Sort by *
28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
Téléphone : 03 80 67 41 50
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
Dijon, le 13 mars 2023
La présidente
Réf. :
23 ROD2-DT02
Objet :
Notification du rapport d’observations définitives
relatif au contrôle des comptes et de la gestion
de la commune de Nevers
P.J :
1 rapport d'observations définitives et sa réponse
Monsieur le Maire,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le
rapport d’observations définitives relatif au contrôle
des comptes et de la gestion de la commune de Nevers pour les exercices 2017
et suivants, ainsi que votre réponse.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger
jusqu’à sa communication à votre
conseil municipal
. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre
du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat.
Dans cette perspective, le rapport sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant
la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration
.
En application de l’article R. 243
-14 du code des juridictions financières, je vous demande
d
’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre
conseil municipal
et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code
précité, l
e rapport d’observations est transmis
au préfet de la Nièvre ainsi qu'au directeur
départemental des finances publiques de la Nièvre.
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L. 243
-9 du code des juridictions financières
dispose que "dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations
définitives à l'assemblée délibérante, l’ordonnateur de la co
llectivité territoriale ou le président
de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un
rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations
de la chambre régionale des comptes".
M. Denis THURIOT
Maire de Nevers
contact@ville-nevers.fr
28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
Téléphone : 03 80 67 41 50
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
Il retient ensuite que "ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une
synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le
président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action
publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes
en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9".
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner
aux recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant
des justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer
le degré de mise en œuvre.
Je vous prie de recevoir, Monsieur le Maire, l'assurance de ma considération distinguée.
Valérie RENET
28-30 rue Pasteur
–
CS 71199
–
21011 DIJON Cedex
–
Téléphone : 03 80 67 41 50
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
–
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
COMMUNE DE NEVERS
(Département de la Nièvre)
Exercices 2017 et suivants
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
INTRODUCTION
...........................................................................................................
7
1
LE SUIVI DES PRÉCÉDENTES RECOMMANDATIONS DE LA
CHAMBRE
..............................................................................................................
8
1.1
Le suivi financier du crématorium
.....................................................................
8
1.2
La répartition des charges de personnel par fonction
.........................................
8
1.3
La fiabilité de l’actif et les participations et créances rattachées
.......................
9
1.4
Les restes à réaliser
...........................................................................................
10
1.5
Le suivi des effectifs de la commune
...............................................................
10
1.6
L’élaboration d’un guide interne de la commande publique
............................
10
2
LA SITUATION FINANCIÈRE
...........................................................................
11
2.1
Une information financière et budgétaire complète
.........................................
11
2.2
L’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement
.............
12
2.3
Le financement des investissements
.................................................................
14
2.4
Une projection financière tendue pour 2023
....................................................
17
2.4.1
Une capacité d’autofinancement nette insuffisante et un délai de
désendettement détérioré
.........................................................................
17
2.4.2
Des pistes d’économies
...........................................................................
18
2.4.3
Le recours au mécénat
.............................................................................
19
3
L’ENJEU DE L’ATTRACTIVITÉ : PROJETS D’AM
ÉNAGEMENT
URBAIN ET AUTRES ACTIONS
........................................................................
20
3.1
Le diagnostic
....................................................................................................
20
3.2
Le projet de renouvellement urbain du Banlay
................................................
21
3.2.1
Un programme national répondant aux enjeux locaux
............................
21
3.2.1.1
Une politique de renouvellement urbain active
......................................................
21
3.2.1.2
Le Banlay, quartier d’intérêt régional du Nouveau Programme National de
Renouvellement Urbain (NPNRU)
.........................................................................
22
3.2.2
Une gouvernance complexe liée aux partenaires et dispositifs
existants
...................................................................................................
23
3.2.2.1
Un pilotage stratégique multipartite
.......................................................................
23
3.2.2.2
Un pilotage opérationnel par la commune de Nevers
.............................................
24
3.2.2.3
Des modalités de suivi en cours de déploiement
....................................................
24
3.2.3
L’aménagement des espaces publics sous maîtrise d’ouvrage de la
commune
.................................................................................................
25
3.2.3.1
Des opérations d’aménagement des espaces publics en cours d’évolution
............
25
3.2.3.2
Une projection financière à fiabiliser
.....................................................................
26
3.2.3.3
Le projet du Banlay Fertile et son coût
...................................................................
26
3.3
Le programme Action Cœur de ville
................................................................
28
3.3.1
Le choix de la commune de Nevers d’intégrer le dispositif
....................
28
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
3.3.2
Les différentes étapes de mise en œuvre du dispositif
............................
29
3.3.3
L’intégration au dispositif ACV d’outils complémentaires au
service de la redynamisation
...................................................................
30
3.3.3.1
L’opération de revitalisation du territoire (ORT) et son élargissement
..................
30
3.3.3.2
L’opération programmée d’amélioration de l’habitat de renouvellement
urbain (OPAH-RU)
................................................................................................
30
3.3.4
Le portage du dispositif au sein de la collectivité
...................................
31
3.3.5
L’exécution et le suivi du programme
.....................................................
31
3.3.5.1
L’exécution du programme au moyen de fiches actions
........................................
31
3.3.5.2
L’état d’avancement du programme et son suivi
....................................................
33
3.3.6
Le bilan financier du programme
............................................................
34
3.3.6.1
Une trajectoire financière globale difficile à appréhender
......................................
34
3.3.6.2
Le coût pour la commune
.......................................................................................
34
3.3.7
L’évaluation du programme
....................................................................
35
3.3.7.1
La démarche d’évaluation doit être engagée
..........................................................
35
3.3.7.2
Les premiers impacts du dispositif
.........................................................................
36
3.4
Les autres actions entreprises par la commune en faveur de son
attractivité
.........................................................................................................
37
3.4.1
Des candidatures multiples dans le cadre d’appels à projets
..................
37
3.4.2
Le développement de l’offre étudiante
....................................................
37
3.4.3
Une programmation importante par le service évènementiel
..................
37
3.4.4
Le numérique comme vecteur d’attractivité
............................................
38
ANNEXES
......................................................................................................................
40
Annexe n° 1. Tableaux de situation financière rétrospective
.................................
41
Annexe n° 2. Cartographie des dispositifs
.............................................................
42
Annexe n° 3. Liste des 46 fiches actions du dispositif ACV réparties par
axes - octobre 2022
...........................................................................................
43
Annexe n° 4. Bilan des huit actions clôturées
........................................................
46
Annexe n° 5. Financements prévisionnels d’ACV
- les principaux acteurs
mobilisés, leurs modalités d’
intervention et les financements
prévisionnels
au 31/10/2022
............................................................................
47
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
4
SYNTHÈSE
Face à la déprise démographique (33 000 habitants en 2019 contre 45 000 en 1975), la
commune de Nevers mène de nombreuses actions visant à développer son attractivité,
notamment des projets
d’aménagement
urbain d’ampleur dans son centre
-ville et ses quartiers
prioritaires de la politique de la ville.
La commune a intégré le progr
amme Action Cœur de ville (ACV) en 2018 pour une
durée de six ans et demi. La convention cadre a été homologuée en opération de revitalisation
du territoire (ORT) dont le périmètre s’est étendu en 2022 à six communes de l’agglomération.
Quatre années après
sa signature, le nombre d’actions programmées est passé de 27 pour
24,3
M€ à 46 pour 76,4
M€
TTC au 31 octobre 2022. Parmi ces actions, 22 relèvent de la
maîtrise d’ouvrage de la ville pour 20,8
M€. Le reste à charge pour cette dernière est passé de
5,7
M€
TTC à 8,8
M€
TTC.
L’état d’avancement du programme est satisfaisant avec huit actions déjà réalisées et
33 en cours
(dont six sur le point d’être terminées). Son suivi nécessiterait la réalisation d’un
bilan des actions par le comité de projet à la
fin de chaque exercice et l’établissement du rapport
déclaratif initialement prévu pour février 2022. Le suivi financier, précisément effectué au
travers d’un tableau de bord, pourrait être complété par la mise à jour des fiches actions
clôturées et le reg
roupement de l‘ensemble des autorisations de programme concernées sous le
libellé «
Action cœur de ville
». Enfin, la chambre recommande à la collectivité de constituer
le comité d’évaluation de ce programme et de lancer sans tarder cette démarche.
Le quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) du Banlay (2 100 habitants et
1
000 logements sociaux) fait l’objet d’un projet de renouvellement urbain formalisé par une
convention pluriannuelle signée le 2 décembre 2020 ; il est porté par Nevers Agglomération et
la commune assure son pilotage opérationnel. La complexité de sa gouvernance est inhérente à
la pluralité de partenaires et d’acteurs mobilisés. Les instances de pilotage stratégique (comités
du contrat de ville et du renouvellement urbain du Banlay) se sont peu réunies. Les instances
du pilotage opérationnel (comité politique et comité technique) sont plus actives. Le suivi du
projet nécessite la mise en place d’un tableau de bord et d’un comité local d’évaluation.
La réalisation des opérations
sous maîtrise d’ouvrage de la ville (21,9
M€ sur un total
de 66
M€) est repoussée à 2023, ce qui pourrait engendrer des coûts supplémentaires liés à la
hausse des prix des matériaux. Le redimensionnement du projet écologique « Banlay fertile » a
fait passer son coût de 0,58
M€ à 1,15
M€. La chambre recommande la conclusion d’un avenant
à la convention du 2 décembre 2020, afin de prendre en compte les modifications de certaines
de ces opérations (équipements de proximité et rassemblement des écoles).
Sur la
période contrôlée, la chambre constate la bonne qualité de l’information
financière destinée aux élus et aux citoyens. Les produits de gestion sont passés de 53,3
M€ à
54,4
M€ et les charges de gestion de 45,4
M€ à 47,3
M€, engendrant une baisse de l’excé
dent
brut de fonctionnement de 8
M€ à 7,1
M€. La capacité d’autofinancement (CAF) brute
représente 12,4
% des produits de gestion en 2021, ce qui permet à la fois de couvrir l’annuité
en capital de la dette et de financer une partie de l’effort d’investiss
ement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
L’encours de dette s’est réduit de 48,5
M€ en 2017 à 47,7
M€ en 2020
, avec un délai de
désendettement de 6,9 années. Le fonds de roulement s’est reconstitué (8,4
M€ en 2021 contre
5,6
M€ en 2018).
Compte tenu du contexte inflationniste, la situation financière de la commune se tend
cependant en 2023 avec une CAF restreinte qui pourrait limiter le financement des
investissements
importants à venir notamment en matière d’aménagement urbain, d’où la mise
en place de mesures d’économies dès 2022.
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Mettre en conformité l’état d’inventaire de l’ordonnateur et
l’annexe au compte administratif avec l’état de l’actif du compta
ble public en matière
de participations et créances rattachées à des participations.
Recommandation n° 2.
: Conclure un avenant à la convention du 2 décembre 2020
de renouvellement urbain du quartier du Banlay afin de prendre en compte les
évolutions affectant les opérations sous maîtrise d’ouvrage de la ville (équipement
public de proximité et rassemblement des écoles).
Recommandation n° 3.
: Lancer la démarche d’évaluation du programme Acti
on
cœur de ville et constituer le comité d’évaluation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
INTRODUCTION
Présentation de la commune de Nevers
Chef-lieu du département de la Nièvre, Nevers, avec 34 069 habitants au
1
er
janvier 2022
1
, est la cinquième plus grande ville de l’ancienne
région Bourgogne
2
; elle se
situait en troisième position en 2015. Ville centre de Nevers agglomération qui regroupe 13
communes et 65 707 habitants, elle a mutualisé avec la communauté de nombreux services,
dont sa direction générale.
Labellisée « Ville d'art et d'histoire
», Nevers dispose d’un important patrimoine,
notamment religieux, qui attire 200 000 pèlerins par an. Son centre hospitalier est le seul
établissement public de santé en médecine, chirurgie et obstétrique du département.
S’inscrivant dan
s des démarches multiples afin de renforcer son attractivité, elle fait partie,
depuis 2018, du dispositif Action Cœur de ville.
La procédure
La chambre a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Nevers
pour les exercices 2017 et suivants. Il a été ouvert par lettre du 15 juin 2022 à M. Denis Thuriot,
ordonnateur en fonctions. L
’entretien de fin de contrôle, prévu par l’article L.
243-1 du code
des juridictions financières (CJF),
s’est tenu
le 2 novembre 2022.
Lors de sa séance du 16 novembre 2022, la chambre a arrêté ses observations provisoires
transmises à M. Thuriot. Un extrait le concernant a été adressé à un tiers.
Au vu de
l’ensemble des réponses reçues
, la chambre, au cours de sa séance du
1
er
février 2023, a arrêté les observations définitives présentées ci-après.
1
INSEE.
2
Après Dijon (161 380 habitants en 2019), Chalon-sur-Saône (46 056 habitants en 2019), Auxerre
(35 942 habitants en 2018), Mâcon (34 663 habitants en 2019).
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
8
1
LE SUIVI DES PRÉCÉDENTES RECOMMANDATIONS DE LA
CHAMBRE
Lors de son précédent rapport
3
, la chambre a formulé six recommandations.
L’ordonnateur a présenté les suites qui leur ont été données
à l’assemblée d
élibérante le
28 juin 2016, conformément à
l’article L.
243-7 du CJF. Elles sont examinées aux points 1.1 à
1.6 ci-après.
1.1
Le suivi financier du crématorium
La recommandation portant sur la mise en place d’un budget annexe du service public
à caractère industriel et commercial (SPIC) du crématorium est devenue sans objet. En effet,
depuis 2016, la délégation de service public (DSP) du crématorium est de type concessif et
l’instruction
budgétaire et comptable M4 prévoit que «
pour les services concédés, il n’
y a pas
lieu d’individualiser budgétairement les opérations qui ne retracent que les relations comptables
avec le concessionnaire ».
Les redevances perçues par la commune au titre de l’occupation du domaine, des frais
de contrôle et de la part variable fo
nt l’objet de bordereaux spécifiques. Le suivi financier est
complété par un rapport annuel du concessionnaire et une synthèse à destination des élus.
Depuis 2019, l’annexe
budgétaire A.7.2.1 (état de ventilation des dépenses et recettes des
services assujettis à la TVA - section de fonctionnement) est renseignée de manière à distinguer
chaque délégation de service public. La chambre invite la commune à compléter cette annexe
en reprenant l’ensemble des redevances perçues au titre du service (y compris cell
es non
assujetties à la TVA) afin d’en isoler le coût réel.
1.2
La répartition des charges de personnel par fonction
Le précédent rapport constatait la faible fiabilité de la présentation par fonction des
documents budgétaires, avec des charges de personnel affectées en totalité à la fonction 0
« services généraux
». Il recommandait l’adoption d’une présentation des comptes
administratifs qui tienne compte de la répartition réelle des charges entre les différents services.
Depui
s lors, la masse salariale est ventilée entre les différentes fonctions dans l’ensemble des
documents budgétaires.
Au-
delà de cette présentation par fonction, le budget fait l’objet
, depuis 2021,
d’une
présentation déclinée selon dix politiques publiques q
ui répertorient l’ensemble des activités
communales,
grâce à l’utilisation de données issues des systèmes d’information et de
l’
ouverture des données (« open data ») : attractivité, culture, environnement, enfance jeunesse,
relation citoyenne, santé et action sociale, sécurité, sport et bien être, urbanisme et
accompagnement des politiques publiques.
3
Rapport d’observations définitives du 29 mai 2015 portant sur les exercices 2009 à 2013.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
Cette approche par politique publique, chacune dotée d’un comité stratégique et d’un
adjoint au maire référent, vise à disposer d’une vision plus transversale
, aider à la décision
politique, donner du sens aux missions de tous les agents, optimiser la gestion et maîtriser les
coûts. Cette démarche améliore la lisibilité de l’action publique pour les agents, les élus et les
citoyens et doit aboutir à terme à une approche évaluative.
1.3
La fiabilité de l’actif et les participations et créances rattachées
La chambre recommandait de procéder au recensement exhaustif des participations et
créances rattachées dans différentes structures externes, afin de pouvoir apprécier le risque
financier lié.
Si l’annexe C.2 du compte administratif (Liste des organismes dans lesquels a été pris
un engagement financier) ne mentionnait en 2015 que les délégations de service public, elle
reprend désormais les participations à la société
d’économie mixte (
SEM) sportive du circuit
de Nevers Magny-
Cours, à la SEM d’aménagement de la Nièvre et à la société locale de Caisse
d’Épargne. Des outils d’analyse de risque sont désormais utilisés pour suivre ces sociétés.
Cependant, l’état d’inventaire de l’ordonnateur ne concorde, ni avec les immobilisations
financières renseignées dans l’annexe C.2 au compte administratif, ni avec l’état de l’actif du
comptable au 31 décembre
2021. La commune a fait valoir, d’une part, des difficultés à
reconstituer
l’actif antérieur à l’exercice 2012 et
,
d’autre part, une démarche engagée auprès du
comptable public afin de rapprocher l’état d’inventaire et l’état de l’actif.
Tableau n° 1 :
Les participations et créances rattachées au 31 décembre 2021
État de l’actif du
comptable
Annexe C.2 au
compte administratif
État d’inventaire
de l’ordonnateur
SEM Magny-Cours
280
140 €
310
590 €
280
140 €
SEM d’aménagement de la Nièvre
135
544 €
Société locale Caisse d’épargne
75
996 €
Migration compte 261
114
337 €
Migration compte 266
1 172
670 €
Total
1 567
147 €
522
130 €
280
140 €
Source
: CRC, d’après le compte administratif, l’état d’inventaire et l’état de l’actif
La recommandation n’a donc été que partiellement mise en œuvre et la chambre invite
la commune à
poursuivre la fiabilisation de son état d’inventaire.
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
10
Recommandation n° 1.
:
Mettre en conformité l’état d’inventaire de l’ordonnateur et
l’annexe au compte administratif avec l’état de l’actif du comptable public en matière de
participations et créances rattachées à des participations.
1.4
Les restes à réaliser
En sus du caractère erroné des restes à réaliser (RAR), le précédent rapport de la
chambre soulignait qu’ils représentaient en moyenne 31
% des crédits ouverts en dépenses et
36 % en recettes et recommandait à la commune de ne porter en RAR de la section
d’investissement que les dépenses engagées non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas
donné lieu à l’émission d’un titre. En 2021, ils s’établissent à 10
%, témoignant d’une
amélioration de l’exécution budgétaire. L’examen d’un échantillon représentatif d’un tiers des
RAR en dépenses et de la moitié en recettes pour l’exercice 2021 a permis de constater leur
sincérité.
1.5
Le suivi des effectifs de la commune
La chambre recommandait à la commune de Nevers de soumettre systématiquement les
créations et suppressions de postes à la délibération du conseil municipal, de tenir à jour une
liste exhaustive de ses postes budgétaires et d’assurer un suivi plus précis de ses effectifs.
Ces modifications font désormais l’objet
de délibérations. Les postes budgétaires de la
commune sont suivis et renseignés dans l’annexe C.1
au compte administratif, distinguant les
effectifs budgétaires des effectifs pourvus. Ils devraient cependant, conformément à
l’instruction budgétaire et co
mptable M14, être exprimés en équivalents temps plein travaillés
(ETPT)
. La recommandation de la chambre peut être considérée comme mise en œuvre, sous
cette réserve.
1.6
L’élaboration d’un guide interne de la commande publique
La chambre recommandait l’élaboration d’un guide interne pour préciser les procédures
et les points de vigilance pour la passation et l’exécution de marché
s publics.
Un guide a été réalisé par la direction de la commande publique comportant de
nombreux rappels règlementaires et formulaires. Il est divisé en trois parties
: l’information aux
services prescripteurs, les procédures internes et les outils d’accompagnement. La
recommandation a donc été totalement mise en œuvre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La chambre constate que sur six recommandations formulées lors de son précédent
rapport, cinq ont été totalement mises en œuvre par la commune
: suivi des effectifs de la
commune, guide de la commande publique, suivi financier du crématorium, sincérité des restes
à réaliser, répartition des charges de personnels par fonction. En 2021, la commune a complété
cette dernière par une présentation et un suivi de ses dépenses par politique publique. La
chambre relève cette bonne pratique. Elle lui recommande d’achever la mise en œuvre de la
recommandation portant sur les participations et créances rattachées en mettant en conformité
l’état d’inventaire et l’annexe au compte administratif avec l’état de l’actif du comptable.
2
LA SITUATION FINANCIÈRE
La présente an
alyse financière de la commune de Nevers, qui ne dispose que d’un
budget principal, a été réalisée principalement à l’aide de l’application ANAFI, développée par
les juridictions financières à partir des données issues des comptes de gestion (cf. annexe n° 1).
Cette analyse s’est également appuyée sur des données financières complémentaires
,
communiquées par la collectivité, ou comparatives issues du site collectivites-locales.gouv.fr.
Elle n’a toutefois pas fait l’objet de retraitements au regard des trans
ferts de compétences et
n’est donc pas réalisée à périmètre constant.
2.1
Une information financière et budgétaire complète
La commune présente annuellement des rapports d’orientation budgétaire complets dont
le contenu dépasse les seules obligations du code général des collectivités territoriales (CGCT) :
développement des compétences par le plan de formation, analyse comparative avec la strate
démographique et présentation des différentes actions de la collectivité, notamment en matière
de transition climati
que. Au cours de la période contrôlée, un débat d’orientation budgétaire,
tenu chaque année dans le délai de deux mois précédant l’examen du budget primitif, fait l’objet
d’une délibération spécifique.
La mise en ligne des documents budgétaires sur le site internet de la commune est
exhaustive et accessible dans la rubrique finances.
Les prévisions budgétaires sont de qualité notamment au vu des projets d’investissement
d’ampleur réalisés sur la période et de la crise sanitaire. Le taux d’exécution des dép
enses
réelles de fonctionnement varie entre 94 % et 97 % et celui des dépenses réelles
d’investissement entre 84
% et 95
%, à l’exception de l’exercice 2021 (65,4
%).
La chambre relève également la bonne tenue générale des annexes du compte
administratif, mais invite la commune à fiabiliser les annexes C.1 (état du personnel), A. 7.2.1
(services assujettis à la TVA) et C.2 (engagements financiers).
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
12
2.2
L’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement
Les produits de gestion perçus par la commune ont globalement augmenté de 2 % entre
2017 et 2021 pour s’établir à 54,4
M€, malgré une tendance à la baisse jusqu’en 2020.
Graphique n° 1 :
Répartition des produits de gestion en moyenne (2017-2021)
Source : CRC, d’après le logiciel ANAFI
Les ressources fiscales nettes des restitutions ont augmenté de 1,4
M€ sur la période
4
.
En effet, en 2020, la revalorisation des bases a permis la hausse de 2 % des produits de la taxe
d’habitation (TH) et de 5
% de ceux de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB).
La fiscalité reversée a, quant à elle, baissé de 15 % (11
M€ à 9,4
M€) en raison de la
révision de l’attribution de compensation à la baisse à la suite de transferts de compétences à
l’agglomération. La commune conserve toutefois des charges de centralité qu’
elle évalue à
1,8
M€ par an concernant notamment la petite enfance, la médiathèque et le conservatoire.
Les ressources institutionnelles ont augmenté de 8 % (soit 1
M€) avec une hausse
notable des participations en 2020 et 2021. En effet, suite au transfert de la compétence petite
enfance du
centre communal d’action sociale (
CCAS) à la ville de Nevers au 1
er
août 2020, la
commune a perçu des recettes supplémentaires de la Caisse d’allocations familiales de la
Nièvre
5
.
Les autres ressources de la commune (r
essources d’exploitation et production
immobilisée ou travaux en régie) ont eu tendance à s’accroître (+ 0,2
M€).
Les charges de gestion s’établissent à 47,3
M€ contre 45,3
M€ avant le transfert de la
compétence petite enfance qui a eu impact sur les charges générales et les charges de personnel.
4
Les ta
ux des impôts locaux ont fait l’objet d’une baisse entre 2014 et 2016 pour s’établir durablement à
des niveaux proches de ceux de la strate de référence de la commune.
5
Les participations comptabilisées au compte 7478 s’établissent à 2,5
M€ en 2021, contr
e 1,1
M€
en 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Graphique n° 2 :
Évolution de la répartition des charges de gestion
Source : CRC, d’après le logiciel ANAFI
Les charges à caractère général ont augmenté de 1,6
M€ sur la période soit une hausse
de 17 % avec un pic en 2021.
L’ensemble des postes a augmenté sur la période dont une
variation importante des achats. Ceux-ci ont notamment augmenté dès 2019 en raison des
prestations pour le périscolaire, la garderie et les centres de loisirs (+ 0,3
M€), puis
, en 2021,
en raison des
hausses de consommation d’énergie (+
0,7
M€) et des frais d’alimentation liées à
la petite enfance (+ 0,15
M€). Les contrats de prestations de services avec des entreprises ont
quant à eux diminué des
deux tiers sur la période ; ils s’établissent à 0,6
M€
en 2021, notamment
en raison de la résiliation de la DSP du parking Saint Pierre en 2017. Le transfert des
compétences de gestion des eaux pluviales et du réseau de chaleur à l’agglomération en 2021 a
également permis un allègement des charges.
Les charges de personnel diminuent en début de période, puis augmentent dès 2019 à
896
€/habitant en 2021
, contre 775
€/habitant pour la strate de référence. La variation des
rémunérations du personnel titulaire est de + 0,9
M€ et celles du personnel non
-titulaire de
+ 1,6
M€ sur la période 2017
-
2021. Ces augmentations s’expliquent par la mise en place du
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP) et l’adhésion au Comité national d’action
sociale
(CNAS) dès la fin 2018, la promotion et l’avancement d’agents et le transfert
à la commune de
127 agents du pôle petite enfance et du pôle comptable du CCAS en 2020.
Le précédent rapport de la chambre invitait la commune à réévaluer la subvention versée
au CCAS et notait le niveau élevé des subventions aux associations par rapport à sa strate de
référence. Le montant de c
es subventions a été divisé par deux sur la période, s’établissant à
2,6
M€ en 2021, en raison notamment du transfert de la comp
étence petite enfance par le CCAS.
En 2020, elles représentaient 123
€/habitant
6
contre 106
€ pour la strate.
En définitive, la répartition des charges de gestion en 2021 fait apparaître une rigidité
accrue des dépenses avec des charges de personnel représentant 65
% de l’ensemble des
dépenses de fonctionnement, limitant ainsi les marges de manœuvre.
6
Pour mémoire 203
€/hab
itant en 2012.
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
14
Graphique n° 3 :
Évolution de l’EBF et de la CAF brute (2017
-2021)
Source : CRC, d’après le logiciel ANAFI
L’excédent brut de fonctionnement (EBF), croissant en début de
période (8,3
M€
en 2018), diminue dès 2019 (7,1
M€ en 2021). Après prise en compte du résultat financier et
du solde des opérations exceptionnelles, la capacité d’autofinancement (CAF) brute représente
environ 12,4 % des produits de gestion en 2021 contre 13,1 % en 2017. Ce niveau de CAF reste
toutefois satisfaisant puisqu’il permet de couvrir l’annuité en capital de la dette et de financer
une partie de l’effort d’investissement.
2.3
Le financement des investissements
En dehors des emprunts, la politique d’in
vestissement est financée à 43 % par la CAF,
20 % par le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), 18 % par des
subventions d’investissement, 11
% par des fonds affectés à l’équipement, 6
% par des produits
de cessions et 2
% par d’autres recettes. Le financement propre disponible s’élève à 36,7
M€
sur la période et les dépenses d’investissement à 54,4
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Graphique n° 4 :
Recettes et dépenses d’investissement (2017
- 2021)
Source : CRC, d’après le logiciel ANAFI
La ville a développé une gestion plus volontariste de son patrimoine. De nombreux
terrains et immeubles ont été rétrocédés à Nièvre Aménagement à des fins d’aménagement. Le
patrimoine bâti a fait l’objet de rénovations ou de cessions. Les produits de cessions
, en
augmentation, totalisent 2,2
M€ sur la période. La cession à venir du bâtiment de la Banque de
France, initialement acquis en 2020 afin d’accueillir un service déconcentré de l’État, représente
à elle seule un produit attendu de 1,5
M€. Enfin, d’un point de vue comptable, la vill
e a revu en
2018 sa méthode de comptabilisation des amortissements afin de se conformer aux règles de
l’instruction M14.
Supérieur à la moyenne de sa strate en début de période, le poids des dépenses
d’équipement dans le budget de la commune diminue à partir de 2019 et s’établit à 11
% des
recettes réelles de fonctionnement en 2021 (21,6
% en 2017), ce qui correspond au début d’une
phase d’ajustement du niveau d’investissement à la CAF brute, en baisse, et au recours limité à
l’emprunt.
L’encours de det
te a diminué de 48,5
M€ en 2017 à 47,7
M€ en 2020. En 2021, il
représente encore 1 367
€/habitant, supérieur à la moyenne de la strate
(999
€/habitant
).
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
16
Graphique n° 5 :
Évolution de l’endettement de Nevers entre 2017 et 2021
Source : CRC, d’après le logiciel ANAFI
La capacité de désendettement oscille autour de 7 années sur la période, contre 5 années
pour sa strate en 2021. La commune s’est fixé un plafond de délai de désendettement à
10 années ; celui-ci devrait pourtant être abaissé afin de se rapprocher des moyennes nationales
et d’assurer la soutenabilité de l’endettement.
La structure de la dette a largement évolué depuis le dernier contrôle de la chambre, au
profit d’un endettement moins exposé au risque de taux. Parmi les 24 emprunts en cours au
31 décembre 2021, 20 sont classés en catégorie 1A de la charte Gissler, un est classé 1B, deux
sont classés 2E et un emprunt à risque est classé 4D dont le capital restant dû s’élève à 1,7
M€,
soit 4
% de l’encours total.
Graphique n° 6 :
Évolution de la structure de l’encou
rs de dette
Source : CRC, d’après le précédent rapport et les comptes administratifs
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Le financement des investissements par les fonds propres disponible et par l’emprunt a
permis de reconstituer le fonds de roulement de 0,3
M€ sur la période ; il repré
sente désormais
246
€/habitant, soit un niveau proche de la strate de référence, 264
€/habitant. Au plus bas en
2018 à 5,6
M€, le fonds de roulement atteint 8,4
M€ en 2021, représentant 64 jours de charges
courantes.
Graphique n° 7 :
Évolution du fonds de roulement et de la trésorerie (2017-2021)
Source : CRC, d’après le logiciel ANAFI
Ce niveau satisfaisant du fonds de roulement a permis de couvrir le besoin en fonds de
roulement devenu positif dès 2019, tout
en préservant la trésorerie qui s’élève à 57 jours de
charges courantes en 2021.
2.4
Une projection financière tendue pour 2023
2.4.1
Une
capacité
d’autofinancement
nette
insuffisante
et
un
délai
de
désendettement détérioré
Compte tenu du contexte inflationniste, la commune a réalisé une analyse qui identifie
trois facteurs de hausse de ses charges de gestion dès le second semestre 2022 :
-
l’inflation (+ 0,6
M€ de charges de gestion fin 2022) ;
-
la hausse des dépenses énergétiques (+ 0,6
M€ pour le gaz fin 2022, ha
usse restant à
déterminer pour l’électricité) ;
-
le dégel du point d’indice (+
0,5
M€ de charges de personnel fin 2022).
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
18
Tableau n° 2 :
Projection des conséquences conjoncturelles sur la CAF nette
Source
: CRC, d’après le BP 2022 et l’analyse des impacts de l’inflatio
n par la commune de Nevers
Sur la base du budget primitif (BP) 2022 retraité des dépenses et recettes
supplémentaires évaluées par la commune et en l’absence de mesures d’économie, la commune
disposerait en fin d’exercice d’une CAF nette réduite à 0,2
M€.
À équilibre constant en 2023,
la CAF nette serait même négative atteignant - 2,3
M€, sous réserve des différentes mesures
compensatrices prévues en loi de finances (LFI 2023 et des économies votées à son BP 2023.
Par ailleurs, l’emprunt inscrit au BP
2022 pour un montant de 5
M€ n’a été souscrit que
pour 4
M€. Ainsi, l’encours de la dette continuerait sa baisse amorcée en 2019, mais, au vu du
faible niveau de la CAF brute, le délai de désendettement de la commune serait porté à
10
années dès la fin de l’ex
ercice 2022.
2.4.2
Des pistes d’économies
Les dépenses énergétiques représentent, à elle seules, 30 % de la CAF brute en 2020 et
37
% dès 2021 (début de la hausse des prix de l’énergie). Pour faire face à cette augmentation,
la commune étudie différents aménagements du service public. Ont notamment été évoqués,
une adaptation des amplitudes horaires des bâtiments et équipements municipaux, voire une
fermeture du musée en saison hivernale. L’extinction de l’éclairage public a été décidée de 23
h
à 5 h en semaine et de 2 h à 5 h le weekend, ainsi que la mise en veille de panneaux lumineux.
La collectivité envisage également des pistes d’économies à plus long terme telles que
la restructuration du budget et l’investissement en faveur d’économie
s
d’énergie.
Le serv
ice de contrôle de gestion et d’évaluation des politiques publiques a mis au point
un outil de suivi des coûts globaux de chaque politique publique, domaine, activité ou projet.
Cet outil a permis un point sur l’exécution budgétaire en milieu d’année 2022
; il est utilisé par
en €
BP 2022
Projection 2022
Projection 2023
= Fiscalité totale (nette)
36 819 837
37 652 837
37 652 837
+ Ressources d'exploitation
2 626 940
2 626 940
2 626 940
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
14 045 125
14 069 125
14 069 125
+ produits immobilisés
250 000
250 000
250 000
= Produits de gestion (A)
53 741 902
54 598 902
54 598 902
Charges à caractère général
11 836 951
12 600 000
14 600 000
+ Charges de personnel
30 525 522
31 025 522
31 525 522
Subventions de fonctionnement
2 346 514
2 796 514
2 796 514
+ Autres charges de gestion
2 828 505
2 828 505
2 828 505
= Charges de gestion (B)
47 537 492
49 250 541
51 750 541
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
6 204 410
5 348 361
2 848 361
+/- Résultat financier
-799 545
-799 545
-799 545
+/- Autres produits et charges excep. réels
8 872
8 872
8 872
= CAF brute
5 413 737
4 557 688
2 057 688
en % des produits de gestion
10,1%
8,3%
3,8%
- Annuité en capital de la dette
4 366 693
4 366 693
4 400 000
= CAF nette ou disponible (C)
1 047 044
190 995
-2 342 312
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
l’ensemble des services pour l’élaboration d’un BP 2023 restructuré
avec des charges de gestion
resserrées.
Par ailleurs, la commune de Nevers a renouvelé près de 80
% de son parc d’éclairage
public sur la période 2007-2020 en raison de la vétusté des luminaires. Ces investissements, de
l’ordre de 0,3
M€ par an, devaient permettre une économie de 0,2
M€ d’électricité par an. Un
nouveau contrat pour les luminaires restants a été signé en 2020, ce qui devrait se traduire par
davantage d’é
conomies.
2.4.3
Le recours au mécénat
Le recours au mécénat est une pratique récente des collectivités afin d’obtenir des
financements complémentaires pour des projets patrimoniaux, culturels et sportifs notamment.
En 2014, le mécénat territorial a permis aux collectivités de récolter 644
M€
7
.
La commune a créé un poste de chargé de mission rattaché à la direction des finances et
mutualisé avec l’agglomération en 2021 afin de gérer les financements extérieurs. Ce conseiller
en financement est notamment chargé
de mettre en œuvre une démarche structurée de mécénat
au sein des deux collectivités.
Ainsi, pour l’année 2022, la ville et l’agglomération ont édité une plaquette à destination
de mécènes, qui présente 14 événements culturels, festifs ou sportifs, un projet de construction
de skate-
park et un projet de rénovation d’église. En septembre 2022, ces projets avaient permis
de collecter environ 90 000
€.
La chambre souligne cette volonté de développer le mécénat en structurant la démarche
en interne. Elle in
vite toutefois la commune à se doter d’une charte éthique ou
a minima
d’un
règlement intérieur, bonne pratique visant à prévenir les risques potentiels de conflits d’intérêt.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Sur la période 2017-
2021, la chambre constate la bonne qualité de l’information
financière destinée aux élus et aux citoyens. Les produits de gestion sont passés de 53,3
M€ à
54,4
M€ et les charges de 45,4
M€ à 47,3
M€, engendrant une baisse de l’excédent
brut de
fonctionnement dégagé par la commune de 8
M€ à 7,1
M€. La capacité d’autofinancement
(CAF) brute représente 12,4 % des produits de gestion en 2021, ce qui permet de couvrir
l’annuité en capital de la dette et de financer une partie de l’effort d’in
vestissement.
L’encours de dette s’est réduit de 48,5
M€ en 2017 à 47,7
M€ en 2020
; le délai de
désendettement de la commune s’établissant à 6,9 années. Le financement des investissements
par les fonds propres disponibles et par l’emprunt a permis de rec
onstituer le fonds de
roulement (8,4
M€ en 2021 contre 5,6
M€ en 2018).
Compte tenu du contexte inflationniste et de la hausse du prix
de l’énergie
, la situation
financière de la commune pourrait se tendre en 2023, avec une CAF restreinte qui limiterait le
financement des investissements importants à venir, notamment en matière d’aménagement
urbain, d’où la mise en place de mesures d’économies dès 2022.
7
Source : Gazette des communes du 1
er
août 2016.
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
20
3
L’ENJEU DE L’ATTRACT
IVITÉ : PROJETS
D’AMÉNAGEMENT URBAIN
ET AUTRES ACTIONS
Depuis 2014, la commune s’ins
crit dans une démarche de redynamisation et de
revitalisation de son centre-
ville, élaborée en commun avec la communauté d’agglomération.
Le dispositif Action Cœur de ville (ACV) et le nouveau programme national de renouvellement
urbain (NPNRU) poursuivent les mêmes objectifs sur un territoire élargi. Ils se complètent et
mobilisent un financement conséquent.
3.1
Le diagnostic
Les principaux documents d’urbanisme, à savoir le
schéma de cohérence territoriale
(SCOT) et le
plan local d’urbanisme (
PLU), adoptés en 2016 et 2017, font état des enjeux
d’attractivité rencontrés par la commune, en intégrant des sujets centraux tels que l’habitat, la
réhabilitation, la mixité sociale, la reconquête des logements vacants, la diversification et
l’amélioration du parc de lo
gements. Ils ont servi de base à la mise en place des programmes
d’aménagement urbain.
Selon la typologie
8
établie par France Stratégie
9
, la commune de Nevers fait partie des
villes moyennes dont les trajectoires sont en retrait, présentant en outre une déprise
démographique. En effet, entre 1975 et 2019, la population municipale est passée de 45 480 à
33 005 habitants
10
, soit - 28 %.
Tableau n° 3 :
Évolution du nombre d’habitants de la commune de Nevers
1968
1975
1982
1990
1999
2008
2013
2019
42 422
45 480
43 013
41 968
40 932
37 556
34 841
33 005
Source : INSEE, dossier complet, population municipale, données au 1er janvier 2022.
Cette perte de population, bien qu’accentuée, s’inscrit dans la même tendance que
l’agglomération dont la population est passée de 75
877 habitants en 1975 à 65 440 habitants
en 2019, soit - 13 %, et que le département de la Nièvre dont la population est passée de 245 212
habitants en 1975 à 204 452 habitants en 2019
11
, soit - 16,7 %. En outre, la population est
vieillissante, 37,8 % des habitants ont plus de 60 ans et les retraités représentent 33,7 % de la
population de plus de 15 ans.
8
Quatre catégories sont définies : villes à trajectoires dynamiques, villes suivant la trajectoire nationale,
villes avec des trajectoires en retrait, villes à trajectoires atypiques.
9
La revanche des villes moyennes, vraiment
et
Les villes moyennes, un pilier durable de l’aménagement
du territoire
, France Stratégie, Notes d’analyse n°106 et 107, janvier 2022
.
10
Au 1
er
janvier 2022, la population
totale s’établit à 34
069 habitants (INSEE).
11
INSEE, dossiers Nevers, Nevers agglomération (à périmètre géographique identique) et département
de la Nièvre, données au 1
er
janvier 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
Nevers compte quatre quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville
(QPV : la Grande Pâture, le Banlay, la Baratte-les Courlis et les Bords de Loire), totalisant
6 238 habitants, soit 19
% de sa population. La part de logements vacants ne cesse d’augmenter,
de 14 % en 2008 à 17,1 % en 2019, contre 8,2 % au niveau national pour les villes moyennes
et 6,6
% pour l’ensemble des villes. En outre, l
a part du parc de logements potentiellement
indignes s’établit à 5,2
% en 2017
12
.
Le taux de chômage au sens du recensement par l’INSEE, 20,1
% en 2019, est plus élevé
que celui du département (13,2 %). Au regard des seules personnes inscrites à Pôle emploi, ce
taux est de 6,3
% au premier trimestre 2022 pour le bassin d’emploi de Nevers, et de 6,4
% pour
le département. En 2019, le secteur d’activités du commerce, des transports et des services
divers est le second pourvoyeur d’emploi, 40,3
%, après l’admi
nistration (44,4 %).
La commune se caractérise également par la faiblesse du revenu des ménages avec un
revenu net fiscal moyen par foyer de 20 605
€ en 2020
, contre 22 091
€ à l’échelle
départementale et 28 324
€ au niveau national. Seuls 44,1
% des foyers fiscaux neversois sont
imposables, contre 47,2 % des foyers fiscaux départementaux et 49,8 % des foyers nationaux.
Quant au taux de pauvreté, il s’établit à 23
% contre 15,5 % dans le département.
Au regard de l’ensemble de ces indicateurs, l’attractivi
té constitue un sujet majeur pour
la commune de Nevers.
3.2
Le projet de renouvellement urbain du Banlay
3.2.1
Un programme national répondant aux enjeux locaux
3.2.1.1
Une politique de renouvellement urbain active
Le parc de logement neversois est constitué à près de 67 % de logements collectifs dont
la construction date majoritairement de la période 1946-1990
13
. La commune compte, au
1
er
janvier 2021, 5 786 logements sociaux, présents dans le centre ancien et les quartiers
pavillonnaires, mais majoritairement implantés dans les quatre QPV.
La commune a mené différentes opérations de rénovation ou de réhabilitation de ses
quartiers. Elle a participé au Programme national de renouvellement urbain (PNRU) de
l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). En 2007, une co
nvention a ainsi été
signée, afin de «
renouveler en profondeur l’armature urbaine, le parc de logements et les
équipements de quartier de la Grande P
âture et [d’] achever les aménagements urbains des
quartiers Est ». Le coût total de cette opération s’est
élevé à 63
M€ ; elle a permis notamment
la construction/acquisition de 235 logements et la réhabilitation de 221 logements sociaux.
L’agglomération de Nevers a signé le 5
octobre 2015 un nouveau contrat de ville pour
la période 2014-
2020, prorogé jusqu’en
2022. Ce contrat, à dimension sociale, urbaine,
12
Plan local de l’habitat, 2020.
13
INSEE, données au 1
er
janvier 2022. Dossiers complet Nevers.
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
22
économique et citoyenne, revêt des orientations stratégiques qui portent plus particulièrement
sur les quatre QPV :
-
favoriser le lien entreprises-
formation et encourager l’entreprenariat ;
-
organiser le développement équilibré et solidaire du territoire (comprenant le
renouvellement urbain du quartier du Banlay) ;
-
proposer un maillage de services et d’équipements favorisant le vivre ensemble ;
-
garantir l’accès à l’habitat de qualité, économe en énergie et ada
pté ;
-
garantir une offre de santé performante et accessible.
Le programme local de l’habitat (PLH)
,
élaboré par l’agglomération pour la période
2020-2025, a identifié le centre-
ville et les quartiers prioritaires comme devant faire l’objet
d’actions ren
forcées. Parmi les 28 actions, trois concernent notamment la rénovation urbaine
du quartier du Banlay.
Par ailleurs, le périmètre de l’opération de revitalisation du territoire (ORT) inclut les
quartiers des Bords de Loire et du Banlay. Ce dernier est conc
erné par l’axe « mettre en valeur
les formes urbaines, l’espace public et le patrimoine » du programme Action Cœur de Ville
14
et fait l’objet de fiches action.
3.2.1.2
Le Banlay, quartier d’intérêt régional du Nouveau Programme National de
Renouvellement Urbain (NPNRU)
L’ANRU a lancé son NPNRU en 2014 afin d’opérer une transformation urbaine des
quartiers concernés selon les objectifs suivants :
-
augmenter la diversité de l’habitat ;
-
adapter la densité du quartier à son environnement et aux fonctions urbaines visées ;
-
favoriser la mixité fonctionnelle et consolider le potentiel de développement économique ;
-
renforcer l’ouverture du quartier et la mobilité des habitants ;
-
viser l’efficacité énergétique et contribuer à la transition écologique des quartiers ;
-
réaliser des aménagements urbains et des programmes immobiliers de qualité prenant en
compte les usages, les enjeux de gestion et de sureté et anticipant les évolutions et
mutations futures.
Parmi les 1
514 QPV identifiés à l’échelle nationale, 480 quartiers éligi
bles ont été
classés d’intérêt national ou régional. Le quartier du Banlay, unique quartier d’intérêt régional
de la Nièvre, regroupait, en 2020, 2 100 habitants et environ 1 050 appartements sociaux avec
un taux de vacance de 16 % (cf. annexe n° 2).
La phase de conception du projet a été formalisée par un protocole de préfiguration du
8 avril 2016 pour une durée initiale de 14 mois, prolongée par un second protocole en 2018
pour une durée totale de plus de quatre années. La convention pluriannuelle de renouvellement
urbain, signée le 2 décembre 2020,
marque le début de la phase de mise en œuvre
du projet
autour de trois axes stratégiques :
14
Voir
infra
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
-
l’offre de logement
: les bailleurs sociaux prévoient la démolition de 570 logements (soit
46 % du parc de logement social du quartier), la réhabilitation de 415 logements, la
reconstruction de 56 logements sur site et 50 logements dans l’agglomération de Nevers.
Une provision de terrain pour 30 à 50 logements privés est également prévue ;
-
l’ouverture du quartier et l’an
imation des espaces publics : la ville de Nevers prévoit
d’aménager les entrées du quartier et de requalifier les espaces publics et paysagers
existants ou libérés suite à des démolitions ;
-
la dynamisation du quartier
: la ville prévoit d’améliorer l’offre
d’équipements publics, de
commerces et de services en créant une nouvelle centralité de quartier.
Tant dans la phase de conception que dans celle de mise en œuvre, l’ambition forte du
NPNRU d’associer les habitants
via
les conseils citoyens et les maisons de projet a été portée
par la ville et l’agglomération.
3.2.2
Une gouvernance complexe liée aux partenaires et dispositifs existants
Schéma n° 1 :
La gouvernance du NPNRU du Banlay prévue par la convention
Source : CRC, d’après la convention pluriannuelle du NPNRU du
Banlay
3.2.2.1
Un pilotage stratégique multipartite
Il existe deux instances de pilotage stratégique du projet : un comité de pilotage du
contrat de ville et un comité de pilotage du NPNRU du Banlay.
Le comité de pilotage du contrat de ville est placé sous la coanimation de la préfète et
du président de Nevers Agglomération. Il est notamment chargé de suivre la bonne exécution
des actions du contrat de ville et examine une fois par an l’avancée du NPNRU
du Banlay.
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
24
Durant la période sous
revue, il ne s’est réuni qu’à deux reprises
, en 2018 et 2019, pour le suivi
du contrat de ville. Le NPNRU étant au stade de la préfiguration, il a simplement été évoqué.
Le comité de pilotage du NPNRU du Banlay est placé sous la coanimation de la préfète,
du président de l’agglomération et du maire de Nevers et associe l’ensemble des partenaires du
projet dont un représentant du conseil citoyen. Il s’assure de la bonne déclinaison des
orientations stratégiques du projet et du suivi financier des actions menées. Une première
réunion a eu lieu en 2022.
3.2.2.2
Un pilotage opérationnel par la commune de Nevers
Nevers Agglomération est porteuse de projet du NPNRU et la commune assure un
pilotage opérationnel au moyen d’une équipe de conduite de projet.
Un comité politique a été mis en place fin 2020. Instance active de pilotage, il se réunit
a minima
tous les deux mois afin de faire le point sur l’avancement de l’ensemble des opérations
sous maîtrise d’ouvrage de la commune et de procéder aux arbitrages le cas échéant. Il réunit
des élus des de
ux collectivités, ainsi que l’équipe de conduite de projet et fait l’objet de
comptes-rendus détaillés diffusés aux élus.
La commune pilote également le comité technique réunissant tous les deux mois les
représentants de l’agglomération, la direction dépar
tementale des territoires (DDT) et les
bailleurs sociaux, afin de passer en revue le projet de manière transversale. La convention
prévoit une réunion mensuelle entre l’adjoint au développement urbain, un représentant du
conseil citoyen et des habitants qu
i ne s’est pas encore tenue.
Entre 2017 et 2022, l’organisation de l’ancienne direction de la conduite de projets
d’aménagement a évolué. Le service
, structuré en deux pôles, a été rattaché en 2019 à la
direction générale des services et renommé Laboratoire des projets et des innovations. En 2022,
le poste de directeur adjoint, chef de projet du Banlay, doit être mutualisé avec l’agglomération.
Par ailleurs, depuis 2020, un agent est dédié à la participation citoyenne. Celle-
ci s’est
organisée dès 2016 par le biais de groupes de travail, visites, ateliers et concertations avec les
habitants et acteurs du quartier,
en plus de la création d’une maison du projet et d’un collectif
de proximité.
3.2.2.3
Des modalités de suivi en cours de déploiement
Conformément aux
dispositions de la convention, l’agglomération et les maîtres
d’ouvrages transmettent à l’ANRU des éléments relatifs à l’avancement opérationnel et
financier des opérations au moyen de fiches analytiques et techniques.
La revue de projet annuelle, pilotée
par le délégué territorial de l’ANRU dans le
département,
permet de réunir l’ensemble des signataires de la convention et plus largement
toutes les parties prenantes au projet. Celle-
ci s’est déroulée pour la première fois l’année
suivant la signature de la convention, le 22 septembre 2021, en présence de la quasi-totalité des
partenaires ; elle a abordé l’état d’avancement, le financement et les difficultés de mise en
œuvre des actions. Aucun avenant à la convention n’a été jugé opportun, mais des ajusteme
nts
mineurs à ajouter à la convention ont été entérinés le 31 mars 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Un tableau de bord de suivi et un comité local d’évaluation porté par l’agglomération
restent encore à mettre en place afin de suivre le projet et d’en mesurer les conséquences à plu
s
long terme.
3.2.3
L’aménagement des espaces publics sous maîtrise d’ouvrage de la commune
3.2.3.1
Des opérations d’aménagement des espaces publics en cours d’évolution
La commune de Nevers est maître d’ouvrage pour l’aménagement d’ensemble et les
équipements publics des opérations suivantes :
-
requalification de la route départementale (RD) 907 en boulevard urbain ;
-
réaménagement de la rue Blaise Pascal et comblement de la trémie ;
-
aménagement des espaces publics au nord de la RD, de la rue Gustave Flaubert, de la rue
Ernest Renan, des voies secondaires et de l’îlot central Honoré de Balzac ;
-
création d’un équipement public de proximité central regroupant le centre social et des
services administratifs ;
-
rassemblement des écoles Guynemer et Blaise Pascal au sein d’un
groupe scolaire.
Le démarrage des opérations était prévu en 2019. Les démolitions d’immeubles ont
débuté en 2021, l’aménagement d’ensemble étant encore au stade d’avant
-projet. Le retard
s’explique, d’une part, par le contexte sanitaire et, d’autre part, par le lancement tardif de l’étude
d’impact ; il pourrait être source de surcoût, compte tenu de la hausse du prix des matériaux dès
2022.
Le projet de création d’un équipement public de proximité a évolué sur la période. En
effet, sous maîtrise d’ouvrage de l’
Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), une
étude commerciale a été diligentée afin de développer son volet économique. Ce dernier, validé
en comité de pilotage du NPNRU, consiste à construire un nouveau local pour la mairie de
proximité,
le centre social et l’espace jeunes, ainsi qu’à créer et réhabiliter six cellules
commerciales. À ce titre, la commune a décidé de conclure une concession d’aménagement,
pour laquelle la consultation s’est achevée en septembre 2022. Au vu de cette évolutio
n, la
chambre invite la commune de Nevers à conclure un avenant à la convention pluriannuelle.
Concernant le projet de rassemblement des deux établissements scolaires concernés par
l’évitement scolaire, la vétusté des infrastructures et la baisse démograp
hique, un changement
de lieu a été décidé par le bureau municipal du 8 février 2022 et repris par le comité politique.
Il devra également être intégré au futur avenant à la convention.
Recommandation n° 2.
:
Conclure un avenant à la convention du 2 décembre 2020 de
renouvellement urbain du quartier du Banlay afin de prendre en compte les évolutions
affectant les opérations sous maîtrise d’ouvrage de la ville (équipement public de
proximité et rassemblement des écoles).
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a
indiqué sa volonté de signer
un tel avenant avant la fin de l’année 2023.
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
26
3.2.3.2
Une projection financière à fiabiliser
Selon le plan de financement initial de la convention, les seules opérations sous maîtrise
d’ouvrage de la commune représentent un investisseme
nt prévisionnel de 20,1
M€
HT, soit près
du tiers du projet global qui s’élève à 66
M€
HT.
Chacune des opérations d’aménagement d’ensemble a été réévaluée dans la maquette
de suivi de la commune, sans toutefois que les fiches analytiques et techniques ne soient mises
à jour dans leur volet financier. L’ensemble des opérations sous maîtrise d’ouvrage de la
commune a été réévalué en octobre 2022 à 21,9
M€
HT.
Ces opérations font l’objet d’un suivi en AP/CP mis en place dès la fin de l’année 2019
,
année de démarrage prévisionnel des opérations programmées pour une durée allant de 10 à 13
semestres. Les crédits de paiement, malgré une mise à jour annuelle, ont un taux de réalisation
particulièrement faible de 10 % en 2020 et 2021.
Les travaux relatifs aux espaces publics Nord RD et aux voies secondaires ne bénéficient
pas de cofinancement. Les subventions prévues à la convention par les partenaires extérieurs
n’ont pu être retracées en totalité et la maquette de suivi ne reprend que partiellement les
financements obtenus.
Graphique n° 8 :
Prévisionnel de financement des opérations sous maîtrise d’ouvrage
de la commune (en milliers d’euros HT)
Source : CRC, d’après la convention, la maquette de la commune et le projet de traité de concession
Au vu de l’ampleur financière des opérations sous maîtrise d’ouvrage de la ville et de
leur durée, la chambre invite la commune à tenir à jour les fiches analytiques et techniques,
notamment dans leur partie financière, et à actualiser la maquette de suivi sur la base des
subventions ayant effectivement été attribuées.
3.2.3.3
Le projet du Banlay Fertile et son coût
Dans le cadre de son opération de végétalisation des espaces publics, la commune
ambitionne de labelliser le Banlay en écoquartier. Son projet a été retenu le 17 novembre 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
par le
comité d’engagement du dispositif «
Quartiers Fertiles
», porté par l’ANRU et ses
partenaires pour encourager le développement de l’agriculture urbaine dans les quartiers
prioritaires, et lui a permis de bénéficier de financements en matière d’ingénierie.
Ce projet, en
surcoût de l’enveloppe financière du NPNRU
,
ne fait pas l’objet de financement par l’ANRU,
qui en suit toutefois le périmètre et le calendrier.
Le projet initial du « Banlay Fertile » prévoyait notamment la création de jardins,
d’espaces verts dédiés à la production, à la cueillette et à l’animal (pâturage et poulailler). Suite
à la mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage et au diagnostic écologique, le projet a été
complété et validé le 21 janvier
2022 par le comité d’engagement. Son périm
ètre a été élargi au
QPV des Montôts et il prévoit désormais l’implantation d’activités professionnelles
(maraîchage, production de plantes) et non-professionnelles (jardins partagés, jardin-école et
poulailler collectif), une agriculture dite « servicielle » (éco-pâturage, arbres fruitiers, supports
pédagogiques, dispositifs de biodiversité) et une expérimentation de dépollution des sols.
Le redimensionnement du projet a engendré un doublement du coût initial. Le reste à
charge de la commune serait d’envi
ron 0,8
M€ compte tenu des dépenses subventionnées
notifiées début 2022. La chambre invite la commune à contenir ce coût supplémentaire, au
regard du contexte financier évoqué
supra,
étant donné qu’aucun engagement n’a encore été
effectué en dehors des études initiales.
Tableau n° 4 :
Coûts et financements du « Banlay Fertile » au 21 janvier 2022
Source : CRC, d’après les dossiers de
candidature Quartiers Fertiles 2020 et 2021 et les notifications ANRU.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le
quartier
prioritaire
de
la
politique
de
la
ville
(QPV)
du
Banlay
(2 100
habitants
et 1
000 logements sociaux) fait l’objet d’un projet de renouvellement urbain formalisé par une convention
pluriannuelle signée le 2 décembre 2020. Il est porté par Nevers Agglomération et la commune en assure le
pilotage opérationnel. La complexité de sa gouvernance est inhérente à la pluralité de partenaires et d’acteurs
mobilisés. Les instances de pilotage stratégique (comités du contrat de ville et NPNRU du Banlay) se sont peu
réunies. Les instances du pilotage opérationnel (comité politique et comité technique) sont plus actives. Le suivi
du projet nécessite la mise en place d’un tableau de bord et d’un comité local d’évaluation.
La réalisation des opérations sous maîtrise d’ouvrage de la ville
(21,9
M€ sur un total de 66
M€) est
repoussée à 2023, ce qui pourrait engendrer des coûts supplémentaires liés à la hausse des prix des matériaux.
Le redimensionnement du projet écologique « Banlay Fertile
», en surcoût de l’enveloppe financière dédiée au
NPNRU, a fait passer son coût de 0,58 à 1,15
M€. La chambre recommande la conclusion d’un avenant à la
convention du 2 décembre 2020 afin de prendre en compte les modifications de certaines de ces opérations
(équipements de proximité et rassemblement des écoles).
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
28
3.3
Le programme Action Cœur de ville
3.3.1
Le choix de la commune de Nevers d’intégrer le dispositif
Le programme Action Cœur de ville (ACV)
,
lancé en 2017 et prolongé jusqu’en 2026
15
,
a pour objet la revitalisation des centres-villes des agglomérations de taille moyenne et le
renforcement du rôle moteur des centres urbains dans le développement territorial. Il est destiné
aux villes de rayonnement régional dont la taille démographique « cible » se situe entre 20 000
et 100 000 habitants et en priorité aux villes moyennes, présentant des signes de fragilité tels
que la déprise démographique, la présence de logements dégradés et de commerces vacants.
Ce programme se caractérise par :
-
une mobilisation collective des services de l’État et de ses partenaires, d
es organismes
HLM et d’autres acteurs publics ;
-
une simplification des procédures par la mutualisation des outils réglementaires ;
-
une approche globale, pluridisciplinaire et modulaire, impliquant un projet de territoire ;
-
un niveau de prescriptions réduit, le pilotage étant assuré localement.
Nevers s’inscrit pleinement dans ce dispositif, ayant déjà cerné les différents enjeux et
objectifs pour le territoire par la réalisation de nombreux diagnostics et études qui lui ont déjà
permis de lancer plusieurs projets de redynamisation et notamment :
-
une convention centre-ville démonstrateur entre la commune de Nevers, la communauté
d’agglomération et la
Caisse des dépôts, le 11 juillet 2017, pour une durée de 24 mois,
dans le but d’adopter des solutions concrètes pour conforter l’attractivité du cœur de ville
et le développement économique du territoire ;
-
une convention opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH
-RU) depuis
2015 ;
-
une convention FISAC en 2017, pour une durée de trois ans, permettant des actions de
revitalisation commerciale.
15
Selon l’ANCT, 5 Md€ auront été engagés à ce titre fin 2022, d
ont 1 Md
€
de la Caisse des dépôts en
fonds propres, 700 M€ en prêts, 1,5 Md€ d’Action logement et 1,2 Md€ de l’Agence nationale d’amélioration de
l’
habitant (ANAH).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
3.3.2
Les différentes étapes de mise
en œuvre du dispositif
Schéma n° 2 :
Les différentes étapes du projet
Source : présentation comité de projet
La convention cadre a été signée le 19 novembre 2018, pour une durée de six ans et
demi, entre la commune de Nevers, la communauté d’agglomération et les huit partenaires
financeurs dont l’État et la Caisse des dépôts
16
. À ce stade, 13 actions déjà matures ont été
intégrées à la convention et lancées avant la phase d’initialisation.
La p
hase d’initialisation
vise à réaliser/compléter un diagnostic de situation et à
détailler le projet. Le constat, que les cinq axes du programme ACV répondent aux
problématiques de la commune a été posé. Les grandes orientations retenues sont les suivantes :
une attractivité à retrouver, la mixité sociale, l’innovation et le développement durable. Les
études prévues dans la convention cadre ont été engagées et d’autres ont été ajoutées. Bien que
non obligatoire, l’utilisation du modèle fourni par le guide du
programme aurait permis de
présenter les synthèses des études et diagnostics finalisés.
La phase de déploiement
, qui a pour objet la mise en œuvre des actions jusqu’au terme
de la convention, a débuté par la signature d’un avenant
, le 4 février 2020, présentant le plan
d’action prévisionnel global et détaillé. Un cahier de fiches actions figure en annexe et recense
les nouvelles actions qui s’ajoutent à celles déjà inscrites dans la convention cadre.
La chambre remarque en premier lieu que la phase d’ini
tialisation a duré plus longtemps
que les trois mois fixés initialement par la convention cadre, mais s’inscrit largement dans le
délai de 18 mois prévu par le programme. En second lieu, l’avenant portant ouverture de la
phase de déploiement a bien été validé par le comité de projet, approuvé par le conseil municipal
et a fait l’objet d’un avis favorable du comité régional d’engagement.
16
Ainsi que le groupe action logement, Nièvre Habitat, la chambre de commerce et de l’industrie de la
Nièvre, la chambre des métiers et de l’artisanat, la Poste.
Annexe n° 23 ROD2-DT02 en date du 13 mars 2023
COMMUNE DE NEVERS
30
3.3.3
L’intégration au dispositif ACV d’outils complémentaires au service de la
redynamisation
3.3.3.1
L’opération de revitalisation du
territoire (ORT) et son élargissement
La loi dite ELAN
17
a créé un nouvel outil de redynamisation des cœurs de ville,
l’opération de revitalisation du territoire (ORT), porté conjointement par la ville
-centre et
l’intercommunalité autour d’une stratégie c
ommune. Le projet stratégique a été validé par le
comité de projet du 2 avril 2019. Le comité régional des financeurs a ensuite émis un avis
favorable en juillet 2019 actant que la convention ACV de Nevers présentait l’ensemble des
éléments constitutifs d’
une ORT,
tels que définis par l’article L.
303-2 du code de la
construction et de l’habitat. Ainsi, la convention ACV a fait l’objet d’une homologation en ORT
par arrêté préfectoral du 29 juillet 2019 (cf. annexe n° 2).
Son périmètre a été élargi par aven
ant à la convention d’ORT portant création de
l’opération de revitalisation de territoire intercommunale de la communauté d’agglomération
de Nevers (ORTI). En sus de Nevers, six communes sont incluses, parmi lesquelles quatre
18
sont investies dans des projets de revitalisation de leur centre-ville. La stratégie intercommunale
d’ORT multisites a été validée par le comité de projet ACV du 6
avril 2022, puis par
délibération des conseils municipaux dont celui de Nevers le 7 juin 2022.
L’ORTI est fondée sur deu
x principes :
-
développer une approche intercommunale, notamment pour éviter les contradictions dans
les stratégies urbaines, commerciales et de développement de l’habitat qui peuvent
conduire à développer en périphérie une offre concourant à dévitaliser le centre-ville ;
-
disposer d’un projet d’intervention formalisé intégrant des actions relevant de différentes
dimensions (habitat, urbanisme, commerces, économie, politiques sociales) dont la mise
en œuvre doit être coordonnée.
La chambre constate que la com
mune n’a pas eu recours jusqu’à maintenant aux
différents leviers
19
que le dispositif ORT permet de mobiliser.
3.3.3.2
L’opération programmée d’amélioration de l’habitat de renouvellement
urbain (OPAH-RU)
Sous maîtrise d’ouvrage de la communauté d’agglomération e
t signée par la commune
de Nevers le 10 novembre
2015, la convention initiale d’OPAH
-
RU, dont l’objet est la
17
Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du
numérique.
18
Coulanges-lès-Nevers, Varennes-Vauzelles, Pougues-les-Eaux et Fourchambault.
19
Dispense d’autorisation d’exploitation commerciale et possibilité de suspension au cas par cas de
projets commerciaux périphériques, réhabilitation
de l’habitat par l’accès prioritaire aux aides de l’A
NAH,
éligibilité au « Denormandie » dans l’ancien, facilitation des projets à travers des dispositifs expérimentaux comme
le permis d’innover ou le permis d’aménager multi
-sites, renforcement du droit de préemption urbain et du droit
de préemption dans les locaux artisanaux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
réhabilitation de l’habitat privé, a été intégrée dans le dispositif ACV permettant une meilleure
articulation avec le projet de rénovation urbaine. Elle constitue le support des interventions de
l’ANAH et permet de bénéficier d’un accès prioritaire à ses aides.
Le troisième avenant à la convention OPAH-RU du 15 octobre 2020 recentre son
périmètre sur le centre-ville de Nevers, envisage la réhabilitation de 232 logements et prolonge
l’opération jusqu’au 31
décembre
2022. Ainsi, le dispositif, d’un montant total de 6,5
M€
TTC,
permet d’accompagner les propriétaires et investisseurs dans leur projet de réhabilitation.
3.3.4
Le portage du dispositif au sein de la collectivité
Afin de porter le projet et conformément au programme ACV, un poste de directeur de
projet a été créé en mai 2019. L’ANAH participe à son financement à hauteur de 50
%, au
regard de l’existence d’une OPAH
-RU. La direction du projet, composée de deux agents dont
la directrice, est rattachée à la directrice générale adjointe en charge des citoyennetés.
Le comité de projet, présidé par le maire de la commune et président de la communauté
d’agglomération, réunit tous les partenaires. Portant
politiquement le projet, il en suit
l’avancement et valide les orientations. Il doit se réunir, d’après la convention cadre,
a minima
,
une fois par trimestre. Il est composé au 6 avril 2022 de 40 membres : 12 membres de la ville
de Nevers, sept membres de
la communauté d’agglomération, six représentants de l’État, deux
de l’ANAH, un de l’ANRU, la présidente du conseil régional, deux représentants de la banque
des territoires, deux d’Action logement, un de Nièvre habitat, un d’Habellis, un de la CCI de la
Ni
èvre, un de la chambre des métiers et de l’artisanat, un de Nièvre aménagement, un de la
Poste et un des vitrines du Grand Nevers. Il se réunit semestriellement.
Au regard de ces différents éléments, la chambre conclut au caractère abouti de
l’organisatio
n au sein de la collectivité, conformément aux exigences du dispositif ACV.
3.3.5
L’exécution et le suivi du programme
3.3.5.1
L’exécution du programme au moyen de fiches actions
La particularité du dispositif ACV est son caractère évolutif permettant aux collectivités
d’ajouter au fur et à mesure de nouvelles actions à celles prévues initialement.
L’avenant de déploiement a permis de suivre l’état d’avancement des 13 fiches actions
inscrites dans la convention cadre et d’ajouter 14 nouvelles fiches issues du projet
stratégique.
Lors de la phase de déploiement, le projet comportait donc 27 fiches actions matures dont 18
relevaient de la maîtrise d’ouvrage de la commune de Nevers. De nouvelles fiches actions ont
été ajoutées au fil des comités de projet, soit un total
de 46 au comité de projet d’avril 2022
(cf. annexe n°
3). À chaque fois, le cahier des fiches actions a fait l’objet d’une actualisation et
d’un affinage des financements.