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13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SEPTIÈME CHAMBRE

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Deuxième section

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Arrêt n° S-2022-2157

Audience publique du 15 décembre 2022

Prononcé du 23 décembre 2022

INSTITUT DE FRANCE

DOMAINE DE CHANTILLY

Exercices 2017 à 2019

Rapport n° R-2022-1069-1

République française,

Au nom du peuple français,

La Cour,

réquisitoire

n° 2022-22

4 mai 2022,

par

lequel

Procureure générale

près la Cour des comptes a saisi la Cour de charges soulevées à l’encontre

Mme X,

comptable

domaine

Chantilly,

titre

des

exercices

2017

à 2019, notifié le 31 mai 2022 à l’intéressée ;

les

comptes

rendus

qualité

comptable

domaine

Chantilly,

par Mme X, du 1

janvier 2017 au 31 décembre 2019 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires,

notamment son article 9 dans sa version en vigueur au moment des faits ;

Vu les lois et règlements applicables à l’organisme, qui a le statut de fondation abritée

de l’Institut de France, notamment les articles 35 à 38 de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006

de programme pour la recherche ;

Vu le décret n° 64-685 du 2 juillet 1964 modifié relatif à la constitution et à la libération

du cautionnement exigé des comptables publics ;

Vu les décrets n° 2007-811 du 11 mai 2007 et n° 2017-846 du 9 mai 2017 ayant approuvé,

puis modifié le règlement financier de l’Institut de France et des académies, en vigueur

au moment des faits ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable

publique ;

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Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI

de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90

de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret du 10 août 2005 portant reconnaissance de la fondation dite « Fondation pour

la sauvegarde et le développement du domaine de Chantilly » (FSDC) comme établissement

d’utilité publique ;

Vu l’arrêté interministériel du 16 novembre 1961 portant règles d’administration financière

et comptable du domaine de Chantilly (Institut de France), en vigueur jusqu’à son abrogation

par le décret n° 2020-339 du 24 mars 2020 portant approbation du règlement financier

du domaine de Chantilly (Fondation d’Aumale), entré en vigueur le 1

juillet 2020 ;

Vu les arrêtés des 13 avril 2016 et 31 janvier 2018 fixant la liste des pièces justificatives

des dépenses des organismes soumis au titre III du décret du 7 novembre 2012 susvisé,

successivement en vigueur au moment des faits ;

Vu la convention du 14 décembre 2005, par laquelle l’Institut de France a confié à la FSDC,

pour une durée de 20 ans, la restauration du château de Chantilly et de ses dépendances,

en vigueur au moment des faits ;

Vu le rapport n° R-2022-1069-1 à fin d’arrêt de Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT,

conseillère maître, magistrate chargée de l’instruction ;

les

observations

produites

les

décembre

2022

par

Mme X

après la clôture de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 671 du Procureur général du 14 décembre 2022 ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 15 décembre 2022, Mme PAILOT-BONNÉTAT,

conseillère maître, en son rapport, M. Benoît GUÉRIN, avocat général, en les conclusions

du ministère public, les autres parties informées de l’audience n’étant ni présentes,

ni représentées ;

Entendu

délibéré

M. Jean-François GUILLOT,

conseiller

maître,

réviseur,

en ses observations ;

Sur le droit applicable aux charges n° 1 à n° 4 relatives à des dépenses

Sur le droit applicable en matière de responsabilité des comptables

1. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée,

Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles

qu’ils sont tenus d’assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine

dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique

» ;

que leur responsabilité se trouve engagée dès lors notamment «

qu’une dépense

a été irrégulièrement payée

» ;

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Sur le droit applicable au domaine de Chantilly

2. Attendu qu’aux termes de l’article 3 du règlement financier de l’Institut de France

et des académies, approuvé puis modifié par les décrets des 11 mai 2007 et 9 mai 2017

susvisés, «

Le règlement financier particulier du domaine et de la Fondation de Chantilly

est défini, après avis de la commission administrative centrale, par délibération

de l’Assemblée générale approuvée par décret en Conseil d’État

» ; qu’au moment des faits,

ce règlement financier particulier était celui fixé par l’arrêté du 16 novembre 1961 susvisé ;

qu’aux termes de son article 1

er,

, «

Sous réserve des dispositions particulières prévues

au présent arrêté, l’administration financière et comptable du domaine de Chantilly

est effectuée dans les conditions définies par le décret n° 53-1227 du 10 décembre 1953

» ;

3. Attendu qu’aux termes de l’article 2 du même règlement financier particulier du domaine

de Chantilly, «

L’administrateur, ordonnateur des recettes et des dépenses du domaine,

et l’agent comptable sont désignés par la commission administrative centrale de l’Institut

de France, sur proposition de la sous-commission déléguée par celle-ci pour la gestion

du domaine.

/ La nomination de l’agent comptable est soumise à l’agrément du ministre

des finances

» ;

4. Attendu que le décret du 10 décembre 1953 précité a été abrogé par le décret n° 62-1587

29 décembre 1962

portant

règlement

général

sur

comptabilité

publique,

lui-même remplacé, à compter du 1

janvier 2013, par le décret du 7 novembre 2012 susvisé ;

qu’au moment des faits, les dispositions de ce décret s’étaient substituées à celles du décret

du 10 décembre 1953 visées par le règlement financier particulier du domaine de Chantilly ;

Sur le droit applicable en matière de responsabilité des comptables publics

5. Attendu

qu’aux

termes

l’article 17

décret

7 novembre 2012

susvisé,

Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes

et contrôles qui leur incombent en application des dispositions des articles 18, 19 et 20,

dans les conditions fixées par l’article 60 de la loi du 23 février 1963

» ;

6. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du même décret, «

Dans le poste comptable

qu’il dirige, le comptable public est seul chargé : [...]

4° De la prise en charge des ordres [...]

de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs ; [...]

° Du paiement des dépenses,

soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers,

soit

leur

propre

initiative

» ;

qu’aux

termes

l’article

même

texte,

Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle :

[...]

2° S’agissant des ordres de payer :

[...]

d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20

» ; qu’aux termes

de cet article, «

Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : [...]

2° L’exactitude de la liquidation ; 3° La production des pièces justificatives

», notamment ;

7. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, lorsque le comptable public

a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur,

il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur

» ;

Sur le droit applicable en matière de production des pièces justificatives

8. Attendu

qu’aux

termes

l’article 50

décret

7 novembre 2012

susvisé,

« L

es opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie doivent être justifiées

par des pièces prévues dans des nomenclatures établies […] par arrêté du ministre chargé

du budget […]. / Lorsqu’une opération de dépense n’a pas été prévue par une nomenclature

mentionnée

ci-dessus,

doivent

être

produites

des

pièces

justificatives

permettant

au comptable d’opérer les contrôles mentionnés aux articles 19 et 20

» ;

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9. Attendu que, pour les organismes soumis au titre III du décret du 7 novembre 2012 susvisé

la nomenclature n’a été établie que par l’arrêté du 13 avril 2016 susvisé publié

Journal officiel

de la République française (JORF) le 22 avril 2016, puis modifié

par un arrêté du 10 octobre 2016, avant d’être abrogé par l’arrêté du 31 janvier 2018 susvisé,

publié au JORF le 20 février 2018 ;

Sur les éléments de contexte

10. Attendu que dans une «

note relative aux responsabilités de l’administrateur du domaine

de Chantilly comme ordonnateur

principal

des recettes et des dépenses de 2008 à 2020

»,

du 8 juin 2022 dudit administrateur, versée au dossier par la comptable, celui-ci rappelle que

Jusqu’à l’entrée en application du décret n° 2020-339 du 24 mars 2020 portant approbation

du règlement financier du domaine de Chantilly, celui-ci fonctionnait selon les prescriptions

de l’arrêté du 16 novembre 1961

[aux termes desquelles]

l’administrateur était "ordonnateur

des recettes et dépenses"

» ; qu’il indique ensuite qu’il bénéficiait d’une large autonomie

et rendait compte de sa gestion, au minimum deux fois par an, à la sous-commission déléguée

par la commission administrative centrale de l’Institut de France pour la gestion du domaine

selon le règlement financier particulier de celui-ci précité ;

11. Attendu qu’il précise que cette sous-commission, qui jouait le rôle d’un conseil

d’administration,

approuvait

budget

annuel,

éventuel

budget

rectificatif

ainsi que les comptes annuels ; que l’accord de cette sous-commission était également

sollicité pour les décisions importantes, en particulier les baux d’une durée supérieure

à neuf ans et les marchés publics, et que ses décisions étaient ensuite approuvées

par la commission administrative centrale de l’Institut de France ; qu’en revanche

toutes les décisions « courantes » relevaient, sans aucune délégation de signature provenant

de l’Institut, de l’administrateur-ordonnateur qui signait, sans délégation à quiconque,

tous les engagements de dépenses et certifiait le service fait ; qu’il ajoute que le comptable

public assurait le paiement des dépenses et que la séparation des fonctions entre ordonnateur

et comptable était ainsi strictement respectée ;

Sur la charge n° 1, soulevée à l’encontre de Mme X, au titre des exercices

2018 et 2019

12. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes

de la responsabilité encourue, au titre des exercices 2018 et 2019, par Mme X

à raison du défaut de contrôle de la validité de la dette lors du remboursement de frais

d’assurance et de cautionnement à son profit, à hauteur de 302,53 € en 2018 et 314,46 €

en 2019, sur décision de l’ordonnateur du 9 novembre 2017 ; que cette décision ne fait pas

référence aux textes réglementaires permettant la prise en charge de cette dépense ;

que celle-ci a été imputée au compte 616 « primes d’assurance », alors que ce compte

n’a pas pour objet de prendre en charge des dépenses d’assurance et autres cotisation

à titre personnel ; que selon le décret du 2 juillet 1964 modifié susvisé, les frais

de cautionnement sont des charges personnelles des comptables et que la souscription

d’une assurance du risque pécuniaire des comptables publics est une démarche personnelle ;

Sur les éléments apportés à décharge par la comptable

13. Attendu que la comptable fait valoir que depuis le 1

janvier 2006 sa mission était double,

à savoir assurer «

simultanément mais de façon […] étanche

» la comptabilité de la partie

du domaine de Chantilly dont l’Institut de France conservait la gestion, et la comptabilité privée

de la FSDC, avec laquelle l’Institut de France avait conclu la convention du 14 décembre 2005

susvisée ; que la FSDC ne voulait pas rémunérer cette tâche alors que, de son côté, l’Institut

ne pouvait pas la prendre en charge car la comptable ne figurait plus dans ses effectifs,

ayant été «

mise à disposition

» du domaine de Chantilly ;

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14. Attendu qu’elle ajoute que la solution trouvée par l’administrateur du domaine de Chantilly

a été de prendre en charge la dépense, ce qui assurait à la comptable «

un petit bonus

financier de 330 € par an

» ; qu’elle produit la note que l’administrateur a signée,

9 novembre 2017,

pour

organiser

remboursement

des

frais

d’assurance

et de cautionnement professionnel de la comptable par le budget du domaine

à compter de l’année 2018

» ; qu’elle reconnaît «

le côté

délicat

du remboursement

et demande à la Cour «

la plus grande mansuétude à ce sujet

» ;

15. Attendu que la comptable souligne par ailleurs qu’elle aurait eu ensuite «

toutes les peines

du monde

» à trouver un accord sur son solde de tout compte au moment de son départ

du domaine de Chantilly, et qu’un montant d’environ 10 000 € lui serait encore dû ;

Sur le droit applicable

16. Attendu que les articles 2 et 6 du décret du 2 juillet 1964 susvisé prévoient respectivement

que «

Le cautionnement est constitué par un dépôt de numéraire, de rentes sur l’État

ou d’autres valeurs du trésor. / Il peut être remplacé par l’engagement d’une caution solidaire

constituée par l’affiliation du comptable à une association de cautionnement mutuel agréée

par le ministre chargé du budget

», et que «

Les frais de constitution et de conservation

des garanties sont une charge personnelle des comptables

» ;

Sur les faits

17. Attendu que selon la note envoyée par l’administrateur du domaine de Chantilly

à la comptable le 9 novembre 2017, «

à compter de l’année 2018, les frais d’assurance

et de cautionnement professionnel de

[l’intéressée]

seront pris en charge par le budget

du domaine de Chantilly

» ; que ces frais lui ont été remboursés pour les montants

visés par le réquisitoire, soit 302,53 € en 2018 et 314,46 € en 2019, par mandats n° 612

31 octobre 2018,

payé

même

jour,

n° 548

31 octobre 2019,

payé

le 8 novembre 2019 ;

Sur l’existence d’un manquement

18. Attendu que, dans le cadre du contrôle de la validité de la dette, il appartient au comptable

public de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature

comptable applicable lui a été fourni et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part,

complètes et précises et, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense ;

que si ce contrôle peut conduire le comptable à porter une appréciation juridique sur les actes

administratifs à l’origine de la dette et s’il lui appartient alors d’en donner une interprétation

conforme à la réglementation en vigueur, il n’a pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité ;

que si les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la dette,

il appartient au comptable de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur lui ait produit

les justifications ou les attestations nécessaires ;

19. Attendu que la comptable reconnaît que le domaine de Chantilly a pris en charge

une dépense personnelle reconductible, éventuellement due par un organisme privé

qui n’a toutefois pas voulu l’exposer ; que le domaine de Chantilly n’a pas respecté le principe

de spécialité en prenant en charge une dépense doublement privée, au regard

tant du créancier que du débiteur ; que le compte 616 « primes d’assurance » n’a pas

pour objet de prendre en charge des dépenses d’assurance et autres cotisations à caractère

personnel, lesquelles, par nature, sont dépourvues d’intérêt public ;

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20. Attendu, à supposer que les montants remboursés soient assimilés à des compléments

indemnitaires de rémunération, que la comptable aurait dû disposer au moment du paiement,

selon l’article 3.6 de l’annexe à l’arrêté du 31 janvier 2018 susvisé, des documents suivants :

- «

1. Décision

individuelle

collective

d’attribution

»,

précision

étant

faite

que cette décision «

doit être suffisamment détaillée pour permettre à l’agent comptable

de vérifier l’exacte application du texte en vigueur

» ;

- «

2. État liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité

et à l’arrêté fixant le(s) taux en vigueur

», étant précisé que cet état, signé

par

gestionnaire

personnel,

peut

valoir

décision

d’attribution

que

Sur les documents communiqués au comptable figurent le libellé exact de l’indemnité

et l’imputation budgétaire et comptable

» ;

- «

3. Pour les agents contractuels : mention au contrat

» ;

21. Attendu qu’au moment des paiements, la comptable disposait de la seule note

de l’administrateur mentionnée au point 17, aucun état liquidatif et nominatif n’ayant été établi

annuellement ; que la note de l’administrateur ne vise aucun texte législatif ou réglementaire,

voire contractuel ; qu’au demeurant, le contrat de l’intéressée ne prévoyait pas la prise

en charge des frais litigieux par le domaine de Chantilly ;

22. Attendu que, confrontée à des pièces justificatives insuffisantes, voire incohérentes

au regard de la nature de la dépense, la comptable aurait dû suspendre le paiement

et en informer l’ordonnateur, en application des dispositions de l’article 38 du décret

7 novembre 2012

susvisé ;

que

faute

l’avoir

fait,

Mme X

manqué

à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la dette ; qu’il y a donc lieu de mettre

en jeu sa responsabilité au titre des exercices 2018 et 2019, à hauteur des montants payés

au cours de ces exercices ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

23. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable

public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge

des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue,

si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter

que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que lorsque le manquement

du comptable porte sur le contrôle de la production des pièces justificatives requises,

ce manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice

financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris

d’éléments postérieurs au manquement en cause, que la dépense repose sur les fondements

juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature,

que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

24. Attendu que s’il n’y a pas de doute sur le service fait et la volonté de l’ordonnateur

d’exposer la dépense, celle-ci était, en revanche, dépourvue de fondement juridique

et donc indue ; qu’ainsi le manquement de la comptable a causé un préjudice financier,

au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi

du 23 février 1963 susvisée, au domaine de Chantilly ;

25. Attendu qu’aux termes du même article, «

Lorsque le manquement du comptable

[…]

a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné

[…],

le comptable a l’obligation

de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante

» ;

qu’ainsi il y a lieu de constituer Mme X débitrice envers le domaine de Chantilly

pour les sommes de 302,53 € au titre de l’exercice 2018 et de 314,46 € au titre

de l’exercice 2019 ;

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26. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée,

Les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu

de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics

» ; qu’en l’espèce

cette date est le 31 mai 2022, date de réception du réquisitoire par Mme X ;

Sur la charge n° 2, soulevée à l’encontre de Mme X, au titre de l’exercice 2019

27. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes

de la responsabilité encourue, au titre de l’exercice 2019, par Mme X à raison

du défaut de contrôle de la validité de la dette lors du remboursement à l’administrateur

d’un montant total de 803,28 € correspondant à l’achat de boissons destinées, d’une part,

au dédommagement d’une locataire du domaine, ce qui conférerait un caractère personnel

à cette dépense, et, d’autre part, à un cocktail, alors que ni l’objet de la réception ni les invités

ne sont mentionnés sur les pièces produites qui n’incluent pas non plus une délibération

autorisant l’administrateur à prendre à sa charge certaines dépenses du domaine pour ensuite

se les faire rembourser ;

Sur les éléments apportés à décharge par la comptable

28. Attendu que, au sujet du dédommagement de la locataire, la comptable rappelle

que la maison, objet de la location, était restée inhabitée pendant 15 ans et avait fait l’objet

d’une restauration complète avant la conclusion du bail ; qu’elle fait ensuite valoir que,

durant les deux premiers mois dans les lieux, la locataire «

a dû supporter de nombreuses

difficultés

», notamment un dysfonctionnement du système de chauffage et une perturbation

de l’alimentation en eau, et qu’elle «

aurait pu demander une remise de loyer

(3 000 € par mois)

» ; qu’elle ajoute que «

c’est dans le cadre de relations très courtoises

qu’il a été décidé de lui offrir une caisse de champagne (178,70 €) en guise de tout

dédommagement

» et que la locataire «

a ainsi renoncé à tout recours

» ;

29. Attendu, s’agissant des boissons destinées au cocktail, que la comptable précise

qu’il s’agit de la réception habituelle de fin d’année 2018 de l’administrateur qui réunit environ

80 personnes, et a pour but de «

rassembler et remercier toutes les personnes […] ayant rendu

service au cours de l’année

» ; que le traiteur accordait un tarif privilégié compte tenu

de ses liens avec la FSDC et qu’afin de diminuer le coût de la prestation, l’administrateur

achetait lui-même les bouteilles d’alcool et demandait ensuite le remboursement

des seules bouteilles consommées, soit 60,40 € pour deux bouteilles de whisky et 563,18 €

pour 29 bouteilles de champagne en l’espèce ;

Sur le droit applicable

30. Attendu que l’article 2.9.2 «

Remboursement à l’agent public organisateur de la réception

s’il a fait l’avance des fonds

» de l’annexe à l’arrêté du 31 janvier 2018 susvisé prévoit

la production à l’agent comptable des pièces suivantes : «

Facture détaillée acquittée,

ou déclaration de frais produite par l’organisateur de la réception

» ; que le commentaire

associé précise que cette déclaration doit mentionner la nature de la réception, sa date,

le relevé des frais exposés et le montant global ;

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Sur les faits

31. Attendu qu’un montant de 849,68 € a été remboursé, le 16 janvier 2019, à l’administrateur

par mandat n° 789 du 11 janvier 2019 qui comprend, outre les frais de réception en cause,

un billet de train de 4,40 € et un déjeuner de 42 € ; que le mandat porte en objet

frais de cocktail du 14 décembre 2018

», mais ne vise pas le dédommagement de la locataire

du domaine ;

32. Attendu que la demande de remboursement de l’administrateur récapitule les paiements

qu’il a effectués pour le cocktail du 14 décembre 2018 ; que la demande est assortie

de la photocopie du ticket de caisse retraçant l’achat de trois bouteilles de whisky

(valeur 90,60 €), dont il a été demandé le remboursement de deux seulement pour un montant

de 60,40 €, ainsi que de la facture d’achat de 41 bouteilles de champagne pour un total de

815,86 €, sur laquelle une mention manuscrite indique que 29 bouteilles ont été consommées

et remboursées au tarif de 19,42 € la bouteille, soit au total 563,18 € ;

33. Attendu que, s’agissant du dédommagement de la locataire, la comptable fournit

la photocopie d’un ticket de caisse accompagné d’une facturette de carte bleue pour l’achat

de six bouteilles de champagne d’un montant unitaire de 29,95 €, soit un montant total

de 179,70 € ; qu’aux termes du bail prenant effet le 29 octobre 2018 pour l’occupation

de la maison en cause, «

les lieux sont loués dans l’état où ils se trouvent à la signature

des présentes et il sera procédé à un état des lieux contradictoire

» et que le locataire est

tenu de signaler tout état de fait apparent dans les lieux loués qui nécessiterait

une réparation incombant au bailleur

», mais qu’aucun dédommagement spécifique

n’est toutefois prévu dans ce cas ;

Sur l’existence d’un manquement

34. Attendu que, dans le cadre du contrôle de la validité de la dette, il appartient au comptable