FINANCES ET COMPTES PUBLICS
CERTIFICATION
DES COMPTES
DE
L’ÉTAT
Exercice 2022
Avril 2023
•
Certification des comptes de l’État exercice 2022 – avril 2023
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Sommaire
Procédure et méthodes
.................................................................................
5
Délibéré
..........................................................................................................
7
Opinion avec réserve sur
le compte général de l’État pour 2022
..............
9
Fondements de l’opinion
avec réserve
........................................................
11
A - Anomalies significatives
.................................................................................
11
B -
Insuffisances d’éléments probants
..................................................................
15
Compte rendu des vérifications
..................................................................
25
A - Caractéristiques de la mission de la Cour
.......................................................
25
B - Caractéristiques des comptes annuels soumis à certification
..........................
28
C - Vérifications réalisées par la Cour
..................................................................
30
D - Communication des résultats
de l’audit à
l’administration
.............................
34
Liste des abréviations
..................................................................................
37
Annexe
..........................................................................................................
39
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Procédure et méthodes
L
’exercice par la Cour de sa mission de
certification des comptes de
l’
État fait application des trois principes fondamentaux qui gouvernent
l’organisation et l’activité de la Cour des comptes
et des chambres
régionales et territoriales des comptes :
-
l
’indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
l’indépendance statutaire de
leurs membres ;
-
la contradiction avec les administrations ou organismes concernés
, s’il
y a lieu après audition ;
-
la collégialité, qui intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
Les vérifications ont été conduites conformément à ces principes,
sous la responsabilité d’un magistrat, rapporteur général
.
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé
par la formation permanente «
Comptes, budget de l’État et finances
publiques » présidée par Mme Camby, présidente de chambre.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 28 mars 2023, par
le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes.
Le rapport de certification a ensuite été délibéré par la chambre du
conseil.
L’acte de certification des comptes de l’État
est accessible en ligne
sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes : https://www.ccomptes.fr.
Il est également diffusé par La Documentation française.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en formation
ordinaire, conformément aux dispositions du décret n° 2020-438 du
17 avril 2020 portant adaptation des règles applicables à la chambre du
conseil de la Cour des comptes, a adopté le présent «
Acte de certification
des comptes de l’État pour l’exercice 202
2
».
Elle a arrêté ses positions au vu du projet communiqué au préalable
au
ministre de l’
économie, des finances et de la souveraineté industrielle et
numérique et au ministre délégué chargé des comptes publics et de la
réponse adressée en retour à la Cour.
La Cour souligne que, pour la première fois depuis 2006, exercice à
partir duquel elle a exercé sa mission de certification, les comptes de l’État
sur lesquels elle a rendu son opinion ont été établis et arrêtés sans qu’une
loi de règlement ait approuvé les comptes de l’exercice précédent
conformément au III de l’article 37 de la loi organique relative aux lois de
finances du 1
er
août 2001.
Ont participé au délibéré : M. Moscovici, Premier président,
Mme Podeur,
M.
Charpy,
Mmes
Camby,
Démier,
M. Bertucci,
Mme Hamayon,
MM.
Meddah,
Rolland,
présidents
de
chambre, MM. Barbé, Lefebvre, Guéroult, Mme Bouygard, M. Frentz,
Mmes de Coincy, Périn, MM. Miller, Cabourdin, Chatelain, Appia, Mmes
Latournarie-Willems, Riou-Canals, MM. Sitbon, Chastenet de Géry,
Mmes Roche, Mercereau, M. Bonnaud, Mmes Lignot-Leloup, Legrand,
conseillers maîtres, Mme Prost, MM. Pelé, Autran, conseillers maîtres en
service extraordinaire, MM. Lejeune, Diringer, présidents de chambre
régionale des comptes.
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COUR DES COMPTES
8
Ont été entendus :
-
en sa présentation, Mme Camby, présidente de la formation
interchambres chargée des travaux sur lesquels l’acte de certification
est fondé et de la préparation de ce dernier ;
-
en son rapport, M. Rolland, rapporteur général, rapporteur du projet
devant la chambre du conseil, assisté de M. Soubeyran, conseiller
maître, rapporteur général, de M. Zérah, conseiller référendaire en
service extraordinaire, Mme Loisey, experte de certification,
rapporteurs généraux adjoints devant la formation interchambres
chargée de le préparer, et de M. Viola, conseiller maître, contre-
rapporteur devant cette même formation ;
-
en ses observations orales,
sans
avoir pris part au délibéré,
M. Gautier, procureur général, accompagné de Mme Bossière, avocate
générale .
Mme Wirgin, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait le 4 avril 2023.
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Opinion avec réserve sur
le compte
général de l’État pour 2022
En exécution de la mission qui lui a été confiée par la loi, la Cour a
effectué l’audit du compte général de l’État pour l’exercice clos le
31 décembre 2022, arrêté le 3 avril 2023, dont un résumé est annexé au
présent rapport.
La Cour certifie que, sous réserve des incidences des problèmes
décrits dans la section « Fondement de
l’opinion
avec réserve », le compte
général de l’État est, au regard du recueil des normes comptables de l’État,
régulier et sincère, et donne, dans tous ses aspects significatifs, une image
fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé, ainsi que de la
situation financière et du patrimoine de l’État à la clôture de l’exercice.
En outre, la Cour constate que, tout en étant affectés des mêmes
problèmes que le compte lui-même, le rapport de présentation, celui sur le
contrôle interne et la plaquette de communication financière ne comportent
pas de discordance significative avec le compte général de l’
État.
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Fondements de l’opinion
avec
réserve
Conformément aux normes ISA,
l’
auditeur doit exprimer une
opinion avec réserve dans l’un ou l’autre des cas suivants
:
-
lorsqu’il conclut, après avoir obtenu des éléments probants suffisants
et appropriés, que les anomalies constatées sont significatives, prises
individuellement ou collectivement,
mais qu’elles n’ont pas
d’incidence généralisée sur les états financiers
;
-
lorsqu’il n’est pas en mesure d’obtenir des éléments probants
suffisants et appropriés sur lesquels fonder son opinion, mais qu’il
conclut que les incidences éventuelles des anomalies non détectées sur
les états financiers, si anomalies il y a, pourraient être significatives
mais non généralisées.
La Cour a constaté que, dans quatre
cas, les comptes de l’État de
l’exercice 202
2
sont affectés d’anomalies significatives
(A). Dans treize
autres cas, elle ne dispose pas
de suffisamment d’éléments probants pour
pouvoir se prononcer, avec une
assurance raisonnable, sur l’absence
d’anomalies significatives
(B).
Ces anomalies et insuffisances d’éléments probants sont détaillées
ci-après dans un ordre de présentation similaire à celui que retient le
compte général de l’État (
CGE) pour les postes comptables concernés :
actifs, passifs, trésorerie ; charges et produits de fonctionnement,
d’intervention, financiers, puis produits régaliens
; engagements hors bilan.
A -
Anomalies significatives
Une anomalie est un écart entre :
-
le montant, le classement ou
la présentation d’un élément
dans les
comptes audités ou les informations qui y sont fournies à son sujet ;
-
et le montant, le classement, la présentation ou les informations exigés
pour cet élément selon les normes comptables applicables.
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COUR DES COMPTES
12
1 -
La sous-évaluation des provisions et dépréciations
liées aux matériels militaires
Les matériels militaires sont inscrits pour une valeur nette de
42
Md€
à l’actif du bilan de l’État
. Les provisions et les dépréciations les
concernant sont sous-évaluées.
a)
La sous-évaluation des provisions pour charges
de » gros entretiens » et de « grandes visites »
Le ministère des armées procède, à intervalles réguliers, à des « gros
entretiens » et à des « grandes visites » de ses matériels les plus importants,
comme les bâtiments de la marine ou les flottes d’aéronefs
, afin
qu’ils
conservent leur état normal de fonctionnement.
Les charges significatives liées à ces opérations ne sont aujourd’hui
comptabilisées qu’au moment où
les travaux correspondants sont
réceptionnés, alors que les conditions de leur provisionnement telles que
mentionnées par la norme n° 12 « Les passifs non financiers » sont réunies
dès la mise en service des matériels concernés. Il en résulte une sous-
évaluation des provisions pour charges
d’au moins
3
Md€
.
b)
L
’insuffisante d
épréciation de la valeur
de certains matériels militaires
Selon les normes comptables
applicables à l’
État, une dépréciation
doit être comptabilisée à la clôture de l’exercice en cas d’altération
physique ou de baisse significative du potentiel de service de tout ou partie
des stocks et des matériels
de l’État
.
Pour certains matériels militaires dont les performances opérationnelles
sont manifestement inférieures à leur niveau nominal, la perte de potentiel de
service correspondante
n’est qu’en partie traduite dans les comptes de l’État.
Il en résulte une sous-évaluation des dépréciations des équipements concernés
d’au moins
3
Md€
.
2 -
La surévaluation de la participation
de l’
État dans EDF
La
participation de l’État au capital d’
Électricité de France (EDF)
figure dans ses comptes pour une valeur,
dite d’équivalence
, de 34,2
Md€
,
calculée
d’après
sa quote-part de détention directe (80,22 %) dans les
capitaux propres consolidés.
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FONDEMENTS DE
L’OPINION
AVEC RÉSERVE
13
Cependant, ces derniers comprennent des titres subordonnés à durée
indéterminée (TSDI)
1
pour une valeur de 11,7
Md€
. Ces titres ayant été
souscrits par des tiers et
non par l’État,
c’est à tort qu’ils sont inclus dans
la base de calcul servant à
déterminer la valeur d’équivalence d’
EDF
revenant
à l’
État. Il en résulte, au 31 décembre 2022, une surévaluation de
9,4
Md€
environ des participations financières
de l’
État.
3 -
La sous-évaluation de la Caisse des dépôts et consignations
et le traitement incorrect du
fonds d’épargne
Au sein des immobilisations financières de l’État, la
Caisse des
dépôts et consignations (CDC)
et le Fonds d’épargne
sont présentés
globalement pour une valeur nette de 31,6
Md€
.
a)
Le classement de la section générale de la CDC
en participation non contrôlée
Depuis 2006, la section générale de la CDC est présentée dans les
comptes de l’État parmi ses participations financières
, dans la catégorie des
entités qu’il ne contrôle pas.
Elle est en conséquence évaluée à sa situation
nette figée depuis cette date.
Cependant, la loi dite Pacte
2
a renforcé le pouvoir de contrôle de
l’État
sur la CDC :
-
l’organisation de la CDC est fixée par décret en Conseil d’É
tat ; son
directeur général est nommé en conseil des ministres et voit son action
encadrée par une lettre de mission signée par le ministre chargé de
l’économie et des finances
;
-
le groupe doit remplir des missions d’intérêt général
«
en appui des
politiqu
es publiques conduites par l’État et les collectivités territoriales
»
;
-
l’État
ne détient pas la majorité des droits de vote dans la commission
de surveillance mais
peut s’opposer aux décisions d’investissement du
comité exécutif et rejeter le budget ;
-
une partie du résultat de
l’
activité pour compte propre de la CDC
revient à l’
État qui le classe budgétairement dans la catégorie des
« dividendes et recettes assimilées ».
1
C’est
-à-dire des obligations « hybrides » qui offrent des options de remboursement et
de rémunération sous le seul contrôle
d’EDF.
2
Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des
entreprises.
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COUR DES COMPTES
14
Le contrôle exercé par
l’État
sur la section générale de la CDC
devrait conduire à inscrire cette dernière à l’actif du bilan de l’État pour sa
valeur d’équivalence, soit
44,0
Md€
au 31 décembre 2022, et non pour la
valeur historique de 23,9
Md€
établie au 1
er
janvier 2006.
b)
Le classeme
nt de la section du Fonds d’épargne
en participation non contrôlée
Le Fonds d’épargne, géré par la Caisse des dépôts et consignations,
est présenté indistinctement de celle-ci parmi les participations financières
de l’État.
Pourtant,
le Fonds d’épargne n’e
st pas compris dans le périmètre de
consolidation de la CDC
et n’est, surtout, pas doté de la personnalité
juridique, condition posée par l
es normes comptables de l’
État
pour qu’une
entité puisse être qualifiée de participation.
Il en résulte une surévaluation des participations financières de
l’État de
7,6
Md€
au 31 décembre 2022.
4 -
L’absence de mention de
s engagements
pris pour garantir la dette de Bpifrance
Pour ses émissions sur les marchés financiers, la société anonyme
Bpifrance Financement bénéficie
d’une garantie autonome à première
demande, inconditionnelle et irrévocable, accordée par l’établissement
public Bpifrance.
Sur le fondement de la convention conclue à cet effet par les deux
entités, et qu’il a cosignée, l’État s’est engagé à se substituer
à elles en cas de
défaut pour assurer le remboursement des titres obligataires émis par la société
anonyme Bpifrance Financement.
Cet engagement est d’ailleurs mentionné
dans les prospectus d’émission visés par l’Autorité des marchés financiers.
En revanche, les
comptes de l’État n’en
font pas mention. Il en
résulte que les engagements hors bilan de l’
État sont sous-évalués de
41,8
Md€
au 31 décembre 2022.
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FONDEMENTS DE
L’OPINION
AVEC RÉSERVE
15
B -
Insuffisances d’éléments probants
Les vérifications réalisées par l’auditeur doivent lui permettre de
fonder son opinion sur les états financiers à partir d’éléments probants
3
suffisants et appropriés.
S’agissant des comptes de l’État pour 2022, les situations dans
lesquelles la Cour n’a pas été en mesure d’obtenir des éléments probants
sur des postes comptables significatifs sont présentées ci-après. Selon les
cas, elles résultent de procédures de gestion ou comptables défaillantes, de
systèmes d’information inadaptés ou de contrôles internes inefficaces, et
souvent d’une combinaison de ces différents fa
cteurs.
1 -
La valeur du patrimoine immobilier
L
’État inscrit à l’actif de son bilan
les terrains et bâtiments
qu’il
contrôle. Ceux utilisés à des fins
d’habitation et de bureaux
le sont pour
une valeur vénale de 41,1
Md€
au 31 décembre 2022, tandis que les terrains
et bâtiments qui ne sont pas exclusivement destinés à ces usages sont
présentés pour un coût historique de 12,7
Md€
4
.
Plusieurs difficultés pratiques affectent cependant la fiabilité des
valeurs
figurant dans le compte général de l’
État à ce titre.
D’une part, les données d’inventaire
(techniques et fonctionnelles),
renseignées dans
le système d’information financière
Chorus
ne
concordent pas avec celles figurant dans les applications ministérielles de
gestion immobilière dans le cas des ministères de la justice et des armées
ainsi que de la direction générale de la gendarmerie nationale et de la
direction générale de l’aviation civile
.
D’autre part,
dans le cas des terrains et bâtiments évalués au coût
historique
5
, leur valeur brute correspond à la dernière valeur vénale connue
au 31 décembre 2017 (date après laquelle cette méthode comptable a été
abandonnée), alors même que sa fiabilité était très incertaine. En outre, leur
charge annuelle d’amortissement est surévaluée, car elle est calculée en
prenant en compte les terrains, par nature non amortissables, sur lesquels
sont édifiés les immeubles.
3
Pièce
s comptables, documents justificatifs, informations provenant d’autres sources
internes ou externes à l’entité auditée, notamment.
4
Il est rappelé que tous les biens historiques et culturels identifiés jusqu’à l’entrée en
vigueur, le 1
er
janvier 2013, de la norme comptable qui leur est applicable ont été
comptabilisés, dans un nombre limité de cas, pour une valeur non révisable et non
amortissable et, dans tous les autres cas, à l’euro symbolique
(car réputés incessibles).
5
Bâtiments tec
hniques, sanitaires et sociaux, d’enseignement ou à usage sportif.
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COUR DES COMPTES
16
Par ailleurs, dans le cas des bâtiments à usage d’habitation et de
bureaux, dont la valeur à la clôture de l’exercice correspond à leur valeur
vénale (41,1
Md€
au 31 décembre 2022), les vérifications réalisées sur un
échantillon d’une centaine de sites
font ressortir une ou plusieurs des
anomalies suivantes dans 21 % des cas : superficies non documentées,
absence de visite sur place, données utilisées à des fins de comparaison peu
pertinentes, défaut de justification des décotes appliquées.
Enfin, s’agissant des bâtiments pénitentiaires
(maisons d’arrêt,
centres de détention, etc.), leur valeur au 31 décembre 2022 (11,5
Md€
),
déterminée selon la méthode du coût de remplacement déprécié
6
, repose,
pour
plus d’un
tiers d’entre eux en valeur,
sur des mesures de superficie et
d’état physique
peu fiables.
2 -
La valeur du réseau routier
Le réseau routier de l’État
comprend, au 31 décembre 2022, environ
12 000 km de routes,
d’une valeur nette de
156
Md€
, et 9 000 km
d’autoroutes concédées
,
d’une valeur nette de
194
Md€
.
Les normes comptables applicables à l’État prévoient que ces
infrastructures sont évaluées selon la méthode du coût de remplacement
déprécié
7
, les coûts estimés de remise en état étant déterminés par
observation physique des chaussées et ouvrages d’art.
a)
L’absence de fiabilité des inventaires comptables et physiques
Après la mise en service du progiciel
Chorus
, le 1
er
janvier 2012, il
a été décidé de ne
pas tenir d’inventaire comptable du réseau routier non
concédé et de le suivre de manière globale. Dans le cas du réseau routier
concédé, le suivi a continué d’être
assuré
à l’aide d’un inventaire comptable
détaillé, mais ce dernier n’a plus été rapproché
des bases techniques
disponibles (longueur de route, nombre de voies, etc.).
De ce fait, dans les deux cas, il n’est
pas possible, au 31 décembre
2022, de rapprocher ces suivis comptables des inventaires physiques réalisés
par les services gestionnaires, dont la fiabilité n’est par ailleurs pas assurée.
À cet égard, le périmètre exact des actions pluriannuelles de
fiabilisation des données physiques et comptables annoncées à la Cour
n’a
pas été précisé, tout comme les modalités envisagées pour suivre les
corrections réalisées, le cas échéant.
6
C
’est
-à-
dire en retenant la valeur à neuf d’infrastructures similaires et en déduisant de
celle-ci les coûts estimés de remise en état.
7
Dans le cas des autoroutes concédées, aucune dépr
éciation n’est cependant constatée dès lors
que l’obligation de remise en état incombe aux concessionnaires à l’issue de la concession.
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FONDEMENTS DE
L’OPINION
AVEC RÉSERVE
17
b)
Les insuffisances des modalités d’évaluation retenues
La valeur « à neuf » du réseau routier en service est déterminée en
appliquant, au nombre de kilomètres de routes inventoriées, des valeurs
unitaires kilométriques mesurées dans les années 1990 et actualisées
chaque année
en fonction de l’évolution de l’indice général du coût des
travaux publics (TP01).
Cependant, pour arrêter les comptes
de l’État de l’exercice 2022
:
-
aucun rapprochement n’a été réalisé entre ces données, devenues
théoriques, et les coûts de construction observés dans la période
récente afin de confirmer qu’elles sont toujours pertinentes
;
-
la valeur de l’indice d’août 20
22 a été utilisée, alors même que celle de
décembre était disponible, ce qui conduit à une surévaluation de 6,6
Md€
de la valeur nette des deux réseaux, toutes choses égales par ailleurs.
Dans le cas des infrastructures routières non concédées, une
dépréciation a été constatée à hauteur de 4 % de leur valeur brute au
31 décembre 2022. Ce faible taux, qui traduit un excellent état physique,
pourtant démenti par une enquête récente de la Cour
8
, n’a été justifié par
aucune documentation probante.
La pertinence des modalités retenues pour évaluer les coûts de
remise en état n’apparaît ainsi pas assurée.
3 -
La valeur des actifs liés aux programmes d’armement
L’évaluation des matériels militaires et
des coûts de développement
des programmes d’armement n’intègre pas les dépenses
, notamment de
personnel, nécessaires à leur mise en service. Les coûts de maîtrise
d’ouvrage ne sont ainsi pas immobilisés,
faute pour le ministère des armées
de produire les données analytiques
qui permettraient d’allouer ces coûts
aux différents programmes.
Dans le cas des matériels militaires dont la production est confiée à
un établissement public
, l’évaluation des biens livrés ne prend pas en
compte certains coûts engagés en vue de leur fabrication et de leur mise en
service et financés par
la subvention versée par l’État, contrairement à ce
que prévoi
ent les normes comptables applicables à l’
État. Une grande
partie
de la subvention versée par l’
État (qui se monte à environ 18
Md€
au total depuis 2006) devrait être intégrée à la valeur des matériels produits.
8
Cour des comptes,
L’entretien des routes nationales et départementales
, rapport
public thématique, mars 2022.
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COUR DES COMPTES
18
4 -
La valeur de certaines entités contrôlées par l’État
Au 31 décembre 2022
, l’État dét
enait 634 participations financières
dans des entités qu’il
contrôlait de manière exclusive et qui étaient inscrites
à l’actif de son bilan pour une valeur nette de
207
Md€
.
a)
L’application de la méthode d’évaluation
par équivalence à des comptes non retraités
Les entités contrôlées par l’État relèvent de statuts
juridiques variés :
établissements publics nationaux sous leurs diverses dénominations,
groupements d’intérêt public, sociétés d’économie mixte, sociétés anonymes
cotées ou non, groupements d’intérêt économique, fondations, associations, etc.
À la clôture
de l’exercice,
conformément aux normes comptables
applicables à l’État,
ces participations sont évaluées par équivalence à
l’actif du bilan de l’État, en déterminant la quote
-part de ce dernier dans
leur situation nette, telle qu’elle ressort de leurs comp
tes annuels.
Or, à cette diversité de statuts juridiques correspondent de multiples
référentiels comptables, dont certains comportent des dispositions
différentes des
normes comptables de l’État, s’agissant par exemple de
l’évaluation des actifs immobilier
s.
En l’absence de retraitement des comptes des principales entités
concernées par ces divergences, les valeurs inscrites à l’actif du bilan ne
sont pas homogènes.
b)
Le manque de fiabilité des comptes de certaines entités contrôlées
Pour apprécier la fiabilité des comptes des participations contrôlées
par l’État, la Cour s’appuie
,
lorsqu’une certification est prévue,
sur les
rapports des commissaires aux comptes. À défaut, elle utilise
d’autres
sources d’informations
(rapports d’audit interne, question
naires de
l’administration
, etc.). À la date du présent acte :
-
les rapports des commissaires aux comptes de 37 entités
9
, figurant
pour 22,1
Md€
à l’actif du bilan de l’
État
, n’
avaient pu être obtenus
pour l’exercice 202
2 ; à une exception près, les rapports disponibles
pour les exercices précédents faisaient
état néanmoins d’une
certification sans réserve ;
9
Parmi lesquelles l’Agence française de développement (
8,4
Md€
) et la société de
gestion de participations aéronautiques (3,6
Md€
).
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FONDEMENTS DE
L’OPINION
AVEC RÉSERVE
19
-
pour 29 entités figurant pour 35,0
Md€
au bilan de l’
État, les rapports
des commissaires aux comptes
pour l’exercice 202
2 font état de
réserves, et d’une
absence de certification pour
trois d’entre
elles ;
-
pour plusieurs des 358 entités, évaluées à 26,5
Md€
, dont les comptes
ne sont pas soumis à la certification d’un commissaire aux comptes,
les
éléments portés à la connaissance de la Cour font apparaître des
insuffisances sur le plan comptable.
5 -
La valeur des stocks militaires
À la suite de directives prises en mai 2019, les stocks du ministère
des armées
doivent faire l’objet d’un recensement complet
au moins une
fois tous les cinq ans. Au 31 décembre 2022, sur la base des éléments portés
à sa connaissance,
il n’est pas possible
pour la Cour de se prononcer sur le
caractère réel et exhaustif des enregistrements comptables.
Par ailleurs, dans la mesure où
l’état physique des stocks du
mini
stère des armées n’est pas
encore évalué de manière régulière, il existe
une incertitude sur la fiabilité des dépréciations comptabilisées.²
S’agissant
en particulier des stocks aéronautiques, qui représentent
près de la moitié des stocks militaires en valeur nette, soit 13,5
Md€
au
31 décembre 2022 :
-
l
’absence
de liaison informatique entre
le système d’information
financière
Chorus
et les applications logistiques utilisées par
l’administration
oblige, pour comptabiliser les stocks, à extraire de
nombreux fichiers d’inventaire et à consolider, à l’aide d’un simple
tableur, un volume de données très important ; ces opérations
manuelles présentent des risques élevés d’erreurs, de nature à affecter
l’exhaustivité et l’évaluation des stocks comptabilisés
;
-
de plus, l
es systèmes d’information logistique utilisés ne permettent
pas de déterminer la valeur brute des stocks selon l’une des deux
méthodes (« premier entré, premier sorti » ou coût unitaire moyen
pondéré) prévues par l
es normes comptables applicables à l’
État.
6 -
La valeur des créances fiscales
Au 31 décembre 2022, les créances fiscales
que l’
État recouvre pour
son compte sont évaluées à 20,0
Md€, compte tenu d’une dépréciation de
34,7
Md€
.
Cette dépréciation est déterminée sans que le millésime des créances
fiscales soit suivi en comptabilité.
L’ancienneté des créances est pourtant
une information nécessaire pour mesurer le risque statistique que certaines
d’entre elles ne puissent finalement
être recouvrées par l’État.
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COUR DES COMPTES
20
Par ailleurs
, l’information nécessaire pour identifier les créances
fiscales
faisant l’objet d’un
litige est indisponible en comptabilité. Dès lors,
ces créances sont dépréciées pour prendre en compte le seul risque
d’insolvabi
lité des redevables. Elles
devraient l’être aussi lorsque la
probabilité est forte que des contentieux avec des redevables, par ailleurs
solvables,
connaissent une issue défavorable pour l’État.
7 -
Le provisionnement des obligations de dépollution
et de désamiantage
En application, notamment, du code de l’environnement, l’État
doit,
sauf exceptions, limiter les conséquences des pollutions de toute nature sur
les sites qu’il contrôle.
Un correct provisionnement des charges
susceptibles d’être engagées
pour satisfaire à cette obligation
supposerait la constitution d’une base de
données recensant de manière exhaustive les faits de pollution et leurs
caractéristiques. À défaut
, il n’est pas possible de se prononcer sur le caractère
exhaustif de la provision comptabilisée au 31 décembre 2022, soit 0,2
Md€
.
De même, les bâtiments de
l’État exposés au risque d’amiante
,
parmi les 90 000 environ
qu’il contrôle,
ne sont pas correctement recensés,
faute
de disposer d’un outil adapté à cette fin
. De ce fait, le montant des
provisions constituées au titre des coûts de désamiantage, soit 37
M€
au
31 décembre 2022, est manifestement sous-évalué
, sans qu’il soit possible
d’estimer le montant
de la correction à y apporter.
8 -
La justification des soldes de trésorerie
En application de lois ou de règlements, différentes entités, parmi
lesquelles notamment les collectivités territoriales et les établissements
publics, sont tenues de déposer la totalité de leur trésorerie auprès du Trésor
public,
appellation
courante
de
l’activité
bancaire
de
l’État.
Au 31 décembre 2022, les fonds ainsi déposés représentent un montant
de 176
Md€
au passif du bilan de l’État
.
Les mouvements concernant c
es dépôts et d’autres opérations de
gestion donnent lieu à des enregistrements dans la compt
abilité de l’État
dénommés, selon les cas, « avis de règlement » ou « transferts ». En
principe, ces écritures comptables
ne doivent pas avoir d’effet
sur la
variation du solde net
de la trésorerie de l’État dans la mesure où elles ne
se traduisent pas par des entrées ou sorties effectives de liquidité.
Les éléments soumis à la Cour ne lui ont pas encore permis d’avoir
l’assurance raisonnable
que ces mouvements sont correctement suivis et
retracés
dans les comptes de l’État
.
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FONDEMENTS DE
L’OPINION
AVEC RÉSERVE
21
9 -
Le montant des charges relatives aux boucliers tarifaires
En 2022, l
’État a décidé de plafonner la hausse des prix
de
l’électricité et du gaz
supportée par les particuliers et certaines entreprises.
Dans le cadre de dispositifs appelés « boucliers tarifaires »
10
, il s’
est ainsi
engagé à compenser les pertes des fournisseurs d’énergie engendrées par
ce plafonnement.
Dans les comptes de l’État
de 2022, cette décision est traduite de la
manière suivante :
-
des charges de 10,1
Md€
sont constatées au titre des boucliers « gaz
individuel »
(4,8
Md€
),
« gaz
habitat
collectif »
(3,7
Md€
),
« électricité individuel » (0,9
Md€
), « Ehpad » (0,4
Md€
), « électricité
habitat collectif » (0,3
Md€
) ;
-
des engagements hors bilan pris
par l’État
sont mentionnés au titre de
ces différents boucliers, pour 36
Md€
au total (dont 28
Md€
pour le
bouclier « électricité individuel ») ;
-
un engagement hors bilan reçu
par l’État
de 1,0
Md€
est mentionné au
titre de la composante de rattrapage en 2023 des sommes non perçues
du fait du gel en 2022 des tarifs réglementés de vente de gaz.
Les informations communiquées à la Cour ne lui ont pas permis de
s’assurer de la réalité et de l’exhaustivité
de ces montants.
10 -
Le montant des charges d’intervention
payées
par des
opérateurs pour le compte de l’
État
Les entités du régime général de sécurité sociale gèrent des dispositifs
d’intervention pour le compte de l’État. Elles lui notifient périodiquement,
pour remboursement, les montants correspondant aux sommes dont elles
font bénéficier les ménages et les entreprises au titre de ces dispositifs.
Dans le cas, notamment, de la prime d’activité, des aides au logement
et de l’allocation aux adultes handicapés, la Cour relève que les indicateurs
de
contrôle interne des caisses d’allocation
s familiales révèlent des erreurs
significatives, estimées à 3,5
Md€
en 2022 sur un total de charges de 39,7
Md€
,
dans les liquidations effectuées, principalement au détriment de l’État.
10
Article 181 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ;
décret n° 2022-514 du 9 avril 2022 relatif à l'aide en faveur de l'habitat collectif
résidentiel face à l'augmentation du prix du gaz naturel ; Décret n° 2022-967 du
1
er
juillet 2022 instituant une aide visant à compenser la hausse des coûts
d’approvisionnement de gaz naturel et d’électricité des entreprises particulièrement
affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine ;
décret n° 2022-1764 du 30 décembre 2022 rel
atif à l’aide en faveur de l’habitat collectif
résidentiel face à l’augmentation du prix de l’électricité au second semestre
.
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COUR DES COMPTES
22
En outre, la fiabilité des montants des exonérations, des réductions
et des aides au paiement de prélèvements sociaux (6,4
Md€
en 2022) reste
affectée par les insuffisances du contrôle interne du réseau des unions de
recouvrement des cotisations de Sécurité sociale (Urssaf), sans que le
montant des erreurs puisse être évalué.
Des insuffisances simil
aires sont aussi susceptibles d’affecter les
montants pris en charge par l’État au titre de dispositifs d’intervention
gérés pour son compte par d’autres organismes publics et pour lesquels
, le
plus souvent,
aucune mesure du risque résiduel d’erreur n’est
disponible.
11 -
Le montant des produits fiscaux
La gestion des impôts s’appuie sur des applications informatiques
anciennes, conçues à l’origine pour en retracer les flux en comptabilité de
caisse et qui
n’
ont pas été significativement modernisées depuis la mise en
place, en 2006, de la comptabilité générale de l’État
.
De ce fait, les chaînes de traitement en comptabilité générale des
produits fiscaux font appel à des opérations de masse multiples et
complexes, qui empêchent, en partie ou totalement selon les cas, de
retrouver, à partir des enregistrements comptables, les données de gestion
fiscale correspondantes. Au surplus, cette situation rend nécessaire
l’enregistrement d’un grand nombre d’écritures
manuelles à fort enjeu
financier au moment de l’arrêté d
es comptes.
En dépit du
risque élevé d’erreurs dans les comptes
que cette
situation fait courir :
-
les produits enregistrés en matière notamment d’impôts sur les
sociétés et sur les revenus ne sont pas rapprochés des données issues
des déclarations
fiscales, comme l’administration le fait par exemple
dans le cas de la taxe sur la valeur ajoutée ;
-
aucune réconciliation annuelle n’est réalisée entre, d’une part, les flux
comptables émis par les applications de gestion des droits et taxes
perçues par les douanes
11
et de recouvrement des impôts sur rôle
12
, et,
d’autre part, ceux enregistrés dans
le progiciel
Chorus
.
En outre, les dispositifs de contrôle interne ne couvrent pas
l’ensemble des traitements automatisés et des procédures d’évaluation des
écritur
es de fin d’exercice.
11
Application
Intercom
s’agissant, notamment, de la taxe sur la valeur ajoutée
, de la
taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et des droits
d’enregistrement
et de timbre.
12
Application
Rec
, concernant l’i
mpôt sur le revenu et la taxe foncière.
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FONDEMENTS DE
L’OPINION
AVEC RÉSERVE
23
Enfin, certains comptes de charges et de produits, comme les
comptes de bilan utilisés pour la gestion des impositions et taxes affectées,
ne font pas l’objet d’une revue formalisée suffisante.
12 -
Le montant de l’engagement de l’État au
titre des prêts
garantis dans le cadre de la crise sanitaire
Afin de soutenir le financement bancaire des entreprises pendant la
crise sanitaire, un dispositif de prêts garantis par l’État (PGE) a été mis en
place en 2020. Au 31 décembre 2022, ces garanties représentent, dans les
comptes de
l’État
, un engagement hors bilan de 76
Md€
et une provision
pour risques de 5
Md€
, soit un engagement total de 81
Md€
.
La Banque de France
a retenu, de son côté, un montant d’encours
garanti par l’
État de 90
Md€
pour estimer le risque de sinistralité sur ces
créances au 31 décembre 2022.
Les éléments portés à la connaissance de la Cour ne lui ont pas
permis de réconcilier ces deux montants.
13 -
Le montant de l’engagement de l’État au titre du régime
de retraite des fonctionnaires civils et des militaires,
et le montant du besoin de financement du régime
L’engagement hors bilan de l’État au titre du régime de retraite des
fonctionnaires civils et des militaires correspond, à législation constante,
à la valeur actualisée des pensions des retraités et des droits à pensions des
actifs présents à la date d’évaluation, projetés jusqu’en 2119.
Au 31 décembre 2022, son montant a été évalué par l’administration
à 1 613 Md€, contre 2 534 Md€ un an auparavant, soit une baisse de
921
Md€.
La diminution constatée s’expliquerait, pour 965 Md€, par la
remontée du taux d’actualisation utilisé, qui passe de
- 1,37 % à + 0,91 %,
et, pour 44 Md€ en sens inverse, par divers autres effets.
En complément du montant de l’engagement, l’annexe des comp
tes
de l’État comporte une information sur le besoin ou l’excédent de
financement du régime. Au 31 décembre 2022, les comptes font apparaître
un excédent cumulatif du régime de 159 Md€ contre 92 Md€ un an
auparavant, ce qui fait ressortir une amélioration de la situation financière du
régime de 67 Md€ en un an. L’augmentation du taux d’actualisation utilisé
(de
–
1,37 % à + 0,91 %) serait responsable d’une dégradation de 238 Md€
du besoin de financement du régime. En sens inverse, un changement du
modèle de prévision expliquerait une amélioration de 334
Md€, divers autres
effets expliquant le reste de l’évolution entre fin 2021 et fin 2022.
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COUR DES COMPTES
24
Hors effet du changement du taux d’actualisation, les éléments
produits par l’administration n’ont pas permis à la Cour
de confirmer que
le montant des engagements de retraite et celui de l’excédent de
financement du régime de retraite des fonctionnaires de l’État présentés au
31 décembre 2022 sont exempts d’anomalies significatives.
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Compte rendu des vérifications
Dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance au
Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de
finances, détaillée à l’article 58 de la
loi organique relative aux lois de
finances (LOLF), la Cour se prononce chaque année sur la régularité, la
sincérité et l’image fidèle des comptes de l’État. Cette opinion est annexée
au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des
vérifications opérées.
A -
Caractéristiques de la mission de la Cour
1 -
L’objet de la certification
La certification est une opinion écrite et motivée que l
’auditeur
formule sous sa propre responsabilité
13
. Elle consiste à collecter les
éléments nécessaires à l’obtention d’une
assurance raisonnable sur la
conformité des comptes de l’État, dans tous leurs aspects significatifs, aux
règles et principes comptables qui lui sont applicables.
2 -
Les
normes d’audit appliquées
En tant qu’institution membre de l’Organisation internationale
des
institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI), la
Cour des comptes se réfère dans l’exercice de ses différentes missions aux
normes internationales des institutions supérieures de contrôle (ISSAI).
Dans le domaine de la certification des comptes, les normes ISSAI
sont, au 31 décembre 2022, une transposition directe des normes
internationales d’audit (ISA) et de la norme internationale de contrôle
qualité en matière d’audit financier (ISQC 1), édictées par la Fédération
internationale des experts-comptables (IFAC).
13
Conformément à la norme ISA 200 «
Objectifs généraux de l’auditeur indépendant
et conduite d’un audit selon les normes internationales d’audit
».
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COUR DES COMPTES
26
Conformément à l’arrêté du Premier président
n° 19-1022 du
3 janvier 2020 portant sur les normes professionnelles de la Cour des
comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes, pris en
application de l’
article L. 120-4 du code des juridictions financières (CJF),
la Cour des comptes applique les normes ISA et la norme ISQC 1 dans la
mesure de leur compatibilité avec la nature particulière de ses missions de
certification ainsi qu’avec les dispositions du
CJF.
Ainsi, dans le cas de la certification des comptes de l’État de
l’exercice 202
2, les normes suivantes
n’ont pas trouvé à s’appliquer, pour
tout ou partie de leurs dispositions :
-
ISA 210 « Accord sur les termes des missions
d’audit
»
, qui n’est que
partiellement applicable du fait des dispositions de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances qui fondent le caractère
obligatoire de la mission de certification de la Cour ;
-
ISA 220 «
Contrôle qualité d’un audit d’états
financiers » et ISQC 1
«
Contrôle qualité des cabinets réalisant des missions d’audit ou
d
’examen limité d’états financiers, et d’
autres missions d
’
assurance et
de services connexes », qui ne sont que partiellement applicables pour
ce qui concerne les dispositions relatives à la traçabilité des
divergences internes, en partie contraires aux dispositions du CJF en
matière de secret des délibérations ;
-
ISA 402 « Facteurs à considérer pou
r l’audit d’une entité faisant appel
à une société de services »
, en l’absence d’externalisation, auprès
d’entités tierces, d’aspects significatifs de processus, d’activités ou de
fonctions internes à l’État
;
-
ISA 510 «
Missions d’audit initiales –
Soldes
d’ouverture
», cette
norme ayant seulement concerné jusqu’à présent les vérifications
spécifiques réalisées en 2006 lors du premier établissement des
comptes de l’État et celles réalisées en 2012 lors du passage à Chorus
;
-
ISA 570 « Continuité de
l’exploit
ation », cette notion étant
inapplicable à l’État
;
-
ISA 800 « Aspects particuliers : audits d
’
états financiers établis
conformément à des référentiels à caractère spécifique », ISA 805
« Aspects particuliers : audits d
’
états financiers pris isolément et
d
’
éléments, de comptes ou de rubriques spécifiques d
’
un état financier »
et ISA 810 « Missions ayant pour but d
’
émettre un rapport sur des états
financiers résumés », ces trois normes concernant des missions sans
équivalent dans le cadre de la certification
des comptes de l’État.
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COMPTE RENDU DES VÉRIFICATIONS
27
3 -
Responsabilité de la Cour des comptes
à l’égard des comptes
Conformément aux normes internationales d’audit
, en particulier la
norme ISA 200, l’auditeur doit chercher à obtenir l’assurance raisonnable
que les états financiers pris dans leur ensemble ne comportent pas
d’anomalies significatives, que celles
-ci résultent
d’erreurs ou de fraudes
.
Ces vérifications doivent être étendues aux entités qui réalisent des
prestations spécifiques pour l’entité dont les comptes sont audités.
À cette fin, il incombe notamment
à l’auditeur
:
-
d’identifier et d’évaluer les risques d’anomalies significatives dans les
états financiers ;
-
de concevoir et de mettre en œuvre des réponses adaptées à son
évaluation des risques d’anomalies significatives afin d’obtenir des
éléments probants suffisants et appropriés concernant ces risques ;
-
de répondre de manière appropriée aux cas
d’erreu
rs ou de fraudes
avérées ou suspectées identifiés au cours de l’audit
;
-
de faire preuve d’esprit critique tout au long de l’audit.
Les anomalies, y compris les omissions, sont considérées comme
significatives lorsqu'il est raisonnable de s'attendre à ce que, prises
individuellement ou en cumulé, elles puissent influencer les décisions
économiques que les utilisateurs des états financiers prennent en se fondant
sur ceux-ci
14
.
Pour pouvoir en juger, l’auditeur doit fixer un seuil de signification
pour les états financiers pris dans leur ensemble, qui correspond souvent à
un pourcentage appliqué à un élément de référence, par exemple le total de
l’actif (
1 284
Md€
au 31 décembre 2022
dans le cas de l’État), le montant
des charges ( 641
Md€
en 2022), etc.
En raison des limites inhérentes à cette démarche, le risque que
certaines anomalies significatives contenues dans les états financiers ne
soient pas détectées ne peut être totalement écarté
, même si l’audit a été
correctement planifié et réalisé conformément aux normes.
14
Norme ISA 320 « Caractère significatif lors de la planification et de la réalisation
d’un audit
».
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COUR DES COMPTES
28
B -
Caractéristiques des comptes annuels
soumis à certification
1 -
Les comptes de l’État
En application de l’article 27 de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF) du 1
er
août 2001, l’État tient une comptabilité générale de
l’ensemble de ses opérations. L’article 30 dispose que l
es règles de cette
comptabilité
ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en
raison des spécificités de son action.
Les comptes d
e l’État sont présentés dans un document intitulé
« Compte général de
l’État
» (CGE) qui comprend un bilan, un compte de
résultat, un tableau des engagements hors bilan, ainsi qu’une annexe qui
fournit les informations utiles à la compréhension et à l’inte
rprétation des
états précités.
Les opérations retracées par ces comptes annuels sont celles des
services, des établissements et des institutions de l’État
qui ne sont pas
dotés d’une personnalité juridique distincte de ce dernier.
Outre les administrations
centrales et déconcentrées de l’État, ce
périmètre comprend les Pouvoirs publics au sens de la Constitution
(principalement les assemblées parlementaires, la Présidence de la
République et le Conseil constitutionnel), les budgets annexes, les comptes
spéciaux et tous les fonds dénués de la personnalité juridique qui sont gérés
pour le compte de l’État ou
sur lesquels il détient des droits.
Les entités dotées de la personnalité juridique (les établissements ou
entreprises publics, par exemple) ne sont intég
rées à l’actif du bilan de l’État
qu’à hauteur d’une valeur représentative des droits qu’il détient sur elles.
Le CGE
est accompagné d’un rapport de présentation, qui expose
les faits marquants de l’exercice et analyse les comptes de manière
synthétique, d’un rapport sur le contrôle interne, qui décrit les actions
réalisées au cours de l’exercice pour renforcer la maîtri
se des risques
financiers, et d’une plaquette de communication financière.
Ces documents sont joints, avec le présent acte de certification, au
projet de loi de règlement pour l’exercice écoulé. Ils contribuent à informer
les citoyens et leurs représentants
sur la situation financière de l’État.
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COMPTE RENDU DES VÉRIFICATIONS
29
L’absence d’approbation de la loi de règlement pour 2021
Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes
de l’année 2021, déposé par le
Gouvernement le 4 juillet 2022, a été
définitivement rejet
é par l’Assemblée nationale le 3
août 2022.
La non-adoption de ce texte a pour conséquence que le solde des
opérations de l’exercice
2021
n’est pas affecté au report à nouveau
. En
outre, le bilan et le compte de résultat pour cette même année ne sont pas
approuvés.
L
’absence d’approbation des comptes ne remet pas en cause
l’opinion avec réserve exprimée par la Cour
, qui porte sur des comptes qui
ont été valablement signés par le ministre chargé des comptes publics.
Dans les comptes de l’exercice 2022, le so
lde des opérations de
l’exercice 2021 est présenté au bilan, dans la situation nette, sur une ligne
distincte du report à nouveau des exercices antérieurs. Ce solde est
également présenté sur une ligne distincte dans le tableau qui introduit la
note n° 17 « Situation nette
» de l’annexe.
2 -
Responsabilité
de l’administration
à l’égard
des comptes
Aux termes de l’article 31 de la
LOLF, la responsabilité de la tenue
de la comptabilité générale de l’État incombe aux comptables publics, dans
le
respect
des
dispositions
du
décret
modifié
n° 2012-1246
du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, ainsi
que des normes comptables de l’État arrêtées par le ministre chargé des
comptes publics après avis du Conseil de normalisation des comptes publics.
Les états financiers de l’exercice clos sont préparés par le comptable
centralisateur des comptes de l’État en application des articles 86 et 169 du
décret précité et de l’arrêté du
17 décembre 2021, puis arrêtés par le
ministre chargé des comptes publics.
En particulier :
-
les services gestionnaires sont chargés des opérations courantes et des
opérations d’inventaire en fin d’exercice
;
-
les comptables sont responsables de la comptabilisation des opérations
et garants de leur fiabilité : en administration centrale, ce rôle est
assuré par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels ; en
administrations déconcentrées, ce rôle revient aux directeurs
régionaux ou départementaux des finances publiques ;
-
un service de la direction générale des finances publiques (DGFiP) est
chargé de la fonction financière et comptable de l’État
ainsi que de
l’élaboration du
CGE.
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COUR DES COMPTES
30
C -
Vérifications réalisées par la Cour
1 -
L
e système d’information financière
de l’État
A
fin d’évaluer les risques associés au système d’information
financière de l’État, la Cour examine selon une approche pluriannuelle les
applications qui le composent, en tenant compte des enjeux qui s’attachent
à celles-ci et des évolutions intervenues depuis leur précédent examen.
Ces vérifications portent, en particulier, sur le progiciel de gestion
intégré dénommé
Chorus
et la soixantaine
d’
applications de gestion qui
l’alimentent
(directement ou indirectement), dont trente par interfaçage
avec son module comptable.
S’agissant de
Chorus
, des facteurs de risque pèsent sur la fiabilité
des enregistrements comptables :
-
environ 1,5 million
d’enregistrements dans
Chorus
15
sont le fait de
saisies manuelles, qui sont, par nature, une source potentielle d’err
eurs ;
pour prévenir leur survenance, des contrôles automatisés au sein du
progiciel alertent les utilisateurs et, dans certains cas, bloquent la saisie
d’écritures erronées, mais leur mise en place n’a pas été précédée d’une
analyse systématique des risques relatifs aux enregistrements manuels ;
-
près de 62 000 utilisateurs ont accès à Chorus ; or, les vérifications destinées
à limiter les risques résultant de la réalisation, par une même personne,
d’opérations qui relèvent de fonctions distinctes (par exemple, autorisation,
enregistrement et contrôle d’une dépense) restent insuffisantes
;
-
il existe près de 20 000
schémas comptables mis en œuvre pour
enregistrer les opérations effectuées par l’État
; ils font en particulier
appel à de multiples comptes intermédiaires, ce qui est peu propice à un
suivi satisfaisant des opérations comptables ; la documentation des
schémas, qui sont antérieurs pour la plupart à la mise en place du
progiciel et n’ont pas été réexaminés depuis lors, est insuffisante
; de
surcroît, les fonctionnalités de rapprochement des écritures comptables
n’offrent pas la possibilité d’analyser
a posteriori
le correct dénouement
des soldes et, le cas échéant, de s’assurer de leur bien
-fondé.
Cette situation conduit la Cour à réaliser des vérifications spécifiques
sur les enregistrements comptables (cf.
infra
). Par ailleurs, une analyse des
données de comptabilité générale est conduite sur la totalité des comptes de
gestion des postes comptables centralisateurs, en collaboration avec
l
’administration
. Les écritures comptables qui présentent une nature
particulière ou un montant significatif sont identifiées et des éléments
probants permettant d’en justifier le bien
-fondé sont collectés par la Cour.
15
Soit 2 % environ du nombre total des enregistrements, mais 20 % des montants des
mouvements comptables qu’ils ent
raînent.
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COMPTE RENDU DES VÉRIFICATIONS
31
2 -
Les dispositifs ministériels de maîtrise des risques
L’État
a mis en place un cadre de référence
16
qui prévoit notamment
que les ministères
conçoivent et mettent en œuvre un contrôle interne
17
formalisé et permanent, propre à leur permettre de maîtriser les risques liés
à la réalisation de leurs objectifs. La fiabilité de l
’
information financière
constitue l’un de ces objectifs.
La Cour examine
les modalités de gouvernance et de mise en œuvre
du contrôle interne
de l’État
. Elle vérifie notamment si des dispositifs de
contrôle ont mis en place aux différentes étapes des processus de gestion
susceptibles d’avoir une incidence sur les comptes de l’
État. Le cas
échéant, la Cour apprécie la capacité de ces dispositifs à prévenir la
survenance des principaux risques identifiés ou, à défaut, à en détecter la
survenance et à en corriger les effets.
Les vérifications de la Cour ont confirmé que de tels dispositifs
existent
(séparation de l’ordonnateur et du comptable, contrôles
contemporains et
a posteriori
, inspections, etc.) et permettent de limiter
certains risques, mais que des insuffisances significatives persistent.
En 2022, après avoir plus particulièrement examiné le contrôle
interne des achats de biens et de services, la Cour relève que :
-
les contrôles réalisés présentent une traçabilité insuffisante et font
apparaître des
pratiques variables entre services d’un même ministère
et,
a fortiori
, d’un ministère à l’autre
;
-
les résultats des contrôles ne sont pas toujours collectés et exploités, ni
présentés
au
comité
ministériel
des
risques
ou
au
directeur
d’administration centrale concerné
; de ce fait, les ministères ne fondent
pas systématiquement leur analyse des risques sur des éléments probants
(fréquence et portée financière des anomalies détectées, notamment)
propres à permettre une correcte appréhension du niveau de risque réel ;
-
des tests d’efficacité des contrôles internes se rencontrent
surtout dans
la sphère comptable, de manière non systématique et, le cas échéant,
selon des modalités qui ne permettent pas de déterminer des taux
d’erreurs résiduelles représentatifs.
16
Décret du 22 avril 2022 relatif au contrôle et à l’audit internes de l’État
; arrêté du
18 décembre 2018 relatif au cadre de référence interministériel du contrôle interne
financier applicable aux contrôles internes budgétaire et comptable de l’
État.
17
La norme ISA 315 définit le contrôle interne comme
« le système dont la conception,
la mise en place et le maintien sont assurés par les responsables de la gouvernance, la
direction et d’autres membres du personnel et dont l’objet est de fournir u
ne assurance
raisonnable quant à la réalisation des objectifs de l’entité en ce qui concerne la fiabilité
de son information financière, l’efficacité et l’efficience de ses activités et la conformité
aux textes légaux et réglementaires applicables »
.
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COUR DES COMPTES
32
Ces lacunes rendent indispensables
, lors de l’audit, des travaux
approfondis, tels que décrits ci-après, sur les enregistrements comptables
et les données de gestion sous-jacentes.
3 -
Les enregistrements comptables et
l’information
financière
Les vérifications sur les comptes ont été définies par référence aux
assertions
d’audit
relatives aux flux d
’
opérations et aux soldes des comptes
en fin de période ainsi qu
’
aux informations les concernant fournies dans
les états financiers
18
.
Elles ont notamment consisté en des tests portant sur le détail des
opérations et des soldes, et des revues analytiques visant à expliquer
l’évolution des données comptables sur l’
exercice écoulé. Elles ont aussi
eu pour objet de vérifier la correcte réconciliation des enregistrements en
comptabilité avec les données de certaines applications dont sont issues les
opérations comptabilisées, notamment celles relatives à la paie et à la
gestion des impôts.
En plus des dossiers justificatifs établis par la DGFiP et se
rapportant à certains postes des états financiers, la mise en œuvre de ces
vérifications a nécessité de recourir au traitement de données comptables
et de pièces justificatives produites dans les services de l’État.
Pour réaliser ses diligences, la Cour porte une attention particulière à
la correcte mise en œuvre des éventuelles évolutions du réfé
rentiel comptable.
Au titre des comptes de l’exercice
2022, aucun changement
n’
est intervenu.
La Cour a examiné la correcte intégration des comptes des Pouvoirs
publics à ceux de l’État et la fiabilité des données reprises à cette occasion
au titre de l’ex
ercice clos le 31 décembre 2022. À cet égard :
-
les comptes des assemblées parlementaires sont audités
19
chaque
année par la Cour ; compte tenu du calendrier, le résultat de cet audit
pour l’exercice 2022 n’est pas disponible à la date d’approbation
du
présent acte de certification par la chambre du conseil ;
-
les comptes du Conseil constitutionnel
font, chaque année, l’objet
d’un examen limité réalisé par son conseiller financier
; compte tenu
du calendrier, le résultat de cet examen pour l’exercice
2022
n’est pas
disponible à la date d’approbation du présent acte de certification par
la chambre du conseil.
18
Les assertions -ou critères- sont précisées par la norme ISA 315 « Identification et
évaluation des risques d’anomalies significatives
» pour les flux d’opérations (réalité,
exhaustivité, exactitude, séparation des périodes, classification, présentation) et les soldes des
comptes (existence, droits et obligations, exhaustivité, exactitude, classement, présentation).
19
Dans les conditions fixées par des conventions signées le 23 juillet 2013 par le
Premier président de la Cour avec les présidents du Sénat et de
l’Assemblée nationale
.
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COMPTE RENDU DES VÉRIFICATIONS
33
Certains sujets significatifs, nouveaux ou récurrents, ont donné lieu
à des vérifications approfondies, parmi lesquels :
-
le parc immobilier ;
-
les infrastructures routières concédées et non concédées ;
-
les stocks du ministère des armées ;
-
les prêts garantis par l’État dans le cadre de la crise sanitaire
;
-
la trésorerie ;
-
l
’impact de l’évolution des prix de l’énergie sur le coût du
service
public de l
’énergie
;
-
la retraite des fonctionnaires civils
de l’État
et des militaires.
Afin d’apprécier l’
organisation du système comptable et financier et
la fiabilité des comptes des entités contrôlées par l
’
État, la Cour s
’
est
appuyée sur les rapports des commissaires aux comptes de ces entités
lorsqu’ils étaient disponibles, ainsi que sur les rapports des audits réalisés
par la mission « risques et audits » de la DGFiP et par le contrôle général
économique et financier (CGefi). Par ailleurs, une enquête portant sur un
échantillon de plus de 500 entités a été conduite par la DGFiP afin
d’apprécier la fiabilité de leurs comptes.
La Cour a examiné les règles d’élaboration du bilan, du tableau des
charges nettes, du tableau des produits régaliens nets et du tableau de
détermination du solde des opérations de l’exercice, afin de s’assurer de
leur pertinence et du respect du principe de permanence de la présentation
des états financiers. Elle a appliqué ces règles aux données comptables
qu’elle a auditées afin de s’assurer de la réalité et de l’exhaustivité des états
financiers présentés au titre de l’exercice 202
2.
La Cour a revu les informations contenues dans les
notes de l’annexe
des comptes de l’État
, certaines lui ayant cependant été remises très
tardivement.
La Cour a aussi examiné la présentation, dans le compte général de
l’État de 2022
, du solde des opérations
de l’exercice 2021,
non affecté au
report à nouveau des exercices antérieurs (cf. § B.1.
supra
).
La Cour a pris connaissance des informations contenues dans le
rapport sur le contrôle interne, afin d’en vérifier la concordance avec celles
qui figurent dans le CGE.
La Cour a par ailleurs vérifié la cohérence et l’articulation du résultat
en comptabilité générale avec le solde d’exécution des lois de fi
nances de
l’exercice, tous deux soumis à l’approbation du Parlement dans le cadre du
projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de
l’année 202
2.
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COUR DES COMPTES
34
Conformément à la norme ISA 580
–
« Déclarations écrites »,
la Cour a été destinataire d
’une lettre d’affirmation, datée du
23 mars 2023,
de la part du comptable centralisateur des comptes de l’État. Celui
-ci y
indique notamment avoir satisfait à ses responsabilités relatives à
l’établissement des comptes de l’État et y confirme, par ailleurs
, les
informations et les hypothèses importantes ayant concouru à l’arrêté des
comptes de l’État de l’exercice 202
2.
Enfin, la Cour a examiné les événements significatifs intervenus
entre le 31 décembre 2022 et le 4 avril 2023
, date d’approbation
du présent
acte de certification par la chambre du conseil, afin de vérifier que, le cas
échéant, leurs incidences ont été correctement traitées dans les comptes de
l’État de l’exercice 202
2.
D -
Communication des résultats
de l’audit
à
l’administration
La Cour réalise des vérifications dites « intermédiaires » puis des
vérifications dites « finales ». Au cours de ces deux phases, les échanges
entre la Cour, la DGFiP et les administrations concernées ont été continus.
1 -
À
l’issue de
la mission intermédiaire
Les vérifications intermédiaires se sont déroulées de juin à
novembre 2022, principalement au sein des 16 ministères (au sens de la loi
de finances initiale pour 2022
). Elles ont eu pour objet d’évaluer le risque
d’erreurs significatives dans les comptes
afin d
’adapter
, en mission finale,
l’intensité des vérifications sur les comptes.
Au terme des vérifications intermédiaires, la Cour a notamment adressé :
-
sur le fondement de l’article R. 143
-19 du CJF, au chef du service de la
fonction financière et comptable
de l’État
au sein de la DGFiP, dix
rapports par sous-
cycle d’audit comportant
67 recommandations et 10
synthèses par ministère, comportant 25 recommandations,
de l’évaluation
du contrôle interne des achats et prestations externes de l’État
;
-
sur le fondeme
nt de l’article R. 143
-20 du CJF, au directeur général
des finances publiques, à la directrice du budget et au directeur général
du Trésor, une synthèse des rapports et synthèses précités.
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COMPTE RENDU DES VÉRIFICATIONS
35
2 -
À
l’issue
de la mission finale
Les vérifications finales se sont déroulées de janvier à avril 2023.
Après une période dite « préfinale »
, consacrée à leur préparation ainsi qu’à
la poursuite des vérifications intermédiaires éventuellement inachevées, les
comptes ont été audités à mesure que les éléments définitifs les justifiant
ont été communiqués par la DGFiP.
Au terme des vérifications sur les comptes de l’exercice 202
2, ont
été communiqués aux services concernés dans
l’administration
:
-
33 observations
d’audit
;
-
10 rapports par sous-
cycle d’audit
détaillant les vérifications réalisées
et leurs résultats.
Les anomalies détectées dans les comptes dont le montant individuel
était inférieur à 300
M€
et qui n’avaient pas d’incidence significative de
manière cumulée n’ont pas fait l’objet d’observations d’audit, mais o
nt
néanmoins été signalées à la DGFiP
en vue d’en obtenir la correction
.
Il en a été de même des désaccords déjà relevés les années précédentes
pour lesquels
la Cour n’a pas eu connaissance d’éléments nouveaux.
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Liste des abréviations
CDC
..............
Caisse des dépôts et consignations.
CGE
...............
Compte général de l’État.
CJF
................
Code des juridictions financières.
DGFiP
...........
Direction générale des finances publiques.
EDF
...............
Électricité de France.
EHPAD
.........
Établissement d
’
hébergement pour personnes âgées dépendantes.
ISA
................
International Standards on Auditing
.
LOLF
.............
Loi organique relative aux lois de finances.
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Annexe
Annexe n° 1 : résumé du CGE pour 2022
......................................................
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40
Annexe n° 1 :
résumé du CGE pour 2022
Tableau n° 1 :
bilan
En M€
31/12/2021
Amortissements
Dépréciations
ACTIF IMMOBILISÉ
Immobilisations incorporelles
58 141
21 809
36 331
34 385
1 946
Immobilisations corporelles
669 405
84 303
585 102
532 204
52 898
Immobilisations financières
440 431
31 411
409 020
391 616
17 404
Total actif immobilisé
1 167 977
137 523
1 030 454
958 205
72 248
ACTIF CIRCULANT (hors trésorerie)
Stocks
39 354
10 012
29 342
29 988
-645
Créances
154 469
39 712
114 757
106 659
8 098
Redevables
115 360
38 701
76 659
75 873
786
Clients
3 684
790
2 894
2 566
328
Autres créances
35 424
221
35 203
28 220
6 984
Charges constatées d'avance
27 134
0
27 134
8 969
18 165
Total actif circulant (hors trésorerie)
220 957
49 724
171 233
145 615
25 618
TRÉSORERIE
Fonds bancaires et fonds en caisse
80 131
80 131
119 269
-39 138
Valeurs escomptées, en cours d'encaissement et de
décaissement
-3 527
-3 527
-2 779
-748
Autres composantes de trésorerie
4 901
4 901
1 100
3 801
Valeurs mobilières de placement
82
1
82
27
55
Total trésorerie
81 588
1
81 587
117 617
-36 030
COMPTES DE RÉGULARISATION
893
893
946
-53
TOTAL ACTIF (I)
1 471 415
187 248
1 284 166
1 222 384
61 783
DETTES FINANCIÈRES
Titres négociables
2 292 874
2 161 398
131 476
Titres non négociables
0
0
0
Dettes financières et autres emprunts
34 932
28 039
6 892
Total dettes financières
2 327 805
2 189 437
138 368
DETTES NON FINANCIÈRES (hors tresorerie)
Dettes de fonctionnement
8 246
7 384
862
Dettes d'intervention
10 974
12 746
-1 772
Produits constatés d'avance
120 017
128 271
-8 254
Autres dettes non financières
159 066
151 759
7 307
Total dettes non financières
298 304
300 160
-1 856
PROVISIONS POUR RISQUES ET CHARGES
Provisions pour risques
41 634
31 432
10 202
Provisions pour charges
134 704
127 961
6 743
Total provisions pour risques et charges
176 338
159 393
16 945
AUTRES PASSIFS (hors tresorerie)
38 036
34 191
3 844
TRÉSORERIE
Correspondants du Trésor et personnes habilitées
176 069
174 862
1 207
Autres
0
0
0
Total trésorerie
176 069
174 862
1 207
COMPTES DE RÉGULARISATION
25 545
25 538
7
TOTAL PASSIF (hors situation nette) (II)
3 042 098
2 883 583
158 515
Report des exercices antérieurs
-1 916 509
-1 916 287
-222
Solde des opérations d'exercices antérieurs en attente d'affectation
-142 088
0
-142 088
Écarts de réévaluation et d'intégration
460 693
395 908
64 785
Solde des opérations de l'exercice
-160 027
-140 820
-19 207
SITUATION NETTE (III = I - II)
-1 757 931
-1 661 199
-96 733
Variation
31/12/2022
Brut
Net
Retraité
Net
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ANNEXE
41
Tableau n° 2 :
compte de résultat
2022
2021 retraité
Variation
Charges de personnel
157 480
151 629
5 851
Achats, variations de stocks et prestations externes
28 525
26 366
2 159
Dotations aux amortissements, aux provisions et aux dépréciations
73 146
61 603
11 543
Autres charges de fonctionnement direct
8 591
8 324
267
Total des charges de fonctionnement direct (I)
267 742
247 923
19 819
Subventions pour charges de service public
36 848
35 773
1 075
Autres charges de fonctionnement indirect
569
392
177
Total des charges de fonctionnement indirect (II)
37 417
36 165
1 252
Total des charges de fonctionnement (III = I + II)
305 158
284 088
21 071
Ventes de produits et prestations
de service
3 181
2 097
1 084
Production stockée et immobilisée
162
195
-33
Reprises sur provisions et sur dépréciations
51 465
50 033
1 432
Autres produits de fonctionnement
24 733
25 083
-350
Total des produits de fonctionnement
(IV)
79 541
77 407
2 133
225 618
206 680
18 938
Transferts aux ménages
60 212
59 751
461
Transferts aux entreprises
39 547
68 962
-29 414
Transferts aux collectivités territoriales
63 793
63 769
24
Transferts aux autres collectivités
30 969
28 109
2 860
Charges résultant de la mise en jeu de garanties
1 519
513
1 006
Dotations aux provisions et aux dépréciations
62 590
48 571
14 019
Total des charges d'intervention (VI)
258 631
269 675
-11 044
Contributions reçues de tiers
9 671
17 037
-7 366
Reprises sur provisions et sur dépréciations
48 842
53 955
-5 113
Total des produits d'intervention (VII)
58 514
70 992
-12 479
200 117
198 683
1 434
Intérêts
35 931
36 318
-387
Pertes de change liées aux opérations financières
270
196
74
Dotations aux amortissements, aux provisions et aux dépréciations
3 315
2 398
917
Autres charges financières
38 024
11 154
26 870
Total des charges financières (IX)
77 540
50 066
27 474
Produits des immobilisations financières
8 716
6 094
2 621
Gains de change liés aux opérations financières
184
188
-4
Reprises sur provisions et sur dépréciations
14 278
14 136
142
Autres intérêts et produits assimilés
3 161
3 729
-568
Total des produits financiers (X)
26 339
24 148
2 191
51 201
25 919
25 283
476 936
431 282
45 654
TOTAL DES CHARGES FINANCIÈRES NETTES (XI = IX - X)
TOTAL DES CHARGES NETTES (XII = V + VIII + XI)
En M€
CHARGES DE FONCTIONNEMENT NETTES
TOTAL DES CHARGES DE FONCTIONNEMENT NETTES (V = III - IV)
CHARGES D'INTERVENTION NETTES
TOTAL DES CHARGES D'INTERVENTION NETTES (VIII = VI - VII)
CHARGES FINANCIERES NETTES
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42
En M€
2022
2021 retraité
Variation
Impôt sur le revenu
89 516
80 095
9 421
Impôt sur les sociétés
63 337
47 422
15 915
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
18 054
17 726
327
Taxe sur la valeur ajoutée
100 198
95 181
5 017
Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes
30 827
35 437
-4 611
Autres produits de nature fiscale et assimilés
28 814
30 367
-1 553
TOTAL PRODUITS FISCAUX NETS (XIII)
330 746
306 229
24 517
Amendes, prélèvements divers et autres pénalités
10 393
10 601
-209
TOTAL AUTRES PRODUITS RÉGALIENS NETS
(XIV)
10 393
10 601
-209
RESSOURCES PROPRES DU BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE (XV)
-24 230
-26 368
2 139
TOTAL PRODUITS RÉGALIENS NETS
(XVI = XIII + XIV + XV)
316 909
290 462
26 447
En M€
2022
2021 retraité
Variation
Charges de fonctionnement nettes (V)
225 618
206 680
18 938
Charges d'intervention nettes (VIII)
200 117
198 683
1 434
Charges financières nettes (XI)
51 201
25 919
25 283
CHARGES NETTES (XII)
476 936
431 282
45 654
Produits fiscaux nets (XIII)
330 746
306 229
24 517
Autres produits régaliens nets (XIV)
10 393
10 601
-209
Ressources propres de l'Union européenne (XV)
-24 230
-26 368
2 139
PRODUITS RÉGALIENS NETS
(XVI)
316 909
290 462
26 447
SOLDE DES OPÉRATIONS DE L'EXERCICE (XVI - XII)
-160 027
-140 820
-19 207
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ANNEXE
43
Tableau n° 3 :
principaux engagements hors bilan
ENGAGEMENTS DONNÉS
exprimés en M€
31/12/2022
31/12/2021
retraité
Variation
Engagements pris dans le cadre d'accords bien définis
1 505 905
1 440 329
65 576
Dette garantie par l'État - Encours
302 056
319 053
-16 997
Prêts garantis par l'Etat (PGE, y compris PGE Résilience)
75 754
93 019
-17 265
Fonds européen de stabilité financière (FESF)
75 219
73 371
1 848
Société de gestion des financements et de la garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFGAS)
59 567
58 780
788
Unédic
51 709
52 961
-1 252
Dexia
17 313
22 049
-4 736
Autres
22 494
18 874
3 620
Garanties liées à des missions d'intérêt général - Encours
642 488
590 875
51 613
Garanties de protection des épargnants – Livrets d'épargne réglementés
557 686
508 188
49 498
Soutien financier au commerce extérieur – Garanties publiques à l’export - Bpifrance AE
59 188
56 990
2 198
Autres
25 614
25 697
-83
Garanties de passif
227 341
231 955
-4 614
Engagement au titre du capital appelable du Mécanisme européen de stabilité (MES)
126 101
126 101
0
Engagements vis-à-vis des banques multilatérales de développement (BMD) et des institutions de l'Union
européenne de financement
71 656
70 017
1 639
Garantie de l'État accordée à la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG)
15 990
21 216
-5 226
Autres
13 594
14 621
-1 027
Engagements financiers de l'État
334 020
298 447
35 573
Contrats de cofinancement
19 787
19 007
780
Autres engagements financiers
310 028
276 003
34 025
Engagements budgétaires relatifs à des opérations pour lesquelles le service fait n'est pas intervenu
109 771
98 188
11 583
Engagements liés à France 2030 et investissements d'avenir
41 294
18 149
23 145
Engagements de prêts donnés par l'État et non tirés
39 649
39 532
117
Garantie accordée par l'État au titre de contrats de prêts non tirés
24 532
23 753
779
Engagements au titre du plan de relance européen*
75 000
75 000
0
Autres
19 782
21 380
-1 598
Autres
4 205
3 437
768
Engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'État
609 168
929 812
-320 644
Régimes sociaux et de retraite
233 530
540 127
-306 597
Service public de l'énergie
124 035
136 694
-12 659
Handicap et dépendance
88 524
91 532
-3 008
Aide à l'accès au logement
60 664
68 906
-8 242
Infrastructures et services de transports
26 316
15 020
11 296
Autres
76 098
77 531
-1 433
Mise en jeu de la responsabilité de l'État - Obligations reconnues par l'Etat
Engagements de retraite de l'État
1 683 995
2 635 306
-951 311
Fonctionnaires civils de l'État et militaires y compris La Poste
1 612 551
2 534 322
-921 771
Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE)
36 150
50 537
-14 387
Neutralisation de l'acte I de la décentralisation et autres régimes
35 294
50 447
-15 153
Autres informations
64 698
63 842
856
Immobilier
209
338
-129
Dispositifs fiscaux
64 489
63 504
985
Déficits reportables en avant – Impôt sur les sociétés
60 800
59 600
1 200
Autres
3 689
3 904
-215
* : Le montant de 75
Md€
représente le plafond de l'engagement de l'État au titre de sa participation potentielle au reboursement d'emprunts souscrits par la
Commission européenne pour au titre du plan de relance européen. Ce montant correspond donc au montant maximal théorique susceptible d'être garanti par la
France. Fin 2022, ce montant ne peut être évalué de manière précise, mais son montant est en tout état de cause très inférieur à ce plafond.
Certification des comptes de l’État exercice 2022 – avril 2023
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COUR DES COMPTES
44
ENGAGEMENTS RECUS
exprimés en M€
31/12/2022
31/12/2021
retraité
Variation
Engagements reçus dans le cadre d'accords bien définis
63 365
61 845
1 520
Dette garantie par l'État - Encours
2 347
2 381
-34
Garanties liées à des missions d'intérêt général - Encours
19 523
15 600
3 923
Risques couverts par Natixis : engagements au titre des contrats de couverture
15 929
11 745
4 184
Autres
3 594
3 855
-261
Engagements financiers de l'État
41 495
43 864
-2 369
Facilité pour la reprise et la résilience (FRR)
24 950
26 850
-1 900
Engagements relatifs aux charges de services public de l'énergie
11 540
0
11 540
Contrats de cofinancement
8 950
8 664
286
Autres
7 595
8 350
-755
Mise en jeu de la responsabilité de l'État – Obligations reconnues par l'État
3 747
4 029
-282
Actions de mise en sécurité éventuelles
3 747
4 029
-282
Engagements de retraite de l'État
3 508
4 768
-1 260
Fonctionnaires de La Poste et d'Orange
3 508
4 768
-1 260
Autres informations
25 156
22 256
2 900
Immobilier
0
39
-39
Dispositifs fiscaux
25 156
22 217
2 939
Plus-values en report et sursis d'imposition
15 600
12 700
2 900
Autres
9 556
9 517
39
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