est constitué de

la part d’EDF dans le report de charge de l’année N

-1. En janvier

2022, le montant versé à EDF s’est élevé à 1,888 Md€. Le montant des mensualités entre février et décembre 2022

tel qu’il était retenu avant la modification de l’échéancier était le suivant

: 507 M€/mois jusqu’au versement au

titre d’octobre payé en novembre puis 155 M€ au titre de de novembre payé en décembre

113

La loi n°2022-

1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 a inscrit 700 M€ supplémentaires sur

le programme 345 afin de financer le mécanisme de constitution de stocks de sécurité de gaz naturel pour les

opérateurs, prévu en application d’un règlement européen, par l’article 23 de la loi n°2022

-1158 du 16 août 2022

portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

ANNEXES

Annexe n° 7 :

charges de service public de

l’énergie

un système peu lisible à réformer

Les charges de service public représentent dorénavant la totalité des crédits du

programme 345

–

Service public de l’énergie

. Elles sont évaluées par la Commission de

régulation de l’énergie (CRE) en application de l’article L

. 121-

9 du code de l’énergie.

Les modalités de prise en compte de ces évaluations dans le budget de l’État et dans

l’établissement des échéanciers de paiement aux opérateurs sont particulièrement complexes.

Un mécanisme complexe sur trois années glissantes

Les crédits initiaux de l’année N prennent en compte l’évaluation par la CRE des charges

prévisionnelles au titre de l’année N

(2022), mais également la mise à jour des charges

prévisionnelles de l’année N

-1 (2021) ainsi que celle des charges réellement constatées de

l’année N

-2

(2020).

Selon ce mécanisme, les crédits prévisionnels inscrits en LFI

2022 au titre de l’année

2022 feront l’objet d’une mise à jour en LFI 2023. Leur montant définitif sera constaté en LFI

2024.

Les PAP mentionnent bien ce mécanisme sur trois ans mais ne donnent aucune précision

permettant de distinguer, dans les crédits inscrits au PLF, les trois catégories de charges

(charges prévisionnelles de l’année N, charges prévisionnelles actualisées de l’année N

-1 et

charges constatées

de l’année N

-1) et les montants correspondants.

Au-

delà de l’amélioration de l’information donnée aux parlementaires, une piste de

simplification serait de limiter l’ajustement des prévisions de charges à deux années et non plus

trois. Les crédits budgétai

res de l’année N intégreraient ainsi les charges prévisionnelles au titre

de l’année N et la régularisation des charges au titre de l’année N

-2. Le secrétariat général du

ministère avait indiqué réfléchir à cette solution, mais il ressort de l’instruction qu’aucun groupe

de travail n’a été mis en place avec la direction du budget pour engager réellement la réflexion.

Le décalage entre le calendrier de paiement et l’année budgétaire, facteur

supplémentaire de complexité

Le montant des charges de service publ

ic dues pour l’année N ne sont pas payables dans

leur intégralité au cours de l’année N.

En application des dispositions de l’article

R. 121-33

du code de l’énergie, 11/12

èmes

des

charges dues pour une année N sont payées au cours de l’année N, de février à décembre. Le

1/12

ème

restant est payé en janvier N+ 1.

Ce calendrier qui entraîne le paiement sur la gestion suivante d’un volume significatif de

dépenses n’a plus de j

ustification

: dans l’ancien dispositif de compensation entre les opérateurs

électriques, ce report était motivé par le souhait de ne pas peser sur la trésorerie du fonds de

gestion de la Caisse des dépôts et consignations dès lors que celle-

ci n’encaissai

t la CSPE

qu’avec un retard dû, en premier lieu, au délai de paiement des factures d’électricité par les

consommateurs et en second lieu, au délai avec lequel les fournisseurs d’électricité en

reversaient le produit à la Caisse.

Désormais, le CAS TE et donc le fonds de gestion de la Caisse des Dépôts et

consignations ne sont plus alimentés par la CSPE et pour l’État, l’enjeu de trésorerie du délai

d’encaissement du produit de la

charge de SPE

n’a plus la même portée.

COUR DES COMPTES

L’alignement

calendrier de

paiement

sur l’année

budgétaire

simplifierait

significativement le dispositif et accroîtrait sa lisibilité. Certes, il y aurait toujours des

ajustements de paiements en N+ 1 liés à la prise en compte des dépenses effectives mais le

calendrier des dépenses prévisionn

elles serait quant à lui concentré sur l’année N.

L’absence de justification d’un traitement spécifique d’EDF

Le ministère estime que la règle des 11/12

èmes

ne s’applique pas à EDF, et qu’il dispose

de ce fait d’une certaine souplesse pour ajuster le calendrier de versement des compensations à

l’entreprise. Dans les faits, cela a conduit à un solde de dépenses à payer en N+

1 variable mais

systématiquement supérieur à 1/12

ème

Cette pratique repose sur une interprétation contestable des dispositions de l’article

R.121-33

du code de l’énergie, il est vrai peu claires, qui précisent que les paiements à EDF

doivent « prioritairement » honorer les déficits de recouvrement des charges des années

antérieures

114

La Cour estime que ces dispositions se contentent d’indiquer que

le remboursement de la

dette CSPE à l’égard d’EDF

doit précéder le remboursement des charges de service public mais

ne remet pas en cause la règle des 11/12

èmes

En tout état de cause, le paiement de la dernière échéance du remboursement de la dette

l’égard d’EDF paraît rendre caduques ces dispositions. Il serait souhaitable que le ministère

en tire les conséquences et se saisisse de l’occasion pour clarifier l’échéancier de paiement des

compensations aux opérateurs.

Une sous-estimation des crédits initiaux et des soldes de dépenses à payer importants

Les crédits en LFI doivent permettre en principe de couvrir à la fois le reliquat de charges

de l’année N

-1 et les charges payables en année N (soit 11/12

èmes

du montant évalué par la

CRE).

En réalité, l

es crédits initiaux n’ont pas permis de couvrir ces dernières années l’ensemble

de ces charges. Les PAP ne donnent pas d’indication sur la nature et le volume des charges non

couvertes ni ne précisent les raisons de la sous-estimation des crédits initiaux.

A titre dérogatoire, le ministère a prévu qu’en 2023, la CRE aura la faculté de délibérer

avec effet en cours d’année, pour l’évaluation des charges de service public liées aux boucliers

tarifaires. Hors ce dispositif dérogatoire prévu pour 2023 et ne portant que sur les charges liées

aux boucliers tarifaires, les

délibérations de la CRE prises au cours de l’année d’exécution

budgétaire (N) n’ont aucun impact sur le montant des charges à payer au titre de l’année N qui

est déterminé par la délibération prise en année N-1

115

. Les ajustements décidés par la CRE en

N ne sont pris en compte que par la LFI N+ 1.

114

Lorsque la compensation annuelle due à un opérateur est inférieure à 10 % du montant total des charges

déterminé conformément à l'article R. 121-31, le montant des sommes à lui reverser mensuellement est égal au

douzième de la compensation due au titre de la période considérée. Dans le cas contraire, le montant reversé

mensuellement compense prioritairement la différence mentionnée au b du I de l'article R. 121-31 faisant l'objet

d'un échéancier prévisionnel de compensation, et les intérêts correspondant prévus à l'article L. 121-19-1 ».

115

Cette absence d’ajustement «

en temps réel » permet de ne pas faire peser sur les petits opérateurs des

changements en cours d’année

qui pourraient avoir un impact sur leur trésorerie.

ANNEXES

Annexe n° 8 :

comptabilisation en engagements hors bilan

des compensations de charges de service public

Les compensations de charges de service public font l’objet depuis 2018 d’une

comptabilisation chaque année en engagements hors bilan (EHB) dans le compte général de

l’État. L’exercice prospectif de l’évaluation des compensations de charges est quant à lui

effectué sur la base de différents scénarios, dont le scénario de prix de marché correspondant

aux hypothèses (macroéconomiques et d’évolution du mix électrique français et européen)

retenues pour l’élaboration de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), avec

notamment l’hypothèse d’un prix de marché de l’électricité qui s’établirait à environ 56

€/MWh

en 2028

. Les éléments comptabilisés à ce stade dans les engagements hors bilan de l’État ne

concernent que la métropole continentale.

Ces engagements hors bilan correspondent à l’évaluation sur le long terme de

engagements existants à fin d’année pour les différents dispositifs de soutien à la production

d’énergies renouvelables électrique, à la cogénération en métropole continentale et à l’injection

de biométhane. Il s’agit de comptabiliser la somme, pour tous

les contrats de soutien aux EnR,

des charges de service public qu’ils induisent sur toute leur durée, pouvant aller jusqu’à vingt

ans. Sont pris en compte dans cette évaluation tous les contrats en cours au moment de la clôture

comptable, ainsi que tous c

eux qui n’ont pas encore pris effet mais sur lequel l’État s’est

engagé

116

Le Comité de gestion des charges de service public de l’électricité (CGCSPE) a été

institué par la loi pour la transition énergétique et la croissance verte du 17 août 2015, avec pour

vocation d’éclairer les citoyens et parlementaires sur les engagements pluriannuels pris au titre

de ces charges. Le rapport qu’il rend chaque année permet d’affiner l’évaluation des

engagements hors bilan

117

Au 31 décembre 2021, les engagements hors bila

n sont évalués à 148 Md€ en euros

courants (hors actualisation) pour le soutien en métropole continentale, soit 29,5 Md€ de plus

qu’à la fin de l’année 2020, en se fondant sur l’hypothèse prix de marché 56

€/MWh en 2028,

décomposés comme suit :

102

Md€ de soutien de production d’énergies renouvelables électriques

;

Md€ de soutien de production de biométhane injecté

;

33 Md€ de soutien aux ENR et à la péréquation tarifaire en ZNI

;

2 Md€ de soutien au titre des boucliers tarifaires.

116

Notamment

tous les contrats d’installations désignées lauréates d’appels d’offres qui ne sont pas encore mises

en service au moment de la clôture de l’exercice annuel mais qui induiront des charges de

service public sur les

années à venir

117

Depuis sa mise en place, le Comité a rendu quatre rapports, en juin 2019, en juillet 2020, en septembre 2021 et

en février 2023.

COUR DES COMPTES

100

S'agissant des politiques dans les zones non interconnectées au réseau électrique

métropolitain continental, le rapport et le ministère indiquent qu’un modèle de calcul des

charges est en cours d’élaboration, mais aucune évaluation précise n'était disponible

118

Le quatrième

rapport du CGCSPE affine ces montants d’engagement. Il évalue le coût

total des engagements hors bilan pris par l’

État entre le début des années 2000 et fin 2021 entre

119 Md€ et 192 Md€. Sur ces montants, entre 70 et 143 Md€ restent à payer dans les année

s à

venir et, eu égard aux dates d’engagements et à la durée des contrats jusqu’en 2048 selon le

scénario de prix de marché retenu. Sur ces montants, le soutien à la production d’électricité

(énergies renouvelables et cogénération au gaz naturel) représent

e entre 105 Md€ et 174 Md€

à fin 2021 (90% du total) qui se décompose comme suit :

entre 35 Md€ et 38 Md€ de soutien au photovoltaïque pré

-moratoire ;

entre 13 Md€ et 25 Md€ de soutien au photovoltaïque post

-moratoire ;

entre 12 Md€ et 44 Md€ de soutien à l’éolien terrestre

;

entre 18 Md€ et 28 Md€ de soutien à l’éolien en mer

;

entre 13 Md€ et 15 Md€ de soutien au biométhane

Dans son dernier rapport, le CGCSPE a retenu les deux scénarios habituels figurant dans

ses précédents rapports annuels (« scénario PPE 56

» avec un prix à 56 €/MWh en 2028

; et

« scénario PPE 42

» avec un prix moyen de 42 €/MWh en 2028) auquel deux autres scénarios

ont été ajoutés pour tenir compte du contexte de la forte augmentation des prix (« scénario PPE

56 haut » avec un prix annuel moyen sur la période 2022-2024 correspondant à la moyenne des

prix de marché observée pour ces années lors du mois de décembre 2021 sur les marchés à

terme

119

et « scénario haut » identique au « scénario PPE 56 haut » sur la période 2022-2024

mais avec u

n prix observé pour l’année 2024 soit 90

€

/MWh qui se maintient).

Les évaluations prévisionnelles des charges au titre des engagements pris à fin 2021

jusqu’en 2048 sont fortement sensibles aux évolutions des prix du marché. Le CGCSPE estime

qu’une variation de 10 €/MWh à la hausse ou à la baisse des prix de marché sur la période 2022

à 2048 se traduit par une variation des restes à payer d’environ 14,3 Md€, soit de l’ordre de

12 % des engagements restant à payer.

De ce rapport, il ressort les éléments présentés ci-après.

118

Le CGCSPE indique que les caractéristiques spécifiques des charges de SPE en zones non-interconnectées

(ZNI), et la diversité des zones concernées, ne lui permettent pas à ce jour de réaliser une évaluation similaire à

celle qui est présentée dans son rap

port publié le 3 février 2023, pour la métropole continentale. Il précise qu’un

premier outil a été développé à l’occasion de l’examen du volet budgétaire de la Programmation Pluriannuelle de

l’Energie de la Réunion, pour lequel le Comité a rendu un avis l

e 10 décembre 2021 (source : quatrième rapport

publié par le CGCSPE le 3 février 2023).

119

256 €/MWh en 2022, 122 €/MWh en 2023 et 90 €/MWh en 2024

ANNEXES

101

Tableau n° 21 :

valuation de l’impact financier des engagements existants

à fin 2021

M€ (euros courants)

Paiements

passés à

fin 2021

Scénario

haut

Scénario

PPE 56 haut

Scénario

PPE 56

Scénario

PPE 42

Reste à

payer

Reste à payer

Reste à

payer

Reste à

payer

Solaire pré-moratoire

20 119

15 232

15 875

17 035

17 381

Solaire post-moratoire

4 560

8 672

13 279

16 596

20 197

Eolien terrestre

11 609

875

14 316

23 648

32 249

Eolien en mer

18 245

23 759

24 419

28 202

Biomasse & biogaz

4 286

7 526

9 876

12 032

13 175

Centrale au gaz naturel

5 732

4 830

6 292

8 658

9 021

Hydraulique

1 769

470

1 748

2 892

3 529

Autres électriques

373

831

1 119

1 366

1 513

TOTAL EnR

électriques et

cogénération

48 447

56 680

86 263

106 646

125 267

Biométhane injecté

650

12 386

12 763

13 209

14 754

TOTAL toutes filières

49 097

69 603

99 730

122 620

142 904

Source : Rapport

Comité de gestion des charges de service public de l’énergie (février 2023)

- Base de

données CRE et MTE/DGEC)

COUR DES COMPTES

102

Graphique n° 16 :

harges correspondant aux restes à payer à l’horizon 2048

(scénario PPE 56)

Chronique prospective à horizon 2048 des charges correspondant aux

Source

: rapport du Comité de gestion des charges de service public de l’énergie (février 2023)

base de données CRE et

MTE/DGEC

Le reste à payer des engagements pris avant fin 2021 dans le scénario PPE 56 se traduit

par des charges annuelles qui croîtront entre 2022 et 2025 d’environ 7,2 à 8,7 Md€ (scénario

PPE 56), sous l’effet de la mise en service de projets déjà engagés et en p

articulier des projets

éoliens en mer avant de connaitre une baisse notable, d’environ 36 % entre 2029 et 2032 (de

7,6 à 5,2 Md€), en particulier sous l’effet de l’arrivée à échéance des contrats photovoltaïques

pré-

moratoire et de l’arrivée à échéance pro

gressive des contrats éoliens terrestres. Ces charges

devraient décroître moins fortement entre 2033 et 2039 (entre 3 Md€ et 4 Md€ par an entre ces

deux bornes), année après laquelle les charges annuelles diminueront sous l’effet notamment

de l’arrivée à é

chéance des contrats éoliens en mer qui, en régime permanent, auront représenté

de l’ordre de 1,4 Md€ par an.

ANNEXES

103

Graphique n° 17 :

harges correspondant aux restes à payer à l’horizon 2048

(scénario PPE 56 haut)

Source : rapport du Comité de gestion des charges de service p

ublic de l’énergie (février 2023)

base

de données CRE et MTE/DGEC

Le reste à payer total des engagements pris avant fin 2021 dans le scénario PPE 56 haut

est significativement plus faible que dans le scénario PPE 56 bien que ces scénarios diffèrent

uniquement sur la période 2022-2024. En effet celui-

ci passe de 123 Md€ dans le scénario PPE

56 à 100 Md€ dans le scénario PPE 56 haut (baisse de 19%). Ce résultat s’explique surtout par

le montant des charges au titre de l’année 2022 qui sont de l’ordre de

-5

,4 Md€ dans le scénario

haut alors qu’ils sont de +7,2 Md€ dans le scénario PPE 56. Sur l’ensemble de la période 2022

2024, les charges totales sont de l’ordre de +2,1 Md€ dans le scénario PPE 56 haut alors qu’elles

sont de +22,9 Md€ dans le scénario PPE 5

COUR DES COMPTES

104

Graphique n° 18 :

harges correspondant aux restes à payer à l’horizon 2048

(scénario haut)

Source

: rapport du Comité de gestion des charges de service public de l’énergie (février 2023)

base de données CRE et

MTE/DGEC

Le reste à payer total des engagements pris avant fin 2021 dans le scénario haut se

distingue de celui des scénarios PPE 56 et PPE 56 haut par une baisse des charges sur la période

2025-2048. Sur la période 2025-

2030, le montant annuel des charges s’établit entre 5,3 Md€ et

5,8 Md€ alors qu’il s’établit entre 6,9 Md€ et 8,7 Md€ dans les scénarios PPE 56 et PPE 56

haut. Sur la période 2033-

2039, le montant des charges annuel s’établit entre 2,1 Md€ et

3,5

Md€ alors qu’il s’établit entre 3,1 Md€ et 4,9 Md€ dans les scénarios PPE 56 et PPE 56

haut.

Sur l’ensemble de la période 2025

-2048, le reste à payer total dans le scénario haut

diminue de 30,1 Md€ par rapport aux scénarios PPE 56 et PPE 56 haut.

ANNEXES

105

Annexe n° 9 :

tat des lieux des contrats d’objectifs et de performance des

opérateurs

Programmes

Opé rate urs

Statut de

l'établissement

Existence

d'un COP

Signé en

2020

Signé en

2021

Signé en

2022

Commentaires

Financement

P 217

Ecole nationale des Ponts et Chaussées

(ENPC)

EPSCP

oui

COP 2022-2026

Ecole nationale des travaux publics de l’Etat (ENTPE)

EPSCP

oui

COP 2021-2025

P 203

Agence de financement des infrastructures de transport de France

(AFITF )

EPA

oui

COP 2019-2023

Taxe affectée

Voies navigables de France

(VNF)

EPIC

oui

COP 2020-2029

SCSP

Etablissement public de sécurité ferroviaire

(EPSF)

EPA

oui

COP 2023-2025

Société du Grand Paris (SGP)

EPIC

non

Pas de COP envisagé.

taxe affectée

P 159

Institut national de l'information géographique et forestière

(IGN)

EPA

oui

COP 2020-2024

Météo-France

EPA

oui

COP 2019-2022

Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et

l'aménagement (CEREMA)

EPA

oui

COP 2021-2024 adopté par le CA de septembre 2021.

P 113

Agences de l'Eau (6 établissements)

EPA

oui

COP 2019-2024

taxe affectée

Parcs nationaux de France (11 établissements)-

En 2020, création du parc

national des forêts

EPA

10 COP

signés sur 11

Les COP 2019-2023 de dix Parcs nationaux ont été signés. Le

COP du Parc national de Forêts, créé en 2019, sera élaboré

lors du renouvellement des contrats des autres parcs.

L'ensemble des COP sera donc signé en 2024.

Contribution de l'OFB

Office français de la biodiversité (OFB)-

créé en 2020, issu de la fusion de

l'AFB et de l'ONCFS

EPA

oui

Le COP 2021-2025, signé en janvier 2022

contributions des

agences de

l'eau

+ SCSP

Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres

(CELRL)

EPA

oui

COP 2021-2025

taxe affectée

Établissement public du Marais Poitevin

(EPMP)

EPA

oui

Prolongation du COP sur la période 2023-2025 moyennant des

mises à jour sur une version amendée

P 181

Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie

(ADEME)

EPIC

oui

COP 2020-2024.

Institut national de l’environnement industriel et des risques

(INERIS)

EPIC

oui

COP 2021-2025

GEODERIS - Groupement d’Intérêt Public INERIS/BRGM

GIP

non

Pas de COP envisagé.

P 174

Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs

(ANGDM)

EPA

oui

COP 2020-2022 a été signée tardivement en août 2020 et est

prolongé d'un an, jusqu'en septembre 2023.

Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs

(ANDRA)

EPIC

oui

COP 2022-2026 signé le 14 janvier 2022

Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique

(CITEPA)

Association

non

Pas de COP envisagé.

P 205

Ecole nationale supérieure maritime

(ENSM)

EPSCP

oui

COP 2018-2022. Préparation en cours du COP 2023-2027.

COUR DES COMPTES

106

Annexe n° 10 :

compléments sur le programme 203

–

Infrastructures et services de transports

–

Programmation initiale et gestion des crédits

L’ouverture initiale de crédits en LFI s’élève à 3,87 Md€ en CP (3,82 Md€ en AE), en

légère évolution, de 4,7 %, par rapport à 2021 (-2,4 % en AE).

Les reports ont baissé de 36,8 % en CP (16,8 % en AE), mais demeurent à un niveau élevé

de 2,77 Md€ (4,60

Md€ en AE). Ils représentent 87,6

% des reports de la mission EDMD en

CP (95,4 % en AE). Ils sont dus en grande partie à des reports de fonds de concours et ADP,

pour 2,69 Md€ en CP (3,18 Md€ en AE). L’essentiel de ce montant est lié

à l

’opération de

recapitalisation de la SNCF (cf. partie suivante) et correspond aux montants

rattachés en fin d’année

2021 et non dépensés (soit 2,4 Md

€

En AE, le report hors fonds de concours et ADP s’élève à

1,42

Md€. Il s’agit très majoritairement d’AENE

(1,21 Md€

120

L’apport des fonds de concours et ADP pour 2022 augmente par rapport à 2021, avec

2,81

Md€ de crédits ouverts en CP (3,65 Md€ en AE

) soit +17,3% (+11,7% en AE). Les fonds

de concours sont essentiellement ceux correspondant aux investissements apportés par

l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) qui prévoyait

701 M€ de dépense hors programmation pri

ncipale du plan de relance en 2022

121

. Plus de

750

M€ étaient également prévus en 2022 pour la programmation principale au titre des

financements du plan de relance par l’AFITF. Ainsi le total des recettes et des dépenses prévues

pour l’AFITF était de l’ordre de 3,5 Md€ pour 2022

122

Les ouvertures de crédits en cours d’année ont été très significatives contrairement à

2021. En LFR, 143,48 M€ ont été ouverts en CP et 1

488,86 M€ en AE, notamment du fait de

la signature de la convention décennale pour les TET (cf.

infra

). Enfin les mouvements

règlementaires s’élèvent à 362,84 M€ en CP (366 M€ en AE), essentiellement du fait du décret

d’avance lié au plan de soutien aux transporteurs routiers (cf.

partie 2.2.2.).

Le niveau de consommation des crédits est plus é

levé en 2022 qu’en 2021, avec un taux

global d’exécution de 88

% en CP. Les crédits de paiements non consommés s’élèvent ainsi à

1 202

M€. Cependant, ce montant doit être corrigé de l’opération de recapitalisation de la SNCF

(cf. infra) :

644 M€ n’ont pas

encore été versés et sont reportés en 2023. Par ailleurs, comme

l’indique le ministère

de la transition écologique, un autre fonds de concours SNCF de 168

M€

(contrat de performance SNCF Réseau) versé fin décembre 2022 doit être reversé en 2023. Une

fois retranchés ces éléments dont la somme fait

812 M€, les crédits non consommés sont réduits

à 385

M€ et représentent 3,9

% des crédits disponibles

123

, soit un peu moins qu’en 2021.

Sur la

120

Cf. arrêté du 25 janvier 2022 portant report de crédits.

121

Ce montant comprenait la trajectoire financière

inscrite dans la loi d’orientation des mobilités (LOM), soit 2

580 M€, à laquelle s’ajoutait l’engagement financier de l’

État sur le Canal-Seine Nord-Europe et pour le bouclage

des besoins annuels pour le tunnel ferroviaire Lyon-Turin en 2022.

122

Le budget

initial pour 2022 de l’AFITF prévoyait 3 576 M€ de CP. Cependant, l’exécution 2022 de l’AFITF

fait état d’une consommation en CP de 3 289 M€ au total, dont 730 M€

au titre du plan de relance.

123

Selon le ministère : 143

M€ de crédits budgétaires soit 3,1%

du total disponible et 247

M€ de FDC soit 4,5

du total disponible.

ANNEXES

107

partie budgétaire (

taux d’exécution de

97 % comme en 2021), le ministère indique une demande

de report se limitant à 116

M€ (contre 143 M€ disponibles) qui correspond au plafond de 3 %

de la LFI 2022. Une partie de ce disponible

(57,4 M€)

s’explique par le report de plusieurs

dépenses importantes concernant l’aérien (indemnisat

ion fin concession aéroport Tahiti,

resurfaçage des aéroports de Raiatea et Rangiroa, etc.). Surtout, comme l’an dernier, le blocage

des REJB retire des AE du P203 depuis plusieurs années, ce qui conduit à rendre

in fine

inutilisables des CP les années suivantes.

Concernant les AE, la non consommation s’élève à 3

041 M€. Là encore il faut corriger

des éléments pluriannuels mentionnés précédemment (812 M€), auxquels s’ajoutent

, selon le

MTECT,

119 M€ d’AE correspondant à des projets pluriannuels

124

. Il faut par ailleurs

considérer 1

666 M€ d’AENE (au 31/12) sur tranches fonctionnelles (à 99% sur FDC). Les AE

non consommées s’élèvent ainsi à 434 M€, soit 3,1% des crédits disponibles

125

. Ce montant

peut être considéré comme relativement important. La plus grande partie des crédits disponibles

en fin de gestion concerne le mode ferroviaire au sens large (incluant les transports collectifs

urbains, les transports combinés et la sécurité ferroviaire) et la partie transport aérien imputée

sur le P.203. Dans le budget

initial 2023 de l’AFITF les dotations notamment sur le CPER

ferroviaire et les transports combinés, avec la fin de la relance en AE, sont revenus à un niveau

sensiblement plus faible et permettront donc vraisemblablement de consommer ces reports en

2023.

–

L’utilisation des fonds de concours

Les données de Chorus ne permettent pas directement d’identifier l’ensemble des

consommations de crédits financés sur fonds de concours. Le tableau suivant, transmis par la

DGITM, détaille ces consommations selon le domaine fonctionnel et le titre.

124

94 M€ d’AE

concerne le reliquat du FDC Luxembourg pour le fer dont les AE ont été encaissées en une fois

(convention dédiée) pour des dépenses s’étalant sur plusieurs années

;

25 M€

d’A

E pour les infrastructures de

transport combiné correspondant à une ancienne opération abandonnée doivent être soldés, ce qui sera réalisé en

2023.

125

365 M€ de fonds de concours soit 4,7% du total disponible et 69

M€ de crédits budgétaires soit 1,2

% des

crédits disponibles.

COUR DES COMPTES

108

Tableau n° 22 :

consommation de crédits de paiements sur fonds de concours

pour le programme 203

(en M€)

Domaine fonctionnel

Libellé

domaine

fonctionnel

Titre 3

Titre 5

Titre 6

Total

général

0203-01

routes -

développement

122,5

636,5

63,6

822,5

0203-04-01

Régénération

routière

143,0

456,3

5,9

605,2

0203-41-01

Infra.

ferroviaires

1,0

0,0

286,9

288,0

0203-41-06

Régénération

ferroviaire

2 107,0

0203-42-01

Infrastructures

fluviales

0,9

1,4

0,4

2,7

0203-43-01

Infra. portuaires

2,3

11,6

74,9

88,7

0203-44-01

Infra. transport

coll.

0,6

0,0

377,4

378,0

0203-44-05

Infrastructures

Vélo

0,1

23,8

23,9

0203-45-01

Infra. transports

combiné

0,3

0,0

36,9

37,2

0203-50-01

Aires de

contrôle routier

0,3

0,8

0,4

1,5

0203-51-01

infrastructur

sécu ferrov

0,8

0,3

19,3

20,3

Total général

271,7

1 106,8

2 996,5

4 375,1

Source : MTECT/DGITM

En comparant aux crédits consommés totaux du programme 203, il apparaît que les

domaines fonctionnels, mentionnés dans le tableau n°24, financés sur fonds de concours, le sont

à 100 %.

La sous action régénération ferroviaire correspond au fonds de concours SNCF Réseau,

et correspond à l’opération de recapitalisation de la SNCF. Le

financement des autres sous

actions

, dont le montant s’élè

ve à 2

268 M€, provient

très majoritairement

de l’

AFITF, et pour

une part minoritaire

d’autres financeurs (

collectivités locales, etc.).

ANNEXES

109

Annexe n° 11 :

compléments sur la reprise de la dette de SNCF Réseau

En 2020 puis en 2022, la reprise de dette a été mise en

œuvre selon des modalités

techniques analogues à celles retenues en 2007 pour la reprise de la dette du Service annexe

d’amortissement de la dette de la SNCF (SAAD). Ces modalités impliquent notamment la

conclusion de prêts croisés, aux caractéristiques identiques, entre la Caisse de la dette publique

(CDP) et SNCF Réseau pour un montant de 25 milliards d’euros. Par une novation à l’un des

contrats de prêt, l’État s’est substitué ensuite à SNCF Réseau comme débiteur de la CDP.

Ce mécanisme a permis de décha

rger immédiatement l’entreprise d’une part considérable

des frais financiers qui étaient générés par sa dette massive, et de garantir un traitement

équitable de l’ensemble des créanciers notamment obligataires de SNCF Réseau.

À la suite de ces opérations, les capitaux propres de SNCF Réseau ont été augmentés de

Md€

au 1

janvier 2020 puis de 10

Md€

au 1

janvier 2022 et sa structure financière a été

améliorée, permettant d’assainir la situation financière de la société anonyme mise en place.

Enfin, l’É

tat honorera chaque année les échéances en principal et intérêts du contrat de

prêt le liant à la CDP, laquelle fera de même vis-à-vis de SNCF Réseau. Les intérêts versés par

l’État à ce titre seront intégrés à la charge de la dette mais clairement identif

iés sur un

programme dédié au sein de la mission

Écologie, développement et mobilités durables

retracés dans le compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’

État ».

Le programme 355

–

Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’

État

fonctionne

en miroir avec la première section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la

trésorerie de l’État ». Les dépenses du programme 355 constituent une recette pour la première

section du compte de commerce dont elles contribuent à l’

équilibre, au côté des crédits du

programme 117

–

Charge de la dette et trésorerie de l’État

également versés à ce compte de

commerce.

Les crédits portés par ce programme (tableau ci-dessous) visent à enregistrer la charge de

la dette de SNCF Réseau, correspondant aux intérêts sur la dette reprise par l'État, selon le

même échéancier de paiement. À cet effet, les engagements contractés par l'État envers SNCF

Réseau reproduisent les caractéristiques des engagements de SNCF Réseau vis-à-vis de ses

créanciers, au moment de la reprise de dette, avec une proportion identique en principal de

chacun des emprunts de SNCF Réseau, de sorte que le total de dette représente 35 milliards

d'euros de principal.

COUR DES COMPTES

110

Tableau n° 23 :

valuation de l’impact financier des engagements existants

à fin 2021

Source : Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires

Après amortissement de 1,7 Md€ de principal en 2020 et de 1,3 Md€ en 2021, la structure

des engagements en cours début 2022 est présentée ci-après par type d'emprunt (tableau

ci-dessous). Le taux d'intérêt moyen début 2022 est de 3,22 % pour les emprunts à taux fixe et

de 1,95 % pour les emprunts indexés sur l'inflation.

Tableau n° 24 :

structure des engagements en cours concernant la dette de SNCF

réseau reprise par

l’

État

ère

reprise

(en Md€)

ème

reprise

(en Md€)

Total

(en Md€)

Total

en %

Emprunts à taux fixes

20,4

9,3

29,6

92,5%

Emprunts à taux

variables

0,7

0,3

0,9

3,0%

Emprunts indexés sur

l'inflation

1,0

0,5

1,4

4,5%

Total

22,0

10,0

Source : Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires

€

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Consommées

en 2020

Consommées

en 2021

Demandées

pour 2022

Consommés

en 2020

Consommés

en 2021

Demandés

pour 2022

Charges

de la dette

de l’État

399 967 320

688 788 739

836 000 100

399 967 320

688 788 739

836 000 100

ANNEXES

111

Annexe n° 12 :

compléments sur les opérateurs

–

Les effectifs sous plafond des opérateurs

Tableau n° 25 :

lafonds d’effectifs

des opérateurs de la mission 2017-2022 (LFI+LFR)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Évolution

2017-2022

113 - Paysages, eau et

biodiversité

5 351

5 258

5 180

5 145

5 106

5 131

-220

-4%

Agences de l'eau

1 668

1 620

1 576

1 536

1 497

-171

-10%

CELRL

140

EPMP

OFB

2 659

2 638

2 634

-106

-4%

AFB

1 227

1 216

ONCFS

1 513

1 471

1 443

Parcs nationaux

795

792

797

802

823

843

159 - Expertise, information

géographique et météorologie

7 461

7 228

6 998

6 763

6 648

6 523

-938

-13%

MétéoFrance

3 020

2 925

2 831

2 736

2 641

1 581

-1 439

-48%

IGN

1 542

1 507

1 472

1 433

1 471

1 447

-95

-6%

CEREMA

2 899

2 796

2 695

2 594

2 536

1 495

-1 404

-48%

174 - Énergie, climat et après-

mines

475

465

455

438

404

398

-77

-16%

ANDRA

314

308

302

291

263

260

-54

-17%

ANGDM

145

141

137

131

125

122

-23

-16%

CITEPA

181 - Prévention des risques

1 443

1 416

1 389

1 356

1 352

1 426

-17

-1%

ADEME

910

894

878

858

867

941

INERIS

533

522

511

498

485

-48

-9%

203 - Infrastructures et

services de transports

4 788

4 710

4 846

4 908

5 059

5 199

411

EPSF

107

106

-1

-1%

SGP

210

230

430

585

875

1 025

815

388%

VNF

4 471

4 373

4 264

4 172

4 078

4 068

-403

-9%

SCSNE

205 - Affaires maritimes

237

235

234

232

-5

-2%

ENSM

237

235

234

232

-5

-2%

217 - Conduite et pilotage des

politiques EDMD

482

479

476

470

465

-17

-4%

ENPC

317

315

313

310

307

-10

-3%

ENTPE

165

164

163

160

158

-7

-4%

TOTAL Opérateurs EDMD

20 237

19 791

19 578

19 312

19 266

19 374

-863

-4%

Source : D

ocuments budgétaires. L’AFITF et GEODERIS (GIP) ne sont pas mentionnés dans le tableau, ne bénéficiant pas

d’autorisation d’emploi sous plafond

COUR DES COMPTES

112

B - Opérateur du programme 203 -

L’AFITF Une trajectoire financière

qui reste à confirmer

Les dépenses

Après un pic en 2021, 2022 connaît un maintien à un niveau élevé des engagements même

s’ils décélèrent

, et une poursuite de la hausse des paiements

, permettant de résorber l’écart

important observé sur le précédent exercice.

Malgré des incertitudes sur les ressources, les engagements passés ont atteint 3,77

Md€

(0,66

Md€ de moins qu’en 2021

). Les engagements sur les projets ferroviaires interurbain

252 M€) et les

transports collectifs (840

M€)

marquent un léger ralentissement alors que

ceux pour les transports routiers augmentent (1 317

M€).

Graphique n° 19 :

évolution

des engagements de l’AFITF

(2005-2022)

Source : MTECT

Les paiements sont en hausse à 3 288

M€ (+

237

M€ par rappo

rt à 2021). Cette hausse se

concentre sur le transport collectif d’agglomération et mobilités actives (+

144

M€) et le

transport routier (+ 69

M€). Sur la période 2018

2022, l’AFITF a payé 14,20

Md€, ce qui

dépasse le montant de 13,4 Md€ prévu par la progr

ammation annexée à la LOM, malgré les

interrogations persistantes sur les ressources (cf. ci-après).

ANNEXES

113

Graphique n° 20 :

évolution

des paiements de l’AFITF (2005

-2022)

Source des données : MTECT

Le plan de relance a permis une hausse globale pour les rubriques des transports en

commun et mobilités actives et le ferroviaire.

La trésorerie de l’AFITF est en baisse de 50 M€ en 2022,

et s’élève

à 117 M€.

Le flux de fonds de concours provenant de l’AFITF va principalement vers le programme

203 (2,05

Md€

, en CP), 54

M€ étant dirigés vers d’autres programmes.

Graphique n° 21 :

évolution

de l’écart entre engagements et

paiements (2011-2022)

Source des données : MTECT. NB : la courbe « Cumul

» ne donne pas l’évaluation du stock complet des restes

à payer (environ 14,3

Md€ fin 202

COUR DES COMPTES

114

L’AFITF a con

nu des à-coups très importants avant 2015 dans ses engagements. De 2016

à 2020, engagements et dépenses se sont équilibrées, assurant une stabilité relative du stock

d’engagement sur le moyen terme. L’année 2021 correspond

ait à une accélération des

engagements.

L’année 2022 a connu un rééquilibrage.

Les ressources

Les ressources de l’agence marquent une

légère progression de 2 % (+ 49

M€)

atteignent

3,2 Md€ en 2022

. Cette hausse est principalement financée par

une hausse de 60 M€

des subventions du plan de relance (660

M€

contre 600 M€ en 2021

) et surtout par la

contribution, nouvelle

126

, du secteur aérien, à hauteur de 138 M€, ainsi que la hausse de 34 M€

des redevances domaniales dues par les sociétés concessionnaires d’autoroutes (370

M€ en

2022). Ces hausses compensent une baisse

de 131 M€

du produit des amendes perçues par la

voie du système automatique de contrôle et sanction (140 M€ contre 271 M€ en 2021) et

une

baisse de 37 M€

du produit de la TICPE (1

247 M€ contre

1 285

M€ en 2021)

Sur la période 2018-2022

, les recettes cumulées s’élèvent à 13,9 Md€.

Ce montant

dépasse légèrement celui prévu par l

a programmation annexée à la loi d’orientation des

mobilités (LOM), de 13,4

Md€

sur la période 2018-2022.

Graphique n° 22 :

ressources

de l’AFITF, 2021 et 2022

Source des données : MTECT

126

Du fait de la crise et de l’effondrement du secteur aérien, l’AFITF n’avait pas pu bénéficier en 2021 d’une

partie de la taxe sur les billets d’avion avec l’«

éco contribution » sur le transport aérien prévue initialement.

ANNEXES

115

Une soutenabilité financière qui demeure incertaine

La programmation annexée à la loi d’orientation des mobilités (LOM), prévoit

un effort

de financement accru pour l’

AFITF avec 14,3

Md€

sur la période 2023-2027, soit un peu moins

de 2,9

Md€ par an

(contre 2,7 sur la période 2018-2022, qui ont été effectivement atteints).

Cependant, le reste à payer de l’AFITF a encore augmenté en 2022 et s’élève à 14,3 Md€

(source MTECT). Le niveau de trésorerie est relativement bas. Les sources de financement sont

multiples, et les niveaux de contribution de chacune évoluent chaque année significativement.

En l’absence d’exercice de projection des financements, cette situation

soulève des

interrogations q

uant à la capacité de l’AFITF à tenir les engagements passés.

Un opérateur toujours transparent

Comme la Cour l’a rappelé dans son référé du 10 juin 2016 relatif à l’agence, cet opérateur

a un rôle limité de caisse de financement sans réelle autonomie décisionnelle.

Une entorse au principe d’universalité budgétaire

Le principe d’universalité budgétaire s’oppose à l’affectation d’une recette à une dépense

en dehors des situations évoquées à l’article 16 de la LOLF. Or l’AFITF reverse par voie de

fonds de concours au programme 203 une grande partie de ses recettes constituées pour

l’essentiel de ressources fiscales et non fiscales de l’État.

Un contournement des articles 15 et 17 de la LOLF

L’article 17 de la LOLF prévoit que les fonds de concours sont consti

tués par «

des fonds

à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques

». Formellement, les

versements faits par l’AFITF au programme 203 par voie de fonds de concours sont bien des

fonds à caractère non fiscal. Mais en réalité, une partie des sommes versées provient de

ressources fiscales affectées à l’AFITF et sont donc des fonds d’origine fiscale. L’article 17 est

donc contourné.

Le même article précise que «

l’emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la

partie versante

».

L’absence de réelle autonomie de gestion de l’AFITF permet de douter d’une

véritable intention de l’AFITF distincte de celle de son ministère de tutelle qui bénéficie d’une

grande partie des crédits de l’établissement.

Ces contournements de l’article 17 s’accompagnent de celui de l’article 15 relatif à la

gestion des reports de crédits sans emploi en fin de gestion et à l’absence de limitation aux

reports de crédits issus de fonds de concours. Cette pratique fait de l’AFITF un instrument de

contournement d

u principe d’annualité budgétaire.

Sur un plan moins formel, il peut être relevé que la séparation entretenue entre le

programme 203 et l’AFITF contribue à rendre moins visible les efforts en faveur des

infrastructures. Ainsi, la part de TICPE et des amend

es radars affectée à l’AFITF dépasse les

investissements de celles-ci en faveur du domaine routier. Or, en incluant les dépenses du

programme 203 pour ce mode, une plus grande proximité des montants pourrait apparaître.

La faiblesse des moyens de fonctionnement mobilisés (3-

4 ETP) pour l’AFITF malgré la

hausse des crédits et la croissance du nombre de conventions à gérer est aussi à signaler. L’appui

sur l’expertise et sur les agents de la DGITM pour le suivi des opérations est indispensable,

mais souligne

d’une autre façon la transparence de l’activité de l’agence.

COUR DES COMPTES

116

Annexe n° 13 :

les fonds sans personnalité juridique de la mission

Écologie, développement et mobilité durables

Les fonds sans personnalité juridiques sont des véhicules financiers contrôlés par l’État

ou par

d’autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers. Souvent créés par

la loi, ils reçoivent des moyens financiers qui sont fréquemment des recettes affectées, et leurs

dépenses correspondent à un objet précis. Ils ont donné lieu à des critiques récurrentes de la

Cour, notamment dans le cadre des travaux de certification, ou encore dans le Rapport sur le

budget de l’État en 2018.

Au nombre de quatre en 2022 - Fonds « Enveloppe spéciale transition énergétique »

(ESTE), fonds d’indemnisation des commissaires enquêteurs (FICE), fonds de l’Agence

nationale pour la gestion des déchets radioactifs, fonds «

Service public de l’énergie

» (SPE)

–

contre neuf en 2020

127

, ces fonds connaissent des cadres de gestion et des modes de financement

différents. Parmi eux, le fonds ESTE a été supprimé en 2022, et la suppression du fonds FICE

est prévue en 2023.

Des fonds aux objectifs variés

Le Fonds « Enveloppe spéciale transition énergétique

» a été créé par le II de l’article 20

de la loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV). Il

soutient les initiatives des territoires en matière de transition énergétique et peut aussi intervenir

en bonifiant les aides publiques accordées à certains projets finançables par le fonds chaleur et

le fonds déchets. Le dispositif est aujourd’hui clos et n’accueille plus de nouveaux projets.

Le Fonds d'indemnisation des commissaires enquêteurs (FICE), institué par la loi du

12 juillet 1983

128

, est chargé de verser aux commissaires enquêteurs les indemnités

mentionnées à l’article L. 123

18 du code de l’environnement et à l’article R. 11

-6-1 du code

de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Le Fonds de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) a été

stitué par l’article 58 de la loi n° 2013

-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificatives

pour 2013 et codifié à l’article L. 542

-12-

3 du code de l’environnement. Il a pour objet de

financer les études nécessaires à la conception des installations de stockage, notamment la

conception de Cigéo. Il est géré par l’ANDRA.

Des cinq Fonds liés au financement de la transition énergétique « Service public de

l’énergie

» (SPE), « Transition énergétique », ainsi que les fonds historiques « Contribution au

service

public de l’énergie historique

», « Tarif social de solidarité sur le gaz » (TSSG) et

« Biométhane

», liés à l’ancien mécanisme de recouvrement de la contribution au service public

de l’électricité afférentes aux consommations effectuées jusqu’au 31 décem

bre 2015, il ne reste

plus que le fonds « SPE ». Le ministère doit toutefois fournir des précisions à ce sujet.

127

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, dit « Fonds Barnier ») a été intégré au programme

181. Les fonds « Transition énergétique »,

« Contribution au service public de l’électricité » (C

SPE dite

« historique »), « Tarif spécial de solidarité du gaz » (TSSG) et « Biométhane » sont censés avoir été fermés au

cours de la gestion 2021. Le fonds « ESTE » et le FICE devraient être clôturés en 2022.

128

Ce cadre a été modernisé par l’ordonnance n° 2016

-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures

destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles

d'avoir une incidence sur l'environnement.

ANNEXES

117

Les Fonds « SPE » et « Transition énergétique » sont issus de la réforme des charges de

service public de l’énergie en 2016, qui a permis la bud

gétisation de ces charges au sein du

programme 345 et du CAS

Transition énergétique

créés à cet effet. Ils sont utilisés pour

rembourser aux opérateurs les charges de service public qu’ils supportent. Le fonds «

TE » est

censé avoir été clôturé, ou être en cours de clôture, du fait de la fin du CAS TE.

Des cadres de gestion et des modes de financement différents et complexe

Les cadres de gestion des différents fonds diffèrent. L’ESTE relève depuis 2016 des

mandats de gestion prévus par l’article 40 de la lo

i n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative

à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et

de clarification du droit et des procédures administratives. Ses opérations sont donc intégrées

dans la comptabi

lité générale de l’État.

Le fonds de l’ANDRA et le FICE ont tous deux été créés antérieurement à la loi de 2014.

Pour les comptes liés au financement de la transition énergétique et nés de la réforme de

la CSPE de 2015, les conventions ont été négociées postérieurement à la publication de la loi

de 2014 et auraient donc dû s’y conformer.

Les fonds sont également marqués par une pluralité de modes de financement. Certains

sont directement abondés par le budget général (ESTE, Service public de l’énergie) alor

s que

d’autre bénéficient de recettes externes

: contributions des maîtres d’ouvrage pour le FICE

;

contributions des producteurs de déchets nucléaires pour le Fonds de l’ANDRA.

La plupart d’entre eux relèvent d’une stricte logique de débudgétisation, ce q

ue la Cour a

rappelé déjà à plusieurs reprises. Ils se caractérisent par leur transparence à l’égard de l’État.

Les gestionnaires de ces comptes n’ont en effet qu’un pouvoir de décision limité.

Pour l’ESTE, le SPE et le FICE, la CDC ne fait qu’assurer une

gestion administrative et

financière minimale de paiement :

Dans le cas de l’ESTE, les décisions d’orientation dans le cadre de comités de

pilotage, qui se traduisent par l’affectation d’enveloppes financières aux différentes

actions, sont prises par les m

inistres chargés de l’écologie, de l’économie et du budget.

Les décisions d’engagement sont prises par le ministre chargé de l’écologie.

Dans le cas du FICE, le barème des indemnisations des commissaires-enquêteurs est

fixé par l’État et le volume des vaca

tions relève de la compétence des tribunaux

administratifs.

Pour le Fonds SPE, les frais de gestion sont arrêtés annuellement par les ministres

chargés de l'économie et de l'énergie.

Le fonds relatif aux études Cigéo géré par l’ANDRA fait l’objet d’une com

ptabilisation

distincte. Il ne vise qu’à isoler des dépenses et des recettes qui relèvent du champ de spécialité

de l’établissement, sans qu’il soit assuré que cet objectif n’aurait pu être atteint par une solution

internalisée.

Pour la plupart des fonds sans personnalité morale, la Cour notait dans les précédentes

NEB

que les frais de gestion prélevés étaient significatifs

129

. Toutefois

, la Cour n’a pas eu

communication

, pour l’exercice 2022,

des frais de gestion afférents et demande que ces

informations lui soient transmises.

129

Pour le FICE, le ministère indique que l’

État a engagé 500

000€ en 2021 et 581

334,59€ en 2022.

COUR DES COMPTES

118

Annexe n° 14 :

évolution de la dépense totale sur moyenne période

–

périmètre élargi

La seule consommation des crédits budgétaires apparaît insuffisante pour approcher la

dépense totale des politiques publiques portées par la mission du fait de la fragmentation

budgétaire. Comme depuis quelques années, il est proposé une vision consolidée

130

, qui fait

apparaître des dépenses pouvant être associées au sens large à la mission EDMD depuis 2014

(cf. graphique ci-dessous). En 2022, comme en 2021, sont ajoutées une partie des dépenses

exécutées par le programme 362 porteur du plan de relance sur des mesures initiées et en partie

directement payées par les programmes de la mission EDMD (soutien aux « véhicules

propres

», MaPrimeRénov’, eau, biodiversité).

Sur un premier périmètre

131

, les dépenses liées aux politiques portées par la mission sont

estimées à 52,7

Md€ contre 38,

Md€ en 2021

, 29,0

Md€ en 20

20 (et 15,6

Md€ en 2014)

132

. La

hausse observée entre 2020 et 2021 s’expliquait par les fortes dépenses liées à l’ancien CAS

TE, aux mesures portées par les programmes 174 et 362, et à la hausse des investissements

(portée directement par le programme 203 ou au travers de l’AFITF). La hausse des dépenses

budgétaires et fiscales en 2022 relève principalement de dépenses conjoncturelles :

s’agissant des dépenses budgétaires, la mission a porté, pour plus de 10

Md€, des

dispositifs de soutien aux consommateurs et aux acteurs économiques (remise

carburants, boucliers tarifaires gaz et électricité, chèques exceptionnels, etc.), qui

relèvent de dispositifs sociaux défavorables à l’environnement

;

s’agissant des dépenses fiscales, le saut observé en 2022 est lié aux bénéfices engrangés

par le secteur des armateurs, qui bénéficient d’un dispositif dérogatoire forfaitaire

lié au

tonnage des navires en lieu en place de l’impôt sur les sociétés.

Ces dépenses conjoncturelles masquent l’augmentation constantes des dépenses des

opérateurs de la mission, qui ont bénéficié en 2021 et 2022 de crédits du plan de relance. En

2022, ce

tte croissance est notamment portée par l’AFITF, VNF et l’ADEME.

130

En y adjoignant, des dépenses estimées des fonds sans personnalité juridique (FSPJ), connexes, au moins pour

partie, aux politiques de développement et mobilité durables portées par la mission.

131

Consolidation des crédits budgétaires, des dépenses des opérateurs et des dépenses fiscales.

132

Des corrections ont pu être apportées à certains chiffres publiées l’année passée, notamment s’agissant des

comptes

des opérateurs, qui ne peuvent être qu’évalués à date de publication du présent rapport.

ANNEXES

119

Graphique n° 23 :

évolution de la dépense totale des politiques publique portées

par la mission depuis 2014 en

M€

Source : Cour des comptes (compilation de diverses sources)

Note : En 2021 sont inclus les mouvements liés à la recapitalisation de la SNCF. Les crédits budgétaires versés à des opérateurs autres

que ceux rattachés aux programmes de la mission (ASP, ANAH notamment) sont présents dans la catégorie dépenses budgétaires. Le saut

entre 2

015 et 2016 puis entre 2016 et 2017 correspond pour l’essentiel à l’introduction et la croissance du CAS

Transition énergétique

en 2015, 3,94

Md€

en 2016, 6,35

Md€

en 2017).