S2023-0017
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
PREMIÈRE CHAMBRE
DEUXIÈME SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
L
’
ÉVOLUTION DU DISPOSITIF
FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE
LE BLANCHIMENT
Exercices 2012-2022
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 20 décembre 2022
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
UN CADRE JURIDIQUE RENFORCE MAIS UNE APPLICATION
PERFECTIBLE DES ACTEURS INSTITUTIONNELS ET PRIVES
.................
11
1.1
Des mesures internationales concertées mais inégalement appliquées par les États 11
1.1.1
La détermination de standards internationaux de lutte contre le
blanchiment de capitaux se heurte à l’existence d’États non
coopératifs
...............................................................................................
11
1.1.1.1
Le Groupe d’action financière fixe les normes internationales en matière de
lutte contre le blanchiment
.....................................................................................
11
1.1.1.2
Pour s’assurer de la mise en œuvre effective de ses recommandations, le
GAFI procède à l’évaluation régulière de ses membres
.........................................
12
1.1.1.3
Une coopération internationale indispensable visant notamment à pallier les
insuffisances de nombreux États
............................................................................
14
1.1.1.4
De nouveaux enjeux doivent être appréhendés à l’échelle internationale, tels
que les crypto-actifs et la finance décentralisée
.....................................................
16
1.1.2
L’UE s’est dotée d’un cadre juridique commun qu’elle s’efforce de
compléter
.................................................................................................
18
1.1.2.1
Le cadre juridique applicable dans l’UE repose sur des directives
régulièrement mises à jour
......................................................................................
18
1.1.2.2
L’harmonisation des législations nationales demeure néanmoins insuffisante
......
19
1.1.2.3
Le prochain paquet législatif anti-blanchiment devrait assurer une
application plus homogène des dispositions au sein de l’UE
.................................
23
1.2
Un cadre juridique français complet mais quelques fragilités doivent être corrigées24
1.2.1
En matière préventive, une traçabilité des flux financiers reposant
sur des professions assujetties et des outils d’identification
...................
24
1.2.1.1
Le périmètre des professions assujetties a été étendu mais la mise en œuvre
de leurs obligations de vigilance et de déclaration demeure très hétérogène
.........
24
1.2.1.2
La transparence des flux financiers s’appuie sur plusieurs fichiers et
registres centralisés et accessibles aux différents acteurs du dispositif
..................
28
1.2.1.3
L’actuelle qualification en droit français de personne politiquement exposée
est insuffisamment adaptée au contexte national
....................................................
29
1.2.2
En matière répressive, les outils sont adaptés mais insuffisamment
mobilisés contre le blanchiment professionnel
.......................................
31
1.2.2.1
Les possibilités de répression du blanchiment ont été élargies mais les
résultats pour les personnes morales et les réseaux criminels de blanchiment
doivent être améliorés
............................................................................................
31
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
3
1.2.2.2
Le dispositif de saisie et de confiscations des avoirs criminels a été renforcé
sous l’impulsion notamment de l’agence de gestion et de recouvrement des
avoirs saisis et confisqués (AGRASC)
...................................................................
34
2
UN PILOTAGE DU DISPOSITIF RENFORCÉ MAIS UNE EFFICACITE
À MIEUX EVALUER
...........................................................................................
37
2.1
Un pilotage du dispositif renforcé, mais des analyses de risques à compléter et un
partage d’information à améliorer
............................................................................
37
2.1.1
Le fonctionnement du COLB bénéficie d’une nouvelle dynamique
.......
37
2.1.1.1
Les missions et l’organisation du COLB ont récemment évolué
...........................
37
2.1.1.2
La préparation de l’évaluation du GAFI a été l’occasion de réaffirmer le rôle
central du COLB dans le pilotage du dispositif
......................................................
39
2.1.2
L’analyse des risques doit être complétée
...............................................
41
2.1.2.1
L’approche fondée sur les risques se décline au niveau national et pour
chaq
ue secteur d’activité exposé au blanchiment
...................................................
41
2.1.2.2
La dimension opérationnelle de l’analyse nationale des risques doit être
r
enforcée en s’appuyant davantage sur les données et les retours
d’expérience issus du contrôle et de la répression
..................................................
43
2.1.3
Le d
ispositif souffre d’une insuffisante circulation de l’information
.....
45
2.1.3.1
Entre professions assujetties
...................................................................................
45
2.1.3.2
Entre Tracfin, les autorités de contrôle et les professions assujetties
.....................
46
2.1.3.3
Entre les volets répressif et préventif
.....................................................................
47
2.2
Une efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux difficile à évaluer
48
2.2.1
Les processus de transmission et de traitement des renseignements
et informations destinés à Tracfin doivent être améliorés
.......................
48
2.2.2
Le dispositif français ne mobilise pas suffisamment les données
disponibles
...............................................................................................
49
2.2.3
Les coûts et bénéfices associés à la lutte contre le blanchiment
n’ont fait l’objet d’aucune étude
.............................................................
51
ANNEXES
......................................................................................................................
54
Annexe n° 1.
Glossaire et acronymes
.......................................................................
55
Annexe n° 2.
Dispositif français de lutte contre le blanchiment de capitaux
...........
60
Annexe n° 3.
Recommandations du GAFI et cotations de la France par le GAFI ... 61
Annexe n° 4.
Liste des professions assujetties
..........................................................
68
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
4
SYNTHÈSE
Le blanchiment de capitaux consiste à dissimuler l’origine de fonds obtenus de manière
illicite et à les introduire dans l’économie légale afin que leurs détenteurs puissent en conserver
la
jouissance. Défini à l’article 324
-
1 du code pénal, il n’existe que par la commission préalable
d’une infraction dite «
sous-jacente
». En s’attachant à priver les criminels de gains mal acquis,
la lutte contre le blanchiment vise à endiguer la criminalité en la rendant moins lucrative.
Une coordination internationale encore insuffisante
Le blanchiment de capitaux représenterait 3 % du produit intérieur brut (PIB) mondial
et 1,3
% du PIB de l’Union européenne (UE)
1
.
L’efficacité de la lutte contre le blanchiment repose, au sein d’une économie
globalisée,
sur l’élaboration et le respect de standards internationaux. Un
organisme intergouvernemental
créé en 1989, le Groupe d'action financière (GAFI), est chargé de cette mission et organise à
intervalles régulie
rs l’évaluation de ses 39 membres pour apprécier la conformité des dispositifs
mis en œuvre aux recommandations qu’il formule ainsi que leur efficacité.
Le dispositif français
a fait l’objet d’une évaluation en 2020
-
2022 qui s’est révélée plus favorable qu
e la précédente,
réalisée en 2011.
Certains États ne se conforment pas aux recommandations du GAFI, ce qui nuit à
l’efficacité des mesures mises en œuvre par les autres pays. S’agissant de
l’
Union européenne
(UE), la Commission européenne fait le constat
d’une insuffisante harmonisation des
législations nationales. Pour y remédier, elle a présenté en 2021 un nouveau paquet législatif
européen visant notamment à compléter les cinq directives européennes anti-blanchiment prises
depuis 1991 par des règlements
d’application directe et à créer une autorité européenne dédiée
à la lutte contre le blanchiment de capitaux.
Enfin la France pourrait continuer de jouer un rôle moteur dans le renforcement des
dispositifs de lutte contre le blanchiment, notamment s’agissant de l’encadrement des
paiements en monnaie fiduciaires et des cartes prépayés.
Les moyens d’action offerts par
un cadre juridique français solide
pourraient être davantage exploités
Membre fondateur du GAFI, la France a un rôle actif dans la lutte contre le blanchiment.
Son dispositif repose sur un volet préventif robuste et en particulier sur l’assujettissement de
différentes professions aux obligations de vigilance. Le périmètre retenu pour les professions
concernées est plus large qu’ailleurs, précédant souvent celui préconisé par le GAFI ou fixé par
les directives européennes. Cet effort d’élargissement ne s’est
cependant pas accompagné,
1
« L'UE et la lutte contre le blanchiment de capitaux dans le secteur bancaire : des efforts fragmentés et
une mise en œuvre insuffisante
», rapport spécial de la Cour des comptes européenne, 2021.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
5
d’une dynamique similaire d’appropriation par toutes les professions assujetties des obligations
qui leur incombent. Leur niveau de maturité et d’engagement dans cette lutte se révèle
hétérogène, ce qui affaiblit
l’efficacité d’
un dispositif fondé sur la vigilance de tous les
professionnels concernés
tout au long de la chaîne d’une opération financière.
Alors que les
professions financières dans leur ensemble participent efficacement à la lutte contre le
blanchiment de capitaux, ce n’est pas le cas de beaucoup de
professions non financières,
insuffisamment structurées pour cette mission. Un effort important de formation devrait être
consenti, de sorte que les agents des professions assujetties puissent justifier d’un socle minimal
de compétences pour participer efficacement à la lutte contre le blanchiment.
Si le dispositif français se situe plutôt en pointe en ce qui concerne la transparence et la
traçabilité des flux, notamment au travers de l’existence de nombreux fichiers d’identification
et du contrôle de la circulation des espèces, il peine encore à trouver le positionnement adéquat
sur le sujet des « personnes politiquement exposées », dont le périmètre devrait être fixé par un
arrêté ministériel.
La répression du délit de blanchiment a vu son champ
étendu sous l’ef
fet combiné de
plusieurs facteurs : depuis un arrêt de la Cour de cassation de 2003, il est possible de poursuivre
l’auteur d’une infraction pour le blanchiment de celle
-ci (auto-blanchiment) ; la présomption
de blanchiment, instaurée en 2013, a permis de faciliter les poursuites en dispensant, sous
certaines conditions, d’établir la preuve de l’infraction dont il résulte
; e
nfin, l’autonomisation
du délit de blanchiment en 2012 permet sa poursuite même en cas de prescription de l’infraction
sous-jacente. Malgré ce contexte juridique plutôt favorable aux poursuites, le nombre de
condamnations pour blanchiment reste limité et concerne surtout des faits d’auto
-blanchiment.
L’effort doit donc être poursuivi contre les réseaux de blanchiment professionnel.
Pour
cela, les autorités peuvent s’appuyer sur des juridictions et services spécialisés et
un dispositif renforcé de saisie et de confiscation des biens mal acquis, qui monte en puissance
depuis la création en 2010
de l’Agence de gestion et de recouvrement des
avoirs saisis et
confisqués (AGRASC).
Le renforcement du dispositif et de son pilotage doit permettre de
remédier aux faiblesses observées
Le dispositif français de lutte contre le blanchiment associe de nombreux acteurs publics
et privés de nature diverse. Sa complexité rend nécessaire un pilotage interministériel, assuré
depuis 2010 par le conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le
financement du terrorisme (COLB)
. Chargé de préparer l’évaluation du GAFI et d’assurer son
bon
déroulement, le COLB a vu son rôle renforcé et ses missions évoluer dans l’objectif
notamment de mieux articuler les volets préventif et répressif du dispositif. Cette évolution s’est
traduite par l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’action inter
ministériel ambitieux dont
il est nécessaire d’assurer un suivi de la mise en œuvre, avec l’objectif de réaliser d’ici 2025 un
rapport d’étape sur la conformité et l’efficacité du dispositif français
Le COLB assure également la déclinaison nationale de l’a
pproche par les risques,
méthode préconisée par le GAFI qui vise à identifier et évaluer les risques auxquels sont
exposés différents secteurs, afin d’adapter les mesures de vigilance mises en œuvre. Si l’analyse
nationale des risques réalisée en 2019 a constitué un premier cadre de référence pour les
autorités de contrôle et les professions assujetties, elle devrait à l’avenir
être davantage déclinée
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
6
par des analyses sectorielles et territoriales,
évaluer davantage l’efficacité des mesures et
exploiter pou
r ce faire les retours d’expérience sur les schémas de blanchiment observés et les
données issues des contrôles et de la répression.
Le portage interministériel fort et la mobilisation des acteurs dans ce contexte spécifique
ont conduit ces derniers à renforcer leurs échanges et à rechercher des solutions communes. Le
prolongement de cette dynamique doit permettre de lever les quelques freins persistants
concernant le partage et la valorisation de l’information entre les acteurs du volet préventif
(autorités de contrôle et professions assujetties), les intervenants du volet répressif (juridictions
et services d’enquête) et le service de renseignement financier Tracfin.
L’
efficacité du dispositif reste difficile à mesurer et les mesures
mises en œuvre ne font
pas l’objet d’une analyse de leurs coûts et
bénéfices
Le nombre de déclarations de soupçon (DS) transmises par les professions assujetties à
Tracfin a fortement augmenté dans les secteurs financier (banques et établissements de
paiement) et non financier. Elles ont été multipliées par plus de 6 entre 2012 et 2021 (point haut
atteint à 161 000 DS). Si cette évolution est favorable à la lutte contre le blanchiment, elle ne
génère pas forcément une meilleure efficacité du dispositif, la qualité des DS restant inégale et
inégale et leur volume, ajouté à celui des autres informations et signalements reçus par Tracfin,
rendant leur traitement complexe.
La mesure de l’efficacité du dispositif est rendue difficile par l’absence d’un référentiel
statistique fiable,
cohérent et partagé qui ferait référence et sur lequel pourraient s’appuyer les
autorités. Cette lacune, déjà relevée en 2011 par le GAFI, continue de faire l’objet d’une
recommandation de ce dernier aux autorités compétentes et en particulier au COLB, visant à
poursuivre les efforts engagés, notamment par la production de données à un niveau centralisé.
Les mesures mises en œuvre par les différents acteurs au titre du dispositif de lutte contre
le blanchiment ne font pas l’objet d’évaluations des coûts et
bénéfices. Leur importance, tant
s’agissant des coûts supportés (personnel, informatique) que des bénéfices obtenus (intégrité
des secteurs concernés mais aussi sanctions infligées, montants recouvrés ou saisies effectuées)
mériterait une attention renforcée.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(DG Trésor) Inciter le GAFI à lancer une réflexion en vue
d’une nouvelle recommandation sur l’encadrement des paiements en monnaie
fiduciaire et des cartes prépayées à l’horizon 2025.
Recommandation n° 2.
(Président du COLB) Définir un socle minimal de
formation que doivent suivre les agents des professions assujetties.
Recommandation n° 3.
(DG Trésor) Prendre l’arrêté ministériel prévu à l’article
R. 561-18 du CMF fixant la liste des fonctions conduisant ceux qui les exercent à
être considérés comme des personnes politiquement exposées.
Recommandation n° 4.
(Président du COLB) Impliquer davantage les professions
assujetties et les autorités et services répressifs dans les groupes de travail
thématiques mis en place par le COLB.
Recommandation n° 5.
(Président du COLB) Assurer un suivi de la mise en œuvre
du plan d’action interministériel en s’appuyant sur des données plus précises et
réaliser d’ici 2025 un rapport d’étape sur la conformité et l’efficacité du dispositif
français.
Recommandation n° 6.
(Président du COLB) Approfondir les analyses des risques
nationale, territoriales et sectorielles en justifiant leur cotation par des données issues
des contrôles réalisés et des schémas de blanchiment observés.
Recommandation n° 7.
(Président du COLB) Engager une réflexion en vue
d’utiliser plus complétement l’ensemble des données disponibles dans les
administrations à des fins opérationnelles de lutte contre le blanchiment.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
8
INTRODUCTION
Le blanchiment de capitaux consiste à dissimuler l’origine de fonds obtenus de manière
illicite et à les introduire dans l’économie légale afin que leurs détenteurs puissent en conserver
la jouissance. Le blanchiment n’existe que par la commission préalable d’une infraction dite
« sous-jacente »
2
. Privant les criminels de gains mal acquis, la lutte contre le blanchiment vise
in fine
à endiguer la criminalité en la rendant moins lucrative.
Trois étapes du processus de blanchiment sont communément distinguées. La première
(« le placement ») consiste à introduire les revenus illégaux dans le système financier, la
deuxième («
l’empilement
») à éloigner ces fonds de leur source pour en dissimuler l’origine et
la troisième («
l’intégration
») à les réintroduire dans des activités économiques légitimes et
lucratives, ou dont le rendement assure de conserver une part substantielle des capitaux investis.
Par exemple, le produit d’une activité illicite peut être déposé en petites sommes sur plusieurs
comptes bancaires puis transiter par d’autres comptes pour permettre l’achat de produits
financiers, biens ou services, lui donnant une apparence légitime. Les schémas de blanchiment
sont pluriels et s’adaptent en permanence pour procurer aux criminels un
profit maximal.
En 1989, lors du sommet de l’Arche à Paris, les pays du G7 ont pris acte de la menace
que représentait le blanchiment de capitaux sur le système bancaire et les institutions financières
et décidé de créer le Groupe d'action financière (GAFI), organisme intergouvernemental chargé
«
d’examiner les techniques et tendances du blanchiment de capitaux, de considérer les actions
existantes aux niveaux national et international et de présenter les mesures qui doivent encore
être prises pour lutter contre le blanchiment de capitaux »
3
. La mission du GAFI, qui visait
historiquement la lutte contre le blanchiment lié au trafic de stupéfiants et d’êtres humains, a
été étendue à la lutte contre le financement du terrorisme (en 2001) et la prolifération des armes
de destruction massive (2008).
Le GAFI se réfère aux termes de l’article 1
er
de la convention de Vienne de 1988
4
, qui
précise que le blanchiment
« désigne le fait de cacher ou de déguiser la vérité en ce qui
concerne la nature, la source, la disposition, le mouvement ou la propriété de produits et
notamment leur mouvement ou leur conversion par transmission électronique »
et de l’article
6 de la convention de Palerme de 2000
5
qui évoque
« la conversion ou le transfert de biens dont
celui qui s’y livre sait qu’ils sont le produit du crime, dans le but de dissimuler ou de déguiser
l’origine illicite desdits biens ou d’aider toute personne qui est impliquée dans la commission
de l’infraction principale à échapper aux conséquences juridiques de ses acte
s »
et
« la
dissimulation ou le déguisement de la nature véritable, de l’origine, de l’emplacement, de la
disposition, du mouvement ou de la propriété de biens ou de droits y relatifs dont l’auteur sait
qu’ils sont le produit du crime
»
.
Quoique son évaluation soit, comme celui de toute activité criminelle, sujette à caution,
le blanchiment représenterait 3 % du produit intérieur brut (PIB) mondial
6
. À l'échelle de
2
Ou infraction « principale ». Le blanchiment constitue donc une « infraction de conséquence ».
3
Déclaration économique du sommet du G7, 16 juillet 1989, https://www.fatf-gafi.org/.
4
Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes.
5
Convention des Nati
ons Unies contre la criminalité transnationale et les protocoles s’y rapportant.
6
« L'UE et la lutte contre le blanchiment de capitaux dans le secteur bancaire : des efforts fragmentés et
une mise en œuvre insuffisante
», rapport spécial de la Cour des comptes européenne, 2021.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
9
l'Union européenne (UE), Europol évaluait en 2016 les revenus issus de certaines activités
criminelles
7
à 110
Md€
et les transactions suspectes à 1,3 % du PIB
de l’UE
8
, soit plusieurs
centaines de milliards d'euros.
Les blanchisseurs agissent en priorité au sein d’
États présentant
un dispositif de lutte contre le blanchiment inefficace, les fonds illégaux manipulés pouvant
ensuite être investis dans des États dotés de systèmes financiers stables.
Il existe dans la loi française plusieurs infractions de blanchiment. Cette multiplicité
résulte de la création de délits spéciaux qui perdurent (blanchiment douanier et blanchiment lié
au trafic de stupéfiants et au proxénétisme
9
) après l’institution de celui de blanchiment de
« droit commun ». Celui-
ci, dont ni la définition ni la sanction n’ont varié depuis son apparition
dans le code pénal en 1996, est le fait «
de faciliter, par tout moyen, la justification mensongère
de l'origine des biens ou des revenus de l'auteur d'un crime ou d'un délit ayant procuré à celui-
ci un profit direct ou indirect »
et «
d'apporter un concours à une opération de placement, de
dissimulation ou de conversion du produit direct ou indirect d'un crime ou d'un délit
»
10
. Il est
punissable de 5 ans d’emprisonnement et
de 375 000
€
d'amende, peines qui peuvent être
doublées en cas de blanchiment aggravé et qui sont comparables à celles observées dans des
pays voisins, notamment l’Allemagne et l’Espagne
: selon une étude réalisée en 2016 à la
demande du ministère de la justice, les peines encourues s’établissent respectivement à 5 et 6
ans de prison
auxquelles s’ajoute
une amende en Allemagne et en Espagne ; la peine de prison
encourue est supérieure en Italie (12 ans) et inférieure en Suisse (3 ans) et en Angleterre (6
mois)
11
.
Mis progressivement en place depuis une trentaine d’année, le dispositif français de lutte
contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LCB-FT) apparaît complet. Il comporte :
-
un volet préventif, qui repose sur des professions relevant des secteurs financier et
non financier, assujetties à des obligations (vigilance, déclaration, information) et
dépenda
nt d’autorité
s de contrôle et de sanction
12
;
-
la cellule française de renseignement financier (CRF), Tracfin, chargée de collecter
et d’analyser l
es renseignements qui lui sont communiqués par ces professions et
par
l’administration
en
général.
Tracfin
assume
la
fonction
de
détection concurremment avec les services de police et de gendarmerie chargés de
la répression
13
;
-
un volet répressif, qui associe de nombreux services de police judiciaire (police
nationale, gendarmerie nationale et préfecture de police) et de lutte contre la fraude
ainsi que plusieurs juridictions à compétence générale ou spécialisée.
Ce dispositif est piloté par le Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment des
capitaux et le financement du terrorisme (COLB, cf. annexe n°2), instance interministérielle
7
T
rafic de stupéfiants, contrebande de tabac, contrefaçon, fraude à la TVA, à l’exclusion des trafics
d’êtres humains, du travail illégal ou des paris clandestins
.
8
Cité par la Cour des comptes européenne dans son rapport spécial de 2021.
9
Article 415 du code des douanes (le délit de blanchiment douanier ayant été créé par la loi n° 88-1149
du 23 décembre 1988 de finances pour 1989), articles 222-38 et 225-6 du code pénal.
10
Article 324-1 du code pénal.
11
«
L’infraction de blanchi
ment. Répression pénale et prévention. », Daniela Borcan et al.
12
Articles L. 561-2, L. 561-36, L. 561-36-1 et L. 561-36-2 du code monétaire et financier.
13
La CRF est pour le GAFI le centre national pour la réception et l’analyse des déclarations d’opérations
suspectes et des autres informations concernant le blanchiment de capitaux, les infractions sous-jacentes associées
et le financement du terrorisme et pour la dissémination du résultat de cette analyse.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
10
créée en 2010
14
et présidée par une personnalité qualifiée désignée conjointement par les
ministres chargés de l'économie et du budget après avis du ministre de l'intérieur et du garde
des sceaux pour une période de trois ans renouvelable (actuellement M. Didier Banquy, nommé
en mai 2019 et renouvelé dans ses fonctions en avril 2022)
15
. Le COLB associe, dans le cadre
de ses travaux et au titre de sa mission de coordination, l’ensemble des
administrations et
autorités concernées ainsi que les professions assujetties. Il
ne dispose d’aucun moyen
spécifique (ni personnel en propre ni budget dédié). Son secrétariat est assuré par la direction
générale du Trésor du
ministère chargé de l’économie et des finances
(bureau de la lutte contre
la criminalité financière et des sanctions internationales
, chargé d’élaborer la réglementation
nationale LCB-FT et de négocier les normes internationales et qui joue à ce titre un rôle central).
Il n’existe pas de statistique relative au mon
tant des activités de blanchiment en France.
L’analyse nationale des risques
(ANR) de blanchiment de capitaux et du financement du
terrorisme en France (établie en 2019 par le COLB et en cours d’actualisation) et le rapport
d’évaluation mutuelle de la Fran
ce adopté par le GAFI en 2022 ne comportent que des
évaluations, parfois larges, des montants des principales fraudes et trafics affectant l’économie
(fraudes fiscale, sociale et douanière, trafic de stupéfiants, vols et escroqueries) et présentant
des ris
ques de blanchiment. L’application du taux de 1,3
%, retenu par Europol, au PIB français
de 2021
16
conduirait à estimer qu
’
en France le montant annuel des transactions suspectes
s’élèverait à 30
Md€.
En 2012, la Cour avait formulé dans son rapport public annuel
17
une dizaine de
recommandations qui ont pour l’essentiel été mises en œuvre
concernant l’organisation et le
fonctionnement de Tracfin mais ne l’ont été que partiellement s’agissant de l’amélioration de
la lutte contre le blanchiment. La matière a depuis considérablement évolué, aussi bien sous
l’impulsion du GAFI qu’en raison
de la priorisation en France de la lutte contre la délinquance
économique et financière et en particulier contre la fraude fiscale.
La Cour a orienté ses travaux sur le sujet spécifique du blanchiment de capitaux, écartant
les problématiques relatives à la lutte contre le financement du terrorisme et la prolifération.
Elle a porté son attention plus particulièrement sur :
-
l
’effort d’adaptation
du cadre juridique français, aussi bien en matière préventive
que répressive, à la suite des impulsions internationales intervenues depuis 2011 (I) ;
-
l’efficacité et l’efficience du dispositif animé par le COLB, y compris au regard des
coûts supportés et des réponses pénales apportées (II).
14
Décret n° 2010-69 du 18 janvier 2010 instituant un conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment
de capitaux et le financement du terrorisme. Le COLB succède au comité de liaison de la lutte contre le
blanchiment des produits des crimes et des délits et de la lutte contre le financement des activités terroristes.
15
Article D. 561-52 du CMF.
16
2 500
Md€ selon l’INSEE.
17
« Tracfin
et la lutte contre le blanchiment d’argent
», RPA 2012, pages 197 à 219.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
11
1
UN CADRE JURIDIQUE RENFORCE MAIS UNE
APPLICATION PERFECTIBLE DES ACTEURS
INSTITUTIONNELS ET PRIVES
1.1
Des mesures internationales concertées mais inégalement appliquées
par les États
1.1.1
La détermination de standards internationaux de lutte contre le blanchiment
de capitaux se heurte à l’existence d’
États non coopératifs
1.1.1.1
L
e Groupe d’action financière fixe les normes internationales en matière de lutte
contre le blanchiment
Le groupe d’action financière (GAFI
18
) est un organisme intergouvernemental créé lors
du somm
et du G7 organisé à Paris en 1989 (sommet de l’Arche). Il réunit 39 membres, pour la
plupart également membres de l’o
rganisation de coopération et de développement économiques
(OCDE)
19
et rend désormais compte au G20. Le GAFI associe neuf organismes régionaux de
type GAFI (ORTG
20
, qui réunissent 150 membres au total) ainsi qu’une vingtaine d’organismes
observateurs
21
. Un réseau mondial de plus de 190 pays au total est ainsi couvert. La France, qui
figure parmi les membres fondateurs du GAFI, est représentée au sein de ses instances par la
direction générale du Trésor (DGT). Elle coordonne ses positions en interministériel et parfois
avec celles des autres membres de l’Union européenne (UE).
Le mandat du GAFI portait uniquement à l’origine sur la fixation des no
rmes en matière
de lutte contre le blanchiment lié au trafic de stupéfiants et d’êtres humains, ceci dans l’objectif
de préserver l’intégrité du système financier à l’échelle internationale.
Étendu à la lutte contre
le financement du terrorisme (2001) et la prolifération des armes de destruction massive (2008),
ce mandat est devenu permanent en 2019. Le GAFI détermine les standards internationaux dans
ces trois domaines et a pour double
ambition de diffuser au niveau mondial les normes qu’il
définit et d’ha
rmoniser les conditions de leur application, au travers notamment des ORTG.
Dès 1990, le GAFI a diffusé 40 recommandations accompagnées de notes
interprétatives détaillées concernant les réglementations et dispositifs devant être mis en place
par les États pour lutter contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la
prolifération
22
. Elles sont régulièrement mises à jour pour rester adaptées aux nouveaux enjeux
18
GAFI ou FATF en anglais (
Financial Action Task Force
).
19
Dont trente-sept États membres et deux organisations régionales (la Commission européenne et le
Conseil de coopération du Golfe). Vingt-
huit membres sont également membres de l’OCDE et quatorze de l’UE.
20
Parmi les ORTG figure Moneyval, qui évalue les pays du Conseil de l’Europe non membres du GAFI.
21
Parmi lesquels figurent, par exemple, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale.
22
Ces recommandations portent notamment sur l’in
fraction de blanchiment (caractère pénal et couverture
des infractions sous-jacentes), la saisie et la confiscation des avoirs, les mesures préventives (vigilance relative à
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
12
(cf. annexe n° 3). Dans sa recommandation n°
3 qui concerne l’infraction de blanchiment de
capitaux, le GAFI précise que
« les pays devraient appliquer
l’infraction de blanchiment de
capitaux à toutes les infractions graves afin de couvrir la gamme la plus large d’infract
ions
sous-jacentes »
. Ces dernières sont listées par le GAFI sous le terme «
catégories désignées
d’infraction
»
qui recouvre notamment la participation à un groupe criminel organisé, le
terrorisme, la traite d
’
êtres humains, le trafic illicite de stupéfiants,
d’armes
et de biens volés,
la corruption, la fraude
23
, le vol, la contrebande, les infractions fiscales pénales, le faux, les
délits d’initiés et la manipulation de marchés
.
Cette réglementation souple constitue un standard minimum à respecter qui peut être
renforcé et adapté par les États. Elle doit être intégrée dans le droit national de ces derniers pour
avoir une valeur juridique contraignante (dans l’UE, cette intégration est réalisée notamment
au travers de directives transposées par les États membres). Le GAFI élabore en outre des lignes
directrices et analyses portant sur de nouvelles typologies de blanchiment et les mesures à
prendre
24
. Au travers de ces publications, il poursuit l’objectif de diffuser de «
bonnes
pratiques » à ses membres.
1.1.1.2
Pour
s’assurer de la mise en œuvre effective de ses recomman
dations, le GAFI
procède à l’évaluation
régulière de ses membres
Les membres du GAFI sont évalués par leurs pairs au cours d’évaluations «
mutuelles »
sur la base des recommandations et de la méthodologie du GAFI révisées en 2012-2013.
Réalisées sur pièces et sur place par une équipe d’évaluateurs,
ces évaluations sont effectuées
en deux temps. Le premier volet porte sur la conformité technique du cadre réglementaire du
membre évalué et vise à déterminer si le cadre requis est en vigueur et soutenu par un cadre
institutionnel
25
. Le second, introduit en 2012 dans le cadre du quatrième cycle d’évaluations
actuellement en cours, porte sur l’efficacité du dispositif afin d’apprécier son opérationnalité et
l’
atteinte des résultats
26
. Il se fonde en particulier sur l’analyse de 11 «
résultats immédiats »
(RI, cf. annexe n° 3).
Le rapport d’évaluation mutuelle, qui contient des actions prioritaires à
mener pour améliorer le dispositif, est publié après avoir été adopté en réunion plénière.
Dix ans après la dernière évaluation réalisée par le GAFI en 2011, la France a fait l’obje
t
d’une évaluation conduite entre 2020 et 2022 qui a donné lieu à la publication du rapport
correspondant en mai 2022. Une mission diligentée en 2018 pour préparer
l’évaluation, et plus
spécialement l’atteinte des objectifs d’efficacité liés aux 11 résultats immédiats, a fait état d’un
risque de mise sous « suivi renforcé »
27
si des mesures correctrices n’étaient pas prises
la clientèle et notamment aux personnes politiquement exposées, conservation des documents, déclaration des
opérations suspectes, contrôle interne) ou encore les pouvoirs et responsabilités des autorités.
23
La fraude est un acte réalisé en utilisant des moyens déloyaux destinés à surprendre un consentement,
à obtenir un avantage matériel ou moral indu ou réalisé avec l'intention d'échapper à l'application d
’une
loi.
24
En 2021, le GAFI a publi
é des lignes directrices relatives à l’approche fondée sur les risques en matière
de contrôle et son application aux actifs virtuels et aux prestataires de services liés aux actifs virtuels
ainsi qu’un
rapport sur le blanchiment de capitaux générés par les crimes contre l’environnement
. En 2020, il a publié deux
rapports sur le blanchiment dans le contexte du covid-19 et sur le blanchiment basé sur le commerce.
25
Non conforme, partiellement conforme, en grande partie conforme, conforme.
26
Faible, modérée, significative, élevée.
27
Les procédures du GAFI prévoient pour les pays présentant des défaillances significatives ou ceux qui
ne réalisent pas assez de progrès un processus de suivi plus intensif que les évaluations mutuelles, notamment au
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
13
rapidement. Certaines faiblesses, déjà relevées en 2011
28
, n’avaient toujours pas fait l’objet de
mesures correctives. Ce constat sévère a conduit à revoir certains éléments du dispositif à la
veille de la visite du GAFI :
-
le renforcement du COLB, dont la vice-présidence revient à un représentant du
ministère de la justice et qui associe la direction générale des outre-mer et
l’
agence
de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, par la mise en place
d’une organisation à
trois étages (comités de pilotage/technique/consultatif) ;
-
une nouvelle extension du périmètre des professions assujetties (caisses des
règlements pécuniaires des avocats et greffiers des tribunaux de commerce en 2020
et intermédiaires en financement participatif pour leur activité de cagnotte en ligne
par ordonnance n° 2021-1735 du 22 décembre 2021) ;
-
la publication de l’analyse nationale des risques (ANR)
;
-
l’adoption d’un plan d’action interministériel 2021
-2022 décliné en 133 mesures ;
-
la mise en place d’une
équipe projet (
taskforce
) interministérielle spécifique.
À l’issue de cette évaluation, l
a France a vu ses cotations pour les 40 recommandations
s’amé
liorer significativement (cf. annexe n° 3). En 2011, 23 recommandations étaient cotées
« largement conformes » et 9 « partiellement conformes » contre seulement 5 cotations
« conformes ». En 2022, 19 recommandations (dont une nouvelle) sont cotées « conformes »
pour 18 (dont une nouvelle) cotées « largement conformes » et 3 « partiellement conformes ».
La recommandation cotée « non conforme » en 2011 est à présent cotée « largement
conforme ». En ce qui concerne les 11 résultats immédiats (RI), la France bénéficie également
d’un satisfecit, avec trois RI cotés «
élevé », six cotés « significatif » et seulement deux cotés
« modéré », ce qui la positionne parmi les pays les mieux notés dans le cadre des évaluations
réalisées ces dernières années par le GAFI
29
. Pour autant, des marges de progrès existent,
notamment en ce qui concerne les mesures préventives et le contrôle, soit les deux RI cotés
« modéré ».
Les p
rincipales conclusions de l’évaluation du dispositif français de lutte contre le
blanchiment de capitaux réalisée par le GAFI
Selon le GAFI, la France dispose d’une bonne compréhension des risques en matière de
blanchiment, bien qu’elle soit moins développée pour certaines autorités de contrôle du secteur
non financier.
Active aux niveaux national et international, la cellule de renseignement financier
Tracfin joue un rôle central et déploie des efforts importants de conseils auprès des assujettis.
Les poursuites judiciaires ciblent en priorité les cas de blanchiment de grande envergure.
Le nombre de condamnations pour blanchiment autonome est cependant moins important
travers de rapports de suivi publiés et dont la fréquence est fixée lors de réunions plénières fixées trois fois par an
28
Une rubrique avait été jugée non conforme (recommandation n°24 : Entreprises et professions non
financières désignées -
régulation, contrôle et suivi) et neuf ne l’étaient que partiellement.
29
À
titre de comparaison, l’Allemagne a obtenu en 2022 aucun
RI coté « élevé », quatre « significatif »
et sept cotés « modéré » ; le Royaume-Uni en 2018 quatre « élevé », quatre « significatif » et trois « modéré » et
les Etats-Unis en 2016 quatre « élevé », quatre « significatif », deux « modéré » et un « faible » (cette cotation
« faible
» concernant l’identification des bénéficiaires effec
tif).
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
14
qu’attendu eu égard aux possibilités légales offertes par l’existence de la présomption de
blanchiment.
Le manque d’enquêteurs spécialisés limite l’efficacité du volet répressif e
t se répercute
notamment sur les délais d’enquête, surtout dans les cas complexes.
La France a fait de la confiscation une priorité de sa politique pénale depuis 2010. Elle
a obtenu de très bons résultats, conformes aux risques identifiés. L’agence de ges
tion et de
recouvrement des avoirs (AGRASC) est un point fort du dispositif français.
La compréhension des risques de blanchiment de capitaux des institutions financières
et des prestataires de services en actifs virtuels est généralement bonne mais varie selon la
maturité du secteur pour les professions non financières. Le niveau de conformité à leurs
obligations s’est amélioré mais des efforts restent nécessaires.
La supervision fondée sur les risques de blanchiment est encore récente et insuffisante
(à
l’exception de celle assurée par l’ACPR, autorité de contrôle et de sanction pour les secteurs
bancaire et assurantiel qui a développé une méthodologie robuste), en particulier s’agissant des
professions non financières, dont l’immobilier pourtant exposé
à des risques importants.
Les efforts d’identification des bénéficiaires effectifs sont notables mais la vérification
des informations contenues dans le registre des bénéficiaires effectifs doit être renforcée par un
meilleur retour des autorités et professions assujetties sur les divergences rencontrées.
La France dispose des outils permettant de fournir une entraide pénale de bonne qualité.
Il est également fait un très large usage de la coopération informelle.
1.1.1.3
Une coopération internationale indispensable visant notamment à pallier les
insuffisances de nombreux États
L’efficacité des dispositifs de lutte contre le blanchiment est entravée par la défaillance
de certains É
tats qui n’appliquent pas les recommandations du GAFI et qui constituent
, de ce
fait, des territoires attractifs pour les activités de blanchiment. Dans une économie mondiale
caractérisée par la circulation des flux, l’intégrité du système financier dans son ensemble est
altérée par l’opacité, la difficile coopération internationale et la
faiblesse des dispositifs de lutte
contre le blanchiment qui caractérisent certains États. Le GAFI dresse et actualise la liste des
pays ainsi identifiés, qui sont placés « sous surveillance renforcée » du fait des risques
engendrés par leurs insuffisances (23 États sont recensés dans la liste « grise » parmi lesquels,
en Europe, l’Albanie et Gibraltar, Malte en étant sorti en 2022) ou présentent de «
hauts
risques » dont les membres doivent se prémunir (par exemple, la Corée du Nord, le Myanmar
et l’Iran)
.
Le GAFI enjoint à ses membres
d’
appliquer des mesures de vigilance renforcée vis-à-
vis de ces États, voire des contre-mesures visant à protéger le système financier international
des risques de blanchiment qui émanent de certain
s pays. L’UE tient à jour sa propre liste
des
pays tiers à haut risque, qui recoupe en grande partie les listes du GAFI
30
. En France, ces
30
Règlement délégué (UE) 2016/1675 de la Commission du 14 juillet 2016 complétant la directive (UE)
2015/849 du Parlement européen et du Conseil par le recensement des pays tiers à haut risque présentant des
carences stratégiques. 4 États figurent sur la liste du GAFI et non sur la liste européenne et inversement.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
15
dispositions trouvent leur application dans l’article L.
561-10 du code monétaire et financier
(CMF) qui impose aux per
sonnes assujetties d’appliquer des mesures complémentaires de
vigilance lorsqu’une opération implique des personnes physiques ou morales
« domiciliées,
enregistrées ou établies dans un État ou un territoire figurant sur les listes publiées par le GAFI
parmi ceux dont la législation ou les pratiques font obstacle à la lutte contre le blanchiment
des capitaux et le financement du terrorisme ou par la Commission européenne en application
de l'article 9 de la directive (UE) 2015/849 du 20 mai 2015 relative à la prévention de
l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du
terrorisme »
.
Pour remédier à ces carences qui résultent de la défaillance de quelques États, plusieurs
initiatives ont permis de structurer et renforcer la coopération internationale. Le groupe
EGMONT, fondé en 1995, est un
forum d’échange
s opérationnels entre CRF qui réunit 164
membres. Il dispose de son réseau d’échanges sécurisés
31
, doublé au sein de l’UE depuis 2002
d’un autre
dispositif informatique sécurisé et fermé (FIU.net). Le réseau CARIN (
Camden
assets recovery inter-agency network
), créé en 2004 et dont le secrétariat est assuré par Europol,
regroupe
les autorités compétentes en matière de recouvrement d’avoirs
de 54 pays, dont tous
les Éta
ts membres de l’UE
et les agences Interpol et Eurojust. Le réseau AMON (
anti-money
laundering operational network
) est un réseau informel lancé en 2012 qui met en relation les
services d’enquête engagés dans la lutte contre le blanchiment de capitaux de 40
pays, dont 11
États membres de l’UE
32
.
Cette organisation des échanges entre pays est essentielle mais insuffisante pour assurer
l’efficacité de la coopération internationale. Outre que de nombreux pays ne sont pas partie
prenante de ces différentes instances, la principale limite est liée à la disparité des outils et
moyens dont disposent chacun des acteurs. De nombreux pays
, à l’instar des États
-Unis et
d’États membres de l’UE, ne disposent pas des fichiers centralisés nécessaires à un suivi
efficace des flux financiers (cf.
infra
). Au-
delà de l’accès à l’information, son utilisation peut
également se trouver exagérément réduite. Même si Tracfin souligne que la coopération
internationale entre CRF constitue un avantage décisif du renseignement financier, souvent plus
rapide et concrète que la coopération policière ou judiciaire, elle souffre des mêmes limitations.
Tracfin peut, pour traiter
une demande reçue d’une CRF étrangère, utiliser ses pouvoirs
d’enquête afin de rechercher l’information demandée
33
. À l
’inverse, certains pays considèrent
les demandes reçues de CRF étrangères comme de simples questions qui n’autorisent pas leur
CRF à user de ses pouvoirs d’investigation pour la traiter
34
. Tracfin précise aussi que certains
pays interdisent au pays destinataire
de l’information
de l
’exploiter librement. Ces restrictions
peuvent être judiciaires (impossibilité de transmettre une information liée à une enquête
judiciaire en cours dans le pays sollicité, exigence de l’ouverture préalable d’une information
judic
iaire dans le pays demandeur, ou transmission de l’information mais avec interdiction pour
le pays demandeur de l’utiliser dans une enquête judiciaire) ou fiscales
(l’information transmise
en réponse à la demande ne sera pas utilisable à des fins fiscales).
31
EGMONT Secure Web (ESW).
32
L’OCRGDF, office central relevant de la police nationale, est le point de contact français.
33
Article L. 561-29 du CMF : « Le service mentionné à l'article L. 561-23 reçoit, à sa demande ou à leur
initiative, les informations et les demandes des cellules de renseignement financier homologues étrangères
nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Il les traite dans les meilleurs délais et en faisant usage des pouvoirs
et prérogatives prévus au présent titre qu'il met habituellement en œuvre au plan national
».
34
Cette position n’est pas conforme à la recommandation 29 du GAFI.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
16
Le nouveau paquet législatif européen, actuellement en discussion, vise à résoudre en
partie ces difficultés d’harmonisation des pratiques en matière de coopération au sein de l’UE.
1.1.1.4
De nouveaux enjeux doivent être appréhendés à l’échelle internationale,
tels que
les crypto-actifs et la finance décentralisée
Lors d’une conférence organisée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
(ACPR), le gouverneur de la Banque de France décrivait les trois ruptures majeures qui
caractérisent le système financier actuel
35
: l’irruption de nouveaux acteurs, l’échange d’actifs
numériques et le développement d’infrastructures de marché sans intermédiaire
36
. La finance
décentralisée, qui résulte de ces évolutions, présente des perspectives d’efficacité accrue du
marché mais aussi des risques nouveaux, parmi lesquels figure le blanchiment d’activités
criminelles.
Selon les définitions retenues par l’Autorité des marchés financiers (AMF), les crypto
-
actifs sont des «
actifs numériques virtuels qui reposent sur la technologie de la
blockchain
(chaîne de blocs) à travers un registre décentralisé et un protocole informatique crypté
». La
blockchain
est une «
technologie de stockage et de transmission d’informations qui fonctionne
sans organe central de contrôle »
. C
réés à partir d’un algorithme
sous forme de jetons (
tokens
)
par une communauté de « mineurs
» (individus rétribués au moyen des jetons qu’ils génèrent),
les crypto-actifs sont stockés dans des portefeuilles numériques (
wallets
). Il en existe différents
types, parmi lesquels les « jetons de paiement »
37
(
payment tokens
) de première génération
(
bitcoin
,
ether
, qui se caractérisent par leur volatilité) et de deuxième génération (
tether
,
circle)
plus stables car adossés notamment à des monnaies ayant cours légal (
stable coins
38
). Leur
capitalisation reste modeste à ce jour (800
Md€ au total en juin 2022
dans le monde)
39
.
La Commission européenne a indiqué dès 2016 qu’elle souhaitait inclure dans le champ
d’application de la réglementation LCB
-
FT les plateformes d’
échange et de conservation de ces
crypto-
actifs. Le GAFI s’est également saisi de la question en adaptant ses recommandations
en 2018 (en particulier en modifiant sa recommandation n°15 sur les « nouvelles
technologies ») et en publiant en 2019 des lignes directrices sur
l’approche fondée sur les
risques appliquée aux actifs virtuels et aux prestataires de services liés aux actifs virtuels. Ces
dernières, actualisées en 2021, précisent que
« pour gérer et atténuer les risques émergent
d’actifs virtuels, les
pays devraient s’assurer que les prestataires de services d’actifs virtuels
sont réglementés à des fins de LBC/FT, et agréés ou enregistrés, et soumis à des systèmes
35
« Les Banques centrales et la finance face à une triple révolution », discours du 25 novembre 2021.
36
Permises par les technologies de registre distribué, elles se dispensent
de la tenue d’un registre central
.
37
Outre les jetons de paiement, existent également les jetons utilitaires (
utility tokens
, donnant accès pour
leurs acquéreurs au s
ervice ou au produit proposé par une entreprise réalisant une levée de fonds au moyen d’une
offre publique de jetons ou
initial coin offering
), les jetons-valeur (
security tokens
, titres financiers relevant
davantage d’une logique d’investissement) ou
encore les jetons non fongibles (
non fungible tokens - NFT
, biens
représentés par une inscription unique sur la
blockchain
et pouvant avoir ou non une existence physique).
38
Les
stable coins
offrent les caractéristiques des actifs numériques avec une indexation sur la valeur
d’une monnaie fiduciaire, d’un panier de monnaies, offrant une protection contre le risque de change, voire d’un
panier d’actifs offrant un rendement.
Elles sont donc plus enclines à intéresser de potentiels « blanchisseurs ».
39
Trésor-Éco n° 309, « Enjeux et risques des crypto-actifs », direction générale du Trésor, juin 2022.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
17
efficaces de surveillance garantissant qu’ils respectent les obligations applicables déco
ulant
des recommandations du GAFI »
.
L’efficacité du dispositif se heurte toutefois à deux obstacles
:
-
D
’une part, le rythme d’innovation
rapide qui caractérise ce secteur rend difficile
l’adaptation
rapide
par les États de leur réglementation et l’harmonisation à l’échelle
internationale, permettant ainsi aux blanchisseurs d’exploiter les failles existant dans
certaines États. Lors du recensement réalisé en avril 2021
40
, le GAFI relevait que 58
membres sur 128
déclaraient avoir mis en œuvre les
recommandations émises en
2018, dont 35 de manière opérationnelle. Parmi ces 58 membres, 6 avaient interdit
la prestation de ces services, 31 avaient retenu un régime de déclaration et 17 un
régime d’autorisation, et 4 combinaient ces deux régimes.
Pour sa part, la France a
mis en œuvre ces recommandations et retenu un régime d’autorisation (cf.
infra
).
-
D
’autre part,
dès lors que les actifs numériques sont non seulement anonymes mais
aussi intangibles (créé par un protocole informatique sans administrateur central, un
compte en actifs numériques se compose de deux clés
, l’une publique, connue de
tous et qui sert à effectuer les échanges, et l’autre privée, connue du
seul
bénéficiaire), il est possible de soumettre les prestataires de services sur actifs
numériques (PSAN)
à des obligations de levée de l’anonymat et de surveillance
,
mais cela reste plus complexe pour
les systèmes d’échange décentralisés
(de pair à
pair) et la conservation autonome
d’actifs
.
Pour répondre aux problématiques nouvelles posées par les opérations réalisées par
l’échange de crypto
-actifs (anonymat, opacité et difficile détection de fonds conservés sur
support numérique, bien que ceux-ci soient traçables), la France a assujetti au dispositif de lutte
contre le blanchiment
–
et notamm
ent aux obligations de vigilance à l’égard de la clientèle –
les commerçants de monnaie virtuelle en 2016
41
puis, à partir de 2020, la catégorie spécifique
des prestataires de services sur actifs numériques (PSAN) créée en 2019. Pour fournir en France
les services les plus exposés au risque de blanchiment de capitaux, les PSAN doivent être
enregistrés auprès de l’AMF
42
(56 le sont à ce jour
43
). Ceux non enregistrés mais qui proposent
ces services sont susceptibles de figurer sur la « liste noire »
de l’AMF
(qui recense près de 150
sites internet concernés).
40
Second 12-month review of the revised FATF standards on virtual assets and virtual asset service
providers, July 2021
.
41
Article 2 de l’o
rdonnance n° 2016-1635 du 1
er
décembre 2016 renforçant le dispositif français de lutte
contre le blanchiment et le financement du terrorisme
, modifiant l’article L. 561
-2 du CMF :
« toute personne qui,
à titre de profession habituelle, soit se porte elle-même contrepartie, soit agit en tant qu'intermédiaire, en vue de
l'acquisition ou de la vente de tout instrument contenant sous forme numérique des unités de valeur non monétaire
pouvant être conservées ou être transférées dans le but d'acquérir un bien ou un service, mais ne représentant pas
de créance sur l'émetteur »
.
42
Un PSAN doit obligatoirement être enregistré pour proposer : 1) la conservation de crypto-actifs,
2)
l’
achat et la vente de crypto-actifs contre des monnaies ayant un cours légal, 3)
l’
échange d'actifs numériques
contre d'autres actifs numériques et 4)
l’
exploitation d'une plateforme de négociation d'actifs numériques.
L’enregistrement est réalisé par l’AMF, sur avis conforme de l’ACPR après vérification de l’honorabilité et de la
compétence des dirigeants et bénéficiaires effectifs et le respect de la règlementation LCB-FT (cette deuxième
vérification étant réalisée uniquement pour les deux premiers services).
43
L
’AMF a jusqu’ici procédé à la radiation de
deux PSAN auparavant enregistrés.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
18
La France est le premier pays à avoir
fait l’objet d’une évaluation à l’aune des nouveaux
standards du GAFI en matière de crypto-actifs, ce dernier ayant évalué son dispositif en la
matière « largement conforme » à sa recommandation n°15.
1.1.2
L’UE s’est dotée d’un
cadre juridique
commun qu’elle s’efforce de compléter
1.1.2.1
Le cadre juridique applicable dans l’UE repose sur des directives régulièrement
mises à jour
En cohérence avec les travaux du GAFI et à l’insti
gation de la France notamment qui a
souvent fait figure de précurseur, le cadre communautaire a évolué très régulièrement. La
publication en 1990 des 40 recommandations a été suivie dès 1991 de la première directive
44
qui criminalise le blanchiment sous l’a
ngle du trafic de stupéfiants et désigne les établissements
de crédit comme les principales entités en capacité de préserver l’intégrité du système financier.
La révision des 40 recommandations du GAFI en 1996 a conduit l’UE à adopter une
deuxième directive en 2001
45
qui élargit le champ des infractions liées au blanchiment et donc
le périmètre des professions assujetties ; notaires, avocats, commissaires aux comptes, experts-
comptables, agents immobiliers, casinos et marchands d’articles de grande valeur (s
upérieure à
15 000
€) sont dorénavant concernés par les obligations de vigilance.
À la suite des attentats de 2001, le GAFI a révisé ses recommandations en 2003 pour
notamment assumer son nouveau mandat vis à vis du financement du terrorisme. La troisième
directive de l’UE
46
de 2005 introduit l’approche fondée sur les risques, les concepts de
bénéficiaire effectif et de personne politiquement exposée (PPE) et crée les CRF.
En 2012, le GAFI a de nouveau révisé ses recommandations ainsi que sa méthodologie
d’é
valuation (cf.
supra
). La quatrième directive de 2015
47
renforce l’approche par les risques,
étend le périmètre des PPE, soumet les émetteurs de monnaie électronique et les professions de
jeux d’argent et de hasard aux obligations de vigilance, renforce l’a
utonomie et la coopération
des CRF, enjoint les États membres à créer un registre des bénéficiaires effectifs et harmonise
les sanctions administratives.
Les attentats terroristes en Europe en 2015 et l’affaire des
Panama Papers
en 2016
débouchent sur la cinquième directive de 2018
48
qui met en particulier l’accent sur les
interconnexions et échanges d’informations entre États membres et introduit les rapports
statistiques annuels. En outre, l’harmonisation du cadre légal applicable dans les
États membres
44
Directives 91/308/CEE du Conseil du 10 juin 1991.
45
Directive 2001/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001.
46
Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005.
47
Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015.
48
Directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
19
de
l’UE est renforcée s’agissant de l’infraction de blanchiment avec l’adoption de la directive
2018/1673
49
destinée à combler les insuffisances de la décision-cadre de 2001
50
.
1.1.2.2
L’harmonisation des législations nationales demeure néanmoins insuffisante
Bien que particulièrement renforcé depuis dix ans, le cadre juridique applicable reste
hétérogène dans l’UE. Plusieurs exemples permettent d’illustrer les différences persistantes.
Les trafics et activités illicites génèrent d’importants flux financiers qui repose
nt
souvent sur l’échange d’espèces
51
. Les réglementations en vigueur dans les États membres
concernant leur circulation sont pourtant très disparates, tant en ce qui concerne le niveau des
plafonds fixés et leur champ d’application que la sanction applicable en cas d’infraction. 18
États ont fixé un plafond aux paiements effectués entre un particulier et un professionnel ou
entre professionnels, dont 13 pour un montant inférieur ou égal à 5 000
€.
Quatre États ont
plafonné ces paiements à 1 000
€
(l’Espagne,
la France, l’Italie et le Portugal) et la Grèce à
500
€.
Neuf É
tats n’ont pas adopté de plafond mais certains ont néanmoins pris des mesures
limitant l’usage des espèces
52
. Les États peuvent ainsi être classés en trois catégories, ceux
appliquant un
plafond, ceux n’en appliquant pas et ceux n’en appliquant pas mais ayant pris
d’autres mesures restrictives (cf. carte n°1).
49
Directive (UE) 2018/1673 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 visant à lutter
contre le blanchiment de capitaux au moyen du droit pénal.
50
Décision-c
adre 2001/500/JAI du Conseil du 26 juin 2001 concernant le blanchiment d’argent,
l’identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime
. La
directive 2018/1673 précise que
« ladite décision-
cadre n’e
st pas assez complète et la criminalisation actuelle du
blanchiment de capitaux n’est pas suffisamment cohérente pour permettre de lutter efficacement contre le
blanchiment de capitaux à travers l’Union, et elle entraîne des vides juridiques dans la coopér
ation entre les
autorités compétentes des différents États membres et entrave cette dernière »
.
51
«
Study on an EU initiative for a restriction on payments in cash »
, Ecorys pour la Commission
européenne (Rapport sur les restrictions concernant les paiements en espèces, COM/2018/483).
52
Allemagne, Autriche, Chypre, Estonie, Finlande, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas et Suède ;
l’Allemagne, par exemple, impose la présentation d’une pièce d’identité pour les paiements supérieurs à 10
000
€.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
20
Carte n° 1 :
Situation des É
tats membres de l’UE s’agissant des possibilités de paiement en espèces
Source : Réseau des centres européens des consommateurs
Le seuil de paiement en espèces a été abaissé en France de 3 000
€ à 1
000
€ en 2015
53
,
dans le contexte du renforcement de la lutte contre le financement du terrorisme et afin de
faciliter la traçabilité des transactions et l’identification
des personnes qui les effectuent. Les
transactions réalisées entre particuliers ne sont pas limitées
54
et le plafond de 1 000
€ est
rehaussé dans certains cas
55
. L’amende prévue en cas d’infraction (constatée dans le cadre d’un
contrôle réalisé par les services des directions des finances publiques, de la concurrence ou des
douanes) est limitée à 5 % du paiement (le débiteur et le créancier étant solidairement
responsables) contre 15 % en Lettonie et 25 % en Espagne, par exemple. En outre, depuis 2016,
les établissements financiers ont
l’obligation d’informer Tracfin de
tous les versements et
retraits effectués en espèces dont le montant mensuel cumulé serait supérieur à 10 000
€
56
ainsi
que des remises d’espèces qui excèderaient
1 000
€ par opération et 2
000
€ cumulés par client
sur un mois calendaire.
La limitation en France de l’utilisation des espèces conduit les délinquants à écouler leur
monnaie fiduciaire dans d’autres
États, comme en attestent les résultats des enquêtes sur le
démantèlement des réseaux de communication sécurisés du grand banditisme international
57
.
Le GAFI, qui encadre la limitation de la circulation des espèces à travers plusieurs
53
Ce seuil reste de 3 000
€ pour les paiements en monnaie électronique.
54
Une preuve écrite étant néanmoins obligatoire pour les ventes supérieures à 1 500
€
(article 1359 du
code civil et décret n° 80-533 du 15 juillet 1980).
55
Il peut s’établir à
10 000
€
(pour les non-résidents fiscaux
n’agiss
a
nt pas pour les besoins d’une activité
professionnelle) ou 15 000
€ (paiement réalisé au bénéfice d’
une personne assujettie au dispositif).
56
Article R. 561-31-2 du CMF.
57
EncroChat en 2020, Sky ECC en 2021.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
21
recommandations, relève que
« l
a France met en place des mesures d’atténuation transversales
adéquates et efficaces, notamment en ce qui concerne la lutte contre les moyens de paiements
anonymes (espèces, transferts de fonds, monnaie électronique, actifs virtuels, etc.) »
.
Concernant les cartes prépayées, la cinquième directive de 2018 a renforcé la lutte contre
leur utilisation anonyme en abaissant les montants de recharge, de stockage, de remboursement
et de paiement
58
permettant de s’affranchir des mesures de vigilance et particulièrement
d’identification. Ces dispositions ont été transposées en France par l’a
rticle 8 du décret n° 2020-
118 du 12 février 2020 renforçant le dispositif national de lutte contre le blanchiment de
capitaux et le financement du terrorisme qui a modifié l’article R.
561-16-1 du CMF.
S’agissant des flux transfrontaliers
d’argent liquide
, le règlement dit
cash control,
entré
en vigueur en 2021
59
,
maintient l’obligation faite à toute personne
transportant une somme
d’argent liquide
supérieure ou égale à 10 000
€ de déclarer celle
-ci aux autorités de l'État par
lequel elle entre dans l'UE ou en sort et renforce les prérogatives des services compétents pour
contrôler ces flux
60
. 12 É
tats ont adopté une réglementation plus volontariste, l’obligation de
déclaration pouvant également s’appliquer lors du franchissement d’une frontière entre deux
pa
ys de l’UE. La France figure parmi les
États les plus stricts à cet égard, cette obligation étant
appliquée de manière systématique depuis de nombreuses années
61
. En 2021, la douane indique
avoir relevé 2
638 manquements à l’obligation déclarative pour un m
ontant de 70,7
M€
62
. Sur
la période 2016-2020, ce sont 9 992 manquements qui ont été relevés et plus de 197
M€
consignés par les agents des douanes en vue de diligenter une enquête
63
.
S’agissant de la création et l’accessibilité des registres de bénéficiaire
s effectifs
64
(RBE), les réglementations appliquées dans les É
tats membres de l’UE sont également très
variables. Si la troisième directive européenne anti-blanchiment de 2005 avait introduit et défini
la notion de RBE, les obligations afférentes n’ont été définies qu’ensuite dans le cadre de la
quatrième directive (qui prévoit que chaque État doit conserver les informations relatives aux
bénéficiaires effectifs dans un registre central accessible) et de la cinquième directive (qui
précise le dispositif pour les fiducies et les trusts). Le RBE est opérationnel en France depuis le
1
er
août 2017
65
et tenu par les greffiers des tribunaux de commerce, tandis que nombre d’États
ne disposent que d’un registre non public ou payant, voire n’en disposent pas (cf. carte
n°2)
66
.
58
150
€
de montant maximal et de montant mensuel de paiement, contre 250
€ auparavant, sauf en cas
de remboursement et de paiement sur internet pour lequel le seuil est de 50
€.
59
Règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux
contrôles de l’argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union e
t abrogeant le règlement (CE) 1889/2005.
60
S
’agissant en particulier des flux d’argent liquide « non accompagnés » et de la retenue temporaire de
l’argent
(articles 4 et 7 du règlement).
61
Article L. 152-1 du CMF.
62
Bilan annuel de la DGDDI, 2021.
63
Comparés à une moyenne annuelle de 20 000 déclarations pour un montant de 1,2
Md€.
64
Défini aux articles L. 561-2-2 et R. 561-1 à R. 561-3 du CMF, le bénéficiaire effectif désigne la ou les
personne(s) physique(s) soit qui contrôle(nt) en dernier lieu, directement ou indirectement, une entité donnée, soit
au profit de laquelle (desquelles) une opération est exécutée ou une activité exercée.
65
Ordonnance n° 2016-1635 du 1
er
décembre 2016 renforçant le dispositif français de lutte contre le
blanchiment et le financement du terrorisme et décret n° 2017-1094 du 12 juin 2017 relatif au registre des
bénéficiaires effectifs définis à l'article L. 561-2-2 du CMF.
66
Un arrêt de la Cour de Ju
stice de l’Union Européenne, rendu le 22 novembre 2022, a invalidé la
disposition de la 4ème directive anti-blanchiment de 2015, modifiée par la 5ème directive anti-blanchiment de
2018, qui prévoyait que les informations sur les bénéficiaires effectifs des sociétés constituées sur le territoire des
États membres soient accessibles dans tous les cas à tout membre du grand public. La portée de cet arrêt sur la
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
22
Carte n° 2 :
Situation des É
tats membres de l’UE s’agissant du registre des bénéficiaires effectifs
Source : Access denied? Availability and accessibility of beneficial ownership data in the European Union,
Transparency international, 2021
Parmi les pays
membres de l’OCDE, l’UE dans son ensemble n’accuse pas de retard.
Ainsi, à la date de rédaction du présent rapport, le Royaume-Uni ne dispose pas de registre des
bénéficiaires effectifs mais d’un registre public des personnes ayant un contrôle significatif
, qui
ne s’applique toutefois pas à toutes les sociétés. Et ce n’est que depuis le 1
er
janvier 2022 que
les sociétés américaines ont obligation de déclarer au gouvernement fédéral l’identité de leurs
bénéficiaires effectifs
67
, informations conservées dans une base de données nationale tenue par
le département du Trésor américain.
Enfin, l’un des principaux enjeux d’harmonisation à l’échelle de l’UE concernera à
l’avenir la réglementation relative à la levée de l’anonymat des transactions réalisées au moyen
d
’actifs numériques. La France soutient cet objectif et a d’ores et déjà fixé à l’ensemble des
PSAN l’obligation d’être enregistrés auprès de l’AMF
.
disponibilité des données concernant les bénéficiaires effectifs au sein des États membres, dont la France, est
encore à l’étude
.
67
Corporate Transparency Act of 2020
(CTA, 31 USC 5336).
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
23
1.1.2.3
Le prochain paquet législatif anti-blanchiment devrait assurer une application
plus homogène des disposition
s au sein de l’UE
Le nouveau paquet législatif européen anti-blanchiment présenté par la Commission en
2021 fait notamment suite à différentes affaires ayant concerné des établissements bancaires de
l’UE et retracés dans un rapport de la Commission europée
nne au Parlement et au Conseil
européens
68
. Il vise les principaux objectifs suivants :
-
harmoniser
les règles en matière de lutte contre le blanchiment dans l’UE
;
-
améliorer
la supervision par la création d’une autorité européenne (
anti-money
laundering authority
, AMLA) dotée de pouvoirs de supervision directe sur des
entités risquées du secteur financier et indirecte dans les secteurs financiers et non
financiers pour favoriser la convergence des pratiques de supervision ;
-
renforcer la coopération et favoriser la convergence des pratiques des CRF par la
création d’un mécanisme européen de coordination
;
-
renforcer
le cadre européen relatif aux actifs numériques (par l’alignement des règles
sur celles du GAFI pour étendre le champ des entités assujetties à l’e
nsemble des
prestataires et interdire les portefeuilles anonymes d’actifs numériques).
Quatre propositions de la Commission sont
en cours de discussion, dont l’entrée en
vigueur est prévue entre 2023 et 2026 :
-
un règlement instituant la nouvelle autorité européenne ;
-
un règlement portant notamment sur la vigilance à l'égard de la clientèle et des
bénéficiaires effectifs, d’une part, et l’instauration d’un plafond européen de
10 000
€ pour les paiements en espèces, d’autre part
;
-
une nouvelle directive anti-blanchiment remplaçant celle en vigueur et contenant de
nouvelles règles relatives aux autorités nationales de surveillance et aux CRF dans
les États membres
et l’alignement des règles européenne
s sur celles du GAFI
s’agissant des ac
tifs numériques ;
-
une révision du règlement de 2015 sur les transferts de fonds
69
afin de garantir la
traçabilité des transferts des actifs numériques (
travel rule
)
70
.
La Commission estimait déjà en 2018
71
que la limitation des paiements en espèces était
pertinente pour lutter contre le blanchiment et les infractions liées mais que son efficacité était
affaiblie par les différences entre les législations nationales dont tireraient partie les criminels.
68
Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’évaluation des récents cas
présumés de blanchiment de capitaux impliquant des établissements de créd
it de l’UE, juillet 2019. Ces cas ont
concerné les banques danoises
Danske
et
ING
, lettonne
ABLV
, maltaise
Pilatus
et suédoises
Swedbank
et
Nordea
.
69
Règlement (UE) n° 2015/847 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 sur les informations
accompagnant les transferts de fonds et abrogeant le règlement (CE) n° 1781/2006.
70
Cf. la recommandation n°16 du GAFI :
«
Les pays devraient s’assurer que les institutions financières
incluent les informations requises
et exactes sur le donneur d’ordre ainsi que
les informations requises sur le
bénéficiaire dans les virements électroniques et autres messages qui s’y rapportent, et que ces informations
accompagnent le virement électronique ou le message qui s’y rapporte tout au long de la chaîne de paiement
»
.
71
Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les restrictions concernant les
paiements en espèces
, établi sur la base de l’étude réalisée par le cabinet
Ecorys (
study on an EU initiative on
restriction on payments in cash to combat the financing of terrorism (europa.eu).
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
24
Les États membres ne sont toujours pas
partisans d’un aba
issement du plafond. Le
gouvernement italien a ainsi décidé fin 2022 de relever le plafond de paiement en espèce de
1 000 à 5 000
€.
Le GAFI ne formule pas de recommandation spécifique en la matière et a choisi de
traiter ce sujet selon une approche par les risques. Les paiements en espèce ne sont abordés
qu’au travers des activités de certaines professions assujetties.
En cohérence avec l'objectif
d’harmonisation européenne soutenu par la France, le GAFI devrait être incité à lancer une
réflexion sur l’enc
adrement des paiements en monnaie fiduciaire et des cartes prépayées.
Recommandation n° 1.
(DG Trésor) Inciter le GAFI à lancer une réflexion en vue d’une
nouvelle recommandation sur l’encadrement des paiements en monnaie fiduciaire et
des
cartes prépayées
à l’horizon 2025.
1.2
Un cadre juridique français complet mais quelques fragilités doivent
être corrigées
1.2.1
En matière préventive, une traçabilité des flux financiers reposant sur des
professions assujetties et d
es outils d’identification
La prévention du blanchiment repose sur la
mise en œuvre d’obligations de vigilance
72
,
de déclaration et d’information
73
par des professions relevant des secteurs financier (banques,
assurances, mutuelles) mais aussi non financier (professions du chiffre et du droit,
immobilières, du jeu, commerçants et négociants de biens de valeur, agents sportifs) contrôlées
et sanctionnées par plusieurs autorités
: l’ACPR et l’AMF, d’une part, et diverses autorités
(administrations, organismes d’autorégulation liés aux ordres professionnels et autorité
publique i
ndépendante), d’autre part.
1.2.1.1
Le périmètre des professions assujetties a été étendu mais la mise en œuvre de
leurs obligations de vigilance et de déclaration demeure très hétérogène
L
e périmètre des professions assujetties au dispositif par le GAFI et l’UE s’est
progressivement élargi. Dans le secteur financier, initialement limité aux établissements de
crédit, sont désormais inclus les intermédiaires, en opérations de banque ou en financement
participatif par exemple, et les acteurs de nouveaux secteurs comme celui des actifs numériques.
Les acteurs du secteur non financier (commerçants, professionnels de la justice, autres
professions) sont également de plus en plus concernés : une étude de 2016, citée par la
72
Articles L. 561-4-1 à L561-14-2 du CMF.
73
Articles L. 561-15 à L561-22 du CMF.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
25
Commission européenne
dans son rapport sur l’éval
uation des risques de blanchiment
74
,
estimait
qu’entre 20 et 30
% de l'ensemble des produits du crime sont blanchis dans ce secteur,
dont l’
exposition au risque est jugée très importante.
L’évolution du périmètre des professions assujetties fait l’objet d’u
ne réflexion continue
qui a conduit à plusieurs ajustements. Certaines professions initialement assujetties ont été
retirées (tels les syndics de copropriété) ou ont vu le périmètre de leurs obligations modifié, par
l’institution d’un seuil par exemple. Ai
nsi, les agents immobiliers et les commerçants ne sont
aujourd’hui concernés que si
les biens loués et vendus dépassent un seuil fixé à 10 000
€
. Si
l’adaptation des règles à l’évaluation des risques est souhaitable, de trop fréquentes
modifications peuvent nuire à la mobilisation des professions concernées : entre le 1
er
janvier
2009 et le
26 février 2022, l’article L.
561-2 du CMF qui liste les professions et entités soumises
aux obligations liées à la lutte contre le blanchiment, a été modifié 26 fois dont 4 fois en 2020.
Aujourd’hui
, le COLB estime que le périmètre est adapté. Une réflexion est en cours concernant
l’
assujettissement des conseillers en gestion des affaires, ou de leur insertion dans le périmètre
des entités soumises au droit de communication prévu
à l’article L.
561-25 du CMF.
La France
a fait le choix d’un
modèle reposant sur un assujettissement large, dépassant
et parfois précédant les normes internationales et européennes. Elle fait figure de précurseur sur
plusieurs aspects : les agents immobiliers, experts-comptables, opérateurs de jeux en ligne ou
encore négociants d’antiquités et d’œuvres d’art ont été assujettis en France
plusieurs années
avant les obligation européennes (respectivement 5, 3, 7 et 19 ans)
75
. Les acteurs fournissant
certains services sur actifs numériques ont été assujettis en France en 2016, soit 4 ans plus tôt
qu’au niveau européen (cinquième directive de 2018, transposable avant 2020)
76
. Le
volontarisme de la France a conduit à intégrer au dispositif les négociants en métaux précieux,
les agents sportifs, les
opérateurs d’enchères de quotas d’émission de gaz à effet de serre,
les
caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), les intermédiaires de financement
participatif pour leur activité de cagnotte en ligne ou encore les greffiers de tribunaux de
commerce (cf. Annexe n° 4
) tandis que leur assujettissement n’est ni préconisé par le GAFI ni
prévu par les directives européennes. Sont désormais assujettis aux obligations de vigilance
77
,
de déclaration et
d’information
78
plus de 45 000 organismes du secteur financier
79
et près de
170 000 du secteur non financier
80
.
Cet assujettissement large
est destiné à procurer une vision sur toute la chaîne d’une
opération financière, impliquant à chaque étape un acteur, y compris non financier,
afin d’être
en capacité de détecter une tentative d
e blanchiment d’argent dans
l’économie légale.
74
Évaluation de Bussmann, K.-D. et M. Vockrodt, « Geldwäsche Compliance im Nicht-Finanzsektor :
Ergebnisse aus einer Dunkelfeldstudie », 2016, ComplianceBerater 5 : p. 138-143. Reprise dans le rapport de la
Commission au Parlement européen et au Conseil sur
l’évaluation des risques de blanchiment de capitaux et de
financement du terrorisme pesant sur le marché intérieur et liés aux activités transfrontières, juillet 2019.
75
Professions assujetties en France respectivement en 1998, 2004, 2010 et 2001 et concernées par les
deuxième, troisième, quatrième et cinquième directives, transposables avant 2003, 2007, 2017 et 2020.
76
De 2016 à 2019, les commerçants de monnaie virtuelle étaient assujettis au dispositif. La catégorie
spécifique des PSAN a été créée par la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation
des entreprises (dite loi PACTE) et assujettie
au dispositif par l’ordonnance n°
2020-1544 du 9 décembre 2020.
77
Articles L. 561-4-1 à L. 561-14-2 du CMF.
78
Articles L. 561-15 à L. 561-22 du CMF.
79
Dont 26 000 courtiers en assurance, 11 768 organismes de placement collectif, 5 914 conseillers en
investissement financier et 708 sociétés de gestion de portefeuille.
80
Personnes morales et personnes physiques.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
26
L’assujettissement de
professions financières et non financières se veut complémentaire ;
chaque acteur enrichirait le processus de détection par les informations spécifiques dont il
disposerait. Cette complémentarité suppose
toutefois un niveau d’
implication homogène tout
au long de la chaîne. Les mesures de prévention ont été historiquement pensées et structurées
pour les acteurs du secteur financier
81
. L’intégration d’autres professions dans le périmètre des
assujettis a conduit à leur imposer un dispositif sans l’adapter aux spécificités d’entités qui n’ont
souvent ni la taille, ni les moyens, ni les mêmes relations avec leurs clients que les
établissements de crédit
82
.
À titre d’exemple, les notions de relation d’affaires et de client
occasionnel, définies aux articles L. 561-2-1 et R. 561-10 du CMF et qui déterminent les
mesures de vigilance à appliquer par les professions assujetties, ne sont pas aussi clairement
définies pour certaines de ces professions que pour les établissements de crédit. Certaines
obligations
83
devraient être davantage adaptées à la réalité concrète des différentes professions
assujetties.
L’élargissement du périmètre des professions assujetties n’a pas été accompagné, en
parallèle, d’une dynamique d’appropriation de leurs obligations par toutes les professions. Elles
continuent de présenter un niveau de connaissance et de maîtrise des règles très variable, celui-
ci dépendant notamment de leur structuration, de leur modèle économique (
i.e.
leur dépendance
financière aux clients et leurs liens avec ces derniers) et de la compréhension de leur rôle. Les
contrôles de professionnels assujettis ré
vèlent encore qu’un nombre significatif d’entre eux
ignore leurs obligations en matière de LCB.
Plusieurs indicateurs, tels que leur niveau de coopération avec Tracfin, le nombre de
déclarations de soupçon émises
84
, l’obligation de formation ou encore la qu
alité et la fréquence
des contrôles réalisés permettent d’éclairer l’
insuffisance maturité de certaines professions vis-
à-vis du dispositif. Les professions non financières sont particulièrement concernées,
notamment celles qui ne disposent pas d’une autor
ité de supervision susceptible de diffuser une
culture de lutte contre le blanchiment et d’animer une politique globale adaptée. Il est plus aisé
de mobiliser et former des professions fortement réglementées, organisées et soumises à des
contrôles prudentiels et déontologiques comme à des sanctions disciplinaires (banques,
assurances ou officiers ministériels, par exemple) que de professions atomisées et peu
encadrées. L
’ACPR et l’AMF
, autorités de supervision, de contrôle et de sanction du secteur
financier, ne trouvent
pas d’
équivalent dans les autres secteurs.
Il n’existe pas de
corrélation entre le degré de maturité de la profession et son ancienneté
dans le périmètre d’assujettissement.
Les agents immobiliers, commerçants de métaux et pierres
précieuses
et négociants d’antiquités ou d’œuvres d’art
ont été assujettis avant 2005
85
mais leur
investissement est encore considéré par le directeur de Tracfin
86
comme très insuffisant, tandis
81
Loi n° 90-614 du 12 juillet 1990 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le
blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants.
82
Le concept d’entrée en relation s’applique très différemment selon les professions assujetties, entre un
é
tablissement de crédit ou un casino. Les administrateurs et mandataires judiciaires n’ont pas de client.
83
Par exemple, les administrateurs et mandataires judiciaires ne peuvent mettre en œuvre l’article R.
561-
5-2 du CMF, leur action intervenant précisément dans des situations impliquant des débiteurs introuvables.
84
Considéré de manière isolée, le nombre de déclarations de soupçon émises n’est pas révélateur de
l’engagement d’une profession dans la lutte contre le blanchiment de capitaux. Les risques auxq
uels sont exposés
la profession et la qualité des déclarations sont à prendre en compte.
85
Respectivement en 1998, 2001 et 2001.
86
Lors de son
audition devant le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de
l’Assemblée nationale le 18 mar
s 2021.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
27
que l’enquête
de la Cour
a montré que leur contrôle par l’administration était encore
lacunaire
ou quasi inexistant. Ces professions émettent un nombre de déclarations de soupçon très en-
deçà des enjeux identifiés
87
, ne sont concernées par aucune formation obligatoire à la lutte
contre le blanchiment et ne disposent pas toutes de lignes directrices
88
. Constituées de milliers
voire de dizaines de milliers d’entités, elles
sont contrôlées par des administrations plus ou
moins familières de leur activité et de leur culture professionne
lle et qui n’ont
ni la mission ni
les moyens d’assumer le
ur
rôle d’animation
89
. La Commission nationale des sanctions (autorité
de sanction de huit professions non financières, elles-mêmes contrôlées par plusieurs autorités)
n’a jamais été saisie, depuis sa
création en 2014, de dossiers concernant trois professions
pourtant réputées exposées et toutes assujetties depuis de nombreuses années : les commerçants
de pierres et métaux précieux, les négociants d’œuvres d’art et d’antiquités et les agents
sportifs
90
. En ce qui concerne les commerçants de produits de luxe, assujettis depuis 2016, la
commission a été saisie par la DGCCRF d’un premier dossier le 24 octobre 2022.
Pour porter pleinement leurs effets et permettre aux professionnels concernés de gagner
en maturité vis-à-vis du dispositif, les actions à mener par ces derniers devraient être clairement
recensées (formations initiale et continue à la LCB-FT, disponibilité des lignes directrices et
des ASR
91
, accès à un formulaire adapté de déclaration de soupçon, fréquence et couverture des
contrôles, retours sur les déclarations de soupçon émises, communications régulières par
Tracfin d’actualités concernant la profession, etc.) et leur mise en œuvre vérifiée.
Le plan d’action interministériel 2021
-2022 élaboré e
t mis en œuvre par le COLB
consacre de nombreuses actions au renforcement de la supervision de certaines professions
assujetties
: marchands d’art et organismes de ventes volontaires, secteurs de l’or, des métaux
précieux et des pierres gemmes, agents sportifs, professionnels du luxe. Faute de pouvoir agir
directement sur leur structuration, ces actions consistent en la diffusion de lignes directrices,
d’analyses sectorielle des risques (ASR, cf.
infra
) ou de plans de contrôle. Il prévoit également
un retou
r concernant la mise en œuvre des plans de contrôles (action cotée «
en cours » début
2022).
Il contient également deux axes consacrés à l’i
ntensification de la supervision des
autorités de contrôle du secteur non financier mais dont les deux actions, très génériques
–
« m
ettre en place un cycle de supervision pour l’ensemble des autorités de contrôle
» et
« d
évelopper l’usage des questionnaires anti
-blanchiment, plus facilement exploitables pour
traiter les données de masse »
–
n’ont pas encore été lancées
.
Le COLB estime nécessaire de porter un effort particulier sur la formation initiale. Outre
le déploiement prévu d
’
actions de formation à destination des chambres de commerce et
d’industrie (CCI), afin d’
intégrer un volet LCB-FT à la formation conditionnant la délivrance
ou le renouvellement de la carte professionnelle d'agent immobilier, le COLB mène
actuellement une réflexion sur un module spécifique qui pourrait être dispensé dans les
différents établissements de formation des futurs professionnels assujettis. De son côté, Tracfin
87
L’art et le luxe sont cotés parmi les secteurs à risque élevé de l’ANR de 2019, tandis que le secteur des
acquisitions immobilières est réputé faire face à une menace élevée, mais à un risque coté comme modéré.
88
Les lignes directrices, rédigées par les autorités de contrôle, doivent servir de normes interprétatives
des nombreuses dispositions légales encadrant la lutte contre le blanchiment de capitaux.
89
Les seules autorités de contrôle qui ne diffusent pas aux professions assujetties leur analyse sectorielle
des risques sont des administrations de l’État, qui s’inscrivent davantage dans une logique de contrôle que de
pédagogie. Cette non-diffusion de toutes les ASR est critiquée par le GAFI.
90
Respectivement 2001, 2001, 2010.
91
Le COLB et la DGT indiquent que toutes les ASR, actuellement en cours de remises à jour, ont vocation
à être rendues publiques afin de partager plus largement la compréhension des risques de chaque secteur.
L’ÉVOLUTION DU DI
SPOSITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
28
indique vouloir
proposer, à l’occasion du prochain plan d’action interministériel,
une
certification professionnelle des connaissances minimales en LCB-FT pour toute personne
participant à la mise en œuvre des obligations en
matière de LCB-FT.
L'ensemble de ces projets doit être mis en cohérence, dans l’optique de définir un socle
minimal de formation que devrait suivre chaque agent appartenant à une profession assujettie.
Recommandation n° 2.
(Président du COLB) Définir un socle minimal de formation
que doivent suivre les agents des professions assujetties.
1.2.1.2
La transparence des flux financiers s’appuie sur plusieurs fichiers et registres
centralisés et accessibles aux différents acteurs du dispositif
La lutte contre le blanchiment est facilitée par la transparence des flux financiers et de
leurs bénéficiaires. En la matière, la France fait également figure de précurseur, ceci en raison
du développement ancien de bases de données centralisées et mises à la disposition des acteurs
et de la création plus récente de plusieurs registres visant à les compléter.
Créé en 1971 et informatisé depuis 1982, le fichier national des comptes bancaires et
assimilés (FICOBA) enregistre
l’ensemble des
comptes bancaires ouverts en France, quelle
qu’en soit la nature,
ainsi que les coffres-forts. Cet instrument géré par la DGFiP et créé
initialement pour faciliter le contrôle fiscal, constitue également un outil de la lutte contre le
blanchiment. La cinquième directive européenne anti-blanchiment de 2018 dispose que tous les
États
de l’UE doivent se doter d’un
tel mécanisme automatisé centralisé permettant
l’identification de toute personne physique ou morale qui détient ou contrôle des comptes de
paiement et des comptes bancaires identifiés par un numéro IBAN. Dans son rapport de juillet
2019
92
, prévu par cette même directive, la Commission constatait qu’au 1
er
avril 2019
« les
mécanismes centralisés contenant des informations sur les comptes bancaires sont
opérationnels dans 15 États membres »
. Le plan d’action intermini
stériel prévoit de faire
inclure dans les r
ecommandations du GAFI l’obligation
pour les membres
de disposer d’un
registre central des comptes bancaires.
Le registre des bénéficiaires effectifs (RBE) est opérationnel en France depuis le 1
er
août
2017
93
. Il a été créé afin de compléter le registre du commerce et des sociétés (RCS), instauré
en 1919 et également tenu par les greffiers de tribunaux de commerce, eux-mêmes assujettis
depuis 2020 au dispositif de lutte contre le blanchiment. La DGFiP tient par ailleurs les registres
des fiducies et des trusts, créés respectivement en 2010 et 2013 (le dispositif ayant été précisé
pour ces derniers au niveau européen à partir de 2018 par la cinquième directive européenne
anti-blanchiment).
92
Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur
l’interconnexion des mécanismes
automatisés centralisés nationaux (registres centraux ou systèmes électroniques centraux de recherche de données)
des États membres concernant les comptes bancaires, 2019.
93
Ordonnance n° 2016-1635 du 1
er
décembre 2017 renforçant le dispositif français de lutte contre le
blanchiment et le financement du terrorisme et décret n° 2017-1094 du 12 juin 2017 relatif au registre des
bénéficiaires effectifs définis à l'article L. 561-2-2 du CMF.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
29
Le renseignement et la fiabilité des informations intégrées à ces registres sont supposés
faire l’objet d’évaluation
s régulières mais celles-ci ne sont, à la connaissance de la Cour, pas
formalisées. Les greffiers des tribunaux de commerce estiment que plus des trois quarts des
sociétés visées figurent au RBE (3 827 846 entités à jour sur 4 774 907 au 1
er
juin 2022, soit un
taux de complétude de 80,2 %
94
), ceci cinq ans après le début de
sa mise en œuvre
95
. On peut
s’interroger sur le processus d’identification
et de sanction des entités récalcitrantes
96
, le
ministère de la justice ne comptabilisant sur le sujet qu’une seule condamnation pénale en 2020
.
Une réflexion est en cours concernant la possibilité de procéder à des radiations d’office
.
1.2.1.3
L
’actuelle qualification en droit français de
personne politiquement exposée est
insuffisamment adaptée au contexte national
Les personnes politiquement exposées (PPE) sont des personnes chargées ou ayant été
chargées
d’une fonction publique éminente
et qui sont considérées de ce fait comme présentant
des risques particuliers de corruption et de blanchiment de la corruption.
La 12
ème
recommandation du GAFI prévoit que :
1)
des précautions particulières doivent être prises par les institutions financières à
l’égard des PPE étrangères, c’est
-à-dire celles «
qui exercent ou ont exercé
d'importantes fonctions publiques, par exemple, les chefs d'État et de gouvernement,
les politiciens de haut rang, les hauts responsables au sein des pouvoirs publics, les
magistrats et militaires de haut rang, les dirigeants d'entreprise publique et les hauts
responsables de partis politiques
»
97
(identification, autorisation de la haute
direction pour l’entrée en relation, détermination de l’origine des fonds, surveillance
continue de la relation notamment) ;
2)
ces mêmes précautions doivent être prises, le cas échéant, pour les PPE nationales
«
si elles présentent un risque plus élevé
» ;
3)
ces dispositions s’appliquent également aux membres de la famille des PPE et aux
personnes qui leurs sont étroitement associées.
Alors que la troisième directive de 2005 délimitait le champ des PPE aux
« personnes
physiques qui occupent ou se sont vu confier une fonction publique importante ainsi que les
membres directs de leur famille ou des personnes connues pour leur être étroitement
associées »
, la quatrième directive
98
a fourni une liste, dont il est précisé qu’elle est non
94
316 785 sociétés commerciales et 624
901 sociétés civiles n’ont pas déclaré leur bénéficiaires effectifs
(taux de complétude de 87,4 % pour les sociétés commerciales, de 72,3 % pour les sociétés civiles et de 47,4 %
pour les groupements d’intérêt économique)
.
95
Ce défaut de déclaration ne concerne toutefois aucune nouvelle entité immatriculée au RCS depuis le
1
er
août 2017, les deux déclarations étant désormais liées.
96
L’article L.
574-5 du CMF
prévoit les peines auxquelles s’exposent les personnes physiques et morales
qui ne se soumettent pas aux obligations déclaratives décrites dans
l’article L.
561-46 du même code : six mois
d’emprisonnement, amende, interdiction de gérer, placement sous surveillance, fermeture, etc.
97
Issu de la définition de PPE au sein du glossaire général du document des recommandations du GAFI.
98
Cette directive élargit la liste des fonctions politiques, juridictionnelles ou administratives concernées
aux dirigeants de partis politiques.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
30
exhaustive
99
, des fonctions visées et exclu les personnes occupant une fonction intermédiaire
ou inférieure. Elle a
confirmé l’inclusion dans le périmètre des personnes membres de la famille
des PPE et des personnes qui leur sont « étroitement associées ». Elle a également renforcé les
obligations de vigilance vis-à-vis des PPE en édictant des mesures précises à mettre
en œuvre
à l’égard des relations d’affaires concernées
100
. Ces dispositions n’ont pas été modifiées par la
cinquième directive.
L’article L.
561-10 du CMF précise les cas pour lesquels des mesures de vigilance
complémentaires, définies à l’article R.
561-20-2, doivent être appliquées aux personnes
exposées à des risques particuliers, c'est à dire politiquement exposées. En droit français, les
fonctions visées sont précisément arrêtées à l’article R.
561-18 qui reprend la liste de la
quatrième directive
101
. Sont également précisément désignés les membres de la famille
concernés ainsi que les personnes étroitement associées. La souplesse laissée dans la définition
des PPE et de leur entourage par le GAFI et l’UE ne se retrouve pas dans
la rédaction retenue
par le code monétaire et financier. Dans sa dernière évaluation, le GAFI reproche à la France
cette approche trop restrictive de la qualité de PPE, fondée sur le choix gouvernemental
consistant d’une part à définir une liste exhaustive des responsabilités concernées et, d’autre
part, à transposer en l’état celle de la directive sans lui appliquer une analyse de risque adaptée
au modèle français
102
.
Cette approche présente en effet certaines faiblesses. Elle ne prévoit pas explicitement
d’appliquer la qualité de PPE
à des fonctions non mentionnées dans la liste, quand bien même
elles seraient particulièrement exposées en France, à l’instar de certains élus.
A contrario
, la
liste, qui
n’a pas fait l’objet d’une adaptation spécifique au contexte français,
contient des
fonctions qui pourraient apparaître moins exposées au plan national.
Selon les termes de l’article
R. 561-18 du CMF, un arrêté pris par le ministre chargé de
l’économie aurait dû intervenir
pour définir
« la liste des fonctions auxquelles correspondent
au plan national celles énumérées ci-dessus »
. À la date de rédaction du présent rapport, cet
arrêté n’a pas été pris.
Un tel arrêté permettrait
de faire coïncider le choix français d’une liste exhaustive et
exclusive avec une analyse des risques auxquels sont effectivement exposées les fonctions de
décision à l’international
et au plan national
103
. Elle allègerait
de facto
la charge des professions
99
« P
ersonne physique qui occupe ou s'est vue confier une fonction publique importante et notamment…
».
100
Dispositif de gestion des risques spécifiques, autorisation de nouer ou de maintenir une relation
d’affaires prise par un niveau hiérarchique élevé, mesures appropriées pour établir l’origine du patrimoine et des
fonds impliqués dans la relation d’affaires, contrôle continu et renforcé de la relation d’affaires.
101
Chefs d'État et de gouvernement, ministres et commissaires européens, parlementaire, membres de
l'organe dirigeant de parti politique, membres d'une cour suprême, d'une cour constitutionnelle ou d'une autre haute
juridiction dont les décisions ne sont pas, sauf circonstances exceptionnelles, susceptibles de recours, membres
d'une cour des comptes, dirigeants de banque centrale, ambassadeurs et chargés d'affaires, officiers généraux ou
supérieurs assurant le commandement d'une armée, membres d'un organe d'administration, de direction ou de
surveillance d'une entreprise publique, directeurs et membres du conseil d'une organisation internationale créée
par un traité et personnes qui occupent une position équivalente en leur sein.
102
Outre la qualité de PPE, cette critique s’adresse également à la durée d’attribution de cette qualité
après cessation de fon
ction. Alors qu’elle doit selon le GAFI être définie à l’issue d’une analyse de risques, elle
est fixée arbitrairement à un an en droit français.
103
L’évaluation du dispositif français par le GAFI relève que l’analyse des risques de corruption d’agents
publics étrangers ou français devrait être améliorée
. Il a été précisé à la Cour que l’ACPR lancera en 2022 une
revue thématique portant sur les diligences des organismes soumis à son contrôle concernant les personnes
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
31
assujetties qui peinent parfois à identifier les PPE et leurs proches
104
.
L’établissement d’un lien
entre la qualité de PPE et les dispositions relatives à la transparence de la vie politique
contribuerait à la lutte contre le blanchiment.
La publication cet arrêté ne doit pas être retardée par les discussions en cours concernant
une harmonisation de la définition des PPE par type de fonctions occupées, tenues dans le cadre
de l’adoption du prochain paquet législatif européen anti
-blanchiment.
En l’état actuel des
négociations, cet arrêté répondra
it d’ores et déjà
à la future obligation des États membres
d’établir des listes indiquant les fonctions spécifiques considérées comme importantes et
exposées. Il pourra ensuite être enrichi de la liste des PPE au sein des institutions et organes de
l’Union, dont l’établiss
ement reviendra à la Commission.
Recommandation n° 3.
(DG Trésor) Prendre l’arrêté ministériel prévu à l’article
R. 561-18 du CMF fixant la liste des fonctions conduisant ceux qui les exercent à être
considérés comme des personnes politiquement exposées.
1.2.2
En matière répressive, les outils sont adaptés mais insuffisamment mobilisés
contre le blanchiment professionnel
La répression repose sur des autorités judiciaires de droit commun et spécialisées, des
services d’enquête et de renseignement relevant du ministère de l’intérieur e
t du ministère
chargé de l’économie et des finances
(services fiscaux et des douanes) et de l’AGRASC. Le
service de traitement du renseignement et
d’
action contre les circuits financiers clandestins
(Tracfin), CRF relevant du ministère
chargé de l’économie
et des finances et appartenant en
outre au « premier cercle » du renseignement national, occupe une place spécifique au sein du
dispositif. Il est chargé d’analyser et enrichir le
renseignement collecté auprès de plusieurs
acteurs concernant des opérations suspectes (déclarations de soupçon) puis de le transmettre
aux services administratifs, judiciaires et d’enquête concernés.
1.2.2.1
Les possibilités de répression du blanchiment ont été élargies mais les résultats
pour les personnes morales et les réseaux criminels de blanchiment doivent être
améliorés
La lutte contre le blanchiment, qui empêche les auteurs d’infractions d’en tirer profit,
constitue le pendant financier de la lutte contre la criminalité et la délinquance financière. La
jurisprudence de la Cour de
cassation a consacré l’auto
-blanchiment (qui rend possible la
poursuite de l’auteur d’une infraction non seulement pour celle
-
ci mais aussi pour l’infraction
politiquement exposées. À cette occasion,
des contacts sont envisagés avec l’AFA et la HATVP afin de partager
les différentes analyses des risques.
104
Les professions assujetties ont recours, quand elles en ont les moyens, à des prestataires externes
spécialisés dans la collecte d’
informations publiques pour constituer des fichiers de PPE, que les professions
assujetties peuvent comparer à leur fichier client. Faute de pouvoir croiser certaines informations essentielles,
comme des dates de naissance, les professions assujetties ont expliqué à la Cour devoir traiter beaucoup
d’alertes
inutiles générées par les homonymies notamment.
L’ÉVOLUTION D
U DISPOSITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
32
distincte de blanchiment
105
) et l’autonomisation du délit de blanchiment (ce dernier constituant
un
délit distinct de l’infraction sous
-jacente pouvant être poursuivi bien que celle-ci soit
prescrite, par exemple
106
). En outre, la répression a vu son champ étendu en 2013 à la suite de
l’instauration par la loi d’une présomption de blanchiment, qui a permi
s de faciliter les
poursuites et de dispenser dans certaines conditions les autorités judiciaires d’établir la preuve
de l’infraction dont il résulte
107
.
L’année 2013 a également été marquée par l’extension du
champ de compétence des
juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) au contentieux économique et financier de
grande complexité et notamment au blanchiment de capitaux. A également été créé le parquet
national financier (PNF) spécialisé dans le traitement de la délinquance économique et
financière
complexe pour les dossiers d’atteinte aux finances publiques, à la probité, au bon
fonctionnement des marchés financiers et au libre jeu de la concurrence ainsi qu’au blanchiment
de ces infractions. S’agissant des services d’enquête,
un office central de lutte contre la
corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF), regroupant la brigade nationale
de répression de la délinquance fiscale et celle dédiée à la lutte contre la corruption et la
criminalité financière, a été créé au sein de la direction centrale de la police judiciaire. Il a pour
domaine de compétence les infractions relevant du droit pénal des affaires et du droit fiscal, les
atteintes à la probité et aux règles sur le financement de la vie politique, les délits prévus aux
articles L. 106 à L. 109 du code électoral lorsque les affaires sont ou paraissent d'une grande
complexité. Il est également compétent pour les infractions qui leur sont connexes et pour le
blanchiment de ces infractions.
Entre 2016 et 2019, les autorités judi
ciaires ont bénéficié d’outils renforcés. Depuis
2016, l’utilisation de certaines techniques d’enquête (interceptions téléphoniques, sonorisation
etc.)
108
s’applique au blanchiment et la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP)
109
a été
créée pour résoudre par voie de transaction des procédures spécifiquement dédiées aux
personnes morales
pour des faits de corruption, trafic d’influence, fraude fiscale et blanchiment
de ces infractions.
En 2017, les délais de prescription ont été portés de trois à six ans
110
et leur point de
départ, en ce qui concerne les infractions occultes ou dissimulées, a été fixé à leur découverte,
le blanchiment se prescrivant ainsi plus lentement.
105
La Cour de cassation a considéré en 2003 que l’auteur de l’infraction principale pouvait également
être le blanchisseur et précisé en 2016 que des faits distincts de blanchiment devaient être caractérisés.
106
La Cour de cassation a reconnu en 2012 son caractère distinct par rapport à l
’infraction originaire
.
107
Loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande
délinquance économique et financière créant un nouvel article 324-1-1 du code pénal :
« Pour l'application de
l'article 324-1, les biens ou les revenus sont présumés être le produit direct ou indirect d'un crime ou d'un délit
dès lors que les conditions matérielles, juridiques ou financières de l'opération de placement, de dissimulation ou
de conversion ne peuvent avoir d'autre justification que de dissimuler l'origine ou le bénéficiaire effectif de ces
biens ou revenus »
. Cette présomption a été étendue en 2016 à la matière do
uanière par l’article 415
-1 du code des
douanes.
108
Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur
financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
109
Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la
modernisation de la vie économique.
110
Loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
33
En 2019, la création de la juridiction nationale chargée de la lutte contre la criminalité
organisée (JUNALCO)
111
au sein du Parquet de Paris a permis de renforcer l’action contre la
criminalité organisée de très grande complexité. Deux services d’enquête ont été créés
: la sous-
direction de la lutte contre la criminalité financière (SDLCF), qui intègre depuis 2019
l’OCLCIFF et l’
office central pour la répression de la grande délinquance financière
(OCRGDF), et le service d'enquêtes judiciaires des finances (SEJF) qui intègre
l’ancien service
national de douane judiciaire (SNDJ).
Au regard de ce contexte juridique plutôt favorable, les résultats restent limités. Si le
nombre de condamnations a augmenté au cours des dernières années (passant de 1 030
personnes condamnées en 2016 à 1 227 en 2020, avec un point haut à 1 543 en 2019), il reste
particulièrement faible au regard du nombre de condamnations pour les infractions sous-
jacentes qui constituent les principales menaces de blanchiment de capitaux : 105 099
condamnations en 2020 pour l’ensemble des délits visés par l’analyse nationale des risqu
es,
hors blanchiment
112
(fraude fiscale, sociale et douanière, trafic de stupéfiants, vol et
escroqueries, traite d’êtres humains, atteinte à la probité). Par ailleurs, seule
ment 12
condamnations pour blanchiment sur 1 227 en 2020 concernaient des personnes morales (38
sur 1 543 en 2019).
Le recours à la qualification et à la poursuite de l’infraction de blanchiment devant les
juridictions apparaît encore incertain. Si le taux de classement sans suite de l’infraction de
blanchiment est nettement plus faible que pour les infractions sous-jacentes (8 % en 2020 contre
58 % pour la fraude fiscale, sociale ou douanière hors blanchiment, 33 % pour la
corruption/atteinte à la probité hors blanchiment et 38 % pour les infractions à la législation sur
les stupéfiants hors blanchiment), le taux de relaxe est quant à lui beaucoup plus important ;
28 % en 2020 contre moins de 15 % pour les infractions sous-jacentes. De manière générale, le
contexte de blanchiment augmente le taux de relaxe des autres infractions qu’il acco
mpagne.
À
l’inverse, si l’incrimination de blanchiment est retenue, les auteurs condamnés
s’exposent à des peines plus lourdes
: peines d’emprisonnement ferme
113
plus nombreuses
(prononcées dans 60 % des cas contre 16 % pour les fraudes fiscales, sociales ou douanières
hors blanchiment, 15 % pour les atteintes à la probité hors blanchiment et 47 % pour les
infractions à la législations sur les stupéfiants hors blanchiment) et plus longues (la durée
moyenne étant de 30 mois contre moins de 10 pour les fraudes fiscales, sociales et douanières
hors blanchiment), prononcés d’amendes p
lus fréquentes (dans 50 % des condamnations pour
blanchiment contre 17 à 49 % pour les infractions sous-jacentes hors blanchiment) et plus
sévères (16 500
€ en moyenne contre moins de
2 000
€ pour les
infractions sous-jacentes hors
blanchiment)
. Enfin, le taux de prononcé de la confiscation du produit de l’infraction est plus
élevé (39 % dans le contexte du blanchiment, contre 6 % pour la fraude fiscale, sociale et
douanière et 2 % pour les vols et escroqueries hors contexte du blanchiment). Cela explique
qu’il soit plus souvent fait appel des condamnations dans un contexte de blanchiment.
Les interlocuteurs
des ministères de la justice et de l’intérieur rencontrés par
la Cour ont
pr
écisé que l’infraction de blanchiment faisait l’objet d’une appropriation progressive par les
111
Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
112
Source : ministère de la justice, fichier statistique Cassiopée.
113
Le blanchiment est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 375
000
€ d’amende
; ces peines peuvent
être doublées en cas de blanchiment aggravé
, c’est
-à-dire commis de façon habituelle, en utilisant les facilités que
procure l'exercice d'une activité professionnelle ou en bande organisée (articles 324-1 et 324-2 du code pénal).
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
34
juridictions, à laquelle il est parfois préféré les infractions de recel
114
et de non-justification de
ressources
115
. Elle constitue un outil particulièrement utile p
our les services d’enquête en
autorisant des investigations lorsque l’infraction initiale n’
est
pas encore déterminée. C’est
particulièrement vrai en ce qui concerne la fraude fiscale, pour laquelle le blanchiment constitue
un moyen supplémentaire pour les autorités judiciaires de poursuivre les personnes suspectées
d’avoir commis une fraude difficile à établir mais aussi d’engager des poursuites sans avoir été
saisies d’une plainte de l’administration fiscale. Ce moyen a été utilisé par exemple en 2022 par
le PNF à la suite de la publication du rapport de la commission d’enquête du Sénat relatif à
l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques.
Cependant
, l’extension de la définition du blanchiment n’a que
faiblement favorisé sa
poursuite.
S’appuyant sur les statistiques disponibles le GAFI souligne que l’écrasante majorité
des poursuites de la qualification de blanchiment concernent des faits d
’auto
-blanchiment,
comme dans de nombreux autres pays
116
. Il demeure nécessaire de renforcer la lutte, plus
difficile mais indispensable, contre les réseaux de blanchiment professionnel (qui
n’entretiennent de lien particulier avec aucune menace spécifique et sont mobilisés par
différents types de réseaux criminels), aucune statistique
sur le sujet n’ayant été présentée par
la France aux évaluateurs du GAFI. La progression continue du nombre des enquêtes ouvertes
sur des dossiers relatifs à du blanchiment seul (262 en 2019 contre 129 en 2016), de poursuites
pour des faits de blanchiment pour tiers ou de blanchiment autonome (200 en 2016, 313 en
2019) et de condamnations prononcées au titre du blanchiment seul (271 en 2019
117
contre 165
en 2016) participe de la réalisation de cet objectif. La Cour ne peut en revanche que regretter
que l’action du plan d’action interministériel consistant à «
Consolider la coordination de
l’action répressive en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux
» ait été abandonnée à
la fin 2021, faute selon le COLB
d’accord entre le
s ministères
de l’économie
et des finances,
de l’
intérieur et de la justice, sans que davantage
d’informations
aient été apportées à la Cour
sur les raisons de ce désaccord.
1.2.2.2
Le dispositif de saisie et de confiscations des avoirs criminels a été renforcé sous
l’impulsion notamment de l’agence de gestion et de recouvrement des avoirs
saisis et confisqués (AGRASC)
Créée par la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation
en matière pénale, l’AGRASC constitue l’une des principales évolutions institut
ionnelles
réalisées au cours des dix dernières années dans le dispositif de lutte contre le blanchiment. Elle
est selon le GAFI « un point fort du système mis en place ». O
pérateur de l’
État placé sous la
114
Défini à l’article
321-1 du code pénal, le délit de recel (simple ou aggravé) est puni des mêmes peines
que le blanchiment. Il peut permettre d’incrimin
er des faits de blanchiment dans la mesure où il vise des personnes
détenant des fonds ou des biens liés à des infractions mais qui n’ont pas fait l’objet d’un a
cte de « placement ».
115
Défini à l’a
rticle 321-6 du code pénal, le délit de non-justification de ressources est puni de trois ans
d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.
Il est constitué lorsqu’une personne ne peut justifier de ressources
correspondant
à son train de vie ou de l'origine d'un bien détenu, tout en étant en relations habituelles avec l’auteur
ou la victime d’une infraction, ou facili
te la justification de ressources fictives pour
l’auteur d’une infraction.
116
«
Professional money laundering
», rapport du GAFI, 2018 (co-dirigé par les États-Unis et la Russie).
117
Les 271 condamnations pour blanchiment seul représentaient 18 % des 1 543 condamnations dans des
affaires de blanchiment, contre 384 condamnations de blanchiment pour fraude fiscale (25 %), 375 pour
blanchiment de trafic de stupéfiants (24 %) et 248 pour blanchiment de vols et escroqueries (16 %).
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
35
tutelle conjointe des ministères de la justice et du budget, elle a pour mission de faciliter et
améliorer le traitement judiciaire des saisies et des confiscations pénales
118
. Outre la gestion
centralisée des sommes saisies lors de procédures pénales, la vente avant jugement des biens
meubles saisis, la publication des décisions judiciaires concernant les saisies et confiscations
pénales immobilières ou encore la gestion des biens complexes qui lui sont confiés, elle assure
des missions d’appui, d’assistance, de conseil et de formation aux service
s judiciaires et
d’enquête ainsi que d’entraide et de coopération internationale.
Entre 2014 et 2020, les confiscations pénales réalisées dans le contexte du blanchiment
ont représenté 674
M€ au total, soit près du tiers des avoirs dont la saisie a été pro
posée
(2 156
M€). Les montants confisqués annuellement affichent une forte disparité du fait des
affaires traitées, mais suivent une trajectoire croissante (tableau n°1).
Tableau n° 1 :
Propositions de saisie et confiscations liées à l’infraction de blanchiment (en M€)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
Propositions
de saisie
404,6
347,9
253,8
372,2
244,6
209,5
323,3
2 155,9
Confiscations
30,6
49
54,7
131
56,8
277,3
74,8
674,2
Propositions
de
saisie/
confiscations
7,6 %
14,1 %
21,6 %
35,2 %
23,2 %
132,4 %
23,1 %
31,3 %
Source : Rapport statistique transmis par la France au GAFI.
Outre la création de l’AGRASC, le dispositif de saisie et de confiscation a été renforcé
depuis 2012 avec notamment
l’introduction de la saisie
-confiscation en valeur
119
et de la non-
restitution des biens saisis constituant
le produit ou l’instrument de l’infraction
120
. Les
confiscations sont plus fréquentes s’agissant de l’infraction de blanchiment (en cas de
condamnation, le produit de l’infraction est confisqué dans 39
% des cas en moyenne, soit 37 %
dans un contexte de fraude, 41 % dans celui du trafic de stupéfiants et 34 % dans celui des vols
et escroqueries contre 7 % hors blanchiment
121
) et de nombreuses améliorations sont
intervenues au cours des dernières années (par
exemple, s’agissant de la qualité des saisies
immobilières, qui peut être mesurée au regard de la diminution des mainlevées et
l’augmentation
des
confiscations, ou encore de l’augmentation des sommes recouvrées par les
administrations publiques
122
et des indemnités versées aux parties civiles).
L
’AGRASC souligne les
marges de progrès possibles, notamment sur le fondement de
l’alinéa 5 de l’article 131
-21 du code pénal qui autorise la saisie des biens dont la personne mise
118
Les missions de l’AGRASC sont définies aux articles 706
-159 à 706-161 du code de procédure pénale.
119
Loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines.
120
Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur
financement.
121
Rapport statistique transmis par la France au GAFI.
122
Les sommes recouvrées par les services fiscaux et sociaux avant restitution des avoirs ont représenté
10
M€ en 2020, soit 17
% de la valeur des avoirs restitués (22
M€ au total sur la période 2017
-2020, soit 14 %).
L’ÉVOLUTI
ON DU DISPOSITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
36
en cause n’arrive pas à justifier l’
origine, renversant la charge de la preuve. Cette disposition,
particulièrement utile dans la poursuite du blanchiment, n’est à l’origine que de 2
% des saisies
pénales immobilières qui ont été transmises à l’AGRASC en 2020
.
Dans le cadre de ses activités de coopération internationale et de sa participation au
réseau européen CARIN (cf.
supra
)
, l’AGRASC bénéficie d’exemples européens en matière de
saisies et de confiscations pénales. Elle préconise par exemple, s’agissant des ventes avant
jugement, de s’ins
pirer des Pays-
Bas pour qu’elle puisse
avoir davantage de marges de
manœuvre
, en lien avec les magistrats, pour
lever le blocage lié à l’appel suspensif (les Pays
-
Bas privilégiant la restitution du bien en échange de la consignation d’une somme d’argent et
non un mécanisme d’appel suspensif).
Le rapport des députés J.-L. Warsmann et L. Saint-
Martin de 2019 proposait par ailleurs
d’instaurer une procédure d’enquête post
-sentencielle
(après jugement) permettant d’identifier le patrimoine de la personne condamnée qui n’existe
pas actuellement en France et qui serait confiée à l’AGRASC.
Le GAFI relève dans son évaluation que la France dispose en matière de saisie et de
confiscation d’outils solides et efficaces et lui octroie
,
dans sa cotation de l’efficacité du
dispositif de confiscation,
un niveau d’efficacité
« élevé ».
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le blanchiment de cap
itaux consiste à dissimuler l’origine frauduleuse des fonds
obtenus de manière illicite et à les introduire dans l’économie légale, afin que leurs détenteurs
puissent en conserver la jouissance. Privant les criminels de gains mal acquis, la lutte contre
le blanchiment vise in fine à endiguer la criminalité en la rendant moins lucrative.
Actuellement, le blanchiment de capitaux représenterait 3 % du produit intérieur brut (PIB)
mondial et 1,3
% du PIB de l’Union européenne (UE).
Créé
en
1989,
le
Groupe
d'action
financière
(GAFI)
est
un
organisme
intergouvernemental chargé de
l’élaboration et du respect de standards internationaux. Au
travers d’évaluations régulières appréciant
la conformité
et l’efficacité
des dispositifs mis en
œuvre par les États membres, l
e GAFI constate que certains États ne se conforment pas à ses
recommandations, ce qui constitue la principale limite à l’efficacité des mesures mises en œuvre
dans les autres pays.
Au niveau européen,
la Commission européenne fait le constat d’une insuffis
ante
harmonisation des législations nationales. Pour y remédier, elle a présenté en 2021 un nouveau
paquet législatif européen anti-blanchiment visant notamment à compléter les cinq directives
européennes anti-blanchiment prises depuis 1991 par des règleme
nts d’application directe et
à créer une autorité européenne dédiée à la lutte contre le blanchiment de capitaux
. L’un de
ces règlements devrait concerner l’encadrement de l’usage des espèces, important vecteur de
blanchiment de capitaux qui n’est qu’indir
ectement traité par les recommandations du GAFI.
La France a un rôle actif dans la lutte contre le blanchiment. Son dispositif repose sur
un volet préventif robuste et en particulier sur l’assujettissement de différentes professions aux
obligations de vigilance. Le périmètre retenu pour les professions concernées est plus large
qu’ailleurs. Cet effort d’élargissement n’a cependant pas été accompagné, en parallèle, d’une
dynamique similaire d’appropriation par toutes les professions assujetties de
leurs obligations.
Leur niveau de maturité et d’engagement dans cette lutte se révèle hétérogène, ce qui affaiblit
un dispositif fondé sur la vigilance tout au long de la chaîne d’une opération financière.
Les
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
37
différentes réflexions en cours concernant la formation à la LCB-FT au sein des professions
assujetties doivent être coordonnées pour aboutir à la définition d’un socle minimal de
connaissances requis pour tous les agents de ces professions.
Si le dispositif français se situe plutôt en pointe en ce qui concerne la transparence et
la traçabilité des flux, notamment au travers de l’existence de nombreux fichiers
d’identification et du contrôle de la circulation des espèces, il peine à trouver le positionnement
adéquat au sujet des personnes politiquement exposées, faute de décision politique sur le
périmètre à considérer au plan national.
Enfin, la répression du délit de blanchiment a
bénéficié ces dernières années d’avancées
majeures, que ce soit avec l’émergence de nouveaux outils législatifs ou la création de
nouveaux services et juridictions spécialisées, notamment
de l’Agence de gestion et de
recouvrement des avoirs saisis et confisqués en 2010. Au regard de ce contexte plutôt favorable,
le nombre de condamnations pour blanchiment reste néanmoins limité et concerne surtout des
faits d’auto
-
blanchiment pour l’essentiel. L’effort doit donc être poursuivi contre les réseaux
de blanchiment professionnel.
La Cour recommande :
1)
d’i
nciter
le GAFI à lancer une réflexion en vue d’une nouvelle recommandation sur
l’encadrement des paiements en monnaie fiduciaire et
des cartes prépayées à
l’horizon 2025
;
2)
de définir un socle minimal de formation que doivent suivre les agents des
professions assujetties ;
3)
de pre
ndre l’arrêté ministériel prévu à l’article R.
561-18 du CMF fixant la liste des
fonctions conduisant ceux qui les exercent à être considérés comme des personnes
politiquement exposées.
2
UN PILOTAGE DU DISPOSITIF RENFORCÉ MAIS UNE
EFFICACITE À MIEUX EVALUER
2.1
Un pilotage du dispositif renforcé, mais des analyses de risques à
compléter et un partage d’information à
améliorer
2.1.1
Le fonctionnement du COLB bénéficie d’une nouvelle dynamique
2.1.1.1
Les missions
et l’organisation
du COLB ont récemment évolué
Le dispositif français de lutte contre le blanchiment (LCB) repose sur trois piliers :
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
38
-
le volet préventif regroupe les professions assujetties, relevant des secteurs financier
et non financier, dont le respect des obligations de vigilance, de déclaration et
d’information est contrôlé par des autorités administratives ou professionnelles. En
cas de défaillance avérée, chaque profession assujettie dépend d’une autorité de
sanction ;
-
la cellule française de renseignement financier (CRF), Tracfin, est chargée de
collecter et d’analyser les renseignements qui lui sont communiquées par ces
professions et par l’administration en général. Tracfin assume la fonction de
détection concurremment avec les services de police et de gendarmerie chargés de
la répression ;
-
le volet répressif associe de nombreux services de police judiciaire (police nationale,
gendarmerie nationale et préfecture de police) et de lutte contre la fraude ainsi que
plusieurs juridictions à compétence générale ou spécialisée.
Le COLB
pilote et anime ce dispositif. Ses missions initiales étaient d’
assurer la
coordination entre les services de l'État et les autorités de contrôle concernés par la lutte contre
le blanchiment, de favoriser la concertation avec les professions assujetties, de proposer des
améliorations au dispositif
et de suivre l’élaboration et la mise à jour d’un document de synthèse
sur la menace de blanchiment.
Elles ont été précisées et élargies entre 2018 et 2021, dans le contexte de la transposition
de la cinquième dir
ective européenne et de la préparation de l’évaluation de la France par le
GAFI
123
. Le COLB est désormais chargé de renforcer les échanges d'informations entre les
acteurs des volets préventif et répressif et de proposer des améliorations devant alimenter un
plan d’action interministériel
124
. Le document de synthèse sur la menace de blanchiment à
actualiser régulièrement est devenu une analyse nationale des risques de blanchiment de
capitaux et de financement du terrorisme en France (ANR)
125
. Afin d’appréhender e
t de mesurer
l’efficacité du dispositif, il est en outre chargé de consolider
des statistiques en vue de leur
publication au sein d'un rapport annuel
126
et de leur transmission à la Commission
européenne
127
.
La fonction de vice-président du COLB, dont le titulaire est désigné par le garde des
sceaux, a été créée en 2020
128
pour renforcer l’articulation entre les volets préventif et répressif
du dispositif. L’actuel vice
-président du COLB, M. Olivier Christen, directeur des affaires
civiles et des grâces au ministère de la justice, a été nommé en février 2022.
123
Les missions du COLB sont précisées à
l’article
D. 561-51 du CMF.
124
Décret n° 2020-119 du 12 février 2020 renforçant le dispositif national de lutte contre le blanchiment
de capitaux et le financement du terrorisme.
125
Décret n° 2018-284 du 18 avril 2018 renforçant le dispositif français de lutte contre le blanchiment de
capitaux et le financement du terrorisme
. La réalisation d’une ANR est requise par la recommandation n°1 du
GAFI ainsi que par l’article 7 de la quatrième directive européenne anti
-blanchiment.
126
Ibid
.
127
Décret n° 2021-1113 du 23 août 2021 pris pour la transposition de la directive (UE) 2019/1153 du
Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 fixant les règles facilitant l'utilisation d'informations financières
et d'une autre nature aux fins de la prévention ou de la détection de certaines infractions pénales, ou des enquêtes
ou des poursuites en la matière.
128
Décret n° 2020-119 du 12 février 2020 renforçant le dispositif national de lutte contre le blanchiment
de capitaux et le financement du terrorisme.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
39
Le COLB réunit les principaux acteurs du dispositif, que leur action s’inscrive dans le
champ préventif ou répressif, et compte actuellement 33 membres, contre 23 à sa création
129
.
Depuis 2020, il compte parmi ses membres l’AGRASC, la direction générale des outre
-mer, la
direction des sports et le conseil national des greffiers des tribunaux de commerce. Il associe
également depuis 2021 la haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et
l’agence française anti
-corruption (AFA). La mission interministérielle de coordination anti-
fraude (MICAF) a récemment rejoint le COLB, témoignant de la dynamique partenariale dans
laquelle ce dernier s’inscrit
.
2.1.1.2
La préparation de l’évaluation du GAFI a été l’occasion de réaffirmer le rôle
central du COLB dans le pilotage du dispositif
Jusqu’en 2018, les actions du COLB consistaient pour l’essentiel à animer un dialogue
entre ses membres et ne faisaient pas l’objet d’un suivi spécifiqu
e. Sa mission d'élaboration et
de mise à jour régulière d'un document de synthèse sur la menace de blanchiment
n’était pas
remplie. La présidence du COLB a été laissée vacante plus de la moitié du temps entre 2014 et
2018, période pourtant charnière pour t
irer les enseignements de l’évaluation mutuelle de 2011
et préparer la suivante.
Dans la perspective de l’évaluation par le GAFI du dispositif français de lutte contre le
blanchiment, le président du COLB
s’est vu confier la mission d’assurer la coordinati
on
interministérielle de sa préparation. La lettre de mission du 14 juin 2019 adressée par le Premier
ministre précise que le comité doit devenir
«
l’enceinte du pilotage de cette évaluation
»
et voir
son fonctionnement
« redynamisé »
et fixe un certain no
mbre d’objectifs et d’actions à
accomplir, conformément à l’élargissement des missions
du COLB.
Dans ce contexte, le COLB a instauré une organisation
ad hoc
en constituant plusieurs
groupes de travail pour préparer et répondre aux sollicitations du GAFI. Une équipe projet,
composée des administrations concernées à titre principal par les résultats mesurant l’efficacité
du dispositif, s’est réunie chaque semaine sous le pilotage de la direction générale du Trésor
pour élaborer de manière coordonnée la réponse de la France au GAFI et assister le COLB dans
sa mission pour mener les actions prioritaires. Aux réunions biannuelles ont succédé à partir du
second semestre 2019 des sessions plénières tous les deux mois environ puis, depuis 2021, tous
les mois. Des réunions élargies au secteur privé ont également été organisées.
Fin 2018, le plan d’action interministériel avait identifié 133 actions prioritaires pour
améliorer le dispositif LCB-FT dans son ensemble dont 95 concernent la seule LCB. 45 actions
sont finalisées à ce jour, 57
sont en cours de mise en œuvre
tandis que 30 restent à lancer et 1 a
été abandonnée. Ont été ajoutées 82 actions issues des retours du GAFI dont 67 concernent la
LCB. En septembre 2019, la première analyse nationale des risques (ANR) a précédé les
analyses sectorielles des risques (ASR) qui couvrent l’essentiel des professions
130
.
129
Les membres du
COLB sont désignés à l’article
D. 561-53 du CMF
: 16 services de l’État (ministères
de l’économie et des finances, de l’intérieur, de la justice, Tracfin, AGRASC, MICAF, etc.), 15 autorités de
contrôle et de sanction (ACPR, AMF, DGCCRF, DGDDI, H3C, CNS, etc.) et 2 AAI (AFA, HATVP).
130
Seuls les opérateurs de ventes volontaires, dépendant de la DGDDI, les agents sportifs dépendant des
fédérations sportives et les greffiers des tribunaux de commerce, dépendant de leur conseil national, ne disposent
pas d’une a
nalyse sectorielle des risques. Pour ces derniers, la raison en est leur assujettissement récent (2020).
L’ÉVO
LUTION DU DISPOSITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
40
La qualité de la coordination assurée par le COLB pour l’évaluation a été soulignée
aussi bien par le GAFI que par l’ensemble des acteurs du d
ispositif. Ces derniers ont exprimé
le souhait que la dynamique impulsée dans ce cadre ne s’essouffle pas et continue de bénéficier
d’un portage politique interministériel fort. En effet, les échanges beaucoup plus fréquents entre
les acteurs du dispositif
ont permis d’identifier les interlocuteurs pertinents au sein des
administrations, autorités et professions assujetties, ce qui a constitué une amélioration
substantielle par rapport à la situation antérieure.
Cette demande a en partie été satisfaite par la pérennisation de la fonction assurée par
le COLB dans le cadre de la lettre de mission du 3 août 2022. Pour autant, bien que la nécessité
de renforcer davantage les échanges ait été clairement identifiée, les mesures prévues dans le
plan d’action
, comm
e l’organisation une fois par an au minimum de retours d’expérience
préventif/répressif au sein du COLB ou d’un COLB élargi aux assujettis du secteur privé,
semblent insuffisantes.
Afin de mettre à profit la dynamique engagée et en cohérence avec les évolutions
intervenues au cours des dernières années (association d’un nombre croissant de membres,
renforcement des missions et en particulier de l’articulation entre les volets préventif et
répressif), le COLB pourrait renforcer son action en rassemblant administrations, services
d’enquête
, de renseignement et judiciaires au sein de groupes de travail consacrés au traitement
de problématiques spécifiques. Ces groupes de travail favoriseraient la réactivité des acteurs
concernés par le partage de renseignements. Leur constitution ne serait pas figée
et s’adapte
rait
aux problématiques traitées. La réponse globale des acteurs aux nouveaux défis identifiés et la
capacité collective à supprimer des freins, complexités et incompréhensions compromettant
l’efficacité du dispositif s’en trouveraient améliorées. Le COLB assumerait ainsi de manière
pérenne, conformément aux dispositions du CMF, son rôle de coordinateur des différents
acteurs de la LCB et de pivot entre les volets préventif et répressif, parallèlement à Tracfin dont
le rôle principal est
d’enrichir le renseignement collecté auprès de
plusieurs acteurs
(professions, administrations, CRF étrangères) sur des flux financiers suspects et de le diffuser
opportunément. La constitution de groupes de travail créés po
ur l’actualisation de l’ANR
et
ayant vocation à être pérennisés (sur l’immobilier, les actifs numériques, l’outre
-mer, les agents
sportifs, les organisations à but non lucratif, les sociétés de domiciliation et le secteur des
jeux)
131
constitue une avancée qui doit ouvrir la voie au traitement souple et réactif de
problématiques identifiées
. Il serait souhaitable d’y associer
les professions elles-mêmes et pas
seulement leurs autorités de contrôle.
Recommandation n° 4.
(Président du COLB) Impliquer davantage les professions
assujetties et les autorités et services répressifs dans les groupes de travail thématiques mis
en place par le COLB.
Le plan d’action interministériel est un outil de conduite du changement puissant, sous
réserve de faire l’objet d’un s
uivi précis et complet. Le COLB précise que celui-ci sera
131
La mission commune à tous ces groupes est l’identification des menaces et vulnérabilités du secteur
considéré. Le nombre de réunions tenues en 2022 illustre
la différence d’ancienneté de ces différents groupes
: au
22 novembre 2022, 5 réunions ont eu lieu pour le GT Immobilier, 5 pour le GT OBNL, 4 pour le GT actifs
numériques, 2 pour le GT agents sportifs, 3 pour le GT outre-mer, 1 pour le GT secteur des jeux et 1 pour le GT
sociétés de domiciliation.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
41
dorénavant réalisé de manière trimestrielle. L
ors de l’état des lieux du second semestre 2021
transmis à la Cour, de nombreuses actions ne justifiaient pas suffisamment leur cotation par
manque d’informations tangibles, chiffrées ou non, sur leur avancement. De plus, l’avancement
des actions intéressant le secteur privé devrait pouvoir être discuté avec lui.
Afin de préparer la prochaine évaluation du GAFI dans de bonnes conditions et en
complément de son rapport annuel chiffré, il serait utile que le COLB réalise, conformément
aux missions qui lui sont confiées par le CMF, un rapport d’étape rendu public sur la conformité
et l’efficacité du dispositif, basé
a minima
sur la grille d’évaluation du GAFI
, trois ans après la
dernière visite du GAFI prévue en 2025 ou 2026, soit un an avant la date de la prochaine
évaluation en 2030.
Recommandation n° 5.
(Président du COLB)
Assurer un suivi de la mise en œuvre du
plan d’action interministériel en s’appuyant sur des données plus
précises et réaliser
d’ici
2025
un rapport d’étape sur la conformité et l’efficacité du dispositif
français.
2.1.2
L’analyse des risques doit être complétée
2.1.2.1
L’approche fondée sur les risques se décline au niveau national et pour chaque
secteur d’activité exposé
au blanchiment
L’approche fondée sur les risques constitue la première des 40 recommandations du
GAFI, depuis la révision de sa méthodologie en 2012 (cf.
supra
). Selon celle-ci, «
les pays
devraient identifier, évaluer et comprendre les risques de blanchiment de capitaux et de
financement du terrorisme auxquels ils sont exposés et devraient prendre des mesures, parmi
lesquelles la désignation d’une autorité ou d’un mécanisme pour coordonner les actions
d’évaluation des risques, et mobiliser des ressources, afin de s’assurer que les risques sont
efficacement atténués. Sur la base de cette évaluation, les pays devraient appliquer une
approche fondée sur les risques pour s’assurer que les mesures de prévention et d’atténuation
du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme sont à la mesure des risques
identifiés »
. Le GAFI précise que «
cette approche devrait constituer le fondement essentiel
d’une allocation efficiente des ressources au sein du régime de
LCB-FT
et de la mise en œuvre
de mesures fondées sur les risques pour toutes les recommandations du GAFI »
.
Au niveau européen, cette approche a été introduite en 2005 par la troisième directive
et précisée en 2015 par la quatrième directive qui prévoit la réalisation
d’
analyses bisannuelles
par la C
ommission européenne à l’échelle de l’UE
132
, d’une part, et par les États membres à
l’échelle nationale, d’autre part. En France, cette démarche est pilotée par le COLB qui réalise
l’ANR. Celle
-ci a pour triple ambition de favoriser la compréhension des risq
ues, d’améliorer
leur appropriation par les différents acteurs concernés et de contribuer à l’adaptation du
dispositif pour que la vigilance s’exerce le plus efficacement possible. Elle procède, pour
132
L’article 6 de la 4
ème
directive charge la Commission européenne de réaliser une analyse supranationale
des risques. Deux rapports sur
l’évaluation des risques de blanchiment de capitaux et de
financement du terrorisme
pesant sur le marché intérieur et liés aux activités transfrontières
ont été publiés en 2017 et 2019.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
42
chaque secteur d’activité, opération ou produit exposé a
u risque de blanchiment, au
recensement et à la cotation dudit risque (cf. schéma n°1). Conformément à la méthodologie du
GAFI, le niveau de risque (« élevé », « modéré » ou « faible »)
133
est apprécié en croisant les
« menaces » auxquelles le secteur est exposé (activités pouvant conduire à des infractions) et
les faiblesses identifiées (« vulnérabilités » susceptibles de faciliter leur commission, après
prise en compte de «
mesures d’atténuation
» prises pour en limiter l’impact). Les principales
menaces id
entifiées au niveau national dans l’ANR concernent la fraude (fiscale, sociale et
douanière), le trafic de stupéfiants et les vols et escroqueries. Les vulnérabilités ont trait aux
possibilités d’anonymat, d’opacification, de fraude documentaire, de paieme
nt en espèces ou
au caractère rapide, complexe ou transfrontalier de l’objet analysé.
Schéma n° 1 :
Récapitulatif des cotations de risques de l’ANR
Source : Analyse nationale des risques, COLB, septembre 2019
L’ANR publiée en 2019 avait vocation à constituer une «
base de référence pour les
différentes parties prenantes » et, au premier chef, pour les autorités de contrôle. Celles-ci sont
en effet chargées de réaliser une évaluation des risques propre à chacun des secteurs supervisés
pour moduler en conséquence les contrôles et mesures de vigilance (en les renforçant sur les
objets et personnes présentant un risque élevé ou, à l’inverse, en les simplifiant lorsque le risque
est faible) et en faciliter l’appropriation pour les professionnels assujettis (qui ont eux
-mêmes
133
En cohérence avec la méthodologie du GAFI, la cotation sera désormais déclinée en quatre niveaux
dans les prochaines ANR.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
43
l’obligation de décliner cette approche à leur niveau en établissant une cartographie des risques
adaptée à leur contexte professionnel)
134
. De la qualité des analyses sectorielles des risques
(ASR) découle celle des plans de contrôle mis en œuvre et l’effi
cacité de la lutte contre le
blanchiment.
Le GAFI, dans son évaluation du dispositif français publiée en 2022, estime que les
ASR élaborées par les autorités de contrôle à la suite de l’impulsion donnée par l’ANR
participent de la bonne compréhension des r
isques par les différentes parties prenantes qu’il a
pu observer. Il salue l’association des professions assujetties à leur élaboration mais regrette
l’absence de publicité ou d’effort de diffusion de certaines ASR ainsi que la qualité variable et
le manqu
e de granularité de certaines d’entre elles (
notaires, agents immobilier, domiciliaires,
experts comptables). Le GAFI estime, en particulier pour le secteur non financier, que «
des
ressources importantes doivent encore être déployées pour bien évaluer et atténuer les risques
et développer des stratégies et des méthodologies de contrôle basées sur les risques
», ce qui
explique que le niveau d’efficacité a été jugé «
modéré » concernant le contrôle (résultat
immédiat n°3)
135
.
2.1.2.2
La dimension opérationnelle de l’
analyse nationale des risques doit être renforcée
en s’appuyant davantage sur les données et les retours d’expérience issus du
contrôle et de la répression
L’ANR doit être actualisée tous les deux ans pour améliorer le dispositif de façon
continue en tenant compte notamment des conclusions du rapport de la Commission
européenne également bisannuel mentionné
supra
. Les travaux pour son actualisation, tout
comme pour celle des ASR, devaient être terminés à la fin du premier semestre 2022 mais leur
finalisati
on a été reportée à la fin de l’année 2022 du fait de la crise sanitaire. Ils devraient
permettre d’approfondir la démarche en l’enrichissant en particulier de l’expertise développée
par différentes autorités dans le cadre de leur activité et de développements spécifiques sur
l’outre
-mer, le sport et les actifs numériques.
Il s’agit plus particulièrement de renforcer la dimension opérationnelle de l’ANR afin
que son actualisation constitue un exercice réellement utile pour ses différents contributeurs, et
en particulier que soient approfondis dans ce cadre la connaissance des risques et la coopération
entre les acteurs. En effet, si l’ANR publiée en 2019 présentait l’avantage d’avoir été élaborée
en associant de nombreux acteurs, ce premier exercice conservait néanmoins comme principale
faiblesse son caractère théorique et insuffisamment étayé d’informations concrètes permettant
d’apprécier l’effectivité des mesures existantes. S’agissant des menaces, l’ANR s’appuyait sur
de nombreuses données concernant les infractions sous-
jacentes mais n’en présentait pas sur
les réseaux criminels de blanchiment (identifiés dans l’ANR comme une menace transversale
de blanchiment autonome), à l’exception de l’exemple d’un réseau de sociétés éphémères
collectant des fonds et opacifiant les opérations au moyen de virements multiples vers des
comptes « taxis
» à l’étranger.
134
Articles L. 561-4-1, L. 561-32 et R. 561-38 du CMF.
135
La réalisation d’ASR a été rendue obligatoire en France par l’ordonnance n°
2020-115 du 12 février
2020. Pour la première fois en 2021, le GAFI a publié des lignes directrices portant spécifiquement sur
«
L’approche fondée sur les risques par les autorités de contrôle
».
L
’ÉVOLUTION DU DISPOS
ITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
44
Concernant les mesures d’atténuation, l’analyse ne permettait pas toujours d’apprécier
leur caractère effectif. Par exemple, l’ANR indiquait que l’assujettis
sement des professionnels
du luxe aux obligations de vigilance, qui sont soumis au contrôle de la DGCCRF et au pouvoir
de sanction de la CNS, constituait une mesure d’atténuation. Or, l’ANR précisait bien que le
contrôle n’était pas effectif à la date de s
a publication en 2019 concernant ces professionnels
assujettis depuis 2017
: la DGCCRF n’a finalisé la première campagne de contrôle qu’en 2021
et pour le seul secteur de l’
horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie, celui de la maroquinerie
n’ayant pas encore été investigué et aucun professionnel du secteur n’a jamais été sanctionné à
ce jour. De même, concernant le secteur des actifs numériques, l’ANR rappelait la possibilité
ouverte à certaines plateformes de solliciter un agrément auprès de l’AMF
136
, sans traduction
concrète dans la mesure où aucune ne bénéficie à ce jour de l’agrément et sans évoquer
l’enregistrement, obligation structurante en matière de LCB. Le GAFI se montre également
critique à ce sujet, indiquant dans son rapport que «
l’appréc
iation du risque pour ce secteur se
base principalement sur le faible nombre de prestataires établis sur le territoire français et ne
semble pas considérer la possibilité du recours à des prestataires étrangers non assujettis à
une supervision et à des mesures préventives équivalentes à celles applicables en France. Le
niveau de risque modéré ne saurait par ailleurs s’expliquer uniquement par l’assujettissement
récent des prestataires en France au régime LBC/FT
».
La description dans l’ANR des «
scénarios d
’utilisation
» à des fins de blanchiment des
activités, opérations et produits analysés restait aussi théoriques
: l’ANR rappelait que «
les
groupes de travail ont croisé des approches quantitative, qualitative et de réflexion sur les
schémas innovants de BC-FT
potentiellement
envisageables par les criminels
» et ces
potentialités n’étaient généralement pas illustrées à l’aide d’exemples issus de constatations
faites par les autorités dans le cadre de leur activité. Il n’était pas non plus toujours fait men
tion
d’éventuelles sanctions, poursuites ou condamnations concernant le secteur analysé. Plus
généralement, quelques schémas de blanchiment étaient mentionnés mais restaient peu
nombreux (faisant intervenir des méthodes traditionnelles
–
transmission de fonds, transport
physique d’espèces, virements internationaux, rachat de sociétés commerciales, achat de
produits de luxe, utilisation de logiciels de double-comptabilité ou de double caisse
–
ou plus
sophistiquées
–
réseaux de collecte d’espèces et de compe
nsation
alimentant l’économie
souterraine, achat de monnaies virtuelles).
L’analyse géographique des risques de blanchiment de capitaux et de financement du
terrorisme en outre-
mer (AGR), élaborée en 2021 par le COLB et complétant l’ANR, témoigne
à cet éga
rd d’un effort d’analyse fondée sur les données disponibles et l’expertise des autorités
et visant le double objectif de contrôler l’efficacité des mesures prises et de les adapter en
conséquence. Elle a également donné lieu au renforcement du partenariat entre les acteurs de la
lutte contre le blanchiment et à des actions de prévention ciblées. L’AGR comprend des
données statistiques nombreuses, issues du ministère de l’intérieur (procédures ouvertes par les
services d’enquête, interpellations, saisies) et
de la justice (jugements, classements sans suite)
et du ministère de l’économie et des finances (contrôles et redressements fiscaux). Différentes
typologies de blanchiment sont explicitées, par exemple concernant le trafic de stupéfiants. Le
136
L’AMF propose aux PSAN
de solliciter un agrément optionnel
qui, en échange de la fourniture d’un
certain nombre d’informations concernant leur organisation interne et financière, leur di
spositif de maîtrise des
risques, leur
système d’information
et leur politique commerciale notamment (article D. 54-10-6 du CMF), est
destiné à leur procurer un avantage réputationnel
et à leur permettre de démarcher des clients au sens de l’article
L. 341-1 du CMF.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
45
résultat des contrôles est explicité ainsi que leurs traductions concrètes (par exemple, les
contrôles réalisés par l’AMF concernant des conseillers en investissement ont conduit à la
renonciation par certains d’entre eux à ce statut, à une coopération inter
-institutionnelle ainsi
qu’à une action pédagogique destinée aux épargnants).
Recommandation n° 6.
(Président du COLB) Approfondir les analyses des risques
nationale, territoriales et sectorielles en justifiant leur cotation par des données issues des
contrôles réalisés et des schémas de blanchiment observés.
2.1.3
Le dispositif souffre d’une insuffisante circulation de l’information
De nombreux articles du CMF sont consacrés au partage d’informations, mais seuls
ceux portant sur les informations que les professions assujetties et autorités doivent transmettre
à Tracfin emportent de réelles obligations, dont le non-respect est éventuellement sanctionné.
Les autres articles, soit ne définissent pas clairement en quoi ce partage d’informations doit
consister et, en tout état de cause, ne comportent aucune obligation pour Tracfin, soit se heurtent
au caractère confidentiel de la déclaration de soupçon.
2.1.3.1
Entre professions assujetties
L’assujettissement d’un grand nombre de professions ne peut contribuer à une vision
large des chaînes financières que si les informations sont partagées entre les acteurs sur les
personnes ou les opérations suspectes qu’elles pourraient détecter. Or, les moyens conséquents
déployés dans la prévention du blanchiment ne sont pas mutualisés. Aucune des professions
assujettie
s rencontrées par la Cour n’a évoqué l’utilisation de l’article L.
561-21 du CMF qui
permet le partage du contenu des déclarations de soupçon (DS) entre professionnels du crédit
ou entre professionnels du droit ou du chiffre «
lorsqu'elles interviennent pour un même client
et dans une même opération ou lorsqu'elles ont connaissance, pour un même client, d'une même
opération
».
Les conditions posées pour opérer un tel échange sont trop réduites
137
pour être
effectives et reposent sur un cloisonnement complexe des professions assujetties par
catégorie
138
. Les établissements de crédit
sont favorables à l’ouverture des possibilités
d’échange d’informations entre banques, ou assujettis de même catégorie, pour les besoins
d’une déclaration de soupçon lorsqu’elles inte
rviennent soit pour le même client, soit dans la
137
Les entités autorisées à user de l’article L.
561-21 du CMF doivent être situées en France, dans un État
membre de l’UE ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen. Lorsque l’
échange d'informations
implique des personnes qui ne sont pas situées en France, celles-ci doivent être soumises à des obligations
équivalentes en matière de secret professionnel. Les informations échangées doivent être utilisées exclusivement
à des fins de prévention du blanchiment. Le traitement des informations communiquées, lorsqu'il est réalisé dans
un pays tiers, doit garantir un niveau de protection suffisant de la vie privée et des libertés et droits fondamentaux
des personnes, conformément aux articles 122 et 123 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978.
138
L’article laisse d’ailleurs planer un doute concernant les professions assujetties aux 14°, 15°, 16° et
17° en les incluant dans la seconde partie de l’article après les avoir écartées dans la première.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
46
même opération
et non lorsque ces deux conditions sont cumulées comme l’impose
actuellement l’article L.
561-21 du CMF. Au printemps 2022, l
’ACPR a
donc proposé aux
professionnels du secteur financier, sous le contrôle de la CNIL, une expérimentation sur les
méthodes collaboratives et la mutualisation des données dans le domaine de la détection des
transactions suspectes.
L’enquête menée par la Cour a révélé que certaines professions assujetties non
financières étaient également en demande des informations financières détenues par les
établissements de crédit afin de pouvoir contrôler l’origine des fonds liées aux opérations
qu’elles ont à traiter. Si l’article L.
561-10-2 du CMF précise que les personnes assujetties
« se
renseignent auprès du client sur l’origine des fonds et la destination de ces sommes ainsi que
sur l’objet de l’opération et l’identité de la personne qui en bénéficie
»
, l’article R.
561-20-2
du CMF évoque
« la recherche
[de]
l’origine du pat
rimoine et des fonds impliqués dans la
relation d’affaire ou la transaction
»
. De fait, les lignes directrices de plusieurs professions
assujetties, coécrites avec Tracfin, évoquent la
«
recherche de l’origine des fonds
»
ou le fait
«
d’effectuer des diligences complémentaires afin de s’assurer que les sommes utilisées dans
les opérations visées ont une origine licite »
139
. Le COLB comme Tracfin ayant confirmé que
les exigences attendues des professions assujetties en termes de connaissance de l’origine des
f
onds se limitent aux termes de l’article L.
561-10-
2 du CMF et à l’émission d’une déclaration
de soupçon en cas de doute, il serait opportun qu’ils lèvent cette possible confusion auprès de
l’ensemble des professions assujetties.
Dans le même temps
, l’ACPR
estime que,
s’agissant des professions non financières,
les conditions dans lesquelles celles-ci pourraient accéder plus aisément aux informations sur
l’identité des donneurs d’ordres de paiement qu’elles reçoivent, via le prestataire de services de
paiement dont elles sont clientes, pourraient être examinées car ces informations pourraient
faciliter la vigilance que c
es acteurs doivent mettre en œuvre
.
2.1.3.2
Entre Tracfin, les autorités de contrôle et les professions assujetties
Les articles L. 561-28, 31, 31-1 et 35 du CMF évoquent le partage de Tracfin vers les
autorités de contrôle des informations utiles à l’accomplissement des missions de ces dernières.
Une division de 11 analystes-référents au sein du département des affaires institutionnelles et
internationales a pour mission de couvrir tous les secteurs de risques de blanchiment de capitaux
(et de financement du terrorisme) au sens de l’analyse nationale des risques. Ils sont le point de
contact au sein de Tracfin pour accompagner et conseiller chacune des 48 professions
assujetties. Ils ont mené 56 rencontres en 2021, dont 30 avec les professionnels du secteur
financier. Si toutes les professions assujetties rencontrées par la Cour ont salué le rôle de Tracfin
dans la sensibilisation et la formation de leurs membres, elles sont aussi nombreuses à regretter
une insuffisance des retours de la CRF concernant la pertinence et l’utilisation des DS, ou
encore les enseignements concrets à en tirer concernant les vulnérabilités des secteurs, les
risques émergents et insuffisances des contrôles ou des règles.
Alors que Tracfin a mis en place avec l’ACPR et l’AMF un processus d’échange fourni
d’informations tout au long de l’année, elle n’a produit que 20
lettres d’information
LCB-FT à
139
Agents immobiliers ou huissiers de justice.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
47
l’intention des professionnels
depuis 2009
140
et une plaquette de sensibilisation en 2021
141
. Ses
rapports
d’activité et de
tendances et analyse des risques, fusionnés depuis 2020, sont peu
spécifiques et ne permettent
pas aux professions assujetties d’adapter leurs pratiques de
prévention à de nouvelles menaces. Ils constituent avant tout une synthèse chiffrée du nombre
de DS émises
accompagnée d’une
analyse de leur qualité et de cas typologiques dont les critères
de choix (risque, fréquence, mode émergent etc.) sont inconnus. Le rapport annuel de 2021 est
le premier à contenir six
retours d’expérience afin de présenter aux professionnels le traitement
des déclarations de soupçon
depuis leur réception jusqu’aux
procédures judiciaire ou
administrative.
Cet écart d’implication de Tracfin est directement l
ié à la structuration du secteur
financier, accentuant ainsi la différence d’attention que la CRF prodigue aux professions
assujetties. Si certaines professions autorégulées du chiffre et du droit développent leur
coopération et leurs échanges avec Tracfin
, l’absence d’autorités de supervision pour de
nombreuses professions assujetties demeure une difficulté que Tracfin doit s’employer à
compenser par davantage de communication.
2.1.3.3
Entre les volets répressif et préventif
Ce n’est qu’en 2020 que le COLB s’est v
u confier la mission de « renforcer les échanges
d'informations entre les acteurs du volet préventif et volet répressif »
142
. Cette ambition
nécessaire à la cohérence et l’efficacité du dispositif était déjà voulue dans la lettre de mission
du Premier ministre au président du COLB de juin 2019, qui appelait à renforcer
« la prise en
compte de la politique pénale de répression (…) dans la structuration du dispositif français de
LCB-FT, avec une association accrue du ministère de la justice aux travaux du COLB, dont un
représentant pourra assurer la vice-présidence du COLB »
.
Le contrôle a montré que le comité n’intervient toujours pas de manière régulière et
suffisamment approfondie pour consolider les échanges entre les acteurs des volets préventif et
répressi
f. En particulier, le renseignement criminel (issu des services d’enquête et portant
notamment sur de nouveaux modes opératoires) est insuffisamment porté à la connaissance des
autorités de contrôle et des représentants des professions assujetties qui ne sont pas
systématiquement informés des mises en cause et des condamnations pénales qui concernent
des professionnels assujettis. De premières mesures ont toutefois été décidées qui vont dans le
sens d’une meilleure structuration de ces échanges. En février
2020, la vice-présidence du
COLB a été confiée au ministère de la justice et, conformément a
u plan d’action 2021
-2022,
une réunion annuelle du COLB est consacrée depuis le second semestre 2021 à un retour
d’expérience
sur les actions réalisées par les auto
rités d’enquêtes et
les poursuites engagées
dans le cadre du volet répressif. Par ailleurs, le COLB prévoit de reprendre ses réunions
thématiques à un rythme trimestriel, la répression étant l’un des thèmes retenus
.
140
Les lettres d'information aux professionnels | economie.gouv.fr.
141
À destination des notaires, ce document rappelle succinctement le cadre légal du dispositif attendu, les
modalités déclaratives et surtout les cas les plus fréquents de schémas suspects, en insistant
sur les critères d’alerte
adéquats.
142
Article 1 du décret n° 2020-119 du 12 février 2020 renforçant le dispositif national de lutte contre le
blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
48
2.2
Une efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux
difficile à évaluer
2.2.1
Les processus de transmission et de traitement des renseignements et
informations destinés à Tracfin doivent être améliorés
Tracfin est chargée, en sa qualité de cellule de renseignement financier (CRF), de la
collecte et de l’analyse des renseignements concernant les flux financiers et les soupçons de
blanchiment. Elle reçoit et exploite, hors informations reçues des CRF étrangères, les
déclarations de soupçons (DS) émises par les professions assujetties
(conformément à l’article
L. 561-15 du CMF
143
) et les communications systématiques (COSI, instituées par la loi
n° 2013-100 du 28 janvier 2013 et renforcées par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 modifiant
l’article L.
561-15-1 du CMF), qui concernent cha
que versement d’espèce ou de monnaie
électronique qui dépasse un seuil de montant par opération ou de montant mensuel cumulé
144
.
Enfin, Tracfin est également destinataire des informations de soupçons (IS) transmises par les
administrations, services de renseignement, autorités judiciaires, collectivités territoriales,
établissements publics, autorités de contrôle et ordres professionnels et instances
représentatives au titre des articles L. 561-27 et L. 561-28 du CMF.
Le volume de ces renseignements entrants est en augmentation significative ces dix
dernières années. Le nombre de DS adressées à Tracfin par les professions assujetties est passé,
entre 2012 et 2020, de 26 000 à un plus de 160
000, dont l’essentiel pour le secteur financier
(153 567) et notamment bancaire (72 500). Les établissements de paiement sont les seconds
plus gros contributeurs (68 500). Les DS des secteurs non financiers ont également
significativement progressé, passant de moins de 2 000 en 2012 à plus de 7 000 en 2021. Le
nombre de COSI portant sur la transmission de fonds est passé de 2 538 092 en 2014, première
année de collecte, à 3 644 093 en 2021, soit une augmentation de plus de 43 %
145
. En 2012,
Tracfin a reçu 314 informations de soupçon contre 2 194 en 2021.
La hausse du volume de DS transmises, qui concerne toutes les professions à de très
rares exceptions, se révèle favorable à la lutte contre le blanchiment de capitaux. Le GAFI note
dans son évaluation que
« la prise de conscience
[de la règlementation LBC/FT]
se traduit
143
I.
–
Les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 sont tenues, dans les conditions fixées par le présent
chapitre, de déclarer au service mentionné à l'article L. 561-23 les sommes inscrites dans leurs livres ou les
opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles
proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou sont liées au
financement du terrorisme.
II.
–
Par dérogation au I, les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 déclarent au service mentionné à
l'article L. 561-23 les sommes ou opérations dont ils savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner
qu'elles proviennent d'une fraude fiscale lorsqu'il y a présence d'au moins un critère défini par décret.
144
Transmission de fonds effectuée à partir d’un v
ersement d'espèces ou de monnaie électronique
supérieur à 1 000
€ par opération ou à 2
000
€ cumulés sur un mois civil pour une même personne (COSI de type
1, transmis depuis le 1
er
janvier 2014) et dépôts et retraits d'espèces dont le montant cumulé sur un mois civil
dépasse une somme de 10 000
€
(COSI de type 2, transmis depuis le 1
er
janvier 2016).
145
En ce qui concerne les COSI portant sur des dépôts ou retraits d’espèces, leur volu
me est en baisse
depuis plusieurs années mais reste supérieur à 37
M€.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
49
généralement par une augmentation constante du nombre de déclarations de soupçons et une
baisse dans certains cas des manquements observés lors des contrôles »
.
L’augmentation d
u nombre de DS ne signifie pas que
l’
information utile à Tracfin et à
l’ensemble des ac
teurs de la lutte contre le blanchiment
s’améliore
. La qualité des DS est très
inégale et leur grand nombre rend leur traitement complexe.
En ce qui concerne les IS, la Cour relève que leur qualité est également très hétérogène,
une part d’entre elles étant considérées comme inexploitables du fait d’un manque de
formalisation des données que les acteurs concernés doivent faire remonter et auquel il
conviendrait de remédier. Elle constate également que leur nombre est faible vu le périmètre
qu’elles sont censées couvrir,
incluant
l’ensemble de
s administrations, ceci malgré la
transmission par l’ACPR et la DGFiP de plusieurs centaines d’IS chaqu
e année
146
. Si Tracfin
est bien le point d’entrée des renseignements détenus par les professions assujetties, elle semble
ne recevoir qu’une faible part de ceux utilisés par les différentes administrations dans leurs
actions de lutte contre le blanchiment de
capitaux. Les données reçues du PNF montrent qu’une
part très minoritaire des affaires traitées portant sur des faits de blanchiment provient d’une
information transmise par Tracfin. Elles sont beaucoup plus nombreuses à provenir de la DGFiP
(un grand nom
bre d’informations transmises ne se rapportant pas toutefois directement ou
exclusivement à l’infraction principale de blanchiment mais le plus souvent à des cas de fraude
fiscale)
et des forces de sécurité intérieure. Ainsi, un grand nombre d’informations
concernant
des faits et personnes impliquées sont inconnues de Tracfin.
Les administrations dans leur ensemble disposent d’un grand nombre de données utiles,
directement ou par croisement, à la lutte contre le blanchiment. L
’article L.
561-27 du CMF
confè
re à Tracfin un droit d’accès direct à certaines d’entre elles et à toute autre information
utile sur demande, mais ce droit pourrait être davantage utilisé par Tracfin.
2.2.2
Le dispositif français ne mobilise pas suffisamment les données disponibles
Lors de l’
évaluation du dispositif français par le GAFI en 2011, il avait notamment été
noté que
«
par manque de statistiques et de lisibilité des données chiffrées disponibles, l’équipe
d’évaluation ne peut mesurer avec certitude l’efficacité des autorités de pours
uite dans la
LAB/CFT sur l’entièreté du territoire français
»
et que
« la France devrait déployer des moyens
plus importants de collecte de statistiques [car]. il n’existe pas de statistiques judiciaires sur
les saisies et confiscations en matière de blanchiment et de financement du terrorisme ou en
rapport avec les infractions sous-jacentes (avec une réserve en matière de trafic de stupéfiants).
Les statistiques collectées sur le nombre d’enquêtes et de poursuites pour blanchiment de
capitaux et financement de terrorisme sont insuffisantes »
.
Dans le cadre de la préparation de la nouvelle évaluation du GAFI, ce point est apparu
comme un risque
du fait notamment de l’insuffisance d’éléments statistiques à même d’appuyer
la démonstration de l’efficacité du di
spositif. 28 préconisations ont donc été formulées sur le
sujet statistique
: 21 sur la production de données et 7 sur la mise à jour d’outils
.
146
La DGFiP a transmis à Tracfin 540 IS en 2020 et 278 en 2021.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
50
Le décret n° 2020-119 du 12 février 2020 a confié au COLB la mission de consolider,
en vue de leur publication au sein d'un rapport annuel, les statistiques relatives à :
-
la taille et l'importance des différents secteurs auxquels appartiennent les professions
assujetties ;
-
le nombre de déclarations de soupçons, les suites données à ces déclarations et le
nombre d'affaires instruites, le nombre de personnes poursuivies et de personnes
condamnées pour blanchiment de capitaux ou financement du terrorisme, les types
d'infractions sous-jacentes, lorsque ces informations sont disponibles, ainsi que la
valeur des biens gelés, saisis ou confisqués ;
-
le nombre de demandes d'informations transfrontalières qui ont été formulées,
reçues, rejetées et auxquelles une réponse partielle ou complète a été donnée par
Tracfin, ventilées par pays partenaire ;
-
les ressources humaines des autorités de contrôle et de Tracfin dédiées à la lutte
contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ;
-
le nombre de mesures de surveillance sur site et hors site, le nombre d'infractions
constatées sur la base des mesures de surveillance et de sanctions ou de mesures
administratives appliquées par les autorités de contrôle.
Le décret n° 2021-1113 du 23 août 2021 y a ajouté la responsabilité de transmettre à la
Commission européenne ces statistiques consolidées à un rythme annuel, conformément aux
termes de la cinquième directive
147
.
L’étude du fichier statistique produit en juin 2021 par les autorités françaises
à
l’intention
du GAFI pour alimenter le volet efficacité du rapport d’évaluation
montre le
caractère encore lacunaire et peu standardisé des données mobilisées. Il est constitué de
l’ensemble des données disponibles,
recueillies dans le cadre
d’une collec
te exceptionnelle et
non des données qui seraient nécessaires à une évaluation régulière et construite
de l’efficacité
du dispositif. Ains
i, s’agissant du
volet préventif, les données concernant les professions
assujetties ne sont pas complètes. Pour le volet répressif, les données sont également
incomplètes et ne répondent pas à la même nomenclature
148
, les rendant difficilement
comparables. Enfin, les données judiciaires manquent de profondeur historique et celles
concernant les saisies ne permettent pas de
faire le lien, en ce qui concerne l’infraction de
blanchiment, entre avoirs appréhendés, saisis et confisqués.
La collecte de statistiques effectuée dans le cadre de l’évaluation du GAFI est
exceptionnelle et ne s’appuie pas sur un processus stable, part
agé et fiable de remontée de
l’information, beaucoup des acteurs ne disposant pas d’outil ou de procédure de suivi adaptés
aux besoins. L’efficacité du dispositif national de lutte contre le blanchiment n’est, en l’état
actuel des données disponibles, pas
mesurée et ne s’accompagne d’aucun objectif clair.
Le plan d’action interministériel du COLB pour les années 2021
-2022 compte trois
actions concernant les statistiques. Deux sont considérées comme finalisées car la première
concernait l’évaluation du GAFI
et la seconde, derrière son objectif ambitieux de « Disposer de
statistiques pérennes, coordonnées et fiables pour pouvoir assurer un pilotage plus efficace et
transverse de la politique LCB-FT », reposait sur la conduite de la mission de préfiguration
interministérielle qui a rendu en juillet 2021 un rapport sur « Les statistiques en matière de lutte
147
Article 44 de la quatrième directive modifié par la cinquième directive.
148
Comptabilisation par procédure, par personne (mise en cause ou condamnée) ou après jugement.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
51
contre la blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ». La mission a
« constaté
qu’un certain nombre de faiblesses statistiques restaient d’actualité, en particulier l’absence
d’un dispositif de mesure de l’efficacité globale de la politique de LCB
-
FT et l’insuffisance,
voire l’absence, d’un certain nombre de statistiques
»
. La troisième action, cotée « en cours »,
concerne la production d’un premi
er rapport du COLB « centralisant les statistiques demandées
par l’UE permettant d’avoir une vision annuelle sur les résultats de la LCB
-FT ». La publication
de ce rapport est reprogrammée pour la fin du premier trimestre 2023.
Il importe que les processus nécessaires à la définition, au recueil et à la consolidation
des données et statistiques
propres à permettre l’évaluation de l’efficacité du dispositif national
de lutte contre le blanchiment de capitaux
soient mis en œuvre, par exemple en
adjoignant au
COLB un comité statistique qui prendrait la suite du groupe de travail déjà constitué pour
publier le premier rapport annuel du COLB.
Recommandation n° 7.
(Président du COLB) Engager
une réflexion en vue d’utiliser
plus complétement l’ensemble des données disponibles dans
les administrations à des
fins opérationnelles de lutte contre le blanchiment.
2.2.3
Les coûts
et bénéfices associés à la lutte contre le blanchiment n’ont fait
l’objet d’aucune étude
La correcte mesure de l’efficacité du dispositif national de lutte contre le b
lanchiment
devrait s’accompagner de la mesure des coûts et bénéfices issus de cette lutte. À la connaissance
de la Cour, peu de travaux ont porté sur cette évaluation et aucun en France.
Hors établissements de crédits, les professions assujetties interrogé
es n’ont pas été en
mesure d’estimer les coûts supportés dans le cadre de la lutte contre le blanchiment. Certaines
d’entre elles ont pu déterminer en première approche les coûts liés à leurs campagnes de
contrôles et à leurs collaborateurs spécifiquement recrutés pour gérer la LCB. L'ACPR a, de
son côté, engagé des discussions en 2022 avec les professionnels du secteur financier pour
mieux estimer le coût des moyens qu'ils consacrent à la lutte contre le blanchiment de capitaux
et le financement du terrorisme. Celui-ci reste difficile à estimer indépendamment des coûts
associés à la fonction de conformité
149
. Y sont détaillés le coût des SI, des opérations menées
et des effectifs qui y sont attachés, annoncés en hausse sur les dernières années par les
établis
sements interrogés. D’après une étude récente réalisée au profit de l’observatoire des
métiers de la banque
150
, 3,7
% de l’effectif total du secteur bancaire
151
relève de la fonction
conformité en 2019, contre 2,4 % en 2012, soit une augmentation de plus de 50
% en l’espace
de 7 ans, dont une partie est imputable aux exigences de la LCB. Une étude fondée sur les
déclarations des institutions financières estime que le coût réel de la conformité en matière de
criminalité financière
152
, qui couvre un périmètre bien plus large que la seule lutte contre le
149
Hors coûts des amendes et des plans de remédiations exigés par les autorités de contrôle.
150
« Évolution des métiers de la Conformité et des Risques dans le secteur bancaire », Topics pour
l’Observatoire de
s métiers de la banque, février 2021.
151
Soit 360 000 personnes en 2019.
152
Ce terme n’est pas défini dans l’étude, mais semble inclure la lutte contre le terrorisme, les escroqueries
par hameçonnage, la vente de produits contrefaisants, les rançongiciels, etc.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
52
blanchiment de capitaux, s’élevait pour ces dernières
à 25
Md€
en France en 2021 (soit le
deuxième rang européen après les institutions financières allemandes, pour lesquelles le coût
était estimé à 57
Md€)
153
.
En ce qui concerne les autorités de contrôle et faute de démarche antérieure sur le sujet,
aucune donnée suffisamment précise, en moyens humains et matériels, n’a été communiquée à
la Cour, permettant de réaliser des estimations satisfaisantes par secteur et en globalité. La
DGDDI a précisé avoir
créé en son sein, en fin d’année 2021, une mission de préfiguration
visant à repenser l’articulation des compétences entre ses différents services
à la suite de
l’augmentation du périmètre des professions assujetties sous sa responsabilité. L’évaluation du
coût engendré par les différentes options proposées pour effectuer le contrôle des professions
assujetties soumises à son contrôle fait partie de ses objectifs. Seule la Banque de France a
déterminé de manière fine le coût de son dispositif de LCB, intégrant aussi bien le coût annuel
en ETPT qu’en mise en place et maintien en condition des SI.
Les acteurs de la LCB rencontrés par la Cour se sont montrés intéressés par cette
démarche d’évaluation des coûts, notamment parce que certaines professions assujetties
estiment qu’elles effectuent une mission au profit de l’État sans contrepartie. Les discussions
au sein du COLB pourraient concerner la détermination d’une
méthodologie commune
permettant d’évaluer les coûts supportés par les acteurs de la lutte contre le blanchiment
.
Cette estimation globale des coûts pourrait être mise en regard des bénéfices obtenus
grâce au dispositif de LCB. Ceux-ci comprennent les montants des peines infligées, les
montants recouvrés et les saisies effectuées, mais devraient également intégrer trois facteurs
délicats à évaluer : une estimation des effets de la dissuasion, correspondant aux faits de
blanchiment évités, une mesure des coûts évités notamment en matière de sanction, en France
ou à l’étranger, une mesure enfin des avantages liés à la mise en œuvre des mesures de LCB
liés à la préservation de l’intégrité du système financier
: compréhension accrue des clients,
meilleure gestion des risques, meilleure qualité des données.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le dispositif français de lutte contre le blanchiment associe de nombreux acteurs
publics et privés de nature diverse. Sa complexité rend nécessaire un pilotage interministériel,
assuré depuis 2010 par le conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et
le financement du terrorisme (COLB). Chargé de préparer l’évaluation du GAFI et d’assurer
son bon déroulement, le COLB a vu son rôle redynamisé et ses missions évo
luer dans l’objectif
notamment de mieux articuler les volets préventif et répressif du dispositif. Cette évolution, qui
doit être pérennisée,
s’est
notamment
traduite par l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan
d’action interministériel ambitieux
dont la qualité du suivi est essentielle pour améliorer le
dispositif de LCB et préparer la future évaluation de la France par le GAFI.
Le COLB assure également la déclinaison nationale de l’approche par les risques,
méthode préconisée par le GAFI qui vise à identifier et évaluer les risques auxquels sont
exposés différents secteurs, afin d’adapter les mesures de vigilance mises en œuvre. Si l’analyse
nationale des risques réalisée en 2019 a constitué un premier cadre de référence pour les
153
« Étude sur le coût réel de la conformité en matière de criminalité financière »
, édition EMEA
LexisNexis Risk Solutions Group, 2021.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
53
autorités de contrôle
et les professions assujetties, elle devrait à l’avenir interroger davantage
l’efficacité des mesures et exploiter pour ce faire les retours d’expérience des autorités sur les
schémas de blanchiment observés et les données issues des contrôles et de la répression.
Le portage interministériel fort et la mobilisation des acteurs dans ce contexte
spécifique ont conduit ces derniers à renforcer leurs échanges et à rechercher des solutions
communes. Le prolongement de cette dynamique doit permettre de lever les quelques freins
encore existants concernant le partage et la valorisation de l’information entre les acteurs du
volet préventif (autorités de contrôle et professions assujetties), les intervenants du volet
répressif (juridictions et services d’enquête) et
le service de renseignement financier Tracfin.
Le nombre des déclarations de soupçon (DS) transmises par les professions assujetties
à Tracfin a très fortement progressé sur la période. Si cette évolution est favorable à la lutte
contre le blanchiment, elle ne génère pas forcément une meilleure efficacité du dispositif, la
qualité des DS restant inégale et leur
valorisation par Tracfin n’étant possible que pour une
part très réduite d’entre elles.
La mesure de l’efficacité du dispositif est rendue difficile
par l’absence d’un référentiel
statistique fiable, cohérent et partagé qui ferait référence et sur lequel pourraient s’appuyer
les autorités. Cette lacune, déjà relevée en 2011 par le GAFI, continue de
faire l’objet d’une
recommandation de ce dernier aux autorités compétentes et en particulier au COLB, visant à
poursuivre les efforts engagés, notamment par la production de données à un niveau centralisé.
L
es mesures mises en œuvre par les différents acteurs au titre du dispositif de lutte
contre le blanchi
ment ne font pas l’objet d’évaluations des coûts et bénéfices. Leur importance,
tant s’agissant des coûts supportés (personnel, informatique) que des bénéfices obtenus
(intégrité des secteurs concernés mais aussi sanctions infligées, montants recouvrés ou saisies
effectuées) mériterait une attention renforcée.
La Cour recommande :
4)
d’
impliquer davantage les professions assujetties et les autorités et services
répressifs dans les groupes de travail thématiques mis en place par le COLB ;
5)
d’a
ssurer
un suivi annuel de la mise en œuvre du plan d’action interministériel en
s’appuyant sur des données statistiques plus précises, et réaliser un rapport d’étape
sur la conformité et l’efficacité du dispositif cinq ans après la dernière évaluation
du GAFI ;
6)
d’a
pprofondir les analyses des risques nationale, territoriales et sectorielles en
justifiant leur cotation par des données issues des contrôles réalisés et des schémas
de blanchiment observés ;
7)
d
’engager
une réflexion en vue d’utiliser plus complètement l’ensemble des données
disponibles dans les administrations à des fins opérationnelles de lutte contre le
blanchiment.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
54
ANNEXES
Annexe n° 1.
Glossaire et acronymes
......................................................................
55
Annexe n° 2.
Dispositif français de lutte contre le blanchiment de capitaux
..........
60
Annexe n° 3.
Recommandations du GAFI et cotations de la France par le GAFI.. 61
Annexe n° 4.
Liste des professions assujetties
........................................................
68
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
55
Annexe n° 1.
Glossaire et acronymes
ABE/EBA
Agence bancaire européenne/european banking authority
ACPR
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
Actif virtuel
Un actif virtuel est la représentation numérique d’une
valeur qui peut être échangée de manière digitale, ou
transférée, et qui peut être utilisée à des fins de paiement
ou d’investissement. Les actifs virtuels n’incluent pas les
représentations numériques des monnaies fiduciaires,
titres et autres actifs financiers qui font déjà l’objet
d’autres dispositions des Recommandations du
GAFI.
AEMF/ESMA
Autorité européenne des marchés financiers/european
securities and markets authority
AFA
Agence française anticorruption
AGRASC
Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et
confisqués
AMF
Autorité des marchés financiers
AMLA
Anti-money laundering authority
ANJ
Autorité nationale des jeux
ANSSI
Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information
ASR
Analyse sectorielle des risques
Bénéficiaire
effectif
La ou les personnes physiques qui en dernier lieu
possèdent ou contrôlent un client et/ou la personne
physique pour le compte de laquelle une opération est
effectuée. Sont également comprises les personnes qui
exercent en dernier lieu un contrôle effectif sur une
personne morale ou une construction juridique.
BEPI
Bureau de l'entraide pénale internationale
CARPA
Caisse autonome des règlements pécuniaires des avocats
CNGTC
Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce
CNHJ
Chambre nationale des huissiers de justice
CNID
Commission
nationale d’inscription et de discipline
CNS
Commission nationale des sanctions
COLB
Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment de
capitaux et le financement du terrorisme
Confiscation
Dépossession permanente de fonds et autres biens sur
décision d’une autorité compétente ou d’un tribunal. La
confiscation intervient dans le cadre d’une procédure
judiciaire ou
administrative qui transfère à l’État la
propriété des fonds et autres biens visés. Dans ce cas, la ou
les personnes, physiques ou morales, qui détiennent un
intérêt sur lesdits fonds et autres biens au moment de la
confiscation perdent, en principe, tous leurs droits sur les
fonds et autres biens confisqués ou perdus. Les décisions
de
confiscation
sont
généralement
liées
à
une
con
damnation pénale ou à une décision d’un tribunal
établissant que le bien confisqué provient d’une violation
de la loi ou était destiné à servir à une telle violation.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
56
Correspondance
bancaire
Prestation de services bancaires par une banque (la «
banque
correspondante
»)
à
une
autre
banque (la « banque cliente »). Les grandes banques
internationales assurent en général la fonction de
correspondant bancaire pour des milliers d’autres banques
dans le monde. Les banques clientes ont accès à une vaste
gamme de services, notamment la gestion de trésorerie
(par exemple, des comptes rémunérés dans plusieurs
devises), les virements électroniques internationaux, la
compensation de chèques, les comptes de passage et les
services de change.
COSI
Communication
systématique d’informations
CRF
Cellule de renseignement financier
DACG
Direction des affaires criminelles et des grâces
DACS
Direction des affaires civiles et du sceau
DCPJ
Direction centrale de la police judiciaire
DGCCRF
Direction générale de la concurrence, de la consommation
et de la répression des fraudes
DGDDI
Direction générale des douanes et droits indirects
DGFiP
Direction générale des finances publiques
DGGN
Direction générale de la gendarmerie nationale
DGPN
Direction générale de la police nationale
DGT
Direction générale du Trésor
DNRED
Direction nationale du renseignement et des enquêtes
douanières
DS
Déclaration de soupçon
EBA/ABE
Agence bancaire européenne/european banking authority
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
57
Entreprises et
professions non
financières
désignées (EPNFD)
(a) Les casinos.
(b) Les agents immobiliers.
(c) Les négociants en métaux précieux.
(d) Les négociants en pierres précieuses.
(e) Les avocats, les notaires, les autres professions
juridiques
indépendantes
et
les
comptables.
Sont
exclusivement couverts les membres de professions
libérales exerçant à titre indépendant, d’associé ou de
salarié dans un cabinet. Ne sont pas couverts les
professionnels
exerçant
au
sein
d’autres
types
d’entreprises dont ils sont employés, ni les
professionnels
travaillant pour un organisme public, qui peuvent déjà être
soumis à des mesures de LBC/FT.
(f) Les prestataires de services aux trusts et aux sociétés, à
savoir les personnes et entreprises qui ne relèvent pas
d’autres
catégories
visées
dan
s
les
présentes
recommandations et qui, à titre commercial, fournissent à
des tiers l’un des services suivants :
•
agir en qualité d’agent pour la constitution de
personnes morales ;
•
agir
(ou prendre des mesures afin qu’une autre
personne agisse) en qualité de dirigeant ou de
secrétaire général d’une société de capitaux,
d’associé d’une société de personnes ou de
titulaire d’une fonction similaire pour d’autres
types de personnes morales ;
•
fournir
un
siège
social,
une
adresse
commerciale ou des locaux, une adresse
administrative ou postale à une société de
capitaux, une société de personnes ou toute
autre
personne
morale
ou
construction
juridique ;
•
agir (ou prendre des mesures afin qu'une autre
personne agisse) en qualité de trustee d'un
trust
exprès
ou
exercer
une
fonction
équivalente
pour
une
autre
forme
de
construction juridique ;
•
agir (ou prendre des mesures afin qu’une autre
personne agisse) en qualité d’actionnaire
agissant pour le com
pte d’une autre personne.
ESMA/AEMF
Autorité européenne des marchés financiers/european
securities and markets authority
GAFI/FATF
Groupe d'action financière/financial action task force
HATVP
Haute autorité pour la transparence de la vie publique
JIRS
Juridiction interrégionale spécialisée
KYC
Know your customer/connaissance du client
MEFSIN
Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
58
MICAF
Mission interministérielle de coordination anti-fraude
MININT
Ministère de l’intérieur
MINJUS
Ministère de la justice
OCLCIFF
Office central de lutte contre la corruption et les infractions
financières et fiscales
OCRDGF
Office central pour la répression de la grande délinquance
financière
OPCVM
Organismes de placement collectif en valeurs mobilières
ORIAS
Organisme pour le registre unique des intermédiaires en
assurance, banque et finance
Personnes
politiquement
exposées (PPE)
Les PPE étrangères désigne les personnes qui exercent ou
ont exercé d'importantes fonctions publiques dans un pays
étranger, par exemple, les chefs d'État et de gouvernement,
les politiciens de haut rang, les hauts responsables au sein
des pouvoirs publics, les magistrats et militaires de haut
rang, les dirigeants d'entreprise publique et les hauts
responsables de partis politiques.
Les PPE nationales désigne les personnes physiques qui
exercent ou ont exercé d'importantes fonctions publiques
dans le pays, par exemple, les chefs d'État et de
gouvernement, les politiciens de haut rang, les hauts
responsables au sein des pouvoirs publics, les magistrats
et militaires de haut rang, les dirigeants d'entreprise
publique et les hauts responsables de partis politiques. Les
personnes
qui exercent ou ont exercé d’importantes
fonctions au sein de ou pour le compte d’une organisation
internationale désigne les membres de la haute direction,
c’est à dire les directeurs, les directeurs adjoints et les
membres du conseil d’administration et
toutes les
personnes exerçant des fonctions équivalentes.
La notion de PPE ne couvre pas les personnes de rang
moyen ou inférieur relevant des catégories ci-dessus.
PIAC
Plateforme d'identification des avoirs criminels
PNAT
Parquet national antiterroriste
PNF
Procureur national financier
Prestataire de
services d’actifs
virtuels
Toute personne physique ou morale qui ne fait pas l’objet
d’autres dispositions des Recommandations du GAFI, et
qui exerce à titre commercial une ou plusieurs des activités
ou opérations suivantes au nom d’un client ou pour son
compte :
i. échange entre actifs virtuels et monnaie fiduciaire ;
ii. échange entre une ou plusieurs formes d’actifs virtuels
;
iii. transfert d’actifs virtuels
;
iv. conservation et/ou admin
istration d’actifs virtuels ou
d’instruments permettant le contrôle d’actifs virtuels
; et
v. participation à et prestation de services financiers liés à
l’offre d’un émetteur et/ou à la vente d’actifs virtuels.
RBE
Registre des bénéficiaires effectifs
RI
Résultats immédiats (méthodologie GAFI)
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
59
Saisie
Désigne l’interdiction du transfert, de la conversion, de la
disposition ou du mouvement de biens suite à une mesure
prise par une autorité compétente ou un tribunal dans le
cadre d’un mécanisme de gel.
Toutefois, contrairement à
une mesure de gel, une saisie se déroule selon un
mécanisme qui permet à l’autorité compétente ou au
tribunal de prendre le contrôle des biens concernés. Les
biens saisis restent la propriété de la ou des personnes
physiques ou morales détenant un intérêt sur lesdits biens
au moment de la saisie, bien que l’autorité compétente
oule tribunal prenne souvent possession des biens saisis,
les administre ou les gère.
SCCJ
Service central des courses et des jeux
SDLCF
Sous-direction de la lutte contre la criminalité financière
SEJF
Service d'enquêtes judiciaires des finances
SIRASCO
Service d'information, de renseignement et d'analyse
stratégique sur la criminalité organisée
Tracfin
Traitement du renseignement et action contre les circuits
financiers clandestins
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
60
Annexe n° 2.
Dispositif français de lutte contre le blanchiment de capitaux
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
61
Annexe n° 3.
Recommandations du GAFI et cotations de la France par le GAFI
En 2013, le GAFI a adopté une
nouvelle « Méthodologie d’évaluation de la conformité
technique aux recommandations du GAFI et de l’efficacité des systèmes de LBC
-FT ».
Auparavant centrés sur la conformité à ses recommandations, révisées en 2012, les mécanismes
d’évaluation intègrent dorénavant dans leur analyse le niveau d’efficacité des régimes
nationaux de LBC/FT au travers de l’évaluation de l’atteinte de
« Résultats immédiats ».
Cette nouvelle méthodologie a été mise en œuvre à partir de son quatrième cycle
d’évaluation
mutuelle débuté en 2014 et est toujours utilisée aujourd’hui. Ce faisant,
il a
rééquilibré les volets préventifs et répressif en consacrant six résultats immédiats sur 11 au
répressif (dont les RI 9, 10 et 11 consacrés à la lutte contre le financement du terrorisme), contre
3 à la prévention et 2 à la collaboration internationale.
-
Le niveau de conformité pour chacune des Recommandations donne lieu à l’une des
notes suivantes : conforme, largement conforme, partiellement conforme ou non
conforme.
-
L’évaluation de l’efficacité vise à déterminer dans quelle mesure le pays obtient
l’ensemble des résultats essentiels qui sont attendus d’un système de LBC/FT
robuste, et à analyser dans quelle mesure le cadre légal et institutionnel du pays
conduit à ces résultats
. Le niveau d’efficacité donne lieu à l’une des quatre notes
suivantes : niveau d’efficacité élevé, niveau d’efficacité substantiel, niveau
d’efficacité modéré et faible niveau d’efficacité.
Tableau n° 2 :
Les 40 Recommandations de conformité et leur cotation par le GAFI
N°
Objet
Cotation
154
France 2011
Cotation
France 2022
Évolution
1
A
–
POLITIQUES ET
COORDINATION EN
MATIÈRE DE
LBC/FT
Évaluation
des
risques
et
application
d’une
approche fondée sur
les risques
Nouvelle
Largement
conforme
--
2
Coopération
et
coordination
nationales
Largement
conforme
Conforme
154
Conforme : la recommandation est intégralement respectée en ce qui concerne tous les critères
essentiels / Largement conforme : le dispositif ne présente que des lacunes mineures, la grande majorité des critères
essentiels étant intégralement satisfaite / Partiellement conforme : le pays a pris un certain nombre de mesures de
fond et respecte un certain nombre de critères essentiels / Non conforme : le dispositif présente des lacunes
impor
tantes, la grande majorité des critères n’étant pas respectée.
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
62
N°
Objet
Cotation
154
France 2011
Cotation
France 2022
Évolution
3
B
–
BLANCHIMENT
DE CAPITAUX ET
CONFISCATION
Infraction
de
blanchiment
de
capitaux
Largement
conforme
Conforme
4
Confiscation
et
mesures provisoires
Partiellement
conforme
Conforme
5
C
–
FINANCEMENT
DU TERRORISME
ET FINANCEMENT
DE LA
PROLIFÉRATION
Infraction
de
financement
du
terrorisme
Conforme
Conforme
6
Sanctions
financières
ciblées
liées au terrorisme et
au financement du
terrorisme
Partiellement
conforme
Largement
conforme
7
Sanctions
financières
ciblées
liées
à
la
prolifération
Nouvelle
Conforme
--
8
Organismes à but
non lucratif
Largement
conforme
Partiellement
conforme
9
D
–
MESURES
PRÉVENTIVES
Lois sur le secret
professionnel
des
institutions
financières
Conforme
Conforme
10
Devoir de vigilance
relatif à la clientèle
Largement
conforme
Largement
conforme
11
Conservation
des
documents
Largement
conforme
Conforme
12
Personnes
politiquement
exposées
Partiellement
conforme
Partiellement
conforme
13
Correspondance
bancaire
Partiellement
conforme
Partiellement
conforme
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
63
N°
Objet
Cotation
154
France 2011
Cotation
France 2022
Évolution
14
Services de transfert
de
fonds
ou
de
valeurs
Largement
conforme
Conforme
15
Nouvelles
technologies
Largement
conforme
Largement
conforme
16
Virements
électroniques
Conforme
Largement
conforme
155
17
Recours à des tiers
Partiellement
conforme
Conforme
18
Contrôles internes et
succursales
et
filiales à l’étranger
Largement
conforme
Largement
conforme
19
Pays présentant un
risque plus élevé
Largement
conforme
Largement
conforme
20
Déclaration
des
opérations suspectes
Largement
conforme
Largement
conforme
21
Divulgation
et
confidentialité
Conforme
Conforme
22
Entreprises et
professions non
financières
désignées
–
Devoir
de vigilance relatif à
la clientèle
Partiellement
conforme
Largement
conforme
23
Entreprises
et
professions
non
financières
désignées
–
Autres
mesures
Partiellement
conforme
Largement
conforme
155
Le rapport d’évaluation du GAFI précise que «
La France a été notée conforme aux exigences de cette
recommandation lors du 3ème cycle d’évaluation. Depuis, les exigences ont été élargies et u
n nouveau règlement
de l’Union européenne adopté
» et que «
une lacune mineure persiste concernant la transmission d’une DS à la
CRF de l’État impliqué dans le virement lorsque le prestataire de paiement qui contrôle à la fois la passation
d’ordre et la ré
ception du virement électronique identifie un soupçon ».
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
64
N°
Objet
Cotation
154
France 2011
Cotation
France 2022
Évolution
24
E
–
TRANSPARENCE
ET BÉNÉFICIAIRES
EFFECTIFS DES
PERSONNES
MORALES ET
CONSTRUCTIONS
JURIDIQUES
Transparence et
bénéficiaires
effectifs des
personnes morales
Largement
conforme
Largement
conforme
25
Transparence
et
bénéficiaires
effectifs
des
constructions
juridiques
Largement
conforme
Largement
conforme
26
F
–
POUVOIRS ET
RESPONSABILITÉS
DES AUTORITÉS
COMPÉTENTES ET
AUTRES MESURES
INSTITUTIONNELLE
Réglementation
et
contrôle
des
institutions
financières
Largement
conforme
Largement
conforme
27
Pouvoirs
des
autorités de contrôle
Largement
conforme
Conforme
28
Réglementation
et
contrôle
des
entreprises
et
professions
non
financières
désignées
Non conforme
Largement
conforme
29
Cellules
de
renseignements
financiers
Largement
conforme
Largement
conforme
30
Responsabilités des
autorités
de
poursuite pénale et
des
autorités
chargées
des
enquêtes
Largement
conforme
Conforme
31
Pouvoirs
des
autorités
de
poursuite pénale et
des
autorités
chargées
des
enquêtes
Conforme
Conforme
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
65
N°
Objet
Cotation
154
France 2011
Cotation
France 2022
Évolution
32
Passeurs de fonds
Largement
conforme
Largement
conforme
33
Statistiques
Partiellement
conforme
Largement
conforme
34
Lignes directrices et
retour
d’informations
Partiellement
conforme
Conforme
35
Sanctions
Largement
conforme
Conforme
36
G
–
COOPÉRATION
INTERNATIONALE
Instruments
internationaux
Largement
conforme
Conforme
37
Entraide judiciaire
Largement
conforme
Conforme
38
Entraide judiciaire :
gel et confiscation
Largement
conforme
Conforme
39
Extradition
Largement
conforme
Conforme
40
Autres
formes
de
coopération
internationale
Largement
conforme
Largement
conforme
Source : GAFI, version mise à jour en octobre 2021
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
66
Tableau n° 3 :
Onze « résultats immédiats »
d’efficacité du 4ème cycle
et cotation par le GAFI
N°
Objet
Cotation France
2022
1
Risque et
coordination
Les risques de blanchiment de capitaux et de
financement du terrorisme sont compris et, le cas
échéant, des actions sont coordonnées au niveau
national pour lutter contre le blanchiment de
capitaux et le financement du terrorisme et de la
prolifération.
Significatif
2
Coopération
internationale
La
coopération
internationale
fournit
des
informations,
renseignements
financiers
et
preuves adéquates et facilite les actions à
l’encontre des criminels et de leurs biens.
Élevé
3
Contrôle
Les autorités de contrôle surveillent, contrôlent et
réglementent de manière adéquate les institutions
financières et les entreprises et professions non
financières désign
ées afin de s’assurer qu’elles
respectent les obligations de LBC/FT en fonction
de leurs risques.
Modéré
4
Mesures
préventives
Les institutions financières et les entreprises et
professions non financières désignées mettent en
œuvre de manière
satisfaisante des mesures
préventives en matière de LBC/FT en fonction de
leurs risques et déclarent les opérations suspectes.
Modéré
5
Bénéficiaires
effectifs
L’utilisation des personnes morales et des
constructions juridiques à des fins de blanchiment
de capitaux ou de financement du terrorisme est
évitée, et des informations sur leurs bénéficiaires
effectifs
sont
accessibles
aux
autorités
compétentes sans entraves.
Significatif
6
Renseignement
financier
Les renseignements financiers et toutes les autres
informations pertinentes sont utilisés de manière
appropriée par les autorités compétentes dans le
cadre des enquêtes sur le blanchiment de capitaux
et le financement du terrorisme.
Significatif
7
Enquêtes et
poursuites de
blanchiment
de capitaux
Les activités et les infractions de blanchiment de
capitaux font l’objet d’enquêtes et les auteurs
d’infractions sont poursuivis et font l’objet de
sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives.
Significatif
8
Confiscation
Le produit et les instruments du crime sont
confisqués.
Élevé
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
67
N°
Objet
Cotation France
2022
9
Enquêtes et
poursuites de
financement
du terrorisme
Les activités et infractions de financement du
terrorisme font l’objet d’enquêtes et les personnes
qui financent le terrorisme font l’objet de
poursuites
et
de
sanctions
efficaces,
proportionnées et dissuasives.
Élevé
10
Prévention du
financement
du terrorisme
Les terroristes, les organisations terroristes et les
personnes qui financent le terrorisme ne peuvent
collecter, transférer et utiliser des fonds, ni
exploiter
l’utilisation des organisations à but non
lucratif à des fins de financement du terrorisme.
Significatif
11
Financement
de la
prolifération
Les personnes et entités impliquées dans la
prolifération des armes de destruction massive ne
peuvent collecter, transférer et utiliser des fonds,
conformément aux Résolutions applicables du
Conseil de Sécurité des Nations Unies.
Significatif
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
68
Annexe n° 4.
Liste des professions assujetties
E
n vertu de l’article L. 561
-2 du Code monétaire et financier, les professions assujetties
sont (personnes physiques aussi bien que morales) :
Alinéa de l’article
L. 561-2 du CMF
Date d’assujettissement
Texte
d’assujettissement
1° Les établissements
financiers et de crédit,
les établissements de
paiement,
les
établissements
de
monnaie électronique
Établissement de
crédit et sociétés de
financement (EC)
1990
Loi n° 90-614
Établissements de
paiement (EP)
2009
Ordonnance n° 2009-866
Établissements de
monnaie électronique
(EME)
2013
Loi n° 2013-100
Ces établissements
ayant leur siège social
dans un pays partie à
l'espace économique
européen
2013
Loi n° 2013-100
2°
Les
entreprises
d’assurance,
les
institutions
de
prévoyance,
les
mutuelles, les fonds,
mutuelles
et
institutions de retraite
Sociétés
d’assurance
1990
Loi n° 90-614
Institutions de
prévoyance
2004
Loi n° 2004-804
Mutuelles et unions
1990
Loi n° 90-614
Fonds de retraite
2017
Ordonnance n° 2017-484
Mutuelles et unions
de retraite
professionnelle
complémentaire
2017
Ordonnance n° 2017-484
Institutions de retraite
professionnelle
supplémentaire
2017
Ordonnance n° 2017-484
3° Les intermédiaires
en opérations de
banque, services de
paiement et
d'assurance
Intermédiaires en
opérations de banque
et en services de
paiement (IOBSP)
2016
Ordonnance n° 2016-
1635
Intermédiaires
d'assurance (courtiers,
agents généraux,
mandataires
d’assurance et
2009
Ordonnance n° 2009-104
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
69
Alinéa de l’article
L. 561-2 du CMF
Date d’assujettissement
Texte
d’assujettissement
mandataires
d’intermédiaire)
4° Les intermédiaires
en financement
participatif
2014
Ordonnance n° 2014-559
5° La Banque de
France, l'institut
d'émission des
départements d'outre-
mer et l'institut
d'émission d'outre-
mer
1990
Loi n° 90-614
6° Les entreprises
d'investissement, les
entreprises de
marché, les
dépositaires centraux
et gestionnaires de
systèmes de
règlement et de
livraison
d'instruments
financiers, les
conseillers en
investissements
financiers, les
prestataires de
services de
financement
participatif ainsi que
les placements
collectifs et les
sociétés de gestion de
placements collectifs
Les entreprises
d'investissement, les
entreprises de marché,
les dépositaires
centraux et
gestionnaires de
systèmes de
règlement et de
livraison
d'instruments
financiers, les
conseillers en
investissements
financiers, les
placements collectifs
et les sociétés de
gestion de placements
collectifs
1990
Loi n° 90-614
Les conseillers en
investissement
participatif
2014
Ordonnance n° 2014-559
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
70
Alinéa de l’article
L. 561-2 du CMF
Date d’assujettissement
Texte
d’assujettissement
Les prestataires de
services de
financement
participatif au titre de
leurs activités
mentionnées à l'article
L. 547-4 du CMF
2021
Ordonnance n° 2021-
1735
7° Les changeurs
manuels, prestataires
de services et les
émetteurs de jetons
Les changeurs
manuels
1990
Loi n° 90-614
Les prestataires de
services sur actifs
numériques (PSAN)
mentionnés aux 1° à
4° de l’article L.
54-
10-2 du CMF
2016
2020
Ordonnance n° 2016-
1635 pour les acteurs
fournissant des services
sur actifs numériques
Ordonnance n° 2020-
1544 pour les PSAN
Les émetteurs de
jetons
2019
Loi n° 2019-486
Les prestataires
agréés au titre de
l'article L. 54-10-5 du
CMF, à l'exception
des prestataires
mentionnés au 7° bis
du présent article
2019
Loi n°2019-486
8° Les personnes qui,
d'une manière
habituelle, se livrent
ou prêtent leur
concours, même à
titre accessoire, aux
opérations portant
sur les biens d'autrui
et relatives à l'achat,
la vente, la recherche,
l'échange, la location
ou sous-location,
saisonnière ou non,
en nu ou en meublé
d'immeubles bâtis ou
non bâtis
1998
Loi n° 98-546
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
71
Alinéa de l’article
L. 561-2 du CMF
Date d’assujettissement
Texte
d’assujettissement
9° Les opérateurs de
jeux ou de paris
Casinos
2001
Loi n° 2001-420
Cercles de jeux
2004
Loi n° 2004-204
Opérateurs de jeux en
ligne
2010
Loi n° 2010-476
10° Les personnes qui
négocient des œuvres
d'art et des antiquités
ou agissent en qualité
d'intermédiaires dans
le
commerce
des
œuvres
d'art
et
d'antiquités
2001
Loi n° 2001-420
11° Les personnes
acceptant des
paiements en espèces
ou au moyen de
monnaie électronique
ou se livrant à titre
habituel et principal
au commerce de
métaux précieux ou
de pierres précieuses
Commerçants de
biens pour un montant
payé en espèce
supérieur à 10 000
€
2016
Ordonnance n°2016-1635
Commerçants de
métaux et de pierres
précieuses
2001
Loi n° 2001-420
12° Les experts-
comptables et
commissaires aux
comptes
2004
Loi n° 2004-130
13° Les avocats au
Conseil d'État et à la
Cour de cassation, les
avocats, les notaires,
les huissiers de
justice, les
administrateurs
judiciaires, les
mandataires
judiciaires et les
commissaires-
priseurs judiciaires
2004
Loi n° 2004-130
14° Les opérateurs de
ventes volontaires de
meubles aux enchères
publiques
2004
Loi n° 2004-130
L’ÉVOLUTION DU DISPO
SITIF FRANÇAIS DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
72
Alinéa de l’article
L. 561-2 du CMF
Date d’assujettissement
Texte
d’assujettissement
15° Les personnes
exerçant l'activité de
domiciliation
2009
Ordonnance n° 2009-104
16° Les personnes
exerçant l'activité
d'agents sportifs
2010
Loi n° 2010-626
17° Les personnes
intervenant dans la
mise aux enchères des
quotas d'émission de
gaz à effet de serre
2012
Ordonnance n° 2012-827
18° Les caisses des
règlements
pécuniaires des
avocats
2020
Ordonnance n° 2020-115
19° Les greffiers des
tribunaux de
commerce
2020
Ordonnance n° 2020-115