COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE
ET FINANCIÈRE
RAPPORT
AU PRÉSIDENT
DE LA RÉPUBLIQUE
2023
Sommaire
Introduction
...................................................................................................
7
Présentation de la Cour de discipline budgétaire et financière
...........
9
Activité et performance de la Cour en 2022
..........................................
15
I -
L’activité de la Cour
.................................................................................
15
A - Les indicateurs de volume
..............................................................................................
15
B - Les délais de traitement des affaires
...............................................................................
18
II - Les moyens en personnel de la Cour
.......................................................
21
III - Appréciation de la performance annuelle de la Cour
.............................
22
A - Rappel des objectifs et des indicateurs de performance
.................................................
22
B - Appréciation de la performance de la CDBF en 2022
....................................................
23
Décisions de classement
du Procureur général et inexécution
des décisions de justice
................................................................................
27
I - Décisions de classement du Procureur général
.........................................
27
II - Inexécution, par des personnes morales de droit public
ou des organismes en charge d’un service public, de jugements
avec incidence financière
..............................................................................
29
La jurisprudence de la Cour de discipline budgétaire et financière
en 2022
..........................................................................................................
31
Arrêt n° 255-
827 du 10 janvier 2022 Établissements d’hébergement
pour personnes âgées dépendantes (EHPAD)
Saint-Luc de Castelnau-
Montratier
et Sainte-Marie à Montcuq
........................................................
33
I - Les infractions présumées
.........................................................................
33
II - Résumé
....................................................................................................
33
III - Les faits et les infractions
.......................................................................
34
IV -
Les circonstances de l’affaire
................................................................
37
V - Les sanctions
...........................................................................................
38
Arrêt n° 256-853 du 14 mars 2022 Chambre de commerce
et d’industrie (CCI) Seine
Estuaire
............................................................
39
I - Les infractions présumées
.........................................................................
39
II - Résumé
....................................................................................................
39
III -
Les circonstances de l’affaire
.................................................................
40
IV - Les sanctions
..........................................................................................
40
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
4
Arrêt n° 257-835 du 6 mai 2022 21
ème
conférence des parties
à la convention des Nations unies sur les changements
climatiques en 2015 à Paris (COP 21)
........................................................
41
I - Les infractions poursuivies
.......................................................................
41
II - Résumé
....................................................................................................
41
III - Les faits et les infractions
.......................................................................
42
IV -
L’imputabilité des infractions
................................................................
47
V - Les ci
rconstances de l’affaire
..................................................................
49
VI - Les sanctions
..........................................................................................
50
Arrêt n° 258-849 du 20 juin 2022 Institut national du sport,
de l’expertise et de la performance (INSEP)
.............................................
51
I - Les infractions poursuivies
.......................................................................
51
II - Résumé
....................................................................................................
51
III - Les faits et les infractions
.......................................................................
52
IV -
Sur les circonstances de l’affaire
...........................................................
54
V - Les sanctions
...........................................................................................
55
Arrêt n° 259-816 du 5 juillet 2022 Société publique locale
de Mayotte (SPL 976)
..................................................................................
57
I - Les infractions présumées
.........................................................................
57
II - Résumé
....................................................................................................
57
III - Les sanctions
..........................................................................................
59
Arrêt n° 260-802 II du 27 juillet 2022 Institut national
de la propriété industrielle (INPI) - 2
ème
arrêt
..........................................
61
I - Les infractions présumées
.........................................................................
61
II - Résumé
....................................................................................................
61
III - Les faits et les infractions
.......................................................................
63
IV -
Les responsabilités et l’amende
.............................................................
65
Arrêt n° 261-864 du 6 octobre 2022 Chambre de commerce
et d’industrie territoriale (CCIT) du Cantal
.............................................
67
I - Les infractions présumées
.........................................................................
67
II - Résumé
....................................................................................................
67
III -
Les circonstances de l’affaire
.................................................................
68
IV - Les sanctions
..........................................................................................
68
Arrêt n° 262-847 du 7 novembre 2022 Fédération française
d’athlétisme (FFA)
......................................................................................
69
I - Les infractions présumées
.........................................................................
69
II - Résumé
....................................................................................................
69
III
–
La compétence de la Cour
.....................................................................
70
IV - Les faits et les infractions
......................................................................
70
V -
Les circonstances de l’affaire
..................................................................
73
VI - Les sanctions
..........................................................................................
74
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
5
Arrêt n° 263-796 du 23 novembre 2022 Établissement
de communication et de production audiovisuelle
de la défense (ECPAD)
................................................................................
75
I - Les infractions présumées
.........................................................................
75
II - Résumé
....................................................................................................
75
III - Les faits et les infractions
.......................................................................
76
IV - Les sanctions
..........................................................................................
79
Arrêt n° 264-865 du 24 novembre 2022 Régie régionale
des transports des Landes (RRTL) - Question prioritaire
de constitutionnalité (QPC)
........................................................................
81
Décisions du Conseil d’État, juge de cassation des arrêts de la CD
BF
.....
83
Activité internationale
.................................................................................
85
Conclusion
....................................................................................................
87
Introduction
L’article L. 316
-1 du code des juridictions financières (CJF) dispose
que la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) présente chaque
année au Président de la République un rapport qui est annexé au rapport
public de la Cour des comptes.
L’entrée en vigueur au 1
er
janvier
2023 de l’o
rdonnance
n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité
financière des gestionnaires publics a pour conséquence la disparition de la
CDBF au 31 décembre 2022. Le présent rapport est donc le dernier adopté
par la Cour de discipline budgétaire et financière.
Comme chaque année, il présente un certain nombre de données et
indicateurs qui permettent de mesurer
l’activité de la CDBF. Si le nombre
d’arrêts rendus constitue l’un des indicateurs principaux de son activité,
d’autres données, telles que le nombre de saisines ou les délais de
traitement des affaires, doivent également être prises en considération et
analysées.
Alors que l
’année 202
2
est une année de transition, elle s’inscrit en
progression par rapport aux exercices précédents, marqués par la crise
sanitaire.
Le nombre des déférés s’établ
it ainsi à 16 ce qui montre la volonté
des juridictions financières
, à l’origine de plus de 90
% des transmissions,
de ne pas suspendre leur activité contentieuse,
dans l’attente de la
mise en
œuvre
effective de la réforme du régime de responsabilité.
Quan
t au nombre d’arrêts rendus par
la CDBF, il est de 10 en 2022
ce qui place cette année comme l’année la plus productive dans l’histoire
de la Cour après 2019 (12).
Ainsi, au 1
er
janvier 2023, la CDBF a transféré 38 affaires à la
chambre du contentieux de la Cour des comptes qui, ajoutées à celles en
provenance de la Cour des comptes, permettront d’assurer à la nouvelle
chambre un certain niveau d’activité pour sa première année d’existence
.
Présentation de la
Cour de discipline budgétaire
et financière
La CDBF a été instituée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948,
plusieurs fois modifiée et codifiée depuis 1995 au CJF. Présidée par le Premier
président de la Cour des comptes et vice-présidée par le président de la section
des finances du Conseil d’État, la Cour est composée paritairement de
conseillers d’État et de conseillers maîtres à la Cour des comptes. La CDBF
est une juridiction administrative spécialisée, de nature répressive, qui
sanctionne les atteintes aux règles régissant les finances publiques, commises
par les ordonnateurs, les comptables et les autres gestionnaires inclus dans le
champ de ses justiciables (article L. 312-1 du CJF). En raison de ses
spécificités,
le Conseil constitutionnel a estimé qu’elle constitue, à elle seule,
un ordre de juridiction au sens de l’article 34 de la Constitution (
Décision
n° 2005-198 L du 3 mars 2005).
Juridiction financière distincte de la Cour des comptes, la CDBF
remplit un office autonome, selon un droit spécifique et sur la base
d’infractions légales qui lui sont propres. Les infractions réprimées par la Cour
sont énoncées aux articles L. 313-1 et suivants du CJF. Elles portent sur la
violation des règles re
latives à l’exécution des recettes, des dépenses et à la
gestion des biens des collectivités publiques (État ou collectivités territoriales)
ou des organismes publics ou privés soumis au contrôle de la Cour des comptes
et des chambres régionales et territoriales des comptes (articles L. 313-1 à
L. 313-
4 du CJF). Elles visent aussi l’octroi d’avantages injustifiés à autrui
entraînant un préjudice pour l’organisme ou le Trésor public (article L.
313-6
du CJF) et l’omission faite sciemment de souscrire les déc
larations à produire
aux administrations fiscales en vertu des dispositions du code général des
impôts et de ses annexes (article L. 313-5 du CJF). La loi n° 95-1251 du
28 novembre 1995 a en outre introduit un article L. 313-7-1 au CJF faisant de
la faute
grave de gestion des responsables d’entreprises publiques une
infraction spécifique.
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
10
En application de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, la Cour peut
également intervenir en cas d’inexécution de décisions de justice.
Est justiciable de la CDBF, en
application de l’article L. 312
-1 du
CJF
1
,
toute personne appartenant au cabinet d’un membre du Gouvernement,
tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités
territoriales, de leurs établissements publics ainsi que des groupements de
collectivités territoriales, et tout représentant, administrateur ou agent des
autres organismes qui sont soumis soit au contrôle de la Cour des comptes, soit
au contrôle d’une chambre régionale ou territoriale des comptes. Sont
également justiciables de la CDBF tous ceux qui exercent, en fait, les fonctions
des personnes désignées ci-dessus.
Les membres du Gouvernement ne sont pas justiciables de la Cour.
Si les ordonnateurs élus locaux ne sont pas justiciables de la CDBF
lorsqu’ils agissent dans le
cadre de leurs fonctions, ils le sont en revanche dans
certaines hypothèses définies par le législateur (article L. 312-2 du CJF). Les
élus locaux peuvent en effet être mis en cause et renvoyés devant la Cour
lorsqu’ils commettent les infractions définies
aux articles L. 313-7 et L. 313-12
du CJF, c’est
-à-
dire en cas d’inexécution de décisions de justice
2
. Ils sont
également justiciables, en application de l’article L.
312-
2 du CJF, lorsqu’ils
ont engagé leur responsabilité propre en ayant pris un ordre de réquisition et, à
cette occasion, procuré un avantage injustifié à autrui entraînant un préjudice
pour le Trésor ou la collectivité publique concernée
3
(article L. 313-6 du CJF).
Enfin, leur responsabilité peut être engagée devant la CDBF lorsqu’ils agiss
ent
dans le cadre d’activités qui ne constituent pas l’accessoire obligé de leurs
fonctions électives, par exemple en tant que dirigeants d’une association
contrôlée par les juridictions financières ou d’une société d’économie mixte
4
.
1
Par une décision n° 2016-599 QPC du 2 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a
déclaré cet article conforme à la Constitution.
2
CDBF, 20 décembre 2001
, Région Guadeloupe
.
3
CDBF, 30 juin 2006
, Syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) de la
région d’Étaples
-sur-Mer,
AJDA 2006, p. 2445 ; CDBF, 30 septembre 2021,
Commune
de Saint-Denis de la Réunion.
4
CDBF, 13 juin 2003,
SEM Sarcelles Chaleur,
Lebon p. 121.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
11
La CDBF peut être saisie
5
, conformément à l’article L. 314
-1 du CJF,
par les autorités suivantes, toujours par l’organe du ministère public
:
-
le Président du Sénat ;
-
le Président de l’Assemblée nationale ;
-
le Premier ministre ;
-
le ministre chargé du budget ;
-
les autres membres du Gouvernement pour les faits relevés à la charge
des fonctionnaires et agents placés sous leur autorité ;
-
la Cour des comptes ;
-
les chambres régionales et territoriales des comptes ;
-
les procureurs de la République.
Le Procureur général près la Cour des comptes peut également saisir la
CDBF de sa propre initiative.
Les sanctions que peut prononcer la Cour sont des amendes, selon un
quantum encadré par la loi. La Cour peut en outre décider de publier ses arrêts.
Les arrêts de la CDBF peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation
devant le Conseil d’État.
Depuis 1948, la CDBF a rendu 264 arrêts
6
. Juridiction répressive,
gardienne des règles qui régissent l’utilisation de l’argent public et des
principes de bonne gestion, elle remplit aussi un rôle de dissuasion et de rappel
de la norme à l’égard des gestionnaires publics qui sont ses justiciables
.
La Cour contribue ainsi à la diffusion d’une culture de rigueur et de
bonne gestion en cohérence, notamment, avec les principes posés par la loi
organique relative aux lois de finances de 2001.
5
Hormis le cas particulier des dispositions de la loi du 16 juillet 1980 précitées où elle
peut être aussi saisie par les créanciers.
6
Le premier arrêt de la Cour a été rendu six années après la création de la Juridiction :
CDB, 30 juin 1954,
Maison centrale de Melun.
Déroulement d’une affaire
devant la Cour de discipline budgétaire
et financière
Activité et performance de la Cour
en 2022
I -
L’activité de la Cour
L’activité de la CDBF est analysée
au travers
d’indicateurs
de
volume (cf.
infra
, tableau n° 1) et de délais (cf.
infra
, tableaux n° 2 et n° 3).
Ces indicateurs présentent un compte-
rendu fidèle et précis de l’activité
annuelle de la juridiction. Toutefois, leur évolution, parfois importante d’une
année sur l’autre, doit être appréciée avec recul en tenant compte, d’une part,
du nombre
relativement limité d’affaires soumises
à la Cour
et, d’autre part, de
ce que le traitement contentieux des affaires s’inscrit inévitablement dans un
cadre pluriannuel du fait des règles procédurales.
Dans ses rapports précédents, la Cour avait fait le choix de présenter
ses indicateurs d’activité en excluant les affaires relatives à l’inexécution
des décisions de justice
7
. Ces dernières, qui sont présentées
infra
dans la
partie consacrée aux classements, relèvent en effet d’une logique et d’une
procédure distinctes. Afin de ne pas remettre en cause la comparaison des
données sur plusieurs exercices, ce choix méthodologique n’est pas remis
en cause dans le rapport même si, en 2022, le volume d’activité des affaires
relatives à l’inexécution des décisions de
justice a considérablement
augmenté.
A -
Les indicateurs de volume
Compte tenu du niveau d’activité de la CDBF, une simple analyse
des chiffres par comparaison entre deux années successives doit être
complétée par une appréciation sur le long terme afin de mieux mesurer les
tendances.
7
Les articles L. 313-12 et L. 314-1 du CJF prévoient la possibilité, pour la CDBF, de
sanctionner les manquements aux dispositions de l’article 1
er
de la loi n° 80-539 du
16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à
l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public.
16
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Tableau n° 1 :
affaires enregistrées, classées, jugées et état du stock
(par an, sur 10 ans, et en total depuis la création de la CDBF)
Déférés
enregistrés
dans
l’année
Classements au
1
er
stade
Art. L. 314-1-1
(1)
Classements
au
2
ème
stade
Art.
L. 314-6
(2)
Classements
au 3
ème
stade
(3)
Saisines
directes
du
procureur
général
Autres
saisines
(révision,
renvoi après
cassation)
Arrêts
rendus
Affaires
en stock
au
31 décembre
2013
11
2
1
1
0
0
4
34
2014
22
3
4
1
0
0
5
43
2015
20
7
4
1
2
0
8
45
2016
16
(4)
5
3
0
2
0
8
50
2017
20
5
7
0
0
0
5
52
(4)
2018
15
1
4
0
0
9
53
2019
14
11
3
1
0
12
42
2020
9
3
9
1
1
7
32
(5)
2021
9
4
6
0
1
9
23
2022
16
4
3
1
0
10
24
Depuis
1948
698
264
(6)
Source : CDBF
(1) Article L. 314-3 avant la réforme du CJF entrée en vigueur le 1/05/2017.
(2) Article L. 314-4 avant la réforme du CJF entrée en vigueur le 1/05/2017.
(3) Classements après avis des ministres, supprimé par la réforme du CJF entrée en vigueur le 1/05/2017.
(4) L’un de ces déférés a été déclaré irrecevable en 2017, diminuant ainsi le stock d’une affaire.
(5) Deux affaires jointes, prescrites en 2020, ont été sorties du stock.
(6) Dont deux arrêts concernant des affaires relatives à l’inexécution d’une décision de justice et cinq arrêts re
latifs
à des QPC, un en 2014, trois en 2016, un en 2022.
Le nombre d’arrêts
notifiés s’établit à
dix en 2022 soit un de plus
qu’en 202
1. La moyenne glissante sur 10 ans des arrêts rendus, qui est
passée de 4,8 en 2013 à 7,7 en 2022, est en progression de 60 %. Sur ces
dix arrêts, la Cour a rendu une décision sur renvoi après cassation et elle a
été amenée à se prononcer sur une question prioritaire de constitutionnalité
(QPC).
Le nombre de déférés transmis
s’élève à
16 en 2022 soit sept de
plus qu’en 2021
. Il est légèrement supérieur à la moyenne annuelle des
déférés de la période 2013 à 2022 (15,2). Sur dix ans, la moyenne glissante
est passée de 11,7 en 2013 à 15,2 en 2022, soit une progression de 30 %.
Les 16 déférés enregistrés en 2022 proviennent pour 14
d’entre eux
des juridictions financières, soit neuf des chambres régionales des comptes
et cinq des chambres de la Cour des comptes
, auxquels s’ajoutent un déféré
ministériel et un déféré transmis par le procureur de la République. Enfin,
il y a eu une
saisine à l’initiative d
u Procureur général.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
17
Sur une période de dix ans, 94 % des déférés sont venus de la Cour
et des chambres régionales et territoriales des comptes. Il n’y a pas eu de
déféré émanant des présidents des assemblées parlementaires.
Le nombre de réquisitoires transmis
par le Procureur général au
président de la Cour en 2022
s’établit à un niveau
soutenu (13), dans la
moyenne constatée ces dix dernières années (13,4).
Il s’explique
notamment par le nombre de réquisitoires supplétifs pris par le ministère
public afin d’anticiper la mise en œuvre du nouveau régime de
responsabilité des gestionnaires publics.
L’année 202
2 est également marquée par une diminution des
travaux liés à l’instruction, avec
8 rapports déposés contre 12 en 2021
.
Sur 10 ans, la moyenne glissante des rapports déposés par an est passée de
7,7 en 2013 à 12,5 en 2022 soit une progression de 62,3 %.
Le nombre d’auditions de personnes mises en cause et de témoins
entendus a toutefois augmenté : 37 en 2022, dans 13 affaires (24 en 2021
sur 10 affaires), à comparer à 55 en moyenne ces dix dernières années, dans
14 affaires en moyenne. Sur dix ans, la moyenne glissante des auditions
réalisées par an est passée de 33,3 en 2013 à 55 en 2022 soit une
progression de 65 %.
Les classements peuvent intervenir au début de la procédure, après
l’enregistrement du déféré, ou bien après le dépôt du rapport d’instruction.
Le nombre de classements
8
a été de 7 en 2022 (10 en 2021, 12 en 2020 et
14 en 2019). Le taux de classement s’est établi, pour l’année, à
25 % pour
le premier stade
9
, niveau inférieur à la moyenne observée sur les
dix dernières années (30 %)
10
. Il a été de 23,1 % au second stade
11
, ce qui
s’explique, compte tenu du mode de calcul basé sur le flux annuel, par le
nombre de réquisitoires supplétifs.
Six décisions de renvoi ont été prises par le Procureur général
en 2022 (huit en 2021, sept en 2020, huit en 2019), nombre se situant
légèrement en dessous de la moyenne constatée ces dix dernières
années (7,3).
8
Ne sont toutefois pas comptabilisés au sein de ces classements : ceux portant sur des
affaires d’inexécution des décisions de justice qui relèvent d’une démarche distincte.
En effet, dans ces affaires, le classement signifie que l’action du ministère public a
permis l’aboutissement de la demande qui, dès lors, est dénuée d’objet.
9
Calculé ainsi : nombre de classements divisé par le nombre de déférés.
10
Les décisions de classement rendues en 2022
sont rapportées aux déférés de l’année
alors qu’elles concernent pour partie des affaires transmises antérieurement au Parquet
général, notamment lorsque le juge pénal a également été saisi des mêmes faits.
11
Calculé ainsi : nombre de classements divisé par le nombre de réquisitoires.
18
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
B -
Les délais de traitement des affaires
Les délais de traitement des affaires présentés
infra
ne se limitent
pas à la période d’instruction des dossiers. Ils correspondent à la durée
globale de l’instance. Ils incluent les diligences du ministère public
(réquisitoire initial et décision de renvoi), celles du rapporteur chargé de
l’instruction, ainsi que les autres fonctions du siège (désignation d’un
rapporteur, programmation et préparation des audiences publiques de
jugement et de la notification de l’arrêt).
L’irruptio
n des QPC dans les procédures peut parfois être un facteur
significatif d’allongement des délais de traitement des affaires.
Il peut en être de même lorsque les affaires comportent un volet
pénal. Compte tenu notamment de la règle
non bis in idem
que le Conseil
constitutionnel a précisée par sa décision n° 2016-550 QPC du
1
er
juillet 2016, certains dossiers ont été laissés en attente, le temps que la
procédure pénale s’achève.
Les délais présentés ici sont ceux compris entre la date de
l’enregistrement du
déféré au ministère public près la CDBF (ou de la
signature du réquisitoire introductif du Procureur général, en cas de saisine
directe de la Cour) et la date de la notification de l’arrêt.
Enfin, la période prise en compte ne comprend pas les éventuels
év
énements postérieurs à l’arrêt rendu (recours en cassation puis renvoi
éventuel devant la CDBF).
Les objectifs de performance annuelle comportent un indicateur de
délai fixé à 36 mois pour la durée totale d’une affaire, calculé entre la date
de saisine par
les autorités compétentes en vertu de l’article L.
314-1 du
CJF et la date de notification de l’arrêt.
Sur les huit arrêts de 2022 (hors arrêt sur renvoi après cassation et
arrêt sur QPC), trois ont été rendus en moins de trois ans, trois entre trois
et cinq ans et deux en plus de cinq ans.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
19
Tableau n° 2 :
durée des instances CDBF
Années
Moins de 3 ans
Entre 3 et 5 ans
Plus de 5 ans
en %
en mois
en %
en mois
en %
en mois
2013
50%
24
50 %
52
2014
25 %
33
50 %
51
25 %
61
2015
38 %
31
62 %
39
2016
60 %
30
40 %
44
2017
60 %
29
40 %
50
2018
67 %
29
33 %
41
2019
34 %
27
58 %
45
8 %
74
2020
14 %
31
86 %
43
2021
50 %
23
37,5 %
39
12,5 %
73
2022
37,5 %
28
37,5 %
44
25 %
67
Source : CDBF
Note méthodologique : arrêts rendus
dans l’année depuis 10 ans
-
hors affaires d’inexécution de
décisions de justice et hors affaires exceptionnelles
12
, en chiffres absolus [en moyenne, en mois]
et en pourcentage
13
; délai compris entre l’enregistrement du déféré au ministère public près la
Cour
14
et la date de l’arrêt.
Comme le fait ressortir le tableau n° 3, la durée totale d’une affaire,
au sens des documents annuels de performance, va de 659 jours à
2 239 jours, soit une moyenne en 2022 de 1 337 jours (44 mois), au-dessus
de la cible de
l’indicateur de performa
nce (36 mois). Sur les huit affaires
jugées, cinq ont une durée totale supérieure à la valeur cible, dont deux
contribuent très largement à la dégradation de l’indicateur (durée de
61 mois et 73 mois).
La durée de la phase d’instru
cti
on s’est en moyenne élevée à
785 jours en 2022.
L’instruction la plus courte a duré
271 jours, la plus
longue 1 402 jours. Ces écarts sont dus à la complexité variable des
affaires. La durée moyenne de la phase comprise entre le dépôt du rapport
et la notific
ation de l’arrêt a représenté 1
0 mois en 2022 contre 12 mois en
2021.
12
Excluant les arrêts rendus sur renvoi après cassation, qui ne nécessitent pas
d’instruction complémentaire,
les arrêts rendus sur recours en révision, en tierce
opposition ou sur autres recours atypiques (QPC).
13
Ce tableau s’inspire du rapport annuel du Conseil d’État ainsi que de l’indicateur n°
1
de l’objectif 1 du programme
Justice judiciaire
.
14
Ou du réquisitoire introductif en cas de saisine directe par le Procureur général.
20
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Tableau n° 3 :
détail par phase
15
des instances CDBF des arrêts
de jugement rendus en 2022
16
(en nombre de jours)
Année 2022
1
ère
phase
Réquisitoire
2
ème
phase
Instruction
3
ème
phase
Renvoi et
jugement
Total
en jours
Établissements d’hébergement
pour personnes âgées
dépendantes (EHPAD)
Saint-Luc de Castelnau-
Montratier et Sainte-Marie
de Montcuq
89
959
385
1433
Chambre de commerce
et d’industrie (CCI)
Seine Estuaire
42
625
192
859
21
ème
conférence des parties
à la convention cadre
des Nations unies sur
les changements climatiques
de 2015 à Paris (COP 21)
229
608
479
1316
Institut national du sport,
de l’expertise et de la
performance (INSEP)
255
638
188
1081
Société publique locale
de Mayotte (SPL 976)
225
1402
228
1855
Chambre de commerce
et d’industrie territoriale
(CCIT) du Cantal
218
271
170
659
Fédération française
d’athlétisme
(FFA)
374
591
287
1252
Établissement
de communication
et de production audiovisuelle
de la défense (ECPAD)
481
1183
575
2239
Source : CDBF
15
La phase 1 s’étend de l’enregistrement de la saisine au Parquet jusqu’à la date du
réquisitoire
; la phase 2 court du réquisitoire au dépôt du rapport d’instruction
; la
phase 3 compr
end l’ensemble des étapes ultérieures
: du dépôt du rapport jusqu’à la
date de notification de l’arrêt.
16
Excluant un arrêt rendu sur renvoi après cassation et un arrêt QPC.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
21
II -
Les moyens en personnel de la Cour
La CDBF est une juridiction qui mobilise relativement peu de
moyens. Les auteurs du rapport au Président de la République sur
l’exemplarité des responsables publics constatent que
«
contrairement aux
autres juridictions financières, la CDBF n’est pas dotée de magistrats
exerçant à temps plein
»
17
.
Le personnel permanent de la CDBF se compose d’un secrétaire
général à mi-
temps, d’une greffière et d’une greffière adjointe.
Les rapporteurs, essentiellement des magistrats de juridiction
financière et des conseillers de tribunal administratif ou de cour
administrative d’appel, consacrent en moyenne 30 jours à une affaire.
La fonction de jugement sollicite les membres de la Cour en
moyenne 2,5 jours par membre délibérant et par audience.
Le Parquet général dédie pour sa part l’équivalent annuel d’un
magistrat en équivalent temps plein (ETP) à la CDBF, auquel il convient
d’ajouter un vérificateur et un agent administratif.
Au total, les moyens en personnel de la CDBF ont été en 2022 de
7,09 ETP.
Tableau n° 4 :
moyens en personnel de la CDBF (en ETP)
En équivalent plein
temps
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Personnel permanent
2,4
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
Rapporteurs
2
3
2
1,7
1,4
1,6
1,03
Fonction de jugement
0,6
0,4
0,6
0,6
0,45
0,6
0,56
Ministère public
NC
NC
NC
3,1
3,1
3
3
Total
5
5,9
5,1
7,9
7,4
7,7
7,09
Source : CDBF
17
Rapport au Président de la République sur l’exemplarité des responsables publics,
Renouer la confiance publique
, 8 janvier 2015, p. 148.
22
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
III -
Appréciation de la performance annuelle
de la Cour
A -
Rappel des objectifs
et des indicateurs de performance
Trois objectifs
ont été fixés à la CDBF :
1.
Réduire la durée
des procédures,
entre l’enregistrement de la saisine
et la notification de l’arrêt
: cet objectif répond à la nécessité d’une
bonne administration de la justice et aux exigences liées au procès
équitable énoncées
notamment dans les stipulations de l’article
6 de la
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH)
retient toutefois, pour apprécier le caractère raisonnable du délai de
jugement, non pas
l’
enregistrement de la saisine à la Cour, mais la date
à laquelle la personne est informée par écrit de son accusation, laquelle
se définit «
comme la notification officielle émanant de l’autorité
compétente du reproche d’avoir accompli une i
nfraction pénale
»
18
.
2.
Améliorer la qualité des arrêts
: il s’agit également d’un objectif
majeur pour une juridiction afin, notamment, de garantir la clarté de la
motivation et l’exercice d’un droit effectif au recours.
3.
Mieux faire connaître la CDBF
: cet objectif vise à mieux faire
connaître aux autorités compétentes pour saisir la Cour, les infractions
à l’ordre public financier ainsi que la jurisprudence.
Ces trois objectifs sont inspirés de ceux retenus par d’autres
juridictions, en particulier ceux du programme
Conseil d’État et autres
juridictions administratives.
Ces objectifs sont appuyés par les
indicateurs
suivants (un ou
plusieurs indicateurs par objectif), qui ne s’appliquent toutefois pas aux
affaires relatives à l’inexécution de décisions de ju
stice :
18
CEDH, 26 septembre 2000,
Guisset c. France
: le délai commence à courir à la
« date
à laquelle le requérant fut aver
ti de l’ouverture d’une information à son encontre
devant la Cour de discipline budgétaire et financière »
(point 80 de l’arrêt).
CEDH, 11 février 2010,
Malet c. France
. CE, 22 janvier 2007,
Forzy
, AJDA 2007,
p. 697, note Petit ; AJDA 2007, p. 1036, concl. Keller ; Rev. Trésor 2007, p. 725, note
Lascombe et Vandendriessche (préjudice du fait du dépassement du délai raisonnable ;
condamnation de l’État à verser 4
000
€).
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
23
Tableau n° 5 :
indicateurs de performance annuelle de la CDBF
Objectif
Indicateur
Unités
Réalisé
2018
Réalisé
2019
Réalisé
2020
Réalisé
2021
Objectif
2022
Réalisé
2022
1
er
objectif :
réduire
la durée
des procédures
à moins
de 3 ans
Délai moyen de traitement
des procédures CDBF
(1)
mois
33,3
mois
(9
arrêts)
41,2
mois
(12
arrêts)
41 mois
(7
arrêts)
35 mois
(8
arrêts)
36 mois
44 mois
(8 arrêts
au fond)
Proportion d’affaires
en stock
depuis plus de 3 années
(au 31-XII)
%
23 %
(12
affaires)
26 %
(11
affaires)
22 %
(7
affaires)
31 %
(7
affaires)
0 %
8 % (2
affaires)
2
ème
objectif :
améliorer
la qualité
des arrêts
Taux d’annulation
en cassation
sur les 10 dernières années
(2)
%
0 %
0 %
1,4 %
2,7 %
0 %
3,9 %
3
ème
objectif :
accroître la
connaissance de
la jurisprudence
de la CDBF
Nombre de publications
consacrées à la CDBF dans
la presse spécialisée au
cours de l’année n
(3)
nombre
(valeur
absolue)
27
67
47
104
17
134
Nombre de personnes
ayant reçu une formation
ou ayant participé à une
intervention sur la CDBF
nombre
estimé
183
207
395
271
150
180
Source : CDBF
(1) Ce délai est calculé comme suit : délai moyen compris entre un déféré (ou une saisine directe par le procureur
général) et la date de l’arrêt
; cet indicateur ne comprend donc pas les affaires classées ; il ne retient pas davantage
les affaires jugées
sur renvoi après cassation et d’autres affaires exceptionnelles qui ne débutent pas par un déféré
(recours en révision…). Cet indicateur est complémentaire du tableau n° 2
supra
.
(2) Calculé comme la part des décisions du Conseil d’État, rendues sur recour
s en cassation contre un arrêt de la
CDBF, donnant une satisfaction partielle ou totale au requérant (sur les 10 dernières années, soit arrêts rendus de
2013 à 2022 inclus).
(3) Hors ouvrages du type manuel de finances publiques, Grands arrêts de la jurisprudence financière, Recueil de
jurisprudence des juridictions financières, etc.
B -
Appréciation de la performance de la CDBF en 2022
1
er
objectif : réduire la durée des procédures
Le
délai moyen de traitement
des affaires ayant donné lieu à arrêt
au cours de
l’année 202
2
s’établit à
44 mois alors
qu’il était de
35 mois en
2021, 41 mois en 2020 et de 41,2 mois en 2019. Ce délai est excessif au
regard des objectifs de performance, en dépit des efforts conjoints de la
Cour et du ministère public afin de maîtriser la durée de chacune des étapes
de la procédure. La réduction de la durée des procédures restera un objectif
majeur dans la cadre de la mise en œuvre du nouveau régime de
responsabilité des gestionnaires publics dont un certain nombre de
dispositions ont été prévues à cette fin.
24
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Par comparaison, l
’indicateur portant sur
l’ancienneté du stock
au
31 décembre 2022
s’améliore nettement avec
8 % des affaires qui ont plus
de trois ans d’ancienneté,
contre 31 % en 2021. Cette évolution nette par
rapport aux années précédentes montre que le stock se vide des affaires
anciennes qui venaient fortement dégrader l’indicateur sur le délai de
traitement.
Le
stock d’affaires
au 31 décembre 2022 correspond à 24 dossiers
en instance (hors affaires
d’inexécution des dé
cisions de justice), chiffre en
nette baisse par rapport aux années précédentes, et qui se situe au niveau
de 2005. La diminution des déférés enregistrés en 2020 et 2021 mais
également les dispositions prises par le ministère public pour accélérer le
traitement de ces dossiers, expliquent cette évolution. Les données
exposées au tableau n° 6 montrent que 92 % des affaires en stock ont moins
de trois ans, deux affaires ayant plus de quatre ans.
Tableau n° 6 :
détail de l’ancienneté du stock au 31
-XII
(hors affaires
d’inexécution de décisions de justice)
Stock
total
Moins de 3 ans
Entre 3 et 5 ans
Plus de 5 ans
en %
Nombre
d’affaires
en %
Nombre
d’affaires
en %
Nombre
d’affaires
2013
34
79 %
27
21 %
7
0 %
0
2014
43
91 %
39
9 %
4
0 %
0
2015
45
94 %
42
2 %
1
4 %
2
2016
50
90 %
45
6 %
3
4 %
2
2017
52
83 %
43
13 %
7
4 %
2
2018
53
77 %
41
15 %
8
8 %
4
2019
42
74 %
31
19 %
8
7 %
3
2020
30
78 %
25
16 %
5
6 %
2
2021
23
69 %
16
22 %
5
9 %
2
2022
24
92 %
22
8 %
2
0 %
0
Source : CDBF
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
25
2
ème
objectif : améliorer la qualité des arrêts de la CDBF
Le taux de recours en cassation
contre des arrêts rendus par la
CDBF entre 2013 et 2022
s’élève à
18 % (14 pourvois sur 77 arrêts rendus).
Le taux d’annulation des arrêts de la CDBF ayant fait l’objet
d’un recours en cassat
ion
–
qui constitue l’indicateur associé à cet
objectif
–
s’élève à
21,4 % sur la période 2013 à 2022, trois arrêts ayant été
cassés sur les 14
recours formés. Le taux d’annulation en cassation constaté
depuis la création de la CDBF (1948
–
2022) est de 16 %, soit sept arrêts
cassés, en totalité ou partiellement, sur les 45 recours introduits.
3
ème
objectif : mieux faire connaitre la jurisprudence de la CDBF
Deux indicateurs permettent d’apprécier les efforts entrepris pour
atteindre cet objectif : le nombre de publications dans la presse spécialisée
intervenues dans l’année et celui des person
nes formées sur la période. L
’année
2022 est marquée par un fort accroissement du nombre des publications et par
le maintien à un haut niveau de la formation des personnels.
Cent trente-quatre publications ont ainsi été consacrées à la Cour en
2022, contre 104 en 2021, 47 en 2020, 67 en 2019 et 27 en 2018, ce qui est
très largement
supérieur à l’objectif de
17. Ces chiffres ne prennent pas en
compte les informations publiées par la direction des affaires juridiques du
ministère de l’économie et des finances dans son courrier électronique, ni
les articles de la presse général
iste sur l’activité de la CDBF.
L’effort de formation et d’information su
r la CDBF
s’est poursuivi en
2022. La cible de 150 personnes a été dépassée avec 180 personnes ayant
assisté, soit à une intervention sur la CDBF
19
(à l’attention d’universitaires et
d’étudiants, de magistrats judiciaires ou financiers français, de fonctionnaires
ou magistrats étrangers), soit à une séance de formation ou d’information à
l’attention des magistrats et des personnels de contrôle des ju
ridictions
financières. Ces données ne prennent pas en compte les nombreuses
interventions réalisées par des magistrats des juridictions financières pour
présenter la réforme de l’ordonnance du 23 mars 2022, tant en interne
auprès
des personnels des juridi
ctions financières, qu’en externe
auprès des
administrations et organismes qui en ont fait la demande.
19
Hors colloques universitaires n’associant pas un représentant de la CDBF.
Décisions de classement
du Procureur général
et inexécution des décisions de justice
I -
Décisions de classement
du Procureur général
Le pouvoir de classement constitue la traduction du principe de
l’opportunité des poursuites qui appartient au Procureur général.
Les
décisions de classement peuvent être prises à deux stades de la procédure
devant la CDBF :
-
Sur examen, par le Procureur général, d
’un
déféré (article
L. 314-1-1 du CJF :
«
si le ministère public estime qu’il n’y a pas
lieu à poursuites, il procède au classement de
l’affaire
»
) ; dans
cette hypothèse, le classement est assimilable au refus du
Procureur de prendre un réquisitoire, et
la Cour n’est donc pas
saisie ;
-
Après réquisitoire et examen du rapport d’instruction (article
L. 314-6 du même code :
«
L’instruction est close par le dépôt du
rapport qui est versé au dossier. Le dossier est adressé au
ministère public qui peut prononcer par décision motivée le
classement de l’affaire, décider le renvoi devant la Cour ou
demander un complément d’instructio
n au président de la
Cour »
) ; dans ce cas, les poursuites ont été engagées, les faits ont
été instruits mais le ministère public décide qu’il n’y
a pas lieu à
renvoi des personnes mises en cause devant la Cour.
Les décisions de classement ne constituent pas des documents
communicables au sens du premier alinéa
de l’article L. 300
-2 du code des
relations entre le public et l’administration.
28
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
En 2022, 18 décisions de classement ont été prises : 15 avant saisine
de la Cour, trois après instruction.
Tableau n° 7 : décisions de classement du Procureur général
2020
2021
2022
Sur déférés
3
4
15
Après instruction
9
6
3
Total Classements
12
10
18
Source : ministère public
Si le nombre de classements avant saisine est en hausse sur les trois
derniers exercices, les classements après instruction baissent continûment.
L’augmentation des classements sur déféré s’explique avant tout par
une hausse des déférés formulés par les créanciers subissant l’inexécution
de décisions de justice condamnant l’État, une
collectivité territoriale ou
un établissement public au paie
ment d’une somme d’argent (v.
infra
, II).
Ces derniers faisant avant tout l’objet d’une procédure précontentieuse
dont l’objectif est d’obtenir le pa
iement de la créance due, la plupart de ces
affaires peuvent être classées en cas d’obtention, par le Parquet, de
l’exécution de la décision de justice, sauf gravité particulière des fautes
justifiant la prise d’un réquisitoire.
Dans d’autres cas, le classement dès
le stade du déféré
s’explique
par
l’impossibilité à caractériser suffisamment les infractions, ou
par la
prescription des faits. Dans un cas, le Parquet a décidé de ne pas poursuivre
les faits déférés devant la CDBF, mais de les signaler à l’autorité judiciaire,
compétente en la matière. Les 15 dossiers classés en 2022 au premier stade
concernent trois établissements publics, un établissement de formation,
quatre préfectures, cinq collectivités territoriales ou intercommunalités,
une association et un centre hospitalier. Des affaires classées peuvent
toutefois donner lieu, si le Procureur général
l’estime opportun, à une
communication administrative à l’attention de l’organisme concerné par
les irrégularités relevées.
La baisse des classements après instruction correspond à un objectif
poursuivi par le ministère public qui ne saisit la Cour que de fortes
présomptions d’infraction. Si, en effet, il ne peut être exclu que
l’instruction aboutisse à lever des présomptions de griefs, la recherche
d’efficience et d’économies de moyens doit conduire
à privilégier le
classement au premier stade (celui du déféré) pour des affaires portant sur
des griefs trop fragiles ou insuffisamment significatifs pour être poursuivis.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
29
En 2022, les classements après instruction ont concerné un centre
hospitalier, un
EHPAD et un office public de l’habitat. C
es trois affaires
ont été classées
parce qu’après instruction, les infractions paraissaient
insuffisamment caractérisées.
II -
Inexécution, par des personnes morales
de droit public ou des organismes en charge
d’un serv
ice public, de jugements
avec incidence financière
La loi donne à la CDBF et à son ministère public un rôle dans la
protection de certaines décisions de justice comportant un aspect financier.
D
’une part, les créanciers disposent de la possibilité de déférer au
ministère public près la CDBF des cas dans lesquels l’État, des collectivités
territoriales
ou des établissements publics n’ont pas exécuté une décision
de justice condamnant ces derniers au paie
ment d’une somme d’argent et
dont le montant a été fixé par la décision de justice elle-même (art. L. 314-1
et L. 313-12 du CJF). En effet, cette inexécution, ou exécution tardive, en
violation de l’article 1
er
de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux
astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des
jugements par les personnes morales de droit public, est susceptible
d’engager la responsabilité des gestionnaires publics, y compris des élus
locaux, devant la CDBF (art. L. 313-12 du CJF).
D’autre part, en application de l’infraction prévue à l’article
L. 313-7 du CJF, la CDBF peut également sanctionner des gestionnaires, y
compris des élus locaux, lorsqu’un organisme public, ou un organisme
privé en charge d’un service pub
lic, a été condamné à une astreinte à raison
de l’inexécution ou de l’exécution tardive d’une décision de justice. Si,
pour cette seconde infraction, les citoyens lésés par une inaction de
l’administration n’ont pas reçu, de la part du législateur, la poss
ibilité de
saisir directement le ministère public près la CDBF, ce dernier reçoit
obligatoirement copie de tous les arrêts d’astreinte prononcés par les
tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel et par le Conseil
d’État (art. R. 921
-7 et R. 931-8 du code de la justice administrative - CJA).
Le suivi de l’inexécution des décisions de justice constitue une
activité importante, en volume, pour le ministère public. En effet, les
déférés de créanciers font systématiquement l’objet de courriers
de relance
à l’attention des administrations, afin d’obliger celles
-ci à exécuter le
30
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
paiement de la somme à laquelle elles ont été condamnées en justice. Dans
de très nombreux cas, l’intervention du ministère public permet d’aboutir
à un règlement rapide de l’affaire. En 2022, le ministère public a reçu
17
déférés de créanciers, étant précisé qu’un déféré peut couvrir, en son
sein, plusieurs ca
s d’inexécution. En outre, il a continué à suivre des
déférés issus du second
semestre de 2021 qui n’avaient pas encore trouvé
d’aboutissement heureux.
S’agissant des condamnations d’organismes publics à des astreintes,
le ministère public près la CDBF a reçu plusieurs centaines de décisions
des juridictions administratives en matière d’astreinte ; certaines affaires
portent d’ailleurs sur des dossiers ayant fait l’objet d’un déféré de
créancier, auxquels elles s’ajoutent, accroissant ainsi la gravité des f
aits
dénoncés.
Au vu de l’augmentation des flux témoignant de l’inexécution de
décisions de justice, et tenant compte du fait que certaines administrations
cumulaient de nombreux cas d’inexécution de décisions de justice, et ceci
parfois depuis plusieurs années et/ou portant sur des montants financiers
importants, le ministère public a décidé, en 2022, de prendre
huit
réquisitoires, afin que ces affaires fassent l’objet d’une instruction
contentieuse.
Certaines de ces instructions pourraient faire l’objet
de jugements
en 2023, par la Cour des comptes succédant à la CDBF en application du
II de l’art. 30 de l’ordonnance du 23 mars 2022
précitée.
À souligner en effet que les deux infractions financières réprimant
l’inexécution de décisions de justice par les
administrations ont été
confirmées par l’ordonnance, et continueront donc à être appliquées au
-
delà du 31 décembre 2022 dans le cadre du nouveau régime de
responsabilité des gestionnaires publics mis en œuvre par la Cour des
comptes.
Tableau n° 8 : affaires relatives à
l’inexécution de décisions de justice
Affaires
déférées en
2021 et
2022
Saisines
directes du
Procureur
général
Réquisitoires
sur déférés pris
en 2022
Rapports
d’instruction
déposés en 2022
Classements
en 2022
Stock
fin
2022
23
3
8
4
11
15
Source : greffe
La jurisprudence de la Cour
de discipline budgétaire
et financière en 2022
Une présentation synthétique des arrêts rendus en 2022 est fournie
ci-après. Tous les arrêts rendus par la CDBF depuis sa création figurent sur
le site internet de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr, rubrique CDBF.
Les dix arrêts rendus en 2022 par la CDBF se caractérisent par la grande
diversité des organismes concernés : établissements publics à caractère
administratif, industriel et commercial, ou médico-social (cinq décisions),
organismes consulaires (deux décisions), association, administration centrale et
société publique locale (une décision pour chaque).
Par thématique d’infractions,
sept arrêts concernent le domaine de la
commande publique, cinq celui des ressources humaines (rémunérations,
primes et assimilées, contrats), et trois les questions budgétaire et comptable
avec cinq
arrêts qui portent sur au moins deux des thématiques.
Au regard de la jurisprudence de la CDBF mais également dans la
perspective de l’entrée en vigueur du nouveau régime de responsabilité financière
des gestionnaires publics, plusieurs arrêts revêtent une importance particulière :
COP 21 sur la notion d’ordre écrit du supérieur
hiérarchique, cause exonératoire
de responsabilité, et sur la gravité de la faute ;
INSEP pour l’application des
règles
de prescription à un ensemble in
dissociable d’opérations
; SPL 976 avec la
condamnation d’un élu local
et la reconnaissance de la faute de gestion ; FFA pour
l’extension au «
gestionnaire de fait » de la qualité de justiciable et pour
l’imputabilité des infractions en cas d’agissements i
ndirects.
En ce qui concerne les sanctions, sur les 23 personnes renvoyées devant
la Cour (hors arrêt sur QPC), trois ont été dispensées de peine. Pour les
20 personnes condamnées
à l’amende
, le montant total des sanctions a été de
26
600 €
, à rapprocher des 187 800
€
infligés à 10 personnes en 2021, des
44 500
€
en 2020 à 13 personnes, et des 29 300
€ infligés en 2019 à
16 personnes.
Arrêt n° 255-827 du 10 janvier 2022
Établissements
d’hébergement pour personnes
âgées dépendantes (EHPAD)
Saint-Luc de Castelnau-Montratier
et Sainte-Marie à Montcuq
I -
Les infractions présumées
•
Art. L. 313-4 du CJF
: infractions aux règles d’exécution des dépenses
et des recettes de l’État ou des collectivités et organismes mentionnés
à l’article L. 312
-1 du CJF.
II -
Résumé
Le ministère public avait renvoyé devant la Cour l’ancien directeur
des EHPAD Saint-Luc de Castelnau-Montratier et Sainte-Marie de
Montcuq
pour des irrégularités relatives à l’élaboration et à la transmission
des
budgets,
au
mandatement
et
au
paiement
des
dépenses
d’investissement, au mandatement des dépenses sociales obligatoires, au
respect des règles de la commande publique et enfin à la gestion des
personnels. Le ministère public avait également renvoyé le comptable
public des deux EHPAD sur le second et le troisième grief, ce qui
constituait l’un des intérêts de l’affaire, la mise en cause d’un comptable
public devant la CDBF étant théoriquement possible mais assez rarement
effective. Par ailleurs, et il s’agit d’un autre intérêt de ce dossier, pour
plusieurs griefs, le ministère public avait retenu la qualification de l’article
L. 313-4 du CJF pour des faits tenant au non-respect de certaines règles
mais également pour des fautes de gestion.
34
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
La Cour a globalement suivi le ministère public, sauf sur le second
grief qu’elle a écarté. Prenant en compte des circonstances atténuantes, elle
a condamné l’ancien directeur à une amende de
1 000
€
et le comptable
public à une amende de 250
€
.
La défense soutenai
t, s’agissant de
certains griefs retenus dans la
décision de renvoi, que
n’étant pas énoncés au réquisitoire, la Cour n’en
serait pas saisie. La Cour a rappelé que si le réquisitoire ouvrait
l’instruction
,
comme le prévoit l’article L. 314
-1-1 du CJF, la Procureure
générale était
en droit, au vu des éléments de l’instruction portant sur les
faits déférés, de modifier, dans sa décision de renvoi devant la Cour, la
qualification des irrégularités initialement retenues dans son réquisitoire.
Par ailleurs, les griefs
ayant été communiqués à l’ancien directeur des
EHPAD qui avait été mis à même de présenter ses observations, dans ces
conditions, la Cour étant régulièrement saisie de ces griefs, il y avait lieu
d’écarter ce moyen.
III -
Les faits et les infractions
1-
En ce qui concerne l’élaboration et la transmission des budgets
hors délais
Les budgets des deux EHPAD pour les exercices 2013 et 2014
avaient été votés près de 15 mois après la date fixée
par l’article L. 315
-15
du code de
l’action
sociale et des familles (CASF). La Cour a jugé que le
retard pris dans l’élaboration des documents budgétaires et dans leur
transmission aux autorités de tarification constituait une infraction aux règles
d’exécution des dépenses et des recettes prévues à l’article L.
313-4 du CJF.
Par ailleurs,
les propositions budgétaires n’ayant pas été
transmises dans les délais au conseil départemental et à l’agence régionale
de santé, ces autorités de tutelle n’
avaient pas été en mesure de fixer les
tarifications hébergement en fonction des besoins réels des deux
établissements mais avaient dû arrêter leur dotation selon la procédure de
tarification d’office, définie par l’article R. 314
-38 du CASF. Cette
défaillance dans la préparation des documents budgétaires avait eu pour
effet d’obérer la situation financière des établissements en minorant les
produits de la tarification qu’ils
avaient perçus. La Cour a jugé que ces faits
avaient porté atteinte aux principes généraux de bonne gestion et
d’organisation
permettant
d’assurer
la
préservation
des
intérêts
patrimoniaux des deux établissements dont l’
ordonnateur avait la charge et
qu’i
ls constituaient, dès lors, une faute de gestion constitutive de
l’infraction prévue à l’article
L. 313-4 du CJF.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
35
2-
En ce qui concerne
les mandatements et paiements en l’absence
de budget voté
Au cours de l’exercice 2014, alors que le budget de l’EHPAD
Sainte-
Marie n’avait pas encore été voté, la somme de 44
949,09
€ a
vait
été mandatée au titre des
dépenses d’investissement. Le ministère public
faisai
t grief à l’ordonnateur d’avoir, en violation des dispositions de
l’article L.
1612-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT),
engagé et payé des dépenses d’investissement supérieures au p
lafond
autorisé, sans autorisation de l’organe délibérant et au
-delà de la date limite
autorisée fixée au 15 avril. La Cour a constaté que le comptable avait
procédé aux paiements des dépenses d’investissement au vu d’un certificat
administratif de report
de crédits établi par l’ordonnateur
et qu’il n’
était
établi ni par la lecture du seul certificat, ni par les éléments produits au
cours de l’instruction ou par le ministère public que les paiements effectués
par le comptable public à hauteur de près de 45 000
€ étaient insusceptibles
d’entrer dans le champ des dispositions de l’article R.
314-72 du CASF.
Dans ces conditions, la Cour a considéré que le manquement aux
dispositions de l’article L.
1612-1 du CGCT, seul fondement de la
poursuite, ne pouvant être retenu et les preuves que les éléments constitutifs
de l’infraction prévue à l’article L.
313-4 du CJF
n’étant pas rapportées, la
responsabilité de
l’ordonnateur et du comptable public
ne pouvait être
engagée.
3-
En ce qui concerne l’absence de manda
tement de dépenses
sociales obligatoires
Il ressortait
de l’instruction que
les deux EHPAD restaient
redevables d’un
montant de charges sociales non mandatées pour 2013 et
2014. Cette absence de mandatement des charges sociales procédait de la
décision de
l’ordonnateur d’utiliser l’argent des charges sociales pour
effectuer des recrutements d’agents supplémentaires et assurer le
fonctionnement quotidien de l’établissement.
La Cour a jugé que l
’absence
de mandatement des charges sociales et l’affectation des
cotisations
sociales à un autre emploi en méconnaissance des dispositions de l’article
L. 253-1 code de la sécurité sociale constituaient une infraction au sens de
l’article L.
313-4 du CJF.
Par ailleurs, c
e défaut de mandatement s’
était traduit, dans les
budgets 2013 et 2014, par l’absence d’inscription en
dépenses, des sommes
dont les deux établissements étaient redevables envers les organismes de
sécurité sociale au titre des dettes contractées antérieurement à l’exercice
2013. L’absence de budgétisatio
n de ces charges puis de leur
comptabilisation en charges à payer lors de la clôture de chaque exercice
avait eu pour conséquence
d’altérer la régularité, la sincérité et l’image
36
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
fidèle des comptes des établissements et d’exposer les EHPAD au paiement
de pénalités de retard. La Cour a jugé que ces faits avaient porté atteinte
aux principes généraux de bonne gestion et d’organisation permettant de
s’assurer de la préservation des intérêts patrimoniaux des deux
établissements don
t l’ordonnateur avait la charge et qu’i
ls constituaient à
ce titre une faute de gestion constitutive de l’infraction prévue à l’article
L. 313-4 du CJF.
Concernant la responsabilité du comptable public, la Cour a estimé
que s
’il ne revenait pas au comptable public de payer de sa propre
initiative
les charges sociales, il lui appartenait en revanche, au titre de la vérification
de la bonne tenue de la comptabilité des EHPAD Saint-Luc et
Sainte-Marie, de constater une absence de reversement des cotisations
salariales et de paiement des charges sociales patronales, afférentes aux
rémunérations des personnels, ou un mandatement manifestement
insuffisant, de le signaler à l’ordonnateur et le
cas échéant à sa hiérarchie.
Eu égard à la nature des dépenses, à leur montant et, en l’espèce, au
caractère répété de ces manquements, le comptable, qui aurait dû détecter
cette anomalie, avait le devoir professionnel d’alerter l’ordonnateur
. La
Cour a ainsi jugé que le fait pour le comptable public de ne pas avoir alerté
l’
ordonnateur était constitutif d
e l’infraction prévue à l’article L.
313-4
du CJF.
4
- En ce qui concerne
la méconnaissance des règles de la commande
publique
Le directeur des EHPAD Saint-Luc de Castelnau-Montratier et
Sainte-Marie de Montcuq avait procédé en 2013 et 2014, dans chacun de
ces établissements, à des achats fractionnés de fournitures homogènes
auprès d’un nombre restreint de fournisseurs.
Ces établissements, qui sont
des pouvoirs adjudicateurs au sens des dispositions de l’article 2 du
code
des marchés publics, n’
avaient pas déterminé avec précision la nature et
l’étendue de leurs besoins à satisfaire avant tout appel à la concurrence ou
toute négociation non précédée d’un appel à la concurrence. Dès lors, d’une
part, ils n’
avaient pas été en mesure de vérifier le respect des règles
relatives à la computation des seuils de passation et, d’autre part, ils ne
s
’étaient
pas assurés du bon emploi de leurs deniers. L’analyse
par
fournisseurs des dépenses exécutées en 2013 et 2014, conduite au cours de
l’instruction, a
vait révélé de nombreux dépassements des seuils. La Cour a
jugé que l
e fait d’avoir procédé à des achats de fournitures et de services
pour des montants excédant les seuils du code des marchés publics, sans
estimation du besoin ni publicité préalables, était
constitutif de l’infraction
prévue à l’article
L. 313-4 du CJF. En revanche,
elle a estimé qu’
il ne
pouvait être reproché au directeur
de s’être abstenu de procéder à des
commandes groupées pour les deux établissements juridiquement distincts
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
37
dont il avait la charge, même si elles auraient pu se révéler opportunes en
termes de coûts, dès lors que l’article
8 du code des marchés publics
applicable à l’époque des faits n’instaurait à cet égard qu’une simple
faculté et non une obligation.
5
- En ce qui concerne la gestion des personnels
Le rapport sur la situation financière de l’EHPAD Saint
-Luc, établi
en novembre 2014 par l’agence régionale de santé et le conseil
départemental du Lot, relevait que l’établissement comptait 43,25 ETP
fin
2014, soit 14,2 ETP de plus que le nombre indicatif et prévisionnel indiqué
dans la convention tripartite signée avec le président du conseil
départemental et le préfet. De même, le rapport sur la situation financière
de l’EHPAD Sainte
-Marie, établi par les mêmes autorités de tarification,
relevait que l’établissement comptait 55,75
ETP fin 2014, soit 9,7 ETP de
plus que ceux autorisés par la convention tripartite. En outre, le directeur
des deux EHPAD n’avait établi aucun état ou
liste nominatifs, par grade,
du personnel employé. Considérant que ces faits établissaient que le
directeur des EHPAD n’avait pas cherché à disposer d’une
connaissance
précise de l’état des effectifs lui permettant d’exercer ses attributions en
matière de gestion des ressources humaines des deux établissements,
gestion qui était encadrée par les conventions d’objectifs susmentionnées,
la Cour a jugé que ces faits avaient ainsi porté atteinte aux principes
généraux de bonne gestion et d’organisation permettant de s’assurer de la
préservation des intérêts patrimoniaux des deux établissements dont
l’ordonnateur avait la charge et qu’ils constituaient à ce titre une faute de
gestion constitutive de l’infraction prévue à l’article L
.
313-4 du CJF.
IV -
Les circonstances de l’affaire
La Cour a relevé que le directeur devait faire face à une charge de
travail élevée en raison notamment des contraintes imposées par la gestion
de deux établissements en difficulté, dans un contexte marqué par un fort
taux d
’
absentéisme des personnels des EHPAD. Par ailleurs, il ressortait
de l
’
instruction que tant les conseils d
’
administration des établissements
concernés, que les autorités de tutelle que sont le conseil départemental du
Lot, la direction départementale des finances publiques et
l’agence
régionale de santé, avaient été gravement défaillants dans leur supervision
des deux EHPAD.
La Cour a ainsi considéré que l’ensemble de c
es faits
constituaient des circonstances atténuantes de responsabilité pour le
directeur mis en cause.
38
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Elle a également reconnu des circonstances atténuantes au
comptable public, qui, en tant que responsable de deux trésoreries couvrant
notamment, outre les deux EHPAD, 23 communes et une communauté de
commune (92 budgets principaux ou annexes en moyenne sur la période
2009-2015), devait également faire face à une importante charge de travail
aggravée par la situation des effectifs de son poste comptable.
V -
Les sanctions
La Cour a condamné le directeur des EHPAD à une amende de
1 000
€
et le comptable public à une amende de 250
€
.
La Cour a décidé la publication intégrale de l’arrêt au
Journal
officiel
de la République française et, en version anonymisée, sur le site de
la Cour, ainsi que
la mise en place pendant un mois d’un lien entre le site
de la Cour et le
Journal officiel.
Arrêt n° 256-853 du 14 mars 2022
Chambre de co
mmerce et d’industrie
(CCI)
Seine Estuaire
I -
Les infractions présumées
•
Art. L. 313-4 du CJF
: infractions aux règles d’exécution des dépenses
et des recettes de l’État ou des collectivités et organismes mentionnés
à l’article L. 312
-1 du CJF.
II -
Résumé
Le ministère public avait renvoyé devant la Cour deux anciens
présidents des CCI du Pays d’Auge
20
et Seine Estuaire pour des
irrégularités liées aux conditions de passation de contrats et avenants de
services aéroportuaires relatifs à
l’aéroport Deauville
-Normandie et de
prestations de services marketing ayant pour objet la promotion de la
région Normandie, et pour des irrégularités portant sur les conditions de
remboursement de frais de déplacement.
Sur le premier point, la Cour a rappelé
qu’en application de
la
jurisprudence du Conseil d’État
21
, les contrats de prestation de services
aéroportuaires de desserte aérienne conclus par une CCI avec une société de
transport aérien ainsi que les contrats conclus avec la même société de
transport pour des prestations de service marketing devaient être regardés
comme non dissociables et formant en conséquence avec eux un même
ensemble contractuel, lorsque les entreprises de transport concernées avaient
subordonné le maintien de leur desserte à la conclusion de ces contrats de
prestations de service marketing ; la Cour a donc
examiné l’ensemble
contractuel au regard du respect des règles de la commande publique.
20
Devenue,
en 2016, délégation du Pays d’Auge au sein de la CCI Seine Estuaire.
21
Cf. Conseil d’État,
7 octobre 2020,
CCI La Rochelle
.
40
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Après avoir constaté que ces contrats avaient été passés sans
qu’une procédure formalisée ait été mise en place
, la Cour a sanctionné
l’ancien président de la CCI du Pays d’Auge sur le fondement de l’article
L. 313-4 du CJF.
Sur le second point, la Cour a observé que la CCI Seine Estuaire
n’a
vait pas délibéré sur le barème de remboursement des frais de
déplacement comme le prévoyait pourtant l’arti
cle 8 de son règlement
intérieur et qu’elle n’a
vait
pas davantage délibéré sur l’attribution
d’indemnités pour frais de mandat
, et que, par ailleurs, le remboursement
des frais kilométriques avait été effectué sans présentation de justificatifs
et selon un régime forfaitaire, en méconnaissance des dispositions du code
de commerce et des règlements intérieurs successifs ; la Cour a donc
considéré que les é
léments constitutifs de l’infraction prévue à l’article
L. 313-4 du CJF
étaient réunis et elle a donc sanctionné l’ancienne
présidente de la CCI à ce motif.
III -
Les
circonstances de l’affaire
La Cour a retenu comme circonstances atténuantes pour le premier
grief, le fait que
l’objectif de l’ensemble contractuel irrégulier de favoriser
le développement économique et touristique de la ville de Deauville et plus
largement de toute la région, était largement porté notamment par le conseil
régional, et pour le second grief,
le fait qu’il ait été mis fin au dispositif
irrégulier dès connaissance du rapport d’observations provisoires de la
chambre régionale des comptes Normandie.
IV -
Les sanctions
Sur le premier grief, le président de la CCI a été condamné à une
amende de 1 000
€. Concernant le second grief, la présidente de la CCI a
été condamnée à une amende de 150
€.
La Cour a décidé la publication intégrale de l’arrêt au
Journal
officiel
de la République française, et en version anonymisée, sur le site
internet de la Cour, ainsi que la mise en place pendant un mois d’un lien
entre le site internet de la Cour et le
Journal officiel
.
Arrêt n° 257-835 du 6 mai 2022
21
ème
conférence des parties à la convention
des Nations unies sur les changements
climatiques en 2015 à Paris (COP 21)
I -
Les infractions présumées
•
Art. L. 313-4 du CJF
: infractions aux règles d’exécution des dépenses
et des recettes de l’État
ou des collectivités et organismes mentionnés
à l’article L. 312
-1 du CJF.
II -
Résumé
Le ministère public avait renvoyé devant la Cour le secrétaire
général chargé de la préparation et de
l’organisation de la COP 21
, le chef
du protocole au ministère des affaires étrangères et du développement
international (MAEDI) ainsi que le sous-directeur de la logistique, de
l’interprétation et de la traduction au protocole au MAEDI
pour des
irrégularités relatives aux marchés publics passés dans le cadre de
l’organisatio
n de la COP 21 et relatives à la perception de recettes tirées de
la location d’espaces sur le site de la COP 21.
La Cour a retenu la responsabilité de l’ensemble des personnes
renvoyées tant pour leurs agissements directs (signature de contrats ou de
bons de commande irréguliers) que pour leurs agissements indirects liés
aux responsabilités qu’elles occupaient.
Le principal intérêt de l’arrêt réside dans l’interprétation stricte
que la Cour a donnée des dispositions de l’article L.
313-9 du CJF dont la
déf
ense se prévalait pour demander l’absence de sanction.
42
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Après avoir présenté l’organisation administrative complexe de la
COP 21 pour mieux appréhender la répartition des responsabilités, et après
avoir analysé les circonstances tant globales que particulières, la Cour a
sanctionné par une amende les trois personnes renvoyées.
III -
Les faits et les infractions
1
- Sur les irrégularités en matière de marchés publics
En ce qui concerne le marché
passé avec un groupement d’entreprise
s
concernant les prestations relatives aux aménagements à caractère
évènementiel
Le 10 juillet 2012, à
l’issue d’une procédure d’appel d’offres
ouvert, le ministère des affaires étrangères avait conclu avec un
groupement d’entreprises un marché public à bon
s de commande sans
montant maximum et pour un montant minimum de 900 000
€ hors
taxes
(HT) sur une période ferme de trois ans. En application de l’article
1.3 du cahier des clauses administratives particulières (CCAP), le marché
pouvait être reconduit tacitement pour une année supplémentaire pour un
montant minimum de 300 000
€
HT. Le choix avait été fait de prolonger
ce marché de l’année supplémentaire qu’il prévoyait, soit de juillet 2015 à
juillet
2016, pour répondre aux besoins de l’organisation de la C
OP 21 qui
devait se tenir du 26 novembre au 13 décembre 2015. Par un courrier du
5 février 2015, le
groupement s’était
engagé à prendre en compte, «
sans
facturation additionnelle
», des prestations non comprises dans le marché
initial et ainsi précisées : «
rôle d’intégrateur, fourniture des prestations
commerciales associées à la gestion des espaces privatifs ainsi que des
préconisations et exigences en matière de développement durable
». Le
groupement avait, par ailleurs, accepté de consentir une remise de 20 % sur
le bordereau des prix unitaires joint à l’acte d’engagement du marché.
Le
13 août 2015 avait été émis, dans le cadre du marché ainsi reconduit, un
bon de commande d’un montant de 3,84
M€
toutes taxes comprises (TTC)
pour la construction de la salle de la conférence plénière décidée par l’État
.
Un avenant conclu par la suite, le 6 novembre 2015, avait
, d’une part,
modifié le CCAP du marché pour y préciser les modalités de paiement
d’acomptes ainsi que l’acte d’engagem
ent pour prévoir le paiement des
factures sur un compte bancaire spécifique, d’autre part, ajouté aux
documents du marché la commande de prestations d’étude et de fourniture
de plans supplémentaires, prestations qui ne figuraient pas dans l’annexe
financiè
re initiale, ainsi qu’un bordereau complémentaire de prix unitaires
correspondant à ces prestations.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
43
La Cour a tout d’abord jugé que le grief tenant au fait que
l’avenant
du 6 novembre 2015 aurait été conclu sans publicité, ni mise en
concurrence préalable,
alors qu’il aurait confié aux c
ocontractants des
prestations qui ne f
iguraient pas au marché initial, n’était pas constitué, en
raison de son objet. De même, i
l n’
était pas, par ailleurs, établi que les
prestations prévues par cet avenant aient connu un commencement
d’exécution avant sa signature.
Concernant la révision du prix initial, la Cour a estimé que le
marché initial du 10 juillet 2012 ne comportait aucune clause de
modification des prix de nature à autoriser la remise de 20
% et qu’ainsi,
l’infra
ction prévue à
l’article L.
313-4 du CJF était bien constituée.
Concernant la construction de la salle plénière, après avoir
observé que cette salle constituait une construction entièrement nouvelle
créée pour cet évènement, qui ne pouvait, eu égard aux modalités de
conception, à l’ampleur, à la consistance et au coût de cette réalisation et
alors même qu’elle serait susceptible de réutilisation, être regardée comme
constitutive des «
aménagements temporaires à caractère évènementiel
»
prévus par le marché, la Cour a jugé que sa réalisation constituait, dès lors,
une prestation nouvelle qui n’entrait pas dans l’objet du marché tel que
défini à l’article
1 du CCAP. En conséquence, le fait pour le pouvoir
adjudicateur de ne pas avoir procédé à une mesure de publicité et de mise
en concurrence selon les procédures prévues par le code des marchés
publics constituait
une infraction aux règles relatives à l’exécution des
dépenses au sens de l’article L.
313-4 du CJF.
En ce qui concerne le marché de maîtrise d’œuvre
relatif aux propositions
d’aménagement du site du Bourget
Un marché ayant pour objet d’élaborer un concept d’aménagement
du site du Bourget
porté par une agence d’architecture,
avait été attribué, à
l’issue d’une procédure de publicité et de mise en concurrence adaptée,
à
un groupement
d’entreprises
pour un montant maximum de 133 000
€
HT.
Un autre marché avait été passé pour «
des prestations d’expertise,
de conception architectural
e (scénographie), de coordination de l’action
technique des entreprises dans les domaines de l’aménagement
événementiel,
de
supervision
pour
l’ensemble
des
prestations
événementielles pour les besoins de l’administration avant, pendant et
après les confére
nces, ainsi que l’assistance à l’élaboration des documents
techniques nécessaires à la définition des besoins et à la passation de la
commande publique »
.
Ce marché, d’une durée de trois ans, était composé
de trois lots. Seuls les lots 2 et 3 incluaient explicitement des prestations
liées à la COP 21, celles du lot 3 étant qualifiées, aux termes du CCAP, de
prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage.
Devant les difficultés
44
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
techniques soulevées par le projet conçu par l
’agence d’architecture
, et afin
de r
épondre à un besoin en maîtrise d’œuvre du secrétariat général de la
COP
21, l’agence a été acceptée comme sous
-traitante de la société
attributaire du lot 3 par une déclaration de sous-traitance signée le
10 mars 2015. Or, le recours à la sous-traitance a exclusivement pour objet
de permettre au titulaire d’un marché de sous
-
traiter l’exécution de
certaines des prestations du marché dont il est attributaire.
La Cour, après avoir relevé que l’entreprise titulaire du lot 3
était
exclusivement titulaire du lo
t d’assistance au maître d’ouvrage pour des
prestations de supervision des aménagements évènementiels, en a déduit
que
l’agence d’archite
cture, qui exerçait une activité de maîtrise
d’œuvre,
ne pouvait être sa sous-traitante pour les prestations qui lui avaient été
confiées relatives à des «
études de faisabilité technique et financière
relatives à une salle plénière
(SP1) susceptible d’accueillir 1
500
participants
». La Cour a ainsi jugé que l
e fait d’avoir accepté l’agence
d’architecture comme sous
-traitante dans un montage contractuel qui
méconnaissait les dispositions du code des marchés publics, constituait une
infraction aux règles relatives à l’exécution des dépenses au sens de
l’article L.
313-4 du CJF.
En ce qui concerne les prestations confiées à la société concessionnaire
du site du Bourget
Un marché négocié, sans publicité préalable ni mise en
concurrence, avait été signé avec la société concessionnaire du site du
Bourget, le 21 septembre 2015. Le montant minimal de ce contrat était de
9 067 309,25
€
HT. Il se décomposait en des prestations à prix forfaitaire
d’un montant de 4
067 309,25
€
HT et des prestations sur bons de
commande à prix unitaires d’un montant minimal de 5
000 000
€
HT. Par
un premier avenant du 18 novembre 2015, un bordereau de prix unitaires
complémentaire avait été intégré au marché en vue de confier des
prestations supplémentaires à la société relatives, notamment, au
nettoyage, à l’entretien des sanitaires, au gardiennage, à la sû
reté et à la
vidéosurveillance du site. Par un second avenant du 25 février 2016, ce
marché, dont le terme initial était prévu au 13 janvier 2016, avait été
prorogé pour une durée de deux mois. Il était fait grief aux modifications
du marché initial intervenues en 2015
d’avoir bouleversé l’économie du
marché par l’adjonction de nouvelles prestations, en s’abstenant de toute
publicité et de mise en concurrence.
La Cour, après avoir observé que si le bordereau de prix unitaires
complémentaire de ce marché avait pour objet de confier à la société
concessionnaire des prestations supplémentaires, ces prestations se
rattachaient bien
à l’objet du marché initial fixé sans maximum de montant.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
45
Par ailleurs,
elle n’a pas considéré que la signature d’un premier avenant
,
deux mois à peine après la conclusion du marché était en soi critiquable
pour un défaut de prévision initiale mais
qu’elle était due
au
bouleversement
du
contexte
sécuritaire
après
les
attentats
du
13 novembre 2015, ayant rendu indispensable le renforcement des mesures
de sureté et de sécurité, compte tenu notamment du public qui devait être
accueilli lors du déroulement de la COP 21. Dans ces conditions, la Cour a
jugé que le grief
n’était
pas constitué.
En ce qui concerne les prestations d’assistance et
de conseil au secrétariat
général de la COP 21
Le secrétariat général de la COP 21 avait confié à un cabinet de
conseil
l’exécution de prestations d’assistance et de conseil pour la
recherche, la mise en œuvre et le suivi de mécénats sur le fondement d’u
n
seul devis d’un
montant de 12 000
€
HT. Les prestations avaient été
exécutées du 1
er
octobre au 31 décembre 2014. Le secrétariat général avait
ensuite attribué au cabinet de conseil un second marché pour le même
objet, signé le 22 janvier 2015 après une procédure négociée sans publicité
préalable, ni mise en concurrence.
La Cour, après avoir observé que le coût des prestations rendues
par le cabinet de conseil excédait le seuil de 15 000
€
HT, porté à
25 000
€
HT en 2015,
fixé à l’article
28 du code des marchés publics, a
estimé que cette méconnaissance par le pouvoir adjudicateur des seuils de
passation des marchés en fractionnant irrégulièrement ses achats,
constituait une infracti
on aux règles relatives à l’exécution des dépenses au
sens de l’article L.
313-4 du CJF.
En ce qui concerne les prestations d’assistance en matière de
développement durable
Le secrétariat général de la COP 21 avait souhaité recourir à un
prestataire pour l’assister dans le cadre de la mise en œuvre de mesures en
matière de développement durable à l’occasion de l’organisation de la
COP 21. La prestation avait été effectuée en deux contrats conclus avec
une ancienne stagiaire au sein du secrétariat général de la COP 21, créatrice
d’un cabinet de conseil, d’un montant de 14
950
€
HT en 2015 et de
12 675
€
HT en 2016, soit un montant total de 27 625
€
HT. Ces contrats
avaient été passés, de gré à gré, sans publicité, ni mise en concurrence.
La Cour, après avoir observé que le secrétariat général de la
COP 21 disposait lors de la première commande des éléments lui
permettant de constater que le montant du besoin à satisfaire concernant les
études en cause, qui
n’étaient
pas objectivement dissociables, était
supérieur au seuil de 15 000
€
HT fixé par l’article 28 du code des marchés
publics, au-
delà duquel la procédure de passation devait s’effectuer après
46
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
une mesure de publicité et de mise en concurrence, a estimé que cette
méconnaissance par le pouvoir adjudicateur des seuils de passation des
marchés en fractionnant irrégulièrement ses achats, constituait une
infraction aux règles relatives à l’exécution des dépenses au sens de
l’article L.
313-4 du CJF.
En ce qui concerne les commandes effectuées dans le cadre du marché de
prestations de traiteur
Il ressortait
de l’instruction qu’un marché à bons de commande de
fourniture de prestations de traiteur, avec un minimum de 400 000
€, a
vait
été passé afin de couvrir les besoins du MAEDI dans le cadre de la tenue
de certaines manifestations, telles que conférences et réunions. Une clause
manuscrite avait été insérée
ab initio
à l’article 5 du cahier des clauses
particulières du 27 novembre 2014. Elle stipulait que
«
l’administra
tion se
réserve la possibilité de commander en cours d’exécution du marché des
prestations non prévues à l’annexe financière dans la limite de 5
% de
chaque montant minimum annuel du marché ».
La Cour, après avoir observé que de telles prestations avaient été
commandées pour un montant de 91 235,62
€, soit un dépassement très
important
du
montant
maximum
autorisé
pour
des
prestations
complémentaires, a jugé que cette méconnaissance manifeste des
stipulations contractuelles figurant à l’article 5 du cahier d
es clauses
particulières constituait une violation des dispositions du code des marchés
publics précitées et, par suite, une infraction à une règle relative à
l’exécution de la dépense
.
2
- Sur les irrégularités en matière de perception de recettes
En ce qui concerne le recouvrement des recettes issues de la location
d’espaces privatifs à des entreprises
Lors du déroulement de la COP 21, l
’
auditorium, des salles de
réunion et les studios de télévision au sein du centre de presse avaient été
donnés en location à des entreprises étrangères et françaises. Les recettes
tirées de ces locations s’étaient
élevées à un total de 78 005,88
€.
Il résultait
de l’instruction qu’aucun arrêté n’a
vait
été pris et qu’aucun contrat n’a
vait
été conclu pour fixer les caractéristiques et le prix de ces prestations. Il
résultait
également de l’instruction qu’aucun titre de perception n’a
vait été
émis pour recouvrer les créances résultant de ces mises en location.
La Cour a jugé que l
e fait d’avoir liquidé des
recettes sans que le
recouvrement ne soit fondé sur un acte réglementaire ou conventionnel et
celui de ne pas avoir émis de titre de perception pour recouvrer ces recettes,
en méconnaissance des dispositions du décret du 7 novembre 2012 et du
décret du 10 février 2009, constituaient des infractions aux règles relatives
à l’exécution des recettes au sens de l’article L.
313-4 du CJF.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
47
En ce qui concerne le recouvrement des recettes issues de la location
d’espaces privatifs à des
délégations étrangères
Lors de la COP 21, les délégations étrangères avaient pu louer et
faire aménager des espaces de travail sur le site du Bourget. Le groupement
auquel avait é
té confié l’aménagement du site,
avait été chargé, par le
secrétariat général de la COP 21, de la gestion commerciale de ces espaces
et de la perception des recettes afférentes. Les
services compétents de l’État
avaient par la suite émis
un titre de perception à l’encontre du groupement
.
En définitive, ce groupement avait
reversé à l’État la somme totale de
5 209 030,80
€ au titre des recettes tirées de la location des espaces
aménagés au profit de délégations étrangères. Ces recettes avaient été
inscrites dans le budget
de l’État au
programme 341
Conférence Paris
Climat 2015
selon la procédure de rétablissement de crédits.
Faute de l’entrée en vigueur, à la date des faits litigieux, de
l’article
40 de la loi du 20
décembre 2014 autorisant l’État à confier par
mandat la perception de recettes publiques à un tiers,
la Cour a tout d’abord
rappelé qu’il n’était pas
possible de donner à une entreprise prestataire un
tel mandat. De plus,
les recettes inscrites dans le budget de l’État au sein
du programme 341
Conférence Paris Climat 2015
ne provenant pas de la
restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur
crédits budgétaires, elles ne pouvaient non plus être qualifiées de recettes
provenant de cessions entre services de l’État ayant donné lieu à paiement
sur crédits budgétaires. Dans ces conditions, la Cour a également observé
que l
’utilisati
on de la procédure de rétablissement de crédits était
irrégulière. En conséquence, la Cour a jugé que l
e fait d’avoir confié au
groupement la facturation de la location des espaces et l’encaissement des
sommes dues par les délégations étrangères, en méconnaissance des
dispositions du décret du 7 novembre 2012, ainsi que le fait d’avoir inscrit
des recettes au programme 341, en méconnaissance de la loi organique du
1
er
août 2001, constituai
ent une infraction aux règles relatives à l’exécution
des recettes au
sens de l’article
L. 313-4 du CJF.
IV -
L’imputabilité des infractions
La Cour a rappelé tout d’abord l’organisation administrative
complexe retenue pour la préparation et l’organisation de la COP 21
confiées par le ministère des affaires étrangères au secrétaire général de la
COP 21, alors que le chef du protocole était désigné responsable du
programme budgétaire spécifiquement créé à cette occasion, et qu’il était
pouvoir adjudicateur.
48
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
La Cour a ensuite traité la question de l’application de l’article
L. 313-9 du CJF aux termes duquel «
Les personnes visées à l’article
L. 312-
1 ne sont passibles d’aucune sanction si elles peuvent exciper d’un
ordre écrit de leur supérieur hiérarchique ou de la personne légalement
habilitée à donner un tel ordre, dont la responsabilité se substituera dans
ce cas à la leur, ou donné personnellement par le ministre compétent, dès
lors que ces autorités ont été
dûment informées sur l’affaire
»
.
La défense
se prévalait de ces dispositions en faisant valoir que les faits incriminés
relatifs notamment à la révision du prix du marché passé avec le
groupement chargé des aménagements à caractère évènementiel, à la
construction de la salle plénière et au marché de maîtrise d’œuvre étaient
connues du ministre et avaient fait l’objet de décisions d’autorisations soit
expresses, soit résultant des échanges entre les parties. Elle avait produit, à
l’appui de ce moyen, quatre documents signés ou annotés par le ministre
des affaires étrangères et du développement international. La Cour a estimé
que l
a circonstance qu’en diverses occasions
, et notamment dans les quatre
documents produits, le ministre avait exprimé sa volonté ferme que soit
respectée l’enveloppe budgétaire du programme ainsi que les délais
prescrits, ne pouvait cependant être analysée comme un ordre écrit, au sens
des dispositions de l’article L
313-9 du CJF
, d’avoir à ignorer, pour
atteindre ces objectifs, les principes de la commande publique et les
dispositions réglementaires qui les traduisent. Elle a donc écarté ce moyen.
Venant ensuite à la question de la répartition des responsabilités, la
Cour a jugé que l’ensemble des irrégularités
relatives aux différents
marchés passés dans le cadre de la préparation et de l’organisation de la
COP 21 et à la location d’espaces,
étaient
d’abord imputables
au secrétaire
général, qui était à ce titre, chargé de la préparation et de
l’organisation de
la COP 21
; qu’ils étaient également imputables au chef du protocole, qui,
comme ordonnateur responsable du programme 341
Conférence Paris
Climat 2015
, était responsable des dépenses afférentes aux prestations
attribuées en méconnaissance du droit des marchés publics, et qui, comme
chef du protocole disposant de l’autorité hiérarchique sur la sous
-direction
de la logistique, de l’interprétation
et de la traduction au protocole, avait
un devoir général de surveillance sur cette sous-direction. Elle a également
retenu la responsabilité de ces deux personnes pour leurs agissements
directs (validation de la réduction de prix, décision de confier à une
entreprise la construction de la salle plénière, interventions dans le choix
d’un prestataire) portant sur différents marchés. Concernant le sous
-
directeur
de la logistique, de l’interprétation et de la traduction
, elle ne lui
a imputé que des agissements directs (interventions et signatures).
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
49
V -
Les
circonstances de l’affaire
La Cour a retenu comme circonstances aggravantes globales le fait
que les intéressés étaient conscients de la plupart des irrégularités.
Elle a reconnu comme circonstances atténuantes globales le fait
que la COP 21 était
un évènement exceptionnel, dont l’organisation faisait
peser sur les acteurs en charge de sa préparation une obligation de résultat
très lourde alors même que l’organisation générale mise en place p
ar le
ministère était complexe. Par ailleurs, la Cour a tenu compte du contexte
de forte pression politique dans lequel les personnes renvoyées avaient dû
travailler avec, en particulier, des interventions répétées du ministre des
affaires étrangères dans les choix
opérés en matière d’organisation de la
conférence. Enfin, la Cour a retenu le fait que cette conférence
internationale, considérée comme une réus
site diplomatique, s’était
déroulée dans des conditions financières maîtrisées.
Elle a reconnu comme circonstance atténuante particulière pour le
secrétaire général de la COP 21
, le fait qu’il s’était
opposé au recours au
marché de prestations relatives aux aménagements événementiels existant
pour répondre aux besoins particuliers de la COP 21, pour le chef du
protocole, le fait
qu’il a
vait dû cumuler, contre son gré, les fonctions de
chef du protocole et de responsable du programme 341, et pour le sous-
directeur, le fait
qu’il a
vait, à plusieurs reprises, alerté par écrit des
irrégularités commises.
En revanche, la Cour n’a pas fait droit à la défense qui invoquait
l’urgence
dans laquelle les intéressés indiquai
ent s’être trouvés pour
préparer et organiser la COP 21, comme circonstance atténuante. Au
contraire, elle a considéré que le secrétariat général de la COP 21 et les
services du protocole disposaient d’un temps suffisant pour préparer
l’organisation de la conférence de Paris sur le climat dans le respec
t du
droit des marchés publics, et que c
’
était en réalité la déficience de
l’organisation retenue pour l’organisation de la COP 21
et le manque
d’anticipation, de coordination et de réactivité des
différents services qui
avaient
placé l’acheteur dans une situation d’urgence dont il ne pouvai
t se
prévaloir.
50
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
VI -
Les sanctions
La CDBF a infligé une amende de 1 000
€ au
secrétaire général de
la COP 21, de 1 000
€ au
responsable du protocole et de 500
€ au
sous-
directeur de la logistique, de l’interprétation et de la traduction
.
La Cour a décidé la publication anonymisée de l’arrê
t au
Journal
officiel
de la République française et sur le site internet.
Un pourvoi en cassation a été formé contre cet arrêt par l
’une des
personnes jugées.
Arrêt n° 258-849 du 20 juin 2022
Institut national du sport, de
l’expertise
et de la performance (INSEP)
I -
Les infractions présumées
•
Art. L. 313-4 du CJF
: infractions aux règles d’exécution des dépenses
et des recettes de l’État ou des collectivités et organismes mentionnés
à l’article L. 312
-1 du CJF ;
•
Art. L. 313-6 du CJF : avantage injustifié procuré à autrui entraînant
un préjudice pour le Trésor ou l’organisme intéressé.
II -
Résumé
Le ministère public avait renvoyé devant la Cour deux directeurs
généraux successifs de l
’
INSEP pour des irrégularités relatives au
versement de diverses primes et indemnités, l’attribution d’heures
supplémentaires, l’occupation d’un logement de fonction et les conditions
de passation de plusieurs marchés de prestations de service.
La Cour a retenu la responsabilité des personnes renvoyées pour
les trois premiers griefs. En revanche, pour les marchés de prestations de
service, appliquant strictement sa jurisprudence en matière de prescription
et refusant de considérer, comme l’y invitait le ministère public, que les
trois marchés formaient un tout indissociable, la Cour a estimé que le grief
n’était pas constitué.
52
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Après
avoir
reconnu
des
circonstances
atténuantes
de
responsabilité, la Cour a sanctionné par une amende les deux personnes
renvoyées.
III -
Les faits et les infractions
1
- Sur le versement de diverses primes et indemnités
Entre 2014 et 2017, l’INSEP avait procédé au versement de diverses
primes et indemnités (« compléments de rémunération exceptionnels »,
primes « de fin
d’année
», prime exceptionnelle QUALIAC) à plusieurs
agents
de l’établissement dont des fonctionnaires de l’État.
La Cour a tout d’abord rappelé le principe selon lequel
un
fonctionnaire
affecté
directement
ou
par
détachement
dans
un
établissement public ne pouvait percevoir aucune rémunération qui ne soit
prévue par la loi ou le règlement, sauf lorsqu
’il
était détaché sur un contrat,
sa rémunération étant alors
déterminée par le contrat conclu avec l’autorité
administrative.
22
Elle a ensuite observé que le personnel permanent de
l’INSEP
était
composé, d’une part, de contractuels et, d’autre part, de
fonctionnaires qui étaient
affectés à l’établissement en position normale
d’activité ou par la voie du détachement, certains de ces fonctionnaires
étant détachés sur un contrat. Elle en a déduit que le versement de diverses
primes et indemnités à des fonctionnaires, notamment ceux placés en
position normale d’activité, qui n’était instauré par aucun texte légal,
constituait
une infraction aux règles relatives à l’exécution des dépenses au
sens de l’
article L. 313-4 du CJF.
En ce qui concerne l’existence d’avantages injustifiés
, la Cour a
estimé qu’il n’
était pas établi que les compléments exceptionnels de
rémunération n’aient pas correspondu à la contrepartie d’un surcroît de
travail ou d’une sujétio
n particulière. De même, elle a relevé que la prime
QUALIAC avait été attribuée à raison des travaux nécessaires à la mise en
place
d’un
nouveau progiciel au sein du service comptable. En revanche,
pour la
prime de fin d’année régulièrement distribuée aux
agents depuis
2010, financée par le reliquat de masse salariale,
elle a jugé qu’elle n’était
justifiée ni par un surcroît de travail, ni par une sujétion particulière et
qu’en conséquence, elle était
constitutive
d’un avantage injustifié au sens
de l’arti
cle L. 313-6 du CJF.
22
Cf. Conseil d’État, Décision n°
439665 du 30 décembre 2021,
INPI
et CDBF,
10 décembre 2020,
ONIAM.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
53
2
- Sur
l’attribution d’heures supplémentaires
E
ntre 2014 et 2016, l’INSEP a
vait rémunéré des heures
supplémentaires à plusieurs agents de l’établissement sans qu’il ne puisse
être établi que ces versements avaient été la contrepartie de la réalisation
effective d’heures supplémentaires.
En outre, l’instruction avait montré
que certains paiements effectués étaient, en réalité, destinés à accorder un
complément de rémunération à des agents, sans lien avec les heures de
services effectuées.
La Cour a jugé que l
e fait d’avoir payé des heures supplémentaires
en méconnaissance des dispositions du décret du 14 janvier 2002 relatif
aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires constituait une
infraction aux règles relatives à l’exécution
des dépenses, au sens de
l’article L.
313-4 du CJF, et que ces versements indus qui ne
correspondaient pas à la contrepartie d’un surcroît de travail ou d’une
sujétion particulière, étaient
constitutifs d’un avantage injustifié octroyé
aux agents
concernés, au sens de l’article L.
313-6 du CJF.
3
- Sur
l’occupation d’un logement de fonction
L’INSEP avait recruté
, en juillet 2013, un chargé de mission
auprès du directeur général qui s’était vu attribuer un logement de fonc
tion
au sein du domaine de l
’établissement sur le fondement d’une autorisation
d’occupation précaire moyennant le paiement d’une redevance mensuelle.
L’octroi de cet avantage était justifié par le fait que l’intéressé assurait des
missions de gestionnaire de ressources humaines, matérielles et
financières, lesquelles fonctions sont
mentionnées dans l’arrêté du
23
décembre 2015 pris par le ministre des sports pour l’application de
s
articles R. 2124-64 et R. 2124-68 du code général de la propriété des
personnes publiques
à l’INSEP. Il se trouve qu’à compter d’avril 2017, c
et
agent avait été nommé successivement à différents postes tout en
conservant le bénéfice du logement.
Après avoir analysé les différents avenants au contrat de l’agent,
et observé
qu’aucun élément matériel n’avait permis d’établir qu’à
compter du 24 avril 2017
, l’intéressé avait effectivement continué
d’exercer des fonctions, de quelque nature qu’elles soient, assimilables à
celles de « gestionnaire de ressources humaines, matérielles et
financières », la Cour a estimé que cet agent
n’avait plus droit à la
concession d’un logement, compte tenu de l’évolution de ses fonctions au
sein de l’établissement.
Elle en a déduit que l
e fait d’avoir maintenu le
bénéfice de ce logement en méconnaissance de l’arrêté précité du
23 décembre 2015 constituait une infraction aux règles relatives à
l’exécution des dépenses au sens de l’article L.
313-4 du CJF, et que les
éléments constitutifs
d’un avantage injustifié au sens de l’article L.
313-6
du CJF étaient également réunis.
54
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
4
- Sur
l’achat de prestations à une société de conseil
E
ntre 2013 et 2016, afin d’élaborer et de rédiger le projet
d’établissement de l’INSEP, puis de le décliner en plan d’actions, l’INSEP
avait commandé à une société de conseil di
verses prestations d’une valeur
totale de 317 150
€
HT par trois marchés distincts.
Il était fait grief à l’INSEP
d’avoir, en concluant ces trois marchés
relatifs au même projet d’établissement, méconnu les articles 26 et 27 du
code des marchés publics en scindant les achats qui auraient dû constituer
une unique commande et, ce faisant, de n’avoir pas respecté dès 2013 la
procédure de passation formalisée, alors que le montant total du besoin était
supérieur à 130 000
€
HT. L’Institut aurait également méconnu l’article
5
du même code, en ne définissant pas préalablement avec précision la nature
et l’étendue de ses besoins.
Le problème était que les deux premiers marchés avaient été
passés en période prescrite. Pour contourner cette difficulté, le ministère
public soutenait que les trois marchés formaient en réalité un tout
indissociable ce qui permettrait à la Cour de les appréhender globalement.
La Cour a estimé que, quand bien même les trois marchés étaient
relatifs au projet d’établissement, cela ne suffisait pas à établir que les deux
premiers, relatifs à l’élaboration de ce projet, formeraient avec le troisième,
relatif à sa mise en application effective et à sa traduction dans
l’organisation de l’INSEP, un tout indissociable, dès lors que l’Institut
n’était pas tenu, après avoir arrêté son projet d’établissement, de faire à
nouveau appel, un an plus tard, à l’assistance d’un prestataire extérieur
pour en accompagner la traduction effective dans son organisation,
décision qui n’avait été prise qu’au vu des difficultés alors rencontrées
.
23
Elle a donc écarté le grief.
IV -
Sur les circonstances de l’affaire
La Cour a retenu comme circonstances atténuantes le fait que le
versement de divers accessoires et compléments de rémunération résultait
de pratiques antérieures à la prise de fonction des intéressés et que les
tutelles de l’INSEP
ainsi que son
agent comptable n’
avaient jamais
exprimé de réserves sur ces pratiques réitérées sur plusieurs années.
23
Sur la question de l’ensemble indissociable, cf. CDBF, 9
mars 2021,
CDC-
Entreprises.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
55
V -
Les sanctions
La CDBF a infligé une amende de 1 000
€
et de 500
€ au
x deux
anciens directeurs g
énéraux de l’INSEP en fonction de l’imputabilité
respective des infractions.
La Cour a décidé la publication anonymisée de l’arrêt au
Journal
officiel
de la République française et sur le site internet de la Cour.
Arrêt n° 259-816 du 5 juillet 2022
Société publique locale de Mayotte (SPL 976)
I -
Les infractions présumées
•
Art. L. 313-
4 du CJF : infractions aux règles d’exécution des
dépenses et des recettes de l’État ou des collectivités et organismes
mentionnés à l’article L. 312
-1 du CJF ;
•
Art. L. 313-6 du CJF : avantage injustifié procuré à autrui entraînant
un préjudice pour le Trésor ou l’organisme intéressé.
II -
Résumé
Le ministère public avait renvoyé devant la Cour le président et le
directeur général de la SPL 976 pour des irrégularités relatives aux
conditions de passation et
d’
exécution de plusieurs marchés, à la
rémunération du directeur général et pour des fautes graves commises dans
la gestion de la société.
En ce qui concerne les marchés publics, la Cour, après avoir
constaté que les quatre marchés litigieux avaient donné lieu à des
paiements qui
ne pouvaient s’appuyer sur aucun élément concret et tangible
permettant d’établir la réalité du service fait, a jugé que ces faits
constituaient
une infraction aux règles d’exécution des dépenses prévue à
l’article L. 313
-4 du CJF. Elle a retenu la responsabilité du directeur
général
qui avait conclu les contrats précités et qui ne s’était pas assuré de
la réalisation des prestations avant de mettre les factures en paiement.
En ce qui concerne la rémunération du directeur général, il
résultait de l’instruction que le conseil d’administration
ayant nommé le
directeur général de la société à compter du 1
er
janvier 2013, le président
58
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
de la s
ociété avait conclu un contrat de travail avec l’intéressé prenant effet
le 1
er
décembre 2012. Au titre des mois de novembre et décembre 2012,
l’intéressé a
vait perçu une rémunération au titre de son statut de salarié. La
Cour a considéré que la conclusion
d’un contrat de travail avec une prise
d’effet antérieure à cette date et sa conséquence
en termes de rémunération
n’étaient pas juridiquement valables. Elle a, en conséquence, retenu la
responsabilité du président du conseil d’administration au titre des
articles
L. 313-4 et L. 313-6 du CJF.
Enfin, la Cour a retenu la faute de gestion contre le président et le
directeur général de la SPL. I
l résultait de l’instruction que l
es travaux
effectivement réalisés par la société étaient restés très limités sur la période
et que si des projets avaient été envisagés, aucun n’avait dépassé le stade
des études préalables. De plus, l’absence de compétences internes au sein
de la nouvelle société en raison de recrutements inadaptés en termes de
qualifications et d’expériences, avait rendu la SPL incapable d’accomplir
elle-
même ses missions. Dans ces conditions, cette défaillance l’avait
conduite à contracter avec des prestataires
qu’elle avait chargés de prendre
en charge les missions qui lui incombaient. Mais les gestionnaires de la
SPL ne s’étaient pas assurés de la bonne réalisation par ces prestataires des
tâches qui leur étaient confiées de sorte que ce recours à des prestataires
n’avait pas trouvé d’évidentes concrétisations. Entre 2013 et 2016, la SPL
n’avait ainsi
réalisé aucun chiffre d’affaires mais elle avait consommé
l’intégralité des subventions versées par le département, soit 1,5
M€
. La
Cour a ainsi considéré que l
’ensemble de ces faits témoignant de graves
insuffisances dans l’organisation de la SPL, de dys
fonctionnements
importants dans l’exécution de ses missions et dans le contrôle exercé sur
elle, avaient ainsi porté gravement atteinte aux principes généraux de
bonne gestion et d’organisation permettant de s’assurer de la préservation
des intérêts patrimoniaux de la SPL 976.
Deux points de droit
méritent d’être soulignés.
-
les élus locaux peuvent être justiciables de la CDBF : dans
sa décision, la Cour, après avoir constaté que la fonction de président du
conseil d’administration de la SPL n’était
pas l’ac
cessoire obligé de la
fonction principale d’élu au
conseil départemental de Mayotte, reconnaît
sa qualité de justiciable de la CDBF
24
;
24
Cf. CDBF, 22 février 2018,
Société d’investissements de la filière pêche de l’archipel
(SIFPA)
et CDBF, 26 mars 2021,
Société d’économie mixte de construction du
départ
ement de l’Ain (SEMCODA)
.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
59
-
dans la continuité de sa jurisprudence récente, la Cour
retient la faute de gestion comme une infraction entrant dans le cadre de
l’article L.
313-4 du CJF
25
.
III -
Les sanctions
Ne retenant aucune circonstance particulière, la Cour a infligé une
amende de 5 000
€ au
président et au directeur général de la SPL.
La Cour a décidé la publication intégrale de l’arrêt au
Journal
officiel
de la République française et, en version anonymisée, sur le site de
la Cour, ainsi que la mise en place pendant un mois d’un lien entre le site
de la Cour et le
Journal officiel.
25
Cf. CDBF, 10 janvier 2022,
Établissements d’hébergement pour personnes âgées
dépendantes (EHPAD) Saint-Luc de Castelnau-Montratier et Sainte-Marie de
Montcuq.
Arrêt n° 260-802 II du 27 juillet 2022
Institut national de la propriété industrielle
(INPI) - 2
ème
arrêt
I -
Les infractions présumées
•
Art. L. 313-1 du CJF : infractions aux règles applicables en
matière de contrôle financier
portant sur l’engagement des
dépenses ;
•
Art. L. 313-3 du CJF : engagement de dépenses sans en avoir le
pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature à cet effet ;
•
Art. L. 313-4 du CJF
: infractions aux règles d’exécution des
dépenses et des recettes d
e l’État ou des collectivités et organismes
mentionnés à l’article L. 312
-1 du CJF ;
•
Art. L. 313-6 du CJF : avantage injustifié procuré à autrui
entraînant
un préjudice pour le Trésor ou l’organisme intéressé.
II -
Résumé
Par un arrêt n° 239-802 du 23 janvier 2020, la Cour avait
considéré qu’un certain nombre de faits reprochés au directeur général de
l’INPI ainsi qu’au secrétaire général et à la directrice administrative et
financière de l’établissement étaient prescrits et que la responsabilité de
leurs auteurs ne pouvait donc plus être recherchée. Pour les infractions
présumées considérées comme non prescrites, la Cour, explicitant le
régime juridique applicable aux personnels de l’INPI (fonctionnaires
détachés et agents contractuels), avait jugé que les éléments constitutifs des
infractions prévues au CJF n
’étaient
pas réunis. Pour ces différentes
raisons, la Cour avait donc relaxé les personnes renvoyées. Sur un seul grief
62
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
cependant, elle avait retenu la responsabilité du directeur général mais, au
regard
des circonstances de l’espèce,
et notamment de la modicité des
sommes en cause, elle avait décidé de ne pas lui
infliger d’amende.
Saisi d’un pourvoi par le ministère public, le
Conseil d’État
, par sa
décision n° 439665 du 30 décembre 2021, a part
iellement annulé l’arrêt de
la Cour du 23 janvier 2020,
en tant qu’il concerne
le directeur général, dans
la mesure où il a opposé la prescription et a statué sur le remboursement de
frais d’hébergement et de repas dans le ressort de la résidence
administrative, et
renvoyé l’affaire devant la
Cour. Dans sa décision, le
Conseil d’État a jugé, en ce qui concerne les décisions du directeur général
de l’INPI des 10 juin et 8 juillet 2011 relatives respectivement à
l’attribution d’une prime de performance et à l’attribution de suppléments
de traitement pour mission à l’étranger, que c’était à tort que la Cour avait
opposé la prescription en estimant qu’elle n’avait pas été valablement saisie
faute de précisions suffisantes dans la décision de renvoi. Par ailleurs, le
Conseil d’État a également jugé, pour la mise en œuvre des dispositions de
l’article L.
313-6 du CJF, que «
la circonstance que la responsabilité du
comptable de la collectivité ou de l’organisme en cause ait été mise en jeu
à raison des mêmes dépense
s que celles reprochées à l’ordonnateur et qu’il
ait été constitué débiteur de cette collectivité ou de cet organisme par le
juge des comptes
[
n’était
]
pas de nature à effacer l’existence d’un
préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme intére
ssé
».
Au cours de l’audience publique du 8
juillet 2022, le ministère
public a réduit le champ de saisine de la Cour aux seuls faits portant sur le
versement
d’une
prime
de
performance
semestrielle
à
certains
fonctionnaires détachés et d’un supplément de
traitement pour mission à
l’étranger, et sur le remboursement de frais d’hébergement et de repas dans
le ressort de la résidence administrative.
Concernant les deux premières irrégularités présumées, la Cour a
jugé que les griefs n’étaient pas constitués.
Sur le remboursement des frais
d’hébergement, elle a considéré que les éléments constitutifs des
infractions prévues aux articles L. 313-4 et L. 313-6 du CJF étaient bien
constitués mais elle a décidé de dispenser de peine le directeur général au
regard notamment de la modicité des sommes en cause.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
63
III -
Les faits et les infractions
1-
Sur la prime de performance semestrielle accordée à certains
fonctionnaires détachés
Il résultait de l’instruction qu’en application d’une décision du
directeur général du 10 juin
2011, les agents de l’INPI qui avaient participé
à l’obtention par l’établissement de la certification ISO 9001 en 2012, dont
huit fonctionnaires détachés, avaient bénéficié d’une prime de performance
semestrielle d’un montant fixe égal à 150
€ en
juin 2012.
La Cour, s’appuyant sur la décision du Conseil d’État qui avait jugé
que les dispositions du décret du 3 mai 2002 qui définissent le régime
indemnitaire applicable aux agents de l’INPI étaient applicables aux
fonctionnaires bénéficiant d’un
détachement sur contrat auprès de
l’établissement, a rappelé tout d’abord que l’autorité administrative
compétente pouvait, dans la limite des dispositions législatives et
réglementaires applicables, fixer les conditions de la rémunération des
agents placés sous son autorité.
Considérant ensuite qu’il
ne résultait pas
de l’instruction que le directeur général de l’INPI, qui était compétent pour
prendre la décision contestée du 10 juin 2011, avait outrepassé les
attributions qui étaient les siennes, ni qu’il
avait méconnu les dispositions
du décret du 3 mai 2002 précité qui ne faisaient pas obstacle à ce que, dans
son appréciation portée sur chacun des fonctionnaires concernés, il décide
d’attribuer le même montant de prime à un nombre très réduit d’agents qu
i
avaient tous participé à la procédure d’attribution de la certification
ISO 9001, la Cour a jugé que l
es griefs n’apparaiss
aient donc pas constitués
en l’espèce.
2-
Sur le supplément de traitement pour mission à l’étranger
D
ans le cadre du programme d’appui
au plan d’action Maroc
-Union
européenne, un contrat de jumelage, financé par l’Union européenne à
hauteur de 800 000
€
, avait
été conclu entre l’INPI, son homologue
portugais et l’Office marocain de la propriété intellectuelle et commerciale
(OMPIC). Au t
itre de ce jumelage, des agents de l’INPI
étaient intervenus
à Rabat, en 2011 et 2012, en qualité d’experts au profit de l’OMPIC. Par
décision du 8 juillet
2011, le directeur général de l’INPI a
vait décidé que
ces agents bénéficieraient, en contrepartie de leur intervention, de
« suppléments de traitement
», sous forme d’«
honoraires »
d’un montant
de 250
€ ou 350
€ par jour.
64
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Il résultait
toutefois de l’instruction que le contrat de jumelage
prévoyait
les conditions de financement de l’action et renvo
yait à son
annexe A3 le détail de l’emploi de l’enveloppe budgétaire de 800
000
€
.
L’annexe A3 énum
érait
l’ensemble des actions à mener dans le cadre du
jumelage et précisait
notamment, pour chacune d’elles, le nom des experts
et le montant de leurs honoraires, qui pouvait être de 350
€
ou de 250
€
.
Dans ces conditions, la Cour a considéré que la décision contestée du
8 juillet 2011 qui visait explicitement le contrat de jumelage apparaissait
fondée et
qu’
elle ne pouvai
t avoir causé un préjudice financier pour l’INPI,
les dépenses afférentes à la mission étant prises en charge par le budget
alloué par la Commission européenne. En conséquence, elle a jugé que les
griefs n’appara
issai
ent pas constitués en l’espèce.
3-
Sur le remboursement des frais de déplacement
L
e directeur général de l’INPI a
vait décidé que le secrétaire général
bénéficierait du remboursement de ses frais d’hébergement et de repas dans
le ressort de sa résidence administrative, sur la base de
l’article 19 d’un
règlement interne du 20 juin 2011.
La Cour a confirmé la décision prise en première instance en
rappelant qu’a
ucune disposition du décret du 3 juillet 2006 modifié fixant
les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les
déplacements temporaires des personnels civils de l’État, et ses arrêtés
d’application,
ne prévoyait
le remboursement des frais d’hébergement
lorsque l’agent se trouv
ait dans sa résidence administrative. Elle a donc
estimé que s
ur ce point, le règlement adopté par l’INPI méconnai
ssait les
dispositions de ce décret et que les deux décisions du directeur général
accordant le remboursement des frais d’hébergement
, même si elles
avaient été prises en application de ce règlement, étaient pour ce seul motif
irrégulières.
S’appuyant ensuite sur la décision du Conseil d’État, elle a écarté
l’argument de la défense selon lequel la mise en débet du comptable public
pour les mêmes faits aurait eu pour effet d’effacer l’existence d’
un
préjudice financier pour l’établissement, et jugé que les éléments
constitutifs de l’infraction prévue à l’article L.
313-6 du CJF étaient bien
constitués.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
65
IV -
Les
responsabilités et l’amende
La Cour a jugé que le directeur général de l’INPI ne pouvait
voir sa
responsabilité être mise en cause qu’à raison du remboursement des frais
d’hébergement, mais qu’une juste appréciation des irrégularités commises
et des circonstances de l’espèce, eu égard notamment à la modicité des
sommes en cause, conduisait à n
e pas lui infliger d’amende.
La Cour a décidé la publication intégrale de l’arrêt au
Journal officiel
de la République française et, en version anonymisée, sur
le site internet de la Cour, ainsi que la mise en place pendant un mois d’un
lien entre le site internet de la Cour et le
Journal officiel
.
Arrêt n° 261-864 du 6 octobre 2022
Chambre de commerce et d’i
ndustrie territoriale
(CCIT) du Cantal
I -
Les infractions présumées
•
Art. L. 313-4 du CJF : infractions aux règles
d’exécution des
dépenses et des recettes de l’État ou des collectivités et
organismes mentionnés à l’article L. 312
-1 du CJF.
II - Résumé
Le ministère public avait renvoyé devant la Cour deux présidents
successifs ainsi que le directeur général de la CCIT du Cantal pour des
irrégularités liées aux conditions d’achat, par la chambre de commerce, de
prestations de formation
portant sur l’installation de réseaux câblés de
communication, sur le «
certificat d’aptitude à la conduite en sécurité
» et
sur «
l’hab
ilitation électrique »
, entre 2016 et 2018. Ces achats, d’un
montant total de près d’1
M€ HT, avaient été réalisés
par le biais de la
signature de plusieurs dizaines de bons de commande.
La défense des personnes renvoyées soutenait que la CCIT avait
respecté une procédure adaptée conformément aux textes applicables. La
Cour, sans
aller jusqu’à détailler ce qu’aurait
dû être une procédure adaptée
pour l’achat de ce type de prestations, a rappelé que
les formateurs
identifiés pour répondre aux besoins étaient consultés la plupart du temps
par téléphone et que les prestations étaient ensuite réservées par courriel,
dans une procédure qui se déroulait «
au fil de l’eau
», sans évaluation
préalable des besoins.
La Cour a jugé qu’en procédant a
insi, sans avoir
68
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
défini des modalités de passation adaptées à la nature et aux
caractéristiques des marchés en cause et en l’absence d’élément probant
sur le référencement des formateurs et sur les conditions de mise en œuvre
de l’égalité de traitement des
candidats, la chambre de commerce
n’a
vait
pas respecté les principes de la commande publique, faits constitutifs de
l’infraction prévue à l’article L.
313-4 du CJF.
La Cour a ainsi sanctionné les trois personnes renvoyées.
III -
Les circonstances de l’aff
aire
La Cour a retenu comme circonstances atténuantes le fait que les
griefs reprochés se soient produits dans une période marquée par une
restructuration importante du réseau des chambres de commerce et
d’industrie
et par le développement rapide et exponentiel des réseaux
câblés de communication, et par le fait que des mesures correctives aient
été adoptées en 2019 pour assurer la régularité des procédures.
IV - Les sanctions
Les trois personnes renvoyées ont été condamnées à une amende
de 300
€
chacune.
La Cour a décidé la publication intégrale de l’arrêt au
Journal
officiel
de la République française, et en version anonymisée, sur le site
internet de la Cour, ainsi que la mise en place pendant un mois d’un lien
entre le site internet de la Cour et le
Journal officiel
.
Arrêt n° 262-847 du 7 novembre 2022
Fédération française d’athlétisme
(FFA)
I - Les infractions présumées
•
Art. L. 313-
4 du CJF : infractions aux règles d’exécution des
dépenses et des recettes de l’État ou
des collectivités et organismes
mentionnés à l’article L. 312
-1 du CJF.
II - Résumé
Le ministère public avait renvoyé devant la Cour les anciens président
et trésorier général de la FFA, leurs successeurs en fonction à ce jour ainsi
qu’un consultant de la
fédération, pour plusieurs irrégularités comptables.
La Cour a retenu la responsabilité des personnes renvoyées pour trois
des quatre griefs soulevés par le ministère public. Après avoir reconnu des
circonstances atténuantes de responsabilité, la Cour a sanctionné par une
amende trois des cinq personnes renvoyées et dispensé de peine les deux
autres.
Concernant les présidents de la fédération, pour retenir leur
responsabilité, la Cour a jugé que même si les statuts ou le règlement intérieur
ne leur donnaient aucune responsabilité directe dans la tenue ou
l’établissement des comptes, ils tenaient de leur qualité d’ordonnateur une
obligation générale de surveillance et de contrôle sur les conditions dans
lesquelles fonctionnaient les services comptables et étaient établis les comptes
de la fédération. Pour les trésoriers, la Cour a justifié leur responsabilité par le
fait qu’ils assuraient le suivi et le contrôle des affaires financières de la
fédération et qu’ils présentaient, en fin d’exercice, les comptes a
u bureau
fédéral, au comité directeur et les soumettaient au vote de l’assemblée
générale, conformément au règlement financier de la fédération.
70
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Un point particulier mérite d’être souligné
quant à la compétence de
la Cour : celle-ci a retenu la justiciabil
ité d’un prestataire de service de la
FFA qui occupait, de fait, les fonctions de directeur financier de la
fédération, au sens des dispositions
du c) du I de l’article L. 312
-1 du CJF.
III
–
La compétence de la Cour
La Cour, après avoir rappelé que la FFA étant une association
chargée d’une mission de service public
, bénéficiant de subventions
publiques, était ainsi soumise au contrôle de la Cour des comptes, ses
présidents et trésoriers successifs étaient par suite justiciables de la Cour.
Concernant la situation d’un prestataire de la fédération qui la
conseillait sur les questions financières, la Cour a commencé par rappeler
que l’intéressé
intervenait directement et très largement dans la conduite
de la gestion financière de la FFA, que c
e soit dans l’élaboration et le suivi
du budget, la validation des dépenses, le suivi de la trésorerie, les relations
avec les tiers comme l’administration fiscale, les organismes sociaux, les
banques ou le commissaire aux comptes. Il apparaissait, en outre, que ce
prestataire, dont le nom figurait dans les organigrammes de la fédération,
avait noué avec cette dernière, qui n’avait pas de directeur financier salarié,
une relation devenue exclusive de toute autre collaboration. Dans ces
conditions, la Cour a jugé, que, quelle que soit la nature du lien juridique
qui le liait à la fédération
, l’intéressé devait
être considéré comme ayant
exercé, de fait, la fonction d’un directeur financier et qu’il était
, par suite,
justiciable de la Cour.
IV - Les faits et les infractions
1-
Sur le traitement comptable des subventions attendues de la part
de régions ultramarines
La FFA
avait inscrit à l’actif de chacun de ses bilans
2014 à 2017
des créances sur les régions Guadeloupe, Martinique et Guyane, au titre de
subventions attendues dans le cadre du plan Antilles-Guyane pour
l’athlétisme. À l’exception d’une délibération attributive de subventions de
la région Guadeloupe de 2012, ces créances n’étaient justifiées par aucun
engagement juridique et n’avaient fait l’objet d’
aucune provision dans les
comptes 2014 à 2017,
à l’exception d’une provision très partielle
sur les
créances sur la région Guadeloupe.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
71
La Cour a rappelé que l’inscription de créances non justifiées et
l’insuffisance ou l’absence de provisions qui l’accompa
gnait constituaient
un manquement aux règles posées par l’article L. 123
-14 du code de
commerce et par les articles 121-1 et 121-
4 du règlement de l’Autorité des
normes comptables (ANC) n° 2014-03. Dans ces conditions, ces irrégularités
avaient eu pour
effet de majorer artificiellement l’actif et le résultat de la
fédération sur les exercices considérés. La Cour a jugé que le fait de porter
atteinte, par des écritures comptables erronées ou omises, à la sincérité des
comptes, constituait une infraction a
ux règles relatives à l’exécution des
dépenses et des recettes, au sens de l’article L.
313-4 du CJF.
2-
Sur le traitement comptable des produits de prestations de service
effectuées au profit de la société
X…
La société X…, partenaire historique de la FFA, a
vait signé avec
elle, en août 2016, un protocole qui préfigurait « les termes et conditions »
d’un futur contrat de partenariat. Ce protocole stipulait que la société X…
s’engageait à verser à la FFA, en contrepartie des prestations et droits
consentis par cette dernière, notamment une présence publicitaire sur
certains événements sportifs, la somme de 300 000
€
HT. Si des factures
avaient bien été émises par la FFA à l’encontre
de
la société X…, le protocole
n’avait cependant pas été suivi de la signature
d’un contrat de partenariat qui
semblait remis en cause par différents échanges de courrier. Cependant, la
fédération avait inscrit dans ses comptes 2016 un produit et parallèlement
une créance de 300 000
€ sur cette société, puis, dans ses comptes 2017,
une
provision partielle correspondant à 50 % du montant de la créance.
La Cour a estimé que, compte tenu du contexte lié au partenariat
privilégié que la FFA avait de longue date avec la société
X…
, élément qui
autorisait à penser que ce nouveau partenariat se concrétiserait, il
n’apparaissait pas que l’absence de constitution immédiate, dans les
comptes 2016, année de la signature du protocole et de l’émission de deux
factures, de toute provision pour dépréciation de la créance de 300 000
€
enregistrée sur
la société X…
, ainsi que la constitution, à la clôture des
comptes 2017, d’une provision partielle de cette créance, pouvaient
constituer, en l’espèce, un manquement au principe de prudence exigé par
les règles comptables. Elle a donc jugé que le grief
n’était pas constitué
.
3-
Sur le traitement comptable du redressement Urssaf de 2010
En 2010, la fédération avait été mise en demeure par l’Urssaf de
s’acquitter d’un redressement d’un montant de 200
426
€, à la suite d’un
contrôle portant sur la période 2007-2009. Une contrainte avait été
signifiée en février 2011 à la FFA pour paiement de la somme restant due
72
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
au titre du chef de redressement n° 4, qui était contesté par la fédération, et
portait sur l’as
sujettissement des primes de résultat versées aux athlètes. La
FFA avait formé contre ce seul chef de redressement un recours devant la
commission de recours amiable, qui l’avait rejeté par décision d’avril 2011.
La FFA avait alors saisi le tribunal des affaires de la sécurité sociale de
Paris en juillet 2011, lequel, par jugement du 14 mai 2013, avait déclaré
irrecevable la contestation du redressement, constatant que la FFA n’avait
pas fait opposition à la contrainte signifiée par l’Urssaf dans le délai l
égal
de 15 jours. La FFA avait interjeté appel contre ce jugement, qui avait été
confirmé par la cour
d’appel de Paris par arrêt du 7 décembre 2017.
Sur un plan comptable, la FFA avait constitué dans ses comptes
2010, au titre du risque né de ce litige, une provision pour risques
représentant 60 % du montant contesté, et non réglé, du redressement. Elle
avait repris cette provision en 2015, considérant que le défaut d’opposition
à la contrainte était de la responsabilité de son avocat, et envisageant, à
l’époque, si l’issue de la procédure lui était défavorable, de rechercher la
responsabilité du conseil défaillant. À la suite de l’arrêt de la cour d’appel
de Paris du 7 décembre 2017 précité, la FFA avait enregistré à l’arrêté des
comptes 2017 une provision de 80 000
€, correspondant à près de la moitié
de la somme réclamée par l’Urssaf.
La Cour a considéré que la reprise, lors de l’établissement des
comptes 2015, de la provision constituée en 2010 était contraire aux règles
comptables posées par l’article L
. 123-14 du code de commerce et les
articles 121-1 et 121-4 du règlement ANC n° 2014-03, dès lors que le
jugement de première instance était défavorable à la fédération. Le principe
de prudence commandait de conserver, à tout le moins, la provision
partiel
le constituée en 2010, si ce n’est de provisionner le risque
intégralement. Cette irrégularité ayant eu pour effet de majorer le résultat
et de minorer le passif dans les comptes annuels 2015 et 2016 d’au moins
105 000
€, la Cour a jugé que le fait de por
ter atteinte, par des écritures
comptables erronées ou omises, à la sincérité des comptes, constituait une
infraction aux règles relatives à l’exécution des dépenses et des recettes, au
sens de l’article L. 313
-4 du CJF.
En revanche, elle a jugé que le fai
t de n’avoir provisionné que pour
moitié dans les comptes 2017 le montant dû à l’Urssaf, après la décision de
la cour d’appel, ne constituait pas, en l’espèce, un manquement aux règles
comptables dès lors que, compte tenu du pourvoi en cassation encore
pos
sible contre la décision de la cour d’appel et des incertitudes demeurant
quant à l’issue de la procédure, la fédération disposait d’une certaine
latitude pour apprécier le montant de la provision à inscrire en comptabilité.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
73
4-
Sur le traitement comptable du redressement Urssaf de 2017
La fédération avait fait l’objet d’un nouveau contrôle de l’Urssaf
en 2016, portant sur les exercices 2014 et 2015, qui avait donné lieu à un
redressement d’un montant de 215
748
€. La FFA avait accepté ce
redressement à hauteur de 24 465
€, et l’avait contesté pour le surplus, en
saisissant la commission de règlement amiable en février 2018. La
commission de recours amiable avait annulé un chef de redressement mais
en avait maintenu trois autres, par décision de juin 2018. Le tribunal
judiciaire avait ensuite fait partiellement droit au recours de la FFA par
jugement du 7 août 2020, annulant un autre chef de redressement, portant
sur la somme de 106 542
€.
Sur un plan comptable, la FFA n’avait constitué aucune provision,
que ce soit pour risques et charges ou pour litiges, au titre de ce
redressement dans les comptes 2017, ni porté mention du litige dans
l’annexe aux comptes annuels. Elle avait, en revanche, constitué dans les
comptes 2018 une provision de 133 987
€ correspo
ndant au montant dû au
titre des trois chefs de redressement contestés.
La Cour a estimé que l’absence de constitution de toute provision, à
la clôture des comptes 2017, relativement au redressement notifié le
12
décembre 2017, alors que la FFA l’avait acc
epté en partie et que le
principe de prudence s’opposait à ce qu’il soit considéré que le risque
d’avoir à décaisser les sommes contestées était entièrement nul, était
contraire aux règles comptables posées par l’article L. 123
-14 du code de
commerce et par les articles 121-1 et 121-4 du règlement ANC n° 2014-03.
Cette absence de tout provisionnement du redressement notifié par l’Urssaf
en 2017 avait eu pour effet de majorer le résultat et de minorer le passif
dans les comptes annuels 2017, ainsi que d’altérer d’autant la sincérité de
ces comptes. La Cour a jugé que le fait de porter atteinte, par des écritures
comptables erronées ou omises, à la sincérité des comptes, constituait une
infraction aux règles relatives à l’exécution des dépenses et des recettes
, au
sens de l’article L. 313
-4 du CJF.
V - Les
circonstances de l’affaire
La Cour a considéré que la certification sans réserve par le
commissaire aux comptes des comptes annuels de 2014 à 2017 ainsi que
sa validation des différentes écritures irrégulières ne constituaient pas une
circonstance exonératoire de la responsabilité des dirigeants de la FFA qui
sont, conformément à leurs obligations légales, responsables des comptes,
mais que cela constituait une circonstance atténuante de leur responsabilité.
74
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Par ailleurs, la Cour a retenu comme circonstance atténuante pour
les actuels président et trésorier de la FFA,
le fait, qu’ils
avaient hérité
d’une pratique comptable établie par leurs prédécesseurs et qu’ils
avaient
procédé aux régularisations comptables des écritures litigieuses dans les
comptes 2018.
VI - Les sanctions
La CDBF a infligé une amende de 2 000
€
au directeur de financier
de fait de la FFA, de 800
€
à son ancien trésorier général, de 500
€ à son
ancien président et elle a dispensé de peine les actuels président et trésorier
général de la FFA.
La Cour a décidé la publication anonymisée de l’arrêt au
Journal
officiel
de la République française et sur le site internet de la Cour.
Arrêt n° 263-796 du 23 novembre 2022
Établissement de communication et de production
audiovisuelle de la défense (ECPAD)
I -
Les infractions présumées
•
Art. L. 313-1 du CJF : engagement de dépenses sans respecter les
règles applicables en matière de contrôle financier ;
•
Art. L. 313-3 du CJF : engagement de dépenses sans en avoir le
pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature à cet effet ;
•
Art. L. 313-4 du CJF
: infractions aux règles d’exécution des
dépenses et des recettes de l’État ou des collectivités et organismes
mentionné
s à l’article L. 312
-1 du CJF ;
•
Art. L. 313-6 du CJF : avantage injustifié procuré à autrui entraînant
un préjudice pour le Trésor ou l’organisme intéressé.
II -
Résumé
Le ministère public avait renvoyé devant la Cour la directrice, le
directeur adjoint et le chef du pôle commercial de l
’ECPAD en poste à
l’époque des faits, pour différentes irrégularités tenant aux
conditions de
signature de contrats de production et de coproduction de deux
vidéogrammes, ainsi qu
’aux conditions d’attribution
et
d’exécution de
deux marchés.
La Cour a retenu leur responsabilité au titre des articles L. 313-1,
L. 313-3, L. 313-4 et L. 313-6 du CJF.
Sans retenir aucune circonstance particulière, la Cour a sanctionné
par une amende de 2 500
€ la directrice et le directeur adjoint de l’ECPAD,
et par une amende de 1 000
€ le chef du pôle commercial de
l’établissement.
76
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
III -
Les faits et les infractions
Par un jugement rendu en février 2018, le tribunal correctionnel de
Paris avait condamné
le chef du pôle commercial de l’ECP
AD pour prise
illégale d’intérêts, délit réprimé par l’article 432
-12 du code pénal, pour
avoir eu recours, dans l’exercice de ses fonctions, aux services de son
épouse, par l’intermédiaire de l’association
A... et de la société de
production
B…
pour le compte desquelles elle avait travaillé. Le même
jugement avait également déclaré
cet agent de l’établissement
coupable
d’immixtion dans l’exercice d’une fonction publique pour avoir signé la
convention de coproduction
entre l’ECPAD et la société B…
pour la
réalisation du documentaire «
Français par le sang versé
», accomplissant
ainsi l’un des actes réservés au titulaire de cette fonction, en l’espèce celle
de directeur de l’ECPAD, délit réprimé par l’article 433
-12 du code pénal.
Pour l’ensemble de ces infra
ctions, le tribunal correctionnel avait prononcé
à son encontre une peine d’emprisonnement de dix mois avec sursis et une
amende de 10 000
€.
1-
Sur le contrat de distribution du vidéogramme relatif au
documentaire intitulé «
Harkis, histoire d’un abandon
»
L’ECPAD a
vait conclu, en février 2012, un contrat de distribution
avec l’association
A…
afin de permettre à l’établissement de vendre le
vidéogramme intitulé «
Harkis, histoire d’un abandon
», réalisé pour cette
association par
l’
épouse du responsable comm
ercial de l’ECPAD. Aux
termes de cette convention, l’association A…
était le producteur du film et
l’ECPAD son distributeur.
Il résultait de l’instruction que la conclusion de ce contrat n’a
vait
pas été soumise au visa préalable du contrôleur financier, qui avait apposé
sa signature sur le document environ deux mois après la conclusion de la
convention. La Cour a jugé que cette méconnaissance des règles du
contrôle financier applicables à l’établissement
était constitutive de
l’infraction prévue à l’article
L. 313-1 du CJF et elle a imputé cette
infraction au
directeur général adjoint de l’ECPAD,
qui avait la
responsabilité du contrat de distribution qu’il a
vait personnellement signé.
Il
disposait d’une délégation de signature très large donnée par la direct
rice
de l’établissement qui couvrait notamment toutes conventions de
production et de coproduction engageant l’établissement.
Par ailleurs, ce contrat de distribution avait été conclu en
méconnaissance des articles 6
et 1133 du code civil, dès lors qu’il é
tait
constitutif de l’infraction pénale prévue à l’article 432
-12 du code pénal relatif
à la prise illégale d’intérêts. Il résultait également de l’instruction que les
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
77
conditions financières du contrat de distribution s’écartaient de celles prévues
par la
réglementation et que l’association A… ne pouvait prétendre à
l’application du tarif «
Défense », celui-ci étant réservé par la réglementation
interne aux services et établissements relevant du ministère de la défense et
non aux personnes privées. Enfin, l
a TVA n’avait pas été collectée par
l’établissement pour être reversée au service compétent de l’État.
La Cour a jugé que l’ensemble de ces faits était constitutif de
l’infraction prévue à l’article L.
313-
4 du CJF. Pour ce qui est de l’attribution
de 60 % des recettes de distribution du vidéogramme intitulé « Harkis, histoire
d’un
abandon
» à l’association A…, de l’application à son profit du tarif
préférentiel dit « Défense » sur les prestations techniques réalisées par
l’ECPAD ainsi que de l’absence de collecte et de reversement de la TVA, la
Cour a jugé que ces faits étaient également constitutifs d’un avantage injustifié
au sens de l’article L.
313-
6 du CJF, octroyé à l’association A… et entraînant
un pr
éjudice financier pour l’ECPAD et le Trésor public.
Concernant les responsabilités, la Cour a tout d’abord imputé ces
infractions au
directeur général adjoint de l’ECPAD
et également à la
directrice de l’établissement
qui avait manqué à son devoir général
d’organisation, de contrôle et de surveillance qui s’impose à tout chef
d’établissement et qui a
vait signé le devis appliquant le tarif « Défense » à
l’association alors même qu’elle avait été alertée des risques possibles de
conflits d’intérêts.
S’agissan
t du chef du pôle commercial, poursuivi au titre des
articles L. 313-4 et L. 313-6 du CJF, bien que
n’a
yant pas signé le contrat
litigieux, il n’en
était pas moins à son initiative et il avait proposé
l’application d’un tarif préférentiel.
Toutefois, la Cour a estimé
, qu’au cas
d’espèce, compte tenu de la nature des sanctions pénales déjà prononcées
et des intérêts sociaux en jeu, elle ne pourrait pas le sanctionner au titre de
l’article L. 313
-6 précité sans méconnaître le principe
non bis in idem
. En
revanche, il y avait
lieu d’engager sa responsabilité sur le fondement de
l’article L.
313-4 du CJF.
2-
Sur le contrat de coproduction d’un documentaire consacré à la
Légion Étrangère
La
société B…
et l’ECPAD
avaient conclu une convention de
coproduction d’un vid
éogramme intitulé «
Français par le sang versé
»,
consacré à la Légion étrangère. Il résultait
de l’instruction
que cette
convention avait
été signée par le responsable commercial de l’ECPAD
alors que celui-
ci ne disposait d’aucune délégation pour conclure cet acte
au nom de son administration, et
qu’après avoir vainement sollicité auprès
de l’établissement des informations supplémentaires,
le contrôleur
financier avait refusé de viser la convention de coproduction.
78
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
La Cour a jugé que l
e fait d’avoir signé une convention sans
disposer des pouvoirs pour ce faire et en l’absence du visa préalable du
contrôleur financier était constitutif des infractions prévues aux articles
L. 313-1 et L. 313-3 du CJF.
S’agissant du chef du pôle commercial,
poursuivi au titre des
articles L. 313-1 et L. 313-3 du CJF pour avoir signé le contrat litigieux, la
Cour a estimé,
qu’au cas d’espèce, compte tenu de la na
ture des sanctions
pénales déjà prononcées et des intérêts sociaux en jeu, elle ne pourrait pas
le
sanctionner au titre de l’article L. 313
-3 précité sans méconnaître le
principe
non bis in idem
. En revanche, il y avait
lieu d’engager sa
responsabilité sur
le fondement de l’article L.
313-1 du CJF.
La Cour a également considéré que ces faits étaient imputables à
la directrice de l’établissement
qui avait manqué à son devoir général
d’organisation, de contrôle et de surveillance qui s’impose à tout chef
d’ét
ablissement en ne prenant pas les mesures appropriées pour prévenir
les graves irrégularités observées dans le service commercial et qui avaient
conduit à la signature de ce contrat irrégulier.
Elle a donc décidé d’engager
sa responsabilité sur le fondemen
t de l’article L.
313-4 du CJF.
3-
Sur le contrat de nettoyage et d’entretien des locaux et vitrerie de
l’ECPAD
Un marché formalisé à bons
de commande d’une durée d’un an,
reconductible d’année en année pour une durée maximale de quarante
-huit
mois, avait été
passé par l’ECPAD pour le nettoyage et l’entretien de ses
locaux. Il ressortait
de l’instruction que
les sous-critères de sélection
avaient été modifiés après le dépôt des offres, ce qui avait eu pour effet
d’évincer l’une des sociétés candidates, alors que celle
-ci aurait pu
apparaître comme la moins disante sans cette modification. La Cour a
rappelé que l
e fait d’avoir modifié les sous
-
critères d’attribution du contrat
de nettoyage et d’entre
tien de ses locaux avait porté atteinte au principe de
la transparence des procédures et d’égal accès des candidats à la commande
publique,
et qu’il s’agissait donc d’une
irrégularité au regard des règles de
gestion applicables à l’établissement public.
Cependant, dans les
circonstances particulières de l’espèce,
elle a estimé que cette irrégularité
ne pouvait pas être imputée au directeur général adjoint ni à la directrice
de l’établissement.
4-
Sur le contrat de passage au gaz de la production de chauffage du
site de l’ECPAD
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE
2022
79
Un marché public de rationalisation et de passage au gaz avait été
passé par l’ECPAD selon une procédure adaptée. Il a
vait été alloti en deux
lots distincts, le premier concernant la production de chauffage du site de
l’établissement et
le second étant intitulé « voirie-réseaux-divers ».
Il ressortait
de l’instruction que
l’exécution du marché s’était
traduite par un certain nombre de manquements aux règles posées par le
CCAP : retard
d’exécution
de 142 jours, absence de nettoyage des
ch
antiers, défaut de remise à l’acheteur par l’attributaire du marché
des
attestations de conformité des réseaux et des installations, des tableaux et
schémas de chaufferies, du dossier des ouvrages exécutés et du plan de
récolement des réseaux.
Au total, d
es pénalités de retard d’un montant total de
162 034,51
€ auraient dû être liquidées et ordonnancées par l’ECPAD.
La
Cour, après avoir rappelé que le pouvoir adjudicateur avait la possibilité
dans certaines circonstances de ne pas appliquer des pénalités de retard
pourtant exigibles en application du marché,
a constaté qu’en l’espèce
,
l’envoi d’une mise en demeure au prestataire confirm
ait la volonté de
l’établissement de percev
oir lesdites pénalités. Dans ces conditions, elle a
jugé que le fait de ne pas avoir liquidé et ordonnancé des pénalités de retard
était
constitutif de l’infraction prévue à l’article L. 313
-4 du
CJF et qu’il
était
également constitutif d’un avantage injustifié au sens de l’article
L. 313-6 du CJF
, octroyé par l’ECPAD à son cocontractant, et entraînant
pour l’établissement un préjudice financier.
La Cour a imputé ces infractions au directeur adjoint qui avait suivi
la passation et l’exécution du marché publ
ic de rationalisation et de passage
au gaz
, ainsi qu’à la directrice de l’ECPAD
, ordonnateur, qui avait manqué
à son devoir général d’organisation, de contrôle et de surveillance qui
s’impose à tout chef d’établissement.
IV -
Les sanctions
La directrice et le d
irecteur adjoint de l’ECPAD ont été condamnés
à une amende de 2 500
€ chacun, et le chef du pôle commercial à une
amende de 1 000
€
.
La Cour a décidé la publication intégrale de l’arrêt au
Journal
officiel
de la République française, et en version anonymisée, sur le site de
la Cour, ainsi que la mise en place pendant un mois d’un lien entre le site
de la Cour et le
Journal officiel
.
Arrêt n° 264-865 du 24 novembre 2022
Régie régionale des transports des Landes
(RRTL) - Question prioritaire
de constitutionnalité (QPC)
La QPC portait sur les articles
29 et 30 de l’ordonnance
n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité
financière des gestionnaires publics
, qui précisent la date de l’entrée en
vigueur du texte et les dispositions transitoires applicables.
Il y était soutenu que ces dispositions fixant d
es modalités d’entrée
en vigueur différée, y compris pour les mesures qui allègent le régime de
sanction, seraient inconstitutionnelles car portant atteinte au principe de
nécessité des délits et des peines garantis par la Constitution, notamment
celui prévu à l’article
8 de la Déclaration des d
roits de l’
homme et du
citoyen. Il résulterait en effet du principe constitutionnel de nécessité des
peines que le législateur ne peut différer
dans le temps l’entrée en vigueur
d’une mesure répressive plus douce.
Or, l’ordonnance ne
comporterait
aucune disposition d’entrée en vigueur particulière pour les affaires
susc
eptibles d’être
jugées par la CDBF avant la date du 1
er
janvier 2023.
La Cour a décidé de transmettre au Conseil d’État la question de la
conformité à la Constitution des articles
29 et 30 de l’ordonnance
du 23 mars 2022 et de sursoir à statuer sur le fond.
Décisions du Conseil d’État,
juge de cassation des arrêts
de la CDBF
En 2022,
le Conseil d’État a
rendu six décisions sur des pourvois en
cassation formés contre des arrêts de la CDBF.
Trois pourvois ont
fait l’objet d’
une décision d
’
admission au titre de
la procédure préalable (art. L. 822-1 du CJA)
26
. Ils se rapporten
t à l’arrêt
n° 248-767
CDC Entreprises -
Plan d’attributions gratuites d’actions
du
9 mars 2021.
Trois pourvois ont
fait l’objet d’une décision d
e non-admission au
titre de la procédure préalable (art. L. 822-1 du CJA). Ils se rapportent à
l’arrêt n° 24
5-801
Office national d’indemnisation des accidents
médicaux, des infections iatrogènes et des infections nosocomiales
(ONIAM)
du 10 décembre 2020
27
et à l’arrêt n°
249-837
Société
d’économie mixte de construction du département de l’Ain (SEMCODA)
du 26 mars 2021
28
.
Enfin, une décision de la CDBF rendue en 2022 fait l’objet d’un
pourvoi en cassation.
Il s’agit de l’arrêt n°
257-835
21
ème
conférence des
parties à la convention-cadre des Nations unies sur les changements
climatiques de 2015 à Paris (COP 21)
du 6 mai 2022.
26
Décisions ns° 452310, 452412, 452420 du 10 février 2022.
27
Décisions ns° 444958, 449498 du 10 mars 2022.
28
Décision n° 452699 du 25 avril 2022.
Activité internationale
La CDBF n’a pas eu d’activité internationale particulière en 2022.
Des membres de la CDBF ont cependant participé à différentes
missions ou initiatives menées par la Cour des comptes, soit en faveur des
Institutions supérieures de contrôle (ISC) étrangères, soit dans le cadre de
ses activités multilatérales.
Ainsi, en octobre 2022, un membre titulaire de la CDBF a effectué
une mission auprès de la Cour des comptes de Djibouti dans le cadre des
actions d’appui à la modernisation et au renforcement des capacités de cette
ISC, dans son volet relatif au contrôle juridictionnel et au fonctionnement
du service du greffe. Cette mission a permis de donner à la Cour des
comptes djiboutienne les bases pour exercer pleinement sa compétence
juridictionnelle qui pourrait intégrer, à la faveur des réformes en cours, la
discipline budgétaire et financière.
Dans le cadre du jumelage de la Cour des comptes française avec la
Cour des comptes du Sénégal, dont un important volet a trait à la
redynamisation de la fonction juridictionnelle, sous ses différentes formes,
un autre membre titulaire de la CDBF a ac
compagné l’instruction de deux
affaires dont une a déjà donné lieu à l’élaboration d’un rapport en cours
d’examen par le ministère public. D’autres actions de coopération, dans le
domaine de la responsabilité financière sont projetées : elles devraient
con
cerner, pour l’avenir proche, l’accueil d’une délégation de magistrats
sénégalais à Paris ou encore, une réflexion en profondeur sur la
conservation et la diffusion de la jurisprudence propre à la responsabilité
des gestionnaires publics.
Un membre titulaire de la CDBF a également participé au Forum
des ISC à compétence juridictionnelle organisé en marge du XXIV
ème
Congrès de l’INTOSAI, à Rio de Janeiro au Brésil, du 7 au
11 novembre 2022. Ce forum, créé il y a sept ans, réunit une quarantaine
des ISC exerçant des attributions juridictionnelles sur la responsabilité des
différents acteurs de la gestion publique. La rencontre de Rio, qui a
mobilisé une soixantaine de personnes représentant plus de vingt ISC a été
l’occasion de présenter la réforme de la respo
nsabilité des gestionnaires
publics en France qui consacre la disparition de la CDBF et les avantages
qui en sont attendus. Cette réforme, qui a également été présentée à des
délégations des ISC du Burundi, Cameroun, Madagascar, Bénin et Djibouti
en visite
d’étude à Paris, a suscité
un grand intérêt du fait que les
juridictions financières françaises restaient quasiment les seules à avoir une
Cour des comptes et une CDBF séparées.
Conclusion
Au cours de l’année 2022, la CDBF aura maintenu une activité
juridictionnelle soutenue en dépit des perspectives d’une réforme profonde
de la responsabilité des gestionnaires publics, annoncée par la loi de
finances pour 2022 et opérée
par l’ordonnance
du 23 mars 2022 relative au
régime de responsabilité financière des gestionnaires publics précitée
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2023.
S’il appartiendra aux historiens du droit et de nos institutions
d’étudier, d’analyser et de porter un jugement sur la
CDBF, la conclusion
du dernier rapport d’activité de la CDBF est déjà l’occasion de faire un
premier bilan de ces quelques 74 années qui nous séparent de la loi
n° 48-1484 du 25 septembre 1948 tendant à sanctionner les fautes de
gestion commises à l’égard de
l’État et de diverses collectivités et portant
création d’une Cour de discipline budgétaire et financière
.
L’activité d’une juridiction se mesurant d’abord au nombre de
ses
décisions, notons que la Cour aura rendu 264 arrêts depuis sa création, dont
près de 20 % au cours des cinq dernières années ce qui témoigne de son
dynamisme porté par une volonté affichée tant par le Siège que par le
Parquet de développer son activité.
Ces décisions sont l’aboutissement de
déférés, à l’origine desquels on trouve à plus de 90
% les juridictions
financières, et dont le nombre
s’élève à
698 depuis 1948. Certes, ces
chiffres restent modestes
et constituaient l’une des faiblesses souvent
relevées de la CDBF
mais ce volume d’affaires était cependant suffisant
pour construire et développer une jurisprudence solide, bien charpentée,
dans l’intérêt des justiciables et
de la gestion publique.
Et n’est
-
ce pas à l’aune de la solidité et de l’exemplar
ité de sa
jurisprudence unanimement reconnue par la doctrine et les spécialistes du
droit public financier qu’il faut juger une juridiction plus que sur ses
indicateurs d’activité
? La qualité de cette jurisprudence doit beaucoup
d’ailleurs à la compositio
n originale de la Cour décidée par le législateur
en 1948, avec un nombre égal de conseillers d’État et de conseillers maîtres
à la Cour des comptes qui ont toujours su, au cours des ans, apporter aux
délibérés leurs visions différentes et complémentaires. Il
n’est donc pas
surprenant que le législateur de 2022 ait décidé de reproduire pour partie
cette organisation
dans la composition de la Cour d’appel financière
chargée, à compter du 1
er
janvier 2023, de juger en deuxième ressort des
décisions rendues par la chambre du contentieux de la Cour des comptes.
88
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Le nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires
publics tel qu’il résulte de l’ordonnance du 23 mars 2022
précitée emprunte
nombre de ses caractéristiques à la
CDBF. Il s’agit en effet d’un régime de
type répressif qui repose sur des infractions et des sanctions définies par le
législateur. La procédure suivie qui va du déféré à l’audience est également
très proche de celle qui était mise en œuvre
devant la Cour. Ainsi, la
chambre du contentieux de la Cour des comptes, désormais chargée de ce
contentieux unifié, comme la Cour d’appel financière qui aura à connaître
des appels formés contre les décisions de la chambre du contentieux
pourront
s’appuyer, au moins pour un temps, sur la
jurisprudence de la
CDBF,
qui
s’est
patiemment
construite
depuis
1948
,
et
plus
particulièrement consolidée au cours des cinq dernières années. Il en est de
même pour le ministère public dont le rôle sera majeur dans la mise en
œuvre du nouveau régime
.
L
’heure n’est donc pas aux regrets
pour la CDBF qui aura accompli
jusqu’au
dernier jour la mission qui était la sienne, qui aura profondément
inspiré les rédacteurs de l’ordonnance du
23 mars 2022 et de ses textes
d’application et dont la jurisprudence continu
era, au moins pour un temps,
à irriguer les activités contentieuses des juridictions financières.
Le présent rapport a été présenté à la Cour des comptes le
13 janvier 2023 par M. Moscovici, Premier président de la Cour des
comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Mme Bergeal, Présidente
de la section des finances du Conseil d’État,
vice-présidente de la Cour de discipline budgétaire et financière ;
M. Yeznikian, M. Gueudar-Delahaye et Mme Escaut
, conseillers d’Etat,
Mme Vergnet, M. Geoffroy, Mme Coudurier, M. Miller, conseillers
maîtres à la Cour des comptes, membres titulaires de la Cour de discipline
budgétaire et financière ; MM. El Nouchi et Quencez, conseillers
d’État,
et
M. Rolland, conseiller maître, membres suppléants ; Mme Casas,
conseillère maître, MM. Dacosta et Seban, conseillers d’Etat, membres
titulaires, Mme Pittet, conseillère maître, membre suppléant, étant excusés.
Étaient présents et ont participé aux débats : M. Gautier, procureur
général, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière,
assisté de M. Barichard, Premier avocat général, et de M. Groper, avocat
général.
M.
Savy,
conseiller
maître
à
la
Cour
des
comptes
et
secrétaire général de la Cour de discipline budgétaire et financière, assurait
le secrétariat de la séance.
Pierre MOSCOVICI