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PREMIÈRE CHAMBRE
S2023-0028
PREMIÈRE SECTION
OBSERVATIONS DEFINITIVES
(Article R.143-11 du code des juridictions financières)
LES TAXES FONCIERES
Exercices 2016-2021
En application de l’article L. 143
-6 du code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
13, rue Cambon
75100 PARIS CEDEX 01
T +33 1 42 98 95 00
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 9 janvier 2023
LES TAXES FONCIERES
2
TABLE DES MATIÈRES
RECOMMANDATIONS
..............................................................................................
8
INTRODUCTION
.....................................................................................................
9
1
UNE RECETTE SOLIDE, AFFECTÉE AU BLOC COMMUNAL
...................
10
1.1
Une imposition foncière relativement importante en France au regard
d’autres pays européens
.................................................................................
10
1.2
Des impositions dynamiques qui reposent majoritairement sur les ménages 11
1.2.1 Des impôts anciens, fondés sur le patrimoine
.................................................
11
1.2.2 Une progression peu sensible à la conjoncture économique
...........................
13
1.2.2.1
Une ressource significative
..................................................................................
13
1.2.2.2
Un effet base significatif
......................................................................................
16
1.2.2.3
Un effet li
mité de l’évolution des taux moyens
....................................................
18
1.2.3 Des impôts pesant essentiellement sur les ménages
........................................
19
1.2.3.1
Des disparités significatives entre propriétaires
...................................................
19
1.2.3.2
Un poids de l’impôt variable selon le niveau de vie et les revenus
......................
19
1.2.3.3
Une connaissance de la répartition de l’impôt à améliorer
...................................
20
1.3
Des taxes foncières désormais principalement perçues par le bloc communal
21
1.3.1
Une ressource d’ampleur variable selon les collectivités
................................
21
1.3.2 Une des dernières ressources fiscales locales territorialisées
..........................
23
1.3.2.1
Des recettes à pouvoir de taux en diminution
.......................................................
23
1.3.2.2
Un lien distendu avec les contribuables locaux et la mise en œuvre de politiques
locales
...................................................................................................................
25
1.3.2.3
Les modalités de compen
sation de la suppression de la taxe d’habitation
...........
26
2
UNE ASSIETTE STABLE
MAIS DONT L’ETABLISS
EMENT RESTE
COMPLEXE
........................................................................................................
29
2.1
Des modalités de détermination de l’assiette restées longtemps inchangées
.29
2.1.1
Une base d’imposition stable mais qui varie selon l’affectation des locaux
... 29
2.1.1.1
Des modalités d’imposition appelées à évoluer
...................................................
29
2.1.1.2
Une valeur locative cadastrale des propriétés bâties dont l’établissement dépend
de l’affectation des locaux
....................................................................................
31
2.1.1.3
Une évaluation de la valeur locative des propriétés non bâties inchangée depuis
1961
......................................................................................................................
35
2.1.2 Une mise à jour qui, hors locaux professionnels, repose encore
majoritairement sur l’application de coefficients forfaitaires
.........................
36
2.1.2.1
Des modalités d’actualisation prévues par la loi qui n’ont été que partiellement
mises en œuvre
.....................................................................................................
36
2.1.2.2
Une évolution des valeurs locatives hors locaux professionnels qui dépend
majoritairement d’une actualisation forfaitaire annuelle
......................................
37
2.1.2.3
Des modalités de mise à jour appelées à évoluer pour la taxation des propriétés
bâties
....................................................................................................................
38
2.1.3 Un impôt en voie de modernisation
................................................................
41
2.1.3.1
La mise en œuvre de la réforme des valeurs locatives des locaux professionnels
:
un bilan difficile à établir
.....................................................................................
41
2.1.3.2
La révisi
on de la valeur locative des locaux d’habitation
: des fondations posées
mais un report à 2028
...........................................................................................
45
2.1.3.3
Anticiper les effets de
la révision de la valeur locative des locaux d’habitation par
une simulation de ses effets
..................................................................................
47
LES TAXES FONCIERES
3
2.2
La clarté de l’imposition est a
ffectée par de multiples dispositifs dont le coût
est partiellement compensé par l’État
............................................................
48
2.2.1 De nombreux mécanismes de réducti
on de l’impôt
........................................
48
2.2.2 Un coût global en hausse mais dont la reconstitution est difficile à établir
....
50
2.2.2.1
Des abattements et exonérations partiellement compensés
..................................
50
2.2.2.2
Une prise en charge des dégrèvements en nette progression
................................
53
2.2.3 Des dispositifs rendus plus complexes par la réforme de la fiscalité locale
....
55
3
UNE GESTION A AMELIORER POUR FIABILISER
L’ASSIETTE DE
L’IMPOT
..............................................................................................................
58
3.1
Une gestion complexe et dont le coût est difficile à reconstituer
...................
58
3.1.1 Une gestion qui se caractérise par sa complexité organisationnelle et
matérielle
.........................................................................................................
58
3.1.1.1
Une organisation répartie entre de nombreux services au sein de la DGFiP
........
58
3.1.1.2
Une gestion qui se caractérise par de nombreuses opérations matérielles et
........
59
3.1.2 Un coût de gestion difficile à reconstituer
.......................................................
60
3.1.2.1
Un taux d’intervention supérieur à la m
oyenne des impôts collectés
...................
60
3.1.2.2
Des modalités de calcul du taux d’intervention qui présentent plusieurs limites.
62
3.1.2.3
Une méthode qui ne permet pas de rapprochement avec les frais de gestion
.......
62
3.2
Un travail important de détermination de l’assiette
.......................................
65
3.2.1
Une actualisation de l’assiette en continu
.......................................................
66
3.2.2 Une mise à jour qui repose sur des liaisons automatisées pour les
constructions
...................................................................................................
67
3.2.2.1
La prise en compte des constructions nouvelles
...................................................
67
3.2.2.2
Un suivi des mutations qui souffre encore de retards significatifs
.......................
68
3.2.3 Davantage de traitements manuels pour les autres modifications
...................
70
3.2.4 Une gestion qui pourrait être améliorée grâce à la dématérialisation des outils
70
3.2.4.1
Une dématérialisation des déclarations foncières très partiellement mise en
.......
70
3.2.4.2
La numérisation des outils de l’administration fiscale, un autre axe de
...............
71
3.3
Une gestion de l’assiette qui nécessite des rapports fluides avec les
.............
72
3.3.1 Le rôle consultatif des commissions communales des impôts directs
............
72
3.3.2 Le suivi des délibérations des collectivités
.....................................................
73
3.3.3 Des relations appelées à se renforcer
..............................................................
74
3.3.3.1
Le déploiement progressif des conseillers aux décideurs locaux
.........................
74
3.3.3.2
Des échanges entre les collectivités et l’
État qui restent à améliorer
...................
75
3.4
Un recouvrement des taxes foncières satisfaisant mais
.................................
76
3.4.1 Des impôts recouvrés à 99,8 % deux années après leur émission
...................
76
3.4.2
Un taux qui peut s’expliquer par l’importance d
es moyens de paiement
........
78
3.4.3 Un contentieux significatif
..............................................................................
79
3.4.3.1
Un contentieux relativement important
................................................................
79
3.4.3.2
Un contentieux dont les motifs pourraient être encore mieux analysés
................
82
3.4.4 Un contrôle fiscal dont la portée est limitée
....................................................
84
ANNEXES
....................................................................................................................
88
SYNTHÈSE
LES TAXES FONCIERES
4
Issues des « quatre vieilles », les taxes foncières sur les propriétés bâties (TFPB) et non
bâties (TFNB) sont des impôts anciens, fondés sur la détention du patrimoine foncier, qui
tiennent une place importante dans la fiscalité directe locale. Destinées uniquement au bloc
communal depuis 2021, les taxes foncières sont acquittées à la fois par les professionnels et les
particuliers.
La Cour a examiné la gestion de ces taxes sur la période 2016
2021, dans un contexte
d’évolution
majeure de la fiscalité locale. Le rapport présente les caractéristiques de ces
impositions en soulignant la complexité du calcul de leur assiette, fondée sur des valeurs
locatives cadastrales anciennes et marquée par de nombreux dispositifs d’abattement et
d’exonération.
Il analyse les améliorations qui peuvent être apportées à la gestion par les
services fiscaux dans leurs relations avec les contribuables et avec les collectivités locales.
Une recette dynamique, affectée au bloc communal et reposant majoritairement sur les
ménages
En 2021, le montant total des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties
(TFPB et TFNP)
s’est élevé à 35,
3
Md€, dont l’essentiel est constitué par la TFPB.
Le rendement des deux taxes foncières est par construction peu sensible à la conjoncture
économique. Elles sont en effet fondées sur des assiettes principalement immobilières, dont les
évolutions sont
moins marquées que les variations conjoncturelles de l’activité.
Le produit des
taxes foncières a ainsi connu une augmentation régulière au cours du temps. Les taxes foncières
sont majoritairement supportées par les ménages. 32 millions de personnes physiques
propriétaires sont ainsi imposables à la taxe foncière sur le bâti, soit un impôt total d’environ
21,2
Md€. Ce montant représente 65,5
% du produit total de la taxe foncière sur le bâti. Il existe
des disparités significatives entre ménages, le poids de l’impôt variant en fonction du niveau de
vie et des revenus.
Le rendement global des taxes foncières résulte de dynamiques qui restent difficiles à
circonscrire. La ventilation des bases nettes ainsi que du produit selon le type de propriétaire
(personne physique, entreprise ou autre personne morale) permettrait de mieux appréhender les
effets des choix de politique publique sur un temps long. Elle affinerait également l’app
roche
de ces impositions classées dans la catégorie statistique des impôts pesant sur les ménages alors
qu’elles concernent dans des proportions importantes d’autres
acteurs économiques. S’agissant
des entreprises, la ventilation des contributions selon le
ur taille permettrait d’en améliorer la
connaissance.
Les taxes foncières sont désormais exclusivement perçues par le bloc communal. Leur
rendement et leur dynamisme sont variables d’un territoire à l’autre.
Dans un contexte de réformes successives de la fiscalité locale, et notamment alors que
la LFI pour 2020 a prévu une suppression définitive en
2023 de la taxe d’habitation sur les
résidences principales, les taxes foncières sont l’un des derniers leviers fisca
ux des collectivités.
Outre le fait que leur taux est maîtrisé par les communes, les taxes foncières restent parmi les
seuls impôts permettant de conserver un lien direct entre les contribuables locaux et les
collectivités. En outre, il existe un lien entre la taxation foncière et
l’
aménagement du territoire,
compétence du bloc communal.
Toutefois, l’érosion des bases fiscales
dans le cas
des locaux industriels et l’absence de
révision pour une partie de ces dernières peuven
t restreindre la marge de manœuvre des
LES TAXES FONCIERES
5
communes. Par ailleurs, les mécanismes de compensation entre collectivités prévus pour
neutraliser les effets des réformes de la fiscalité locale (notamment de la suppression de la taxe
d’habitation)
participent de la déterritorialisation des ressources dans la mesure où une partie
des impôts levés sur un territoire
bénéficie à d’autres territoires, même si cette part est limitée
à moins de 9 % du produit total des taxes.
Une révision des bases d’imposition trop souvent reportée
L’établissement du montant des taxes foncières a longtemps
reposé sur des paramètres
déterminés à partir des conditions du marché locatif datant de 1961 pour les propriétés non
bâties et
de 1970 pour les propriétés bâties. La mise à jour, qui n’a jamais donné lieu à
l’application de révisions générales, a majoritairement reposé sur l’application de coefficients
forfaitaires.
S’agissant des propriétés bâties, cette situation a généré d’importantes
incohérences
entre ces bases anciennes et leur valeur locative actuelle sur le marché, créant des inégalités
d’impositi
on, ce qui a conduit à engager la révision de la valeur locative cadastrale (VLC) des
locaux professionnels en 2017, à poser les bases d’une révision des modalités de calcul de celle
des locaux d’habitation en 2020 et à engager une révision de la valeur lo
cative des locaux
industriels en 2021.
La mise en œuvre de la réforme des
bases locatives des locaux professionnels a conduit
à définir de nouveaux paramètres d’évaluation pour 3,6 millions de locaux. Elle s’est par
ailleurs accompagnée de la mise en place de mécanismes atténuateurs destinés à éviter une
perturbation soudaine et trop forte des contributions acquittées par les propriétaires et des
recettes perçues par les collectivités. Signe de la sensibilité politique et de la difficulté technique
de ces chantiers, l
’actualisation sexennale,
qui devait intervenir au 1
er
janvier 2023 pour rester
au plus près des valeurs réelles, a cependant été reportée de deux ans par la loi de finances pour
2023 et la
révision des valeurs locatives des locaux d’habitation
, qui concerne 52,6 millions de
locaux, a, elle aussi, été décalée de deux ans, de 2026 à 2028.
C
e nouveau report dans l’actualisation de
s
bases d’imposition des logements, datant des
années 1970, fragilise les fondements des taxes foncières et nuit à l’é
quité de traitement des
contribuables.
Eu égard à la sensibilité du chantier, il apparaît nécessaire de dresser à court terme un
bilan de la révision
menée sur les locaux professionnels, afin d’en tirer des enseignements pour
celle, à venir, des locaux d
’habitation
: la Cour recommande ainsi de réaliser une évaluation
ex-
post
exhaustive de la révision des locaux professionnels, incluant les effets des mécanismes
transitoires et
l’analyse d’impact
des actualisations périodiques, tant pour les différentes
catégories de contribuables que pour les recettes des collectivités. La révision indispensable des
valeurs des locaux d’habitation devrait être préparée en donnant aux collectivités locales des
outils d’analyse et de simulation
pour leur permettre de mesure
r l’impact sur leurs recettes de
taxes foncières.
Des dispositifs d’exonération
mal suivis, mal chiffrés et partiellement compensés
Les taxes foncières se caractérisent par
de nombreux dispositifs d’abattements,
d’exonérations et de dégrèvements
: leur coût global, en hausse du fait de la réforme de
l’assiette des locaux industriels, reste toutefois difficile à reconstituer
et le suivi du nombre de
bénéficiaires concernés s’avère
déficient. Ces abattements et exonérations sont partiellement
compensés pa
r l’État. Les dispositifs d’abattements à la charge de l’État sont évalués à près de
LES TAXES FONCIERES
6
2
Md€ en 2021 (
contre seulement
113 M€ en 2016) tandis que les exonérations compensées par
l’État sont évaluées à 285 M€ (504 M€ en 2016).
Or, les documents budgétaires ne permettent
pas de distinguer précisément les compensations liées aux différents dispositifs. En particulier,
le montant des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales ne permet
pas d’isoler les informations
qui relèvent des taxes foncières.
A
lors que la prise en charge par l’État des dégrèvements a progressé
, le taux de
compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties a diminué de 8 points
depuis 2016
et ne s’élève
plus
qu’à 2 % en 2021
. Les évolutions de la fiscalité locale, avec la
suppression de la taxe d’habitation compensée par le transfert aux communes de la part
départementale de la TFPB, ont
complexifié les règles en matière de pouvoir d’abattement et
d’exonération des communes.
La compensation des exonérations de taxe foncière a cependant
été améliorée sur les nouveaux logements sociaux validés après 2021 avec une prise en charge
intégrale par l’État.
Une gestion complexe dont le coût réel
n’est pas en rapport avec les frais
déterminés
forfaitairement
La gestion des taxes foncière se caractérise par une organisation éclatée, davantage
centrée sur la distinction entre fiscalité des professionnels et celle des particuliers que sur la
nature locale de l’imposition.
Elle entraîne par ailleurs un nombre significatif d’opérations liées tant à l’établissement
de la base qu’à l’utilisation
des différentes
applications d’assiette, de recouvrement ou de
contentieux. Le
taux d’intervention
des services de la DGFiP
s’élève à
0,96 % en 2021
(422,5
M€), un niveau comparable au taux d’intervention des impôts locaux sur les
professionnels mais
supérieur au taux moyen portant sur l’ensemble les impôts (0,71 % en
2021). Il se répartit pour 0,45 % au titre de l’assiette, 0,29 % au ti
tre du recouvrement et 0,21 %
au titre du contentieux. Les données disponibles ne permettent qu’imparfaitement de
reconstituer ce taux.
Les frais de gestion, qui recouvrent à la fois
les frais d’assiette et de recouvrement et le
coût des dégrèvements et admissions en non-valeur, sont forfaitairement déterminés et évalués
à 1,8
Md€ en 202
1. A
ucun élément ne permet de s’assurer que
ce montant est bien en rapport
avec les coûts réellement engagés, plaidant ainsi pour un effort de clarification dans un souci
de transparence.
Une nécessaire amélioration de la dématérialisation et des relations entre les services de
la DGFiP et les collectivités locales
La gestion des taxes foncières se caractérise par un taux de recouvrement satisfaisant
(99,8 % à n+2), une dématérialisation significative des paiements (57 % des acquittements par
prélèvement et 25 % par paiement en ligne)
mais elle est à l’origine
d’
un contentieux encore
significatif dont les déterminants mériteraient d’être plus finement analysés.
Les travaux
relatifs à la détermination de l’assiette constituent une part significative de
la gestion des taxes foncières. Articulée autour de l’application MAJIC 3, l’actualisation de la
base des taxes combine alimentations automatisées (constructions nouvelles, mutations),
opérations de relance effectuées par l’administration et manipulation de milliers de déclarations
papiers.
La
numérisation
des
outils
de
contrôle,
qui
s’appuient
sur
des
outils
expérimentaux innovants comme la dématérialisation des déclarations, pourrait permettre
d’améliorer les opérations de gestion mais reste encore
embryonnaire.
LES TAXES FONCIERES
7
La fiabilisation
de l’assiette appelle également un renforcement des échanges avec les
collectivités locales. Au-delà des échéances régulières liées à la détermination des bases et des
taux, il importe de fluidifier les relations
des services de l’État
avec les collectivités dans une
optique de fiabilisation des informations. La montée en puissance des conseillers aux décideurs
locaux au sein des services fiscaux déconcentrés
ainsi que la mise en place d’une plateforme
d’échanges
pourraient contribuer à atteindre cet objectif.
LES TAXES FONCIERES
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
:
(DGFiP) Fournir aux décideurs locaux des informations statistiques
précises sur la nature des contribuables assujettis aux taxes foncières dans leur commune
(particuliers, entreprises, taille de l’entreprise le cas échéant…)
.
Recommandation n° 2 :
(DGFiP) Dans la perspective de la révision des valeurs locatives des
locaux d’habitation
:
- produire en 2024 un
bilan de la mise en œuvre de la révision
des valeurs locatives des locaux
professionnels intégrant les effets attendus
de l’actualisation sexennale de 2025
et précisant ses
conséquences sur les ressources des collectivités locales et les impacts sur les différentes
catégories de contribuables ;
- apporter aux décideurs locaux les
outils d’analyse et de simulation permettant d’apprécier
l’impact de cette réforme sur les produits attendus de taxe foncière
.
Recommandation n° 3 :
(DGFiP, DLF) Publier annuellement le rapport relatif au coût des
mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux
prévu à l’article 33 de la loi de
finances pour 2017
et rendre compte de manière détaillée de la ventilation de l’ensemble des
dégrèvements
à la charge de l’État au titre des deux taxes foncières.
Recommandation n° 4 :
(DGFiP) Établir avec précision les coûts de gestion supportés par
l’État au titre de la TFPB et de la TFNB et ajuster en conséquence les montants
des frais de
gestion acquittés par les contribuables.
Recommandation n° 5 :
(DGFiP)
Accélérer la prise en compte des mutations afin de fiabiliser
le fichier des assujettis aux taxes foncières.
Recommandation n° 6 :
(DGFiP) Poursuivre la dématérialisation des déclarations foncières et
la numérisation des outils à la disposition de la DGFiP pour actualiser plus rapidement les bases
d’imposition.
LES TAXES FONCIERES
9
INTRODUCTION
Issues des « quatre vieilles », les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties
constituent un pilier important de la fiscalité locale directe et des finances locales.
Destinées, depuis 2021, uniquement au bloc communal, les taxes foncières sur les
propriétés bâties et non bâties (TFPB et TFNB)
, qui relèvent d’une fiscalité de détention du
patrimoine foncier, sont acquittées à la fois par les professionnels et les particuliers. Ces impôts,
dont les taux peuvent être modulés par les collectivités locales, sont calculés à partir de la valeur
locative cadastrale (VLC) des biens.
La gestion des taxes foncières, particulièrement de la TFPB, s’inscrit par ailleurs dans
un contexte d’évolution de la fiscalité locale depuis 2017
,
avec la mise en œuvre d
e la révision
de la VLC pour les locaux à usage professionnel, la suppression progressive de la taxe
d’habitation
et le transfert de la part départementale de la TFPB aux communes. Plus
récemment, les paramètres de calcul des bases foncières des locaux industriels ont été redéfinis
à l’occasion de la mise en œuvre de la réduction des impôts de production.
Enfin, la révision
des valeurs locatives cadastrales des locaux d
habitation, programmée pour 2026, a été décalée
à 2028 par la loi de finances pour 2023.
Alors que la refonte de la fiscalité locale s’est traduite par un accroissement des
prélèvements sur recettes de l’État et l’affectation d’une fraction de TVA,
les collectivités
conservent un pouvoir de taux sur les taxes foncières, qui revêtent de ce fait une importance
particulière et permettent aux collectivités de maintenir, un lien avec le contribuable local.
Atteignant 35 Md€ en 2021
à raison de 34 Md€ pour la TFPB et 1 Md€ pour la TFNB, les taxes
foncières ont représenté cette année-là 54 % des recettes fiscales directes des collectivités
locales
1
.
Le présent rapport, qui porte sur la période 2016-
2021, s’attache d’abord à présenter les
principales caractéristiques d’une imposition au rendement particulièrement dynamique (I). Il
aborde également la complexité du
calcul de l’assiette, variable selon les propriétés,
ainsi que
celle d’un régime marqué
par la multiplicité des abattements, exonérations ou dégrèvements
(II). Alors que le taux de recouvrement est satisfaisant, la gestion des taxes foncières, en voie
de modernisation, exige
encore un grand nombre d’opérations manuelles et se concentre sur la
fiabilisation des bases (III).
1
Les recettes fiscales comprenant la taxe d’habitation (2
759
M€), la taxe d’habitation sur les logements vacants
(82
M€), la TFPB (34
298
M€), l’effet des coefficients correcteurs issus de la mise en œuvre de la réforme de la
TH (581
M€), la TFNB (1 116 M€), la cotisation foncière des entreprises (CFE à
6 853
M€), la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises (CVAE à 9
639 M€), l’imposition forfaitaires des entreprises de réseaux (IFER à
1
647 M€), la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM à 794 M€), la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères (TEOM à 7
432 M€) et les taxes annexes (GEMAPI et TASA pour 352 M€). Source
: bulletin
d’information statistique n°164 de la DGCL.
LES TAXES FONCIERES
10
1
UNE RECETTE SOLIDE, AFFECTÉE AU BLOC COMMUNAL
1.1
Une imposition foncière relativement importante en France au regard
d’autr
es pays européens
La plupart des autres pays européens ont mis en place une imposition sur le patrimoine
foncier dont la part au regard de l’imposition du patrimoine varie entre 35
% (Allemagne) et
77 % (Royaume-
Uni). En France l’impôt foncier représente 6
0
% de l’imposition sur le
patrimoine. En valeur absolue, le Royaume-
Uni présente le rendement d’impôt foncier le plus
élevé (62,7 Md€ en 2020), suivi par la France (54,8 Md€ en 2020) loin devant la Suède
(34,2
Md€), l’Italie (21,3 Md€), l’Allemagne (14,7
Md€) et l’Espagne (12,9
Md€).
Graphique n° 1 :
Composition de l’imposition sur le patrimoine dans quelques pays européens
(année 2020, en % du total des impôts sur le patrimoine)
Source
: Statistiques de l’OCDE
Lecture : en France, les impôts fonciers représentent 60 % du total des impôts sur le patrimoine et les impôts
fonciers payés par les ménages représentent 43% du total des impôts sur le patrimoine.
NB : les impôts sur le patrimoine recouvrent à la fois des impôts portant sur le stock et sur les revenus du
patrimoine.
La France est le pays dans lequel l’imposition foncière
repose le plus largement sur les
ménages : 72 % des impôts fonciers sont acquittés par les ménages, contre 40 % en Allemagne
ou 61 % au Royaume-Uni (
cf
. graphique n°2).
35%
39%
47%
60%
77%
72%
52%
14%
26%
43%
47%
34%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Allemagne
Belgique
Espagne
France
Royaume-Uni
Suède
Italie
Impôts fonciers
Impôts fonciers acquittés par les ménages
LES TAXES FONCIERES
11
Graphique n° 2 :
Proportion des impôts fonciers acquittés par les ménages dans le total des impôts
fonciers (en %)
Source
: Statistiques de l’OCDE
Lecture : en France, 72 % des impôts fonciers sont acquittés par les ménages
Dans la majorité des cas, cet impôt est perçu par les communes. Selon les cas, la taxe
peut être assise sur la valeur locative, la valeur cadastrale ou la valeur vénale du bien (
cf
.
annexe 6).
1.2
Des impositions dynamiques qui reposent majoritairement sur les
ménages
1.2.1
Des impôts anciens, fondés sur le patrimoine
Les taxes foncières sont issues des contributions directes (dites « quatre vieilles »),
établies sous la Révolution française à partir de 1791
2
.
Il s’agissait alors d’impôts d’État,
auxquels s
ajoutaient des centimes additionnels au profit des communes. Lors de la création,
en 1914, de l
impôt sur le revenu, ces taxes sont devenues des impôts exclusivement locaux.
La contribution foncière a ainsi donné naissance en 1914 et 1917 aux contributions foncières
bâtie et non bâtie.
2
Trois de ces contributions ont été établies dès 1791 : la contribution foncière, portant sur tous les terrains ; la
contribution personnelle et mobilière, portant sur tous les revenus qui ne sont pas tirés du commerce ou de la terre
(rente, industrie) ; la contribution de la patente, qui taxe les professions selon des signes extérieurs. La contribution
sur les portes et fenêtres a quant à elle été mise en place en 1798.
LES TAXES FONCIERES
12
En 1974, la mise en œuvre de la réforme de la
fiscalité directe, prévue par l’ordonnance
n° 59-108 du 7 janvier 1959
3
, a remplacé ces contributions par les taxes foncières sur les
propriétés bâties et non bâties (la contribution mobilière se transformant en 1974 en taxe
d
habitation et la taxe professionnelle remplaçant en 1976 la contribution de la patente).
Les taxes foncières sur les propriétés bâties (TFPB) et non bâties (TFNB) sont dues par
les propriétaires d
immeubles ou de terrains, quelle qu
en soit l
utilisation (à titre d
habitation
ou professionnel).
Les deux taxes foncières sont classées par l’Insee parmi les impôts de
production, ce qui apparaît logique s’agissant des locaux professionnels ou industriels
mais est
plus contestable s’agissant des habitations
: dans ce cas, la taxe foncière est supposée
s’appliquer au «
service de production de logement
». Dans le débat sur l’allègement des impôts
de production et les comparaisons internationales en la matière, cette convention conduit à
majorer le poids des impôts de production pesant sur la compétitivité des entreprises.
Au cours des 15 dernières années, la fiscalité directe locale a été affectée par des
réformes de grande ampleur. En 2010, la taxe professionnelle a été remplacée par trois
nouveaux prélèvements : la cotisation foncière des entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE) et l’
impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER). La
taxe d’habitation fait quant à elle l’objet d’une suppression progressive depuis 201
8
, s’agissant
des résidences principales. Les taxes foncières apparaissent ainsi comme les dernières des
« quatre vieilles » issues de la Révolution française.
Le calcul d
u montant de ces taxes résulte principalement de l’application d’un taux à
une base, fonction de la valeur locative, qui dépend du bien immobilier. Au titre des frais
courants supportés par le propriétaire de ce bien (assurance, frais de gestion, amortissement,
entretien et réparation), un abattement de 50 % pour le bâti et de 20 % pour le non bâti est
appliqué aux valeurs locatives pour la détermination
de l’assiette fiscale
.
Les biens soumis à ces impôts sont recensés aux articles 1380, 1381 et 1393 du code
général des impôts (CGI). S’agissant de la TFPB, une
propriété doit remplir les deux conditions
suivantes pour être imposable : être fixée au sol (avec impossibilité de la déplacer sans la
démolir) et présenter le caractère de véritable bâtiment, y compris les aménagements faisant
corps avec elle. Les principaux biens imposables sont donc les suivants :
-
habitation (maison ou appartement) ;
-
parking ;
-
sol des bâtiments et terrains formant une dépendance indispensable et immédiate d
une
construction ;
-
bateau utilisé en un point fixe et aménagé pour l
habitation, le commerce ou l
industrie ;
-
bâtiment commercial, industriel ou professionnel ;
-
installation industrielle ou commerciale (hangar, atelier, cuve, etc.) ;
3
Son entrée en vigueur était liée notamment à la réalisation d'une révision générale des évaluations des propriétés
bâties. Cette révision achevée, la loi n° 73-1229 du 31 décembre 1973 a fixé au 1er janvier 1974 l'entrée en vigueur
des dispositions de l'ordonnance précitée ainsi que la date d'application des résultats de la révision des évaluations
des propriétés bâties.
LES TAXES FONCIERES
13
-
terrain à usage commercial ou industriel ou utilisé, dans certaines conditions, pour la
publicité.
En revanche, les baraquements mobiles et les caravanes sont exonérés, sauf s
ils sont fixés par
des attaches en maçonnerie.
En outre, les collectivités territoriales et, dans certains cas, les syndicats et les
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent percevoir des
taxes annexes ou additionnelles aux taxes foncières. Il s
agit de :
-
la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (article 1519 I du
CGI) ;
-
la
taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) (article 1520 du CGI)
;
-
la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
(GEMAPI) article 1530 bis du CGI) ;
-
la taxe additionnelle spéciale annuelle (TASA), au profit de la région Ile de France
(article 1599quater D du CGI).
Certains établissements publics ou organismes divers perçoivent également des taxes
additionnelles : la taxe pour frais de chambre d
agriculture (adossée à la TFNB) et des taxes
spéciales d
équipement.
1.2.2
Une progression peu sensible à la conjoncture économique
1.2.2.1
Une ressource significative
En 2021, le montant total de la taxe foncière sur les propriétés bâties et des taxes annexes
qui lui sont attachées (notamment la
TEOM) s’
est élevé à 43,6
Md€
, dont 35,3
Md€
pour la
TFPB proprement dite.
LES TAXES FONCIERES
14
Graphique n° 3 :
Montants de la TFPB et TFNB (en Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après les fichiers de recensement des éléments d’imposition
(DGFiP) (hors taxes
additionnelles).
Le rendement des deux taxes foncières, assis sur les valeurs locatives cadastrales, est
par construction peu sensible à la conjoncture économique. Elles sont en effet fondées sur des
assiettes dont les évolutions sont relativement stables dans le temps. À cet égard, dans un
contexte de refonte de la fiscalité
locale, elles sont aujourd’hui l’un des derniers leviers fiscaux
des collectivités qui peuvent agir sur le produit d’imposition en modifiant les taux.
À
l’exception de l’année 2021, marquée par la réforme de l’imposition des locaux industriels, le
produit des taxes foncières a ainsi connu une augmentation régulière, de 2,5 % par an en
moyenne entre 2016 et 2020 pour la TFPB et de 1,4 % en moyenne pour la TFNB, du fait des
mises à jour annuelles et de
l’évolution du nombre d’articles au rôle (
+1,1 % en moyenne
annuelle pour la TFPB, + 0,1 % pour la TFPB).
Tableau n° 1 :
Évolution du
nombre d’articles au rôle des taxes foncières (en millions)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2016 - 2021
TFPB
26,28
26,58
26,87
27,16
27,42
27,71
+ 5,4 %
TFNB
14,56
14,57
14,59
14,62
14,62
14,60
+0,3 %
Source : REI :
fichiers de recensement des éléments d’imposition
(DGFiP)
Le rendement des taxes foncières se caractérise par des disparités significatives. En
2021, les communes pour lesquelles le rendement est inférieur au rendement moyen (0,93
M€)
représentent 87 % des communes. Ces dernières ont perçu un produit cumulé de 5,2
Md€, soit
31,95
32,74
33,64
34,54
35,28
34,31
0,97
0,97
0,99
1,01
1,02
1,03
32,92
33,71
34,63
35,55
36,30
35,34
25,00
27,00
29,00
31,00
33,00
35,00
37,00
2016
2017
2018
2019
2020
2021
TFPB
TFNB
Total TFPB + TFNB
LES TAXES FONCIERES
15
16,1 % du montant total. Les cent communes pour lesquelles le rendement est le plus élevé
concentrent 25,7 % du produit total perçu, soit 8,3 Md€.
Les évolutions du rendement de la taxe foncière sur les cinq dernières années présentent
également des disparités importantes entre les départements.
L’évolution du rendement moyen de la TFPB par département s’établit à +11
% entre
2016 et 2021. 20 départements se caractérisent par une hausse comprise entre 1 % et 5 %, 23
par une augmentation de 6 % à 10 %. Les hausses les plus importantes concernent les
départements de l’Ariège (65 %), des Hautes
-Alpes (61 %), du Territoire de Belfort (50 %), des
Alpes de Haute-Provence (49 %) et du Gers (47 %).
A contrario
, 14 départements se distinguent
par une diminution du rendement variant de 1 % (Somme, Allier) à 40 % (La Réunion).
Carte n° 1 :
Évolution du produit de la TFPB par département entre 2016 et 2021 (en %)
Source : Cour des Comptes, données DGFiP
S’agissant de la TFNB, si quelques départements se caractérisent par une diminution du
rendement, 26 d’entre eux enregistrent une progression allant de 0,2
% à 4,8 % et 37 de 5,1 %
à 10 % Les hausses les plus significatives concernent les départements des Alpes de Haute-
Provence (+40 %), des Hauts-de-Seine (+31 %), de la Meurthe-et-Moselle (+30 %), des
Hautes-Pyrénées (28
%), de l’Ardèche (27
%) et de l’Aisne (20
%).
LES TAXES FONCIERES
16
Carte n° 2 :
Évolution du produit de la TFNB par département entre 2016 et 2021 (en %)
Source : Cour des Comptes, données DGFiP
1.2.2.2
Un effet base significatif
La hausse de la TFPB entre 2016 et 2020 (+10,4
%) s’explique pour l’essentiel par
l’évolution des bases taxables (+9,1
% pour le périmètre des communes et +26,4 % pour les
groupements intercommunaux à fiscalité propre). L’effet lié à l’évolution des bases résulte de
plusieurs facteurs : mesures législatives, effet volume (du fait des nouvelles constructions) et
des revalorisations décidées pour tenir compte de l’érosion monétaire et de l’évolution des
LES TAXES FONCIERES
17
loyers (
cf. infra
).
Pour les communes, l’évolution
4
des bases s’établit à +2,2
% en moyenne
annuelle entre 2016 et 2020. Cette augmentation résulte d’un effet volume (+
1,1 % en
moyenne) et d’un effet «
revalorisations » (+ 1,1
% en moyenne). Depuis 2018, l’article 1518
bis
du CGI prévoit en effet
que les valeurs locatives cadastrales font l’objet d’une revalorisation
forfaitaire annuelle, indexée sur l’évolution annuelle de l’indice des prix à la consommation
harmonisée (IPCH)
5
(auparavant, la revalorisation était
fixée à l’issue des
débats parlementaires
portant sur le projet de loi de finances). La hausse forfaitaire des valeurs locatives devrait se
poursuivre. Après 3,4
% d’augmentation
en 2022
, l’augmentation prévue en LFI
pour 2023 sera
ainsi de +7,1 %.
La hausse du rendement de la TFNB entre 2016 et 2020, bien que moins élevée, se
caractérise par un effet base significatif (+0,9
% en moyenne pour l’ensemble des collectivités)
quasi-exclusivement tiré par les revalorisations forfaitaires (+0,8
% en moyenne), l’effet
volume représentant une hausse moyenne de 0,1 %.
La croissance régulière, pour les communes et les groupements à fiscalité propre, des
bases des taxes foncières font ainsi des taxes foncières une ressource privilégiée pour les
collectivités (
cf.
tableau ci-
après). L’évolution des bas
es par niveau de collectivité en 2021
s’explique par le transfert
aux communes de la part départementale de la TFPB.
Tableau n° 2 :
Évolution des bases nettes
6
relatives aux taxes foncières par collectivité (en M€)
2016
2017
2018
2019
2020
Évolution annuelle
moyenne 2016 -
2020
2021
TFNB
communes
1 961
1 969
1 986
2 027
2 051
+1,1 %
2 056
syndicats de
communes
143
141
111
113
112
-6 %
113
groupements à
fiscalité propre
1 900
1 901
1 921
1 957
1 981
+1,1 %
1 986
TFPB
communes
86 896
88 399
90 325
92 769
94 839
+2,2 %
90 933
syndicats de
communes
10 959
10 629
9 465
9 662
9 093
-4,6 %
8 972
groupements à
fiscalité propre
46 390
52 068
55 044
57 135
58 656
+6,0 %
57 502
départements
83 591
85 038
86 900
81 555
83 414
-0,1 %
-
Source : Cour des
comptes, d’après les fichiers de recensement des éléments d’imposition
(DGFiP).
4
Les bases intégrées à ce calcul sont celles qui génèrent une recette (i.e. : les bases associées à un taux nul ne sont
pas intégrées).
5
Indice des prix permettant des comparer la situation des États de l’Union européenne.
6
Les bases intégrées à ce calcul sont celles qui génèrent une recette (i.e. : les bases associées à un taux nul ne sont
pas intégrées).
LES TAXES FONCIERES
18
1.2.2.3
Un effet limité de l’évolution des taux moyens
Une part moins significative (environ 20
%) de l’accroissement du rendement des taxes
foncières est liée à l’évolution des taux.
Les évolutions annuelles des taux sont en effet assez
limitées, notamment par le mécanisme de liaison des taux existant entre les différentes taxes
locales. Par ailleurs, les taux de taxes foncières sont peu utilisés par les communes comme un
outil incitat
if pour favoriser l’implantation de ménages ou d’entreprises sur leur territoire (bien
que les mouvements de taux puissent être corrélés au cycle électoral).
Le taux moyen de la TFPB toutes collectivités confondues a augmenté de façon plus
significative en 2021 (+0,5 point
). S’agissant plus spécifiquement des communes, ces dernières
ont vu leur taux de TFPB augmenter fortement du fait du transfert de la part départementale des
taxes foncières, désormais intégrée à la part communale. Cette hausse des taux se poursuit en
2022, notamment dans les communes de plus de 100 000 habitants et leurs groupements
7
:
toutes collectivités confondues le taux moyen ne progresse toutefois que de 0,4 % en 2022 grâce
à la dynamique des bases qui devrait rester soutenue en 2023.
Tableau n° 3 :
Évolution du taux moyen
8
, par type de collectivités
,
des taxes foncières
2016
2017
2018
2019
2020
2021
TFNB
toutes collectivités
49,3 %
49,4 %
49,7%
49,7 %
49,8 %
50,2 %
Évolution annuelle (en point)
-
+0,2
+0,2
+0,1
+0,1
+0,4
Communes
41,8 %
41,9 %
42,1 %
42,1 %
42,1 %
42,3 %
Syndicats de communes
3,5 %
3,5 %
3,8 %
3,6 %
3,7 %
5,8 %
Groupements à fiscalité propre
7,5 %
7,5 %
7,6 %
7,6 %
7,7 %
7,8 %
TFPB
toutes collectivités
36,8 %
37,0 %
37,2 %
37,2 %
37,2 %
37,7 %
Évolution annuelle (en point)
-
+0,3
+0,2
+0,0
+0,0
+0,5
Communes
19,3%
19,3 %
19,4 %
19,8 %
19,8 %
35,6 %
Syndicats de communes
1,0 %
1,0 %
1,0 %
1,0 %
1,0 %
1,5 %
Groupements à fiscalité propre
3,3 %
3,1 %
3,2 %
3,2 %
3,3 %
3,1 %
Départements
16,2 %
16,4 %
16,4 %
17,5 %
17,4 %
-
Source
: Cour des comptes d’après les fichiers de recensement des éléments d’imposition
(DGFiP).
7
Source : Cabinet Finances et stratégies locales, étude annuelle, mai 2022.
8
Le taux moyen par type de collectivités étant défini comme le rapport entre la somme des montants nets perçus
par ces collectivités et la somme des bases nettes fixées par ces collectivités, sauf pour les taux moyens « TFNB
toutes collectivités » et « TFPB
toutes collectivités » définis comme le rapport entre la somme des montants nets
des taxes de toutes les collectivités et la somme des bases nettes des seules communes.
LES TAXES FONCIERES
19
1.2.3
Des impôts pesant essentiellement sur les ménages
La charge des taxes foncières repose essentiellement sur les ménages. 32 millions de
personnes physiques propriétaires sont imposables à la TFP,
soit un impôt total d’environ
21,2
Md€
. Ce montant a progressé de 13 % entre 2016 et 2021. Il représente 65,5 % du produit
total de la taxe foncière sur le bâti (le reste étant dû par des personnes morales). La part des
ménages, stable entre 2016 et 2020, a augmenté de 7 points à la suite de la réforme de 2021,
qui réduit l’imposition des locaux industriels (
cf. infra
). 76 % du montant de la TFNB est quant
à lui acquitté par les personnes physiques en 2021, une proportion en léger retrait par rapport à
2016.
1.2.3.1
Des disparités significatives entre propriétaires
Un propriétaire est imposé en moyenne à hauteur de 849
sur l
ensemble de ses
propriétés. La taxe foncière moyenne à verser pour un local détenu par des personnes physiques
s
élève à 694
€ en 2021, contre 680
€ en 2020, tous types de locaux confondus, soit une hausse
de 2,1 %
9
.
Il existe toutefois des disparités importantes entre propriétaires. Près de six propriétaires
sur dix ne possèdent qu
une seule propriété, pour un montant moyen de taxe foncière de 525
(en hausse de 3,2 % entre 2020 et 2021) et deux propriétaires sur dix en possèdent deux, pour
un montant moyen de taxe foncière sur l
ensemble des propriétés de 807
€ (+
2,9 %). Les
propriétaires restants, environ deux sur dix, possédant au moins trois propriétés, sont imposés
à hauteur de 1 642
€ (+
2,2 %) et représentent presque la moitié du montant total de taxe
foncière sur le bâti dû par les personnes physiques.
Une étude
de l’I
nsee de 2021
10
indique que l
e taux d’effort de la taxe
foncière, défini
comme la part moyenne de la taxe foncière dans le revenu disponible des ménages redevables
de cet impôt, varie également en fonction du lieu de résidence des ménages. Ce taux est proche
de 2
% dans l’ouest de la
France
(Bretagne, Pays de la Loire) et dans l’est de la France (Grand
-
Est), mais supérieur à 3 % dans le sud-ouest et sur le pourtour méditerranéen (notamment région
Occitanie). Les écarts entre contribuables dépendent aussi de la zone où est située la propriété,
et, dans un même secteur, de facteurs variés comme l’année de construction du bien, son état,
la présence ou non de travaux d’amélioration (ces derniers n’étant pas systématiquement
déclarés par le contribuable).
1.2.3.2
Un poids de l’impôt variable selon le niveau de vie et les revenus
L’étude de l’I
nsee précitée montre que les taxes foncières sont des impôts globalement
progressifs en fonction du niveau de vie. Toutefois, la propriété immobilière est concentrée
9
Source : Bulletin statistique de la DGFiP
Juin 2022
10
Et pour quelques appartements de plus : Étude de la propriété immobilière des ménages et du profil redistributif
de la taxe foncière
, M. André et O. Meslin, INSEE Novembre 2021
LES TAXES FONCIERES
20
chez les ménages les plus aisés, et la part de ménages propriétaires (donc imposables à la taxe
foncière) est plus faible chez les ménages modestes. En rapportant la taxe foncière au revenu
disponible des seuls ménages imposables, le constat est inversé. La part de la taxe foncière dans
le revenu disponible des ménages imposables décroît ainsi en fonction du niveau de vie, en
particulier pour les premiers déciles. Elle se stabilise ensuite entre 2 et 3 %, avant de diminuer
à nouveau pour les 5 % de redevables les plus aisés.
Graphique n° 4 :
Part de la taxe foncière dans le revenu disponible des ménages en fonction des
centiles de revenu
Source :
INSEE
(Par
souci
de
lisibilité,
les
deux
premiers
centièmes
de
la
distribution
des
niveaux de vie ne sont pas représentés)
1.2.3.3
Une conna
issance de la répartition de l’impôt à améliorer
Le rendement global des taxes foncières résulte de dynamiques qui restent difficiles à
circonscrire.
La ventilation des bases nettes ainsi que du produit des taxes foncières selon le type de
propriétaire (personne physique, entreprise ou autre personne morale) permettrait de mieux
appréhender les effets des choix de politique publique sur un temps long, particulièrement
l’abattement de 50 % de la valeur locative des locaux industriels. Elle affinerait égalem
ent
l’approche de ces impositions classées dans la catégorie statistique des impôts pesant sur les
ménages alors qu’elles concernent des acteurs économiques distincts.
S’agissant des entreprises, la ventilation des contributions selon leur taille permettra
it
d’en améliorer la connaissance. La DGFiP n’est pas en mesure de procéder à cette ventilation
pour l’ensemble des entreprises redevables de la TFPB. La connaissance du SIREN de
l’entreprise n’étant pas indispensable à la taxation, cette ventilation ne pe
ut être connue que
LES TAXES FONCIERES
21
pour près de 60 % du montant versé par les entreprises, ce qui ne permet pas de conclure à une
charge de l’imposition pesant majoritairement sur les petites et moyennes entreprises
(
cf
. annexe n° 4).
Au niveau local, la DGFiP indique transmettre aux collectivités la documentation
cadastrale et les rôles d’imposition des taxes foncières permettant aux observatoires fiscaux
d’analyser la typologie des redevables. La Cour a cependant constaté un besoin des
représentants des collectivités loc
ales de disposer de davantage d’information et elle
recommande donc à la DGFiP de fournir des informations statistiques plus précises sur la nature
des contribuables assujettis (particuliers, entreprises et taille de l’entreprise…).
Recommandation n° 1.
(DGFiP) Fournir aux décideurs locaux des informations
statistiques précises sur la nature des contribuables assujettis aux taxes foncières dans
leur commune (particuliers, entreprises, taille de l’entreprise le cas échéant…).
1.3
Des taxes foncières désormais principalement perçues par le bloc
communal
1.3.1
Une ressource d’ampleur variable selon les
collectivités
En 2021, les recettes de fonctionnement
des collectivités locales s’élèvent à 216 Md€
dont 118,5
Md€ pour le
bloc communal. Au sein de ces recettes, les ressources tirées de la
fiscalité locale représentent 65,5
Md€. À l’
issue des dernières réformes fiscales, la TFPB
constitue la première recette fiscale (34 Md€ environ) des communes et des EPCI, à la suite de
l
affectation au bloc communal de la part départementale de la TFPB. Ainsi, les impôts locaux
reposant sur une base foncière (TFPB, TFNB, CFE, CVAE et TEOM) représentent près des
deux tiers des ressources fiscales du bloc communal (55
Md€ environ).
Aux taxes foncières s’ajoutent un certain nombre de taxes additionnelles o
u annexes,
dont le produit s’élève à 8,2
Md€ en 2021 (dont 7,4
Md€ pour la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères).
D’un territoire à l’autre, le produit de la taxe foncière est toutefois très variable
: pour
la TFPB, ce montant variait entre 14
M€ (Mayo
tte) à 1,06 Md
€ (Paris) en 2021.
LES TAXES FONCIERES
22
Carte n° 3 :
Produit de la TFPB par département en 2021 (M€)
Source : Cour des Comptes, données DGFiP
Au sein des circonscriptions administratives, des variations importantes peuvent être
distinguées. Le rendement de la TFPB de la région Île-de-France représente ainsi 6,9
Md€ pour
1 268 communes mais 50,1 % du produit est acquitté dans seulement 4,9 % des communes, la
première d’entre elle étant la ville de Paris. Au sein des départements, une concentration
similaire peut également être soulignée. Dans celui des Yvelines, 50,4 % du produit est perçu
par 7,3 % des communes, qui sont en totalité des communes urbaines. Au niveau national, le
montant par propriété
s’établit en moyenne à 1
238
€ toutes collectivités confondues,
bien que
variant de 595
à 4 528
selon les communes ;
61 % d’entre elles
perçoivent un montant par
article en deçà de cette moyenne (
cf
. annexe n° 5).
Le constat est similaire pour la TFNB,
le classement des départements n’étant toutefois
pas identique. Les montants perçus varient ainsi entre 0,3
M€ (Haute Corse) et 25,5
M€
(département du Nord).
LES TAXES FONCIERES
23
Carte n° 4 :
Produit de la TFNB par département en 20
21 (M€)
Source
: Cour des Comptes, d’après données DGFiP
Le produit de la TFNB est également concentré sur un nombre réduit de communes mais
de manière moins prononcée. Par exemple, le rendement de la région Île-de-
France s’établit à
47,4
M€
, la moitié de cette somme étant perçue par 16,7 % des communes. On observe la même
proportion pour le département des Yvelines, pour lequel 50 % du produit est perçu par 18 %
des communes. Dans le même département, le rendement moyen par article s’établit
à 69
€,
61 % des communes se distinguant par un rendement moyen inférieur à ce niveau (
cf
. annexe
n° 5).
1.3.2
Une des dernières ressources fiscales locales territorialisées
1.3.2.1
Des recettes à pouvoir de taux en diminution
Les collectivités territoriales disposent de compétences diverses selon les impôts. Ces
dernières s’inscrivent dans le cadre fixé par la Constitution qui, aux termes l’article 34, réserve
à la loi « [la fixation des règles]
concernant :
l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement
des impositions de toutes natures
». Toutefois, depuis 2003, l’article 72
-2 prévoit que la loi peut
LES TAXES FONCIERES
24
autoriser les collectivités territoriales à «
fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle
détermine
». Dans le cas de la taxe foncière, les collectivités di
sposent d’un pouvoir de taux,
qui est toutefois encadré. Les collectivités peuvent aussi intervenir au niveau de l’assiette, pour
réduire ou augmenter la charge (par exemple, majoration de la valeur des terrains constructibles
à la taxe foncière des propri
étés non bâties). Elles peuvent décider d’exonérations temporaires
(constructions nouvelles pour la taxe foncière) ou d’exonérations liées à certaines activités.
La taxe foncière est l’un d
es derniers impôts dont le taux est maîtrisé par les communes.
Avant
les réformes de la taxe professionnelle et de la taxe d’habitation
, les augmentations liées
entre les taux des taxes locales constituaient un frein politique aux variations de taux : ainsi , si
une collectivité décidait d’a
ugmenter le taux de la taxe professionnelle pour les entreprises, il
fallait augmenter les taux des taxes pour les ménages et réciproquement) Aujourd
hui, les taxes
foncières sont devenues l
impôt « pivot » sur lequel sont assis les autres taxes locales et par
rapport auxquelles sont fixés les autres taux.
Des quatre impôts directs locaux historiques à pouvoir de taux, seuls restent ainsi à la
main des collectivités les taxes foncières, la
taxe d’habitation sur les résidences secondaires
, la
taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) et la cotisation foncière des entreprises (CFE),
dont 1,75
Md€
a été supprimé dans le cadre du plan de relance. Le poids des impôts à pouvoir
de taux a ainsi baissé significativement dans l’ensemble des recettes
fiscales des collectivités.
Les régions puis les départements ont été successivement concernés par ce remplacement de la
fiscalité à pouvoir de taux par des transferts de recettes fiscales de l’État.
Graphique n° 5 :
Évolution de la part des recettes fiscales à pouvoir de taux et des « quatre vieilles »
dans les recettes fiscales des collectivités
Source : Regard sur la fiscalité locale 1986-2018
La Banque Postale (2019) pour les données 1986 et 2018 ;
Observatoire des finances et de la gestion locales pour 2021.
Dans un contexte de réforme de la fiscalité locale et de consolidation des finances
publiques, un dialogue
est mené par l’État avec les collectivités sur l’ensemble de leurs
ressources. Ces dernières sont en effet affectées par la baisse des impôts de production : le PLF
pour 2023 prévoit notamment une suppression en deux ans de la CVAE (celle-ci ayant déjà fait
l’objet d’une baisse
de 50 % en LFI pour 2021). Par ailleurs, si les finances locales des
90%
70%
65%
44%
42%
29%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Poids des recettes fiscales à pouvoir
de taux
Poids des "quatre vieilles"
1986
2018
2021
LES TAXES FONCIERES
25
collectivités sont dans une situation financière plutôt favorable en 2022, plusieurs facteurs
devraient, conduire à une hausse des dépenses, notamment
l’inflation
, la revalorisation du point
d’indice, et la forte progression des coûts de l’énergie. Ils ont conduit
l’État à mettre en place
un soutien financier important
11
.
1.3.2.2
Un lien distendu avec les contribuables locaux et la mise en œuvre de politiques
locales
Après
la suppression de la taxe d’habitation
, les taxes foncières demeurent une des
rares taxes permettant de conserver un lien fiscal direct entre les contribuables locaux et les
collectivités. De plus, les taxations foncières peuvent constituer une incitation importante pour
les collectivités à mener une politique active d’
aménagement du territoire : les collectivités
peuvent retirer des gains fiscaux de leur
valorisation foncière et d’une politique fiscale
attractive. Toutefois, l’érosion des bases fiscales (s’agissant notamment des locaux industriels)
et l’absence de révision pour une partie de ces dernières, peut restreindre la marge de manœuvre
des communes.
Le lien entre les contribuables et les collectivités apparaît ainsi distendu. La révision
des valeurs locatives tend à restaurer ce lien, mais au détriment d’une certaine lisibilité
conjoncturelle, compte tenu de la complexité des mécanismes atténuateurs de la révision des
valeurs locatives des locaux professionnels, afin de ne pas déséquilibrer les recettes des
collectivités et de limiter les transferts de charges entre contribuables sur dix ans. La révision
des valeurs locatives des locaux d’hab
itation, qui se caractérisera également par la mise en place
d’un mécanisme de neutralisation fiscale, devrait encore complexifier le schéma de
financement des collectivités locales.
Par ailleurs, les dispositifs relatifs aux exonérations qui s’imposent a
ux collectivités
rendent plus difficile la mise en œuvre de politiques locales ou nationales, dans un contexte de
réduction des compensations de ces exonérations
. Les compensations d’exonérations et
dégrèvements sont en effet incluses dans les concours financiers aux collectivités, qui
s’inscrivent dans une enveloppe normée. La
loi de programmation des finances publiques
(LPFP) 2018-2022 prévoyait ainsi une stabilité de ces derniers. Historiquement, les
compensations se sont réduites au fil du temps (par ex
emple, avec l’application d’un coefficient
de baisse).
Toutes taxes locales confondues, le PLF pour 2022 prévoit que
l’État
verse 7,67
Md€
au titre des dégrèvements et compensations d’exonérations,
soit 5,34 % des recettes globales
de fiscalité locale en 2020. Cette proportion est en forte baisse depuis deux ans (elle atteignait
18,2 % en 2020), en raison de la
suppression de la taxe d’habitation
et des dégrèvements et
compensations d’exonérations associés
.
11
La loi de finances rectificatives du 16 août 2022 indique un versement, par l’État aux communes, d’
un montant
de 430 M€ afin de contribuer aux dépenses liées à la croissance des prix de l’énergie et à la revalorisation du point
d’indice de la fonction publique. Cette dernière était, pour la seule année 2022, estimée à 1,14 Md€ pour l’ensemble
des collec
tivités locales (de juillet à décembre 2022). La loi de finances pour 2023 prévoit 2 Md€ de soutien
complémentaire aux collectivités.
LES TAXES FONCIERES
26
1.3.2.3
Les modalités de compensation de la suppression de
la taxe d’habitation
La LFI pour 2020 a prévu une suppression définitive de la taxe d’habitation sur les
résidences principales par étapes, sur une période allant de 2020 à 2023. La suppression de cet
impôt, qui représente une perte de 23 Md€ pour les collectivités du bloc com
munal, leur est
intégralement compensée depuis l’année 2021. Ainsi, la part départementale de la TFPB a été
transférée aux communes,
via
notamment une modification du taux communal intégrant le taux
départemental constaté en 2020
12
. La taxe foncière est donc intégralement affectée au bloc
communal, rendant cette taxe plus lisible pour le citoyen et renforçant le lien entre le bloc
communal et le contribuable. Les communes bénéficient en outre d’une ressource certaine et
dynamique.
Toutefois, ce montant trans
féré n’est pas automatiquement égal aux ressources de taxe
d’habitation perdues par la commune.
Les éventuels gains ou pertes subis par les communes du
fait de la substitution de la taxe foncière à la taxe d’habitation sont
donc ensuite régularisés. À
titr
e d’exemple, les communes rurales perçoivent généralement plus de taxes foncières que de
taxe d’habitation (du fait de l’importance du patrimoine non bâti)
; elles connaissent donc, à
partir de 2021, une retenue sur le montant de la compensation issue de la part départementale
de la TFPB. Ce montant retenu contribue à compenser les communes qui sinon perdraient à la
réforme. Par ailleurs, un mécanisme de coefficient correcteur a été institué, destiné à neutraliser
les écarts de compensation liés au transfert de la part départementale de la TFPB aux communes
(en pratiquant soit une retenue de fiscalité sur les produits de TFPB revenant aux communes
surcompensées, soit un complément de fiscalité pour les communes sous-compensées). Ce
coefficient correcteur s’applique chaque année aux recettes de TFPB de l’année de la commune
et le complément ou la minoration en résultant évolue dans le temps comme la base
d’imposition à la TFPB. À titre de simplification, les communes pour lesquelles la
surcompensation est infé
rieure ou égale à 10 000 € ne sont pas concernées
13
.
Ce mécanisme de compensation participe cependant de la déterritorialisation des
ressources dans la mesure où une partie des impositions levées sur un territoire le quittent.
Même si cette part reversée ne représente que moins de 9 % du produit de la TFPB en 2021,
elle
est de nature à rendre moins intelligible l’impôt local
et fige les situations relatives entre
collectivités.
La révision prévue des valeurs locatives pourrait occasionner de nouvelles disparités
entre communes, sans qu’aucune réflexion sur un nouveau mécanisme de compensation n’ait
été menée à ce stade.
12
Sauf pour la ville de Paris et les communes de la métropole de Lyon.
13
Ces communes sont donc les seules à être « gagnantes
» à l’application de cette réforme.
LES TAXES FONCIERES
27
Graphique n° 6 :
Compensations de la suppression de la taxe d’habitation
Source : Jaune budgétaire annexé au PLF 2022
Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les taxes foncières sur les propriétés bâties (TFPB) et non bâties (TFNB) sont des
impôts anciens, fondés sur la détention du patrimoine. En 2021, le montant total de ces taxes
s’est élevé à
35,3
Md€, dont l’essentiel est constitué par la
TFPB.
Le rendement des deux taxes foncières est par construction peu sensible à la conjoncture
économique. Elles sont en effet fondées sur des assiettes dont les évolutions sont moins
marquées que les variations conjoncturelles de l’activité
. Le produit des taxes foncières a ainsi
connu une augmentation régulière au cours du temps.
Les taxes foncières sont majoritairement supportées par les ménages. 32 millions de
personnes physiques propriétaires sont ainsi imposables à la taxe foncière sur le bâti, soit un
impôt total d’environ 21,2
Md€. Ce montant représente 65,5
% du produit total de la taxe
fo
ncière sur le bâti. Il existe des disparités significatives entre ménages, le poids de l’impôt
variant en fonction du niveau de vie et des revenus.
Le rendement global des taxes foncières résulte de dynamiques qui restent difficiles à
circonscrire. La ventilation des bases nettes ainsi que du produit des taxes foncières selon le
type de propriétaire (personne physique, entreprise ou autre personne morale) permettrait de
mieux appréhender les effets des choix de politique publique sur un temps long. Elle affinerait
également l’approche de ces impositions classées dans la catégorie statistique des impôts
Communes
EPCI
Départements
Régions
Taxe d’habitation
:
17,8 Md€
Dont résidences
principales
: 16 Md€
Résidences
secondaires :
1,8 Md€
Taxe d’habitation
:
8 Md€
Dont résidences
principales : 7,2
Md€
Résidences
secondaires : 0
,8 Md€
TFPB
: 15 Md€
17,8 Md€
Dont TFPB : 15
Md€
TH résidences
secondaires
: 1,8 Md€
TVA
: 15 Md€
Dotation
budgétaire :
0,3 Md€
8 Md€
Dont TVA : 7,2
Md€
TH résidences
secondaires : 0
,8 Md€
TVA ville de
Paris
: 660 M€
COCO 375
M€
Frais de gestion
taxe d’habitation
:
0,3 Md€
LES TAXES FONCIERES
28
pesant sur les ménages alors qu’elles concernent des acteurs économiques distincts. S’agissant
des entreprises, la ventilation des contributions selon leur ta
ille permettrait d’en améliorer la
connaissance.
Les taxes foncières sont désormais principalement perçues par le bloc communal. Leur
rendement et leur dynamisme sont variables d’un territoire à l’autre.
Dans un contexte de réformes successives de la fiscalité locale, et notamment la
suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales
, les taxes foncières sont l
’un
des derniers leviers de l’autonomie fiscale des collectivités. Outre le fait que l
eur taux est
maîtrisé par les communes, les taxes foncières restent parmi les seuls impôts permettant de
conserver un lien fiscal direct entre les contribuables locaux et les collectivités. En outre, il
existe un lien entre taxation foncière et aménagement du territoire.
Toutefois, l’érosion des bases
fiscales (s’agissant notamment des locaux industriels) et
l’absence de révision pour une partie de ces dernières, peut restreindre la marge de manœuvre
des communes. Par ailleurs, les mécanismes de compensations entre collectivités prévus pour
neutraliser les effets des réformes de la fiscalité locale (notamment de la suppression de la taxe
d’habitation)
participent de la déterritorialisation des ressources dans la mesure où une partie
des impositions levées sur un territoire le quittent.
LES TAXES FONCIERES
29
2
UNE ASSIETTE
STABLE MAIS DONT L’E
TABLISSEMENT
RESTE COMPLEXE
2.1
Des modalités de détermination de l’assiette restées longtemps
inchangées
2.1.1
Une base d’imposition stable mais qui varie selon l’affectation des locaux
2.1.1.1
Des modalités d
imposition appelées à évoluer
La valeur locative cadastrale (VLC), notion fondamentale de la fiscalité locale qui
correspond au «
loyer annuel théorique que pourrait produire un immeuble bâti ou non bâti,
s
il était loué dans des conditions normales
»
14
, intervient dans le calcul des principaux impôts
directs locaux
15
. La VLC est déterminée par les services des finances publiques avec le
concours des commissions communales et départementales des impôts directs (
cf.
3.3.1).
Modalités de calcul de l’impôt foncier
En faisant abstraction des sp
écificités particulières à chaque taxe, le montant d’un impôt foncier
correspond au le produit du montant de la VLC
16
diminuée d’éventuels abattements ou exonérations par
un taux, ce dernier pouvant, dans le cadre fixé par le législateur
17
, être modifié par
l’organe délibérant
de la collectivité pour laquelle l’impôt est dû
18
et, le cas échéant, d’un coefficient fonction du type de
taxe
19
:
??????? ?
?? 𝑖??ô? ????𝑖?? ???é ??? ?? ?????????
𝐴??é𝑒 𝑁
= ?????? ?????????
𝐴??é𝑒 𝑁
× ???? ?? ?? ???????𝑖?𝑖?é
𝐴??é𝑒 𝑁
Où :
14
«
Brochure pratique impôts locaux 2021
», DGFiP.
15
Notamment les taxes d’habitation sur les résidences principale et secondaire, les taxes foncières sur les propriétés
bâties et non bâties, la cotisation foncière des entreprises (CFE), certaines taxes annexes et additionnelles et lors
de la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) entre les collectivités territoriales.
16
Cette VLC pouvant inclure d’éventuels coefficients (de localis
ation, neutralisation, etc.).
17
Ainsi, par exemple, les taux des taxes foncières votés par une commune ne peuvent excéder deux fois et demie
le taux moyen constaté l’année précédente pour la même taxe dans l’ensemble des communes du département ou
deux foi
s et demi le taux moyen constaté au niveau national s’il est plus élevé (
article 1636 B septies
du code
général des impôts).
18
Les taux des taxes foncières (TF), de la ta
xe d’habitation (TH) et de la cotisation foncière des entreprises
(CFE)
sont votés par les conseils municipaux et les instances délibérantes des organismes de coopération intercommunale
dotés d’une fiscalité propre (
article 1636 B sexies
du code général des impôts).
19
Ce coefficient permet d’extraire de l’imposition les frais de gestion, d’assurance, d’amortissement, d’entretien
et de réparation incombant aux propriétaires ou usufruitiers. Il est égal à 0,5 pour le foncier bâti et à 0,2 pour le
foncier non bâti.
LES TAXES FONCIERES
30
?????? ?????????
𝐴??é𝑒 𝑁
= [𝑉?𝐶 ?? ?𝑖??
𝐴??é𝑒 𝑁
− (??????????? ?? é???é???𝑖??? é??????????)
𝐴??é𝑒 𝑁
]
× ?????𝑖?𝑖??? ?????𝑖?? ?? ?? ????
𝐴??é𝑒 𝑁
Ainsi, pour une propriété donnée, l’évolution annuelle de l’
impôt foncier est principalement la
résultante des évolutions annuelles de sa VLC et de son taux. À
l’échelle d’une collectivité, l’évolution
des recettes issues d’un impôt foncier se caractérise donc par l’évolution du montant total des bases (ici,
le revenu cadastral) et l’évolution du taux associé. L’évolution du montant total des bases de la
collectivité pourra ensuite se décomposer en un « effet volume » (évolution du nombre de biens intégrés
dans cette imposition) et un « effet prix » (évolution du montant moyen des bases intégrées dans cette
imposition).
La TFPB est due par les propriétaires ou usufruitiers des immeubles bâtis situés en France. La
TFNB est établie chaque année sur les propriétés non bâties de toute nature situées en France, à
l’exception de celles qui sont expressément exonérées.
La détermination
de la VLC d’un bien dépend de nombreux fa
cteurs (surface,
localisation, niveau de confort, etc.). Ainsi, par exemple, la mise en œuvre de travaux est
-elle
susceptible d’induire une modification du montant de la VLC.
Afin de tenir compte de
l’évolution des loyers, le montant de la VLC d’un bien
20
est annuellement modifié par
l’applications de coefficients
21
(
cf
.
2.1.2).
Le calcul des VLC repose sur une première classification des biens, en bâti et non bâti.
Pour les propriétés bâties
22
, la VLC est calculée forfaitairement à partir des conditions du
marché locatif du 1
er
janvier 1970, et pour les propriétés non bâties à partir de celui du 1
er
janvier
1961
. Pour Mayotte et les départements d’outre
-mer les dates sont différentes
23
.
La loi n°90-669 du 30 juillet 1990 posait le principe d
une réforme générale des
évaluations cadastrales. Les nombreux travaux de simulation menés dans ce cadre
« ont mis en
évidence que cette révision aboutirait à des transferts importants entre contribuables dans des
conditions très inéquitables et n
ont donc pas emporté la
conviction pour la mise en œuvre
d
une telle réforme
»
24
. Deux décennies plus tard, le législateur a adopté, en 2010
25
, le principe
d’une révision des VLC des locaux professionnels et commerciaux
26
. Les bases d’une future
révision des modalités de calcul des
VLC des locaux d’habitation ont
quant à elles été posées
par la loi de finances pour 2020
27
. Sa mise en œuvre a été décalée de deux ans, de 2026 à 2028,
par la loi de finances pour 2023 (article 106).
La VLC des propriétés est déterminée selon l’affectatio
n de la propriété ou de la fraction
de propriété destinée à une utilisation distincte. En l’espèce, il est procédé à l’évaluation de
20
Hors celles des locaux professionnels qui, depuis 2019, sont annuellement mise à jour
via
les loyers déclarés par
les exploitant de locaux professionne
ls (art. 334 A de l’annexe II du code général des impôts).
21
Coefficients forfaitaires d’actualisation (sauf pour les DOM) et de revalorisation.
22
Hors l’ensemble des locaux professionnels évalués par la méthode tarifaire qui, depuis 2017, voient leur VLC
déterminée à la date de référence du 1
er
janvier 2013.
23
Pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion, la VLC des propriétés bâties et non bâties est
calculée à partir des conditions du marché du 1
er
janvier 1975. Pour Mayotte, celle-ci est calculé à partir des
conditions du marché du 1
er
janvier 2012.
24
Réponse du ministère délégué au budget et à la réforme
, JO Sénat du 02/03/2006 (page 610).
25
Article 34 de la loi n °2010-1658
du 29 décembre 2010 de de finances rectificative pour 2010.
26
Hors locaux commerciaux dont la VLC est évaluée selon la méthode du « barème ».
27
Article 146
de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
LES TAXES FONCIERES
31
chaque partie suivant son affectation particulière. Lorsque l’usage est mixte, l’évaluation est
opérée d’après les règles retenues pour l’évaluation du local s’il a reçu une affectation
principale, d’après les règles applicables aux locaux commerciaux ou professionnels si le local
a reçu plusieurs affectations principales. S’agissant des propriétés non bâties, la subdivision
f
iscale permet de discriminer l’exploitation en natures de culture.
Cette classification permet
enfin de déterminer le revenu cadastral, constitué de la VLC forfaitairement diminuée de
certains frais, notamment ceux à la charge du propriétaire.
2.1.1.2
Une valeur
locative cadastrale des propriétés bâties dont l’établissement dépend
de l’affectation des locaux
Le calcul de la VLC d’une propriété bâtie diffère s’il s’agit de locaux d’habitation
28
, de
locaux professionnels
29
ou de locaux qualifiés «
d’établissements ind
ustriels »
30
. Pour tenir
compte des frais de gestion, d’assurances, d’amortissement, d’entretien et de réparation, la
valeur locative servant de base d’imposition est divisée par deux.
Les locaux d’habitation représentent la majeure partie des locaux soumi
s à la taxe
foncière sur les propriétés bâties ainsi qu’une part importante des recettes associées. En 2021,
les 52,6
millions de locaux d’habitation représentent 93
% des locaux soumis à la TFPB (contre
94 % en 2016) et 72 % des recettes associées (contre 69 % en 2016). Entre 2016 et 2021, le
nombre de locaux d’habitation a augmenté de 4,8
%.
Les principes d’évaluation de la VLC des locaux d’habitation sont restés inchangés
depuis les années 1970. La détermination initiale, en 1970, du montant des VLC des locaux
d’habitation (VLLH) a été réalisée en utilisant une grille de classification des locaux en huit
catégories distinctes
31
reposant sur l’utilisation de plusieurs critères
32
. Au niveau de chaque
commune, une étude du marché locatif a, ensuite, permis :
la détermination de
« zones homogènes du point de vue locatif
»
33
;
la sélection, dans chacune de ces zones, des locaux représentatifs de chaque
catégorie de locaux présents sur le territoire de la commune ;
la fixation, pour chaque catégorie de locaux, de tarifs ou de VLC de référence,
aboutissant à une valeur au « mètre carré pondéré »
34
.
Par exception, la VLC des locaux placés sous le régime de la réglementation des loyers
établie par la loi du 1
er
septembre 1948 est évaluée suivant une procédure exceptionnelle
35
: la
28
Logements, parkings rattachés à un local réservé à l’habitation,
etc. (articles 1496 à 1497 du code général des
impôts).
29
Qui regroupe, notamment, les locaux commerciaux (magasins, ateliers, restaurant, etc.) et à usage professionnel
(cabinets de médecins, etc.) et les biens divers (locaux des associations, des administrations publiques, etc.)
(articles
1501
et
1501 bis
du code général des impôts).
30
Sujet, notamment, aux dispositions des articles 1499 à 1500 du code général des impôts.
31
Voir
article 324 H
de l’annexe 3 du code général des impôts.
32
Par exemple
: le caractère architectural de l’immeuble, la qualité de la construction, la distribution du local, la
présence de pièces de réception ou de locaux d’hygiène, les équipements.
33
«
Brochure pratique impôts locaux 2021
», DGFiP.
34
Ces tarifs ou VLC de référence étant déterminés à partir des actes de location représentatifs du marché normal.
35
Voir
III de l’article 1496
du code général des impôts.
LES TAXES FONCIERES
32
VLC à retenir pour l’assiette de la taxe foncière
est égale au plus faible de deux chiffres
constitués par la valeur locative cadastrale déterminée par comparaison avec les locaux de
référence ou le loyer réel à la date du 1
er
janvier 1970 affecté d
’un
coefficient de revalorisation.
La
réforme de l’établissement du montant des VLC des locaux d’habitation
,
programmée pour 2028 (
cf.
2.1.3.2), doit obéir à des modalités proches de celles utilisées, en
2017, lors de la réforme portant sur les locaux professionnels.
2.1.1.2.1
Des principes d’évaluation des locaux professionnels modifiés en 2017
En 2021, on comptabilise environ 3,6 millions de locaux professionnels, soit 6,4 % des
locaux soumis à la taxe sur les propriétés bâties, en augmentation de 23 % depuis 2016.
Avant le 1
er
janvier 2017, la VLC de ces locaux était évaluée selon la méthode dite
particulière, soit
36
:
à partir du bail pour les immeubles loués dans des conditions normales au
1
er
janvier 1970
37
;
à défaut, par comparaison avec des locaux-types
38
;
par voie d’appréciation directe
39
.
Certains cas particuliers, n’entraient pas dans cette classification, et donnaient lieu à une
évaluation de la VLC
par d’autres méthodes
40
.
La loi de finances rectificative pour 2010 a posé le principe d
une réforme des valeurs
locatives foncières des locaux professionnels (RVLLP)
41
en retenant une évaluation des valeurs
locatives sur la base des loyers effectivement acquittés. Cette méthode a pour objectif d
être
plus proche des réalités économiques et de permettre une mise à jour permanente des bases. Ce
projet de réforme, initialement prévu pour être appliquée en 2014, a donné lieu, en 2011 puis
en 2015
42
, à des étud
es visant à identifier les difficultés de mise en œuvre.
Les conclusions de
ces expérimentations ont amené à modifier l
ampleur et le calendrier de la réforme envisagée,
notamment en limitant le périmètre de celle-ci aux seuls locaux professionnels et en repoussant
son application à 2017.
36
Article 1498 du code général des impôts dans sa rédaction au 1
er
janvier 2004.
37
Pour les immeubles loués dans des conditions normales au 1
er
janvier 1970.
38
Notamment pour des immeubles non loués au 1
er
janvier 1970, ou loués dans des conditions anormales, ou
occupés par leur propriétaire, ou vacants, ou concédés à titre gratuits.
39
Pour les immeubles ne pouvant faire l’objet de l’une des deux autres méthodes.
40
Exemple
: les postes d’amarrage dans les p
orts de plaisance, les quais et terre-pleins des autres ports ou la
méthode dite « du barème » pour les autoroutes concédées.
41
Certains bâtiments et terrains qualifiés d’établissements industriels, n’appartenant pas aux locaux dits
« professionnels », ont cependant été intégrés à la révision de 2017.
42
En 2011
: l’Hérault, Le Pas
-de-Calais, le Bas-Rhin, Paris et la Haute-Vienne (soit 12% du volume des locaux
professionnels). En 2015 : Les Ardennes, Les Landes, Le Nord, La Haute-Savoie et Paris
LES TAXES FONCIERES
33
Hors cas particuliers
43
, l’évaluation finalement retenue, qui abandonne la notion de
local-type
44
, repose principalement sur :
-
l’affectation de tous les locaux professionnels à l’une des
39 catégories de locaux
définies en «
fonction de leur utilisation, de leurs caractéristiques physiques, de leur
situation et de leur consistance
»
45
;
-
l’établissement, pour tous les locaux
classés parmi les 38 premières catégories,
d’une
«
surface pondérée
46
» (évaluée en m
2
) ;
-
la délimitation, dans chaque département, de secteurs d
évaluations présentant, au
regard des loyers déclarés par les propriétaires de locaux professionnels en 2013, un
« marché locatif homogène » ;
-
la fixation, pour chaque secteur d’évaluation et chaque catégorie de local, d’un
tarif par
unité de surface pondéré
(€/m
2
)
47
;
-
la détermination de parcelles qui, par leur localisation au sein d’un secteur d’évaluation,
sont soumis,
via
l’application d’un
coefficient de localisation, à une majoration ou une
minoration de leur surface pondérée totale
48
. Ce coefficient «
a pour objectif de tenir
compte de disparités à l
intérieur d
un secteur qui ne justifieraient pas un classement
dans un secteur distinct
»
49
.
Le montant de la VLC des locaux professionnels appartenant à la catégorie n° 39 (seule
catégorie du sous-groupe « établissements présentant des caractéristiques exceptionnelles ») et
non intégrée à cette procédure
est évalué par voie d’appréciation directe à partir de la vale
ur
vénale
50
du bien déterminée au 1
er
janvier 2013 ou, pour les locaux construits après cette date,
au 1
er
janvier de l’année de leur création.
43
Notamment,
les entreprises exerçant les activités de production et distribution d’électricité, de gaz, d’eau potable
dont les conditions d’évaluation sont fixées en Conseil d’État.
44
Utilisé pour estimer la VLC d’un local donné par «
comparaison » avec un local-type.
45
Ces catégories sont regroupées dans dix sous-groupes distincts définis en fonction de la nature et de la
destination des
locaux (voir I de l’article 1498 du code général des impôts) dont «
magasins et lieux de vent
e »
(sous-groupe n° 1), les «
bureaux et locaux divers assimilables
» (sous-groupe n° 2) ou les «
cliniques et
établissements du secteur sanitaire et social
» (sous-groupe n° 8) (voir
article 310 Q
de l’annex
e 2 du code général
des impôts).
46
La surface est qualifiée de « pondérée » car, la surface de certains locaux est diminuée en appliquant un
coefficient multiplicateur inférieur à un. Ainsi, la surface des espaces de stationnement couverts est multipliée par
0,5, celles des espaces de stationnement non couverts par 0,2 (voir
article 324 Z de l’annexe III du
code général
des impôts
).
47
Lors les loyers disponibles au sein d’un secteur d’évaluation ne peuvent être retenus ou sont en nombre
insuffisants, le tarif est déterminé en modifiant le territoire étudié ou en étudiant les loyers des locaux au sein du
sous-groupe auquel appartient la catégorie des locaux concernés (voir le
2 du B du II de l’article 1498 du code
général des impôts).
48
En 2017, ces coefficients de localisation pouvaient prendre 4 valeurs (0,85 / 0,9 / 1,1 / 1,15). En 2018, ce nombre
est passé à huit (0,7 / 0,8 / 0,85 / 0,9 / 1,1 / 1,15 / 1,2 / 1,3).
49
Rapport
d’information de MM. François Marc et Pierre Jarlier, fait au nom de la commission des finances du
Sénat sur la révision des valeurs locatives professionnelles et commerciales, rapport n° 593, juin 2012.
50
La valeur vénale d’un bien correspond à l’estimation de la somme d’argent que pourraient échanger un acheteur
et un vendeur au cours d’une «
transaction équilibrée
» où «
les parties ont l’une et l’autre agi
en toute
connaissance, prudemment et sans pression
» (« Lexique des concepts fiscaux », DGFiP).
LES TAXES FONCIERES
34
2.1.1.2.2
Des principes d’évaluation des établissements industriels récemment modifiés
Les établissements industriels sont principalement
« les bâtiments et terrains servant à
l
exercice d
une activité de fabrication ou de transformation de biens corporels mobiliers qui
nécessite d
importants moyens techniques
»
51
. Ces locaux représentent une petite partie des
locaux soumis à la TFPB : en 2021, les 422 406 locaux industriels représentent 0,7 % de ces
locaux (contre 0,8 % en 2016) et 5,7 % des recettes associées (contre 10,8 % en 2016)
52
. Entre
2016 et 2021, le nombre des locaux industriels a diminué de 4%.
La qualification indu
strielle d’un local, auparavant de nature jurisprudentielle
53
,
pouvant être source d’insécurité juridique et fiscale pour les entreprises concernées, a conduit
le législateur à retenir, en 2018
54
, une définition précise reposant sur une approche matérielle.
Cette définition posée, la qualification nourrit encore des contentieux, notamment en raison des
divergences d’interprétation entre administration et contribuable
s sur les outillages et
installations susceptibles de relever d’un établissement industriel, c
ette qualification
conditionnant l’exonération
éventuelle de la taxe foncière (cf. 2.2.1).
Le montant que le
propriétaire d’un établissement industriel doit acquitter au titre de la
TFPB est fonction du régime d’imposition dont
il relève. La méthode retenue pour évaluer le
montant de la VLC d’un établissement industriel peut
-être celui de la méthode générale, dite
méthode comptable
55
, basée sur le prix de revient du bien figurant au bilan comptable ou de
l
une des méthodes relevant du champ de la RVLLP
56
.
Les établissements industriels peuvent difficilement être évalués par comparaison ou
par référence aux loyers en l’absence de données de référence pertinentes. La méthode
comptable permet ainsi de «
réserver un traitement fiscal
ad hoc
et objectif à des bâtiments
fortement spécialisés
[…]
et dont les caractéristiques et le degré d
équipement, difficilement
comparables en l
absence de marché locatif, ne permettent pas de dégager des critères pour
déterminer un tarif
»
57
.
Introduite en 1970, cette méthode vise à évaluer les locaux à partir de la valeur
comptable des biens, à savoir le prix de revient des éléments des immobilisations industrielles
inscrites au bilan de leur propriétaire ou de leur exploitant. Les modalités permettant, ensuite,
51
Revêtent également un caractère industriel les bâtiments et terrains servant à l'exercice d'autres activités qui
nécessitent d'importants moyens techniques lorsque le rôle des installations techniques, matériels et outillages mis
en œuvre est prépondérant
(cf. article 1500 du code général des impôts dans sa version au 1
er
janvier 2019). Y sont
exclus, depuis 2020, les bâtiments et terrains dont la valeur des installations techniques ne dépasse pas un montant
de 500 000 euros.
52
Cette diminution des recettes est principalement liée à la réduction, en 2021, du montant des VLC de 50%. En
2020, les locaux industriels représentent 0,8 % des locaux soumis à la TFPB et 10,7 % des recettes associées.
53
Arrêt du Conseil d’État du 27 février 2006
54
Article 156
de la loi 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
55
Entreprises soumises à un régime réel d’imposition.
56
Entreprises soumises au régime du micro BIC.
57
Réponse du ministère de l’économie et des finances
à une question écrite du sénateur M. Arnaud Bazin (JO
Sénat du 25/04/2019, p. 2252).
LES TAXES FONCIERES
35
de déterminer le montant de la cotisation de TF dépendent de la nature du bien
58
, de sa
localisation sur le territoire
59
et de son année d’acquisition ou de création.
Les prix de revient des éléments des immobilisations industrielles se voient ensuite
appliquer des taux dits « d
intérêt » fixés par décret en Conseil d
État et dont le montant dépend
de la nature du bien : « sols et terrains » ou « constructions et installations foncières ». Pour ces
derniers, le montant ainsi obtenu fait l’objet d’un abattement variable selon la date d’acquisition
ou de construction
60
. Les schémas en annexe n°7 présentent, pour les locaux industriels soumis
à la méthode comptable, les étapes permettant de passer du prix de revient au montant de la
VLC.
Dans le cadre du plan de relance, la
volonté de soutenir l’industrie
s’est traduite dans
l’article 29 de la loi de finances pour 2021 par la réduction, à compter de 2021, de 50
% de ce
taux d’intérêt pour un coût budgétaire net estimé à 1,75
Md€,
mais dont le montant reste difficile
à vérifier, la compensation par voie de prélèvements sur recettes englobant taxes foncières et
CFE (
cf
. partie 1).
2.1.1.3
Une évaluation de la valeur locative des propriétés non bâties inchangée depuis
1961
La valeur locative des propriétés non bâties correspond théoriquement au revenu net que
le propriétaire tire de ses immeubles lorsqu
il les afferme ou, s
il les exploite lui-même, à celui
qu
il pourrait en tirer en cas de location. Elle est ensuite diminuée d
un abattement de 20 %
destiné à compenser forfaitairement les frais et charges du propriétaire.
Champ d’application de la taxe foncière sur les propriétés non bâties
Au terme de l’article 1393 du code général des impôts, la taxe foncière sur les propriétés non
bâties «
est notamment due pour les terrains occupés par les chemins de fer, les carrières, mines et
tourbières, les étangs, les salines et marais salants ainsi que pour ceux occupés par les serres affectées
à une exploitation agricole.
»
Elle est également due pour «
les terrains non cultivés affectés à la pratique du golf lorsque
l’aménagement de ces terrains ne nécessite pas la construction d’ouvrages en maçonnerie présentant
le caractère de véritables constructions.
»
Pour être imposables à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, les terrains doivent être,
sinon productifs de revenus, du moins susceptibles d’en produire.
Entre 2016 et 2021, le nombre de propriétés non bâties soumises à la TFNB est
quasiment stable (+0,6 %) et atteint 70,2 millions en 2021. Au cours de cette période, le
rendement de la taxe a augmenté de 64
M€ (soit +6,6
%) pour atteindre 1,03 Md
€ en 2021.
Cette augmentation du rendement (dix fois plus importante que l’augmentation du nombre de
58
« sols et terrains » ou « constructions et installations foncières ».
59
Métropole ou départements d’outre
-mer.
60
25% pour les biens acquis ou construit avant le 1
er
janvier 1976 et 33,33 % après cette date.
LES TAXES FONCIERES
36
biens) est principalement liée à la mise à jour annuelle des VLC par application des coefficients
forfaitaires de majoration
61
(+5,1 % sur la période).
Le calcul de la VLC des propriétés non bâties résulte d’un tarif par unité de surface
établi dans chaque commune pour différentes (treize) catégories de culture ou de propriété qui
résultent d’une
instruction ministérielle datée du 31 décembre 1908. Pour une culture ou une
propriété donnée, le tarif est, en général, déterminé à partir des données figurant dans les actes
de location normaux existant dans la commune à la date de référence de l’évaluation
62
. En
l’absence de tels actes, la VLC pourra être déterminée, par comparaison, ou d’après la valeur
vénale ou par appréciation directe.
2.1.2
Une mise à jour qui, hors locaux professionnels, repose encore majoritairement
sur l
application de coefficients forfaitaires
2.1.2.1
Des modalités d’actualisation
prévues par la loi qui
n’
ont été que partiellement
mises en œuvre
En vertu de l’article 1516 du code général des impôts
, les modalités de mise à jour des
taxes foncières des propriétés bâties et non bâties suivaient une procédure comprenant
théoriquement :
-
l’exécution de ré
visions générales tous les six ans ;
-
l’actualisation triennale des évaluations résultant de la précédente révision générale
;
-
la constatation annuelle des changements affectant les propriétés.
La constatation annuelle des changements affectant les propriétés est régulièrement
mise en œuvre par l’administration fiscale à travers la prise en compte des constructions
nouvelles ou des changements affectant tant les locaux que les parcelles. Elle fait également
intervenir les collectivités locales destinataires des listes qui recensent les évolutions affectant
les propriétés (
cf
. 3.2).
L’actualisation triennale n’a, quant à elle, été effectuée qu’à une reprise. En métropole,
elle est intervenue en 1980 et a conduit à retenir une nouvelle date de référence au 1
er
janvier
1978. Pour les propriétés bâties, la valeur locative de 1970 a ainsi été corrigée par un coefficient
correspondant à l’évolution des loyers entre le 1
er
janvier 1970 et le 1
er
janvier 1978. Un
coefficient d’actualisation a également été appliquée
à la valeur locative des propriétés non
bâties correspondant à l’évolution des loyers entre le 1
er
janvier 1961 et le 1
er
janvier 1978. Les
coefficients d’actualisation ne concernent toutefois pas les locaux industriels qui relèvent de la
méthode comptable.
En revanche, aucune révision générale n’a été appliquée
jusqu’à a réforme de la VLC
des locaux professionnels.
61
Article 1518 bis
du code général des impôts.
62
1
er
janvier 1961 ou le 1
er
janvier 1975 dans les DOM hors Mayotte et au 1
er
janvier 2012 pour Mayotte.
LES TAXES FONCIERES
37
2.1.2.2
Une évolution des valeurs locatives hors locaux professionnels qui dépend
majoritairement d’une actualisation forfaitaire annuelle
En l’absence
de révisions générales ou d’actualisations triennales, le code général des
impôts
63
prévoit l’application annuelle de coefficients destinés à tenir compte de la variation
des loyers dans l’intervalle de deux actualisations triennales.
Jusqu
en 2018, le montant de ces
VLC était
64
annuellement majoré par application d
un coefficient forfaitaire fixé par la loi de
finances
65
. Depuis 2018, à la suite de la loi de finances pour 2017
66
, les modalités permettant
de fixer ce coefficient annuel ont été modifiées comme
l’encadré suivant le précise.
Coefficient annuel forfaitaire et IPCH
Le coefficient annuel forfaitaire de l’année N (
𝐶????𝑖?𝑖???
𝑁
) ?
st établi
à partir de l’indice des
prix à la consommation harmonisé
67
(IPCH) de novembre de l’année précédente
(?𝑃𝐶?
𝑁−1
𝑁?𝑣𝑒?𝑏𝑟𝑒
)
et de
l’année antépénultième
(?𝑃𝐶?
𝑁−2
𝑁?𝑣𝑒?𝑏𝑟𝑒
)
par la formule suivante
68
:
𝐶????𝑖?𝑖???
𝑁
= 1 +
?𝑃𝐶?
𝑁−1
𝑁?𝑣𝑒?𝑏𝑟𝑒
− ?𝑃𝐶?
𝑁−2
𝑁?𝑣𝑒?𝑏𝑟𝑒
?𝑃𝐶?
𝑁−2
𝑁?𝑣𝑒?𝑏𝑟𝑒
Selon l’exposé de l’amendement parlementaire
69
à l’origine de cette modification, cette
évolution vise à indexer le montant des VLC, hors locaux professionnels, sur le dernier taux constaté
d’inflation annuelle totale et non plus sur un taux «
le plus souvent identique […] à
l’inflation
prévisionnelle, nettement supérieure à l’inflation constatée
». La volonté du législateur a donc été
d’annuler l’écart entre l’évolution annuelle des VLC et celui de l’inflation réelle. La définition retenue
pour le coefficient annuel forfaitaire, simple dans son calcul et son interprétation, permet de traiter, hors
locaux professionnels, l’ensemble des propriétés (bâties et non bâties, neuves et anciennes)
et de
neutraliser l’effet de l’inflation constatée, ce que ne permettraient pas d’apport
er dans les mêmes
d’autres coefficients envisageables
70
.
Depuis la mise en œuvre de cette modification, le taux annuel moyen d’
évolution des
valeurs locatives lié à l
application de ces coefficients forfaitaires est de 2,64 %
71
, valeur
supérieure de 1,3 point au taux moyen constaté sur la période 2009-2017
72
(voir graphique ci-
dessous).
63
Article 1518 bis
du code général des impôts.
64
Hors locaux professionnels.
65
Les valeurs de ces coefficients figurent à l’article 1518
bis
du code général des impôts.
66
Article 99 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
67
L'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) est l'indicateur permettant, dans le cadre de l'Union
européenne, d'apprécier le respect du critère de convergence portant sur la stabilité des prix.
68
Si la différence entre les IPCH du numérateur est négative, alors le coefficient est fixé égal à 1.
69
Amendement n° II-CF495
de
la commission des finances de l’Assemblée nationale.
70
Indice du coût de la construction (ICC) ou indice de référence des loyers (IRL).
71
Ce taux intègre notamment les évolutions annuelles de 2022 (+3,4 %) et 2023 (+7,1 %) liées à une forte inflation.
72
Sur cette période les propriétés bâties et non bâties sont soumises au même coefficient annuel.
LES TAXES FONCIERES
38
Graphique n° 7 :
Évolution forfaitaire appliquée lors des révisions annuelles, aux propriétés bâties
(hors locaux professionnels) et non bâties (2010-2023).
Source : INSEE, Cour des comptes.
Cette mise à jour annuelle du montant de la VLC contribue à l’évolution du rendement
de la taxe foncière. Ainsi, l’augmentation, entre 2016 et 2020, du rendement de la
TFPB hors
locaux professionnels (+9,5
%) s’explique principalement par l’évolution des
bases (+8,2 %),
qui résulte en majorité de l’évolution annuelle liée au coefficient forfaitaire (+6,2
%). L’effet
de l’évolution des taux fixés par les collectivités locales figure parmi les autres effets, dont
l’évolution globale est de
+1,18 %
73
.
2.1.2.3
Des modalités de mise à jour appelées à évoluer pour la taxation des propriétés
bâties
La révision de la VLC des locaux professionnels a conduit à modifier les paramètres de
mise à jour de la taxe foncière de ces locaux en fonction des renouvellements généraux des
conseils municipaux. Elle a notamment conduit à prendre comme nouvelle date de référence
des valeurs locatives le 1
er
janvier 2013 sauf pour les locaux créés après le 1
er
janvier 2017.
Chaque année, la mise à jour comprend la constatation des changements affectant les
propriétés ainsi que la modification des coefficients de localisation et des tarifs par unité de
surface pondérée (voir tableau n° 4). Au cours des troisième et cinquième années suivant le
73
Les taux d’évolution indiqués sont, à l’image de la relation entre le rendement, la base et le taux (rendement =
base
taux), des taux qualifiés de « multiplicatifs » : (1 + 9,5 %) = (1 + 8,2 %)
(1 + 1,18 %).
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Avant 2018
Après 2018
Moyenne avant 2018
Moyenne à partir de 2018
Avant 2018, si formule appliquée
Moyenne si formule appliquée
LES TAXES FONCIERES
39
renouvellement général des conseils municipaux, l
application des coefficients de localisation
peut donner lieu à des modifications
74
. Le délai de révision, initialement annuel, a été modifié
par la loi de finances pour 2020.
Tableau n° 4 :
Calendrier de modification des éléments (hors taux) intervenants dans le calcul de la
TFPB des locaux professionnels
75
issu de la réforme de 2017
Source
s :
Article 34
de la loi de finances rectificative pour 2010, code général des impôts (CGI) et article 134 de
la loi de finances pour 2021.
Tous les six ans, à partir de l
année qui suit le renouvellement des conseils
municipaux
76
, la délimitation des secteurs d
évaluation, les tarifs par unité de surface pondéré
et les parcelles où s
appliquent un coefficient de localisation
font l’objet d’une actualisation
dont les modalités font alterner campagne déclarative et prise en compte des loyers déclarés à
74
Voir article 1518 ter du code général de impôts.
75
Hors établissements présentant des caractéristiques exceptionnelles (i.e. sous-groupe X, catégorie n° 39).
76
À moyen terme, cela concerne les années
2028 et 2034. L’actualisation programmée pour l’année 2022 a été
décalée d’un an puis à nouveau de deux ans à 2025 (LFI pour 2023).
LES TAXES FONCIERES
40
l’administration fiscale par certains contribuables
77
en application de l’article 1498
bis
du code
général des impôts. La première actualisation sexennale, prévue pour être appliquée en 2022, a
été décalée d’une année
par la loi de finances pour 2021 (article 134). Les travaux préalables à
la mise en œuvre de cette actualisation, ont été précis
és par décret
78
en février 2022. Ce décret
précise notamment la méthode à retenir pour délimiter les secteurs d’évaluation
79
ainsi que le
périmètre des locaux à considérer pour effectuer certaines
80
mises à jour.
Modalités de l’actualisation sexennale de la
valeur locative cadastrale des locaux
professionnels
L’actualisation des paramètres collectifs vise à délimiter de nouveaux secteurs d’évaluation,
c’est
-à-
dire des zones géographiques caractérisées par l’homogénéité du marché locatif, ainsi que des
tarifs. Le décret n° 2022-127 du 5 février 2022 précise la méthode applicable.
Un avant-projet est soumis à la commission départementale des valeurs locatives qui définit en
outre les parcelles auxquelles s’applique un coefficient de localisation. Le projet est e
nsuite soumis pour
avis aux commissions intercommunales des impôts directs (CIID) et aux commissions communales des
impôts directs (CCID), qui disposent d’un mois pour se prononcer.
Cette actualisation voit se succéder quatre étapes successives :
- la déte
rmination de la catégorie la plus représentée dans le département parmi l’ensemble des
locaux professionnels du département ;
- la
détermination du nombre de secteurs d’évaluation et des bornes de chaque secteur à partir
des déclarations de loyers de la catégorie la plus représentée dans le département ;
- le rattachement des communes (le cas échéant des sections de communes) aux secteurs
d’évaluation préalablement définis. En l’absence de marché locatif, le rattachement est opéré par
« capillarité ».
Le r
attachement d’une commune est effectué par la détermination d’un loyer moyen
communal égal à la moyenne des loyers moyens communaux des communes limitrophes pondérées par
les longueurs des limites territoriales de ces communes.
- la détermination des tarifs.
La mise en œuvre de l’actualisation sexennale a
de nouveau été reportée par la loi de
finances pour 2023, à 2025. Plusieurs enjeux mériteraie
nt d’être examinés
dans le cadre d’un
bilan qui n’est pas prévu à court terme
.
S’agissant de la mise à jour an
nuelle, le niveau de filtre des loyers
81
retenus pourrait
conduire à un décrochage de la tarification au regard de la réalité du marché locatif en excluant
77
Il s’agit des contribuables soumis au
x obligations déclaratives mentionnées aux articles 53 A, 96, 96 A, 223 et
302 septies A bis du code général des impôts.
78
Décret n° 2022-127 du 5 février 2022
précisant la méthode applicable pour l’actualisation des paramètres
collectifs d’évaluation des valeurs
locatives des locaux professionnels.
79
Ces secteurs sont, par défaut, définis en fonctions des locaux des sous-groupes « magasins et lieux de vente »,
« bureaux et locaux divers assimilables » et « ateliers et autres locaux assimilables ».
80
Celles hors actualisations sexennales.
81
L’article 334 A de l’annexe 2 du code général des impôts exclut ainsi les loyers dont la variation est supérieure
à 10
% depuis l’année précédente.
LES TAXES FONCIERES
41
les hausses importantes associées au renouvellement des baux. Ce paramètre pourrait conduire
à un eff
et de rattrapage brutal des tarifs au moment de l’actualisation sexennale.
S’agissant de l’actualisation sexennale en cours, l
es estimations de loyers auraient, au
niveau national, été établies à partir de retours représentant environ le tiers des loyers,
conduisant à s’interroger sur l
a pertinence des modalités de recueil de ces données ainsi que sur
le caractère réellement représentatif des résultats issus de cette procédure et la possible
apparition d’un traitement fiscal territorial différencié
. Les paramètres retenus pour la mise en
œuvre de l’actualisation auraient également mérité d’être davantage expliqués
82
, le niveau
d’information n’ayant pas été le même selon les
commissions départementales des valeurs
locatives (CDVL) consultées sur les avant-projets : si les évolutions apparaissent fondées,
l’absence d’explications a pu susciter des interrogations ou des incompréhensions qui auraient
pu être levées avec un accompagnement approprié.
À
l’issue de la révision de la VLC des locaux d’habitation, les modalités de mise à
jour, définis par l’article 146 de la
loi de finances pour 2020, seront sensiblement identiques à
deux exceptions près : à ce jour, la modification annuelle des coefficients
de location n’est pas
prévue non plus que les modalités de l’actualisation sexennale.
2.1.3
Un impôt en voie de modernisation
2.1.3.1
La mise en œuvre de la réforme
des valeurs locatives des locaux professionnels :
un bilan difficile à établir
La révision des valeurs locatives des locaux professionnels intervenue en 2017 a conduit
à définir de nouveaux paramètres d
évaluation (délimitation de secteurs d
évaluation, fixation
des tarifs par unité de surface pondéré, application d
un coefficient de localisation
cf. 2.1.1)
et de nouvelles moda
lités d’actualisation entre deux actualisations sexennales (
cf
.
2.1.2).
Cette révision
été précédée d’expérimentations menées en 2015 (
cf
.
supra) et dont le
bilan a conduit à l’adoption d’un dispositif atténuateur, à savoir, un
coefficient de lissage
permettant d’étaler, sur 10 ans, les variations individuelles de cotisations à la hausse comme à
la baisse.
Afin d
éviter que cette réforme, par son périmètre d
application limité à une sous-partie
des locaux soumis à la taxe foncière, n
induise, après l
’année de sa mise en œuvre, une
modification importante des recettes de taxe foncière perçues par une collectivité territoriale,
un dispositif de neutralisation a été élaboré
83
. Ce dispositif vise d
abord à éviter que, dans
82
Il s’agit des règles retenues pour le rattachement aux communes limitrophes (c
apillarité) et pour la détermination
des tarifs (suppression de la progressivité tarifaire).
83
Ce dispositif, commun à la TFPB, la CFE, la TH et la TEOM, repose sur la définition d’un coefficient de
neutralisation «
égal, pour chaque taxe et chaque collect
ivité territoriale, au rapport entre, d’une part, la somme
des valeurs locatives non révisées au 1
er
janvier 2017 des propriétés imposables […]
[, hors celles de La Poste,]
et d’autre part, la somme des valeurs locatives révisées de ces mêmes propriétés à
la date de référence du 1
er
janvier 2013
» (article 1518 A quinquies du code général des impôts, au 1
er
janvier 2021).
LES TAXES FONCIERES
42
l
attente de la révision des valeurs locatives des locaux d
habitation, les locaux professionnels
ne subissent une augmentation trop importante de leur valeur locative révisée. Il entend
également garantir pour chacune des collectivités concernées, le maintien à l
identique de la
proportion contributive des locaux professionnels aux recettes de TFPB avant et après révision.
En l
absence de neutralisation la révision aurait conduit, au niveau de chaque collectivité, à
l’
augmentation du niveau relatif dans les recettes fiscales de celles liées aux locaux
professionnels par rapport à celles issues des autres types de locaux. L
application de ce
dispositif, justifié par le décalage temporel de la révision selon les types de locaux, sera
supprimée ou modifiée
dès la mise en œ
uvre de la réforme relative aux modalités de calcul de
la VLC des locaux d
habitation
84
.
La part des locaux professionnels
dans la base d’imposition de la TF
a progressé entre
2016 et 2021, passant de 21,6 % à 23,4 %. Celle du rendement a également progressé (20,1 %
en 2016 contre 22 % en 2021). Corrigée de l
évolution du nombre de locaux, la part des locaux
professionnels dans la base de la TF s
établit en revanche à 20,5 % en 2021 (- 0,9 point par
rapport à 2016) tandis que leur part dans le rendement s
établit à 19,3 %. Le coefficient de
neutralisation semble ainsi avoir rempli son office, conduisant même à une diminution de la
contribution fiscale des locaux professionnels : à nombre de locaux inchangé, le rendement des
locaux professionnels s
établit à 6,1
Md€ en 2021 contre 6,
4
Md€ en 201
6. Ces chiffres ne
constituent cependant qu
une première approche fondée sur des données agrégées
85
, qui
mériterait d
être affinée afin de tenir compte, notamment, de l
évolution des taux et des
rendements par catégories de locaux.
84
Voir II de l’article 1518 A quinquies du code général des impôts (la mise en œuvre de cette révision est
programmée pour 2028 après le report prévu par la loi de finances pour 2023).
85
Le montant des rendements transmis par la DGFiP prend par ailleurs appui sur des simulations individuelles de
taxation.
LES TAXES FONCIERES
43
Graphique n° 8 :
Ventilation (en %) du rendement de la taxe foncière sur les propriétés bâties par
type de local
Source : DGFiP
La mise en œuvre de la
révision des locaux professionnels
s’accompagne de deux
dispositifs supplémentaires permettant de rendre la réforme soutenable,
dans l’attente de
la
révision de la valeur locative des locaux d’habitation ou servant à l’exercice d’une activité
salariée à domicile
86
(RVLLH).
Le « planchonnement
» consiste à réduire l’écart entre le montant de la VLC brute
87
issue de la réforme et celui qui aurait été calculé sans réforme. Le montant du planchonnement,
égal à la moitié de cet écart constaté en 2017, positif ou négatif, est additionné au montant de
la VLC brute neutralisée. Ce dispositif, qui s’applique jusqu’en 2025, vise à réduire l’ampleur
de l’impact de la réforme, notamment pour les locaux voyant leur cotisation doubler ou plus.
Le lissage consiste à répercuter, de manière progressive sur 10 ans, l’écart constaté en
2017, entre le montant de taxe foncière
88
issue de la réforme (sans lissage) et celui qui aurait
été calculé sans réforme. Le montant du lissage
89
, positif ou négatif, dont la valeur absolue
augmente régulièrement sur 10 ans, est ensuite additionné au montant de la taxe révisée,
calculée sur une VLC brute neutralisée et planchonnée.
86
Pour alléger l’écriture ces locaux seront,
dans la suite du rapport, indiqués comme
étant des locaux d’habitation.
87
La valeur locative brute est le produit de la surface pondérée par le tarif au mètre carré et le coefficient de
localisation. Elle n’intègre donc ni la neutralisation, ni le planchonnement.
88
Calculé hors frais de gestion
89
Montant égal à la moitié de cet écart, divisé par 10 puis multiplié par le nombre d’année séparant l’année
courante de celle précédent la mise en œuvre de la réforme
(
i.e.
: en 2018 cet écart a donc été multiplié par 2/10).
69,1%
69,0%
68,9%
68,4%
68,5%
72,3%
20,1%
20,1%
20,2%
21,0%
20,8%
22,0%
10,8%
10,9%
10,9%
10,6%
10,7%
5,7%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Habitation
Professionnel
Industriel
LES TAXES FONCIERES
44
Modalités de calcul de la taxe foncière applicable aux locaux professionnels
Pour un local professionnel
90
soumis à la révision des VLC de 2017, le montant de la taxe foncière est,
depuis 2017, donnée par le calcul suivant :
??????? (?? €) ?? ?? ???? ???é? ??? ?? ????????? =
{[𝑉?𝐶 ????? ?é?𝑖?é? (?? €) × ?????𝑖?𝑖??? ?? ???????𝑖???𝑖??
+ ??????? ?? ?????ℎ???????? (?? €)]
× (50 % ?
?????????? ???? ???𝑖? ?? ????𝑖??, ?????𝑖??????? ?? ??????
91
)
× (???? ?? ?? ???????𝑖?𝑖?é ??????)} + ??????? ?? ?𝑖????? (?? €)
Où :
𝑉?𝐶 ????? ?é?𝑖?é? (?? €)
= (??????? ????é?é? ?? ????? ?? ?
2
)
× (???𝑖? ?? ?? ???é???𝑖? ?? ????? ??
?
2
)
× (?????𝑖?𝑖??? ?? ?????𝑖???𝑖?? ????????𝑖?)
Pour les locaux professionnels appartenant à la 39
ème
catégorie, la mise à jour du montant de la VLC est
annuellement assurée par l’application d’un coefficient égal à l’évoluti
on moyenne, au niveau
départemental
92
, des loyers des locaux professionnels.
La trajectoire d
ensemble de la réforme ne peut cependant être évaluée faute de données
disponibles. Une évaluation
ex ante
des effets de la RVLLP à horizon 2025 est bien disponible.
Elle a donné lieu à une simulation des gagnants et des perdants par catégorie de locaux, hors
dispositifs de neutralisation, de planchonnement et de lissage. Elle avait conduit à identifier des
grandes tendances. Les catégories de locaux professionnels dont les cotisations moyennes
révisées baissaient le plus étaient les supermarchés (-10,6 %) et les hypermarchés (-11,9 %). À
l
inverse, les données indiquaient une hausse significative des cotisations moyennes pour les
parcs de stationnement à ciel ouvert (+46,8 %), les magasins de centres commerciaux (+46,1 %)
ou les maisons de retraite et de repos (+38 %)
93
.
Cette évaluation n
a cependant donné lieu à aucune actualisation susceptible
d
objectiver l
a mise en œuvre des nouvelles modalités de calcul alors même qu’
un certain
nombre de modifications substantielles ont été opérées depuis 2017. La suppression progressive
de la taxe d
habitation pour les résidences principales qui s
est traduite par le transfert de la part
départementale de la TFPB au niveau communal a conduit à modifier les paramètres de la
détermination des valeurs locatives cadastrales ainsi que l
ajustement, pour les communes, des
dispositifs d
atténuation intégrés à la RVLLP tels que, notamment, le coefficient de
neutralisation
94
et le planchonnement. Il faut enfin ajouter les effets possibles de la réforme
applicables aux locaux industriels qui s
est traduit par une diminution de la base taxable et du
90
Hors ceux appartenant à la 39
ème
catégorie.
91
Réduction prévue par l’article 1388 du code général des impôts.
92
Ou, pour la métropole de Lyon, au niveau de la métropole.
93
Joël Giraud, Rapport au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances rectificative pour
2017, 29 novembre 2017, n° 432, XVème législature.
94
Voir le 3 du I de l’article 1518 A quinquies du code général de impôts, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2021.
LES TAXES FONCIERES
45
rendement, ainsi que les conséquences éventuelles de l
actualisation sexennale, décalée à 2025,
qui aboutira à une évolution des secteurs, des tarifs et des coefficients de localisation. L
absence
d
outils de simulation, qui tiendraient compte de ces évolutions, ne permet pas d
appréhender
les conséquences de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels ni du point de
vue du contribuable, ni du point de vue des collectivités. En l
absence d
un tel outil, les
administrations fiscales locales ne sont pas en mesure de répondre aux sollicitations des
collectivités afin d
anticiper les conséquences d
une évolution des taux, sauf à y consacrer un
temps important au détriment de leurs missions principales. À plus long terme, les modalités
du rebasage des taux d’imposition, rendu néces
saire par la suppression des dispositifs
d’atténuation portant sur la VLC des locaux professionnels et la mise en œuvre de la
révision
des valeurs locatives des locaux d’habitation
doivent être établies et ses effets, au niveau local,
anticipés.
2.1.3.2
La révisio
n de la valeur locative des locaux d’habitation
: des fondations posées
mais un report à 2028
a)
Un projet de réforme ayant fait l’objet d’une expérimentation
Le projet de révision des valeurs locatives des locaux d’habitation (RVLLH) a été
précédé par une expérimentation dans cinq départements, dont le cadre a été fixé par la loi de
finances rectificative pour 2013
et qui a donné lieu à la remise d’un
rapport au Parlement en
2016 qui avait pour objectifs de retracer «
les conséquences de la révision pour les
contribuables, les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération
intercommunale et l
État
» en examinant «
les modalités selon lesquelles la révision s
effectue
à produit fiscal constant pour les collectivités territoriales
». Ce rapport considère trois
hypothèses de simulation déclinées en deux scenarii distincts (identité des paramètres pour tous
les locaux, discrimination entre locaux du parc privé et locaux du parc social).
Ses conclusions ont permis d’affiner les modalités de révision s’agissant notamment des
paramètres, des modalités d’actualisation des tarifs ou de la comitologie associée (
cf
. annexe
9). Le rapport souligne que, hors logements du parc social, les VLC des locaux d’habitation
et des locaux professionnels augmentent dans des proportions voisines. En revanche, il conclut
que la mise en place d’un dispositif de neutralisation de la valeur
locative des locaux non
concernés par les révisions est nécessaire pour assurer la neutralité de la réforme sur les
ressources fiscales des collectivités territoriales. Enfin, le rapport invite à fiabiliser la qualité
des informations relatives à la nature et à la surface du local pour les dépendances isolées et les
maisons exceptionnelles, celle-ci ayant été, en 2015, qualifiée de « très moyenne » pour les
premières et de « tout à fait mauvaise » pour les secondes.
b)
Une réforme dont les paramètres s’inspirent de ceux retenus pour la révision de la valeur
locative des locaux professionnels
La réforme de la VLC
des locaux d’habit
ation était programmée pour 2026 avant son
report à 2028 par la loi de finances pour 2023. S
es modalités, détaillées à l’
article n° 146 de la
loi de finances pour 2020, similaires à celles retenues pour la révision menée en 2017 pour les
LES TAXES FONCIERES
46
locaux professionn
els, vont s’appliquer à un nombre beaucoup plus important de locaux (52,6
millions de locaux d’habitation contre 3,6 millions de locaux professionnels
en 2021).
D’abord
les habitations devront être classées selon quatre sous-groupes (maisons
individuelles, appartements situés dans les immeubles collectifs, dépendances isolées et locaux
d’habitation qui présentent des caractéristiques exceptionnelles). Un décret en Conseil d’État
viendra ensuite décomposer les trois premiers sous-groupes en plusieurs catégories de locaux
selon leur consistance (pour les maisons individuelles et les appartements) ou leur utilisation
(pour les dépendances isolées).
Comme pour les locaux professionnels, le montant de la VLC de chaque local sera
déterminé à partir
d’une surface
pondérée,
d’un tarif par unité de surface, du secteur
d’évaluation et éventuellemen
t
d’un coefficient de localisation destiné à tenir compte de la
situation particulière au sein du secteur d’évaluation. Pour les locaux d’habitation présentant
des caractéristiques exceptionnelles, le montant de la VLC sera, dans le cas général
95
, déterminé
par voie d’appréciation directe, en appliquant un taux de 8 % à la valeur vénale de la propriété
ou fraction de propriété, telle qu’elle serait constatée si elle était
libre de toute location ou
occupation à la date du 1
er
janvier 2025, le cas échéant actualisée et, pour les locaux créés après
cette date, au 1
er
janvier de leur création.
Afin d’assurer à chaque collectivité territoriale, que la réforme ne va pas, l’anné
e de sa
mise en œuvre, augmenter ou diminuer le montant des recettes, un coefficient de neutralisation
sera appliqué aux VLC, «
égal pour chaque taxe
96
et chaque collectivité territoriale, au rapport
entre, d’une part, la somme des valeur locatives non révi
sées au 1
er
janvier 2028 des propriétés
[…] imposables […] dans le ressort de cette collectivité et d’autre part, la somme des valeur
locatives révisées de ces mêmes propriétés à la même date
».
En revanche, les modalités de la révision ne prévoient pas, à ce stade, de dispositifs de
lissage et de planchonnement qui avaient été suggérés par le rapport portant évaluation de
l’expérimentation,
ceux-ci devant
faire l’objet d’une étude dans un prochain rapport à remettre
au Parlement.
c)
Une réforme qui fera appel à une comitologie commune avec la révision de la valeur
locative des locaux professionnels
Dans chaque département, les paramètres d
évaluation relatifs aux locaux professionnels
sont arrêtés par une commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels
(CDVLLP)
97
, sur la base d
avant-projets fournis par l
administration, et après avis des
commissions communales ou intercommunales des impôts directs (CCID ou CIID) du
département.
95
En cas d’impossibilité d’une estimation directe de cette valeur vénale, cette dernière sera
estimée à partir de
celle du terrain et de la valeur de reconstruction de la propriété.
96
La RVLLH aura des incidences sur d’autres taxes, notamment la CFE et la TEOM.
97
Ou le préfet de département en cas de désaccord entre les commissions en charge de la fixation de ces éléments.
LES TAXES FONCIERES
47
La révision des paramètres d
évaluation, fixée par l
article 1518
ter
du CGI, est effectuée
selon un processus similaire après chaque renouvellement général des conseils municipaux
s
agissant des secteurs d
évaluation, des tarifs d
évaluation et de la définition des parcelles
auxquelles s
appliquent le coefficient de localisation, tous les ans s
agissant de l
application
des coefficients de localisation.
La LFI pour 2020
98
a allégé ces procédures en supprimant la commission départementale
des impôts directs locaux (CDIDL), qui intervenait en cas de désaccord persistant entre la
CDVLLP et au moins une des commissions communales ou intercommunales des impôts
directs du département, et en prévoyant la révision de l
application du coefficient de localisation
tous les deux ans et non tous les ans.
La révision des paramètres d
évaluation des locaux d
habitation, fixée par la loi de
finances initiale pour 2020, suivra une procédure identique
à compter du 1
er
janvier 2027. Dans
ce cadre, l
article 146 de la loi de finances pour 2020 dispose que la CDVLLP devient une
commission départementale des valeurs locatives (CDVL) compétente pour les locaux
professionnels et pour les locaux d
habitation.
2.1.3.3
Anticiper les effets de la
révision de la valeur locative des locaux d’habitatio
n par
une simulation de ses effets
La loi de finances initiale pour 2020 prévoit la remise d’un rapport au Parlement, au
plus tard le 1
er
septembre 2024, consacré aux conséquences de la révision des valeurs locatives
cadastrales des locaux d’habitation. Ce
rapport a été reporté à 2026 par la loi de finances pour
2023 : il devra notamment aborder les transferts de fiscalité entre les catégories de contribuables
et les effets de la révision sur les potentiels financier et fiscal des collectivités territoriales, la
répartition des dotations de l’État et les instruments de péréquation. Le même rapport doit
enfin
proposer
« les modalités de mise en place et de sortie des dispositifs de neutralisation et
d’atténuation de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels et d’habitation
».
À ce jour, il est prévu une suppression « sèche
» de ces mécanismes parallèlement à l’entrée en
vigueur de la RVLLH.
Tout en s’inscrivant dans le cadre défini par le législateur, il
serait utile que ce rapport
établisse un bilan de la révision de la valeur des locaux professionnels, y compris de
l’actualisation sexennale en cours, en tenant compte des substantielles évolutions relatives à la
fiscalité locale (cf.
2.1.2). Dans l’optique de la révision des locaux d’habitat
ion, il serait utile
de tirer les enseignements des paramètres retenus pour la mise à jour des loyers (niveau de
filtrage) et des modalités de collecte du montant des loyers (restriction aux seuls occupants)
afin d’améliorer la fiabilité et la robustesse d
es données. Un point de vigilance des collectivités
porte notamment sur l’évaluation des loyers dans les zones marquées par une très forte
proportion de propriétaires occupants et l’absence de marché locatif. Le bilan de l’actualisation
sexennale en cours
serait à cet égard d’autant plus
nécessaire
qu’
elle
s’est traduit
e par une
modification sensible des paramètres d’évaluation de la sectorisation et
de la progressivité des
tarifs. En sus de la pertinence des critères qui seront retenus, la réussite de la révision de la
98
Article 146 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
LES TAXES FONCIERES
48
valeur des locaux d’habitation
dépendra aussi de la transparence des modalités de détermination
des tarifs. La DGFiP comme les collectivités territoriales partagent en effet l’objectif de
parvenir à une révision des valeurs locatives au plus près du marché.
La mise à disposition d’outils publics de simulation tant auprès des contribuables que
des collectivités territoriales permettrait par ailleurs de mieux appréhender les effets concrets
d’une révision qui concernera un nombre très important
de locaux. Pour les contribuables,
l’objectif est la réduction, voire la disparition des iniquités territoriales existantes, comme par
exemple entre les centres urbains et les banlieues.
Dans ce contexte, la Cour formule la recommandation suivante :
Recommandation n° 2.
(DGFiP) Dans la perspective de la révision des valeurs locatives
des locaux d’habitation
:
-
produire en 2024 un bilan de la mise en œuvre de la révision des valeurs locatives des
locaux professionnels intégrant les effets attendus
de l’actualisation sexennale de 2025
et précisant ses conséquences sur les ressources des collectivités locales et les impacts
sur les différentes catégories de contribuables ;
- apporter aux décideurs locaux les
outils d’analyse et de simulation
permettant
d’apprécier l’impact de cette réforme sur les produits attendus de taxe foncière.
2.2
La clarté de l’imposition est affectée par de multiples dispositifs dont le
coût est partiellement compensé par l’État
Les deux taxes foncières font l’objet de nombreu
x dispositifs tendant à en réduire ou à en
annuler la charge pour les contribuables, au regard de considérations sociales ou de politique
économique territorialisée. Or ces dispositifs sont globalement mal suivis et mal quantifiés et
la compensation des pe
rtes de recettes correspondantes au profit des collectivités n’obéit que
partiellement au principe du « décideur-payeur » ce qui constitue un sujet de friction dans le
dialogue État-collectivités.
2.2.1
De nombreux mécanismes de réduction
de l’impôt
Le montant de la valeur locative peut, avant application du taux et de manière
permanente ou temporaire, être totalement ou partiellement réduit, par trois mécanismes dont
l’origine ou les modalités de mises en œuvre sont différentes : l’abattement, l’exonération
et le
dégrèvement. 91 dispositifs sont ainsi recensés au titre des taxes foncières dont 66 portent sur
les propriétés bâties.
L’abattement
est une diminution pratiquée sur le montant de l’assiette imposable. En
dehors des abattements forfaitaires liés à l’établissement de l’assiette de chacune des deux taxes
(50 % de la valeur locative pour la taxe foncière sur les propriétés bâties 20 % pour la taxe
LES TAXES FONCIERES
49
foncière sur les propriétés non bâties
99
), onze abattements sont prévus par le code général des
impôts, à raison
de la situation géographique (Mayotte, départements d’outre
-
mer), de l’objet
social (habitations situées dans un quartier prioritaire de la politique de la ville) ou
d’
objectifs
économiques (zones franches de nouvelle génération des départements d’outre
-mer, commerce
de détail).
L’exonération
est une réduction ou une annulation
du montant de l’impôt,
qui peut être
permanente ou temporaire. Pas moins de 67 exonérations sont recensées dont 70 % se rattachent
à la TFPB et deux-tiers revêtent un caractère temporaire (
cf
. tableau n°5). L’exonération
s’exerce de manière permanente sur, notamment
100
:
- les propriétés bâties appartenant aux administrations publiques
101
ou aux grands ports
maritimes, lorsqu’elles sont affectées à un service public ou d’utilité générale et qu’elles
ne produisent pas de revenus ;
- des bâtiments affectés à un usage agricole.
Les exonérations temporaires résultent de l’application de dispos
itions législatives, à
l’instar de l’exonération relative aux construction neuves de logements sociaux.
Les communes et les EPCI à fiscalité propre peuvent également, par délibération,
exonérer de TFPB, pour la part qui leur revient, des bâtis satisfaisant à des critères (utilisation,
l’affectation, performance, etc.). Elles peuvent concerner
:
- les constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction à usage
d’habitation
102
;
-
la conversion d’un bâtiment à usage agricole en maison ou en
usine et en cas
d’affectation de terrains à des usages commerciaux ou industriels tels que chantiers,
lieux de dépôts de marchandises et autres emplacements de même nature ;
- les logements neufs achevées à compter du 1
er
janvier 2009 dont le niveau élevé de
performance énergétique globale, déterminé dans des conditions fixées par décret, est
supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur.
Enfin, des exonérations sont mises en œuvre en faveur des personnes âgées ou en
situation de handicap et de conditions modeste.
Le dégrèvement, total ou partiel,
est une suppression ou atténuation d’un impôt
prononcée
par l’administration, d’office, par voie contentieuse (décharge ou réduction) ou par
voie gracieuse (remise ou modération). Les dégrèvements couvrent 13 dispositifs distincts et
parfois très anciens. Si la majorité des dispositifs relatifs aux propriétés bâties a été instaurée
au début des années 2000, ceux rattachés aux propriétés non bâties datent du 19
ème
siècle (perte
de récolte ou de bétail) ou des années 1990 (jeunes agriculteurs, associations foncières
pastorales).
À l’exception des d
égrèvements en faveur des personnes de condition modeste âgées de
plus de 65 ans et de moins de 75 ans et des redevables hébergés en maison de retraite, ils sont
99
Articles 1388 et 1396 du code général des impôts.
100
Voir
article 1382
du code général des impôts.
101
État, collectivités territoriales, EPCI, établissements publics scientifiques, d’enseignement et d’assistance, etc.
(art. 1383 du code général des impôts).
102
Durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.
LES TAXES FONCIERES
50
gén
éralement obtenus sur réclamation des contribuables. S’agissant des propriétés bâties, ils
concernent la vacance des logements ainsi que la déductibilité de certaines dépenses des
habitations à loyer modérée et des sociétés d’économie mixte (accessibilité
pour personnes
handicapées, prévention des risques technologiques, économies
d’énergie). S’agissant des
propriétés non bâties, ils concernent principalement les pertes de récolte sur pied ou de bétail
par suite d’épizootie.
Tableau n° 5 :
Nombre de dispositifs relatifs aux abattements, exonérations ou dégrèvements
applicables aux taxes foncières
TFPB
TFNB
TOTAL
Abattements
10
1
11
Exonérations
dont exonérations temporaires
dont exonérations permanentes
48
34
14
19
9
10
67
43
34
Dégrèvements
8
5
13
Source :
« Brochure pratique impôts locaux 2021 »,
documents budgétaires et réponses de la DGFiP
2.2.2
Un coût global en hausse mais dont la reconstitution est difficile à établir
L’évaluation des dispositifs se révèle délicate,
les documents budgétaires et les fichiers
de recensement des éléments d’imposition (REI) ne permettant pas d’opérer les recoupements
nécessaires. En outre, ils ne permettent pas d’obtenir une vision du nombre de bénéficiaires
concernés par
chacun des dispositifs faute d’harmonisation d
es données : parfois, les documents
présentent le nombre de locaux concernés, mentionnent la qualité de ménage ou d’entreprise
ou mêlent les deux. Enfin, l’évaluation de certains dispositifs peut faire l’objet d’une agrégation
compliquant d’autant le recen
sement.
2.2.2.1
Des abattements et exonérations partiellement compensés
Les abattements et exonérations sont décidés, soit en application de dispositions
législatives, soit par les collectivités territoriales
. Lorsqu’ils
résultent de délibérations des
collectivités, ils restent à leur charge
. A contrario
, lorsqu’ils
résultent de dispositions
législatives
, ils peuvent faire l’objet d’une compensation
totale ou partielle par
l’
État. Ces
principes souffrent
toutefois d’exceptions
: les exonérations relatives aux immeubles rattachés
à des entreprises commerciales implantées dans des zones de revitalisation des commerces en
milieu rural (article 1382 I du code général des impôts) et celles en faveur des personnes âgées,
handicapées ou des personnes de condition modeste (article 1390 et 1391 du code général des
impôts), bien qu’accordées sur délibération des collectivités territoriales, sont compensées par
l’État
.
LES TAXES FONCIERES
51
Le montant des prélèvements sur recettes (PSR) ainsi versés aux collectivités
territoriales
en compensation d’exonérations de taxes foncières s’élève à 250 M€
103
en 2021,
dont 128 M€ au titre des propriétés bâties et 122 M€ pour les propriétés non bâties.
Ce montant
a changé d’ordre de grandeur à compter de 2021 avec l
a compensation de la réduction de 50 %
des valeurs locatives des locaux industriels
, qui s’élève à 1
,89 Md
104
.
Les montants reconstitués par la Cour, à partir des documents budgétaires et des fichiers
REI, font état d’une diminution des compensations accordées par l’État mais ne constit
uent
qu’une vue partielle des produits réellement perdus pour les collectivités locales
(
cf
. annexe n°
11). En effet, un nombre significatif d’abattements et d’exonérations ne font
l’objet d’aucun chiffrage. En outre, certaines compensations
ne sont pas intégrales.
Le législateur avait prévu la remise d’un rapport annuel au Parlement
sur le coût pour
les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs
locaux
105
, mais le seul dont la Cour a été destinataire, produit par
la DGFiP sur l’année 2016
,
se révèle incomplet. Ce rapport montre notamment une différence substantielle de chiffrage de
la compensation des exonérations accordées aux personnes de condition modeste au regard des
informations produites dans les documents b
udgétaires (près de 100 M€)
de la même période
106
.
Toutefois, en appliquant la même méthode de recensement et s’appuyant sur le fichier REI pour
l’année 2021, les informations portées sur les documents budgétaires sont globalement
cohérentes
107
. En revanche, i
l n’est pas possible de reconstituer le montant total des abattements
et des exonérations pour l’année 2021 afin d’apprécier le taux de compensation. Une mise à
jour rapide du rapport à partir des dernières données disponibles apparaît donc indispensable
a
insi qu’une publication permettant d’améliorer son accessibilité.
S’agissant des abattements, trois dispositifs, institués entre 2000 et 2009, sont identifiés
comme faisant l’objet de compensations pour certains immeubles situés dans les départements
d’ou
tre-
mer (travaux antisismiques), dans les zones franches d’activités nouvelle génération
des DOM, ou dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, tous trois applicables à la
TFPB. En tenant compte de l’évaluation afférente à certains immeub
les situés à Mayotte
108
, le
montant de ces quatre abattements s’élève à 87,6
M€ en 2021 contre 113
M€ en 2016. Il
convient aussi d’y ajouter l’abattement récemment institué par la loi de finances pour 2021 au
profit des établissements industriels qui entraîne une diminution de 50 % de la base imposable
des locaux industriels concernés et dont le montant est estimé à 1,9
Md€
109
.
S’agissant des exonérations, 20 dispositifs sont aujourd’hui évalués et sont par ailleurs
identifiés comme faisant l’objet d’une compe
nsation, dont 14 au titre de la TFPB. Ils
représentent 173
M€ en 2021 contre 358
M€ en 2016, des montants qui se situeraient bien en
-
103
PLF 2023, annexe « Jaune
» relative aux transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.
104
Cette réduction des valeurs locatives s’applique aussi au calcul de la CFE, avec une réduction de son rendement
de 1
629 M€ également compensée par
l’État.
105
Rapport prévu par le XI de l’article 33 de la
loi n°2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
106
63,04 M€ selon le rapport, 158 M€ selon les tomes II
Évaluations des voies et moyens
annexé aux PLF pour
2017 et 2018.
107
À l’exception notable du montant de la compensation de l’exonération en faveur de certains immeubles situés
à Mayotte qui n’est pas renseigné dans l’annexe
Évaluation des voies et moyens
alors que le fichier REI permet de
l’isoler (environ 10 M€).
108
Montant déterminé à partir des fichiers REI.
109
Le montant résulte du fichier REI pour l’année 2021.
LES TAXES FONCIERES
52
deçà des coûts réels si l’on prend en compte les seuls éléments relatifs aux exonérations
temporaires transmis par la DGFiP.
Sur la période 2016-2021, le coût des exonérations temporaires se caractérise par une
progression de 0,3 Md€ (2,3
Md€ en 2016, 2,6
Md€ en 2020), une trajectoire à l’opposé des
compensations de
l’État. Les exonérations temporaires
TFPB constituent la majeure partie des
coûts constatés (2
Md€ en 2016, 2,25
Md€ en 2021). Le taux de compensation s’élève à 2
% en
2021, soit une baisse de 8 points par rapport à 2016. Les exonérations temporaires TFNB ont
connu une progression modérée entre 2016 (234
M€) et 2021 (250,7
M€) et voient leur taux de
compensation s’établir autour de 48
% en 2021.
Tableau n° 6 :
Répartition des exonérations temporaires et de leur compensation par taxe foncière
(en M€)
2016
2021
(1)
TFPB
2 045
2 246
dont compensation
par
l’État
200 (10 %)
53 (1 %)
TFNB
234
251
dont compensation
par l’État
158 (67 %)
120 (48 %)
Total
2 279
2 497
Source : DGFiP
(exonérations temporaires) et annexe n° 11 (compensation)
(1)
L’année 2021 n’inclut pas
le montant de la modernisation des paramètres de calcul de la valeur locative des
locaux industriels
inclut dans les tableaux de la DGFiP relatifs relatif aux exonérations temporaires alors qu’il
s’agit d’un abattement
110
.
Sur la période 2016-2020, les personnes physiques sont les principales bénéficiaires des
exonérations temporaires (1 124
M€ soit
45 % du coût en 2021) bien que leur part relative soit
en diminution depuis 2016 (1 066
M€ soit 47
% du coût). Les personnes morales en
représentent 42 % du coût (1
058 M€)
en augmentation de 3 points par rapport à 2016 -, la
part des entreprises étant de 13 %
(318 M€).
110
Notamment selon la «
Brochure pratique impôts locaux 2021
».
LES TAXES FONCIERES
53
Graphique n° 9 :
Répartition des exonérations temporaires de taxes foncières par catégorie de
propriétaires (en
M€
)
Source : DGFiP
S’agissant de la
TFPB en 2020, 92% des exonérations temporaires se rattachaient aux
locaux d’habitation, la part des locaux professionnels et industriels représentant respectivement
5 % et 3 % du montant des exonérations.
Tableau n° 7 :
Répartition des exonérations temporaires de taxes foncières selon la nature des locaux
(en
M€
)
2016
2017
2018
2019
2020
Locaux
d
habitation
1 880
1 921
1 995
2 061
2 080
Locaux
professionnel
110
114
110
114
105
Locaux
Industriels
55
60
55
55
65
Total
2 279
2 331
2 399
2 47
2 499
Source : DGFiP
2.2.2.2
Une prise en charge des dégrèvements en nette progression
L’
État prend à sa charge tout ou partie des dégrèvements,
via
l’action n°
2 du
programme 201 -
Remboursements et dégrèvements d
impôts locaux
en versant le produit
LES TAXES FONCIERES
54
correspondant aux collectivités. Il en est de même des admissions en non-valeur (ANV)
111
qui,
comme pour les dégrèvements, minorent le produit émis en application du taux voté.
Le montant des crédits consommés au titre des dégrèvements s’
est élevé à 1,9
Md€ en
2021, en progression de 26,7 % depuis 2016. Cette augmentation résulte de deux sauts effectués
en 2018 (+152,2 M€) et 2020 (+215,9 M€) en raison de la hausse des dégrèvements liés aux
pertes de récolte et de bétail ou du dynamisme des dégrèvements en faveur des organismes
HLM et des SEM pour faciliter l
accessibilité pour personnes handicapées ou engagées à raison
de travaux dans le cadre de la prévention des risques technologiques.
Les informations portées dans les documents budgétaires comme celles transmises par
la DGFiP ne permettent pas de reconstituer le détail des dépenses. Les projets annuels de
performance du programme 201 soulignent que «
l
essentiel des dégrèvements correspond aux
rectifications d
impositions effectuées postérieurement aux émissions initiales
»
112
, sans
davantage de précision ni sur le montant ni sur les ventilations. Sont toutefois chiffrés quelques
dégrèvements significatifs relatifs aux propriétés bâties (personnes âgées ou de condition
modeste, dégrèvements en faveur des organismes HLM et des SEM) ou aux propriétés non
bâties (notamment pertes de récolte et jeunes agriculteurs). Si les montants sont cohérents avec
les informations retracées dans l’annexe
Évaluation des voies et moyens
et dans les fichiers
REI, ils ne sont que très partiellement justifiés.
En tenant compte des admissions en non-
valeur, la Cour n’a ainsi été en mesure de
reconstituer, notamment pour l’année 2021, qu’un tiers des montants rattachés au programme
201
113
. Les informations transmises par la DGFiP ne permettent pas d’obten
ir davantage de
précision compte tenu de la généralité des rubriques de suivi et de l’absence de distinction entre
propriétés bâties et non bâties. Surtout, le document, relatif à la ventilation des dégrèvements
par motif, s’avère incomplet, la somme des m
ontants indiqués ne correspondant pas à la
consommation des crédits du programme 201.
L’ensemble de ces éléments plaide pour un suivi plus approfondi des montants liés aux
dégrèvements alors même qu’aucun des dispositifs n’est borné dans le temps, à l’exc
eption
notable du dégrèvement relatif aux associations foncières pastorales dont l’incidence budgétaire
devrait prend fin en 2023.
111
Action n° 4 du programme 201.
112
C’est le cas des projets annuels de performances des PLF 2
020, 2021 et 2022.
113
494 M€ au titre des dégrèvements et 145 M€ pour les ANV, soit 639 M€
sur des dépenses totales de 2
013 M€.
LES TAXES FONCIERES
55
Tableau n° 8 :
Montant des dégrèvements et des admissions en non-valeur des taxes foncières au
regard de la prise en charge par l’État (en
M€)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Dégrèvements
(action n° 2 du programme 201)
1 474,7
1 508,1
1 660,4
1 668,1
1884,0
1 868,4
Dont (décomposition non exhaustive) :
Dégrèvements identifiés dans les
documents budgétaires (1)
471
231
354
405
501
494
dont TFPB
276
175
240
294
304
343
dont TFNB
Dégrèvements d’office attachés aux
cotisations dont le montant est inférieur
à 12 euros (2)
183
12
44
12
102
12
99
12
185
12
139
12
Admissions en non-valeur
(dans l’action
n° 4 du programme 201) (3)
144,2
133,4
141,3
136,9
129,9
144,5
Dont montants détaillés dans les
documents budgétaires
(1) + (2) + (3)
615,2
364,4
495,3
541,9
630,9
638,5
Source
:(1) documents budgétaires, (2) fichiers de recensement des éléments d’imposition à la fiscalité locale et
(3) DGFiP
Recommandation n° 3.
(DGFiP, DLF) Publier annuellement le rapport relatif au coût
des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux
prévu à l’article 33
de la loi de finances pour 2017 et rendre compte de manière détaillée de la ventilation
de l’ensemble des dégrèvements à la charge de l’État au titre des deux taxes foncières
.
2.2.3
Des dispositifs rendus plus complexes par la réforme de la fiscalité locale
Compte tenu de la diversité des politiques mises en
œuvre
par les différents niveaux de
collectivités sur le territoire, les bases d
imposition à la TFPB départementale et communale
ont progressivement divergé. Pour le transfert aux communes la part départementale de la
TFPB, le législateur la loi de finances initiale pour 2020 a établi une base communale de
référence transitoire tenant
compte des abattements et exonérations alors mises en œuvre par le
département, les communes pouvant exercer leur pouvoir d
exonération et d
abattement dans
les conditions de droit commun à compter de 2022.
En revanche, ce transfert n’a pas mis fin aux particularités se rattachant à l’exonération
temporaire relative aux constructions nouvelles. S’agissant des locaux d’habitation, la loi de
finances initiale pour 2020 a introduit la possibilité pour les communes et EPCI de limiter cette
exonération
à la seule part de TFPB qui leur revient. Ainsi, l’exonération des locaux
d’habitation est toujours de droit lorsqu’elle ressortit à la part départementale transférée.
LES TAXES FONCIERES
56
S’agissant des autres locaux, ils sont exonérés de droit de la TFPB départementale alors qu’ils
ne le sont plus depuis 1992 pour la part communale et intercommunale. Ces modalités, outre
qu’elles compliquent l’application des règles, ne permet
tent
pas aux communes d’exercer
p
leinement leurs pouvoirs d’en matière d’exonération.
La compensation des exonérations de taxes foncières liées au logement social constitue
un enjeu particulier. Le régime fiscal actuel prévoit une exonération pendant 15 à 30 ans des
nouveaux logements sociaux
114
, qui n’est
que partiellement compensée aux collectivités. En
revanche, le dégrèvement de taxe d’habitation dont bénéficiaient les contribuables résidents des
logements sociaux était compensé aux communes. Or, avec la suppression de la taxe
d’habitation sur les résidences principales, l’incitation
des communes à investir dans la
construction de logements sociaux ou à favoriser ces derniers disparaît.
Afin de limiter l’effet désincitatif de l’exonération non compensée, un
nouveau régime
a été mis en place pour les logements sociaux agréés par le préfet entre le 1
er
janvier 2021 et le
30 juin 2026 : ces derniers sont exonérés de taxe foncière pendant 10 ans, et cette exonération
est compensée à l’euro près. La mesure n’affi
che aucun coût à ce stade, car les logements
concernés ne sont pas encore construits.
L’AMF relève que cette mesure ne s’applique pas aux
logements sociaux financés avant 2022 pour lesquels la compensation des exonérations de
TFPB est évaluée à 12 % en 201
9 (86 M€ de compensation sur un total d’exonération de 715
M€) et demande une compensation pérenne et à 100
% des exonérations décidées par l’État
pour garantir le modèle économique de financement du logement social pour les communes.
Elle souhaite également que les nouvelles bases de logements sociaux soient prises en compte
dans le calcul de la compensation de la taxe d’habitation.
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE
L’établissement des taxes foncières a longtemps reposé sur des paramètres datés
,
représentatifs du marché locatif de 1961 pour les propriétés non bâties et de 1970 pour les
propriétés bâties. La mise à jour, qui n’a jamais donné lieu à l’application de révisions
générales, a majoritairement reposé sur l’application de coefficients forfaitaires.
Longtemps différée, la révision des valeurs locatives a finalement été engagée, en
commençant par les locaux professionnels en 2017, puis en posant les bases, en 2020,
d’une
révision pour les
locaux d’habitation
et des locaux industriels en 2021.
La mise en œuvre
de la réforme des valeurs locatives des locaux professionnels a défini
de nouveaux paramètres d’évaluation pour 3,6 millions de locaux. Elle s’est par ailleurs
accompagnée de mécanismes atténuateurs destinés à éviter une perturbation soudaine et forte
des contributions acquittés par les contribuables et des recettes perçues par les collectivités.
L’actualisation sexennale
a été reportée à 2025 et il manque un bilan de cette révision
114
L’exonération pour les constructions neuves de logements sociaux est de 15 ans et peut être portée à 20 ans ou
25 ans en fonction de l’octroi de subventions voire 30 ans sur la base du respect de critères environnementaux. Les
acquisitions font l’objet d’
une exonération de 15 ans qui peut également être prolongée. Les baux à réhabilitation
et les logements d’urgence font l’objet d’une exonération de 25 ans.
LES TAXES FONCIERES
57
analysant son impact sur les différentes catégories de contribuables et sur les recettes des
collectivités. Il serait pourtant opportun de tirer les enseignements de cette première réforme
pour mieux définir
celle, à venir, des locaux d’habitation.
Les taxes foncières connaissent
de nombreux dispositifs d’abattements, d’exoné
rations
et de dégrèvements dont le coût global, en hausse
du fait de la réforme de l’assiette des locaux
industriels, reste toutefois difficile à reconstituer et dont les modalités de compensation
demeurent encore complexes.
Les dispositifs d’abattements à
la charge de l’État sont évalués
à près de 2 Md
€ en 2021 (
contre seulement 113
M€ en 2016) tandis que les exonérations
compensées par l’État sont évaluées à 285 M€ (504
M€ en 2016). En regard, le montant des
prélèvements sur recettes (PSR)
de l’État au pr
ofit des collectivités territoriales ne permet pas
d’isoler les informations afférentes aux taxes foncières
. Le coût des dégrèvements, qui font
l’objet d’une prise en charge
sur
crédits budgétaires, s’élève
, en 2021, à 1,874 Md
€ (1
,47 Md
en 2016) alors que le montant reconstitué par la Cour est de 638
M€ (516
M€ en 2016).
LES TAXES FONCIERES
58
3
UNE
GESTION
A
AMELIORER
POUR
FIABILISER
L’ASSIETTE DE L’IMPO
T
3.1
Une gestion complexe et dont le coût est difficile à reconstituer
3.1.1
Une gestion qui se caractérise par sa complexité organisationnelle et
matérielle
3.1.1.1
Une organisation répartie entre de nombreux services au sein de la DGFiP
Au sein de la DGFiP, la gestion des taxes foncières est répartie entre deux services
(service des collectivités locales et service de la gestion fiscale) et assurée par plusieurs
bureaux. La taxation est ainsi effectuée à partir des bases imposables reconstituées par les
services fonciers dans l
application MAJIC au sein du service de la gestion fiscale, auxquelles
sont ensuite appliqués des informations et paramètres relatifs aux taux délibérés par les
collectivités transmises par les services départementaux de fiscalité locale. La maîtrise
d
ouvrage des applications informatiques suit également ce partage fonctionnel. La maîtrise
d
ouvrage de MAJIC relève du service de la gestion fiscale tandis que celle des applications
FDL et FIDELIO
115
(voir
infra
) est de la responsabilité du service des collectivités locales.
Par ailleurs, l
organisation retenue répond à une
summa divisio
entre fiscalité des
particuliers et fiscalité des entreprises qui ne permet pas d
identifier spontanément les structures
chargées du suivi des taxes foncières : au sein de la direction de la législation fiscale de la
DGFiP, la sous-direction de la fiscalité locale comprend deux bureaux chargés de l
élaboration
des règles relatives, d
une part, à la fiscalité locale des professionnels, d
autre part, à la fiscalité
locale des particuliers. Le service de la gestion fiscale de la DGFiP comprend également deux
directions relatives d
une part aux particuliers, d
autre part, aux professionnels.
Au sein de la DGFiP, la gestion des taxes foncières est toutefois principalement assurée
par la sous-direction des particuliers, en charge de l
assiette et de l
animation du réseau des
services déconcentrés. Le recouvrement forcé, qui s
applique notamment aux taxes foncières,
relève de la sous-direction des professionnels et de l
action en recouvrement. La sous-direction
des missions foncières s
assure du suivi du plan cadastral et de l
animation du réseau
116
.
Cette répartition des tâches se décline de la même manière au niveau local, les directions
départementales étant réparties entre trois pôles, dont l
un assure le suivi de l
assiette et du
recouvrement (pôle fiscal ou pôle de gestion fiscale) et comporte notamment une division en
charge des particuliers et une division en charge des professionnels. La gestion de l
assiette, qui
relève davantage de la division des particuliers est assurée par les services fonciers qui, selon
115
Fiscalité DirectE Locale Interactive et Opérationnelle
116
Arrêté du 20 décembre 2019 portant organisation de la direction générale des finances publiques.
LES TAXES FONCIERES
59
les organisations retenues, peuvent être un service départemental des impôts fonciers (SDIF),
un centre des impôts fonciers (CDIF) ou un service des impôts des particuliers (SIP) en charge
de la mission foncière. Le recouvrement des taxes foncières est assuré par les SIP. Le
recouvrement forcé relève, selon les organisations, de la division des particuliers (par exemple,
dans les Vosges)
117
ou de la division des professionnels (par exemple, dans les Yvelines).
Les relations avec les collectivités locales relèvent plus particulièrement d
un pôle de
gestion publique au sein duquel les services de fiscalité directe locale sont chargés du suivi des
délibérations des collectivités en matière de taux et d
exonération.
La direction départementale des finances publiques des Yvelines
À la direction
départementale des Yvelines, l’assiette et le recouvrement relèvent du pôle
gestion fiscale qui comporte notamment une division des particuliers et une division des professionnels.
Ces deux divisions chapeautent les services en charge en charge de l’assiet
te et du recouvrement qui, à
compter du 1
er
septembre 2022, comprendront un service départemental des impôts fonciers (SDIF)
chargé de l’établissement des taxes foncières et un service des impôts des particulier (SIP) chargé du
plan cadastral et du recouvrement des taxes foncières.
3.1.1.2
Une gestion qui se caractérise par de nombreuses opérations matérielles et repose
sur de multiples applications informatiques
La gestion des taxes foncières nécessite de très nombreuses opérations matérielles. Ces
deux taxes reposent sur 42 millions d
articles, dont deux tiers pour la TFPB, un nombre en
augmentation de 3,6 % depuis 2016. En 2021, elles conduisent à l
envoi de près de 33 millions
d
avis d
imposition couvrant 126,8 millions d
unités de gestion
118
et 1,8 million de déclarations
relatives aux constructions nouvelles ou affectant les propriétés bâties ou non bâties.
Cette gestion
s’appuie sur
de nombreux applicatifs dont le pilotage ou la manipulation
quotidienne ne relève pas des mêmes organisations. Ainsi l
outil de taxation repose
principalement sur MAJIC 3 dont le pilotage est réalisé, au sein de la DGFiP, par le service de
la gestion fiscale et dont la manipulation relève localement des services fonciers (SDIF, CDIF
ou SIP chargé des missions foncières). L
alimentation de MAJIC est réalisée automatiquement
ou manuellement à partir d
extractions opérées par d
autres logiciels. Tel est le cas de LASCOT
(cf
.
3.2.2.). Le suivi des délibérations des collectivités locales, qui nécessite l
envoi de
documents aux collectivités extraits de MAJIC, est réalisé par deux applications différentes
(FDL et FIDELIO) dont l
alimentation relève des services départementaux de la fiscalité locale
et dont le pilotage relève du service des collectivités locales. Le recouvrement fait l
objet d
un
suivi au sein de deux applications selon qu
il est forcé ou non (RAC et REC). Le suivi des
contentieux, particulièrement des demandes gracieuses, ressortit à deux applications distinctes
(Iliade ou Erica). La multiplicité de ces systèmes d
information, participe à la multiplication
des tâches accomplies par les agents particulièrement en cas d
absence de liaisons
117
A9fecture.pdf
118
Lorsqu’un local ou un terrain est affecté à des utilisations différentes, son évaluatio
n se fait distinctement pour
chaque affectation.
LES TAXES FONCIERES
60
automatiques. La diversité des applications et de leurs infrastructures associées, appartenant à
plusieurs générations différentes, génèrent par ailleurs une « dette technique » que la Cour a
déjà soulignée dans un récent rapport
119
.
3.1.2
Un coût de gestion difficile à reconstituer
3.1.2.1
Un taux d
intervention supérieur à la moyenne des impôts collectés
Le taux d
intervention des taxes foncières calculé par la DGFiP s
élève à 0,96 % en
2021, un niveau comparable au taux d
intervention des impôts locaux sur les professionnels
(0,9 % en 2019)
120
mais supérieur au taux d
intervention moyen portant sur l
ensemble des
impôts (0,74 % en 2021)
121
, en raison notamment de l
importance des impôts autoliquidés
(TVA et impôt sur les sociétés) qui tirent ce coût global vers le bas
(cf.
graphique n° 10 ci-
après). Le taux d’intervention
des taxes foncières se répartit entre
0,45 % au titre de l’assiette,
0,29 % au titre du recouvrement, 0,21 % au titre du contentieux et 0,1 % au titre du contrôle.
119
Cour des comptes,
Les systèmes d’information de la DGFiP et de la DGDDI
, communication à la commission
des finances, de l’économie générale du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2019.
120
Cour des comptes,
La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) : exercices 2010-2020
, juillet
2021.
121
Rapport annuel de performance pour l’année 2021 du programme 156
Gestion fiscale et financière de l’État
et du secteur public local.
LES TAXES FONCIERES
61
Graphique n° 10 :
Taux d
intervention des principaux impôts collectés par la DGFiP en 2021
Source : DGFiP, données 2017 pour la TH avant le début de la suppression progressive de cet impôt
Toutefois, ce taux, qui mesure le rapport entre les dépenses de personnel et de
fonctionnement et les recettes fiscales brutes
122
collectées, est en sensible diminution depuis
2016 en raison de la baisse des dépenses d
une part (-4,9 %, soit -21,9
M€), de l’
augmentation
des recettes fiscales brutes d
autre part (+10,5 %, soit +4
183 M€).
Tableau n° 9 :
Évolution du taux d
intervention relatifs aux taxes foncières (2016-2021).
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2016-2021
en %
Évolution
2016-2021
en M€
Taux
d
intervention
1,11 %
1,07 %
0,93 %
0,89 %
0,95 %
0,96 %
-13,5 %
Dépenses
(en M€)
444,37
433,1
389,52
385,51
417,28
422,5
-4,9 %
-21,9
Recettes
fiscales
brutes
123
(en M€)
40 020,00 40 657,71 42 043,42 43 369,28 43 699,84 44 203,03
10,5 %
4 183
Source : DGFiP
122
C’est
-à-dire sans retraitement des restitutions d'impôt.
123
Montant collecté par la DGFiP.
0,38%
0,57%
0,71%
0,80%
0,96%
1,14%
2,14%
2,51%
2,92%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
LES TAXES FONCIERES
62
3.1.2.2
Des modalités de calcul du taux d
intervention qui présentent plusieurs limites.
Les données communiquées par la DGFiP ne permettent qu
imparfaitement de
reconstituer le taux
d’intervention,
s
agissant particulièrement des effectifs recensés et de la
masse salariale associée. Les documents budgétaires présentent ces informations par grande
masse et selon une ventilation qui ne permet pas
d’isoler
ce qui se rapporte à la fiscalité locale
et particulièrement aux taxes foncières. Or, la DGFiP dispose d
outils de pilotage permettant
de
retracer l’affectation de
ses
agents et d’en déduire une imputation à telle ou telle imposition
.
Au côté du tableau de gestion des emplois de référence des finances publiques (TAGERFiP)
qui constitue le référentiel unifié des emplois de la DGFiP à partir duquel sont effectuées les
mutations, la DGFiP a développé une méthode d
allocation générale des emplois du réseau des
finances publiques (MAGERFIP) qui permet de déterminer la destination des emplois.
Par ailleurs, la DGFiP ne dispose pas d
un recensement fin des coûts relatifs aux frais
de dégrèvement et d
admission en non-valeur qui représentent de nombreuses opérations. En
moyenne annuelle, sur la période 2016-2021, près de 970 000 dossiers sont traités par la DGFiP,
nombre en constante progression (+2 % par an en moyenne), .
Tableau n° 10 :
Nombre de dossiers recensés par la DGFiP au titre des admissions en non-valeur et
des dégrèvements
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Moyenne
Admission en non-
valeur
349 116
341 931
363 488
348 310
338 516
377 540
353 150
Dégrèvement
(législatif, contentieux
et d
office)
582 748
543 851
616 131
580 810
724 781
649 365
616 281
Total
931 864
885 782
979 619
929 120
1 063 297
1 026 905
969 431
Source : DGFiP
Enfin, le taux d
intervention calculé présente des données consolidées pour l
ensemble
des taxes foncières et ne permet pas d
affiner l
analyse pour la TFPB et la TFNB, dont les
montants collectés sont sensiblement différents.
3.1.2.3
Une méthode qui ne permet pas de rapprochement avec les frais de gestion
Les dispositions applicables en matière de frais de gestion
perçus par l’État au titre de
la gestion de la fiscalité locale figurent à l
article 1641 du CGI.
L
État perçoit ainsi 2 % du montant des taxes foncières collectées en contrepartie des
frais de dégrèvement et de non-valeurs (FDNV) et 1 % du montant pour les frais d
assiette et
de recouvrement (FAR).
LES TAXES FONCIERES
63
En vertu d’un mécanisme à la lisibilité discutable, l’
article L.3334-16-3 du code général
des collectivité territoriales prévoit par ailleurs la rétrocession d
une partie de ces frais de
gestion aux départements au titre de la compensation des revalorisations exceptionnelles du
montant forfaitaire du revenu de solidarité active
124
. Les départements perçoivent ainsi
aujourd’hui
le produit de frais de gestion
liés aux taxes foncières, alors qu’ils ne bénéficient
plus de celles-ci.
En 2021, la DGFiP indique que le montant total des frais de gestion a représenté
1,8
Md€
125
dont 0,55
Md€ au titre des FAR et 1,25
Md€ au ti
tre des FDNV. Sur la période
2016-2021, le montant de ces frais a progressé de 8,7 %, une hausse comparable à celle du
rendement des taxes foncières (8,4 % en tenant compte des taxes additionnelles).
Graphique n° 11 :
Frais perçus par l’
État au titre des taxes foncières (
en M€)
Source :
fichiers de recensement des éléments d’imposition à la fiscalité locale (REI)
Toutefois, les frais perçus au titre de la gestion des taxes foncières ne remplissent plus
leur objectif théorique : en 2021, 57,5 % du montant global (1
Md€)
ont été rétrocédés aux
départements au titre du mécanisme évoqué ci-dessus.
124
Cette rétrocession résulte de la mise en œuvre du pacte de confiance et de responsabilité conclu le 16
juillet
2013 entre l
État et les collectivités territoriales.
125
Le
fichier de recensement des éléments d’imposition pour 2021 présente cependant un montant différent (1,71
Md€).
LES TAXES FONCIERES
64
Tableau n° 11 :
Répartition des frais de gestion perçus par l
État et les départements en 2021
(en
M€)
État
Départements
Total
Frais d
assiette et de
recouvrement
204
344
548
Frais de dégrèvement et de
non-valeurs
559
688
1 247
Total
763
1 032
1 795
Source : DGFiP
En outre, les frais de gestion ainsi calculés sont des montants forfaitaires, qui ne
correspondent pas aux coûts réellement engagés pour la gestion de ces taxes. Les montants
transmis par la DGFiP font état, pour l
année 2021, de 144,5
M€ au titre des taxes foncières
admises en non-valeur et 559,5
M€ au titre des dégrèvements
126
. S
agissant des coûts d
assiette
et de recouvrement, le montant indiqué pour l
année 202
1 est évalué à 324,9 M€. Par ailleurs,
s
agissant des frais de gestion affectés à l
État, la DGFiP n
est pas en mesure d
établir une
distinction entre TFPB et TFNB.
126
Hors dégrèvement d’office correspondant aux mutations de cote et dégrèvement liés aux contentieux
d’attribution. Dans les deux cas, l’État n’enregistre pas de pertes de recettes.
LES TAXES FONCIERES
65
Une part d
admissions en non-valeur stable
Les admissions en non-valeur (ANV) sont constituées des créances irrécouvrables, dont le paiement n
a
pu être obtenu en raison de l
insolvabilité ou de la disparition du redevable. S
agissant des impôts locaux, elles
sont suivies par l
action n° 4 du programme n° 201
Remboursement et dégrèvements d
impôts locaux
qui
présente l
agrégation des ANV de la contribution économique territoriale, des taxes d
habitation et des taxes
foncières. La part relative des ANV au titre des taxes foncières a augmenté d
un peu plus de 2 points depuis 2016
et représente 29,4 % du total. Le montant des ANV relatives aux taxes foncières oscille entre 130 et 145
M€ alors
que le montant total
des ANV a diminué depuis 2016 et reste inférieur à 500 M€ depuis 2019.
Graphique n° 12 :
Évolution du montant des admissions en non -valeur relatives aux impôts locaux
(2016-
2021, en M€)
Source : rapports annuels de performance du programme 201 (total des impôts locaux) et DGFiP (taxes foncières)
Il convient toutefois de rappeler que si les admissions en valeur ont pour effet de relever le comptable
public de sa responsabilité, elles n
éteignent pas pour autant la créance du redevable qui pourra à tout moment être
recouvrée si sa situation venait à s
améliorer. Cela étant, le montant des ANV est très peu significatif au regard du
montant réel des deux taxes perçues : entre 2016 et 2021, il oscille aux environs de 0,4 %.
Au regard de ces éléments, il apparaît donc que la recommandation formulée par la Cour
dans son rapport sur la gestion de la fiscalité directe locale, visant à clarifier le dispositif des
frais de gestion dans un souci de transparence, n
a pas été mise
en œuvre. Le dispositif de
rétrocession au profit des départements présente par ailleurs plusieurs faiblesses qui ont déjà
été soulignées (abondement du budget départemental par les contribuables du bloc communal,
exclusion des rétrocessions de la norme des dépenses de l
État
alors qu’il
s
agit d
une quasi-
dotation,
…). Il apparaît donc indispensable de poursuivre ces efforts.
Recommandation n° 4.
(DGFiP) Établir avec précision les coûts de gestion supportés
par l’État au titre
de la TFPB et de la TFNB et ajuster en conséquence les montants des
frais de gestion acquittés par les contribuables.
3.2
Un travail important de détermination de l
assiette
La détermination de l’assiette s’appuie sur l’obligatio
n légale de constatation annuelle
des changements affectant les propriétés. Elle engendre d’importants et réguliers travaux de
gestion qui ne sont pas tous automatisés.
LES TAXES FONCIERES
66
3.2.1
Une actualisation
de l’assiette
en continu
Le CGI prévoit que la maintenance des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties
et non bâties s
effectue suivant un dispositif comportant la constatation des constructions
nouvelles, des changements de consistance, d
affectation, de caractéristiques physiques et
d
environnement. Les uns font l
objet d
une déclaration obligatoire (constructions nouvelles,
changements de consistance et changements d
affectation) dans les 90 jours de leur réalisation
définitive), les autres étant constatés d
office par l
administration (changements de
caractéristiques physiques ou d
environnement), à travers la mise en place d
opérations de
vérifications.
Sur l
ensemble de la période 2016-2021, la mise à jour des bases a occasionné le
traitement de 2 millions de documents, dont 70 % pour la seule TFPB. Les informations
transmises par la DGFiP ne permettent cependant pas d
établir de distinction, s
agissant de la
TFPB entre ce qui relève des constructions nouvelles et ce qui ressortit aux changements de
consistance ou d
affectation, et s
agissant de la TFPB entre les changements soumis à
obligations déclaratives ou les obligations déclaratives relatives aux exonérations et
dégrèvements.
Graphique n° 13 :
Évolution du nombre de déclarations relatives aux taxes foncières (2016-2021)
Source : DGFiP
La gestion est réalisée à l
aide de
l’application
MAJIC 3
127
, consacrée à la gestion de la
documentation cadastrale. Accessible par l
entremise d
un intranet sécurisé, MAJIC 3, mis en
place en 1983 au sein de l
ancienne direction générale des impôts, permet la gestion des taxes
foncières depuis l
établissement de l
assiette jusqu
à l
envoi de l
avis d
imposition.
127
Mise à jour des informations cadastrales.
LES TAXES FONCIERES
67
L’application
MAJIC 3
Aux termes de l’arrêté du 16 août 1984
128
, MAJIC 3 assurer la mise à jour des fichiers cadastraux
concernant les titulaires des droits réels sur les propriétés bâties et les propriétés non bâties,
l’identification et la détermination physique des immeubles, la détermination de la valeur locative des
biens fonciers bâtis et non bâtis, la prise en charge et l’édition des rôles et des avis d’imposition de tax
es
foncières ainsi que le traitement et le suivi du contentieux.
Les données hébergées par MAJIC 3 sont le numéro de propriétaire (code département et service
des impôts, numéro du dossier au centre des impôts fonciers), toutes les informations relatives aux
propriétaires (nom, prénoms, sexe, situation fiscale, date et lieu de naissance, adresse pour les personnes
physiques, raison sociale, forme juridique, siège social, numéros SIREN et SIRET pour les personnes
morales), les références cadastrales, la natu
re et l’affectation des locaux, le descriptif des locaux, la
valeur locative cadastrale, les éléments de taxation (bases et taux d’imposition, rôle et avis d’imposition,
dégrèvements spécifiques,…).
3.2.2
Une mise à jour qui repose sur des liaisons automatisées pour les constructions
nouvelles et les mutations
3.2.2.1
La prise en compte des constructions nouvelles
Les services fiscaux assurent le suivi des constructions nouvelles à partir des
autorisations d
urbanismes délivrées par les collectivités et recensées dans l
application
SITADEL (système d
information et de traitement automatisé des données élémentaires sur les
logements et les locaux) par les directions départementales des territoires pour être ensuite
transmises au système d
information LASCOT
129
implanté dans les services déconcentrés des
finances publiques. LASCOT permet aux services d
informer des propriétaires sur leurs
obligations déclaratives, d
exercer la surveillance relative aux constructions neuves ainsi
qu
aux changements de consistance et d
affectation des propriétés bâties, utilisées afin de
recueillir auprès du propriétaire les informations nécessaires à l
évaluation de ses biens. Les
DDFiP ont ainsi connaissance du dépôt des demandes d
autorisation d
urbanisme et alimentent
manuellement MAJIC 3 à partir des déclarations reçues.
Si les opérations nécessitent des reprises manuelles, il ne semble pas que la mise à jour
entraîne des écarts significatifs au regard des situations réelles. D
abord, les informations
provenant de SITADEL permettent aux services fiscaux de réaliser le suivi des autorisations
d
urbanismes et de procéder aux relances des propriétaires. Par ailleurs, la DGFiP coopère avec
les collectivités locales en vue notamment de fiabiliser les bases de fiscalité directe locale. La
DDFiP des Yvelines a ainsi conclu une convention avec la commune de Poissy en juillet 2019
comportant plusieurs objectifs dont la réalisation de campagnes de fiabilisation des bases des
ressources de la ville. Menée en 2019-2020, cette action a conclu à un taux de fiabilité proche
128
Arrêté du 16 août 1984
relatif à la mise à la disposition des centres des impôts fonciers des moyens
informatiques assurant la gestion décentralisée de la documentation cadastrale sur support magnétique (MAJIC 3).
129
L
ogiciel d’aide à la surveillance des changements et à la programmation des opérations de terrain
.
LES TAXES FONCIERES
68
de 100 %. Enfin, même si leur nombre est restreint, les géomètres peuvent être mobilisés dans
le cadre de la mise à jour du bâti.
Enfin, depuis 2017, deux axes de contrôles internes visant à s
assurer de la qualité des
bases de fiscalité directe locale ont été inscrits au plan national de contrôle interne. En 2017, un
premier contrôle a consisté à vérifier la fréquence et la régularité de la relance déclarative et la
fiabilité des informations saisies dans LASCOT. En 2021, un autre contrôle visait à s
assurer
de la prise en charge des évaluations d
office. Il s
agissait notamment de s
assurer de la
réalisation de toutes les étapes du processus de relance (information, relance et mise en
demeure) jusqu
à la procédure de l
évaluation d
office en l
absence de dépôt de déclaration
foncière par le propriétaire.
La gestion des taxes foncières sera prochainement amenée à évoluer avec la mise en
place de GESLOC, application appelée à remplacer LASCOT et une partie de MAJIC 3. Elle
sera notamment composée de deux modules consacrés à la surveillance et à la relance des
déclarations foncières (« SURF »), à l
évaluation et à la gestion des locaux d
habitation et des
locaux professionnels révisés (EvaLoc).
SURF autorisera l
intégration automatique des autorisations d
urbanisme.
Il
comprendra une étape de fiabilisation automatique des informations en s
appuyant sur les
données MAJIC, celle-ci étant aujourd
hui réalisée manuellement par les agents lors de
l
intégration des fichiers issus de SITADEL dans LASCOT.
3.2.2.2
Un suivi des mutations qui souffre encore de retards significatifs
Le suivi des mutations fait également l
objet d
un traitement dématérialisé. Le décret n°
2017-770 du 4 mai 2017 fait ainsi obligation aux notaires de déposer par voie électronique,
auprès des services chargés de la publicité foncière dotés d
un fichier immobilier informatisé,
les documents qui établis par acte notarié ou qui requièrent l
intervention d
un notaire. Les
informations relatives aux mutations de propriété sont alors transmises par l
application
Télé@ctes qui alimente le fichier FIDJI
130
aux fins de publication au fichier immobilier.
L
ensemble des informations transite ensuite par la base nationale des données patrimoniales
pour être communiquées à MAJIC 3
131
afin de procéder à la mise à jour des propriétaires.
Dans son rapport sur la gestion de la fiscalité directe locale par la DGFiP
132
, la Cour
soulignait la dégradation du délai moyen de publication, passé de 52,8 jours en 2012 à
73,1 jours en 2015. Un rapport parlementaire
133
soulignait ensuite une nouvelle dégradation
(142 jours en 2020) en raison «
de la pandémie et du ralentissement des services
». À la fin du
mai 2022, le délai moyen s’établit à 128,4 jours.
Dans les Yvelines, le délai moyen est
aujourd
hui de 110 jours et s
explique principalement par un important renouvellement des
130
Fichier Informatique des Données Juridiques Immobilières.
131
Article 5 de
l’arrêté du 11 avril 2005
relatif à la mise en service par la direction générale des finances publiques
d'un traitement automatisé d'informations nominatives dénommé " Base nationale des données patrimoniales ".
132
dgfip.pdf
133
Assemblée nationale, Mme Christine Pires Beaune, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2022,
« Annexe
n°36 : remboursements et dégrèvements »
, n° 4524, quinzième législature, 7 octobre 2021.
LES TAXES FONCIERES
69
effectifs consécutif à un nombre significatif de départs en retraite, par la persistance de postes
non pourvus ainsi que par des suppressions de postes. Si l
importance de ce délai est neutre sur
le recouvrement des taxes, il occasionne un nombre substantiel d
opérations pour les services
fiscaux : l
avis d
imposition, qui est envoyé à l
ancien propriétaire, doit faire l
objet d
un
dégrèvement d
office et suppose l
émission d
un avis supplémentaire à l
encontre du nouveau
propriétaire.
Ces retards se matérialisent à la fois par la persistance significative des dossiers faisant
l
objet d
un contentieux d
attribution ou d
un dégrèvement d
office. Entre 2016 et 2021, le
nombre de dossiers traités ayant fait l
objet d
un dégrèvement dans le cadre d
un contentieux
d
attribution est passé de 61 183 à 101 922, soit 15,7 % du nombre total de dossiers de
dégrèvements en 2021. Sur la même période, le nombre de dégrèvements d
office prononcés
pour le motif « mutation de cote » est passé de 155 562 (26,7 % des dossiers de dégrèvements)
à 358 628 (55,2 % des dossiers de dégrèvements).
Graphique n° 14 :
Évolution du nombre de dossiers de dégrèvements par motif
Source : DGFiP
Pour réduire le délai de publication
, plusieurs actions ont été mises en œuvre par la
DGFiP. Elle a d
abord décidé de revoir, en août, les noms figurant sur les projets d
avis de taxes
foncières pour éviter leur envoi aux anciens propriétaires et diminuer le nombre de réclamations
associées et partant des dégrèvements. La création progressive d
une vingtaine de services
d
appui à la publicité foncière (SAPF) doit aussi permettre de traiter à distance les opérations.
La DDFiP des Yvelines compte ainsi sur le soutien prochain d
un SAPF pour accélérer les
opérations de publication des transactions immobilières.
La DGFiP indique que des efforts sur les emplois du réseau de la publicité financière
sont prévus en 2023 avec des redéploiements vers les SAPF pour accélérer leur montée en
charge et le maintien des emplois dans les services de publicité foncière même après le
déploiement, auprès des notaires, de l’accès direct au fichier immobilier.
LES TAXES FONCIERES
70
Recommandation n° 5.
(DGFiP) Accélérer la prise en compte des mutations afin de
fiabiliser le fichier des assujettis aux taxes foncières.
3.2.3
Davantage de traitements manuels pour les autres modifications
L
évolution des bases est enfin liée aux changements de consistance ou d
affectation
ainsi qu
aux changements de caractéristiques des locaux. De manière générale, cette évolution
repose sur l
initiative du propriétaire qui adresse aux services fiscaux des déclarations à l
aide
de formulaires normalisés ou, s
agissant du foncier non bâti, formule une réclamation à l
appui
d
une demande de dégrèvement en cas de pertes de récoltes sur pied par suite d
évènements
extraordinaires (grêle, gelée inondation, incendie,
etc
…).
L
administration peut aussi procéder à des vérifications sélectives des locaux qui
consiste à mener une étude sur le reclassement de logements ayant fait l
objet d
améliorations
et de mutations récentes et dont la valeur locative semble inadaptée par rapport à la réalité
physique du bien. Ces opérations, régulières, sont motivées par les modifications qui sont
portées à la connaissance de l
administration
via
les commissions communales des impôts
directs (CCID). Elles se traduisent par des relances ciblées auprès des propriétaires qui sont
incités notamment à modifier les superficies ou les catégories de logement. Elles sont toutefois
limitées aux écarts les plus évidents et se concentrent sur des quartiers ou des habitations
déclarés comme peu confortables ou vétustes et ne permettent généralement pas de constater
l
aménagement des combles. La DDFiP des Yvelines indique, à cet égard, se concentrer sur les
locaux insalubres.
3.2.4
Une gestion qui pourrait être améliorée grâce à la dématérialisation des outils
3.2.4.1
Une dématérialisation des déclarations foncières très partiellement mise en
œuvre
même si elle reste un objectif de court terme
À ce jour, la majeure partie des déclarations effectuées par les contribuables nécessite
l
envoi d
un formulaire papier impliquant stockage et archivage. Faute de numérisation, les
requêtes effectuées par MAJIC 3 ne permettent pas d
afficher les déclarations transmises aux
agents des finances publiques. Cette possibilité
n’existe
aujourd
hui que pour les déclarations
relatives aux locaux professionnels transmises aux services fiscaux dans le cadre de la
campagne déclarative de l
année 2017. À court terme, la dématérialisation des déclarations
pourra être effective dans le cadre du nouveau service en ligne « Gérer mes biens immobiliers »
(GMBI) mise à la disposition au sein de l
espace sécurisé de l
usager sur le site impots.gouv.fr,
à l
automne 2022. À ce jour, GMBI ne permet que d
avoir une vision d
ensemble du patrimoine
immobilier de l
usager et de ses caractéristiques (adresse, descriptif du local, nature du local,
etc.
). Le service proposé doit permettre une alimentation automatique de MAJIC 3.
La déclaration dématérialisée ne s
adressera toutefois qu
à un public ciblé concerné par
la construction d
un bien ou la modification de sa consistance, faisant suite à une autorisation
d
urbanisme. Dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux d
habitation, GMBI
ne collectera ensuite que les télédéclarations effectuées par les propriétaires relatives à
LES TAXES FONCIERES
71
l
occupation de leurs locaux d
habitation et aux loyers dans le cadre de la révision des valeurs
locatives. Le projet permettra également de réaliser des opérations de fiabilisation des bases
dans le cadre de la vérification sélective des locaux en incitant les propriétaires à actualiser les
éléments d
évaluation par le dépôt d
une nouvelle télédéclaration.
Le projet GMBI
Le projet GMBI s’inscrit dans
le contexte des évolutions de la fiscalité directe locale :
suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale, révision des valeurs locatives des locaux
d’habitation, transfert de la liquidation des taxes d’urbanisme à la DGFiP, dématérialisation des
déclarations fo
ncières dans le cadre du fonds pour la transformation de l’action publique.
Le projet GMBI consiste à mettre en place un nouveau service en ligne « Gérer mes biens
immobiliers » au profit des particuliers et des personnes morales, développer parallèlement la nouvelle
application GesLoc (Gestion des locaux) au profit des services fonciers incluant plusieurs modules
permettant d’assurer la surveillance, l’évaluation des propriétés bâties ainsi que la liquidation des taxes
d’urbanisme, en interface avec les autres applications foncières et notamment l’application MAJIC,
refondre le système de surveillance-relance des propriétés bâties, dématérialiser les déclarations de
propriétés bâties, permettre la révision prochaine des valeurs locatives des locaux d’habit
ation.
Ouvert à la consultation depuis le 2 août 2021, le service est ouvert aux déclarations foncières à
l’automne 2022 avant de s’étendre aux déclarations des éléments relatifs à l’occupation et aux loyers
des locaux d’habitation en 2023 dans le cadre de