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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LES POLITIQUES
PUBLIQUES
DE PRÉVENTION
EN SANTÉ
AU TRAVAIL DANS
LES ENTREPRISES
Rapport public thématique
Décembre 2022
Les politiques publiques de prévention en santé au travail dans les entreprises - décembre 2022
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Procédures et méthodes
................................................................................
5
Synthèse
.........................................................................................................
9
Récapitulatif des recommandations
...........................................................
15
Introduction
..................................................................................................
17
Chapitre I Une stagnation globale des sinistres masquant
des évolutions contrastées selon les activités économiques
.......................
19
I -
Une situation d’ensemble qui ne s’améliore plus
............................................
21
A - Des accidents du travail moins graves mais toujours aussi fréquents
jusqu’en 2019
.......................................................................................................
21
B - Les maladies professionnelles : un risque plus difficile à apprécier
...............
23
C - Une notion du risque trop étroitement définie pour les maladies professionnelles
..........
27
II - Des situations contrastées selon les secteurs, des priorités à ajuster
dans les actions de prévention
............................................................................
28
A -
Une stagnation d’ensemble aux causes multiples
...........................................
28
B - Une prise de conscience des besoins de prévention encore inégale
dans les entreprises
...............................................................................................
31
C - Des facteurs propres aux entreprises et aux salariés, à croiser avec les données
sectorielles de sinistralité pour mieux cibler les actions de prévention
................................
32
Chapitre II Un cadre institutionnel inchangé,
des cloisonnements à surmonter
.................................................................
35
I -
De nombreux partenaires que l’État s’efforce de coordonner
...................
35
A - Des acteurs multiples aux interventions cloisonnées
......................................
35
B - Des partenaires sociaux présents à tous les niveaux, une mobilisation variable
..........
39
C - Une nécessaire mais difficile recherche de synergies
.....................................
40
D - Des services de santé au travail interentreprises inégalement impliqués
en dépit du nouveau cadre légal
............................................................................
43
II -
Des logiques d’action étroites et cloisonnées
...........................................
47
A -
Une logique d’assureur centrée sur une vision étroite du coût du risque
de la branche AT-MP
...........................................................................................
47
B - La recherche en santé au travail, isolée et fragmentée
.........................................
48
C - Une articulation délicate avec la prévention en santé publique
.......................
51
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COUR DES COMPTES
4
Chapitre III Des outils à rationaliser, des priorités peu suivies
d’effets
...........
55
I -
Des leviers d’action multiples, qui pourraient être mieux mobilisés
.........
55
A - Une réglementation foisonnante et des outils que les très petites
entreprises peinent à s’approprier
.........................................................................
55
B - Des leviers à utiliser plus efficacement
...........................................................
61
II - Une démonstration nécessaire des gains attendus de la prévention
.........
70
A -
Des travaux encore non conclusifs sur l’intérêt économique
de la
prévention pour l’entreprise
.........................................................................
70
B -
Une robustesse des travaux d’évaluation à conforter pour
pouvoir mesurer
l’efficacité des mesures de
prévention
.......................................................................
71
III - Certaines priorités peinent à se concrétiser
.............................................
72
A - Un ciblage des entreprises par la branche AT-MP à affiner
...........................
72
B -
Des priorités opérationnelles parfois trop peu suivies d’effets
.......................
74
Conclusion générale
.....................................................................................
85
Liste des abréviations
..................................................................................
87
Annexes
.........................................................................................................
89
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Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes
sont réalisés par l’une des six
chambres
1
thématiques que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou
territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics :
l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles
effectués et les conclusions tirées le sont en tou
te liberté d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et
appréciations faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les
observations
et
recommandations
formulées
ensuite,
sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié
à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets
ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives,
sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation
comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de
contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, l
a publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier, aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses sont présentées en annexe du texte de la Cour.
1
La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics.
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COUR DES COMPTES
6
Le présent rapport est issu d’une enquête conduite sous l’égide d’une
formation interchambres associant les cinquième et sixième chambres de la
Cou
r des comptes, sur le fondement de l’article L. 143
-6 du code des juridictions
financières qui permet à la Cour de mener des enquêtes thématiques.
Les contrôles
ont principalement porté sur les actions mises en œuvre
par le ministère chargé du travail (par la direction générale du travail et son
réseau des
directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des
solidarités - Dreets - et des
directions départementales de l’économie, de
l’emploi, du travail et des solidarités
- DDETS), le ministère chargé de la
sécurité sociale (par la direction de la sécurité sociale), le secrétariat général
du ministère de l’agriculture et de l’alimentation,
la Caisse nationale
d’assurance maladie (
Cnam) et son réseau de prévention dans les caisses
d’assurance re
traite et de la santé au travail (Carsat), la Mutualité sociale
agricole (MSA), les organismes chargés
de politiques d’information,
de
surveillance, de recherche et
d’actions de prévention en matière de santé et
de sécurité au travail recevant des subventions publiques (
l’
agence nationale
pour l’amélioration des conditions de travail –
Anact,
l’
agence nationale de
sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail
Anses,
l’
institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des
accidents du travail et des maladies professionnelles
INRS, Santé
publique France,
l’
organisme professionnel de prévention du bâtiment et
des travaux publics
OPPBTP) et la d
irection de l’animation de la
recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère chargé du
travail. Des échanges ont eu lieu avec ces acteurs, ainsi que les partenaires
sociaux participant à plusieurs instances (co
nseil d’orientation des
conditions de travail, commission des accidents du travail et des maladies
professionnelles de la Cnam, comités techniques nationaux) et plusieurs
experts. Les données statistiques utilisées proviennent à titre principal des
régimes de sécurité sociale (direction des risques professionnels de la Cnam
pour le régime général) et de
la direction de l’animation de la recherche, des
études et des statistiques (Dares) du ministère chargé du travail.
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PROCÉDURES ET MÉTHODES
7
Le projet de rapport a été préparé, puis délibéré le 15 septembre 2022
par la formation interchambres relative à la santé au travail et à la prévention
des risques professionnels présidée par Mme Mondoloni, conseillère maître
et présidente de section, et composée de MM. Rabaté, Berthomier, Duboscq,
Seiller et Burckel, conseillers maîtres, M. Guégano, conseiller maître en
service extraordinaire, ainsi que, en tant que rapporteurs, Mme Chambellan
Le Levier, conseillère référendaire en service extraordinaire, et M. Aulin,
conseiller maître, assistés de M. Théveneau, vérificateur, et, en tant que
contre-rapporteure, Mme Soussia, conseillère maître et présidente de section.
Le comité du rapport public et des programmes de la Cour
des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, Mme Camby,
rapporteure générale du comité, M. Andréani, Mme Podeur, M. Charpy,
Mme Démier, M. Bertucci, Mme Hamayon et M. Meddah, présidents et
présidentes de chambre, MM. Martin, Advielle et Lejeune et de Mmes
Bergogne et Renet, présidents et présidentes de chambre régionale des
comptes, ainsi que M. Gautier, Procureur général, a été consulté sur le
rapport le 14 octobre 2022. Le Premier président en a approuvé la
publication le 19 décembre 2022.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
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Synthèse
La santé au travail est un enjeu majeur, avec chaque année, près
d’un million d’accidents du travail comptabilisés, dont plusieurs centaines
d’accidents mortels, et près de 50
000 nouvelles reconnaissances de
maladies professionnelles.
En vertu du code du travail, ce sont les entreprises qui portent la
responsabilité de préserver la santé de leurs salariés, dans la mesure où elles
peuvent agir sur les conditions de travail et les processus de production de
manière à éviter les atteintes à la santé.
A
fin de financer les conséquences d’atteintes à la santé dans le
cadre professionnel, les entreprises versent chaque année environ 14
Md€
pour l’essentiel
à la branche « accidents du travail et maladies
professionnelles » (AT-MP) de la sécurité sociale. Ces régimes
indemnisent les victimes sous forme d
’indemnités journalières,
distinctes
des indemnités versées dans le cadre d’arrêt maladie
, mais aussi sous forme
de capital et de rentes.
Les conséquences humaines de ces sinistres, le coût des mesures de
réparation et le coût social pour l’ensemble de la collectivité, y compris po
ur
les entreprises concernées, justifient que les pouvoirs publics confortent et
accompagnent les démarches des entreprises, par la réglementation et une
politique de prévention. Cette politique repose donc à la fois sur les
interventions des pouvoirs publics, mais aussi sur celles
d’
opérateurs divers,
notamment les services de prévention et de santé au travail.
Les intervenants de cette politique sont nombreux. Plusieurs
administrations sont concernées à l’échelon national et à l’échelon
déconcentré (dans
les domaines du travail, de la santé, de l’agriculture et
de l’environnement), ainsi que les organismes de sécurité sociale, à savoir
la c
aisse nationale d’assurance maladie (C
nam) et son réseau de caisses
primaires (Cpam), le réseau des
caisses d’assuranc
e retraite et de santé au
travail (Carsat)
, et plusieurs établissements publics, tels que l’
institut
national de la recherche scientifique (INRS). Il existe également un grand
nombre d’organismes de veille ou d’expertise, de statuts divers
(associations, établissements publics) et, enfin, les 203 services de santé au
travail inter-entreprises, indépendants les uns des autres.
Les pouvoirs publics
s’efforcent de
fédérer ces parties prenantes,
dans un domaine historiquement marqué par le paritarisme.
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COUR DES COMPTES
10
La stagnation apparente de la sinistralité masque des situations
très contrastées selon les secteurs
Les données de sinistralité
en matière d’accidents du travail et de
maladies professionnelles montrent, de manière globale, une situation qui
stagne depuis le début des années 2010. Ce constat pourrait, à tort, être
interprété
comme le signe qu’un plancher a été atteint
.
Il apparaît en effet que les actions de prévention ne font pas partie du
quotidien de tous les salariés et de nombreuses entreprises reconnaissent ne pas
être impliquées en matière de prévention. Les données disponibles montrent
aussi que
les conditions de travail ne s’améliorent pas, voire s’aggravent
dans
certains cas. Les progrès observés dans certains secteurs (en particulier le BTP)
coexistent avec
des dégradations significatives dans d’autres (
par exemple
ceux du
soin et de l’aide à la personne
, du nettoyage et de
l’intérim
). En
d’autres termes,
des marges de progression importantes existent.
Les données disponibles, riches et détaillées, permettent à cet égard
d’identifier clairement où se situent les priorités d’une politique de prévention
en termes de risques, de public et
d’entreprises
, selon leur taille. Des données
connexes ayant trait à l’inaptitude,
à
l’absentéisme,
aux démissions,
aujourd’hui mal connues ou peu mobilisées pour cet exercice, doivent aussi
aider à affiner la connaissance et à choisir des priorités au plus près des risques
et des activités. Des initiatives en ce sens, par exploitation de la déclaration
sociale nominative
2
(DSN), débutent et doivent être poursuivies.
Les politiques de prévention en santé au travail souffrent à la fois
d’un défaut de pilotage
et de multiples cloisonnements.
Le paysage de la santé au travail demeure fragmenté entre de multiples
intervenants, sans véritable pilote. L’effort de
mobilisation réalisé par le
ministère chargé du travail
, qui se manifeste par l’adoption concertée de plans
en santé au travail, est bienvenu pour créer une culture partagée et identifier des
priorités communes, mais il demande, à tous les niveaux, une coordination
significative pour parvenir à dépasser la simple juxtaposition des actions de tous
les participants
. L’évaluation de l’impact
de ces plans
est jusqu’à présent
malaisée, faute d’avoir été prévue en amont. Plus fondamentalement, les plans
sont l’expression d’un accord entre les acteurs concernés, et ils sont destinés à
formuler des ambitions partagées en énumérant les nombreuses actions
envisagées. L’attention accordée à leur réalisation apparaît en retrait.
La Cour
recommande à cet égard que les plans, tout en conservant leur fonction
fédératrice,
mettent l’accent sur
les actions requérant un effort particulier de
coordination et les attentes vis-à-vis de chaque partenaire.
2
La DSN regroupe depuis 2017 dans une transmission mensuelle dématérialisée les
données issues de la paie et d’évènements (maladie, etc.) adressées par les entreprises
aux organismes de sécurité sociale.
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SYNTHÈSE
11
La gouvernance des politiques publiques de santé au travail
accorde une large place aux partenaires sociaux, mais ceux-ci sont
inégalement investis, en particulier au niveau local. La mobilisation des
branches professionnelles est cruciale pour progresser, car leur appui est
indispensable pour convaincre les entreprises d’entrer dans les démarches
qui leur sont proposées. Mais certaines branches peinent à se doter de
l’expertise nécessaire
;
il convient d’appréc
ier comment les accompagner
dans cet effort.
Cet éclatement du paysage des acteurs de la santé au travail et les
limites des effectifs de « préventeurs
3
» dans les organismes publics
avaient conduit, en 2019, à envisager une rationalisation radicale de
l’
organisation institutionnelle par fusion de plusieurs entités et un
encadrement plus étroit des services de santé au travail interentreprises.
Face aux réticences multiples, les pouvoirs publics ont finalement fait le
choix, à travers la loi du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé
au travail,
d’une stabilité institutionnelle
. Ils tentent de mobiliser davantage
les services de santé au travail sur les sujets de prévention, non pas en
créant les conditions d’un pilotage direct de leur action, mai
s en formulant
de nouvelles exigences sur le contenu de celle-ci. En particulier, les
services de prévention et de santé au travail devront mettre en place une
offre minimale incluant des actions de prévention, dite « offre socle »,
feront l’objet d’une
nouvelle procédure de certification et devront respecter
de nouveaux standards d’échange de données.
Une partie de la réussite de
la mise en œuvre de la loi du 2
août 2021 repose sur la capacité des services
de prévention et de santé au travail interentreprises à mener les actions
prévues. En tout état de cause, les décrets
d’application de la loi
ne suffiront
pas à aligner immédiatement les services de santé au travail sur des
priorités communes. La réflexion sur la pratique de la contractualisation
entre représentants du ministère chargé du travail, des Carsat et des services
de santé au travail autour d’objectifs précis,
devra donc être reprise, en
tirant les enseignements d’expériences antérieures peu convaincantes
.
La recherche en santé au travail souffre de la même fragmentation
et d’une absence de chef de file. Elle est en outre insuffisamment reliée à
l’écosystème des grands financements de la recherche et doit œuvrer à s’en
rapprocher.
3
Le terme de « préventeur
» désigne les personnels déconcentrés de l’assurance
maladie dans les caisses d’assurance retraite et de santé au travail (Carsat) et les
personnels des services de prévention et de santé au tr
avail chargés d’accompagner les
entreprises dans leurs démarches de prévention.
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COUR DES COMPTES
12
Enfin, l
’articulation entre
les domaines de la santé au travail et de
la santé publique demeure très limitée, alors même qu
’une
approche
globale des risques sanitaires auxquels sont soumis nos concitoyens dans
le cadre professionnel comme dans leur vie quotidienne devient possible.
Cet élargissement de perspective supposerait par exemple de ne pas retenir
une vision étroite du coût du risque, à savoir celui qui est supporté par la
seule branche des accidents du travail et des maladies professionnelles
(AT-MP), mais de prendre en compte également les conséquences
f
inancières d’une situation professionnelle dégradée
, au moins sur les
dépenses de la branche maladie.
Il appartient aussi
aux pouvoirs publics d’animer une politique de
veille sanitaire et de recherche en santé au travail susceptible de faire
progresser la compréhension des risques connus et d’anticiper les risques
émergents.
Enfin, les pouvoirs publics ont pour mission de trouver les moyens
d’inciter les entreprises à s’investir
dans la prévention des accidents du
travail : par
l’inclusion d’un volet sur la prévention des risques
professionnels dans les cursus de formations, par
l’action des opérateurs
publics de ce domaine pour accompagner les entreprises dans leurs
démarches de prévention, par des incitations financières positives ou
négatives, par des contrôles et des sanctions.
Des leviers de progrès dans la mise en œuvre des politiques
de santé au travail
Les politiques de santé au travail ne sont pas seulement une affaire
de stratégie et de coordination institutionnelle. Elles appellent aussi une
mise en œuvre concrète
, ce
qui suppose l’atteinte de différents équilibres
:
entre incitation et sanction, entre accompagnement sur le terrain et offre
d’outils en libre
-service à destination des entreprises. Plusieurs leviers de
progrès peuvent être mobilisés dans ce domaine.
En premier lieu, il convient de veiller à l’adéquation des mesures
mises en place par tous les acteurs au regard des priorités
qu’ils
affichent. De
ce point de vue, la réalité des efforts consentis par ces derniers pour répondre
aux enjeux de l’usure professionnelle et de la pénibilité, de la sinistralité
parmi les salariés intérimaires et de la prévention de la désinsertion
professionnelle n’a longtemps pas été à la hauteur de
ces enjeux.
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SYNTHÈSE
13
Ensuite, les organismes chargés de la prévention doivent mieux
cibler les entreprises à contacter. En particulier, si le volontariat des
employeurs est important pour entrer dans certains types de démarche, la
caisse nationale d’assurance maladie et l’inspection du
travail doivent
construire une approche mieux coordonnée des situations dans lesquelles ce
volontariat fait défaut. Dans le même esprit, les instruments incitatifs
consistant à faire varier le niveau des cotisations à la branche AT-MP en
fonction des sinistres sont trop peu utilisés, comme déjà souligné par la Cour.
S’agissant de l’offre d’accompagnement
des entreprises, la
balance entre outils méthodologiques en libre-service et appui sur le terrain
est clairement déséquilibrée en faveur des premiers. Le grand nombre
d’acteurs publics ou parapublics
ainsi que la diversité des filières, des
entreprises et des publics salariés conduisent à une abondance d’outils de
prévention qui sont souvent redondants, faute de dispositif de
capitalisation. Leur adéquation aux besoins de publics bien différents,
selon les filières d’activité ou la taille de l’entreprise
, est trop peu prise en
compte en amont, trop peu mesurée en aval.
À ce sujet, il convient de
poursuivre l’effort d’évaluation des
résultats, et ce dans deux directions : celle
de l’intérêt économique de la
prévention pour les entreprises elles-mêmes et celle
de l’impact sur la
sinistralité des mesures prises. Dans les deux cas, des progrès
méthodologiques sont en cours, que les évaluateurs doivent s’approprier.
S’agissant des budgets consacrés
à la prévention (
d’un total
d’environ
2
Md€
), il est difficile de les considérer comme insuffisants tant
que des travaux plus convaincants et plus robustes que ceux menés
jusqu’ici
ne démontrent pas
l’efficacité des actions de prévention
. En tout
état de cause, un lien direct entre un effort supplémentaire de prévention et
une diminution des coûts de réparation devrait être démontré.
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Récapitulatif des recommandations
Améliorer le pilotage, décloisonner la santé au travail
1.
Mettre l’accent, dans les
plans en santé au travail, sur les actions qui exigent
un effort de coordination entre les acteurs institutionnels concernés et
renforcer le pilotage de celles-ci
(ministère chargé du travail)
.
2.
Mieux prendre en compte la sinistralité élevée propre à certaines
filières et populations pour l’intégrer pleinement dans le cibla
ge des
orientations nationales des actions de prévention
(ministère chargé du
travail, Cnam-DRP)
.
3.
Définir une stratégie de partage ciblé de données entre santé au travail
et santé publique au profit d’une meilleure
prévention
(ministères
chargés du travail et de la santé, Cnam, Santé Publique France).
4.
Définir les priorités de prévention en termes de r
isques et d’entreprises
ciblées,
en tenant compte de l’impact financier des
sinistres sur
l’ensemble des branches
de la sécurité sociale
(ministère chargé du
travail, Cnam-DRP)
.
5.
Assurer une plus grande continuité du calendrier et des objectifs de la
convention d’objectifs et de gestion
de la branche accidents du travail-
maladies professionnelles
entre l’État et la Cnam avec ceux du plan
en
santé au travail afin
de permettre l’évaluation complète de celui
-ci
(ministères chargés de la sécurité sociale et de la santé, Cnam-DRP)
.
6.
Accentuer, dans la contractualisation des services du ministère du
travail et des Carsat avec les services de prévention et de santé au
travail, le
volet relatif au développement de l’activité de prévention
dans les entreprises
(ministère chargé du travail).
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COUR DES COMPTES
16
Affiner
les outils, garantir la mise en œuvre des priorités
7.
Rendre la tarification plus incitative à la prévention des accidents du
travail
en majorant les taux de cotisation lorsque l’entreprise présente
une sinistralité anormalement élevée dans son domaine d’ac
tivité
(
Cnam-DRP
, recommandation réitérée
4
).
8.
Poursuivre les travaux d’évaluation
permet
tant d’apprécier
de manière
robuste l
’efficacité des programmes de prévention
(ministère chargé
du travail, Cnam-DRP, CCMSA, Santé Publique France)
.
9.
Rendre plus
efficace l’accompagnement à la reprise du travail par une
intervention très précoce auprès des salariés, en lien avec leur médecin
traitant, en associant durant l’arrêt de travail l’employeur et les
services de santé au travail (
ministère chargé du travail, Cnam
,
recommandation réitérée
5
).
10.
Mettre en œuvre sans tarder
un programme de contrôle du respect par
les employeurs de leurs obligations relatives au compte professionnel
de prévention
(ministère chargé du travail, Cnam-DRP)
.
4
Cf. Cour des comptes, « La tarification des accidents du travail et maladies
professionnelles : une gestion lourde, un caractère incitatif à renforcer »,
Rapport sur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale
, octobre 2018.
5
Cf. Cour des comptes, « La reconnaissance et la réparation des accidents du travail et
des maladies professionnelles : un dispositif complexe à moderniser »,
Rapport sur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale
, octobre 2021.
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Introduction
Un an après le vote de la loi n° 2021-1018 du 2 août 2021 pour
renforcer la prévention en santé au travail, qui a laissé inchangé le cadre
institutionnel tout en confiant une nouvelle mission de prévention aux
services de santé au travail, la Cour des comptes fait des propositions pour
améliorer l’efficacité de cette politique publique.
Le présent rapport examine dans quelle mesure les politiques de
prévention en santé et sécurité au travail portées par les pouvoirs publics,
dont le coût représente environ 2
Md€
par an, réussissent à créer un
contexte favorable à la prise en compte, par les entreprises, de l
’enjeu que
représente la santé de leurs salariés.
L’examen détaillé de l’utilisation de ces fonds public
s par les
différents acteurs n’était pas l’objet de cette enquête, tout comme l’examen
des investissements financiers effectués en propre par les entreprises, qui
peuvent être substantiels. Celle-ci ne constitue pas non plus un bilan de
l’application de la
loi du 2 août 2021 précitée, dont les décrets d’application
n’ont pas encore tous été publiés.
Les constats sont complétés par des données plus détaillées
figurant en annexe. La plupart des données utilisées portent sur les années
2013-2019 ; les données plus récentes sont portées à la connaissance du
lecteur lorsqu’elles sont disponibles. Toutefois, elles sont affectées par les
effets de la crise sanitaire de 2020 et 2021, et ne dégagent pas
nécessairement de tendance claire.
Le rapport examine les raisons de la stagnation globale des sinistres
observée depuis plusieurs années et identifie sur cette base des priorités (I).
Est abordé dans un deuxième temps le cadre stratégique et organisationnel
de la santé au travail tel que maintenu par la loi du 2 août 2021, pour observer
que
les logiques d’action restent
encore étroites et cloisonnées, accroissant le
besoin de pilotage et de coordination
par l’
État (II). Enfin, le rapport décrit
les outils mobilisés par les pouvoirs publics pour susciter et accompagner
l’effort de prévention des entreprises et note qu’ils
sont perfectibles, que
leurs effets favorables sont insuffisamment documentés et que les priorités
fixées sont parfois trop peu suivies
d’effets
(III).
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Chapitre I
Une stagnation globale des sinistres
masquant des évolutions contrastées
selon les activités économiques
Les nombreuses données en matière de santé au travail permettent
de documenter deux constats principaux.
Tout d’abord
, la situation
d’ensemble ne s’am
éliore plus ; en particulier, la fréquence des accidents
du travail ne diminue plus depuis 2013 ; et le risque que représentent les
maladies professionnelles, appréhendé à travers le nombre de maladies
reconnues et indemnisées, apparaît aussi globalement stable (I). Ensuite, la
survenue des sinistres, qu’il s’agisse d’accidents du travail, de maladies
professionnelles ou
d’accidents de trajet ou de mission
, est plus marquée
dans certains secteurs
d’activité
que dans d’autres, suggérant des priorités
claires pour le choix des filières et des entreprises sur lesquelles concentrer
l’action publique en matière de prévention
(II).
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20
Accident du travail, maladies professionnelles et risques psycho-sociaux
Un accident de travail est un événement soudain qui, quelle qu'en
soit la raison, a causé un dommage corporel ou psychologique et qui est
arrivé pendant l’activité professionnelle.
Une maladie peut être considérée comme professionnelle lorsqu'elle
est contractée du fait du travail (par exemple, cancer lié à la manipulation de
matériaux comme l'amiante). La maladie peut être d'origine professionnelle
qu'elle figure ou non au tableau des maladies professionnelles.
Un accident de trajet est un événement soudain et imprévu qui a
causé un dommage corporel au travailleur et qui s'est produit entre les points
suivants : sa résidence et son lieu de travail ; son lieu de travail et le lieu de
restauration où il se rend pendant la pause repas.
Les risques psychosociaux (RPS) sont « les risques professionnels
d’origine et de nature variées, qui mettent en jeu l’intégrité physique et la santé
mentale des salariés et ont, par conséquent, un impact sur le bon
fonctionnement des entreprises. On les appelle "psychosociaux", car ils sont à
l’interface de l’individu (le
"psycho"), et de sa situation de travail : le contact
avec les autres (encadrement, collègues, clients, etc.), c’est
-à-dire le "social " ».
En 2019
6
, pour 19,56 millions de salariés répertoriés au régime
général, 655 715 accidents du travail, 98 899 accidents de trajet et
47 095 maladies professionnelles ont été reconnus. Ils ont occasionné le
versement de 9,2
Md€
de prestations :
Graphique n° 1 :
répartition des 9,2
Md€
de prestations versés
aux
victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles en 2019
Note de lecture : Pour un total de 65,16 millions de journées indemnisées
(donc hors jours de carence), soit, en moyenne 3,3 journées par salarié.
Source :
Cour des comptes, d’après
Cnam-DRP
6
Les chiffres présentés ici sont ceux des sinistres (accident ou maladie) ayant entraîné un arrêt
de travail ou une incapacité de travail. Il s’agit des dernières données significatives disponibles
avant la crise sanitaire. Les données de 2021 sont en effet encore affectées par la crise sanitaire
et un recours accentué au chômage partiel en début d’année (elles font état de 604 565 accidents
du travail, 89 278 accidents de trajet et 47 398 maladies professionnelles reconnus).
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UNE STAGNATION GLOBALE DES SINISTRES MASQUANT
DES SITUATIONS CONTRASTÉES SELON LES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES
21
Il est à noter que la sous-déclaration des sinistres, qui peut affecter
la fiabilité des statistiques présentées, concerne davantage les maladies
professionnelles que les accidents du travail.
I -
Une s
ituation d’ensemble
qui ne s’améliore plus
A -
Des accidents du travail moins graves
mais toujours aussi fréquents
jusqu’en 2019
7
1 -
Au régime général
Du début des années 2010 à 2019
, l’indice de fréquence
8
, qui
mesure le nombre d’accidents déclarés pour 1000 salariés, a stagné. Il était
de 33,2 accidents pour 1 000 salariés du régime général en 2013 et
33,5 accidents pour 1 000 salariés en 2019 (cf. graphique ci-après).
.
Le
recours massif au chômage partiel en 2020 et début 2021 limite la
signification de ce même indice pour ces deux dernières années.
Graphique n° 2 :
évolution de la fréquence des accidents du travail
Note de lecture : L
es restrictions d’activité et le chômage partiel
de 2020 et dans une moindre
mesure de 2021
rendent l’indice de fréquence moins
représentatif que les années précédentes.
Périmètre : régime général.
Source :
Cour des comptes d’après
Cnam-DRP
7
Dernières données significatives disponibles.
8
Analyser l’évolution de l’indice de fréquence permet de neutraliser les effets de
variation de la population active.
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22
L
’indice de gravité des accidents du travail,
mesuré par le nombre
de reconnaissances d’incapacité permanente (IP) pour 10
000 accidents du
travail était orienté à la baisse
jusqu’en 2019
, passant de 601 en 2013 à 527
à cette date. En 2021, il est de 583, cette augmentation semblant, selon la
Cnam, en partie liée aux retards de traitement des dossiers de 2020.
En 2019, 1 264 décès directement imputables au travail ont été
dénombrés, dont 733
résultant d’
accidents du travail, 283
d’
accidents de
trajet et 248 de maladies professionnelles
9
.
Les accidents de trajet étaient en hausse avant la crise sanitaire
10
. Les
décès à la suite d’un accident de trajet ont diminué presque continûment
, passant
de 636 en 2002 à 249 en 2016. Avant la crise sanitaire de 2020 qui les a ramenés
à 221, ils étaient cependant orientés à la hausse (280 en 2018 et 283 en 2019).
En 2021, 240 décès ont été dénombrés. Les activités en pratique les plus
exposées aux accidents de trajet sont les activités de livraison, en particulier
effectuées dans le cadre du travail intérimaire ou encore les activités à horaires
fractionnés (comme la restauration), qui entraînent des trajets plus fréquents.
2 -
Au régime agricole
Les données de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole
(CCMSA) montrent que le
nombre d’accidents
ayant concerné des chefs
d’ex
ploitation
11
tend à diminuer,
ce qui peut s’expliquer par la réduction
du nombre d’exploitations.
À
l’inverse
,
le nombre d’accidents ayant
concerné des salariés agricoles augmente.
9
En 2021, le total de ces décès est de 1 164, dont 645 du fait d’accidents de travail, 240
d’accidents de trajet et 279 de maladies professionnelles.
10
Le nombre des accidents de trajet ne varie pas avec l’évolution de la population active,
mais en fonction d’autres facteurs, saisonniers
- les accidents des années 2017, 2018 et 2019
ont été moins nombreux en juin (autour de 7 500) qu’en janvier (entre 8
000 et 12 000) - et
météorologiques, les hivers rigoureux occasionnent davantage d’accidents de trajet.
11
Les exploitants agricoles constituent la seule population de travailleurs indépendants
pour laquelle existe une prise en charge du risque
via
l’assura
nce accidents du travail et
maladies professionnelles des exploitants agricoles (Atexa).
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23
Graphique n° 3 :
évolution des accidents du travail au régime agricole
Note de lecture : Histogramme (échelle de gauche) :
nombre d’accidents
; courbes (échelle
de droite) : indice de fréquence pour 1 000 salariés.
Source : C
our des comptes d’après CCMSA
Si l’indice de fréquence
des accidents est en baisse pour les chefs
d’exploitation
, passant de 35,6 à 29,5 pour 1 000 de 2013 à 2019, il a en
revanche pour les salariés agricoles retrouvé en 2019 sa valeur de 2013
(33,2), après une amélioration ponctuelle en 2017 et 2018.
B -
Les maladies professionnelles :
un risque plus difficile à apprécier
1 -
Une prédominance des troubles musculo-squelettiques
Au
régime
général,
le
nombre
de
nouvelles
maladies
professionnelles reconnues et indemnisées se situe sur un plateau de
50 000
cas par an depuis une dizaine d’années. Le régime agricole en
reconnaît pour sa part autour de 4 000 par an.
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24
Graphique n° 4 :
évolution du nombre de maladies professionnelles
reconnues en France (régime général et agricole)
Note de lecture : Échelle de gauche : maladies professionnelles totales et troubles musculo-
squelettiques (TMS) au régime agricole, échelle de droite :
maladies liées à l’amiante au régime
général, maladies professionnelles reconnues des exploitants et des salariés au régime agricole.
Source :
Cour des comptes d’après Cnam
-DRP et CCMSA
Plus de 85 % des maladies professionnelles reconnues
et indemnisées par le régime général sont dues à des troubles
musculo-squelettiques (TMS)
Le nombre de nouveaux troubles musculo-squelettiques est désormais
stabilisé autour d’environ 40
000 par an depuis plusieurs années. Dans ce
total, ces troubles concernant le dos représentent 7 %
, l’épaule
, 34 %, la main
34 % également, et le bras 23 %
. Les syndromes du coude et de l’épaule sont
en augmentation. Ces troubles sont plus fréquents chez les ouvriers que pour
les cadres. Ils sont les plus répandus entre 50 et 59 ans, avec un taux de 29,2
par million d’heures travaillés, contre 2,4 entre 20 et 29 ans. Les femmes
concentrent 55 % des troubles musculo-squelettiques, en particulier du fait
d’une prévalence nettement plus forte au
-delà de 45 ans.
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25
2 -
D
es données d’inaptitude partielles
qui limitent
l’appréhension du risque
Le nombre de nouveaux cas de maladies professionnelles reconnus
chaque année dépend de l’évolution de
s métiers et des modalités de la
procédure de reconnaissance. Les modalités de reconnaissance, fondées en
France sur des « tableaux »
12
, sont tournées vers la réparation du risque, c’est
-
à-
dire l’indemnisation.
Elles
présentent plusieurs biais pour l’évalua
tion des
risques et les politiques de prévention. Tout d’abord,
la reconnaissance
intervient
plusieurs années après l’exposition au risque et reflète donc le risque
encouru dans un passé parfois ancien, particulièrement pour le risque chimique
professionnel. Ensuite, cette approche peut conduire à surestimer ou, au
contraire, à sous-estimer
certaines pathologies liées à l’activité professionnelle
.
Par exemple, les données de réparation appréhendent de manière limitée la
réalité des troubles psychosociaux liés à l’activité professionnelle dans la
mesure où leur nature multifactorielle s’insère difficilement dans le système
français de reconnaissance. Pour les troubles musculo-squelettiques, la
situation est paradoxale : la France se caractérise par un dispositif plutôt
favorable à la reconnaissance de ceux-ci
13
,
contrairement à d’autres pays
(cf. annexe n° 2), et pourtant certains troubles musculo-squelettiques
demeurent non déclarés (et donc non reconnus)
14
. Il en est de même de
pathologies respiratoires, de dermatoses professionnelles et de cancers.
Enfin,
il existe des situations d’usure professionnelle
telles que le
maintien dans l’emploi, sur le
même poste de travail (ou le cas échéant sur
tout autre poste)
n’est plus possible, sans pour autant qu’une maladie soit
reconnue. Sur ce sujet, les données sont lacunaires : les situations
d’
aménagements de postes ou encore l
es avis d’inaptitude
ne sont pas
dénombrés exactement. En 2018, 338 000
salariés avaient bénéficié d’un
aménagement de poste et 120 000
avaient été déclarés inaptes, sans qu’il
soit précisé s’il s’agissait de l’inaptitude à un poste de travail ou d’une
inaptitude au travail, ni si celle-
ci était d’origine professionnelle. Ce suivi
partiel limite la visibilité des acteurs de la prévention
15
.
12
Dès lors qu’une situation de maladie identifiée dans un
« tableau » est concomitante à
des activités mentionnées dans ce tableau, il est conclu à l’origine professio
nnelle de la
maladie, sauf contestation par l’employeur. Pour d’autres pathologies, dites maladies à
caractère professionnel, la décision de reconnaissance est prise au cas par cas, par des
commissions spécialisées, les comités régionaux de reconnaissance des maladies
professionnelles (C2RMP). Dans d’autres pays, l’indemnisation est fondée sur une
analyse respective des expositions professionnelles et non professionnelles au risque, et le
sinistre d’origine professionnelle est indemnisé selon la part (ou fr
action) lui incombant.
13
Cf. Cour des comptes,
Rapport sur l’exécution des lois de financement de la sécurité
sociale 2021
, chapitre IX, « La reconnaissance et la réparation des accidents du travail
et des maladies professionnelles : un dispositif complexe à moderniser ».
14
Rapport au Parlement sur la sous-déclaration des AT-
MP, réalisé en application de l’article
L. 176-2 du code de la sécurité sociale, juillet 2021. Les montants de dépenses restant à la
charge de l’assurance maladie ont été estimés entre 1,2
Md€
et 2,1
Md€
en 2021.
15
Cf. annexe n° 3 sur les acteurs de la prévention.
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26
3 -
Des interactions complexes entre
l’
exposition professionnelle
et certaines affections
Le lien entre une pathologie et un risque est parfois complexe à
établir, en particulier dans le cas des troubles musculo-squelettiques et des
troubles psychosociaux.
Pour ces affections d’origine multifactorielle, le
rôle de l’activité professionnelle dans
leur apparition n’est plus contesté
dans son principe, mais est encore incertain dans son ampleur.
L’examen des maladies professionnelles
par activité montre, assez
logiquement, une prépondérance des TMS plus nette dans les activités de
main-
d’œuvre, soi
t respectivement 86,3 %, 97 % et 93,4 % des maladies
professionnelles reconnues en 2019 dans le bâtiment et travaux publics (BTP),
les services et commerces alimentaires, et les services de nettoyage, d’action
sociale et d’intérim. Dans le cas du syndrome
du canal carpien, Santé publique
France a identifié une fraction de risque attribuable
à l’activité professionnelle
parfois très élevée (jusqu’à 90
% et plus) dans certains secteurs, comme
l’industrie du cuir et de la chaussure et l’industrie automobile
.
Plusieurs études
16
mettent en avant les risques croisés entre troubles
musculo-squelettiques et troubles psychosociaux. Une évolution est en
cours dans ce domaine, et tous les acteurs, experts scientifiques comme
partenaires sociaux, reconnaissent désormais que l’activité professionnelle
a une part de responsabilité dans la survenue des troubles musculo-
squelettiques et de certains troubles de santé mentale. Les risques
psychosociaux, même
s’ils ne donnent lieu qu’à peu de pathologies
médicalement reconnues comme professionnelles, augmentent certains
risques de santé des individus. Pour autant, il reste difficile de quantifier la
part de chaque facteur et les conséquences tirées en matière de prévention
apparaissent limitées.
16
Cf. notamment,
Les affections liées au travail
, Cnam, janvier 2018 ; Mécanismes
associant stress et pathologies, Inserm, 2011,
Rapport du collège d’expertise sur le suivi
des risques psychosociaux au travail, ministère du travail, 2011 ; E. Turpin-Legendre,
L. Claudon, P. Wild, «
L’effet des expositions physiques et psychosociales sur les
capacités fonctionnelles physiques et la santé perçue dans le BTP », Références en santé
au travail INRS, n° 168, 2021 ; « Changements organisationnels : la participation des
salariés protège-t-elle du risque dépressif ? »,
Dares analyses,
septembre 2017.
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27
C -
Une notion du risque trop étroitement définie
pour les maladies professionnelles
Compte tenu des limites exposées plus haut, la question du
périmètre pertinent pour mesurer le risque est posée.
Un trouble musculo-squelettique, par exemple, av
ant d’être
éventuellement reconnu comme une maladie professionnelle, occasionne
plusieurs arrêts de courte ou moyenne durée, et donc une dépense
d’indemnités journalières. U
ne
étude de 2017 de la Cnam indique qu’une
lombalgie sur cinq entraîne un arrêt de travail, et que cette pathologie est
actuellement la troisième cause d’inv
alidité pour le régime général. Cette
étude observait aussi que les lombalgies prises en charge par la branche
maladie, deux fois plus nombreuses que celles prises en charge en AT-MP,
concernent les mêmes
secteurs d’activité
. Il en va de même pour les
troubles psychosociaux liés pour partie à l’activité professionnelle, qui,
quoique minoritaires dans les dépenses de la branche AT-MP,
occasionnent des dépenses de maladie importantes. Des constats croisés de
la branche AT-MP et de la branche maladie apparaissent donc nécessaires
pour les maladies d’or
igine multifactorielle.
Les arrêts de travail conduisant au versement par l’assurance
maladie de prestations d’indemnités journalières varient très sensiblement
selon les secteurs d’activité. Les troubles musculo
-squelettiques, et dans
une certaine mesure, les troubles psychosoci
aux liés à l’activité
professionnelle y contribuent sensiblement. Ainsi, en rapportant le nombre
de journées indemnisées d’arrêt de travail pour maladie d’un secteur
d’activité à l’effectif salarié
17
du même secteur, il apparaît que dans le
secteur de la sa
nté humaine et de l’action sociale, 19
journées d’arrêt de
travail indemnisées sont dénombrées en moyenne par an et par salarié,
contre 14 journées dans le secteur des transports et de
l’entreposage
et
deux journées dans le secteur de la production et de la distribution
d’électricité.
Ce constat plaide pour une prise en compte élargie du risque
professionnel dans la détermination des priorités d’action.
17
Égal à la moyenne du nombre de salariés employés au cours de chacun des mois de
l’année considérée, proratisé pour les salariés à temps partiel.
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28
II -
Des situations contrastées selon les secteurs,
des priorités à ajuster dans les actions de prévention
Il pourrait être tentant d
’interpréter
la stagnation de la fréquence
des accidents du travail ou du nombre de maladies professionnelles,
comme le signe qu’
une limite indépassable aurait été atteinte ; ou encore
que les politiques de prévention auraient permis des progrès dans les
entreprises d’une certaine taille, mais échoue
raient à pénétrer dans les
petites entreprises. La réalité apparaît plus complexe.
A -
Une stagnation
d’ensemble
aux causes multiples
1 -
La stagnation apparente doit être nuancée
En premier lieu, les progrès réalisés dans les domaines
traditionnellement accidentogènes (BTP) ou générateurs de maladies
professionnelles dans le passé (amiante) sont contrebalancés à la fois par
des filières où la sinistralité reste forte (les filières du bois par exemple) et
par le développement rapide de secteurs au sein desquels la sinistralité
augmente (les services à la personne par exemple). Il importe aussi de noter
que ces progrès apparents peuvent aussi résulter d’une transformation des
modes de travail :
par le recours plus fréquent à l’int
érim et à la sous-
traitance, qui induisent davantage de risque. En effet, dans ce cas la
sinistralité n’est pas portée par l’entreprise utilisatrice.
Les progrès dans certaines filières ou certains
domaines d’activité
se produisent en même temps qu’apparaissent
de nouvelles formes de
risque, face auxquelles les politiques de prévention, qui s’inscrivent dans
un temps long, ne sont pas immédiatement efficaces. Enfin, des progrès
récents en matière de prévention peuvent ne pas encore être visibles ni
mesurables, notamment pour les maladies professionnelles.
D’autres éléments suggèrent que l
a sinistralité pourrait être
artificiellement minorée ou sous-estimée : le développement du travail
indépendant par des plateformes et certaines sous-traitances en cascade,
qui portent souvent sur les activités les plus risquées, pourrait conduire à la
sous-estimer. De même, les sinistres touchant les salariés détachés, dont
l’effectif est en forte augmentation, ne sont pas mesurés
. Ces éléments
dessinent une situation d’ensemble à la fois contrasté
e et mitigée.
Par ailleurs, les cycles économiques conduisent à une relation non
linéaire et complexe entre activité et accidents du travail : lorsque les
entreprises ajustent la main-
d’œuvre en adaptant la quantité de travail
précaire ou intérimaire, la fréquence des sinistres augmente, cette
population étant davantage exposée au risque.
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29
2 -
Une sinistralité en progression dans certaines filières
L’évolution des indices de fréquence et de gravité des accidents du
travail montre une situation contrastée selon les activités. Tous types de
sinistres confondus, le nombre de journées indemnisées par salarié
s’élevait en moyenne à 3,3 en 2019, il variait
de 0,93 pour les activités de
banque, d’assurance et de services administratifs,
à 5,28 pour les activités
de nettoyage, l’action sociale et l’intérim.
a)
Des filières plus accidentogènes
Certaines filières ont vu leur situation se détériorer nettement, à
l’instar de l’aide à domicile, des
activités des établissements et services
médicaux-sociaux (grand âge et handicap)
18
, mais également des activités
de transformation du secteur du bois, des hypermarchés ou encore du
stockage et de l’entreposage frigorifiqu
e. En 2019, les activités
représentées sur le graphique ci-après regroupent quelque 971 400 salariés,
et ont enregistré 88 350 accidents du travail.
Graphique n° 5 :
les activités ayant les indices de fréquence
les plus élevés de leur secteur
Note de lecture : Échelle du haut :
nombre d’accidents en 2019
; échelle de droite : indice de fréquence de 2013 et
2019. Lecture : En 2019, au sein du BTP, la filière des travaux de menuiserie bois et PVC a dénombré 6 586 accidents
du travail et présenté un indice de fréquence de 80,7 accidents pour 1000 salariés, (contre 95,1 en 2013).
Source :
Cour des comptes d’après Cnam
-
DRP (filières comptant au moins 600 salariés dans le groupe d’activités)
18
Cf. Cour des comptes, « La maîtrise des risques professionnels dans les
établissements et services médicaux sociaux »,
Rapport sur l’application des lois de
financement de la sécurité sociale
, octobre 2022.
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30
Les activités relevant du régime agricole se caractérisent par des
indices de fréquence d’accident élevés.
À
titre d’illustration, ces indices
sont durablement supérieurs à 100 pour 1000 dans les activités de dressage
de chevaux, de sylviculture, de scierie, de traitement de la viande. Ils sont
aussi très élevés dans les entreprises d’entretien des jardins et
d’exploitation du bois. Le secteur maritime se caractérise également par
une fréquence d’accident élevée, avec en 2019, 1
894 accidents,
correspondant à 75 accidents pour 1 000 équivalents temps plein (ETP) de
marins pour la pêche et 63 pour 1 000 ETP pour la marine marchande
19
;
les accidents sont également graves, entraînant en moyenne un taux
d’incapacité permanente de l’ordre de 10
% à 11 %.
À côté de ces filières connues pour leurs risques spécifiques, de
nouveaux secteurs - activités de nettoyage, action sociale et intérim
20
voient leurs résultats se dégrader de manière préoccupante
. L’indice de
fréquence des accidents y passe de 44,3 pour 1 000 salariés en 2010 à
52,3 pour 1 000 salariés en 2019.
Ces phénomènes de stagnation, voire d
’aggravation
constatée dans
des filières nouvelles, montrent que les priorités doivent être régulièrement
actualisées au niveau national en matière de prévention des risques.
b)
Une nette amélioration dans d’autres secteurs d’activité
La fréquence des accidents du travail a très sensiblement diminué
entre 2010 et 2019 (d’au moins cinq points) dans les secteurs de la
métallurgie, du BTP (qui partait de la situation la plus dégradée), des
services et commerces agro-alimentaires, de la chimie et de la
transformation du bois et d’autres matériaux.
La gravité des accidents, mesurée par le total des taux d’incapacité
permanente accordés aux victimes par million d’heures de
travail, est
également très variable en niveau et en tendance selon les secteurs. Tous
secteurs confondus, cet indice était de 12 en 2019 et variait de 3,6
(administration, banque, assurance, etc.) à 27,9 pour le bâtiment et les travaux
publics. Ce secteur se caractérise ainsi à la fois par les indices de fréquence et
de gravité les plus élevés et par une baisse (hors intérim) de ceux-ci entre 2015
et 2019. Il enregistre cependant le plus grand nombre d’accidents mortels.
19
Source : conclusions du groupe de travail présidé par M. Philippe Laffon, octobre 2021.
20
La situation de l’intérim dépend toutefois des modalités d’organisation du travail dans
les entreprises accueillant des intérimaires.
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31
3 -
Globalement, les conditions de travail
ne s’améliorent pas
Les différents travaux du service statistique du ministère du travail
21
,
qui reposent sur des éléments déclaratifs, montrent à la fois la stagnation des
facteurs de risque professionnels et de la qualité des conditions de travail
22
.
Ainsi, les expositions aux contraintes et risques physiques
demeuraient pratiquement
identiques entre 2005 et 2019, plus d’un tiers
des salariés étant soumis à au moins trois contraintes physiques
23
. Cette
proportion augmente parmi les employés du commerce et de service et les
ouvriers non qualifiés. Certains risques retrouvent leur niveau de 2005
après une amélioration enregistrée de 2005 à 2013. Ainsi dans la catégorie
des employés de commerce et de service, près d’un tiers respire des fumées
et des poussières, la même proportion est en contact avec des produits
dangereux, plus de la moitié risque des blessures. Les horaires atypiques
augmentent également pour cette catégorie, de même que le travail
répétitif. Pour les ouvriers non qualifiés, les expositions aux poussières,
produits dangereux et blessures sont similaires à celles de 2005.
Quant aux risques psychosociaux, entre 41 % et 42 % des salariés
déclarent recevoir des ordres contradictoires, un chiffre ne variant pas depuis
2005, tandis que 44 % déclarent être soumis à des contraintes de rythme de
travail incluant des normes de production à satisfaire en une journée.
Globalement, l’exposition aux risques psychosociaux
, mesurée dans des
enquêtes déclaratives correspondant à des situations ressenties, ne se réduit pas.
B -
Une prise de conscience des besoins de prévention
encore inégale dans les entreprises
La stagnation des résultats en matière de sinistralité pourrait
également être reliée à la pénétration encore très relative de la culture de
prévention dans les entreprises. Selon les données recueillies par la
direction des risques professionnels de la Cnam (Cnam-DRP)
via
un
sondage
24
, seules 66 % des entreprises interrogées ont entamé une
démarche de prévention des risques professionnels. Les secteurs où le
risque est ancien et bien identifié (industrie, construction) affichent un taux
de réponse positive plus important. La proportion d’entreprises se déclarant
actives en matière de prévention augmente aussi avec leur taille.
21
La direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares).
22
Enquêtes « Sumer » et « Conditions de travail ». Voir par exemple « Analyse des
conditions de travail avant la crise sanitaire »
, Dares Analyses
, août 2021.
23
Parmi cinq contraintes : rester longtemps debout, rester longtemps dans une posture
pénible ou fatigante, effectuer des déplacements longs ou fréquents à pied, porter ou
déplacer des charges lourdes, subir des secousses ou des vibrations.
24
Baromètre de notoriété et de satisfaction
réalisé
par l’institut BVA
pour la Cnam en
septembre 2019.
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COUR DES COMPTES
32
La
direction de l’anima
tion de la recherche, des études et des
statistiques (Dares) relève que le point de vue des salariés sur les actions de
sensibilisation dont ils bénéficient varie selon la taille des entreprises. En
moyenne, moins de la moitié d’entre eux s’estiment inform
és ou formés, ce taux
se réduisant avec l’augmentation de la taille de l’entreprise. Parmi les salariés,
une certaine proportion admet par ailleurs ne pas utiliser les outils de prévention
à disposition, souvent parce qu’ils les considèrent comme inadaptés
.
Cette prise de conscience inégale peut être liée au fait que les
acteurs sont encore mal identifiés. Selon le sondage précité réalisé pour la
Cnam, à la question « Quels sont tous les organismes chargés de la
prévention des risques professionnels que vous connaissez, ne serait-ce que
de nom ? », m
oins d’un responsable interrogé sur deux
a été capable de
citer un des acteurs publics de la prévention et 30 % des responsables de
ces sujets au sein des entreprises
n’ont pu
citer aucun acteur. Seuls les
services de santé au travail (désignés aussi spontanément comme « la
médecine du travail ») atteignent plus de 15 % de notoriété. Selon la Cnam,
à la suite de la crise sanitaire de 2020-2021, la notoriété des acteurs publics
de la prévention
s’est améliorée
25
.
L’Organisme
professionnel de
prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP), grâce à sa
spécialisation sectorielle, paraît, selon les enquêtes de notoriété qu’il
diligente, nettement mieux identifié par les entreprises de ce secteur.
C -
Des facteurs propres aux entreprises et aux salariés,
à croiser avec les données sectorielles de sinistralité
pour mieux cibler les actions de prévention
Quel que soit le type de sinistre, plusieurs éléments autres que le
secteur d’activité sont facteurs de fortes disparités et susceptibles d’orienter
les priorités d’action
:
la taille de l’entreprise, la catégorie socio
-
professionnelle et l’âge des salariés.
L
’indice de fréquence des accidents du travail au régime général
est supérieur à 40 pour 1 000 dans les établissements de 20 à 199 salariés,
tandis qu’il est inférieur à 30 dans les établissements
comptant moins de
10 salariés et ceux de plus de 200 salariés. Si les politiques de prévention
sont largement diffusées dans les grandes entreprises, notamment parce
que leur taille permet de développer des politiques propres conçues pour
leurs activités, cette disparité suggère que les politiques publiques de
prévention
doivent continuer à s’adapter aux
PME. Pa
r secteur d’activités,
les disparités invitent à adopter une approche encore plus ciblée.
25
Le baromètre de notoriété et d'image de la Cnam-DRP réalisé par BVA auprès des entreprises
en mars 2022 indique que son action est reconnue par 51% des entreprises interrogées.
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UNE STAGNATION GLOBALE DES SINISTRES MASQUANT
DES SITUATIONS CONTRASTÉES SELON LES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES
33
En outre, les salariés les plus concernés par des accidents du travail
perçoivent des salaires proches du Smic : les ouvriers et les employés
26
sont surreprésentés.
L’analyse par secteur d’activités permet ici encore
d’affiner
le diagnostic
27
. Enfin, si les maladies professionnelles reconnues
concernent davantage les classes les plus âgées de la population active, du
fait de leur lien avec les durées d’exposition au risque, ce sont au contraire
les jeunes salariés qui sont le plu
s victimes d’accidents du travail
28
.
26
Voir notamment
Dares résultats
n° 39, 2016.
27
Ainsi, pour le BTP, 65 % des accidents touchent des ouvriers qualifiés et 12,5 % des
ouvriers non qualifiés. Pour les industries et services agro-alimentaires, 61 % des
personnes accidentées sont des employés (56 % en 2013) et
pour l’industrie du bois et
autres, 58 % des ouv
riers qualifiés. Dans l’intérim, l’action sociale et le nettoyage,
près
de la moitié des victimes sont des employés (48,7 %), 24,4 % des ouvriers non qualifiés
et 14,1 % des ouvriers qualifiés.
28
En 2012, les salariés de 20 à 29 ans étaient victimes de 28,6 accidents du travail par
million d’heures sala
riées alors que ce taux était de 18,1 pour les salariés âgés de 50 à
59 ans (Dares, 2016).
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COUR DES COMPTES
34
______________________ CONCLUSION ______________________
De nombreuses données en matière de sinistralité et de conditions
de travail permettent d’identifier les priorités d’une politique de prévention
en termes de risques, d’activité, de public et de taille d’entreprise. Ces
constats permettent de définir les publics les plus prioritaires en matière de
prévention. Plusieurs approches sont possibles, qui se recoupent parfois :
par l’activité –
les filières dans lesquelles les accidents sont les plus
fréquents et celles dans lesquelles ils sont les plus graves constituent des
priorités, combinée à une approche par taille d’entreprise
les salariés
d’un
même secteur étant plus exposés à des sinistres dans les petites entreprises.
La catégorie socio-professionnelle est un troisième axe : les politiques de
prévention ont vocation être orientées vers les personnes les plus exposées
(ouvriers, ouvriers qualifiés, employés)
. S’agissant des intérimaires,
s’ajoutent à cette dimension les difficultés particulières liées à l’organisation
de leurs prestations sur le site d’une entreprise utilisatrice. Enfin, l’âge des
salariés, qui ajoute une dimension d’usure professionnelle, est à prendre en
compte dans la conception de la prévention.
Pour autant, des données connexes ay
ant trait à l’inaptitude, à
l’absentéisme, aux démissions, aujourd’hui mal connues ou peu mobilisées
pour cet exercice, doivent aussi aider à affiner la connaissance et à choisir
de grandes priorités. Des initiatives opportunes en ce sens, par
exploitation de la déclaration sociale nominative (DSN), sont en cours de
réflexion et doivent être poursuivies.
Les données de sinistralité montrent une situation en matière de
santé au travail qui, globalement,
semble ne plus s’améliorer
. Cependant,
ce constat ne permet pas de conclure à une efficacité qui serait désormais
limitée de la prévention. Les dégradations observées dans certaines
filières
en particulier le soin aux personnes
ou encore le fait que de
nombreuses entreprises reconnaissent ne pas être impliquées en matière
de prévention,
et que les conditions de travail ne s’améliorent pas, voire
s’aggravent dans certains secteurs, suggèrent que des marges de
progression importantes existent.
Les priorités d’actions nationales devraient davantage prendre en
compte les activités aux niveaux de risque les plus élevés ou celles qui sont
à la fois à risque élevé et en croissance forte, ou encore celles où aucune
dynamique d’amélioration n’est constatée.
Il importe que les actions de
prévention concernent en priorité les activités, les entreprises et les
catégories de salariés les plus touchées.
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Chapitre II
Un cadre institutionnel inchangé,
des cloisonnements à surmonter
En France, le paysage de la santé au travail implique un grand
nombre d’acteurs et confère une place importante aux partenaires sociaux.
L’
État
tente d’orienter l’action collective,
sans moyens spécifiques, avec
un succès limité (I). Les politiques de santé au travail, longtemps fortes de
leur spécificité, souffrent aujourd’hui d’
une vision étroite du risque en
santé au travail et d’une forme d’isolement
(II).
I -
De nombreux partenaires
que l’
État
s’efforce
de coordonner
A -
Des acteurs multiples aux interventions cloisonnées
1 -
Fruit de l’histoire, le paysage des acteurs de
la santé au travail
est particulièrement fragmenté
La politique publique de la santé au travail fait intervenir une
pluralité
d’acteurs (
cf. schéma en annexe n° 3).
Le ministère du travail prépare et décline les normes applicables
et coordonne
l’ensemble de cette politique publique
. Au niveau
déconcentré, les
directions régionales de l’économie, de l’emploi, du
travail et des solidarité (Dreets)
sont chargées d’
animer la politique de
santé au travail conformément aux orientations nationales en la matière et
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COUR DES COMPTES
36
d’encadrer l’action des inspecteurs du travail dans les territoires. Ces
derniers doivent informer et conseiller les salariés, les employeurs et leurs
représentants, et contrôler le respect des dispositions relatives à la santé et
à la sécurité sur les lieux de travail. L
e ministère de l’
agriculture coordonne
quant à lui
le plan d’actions spécifique à la filière agricole e
t assure la
tutelle de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).
Pour sa part, le ministère chargé de la santé veille à inclure des
actions de promotion de la santé dans la prévention en entreprise et élabore
la convention d’objectifs et de gestion qui fixe le cadre d’action de la
Cnam, y compris, en concertation avec le ministère du travail, le volet qui
oriente l’action de prévention de la branche
des risques professionnels. Ce
ministère, conjointement à celui chargé des comptes publics, prépare et
applique les règles de la tarification des cotisations AT-MP et veille au
maintien de l’équilibre financier de la branche AT
-MP.
a)
Le rôle des organismes de sécurité sociale
Les organismes de sécurité sociale, au sein des branches AT-MP
de l’Assurance maladie et de la
mutualité sociale agricole (MSA), mettent
en place des actions d’information et de prévention des risques
professionnels en complément du rôle joué dans la réparation des sinistres
reconnus comme étant d’origine professionnelle
.
Dans le cadre des orientations définies par la convention
d’objectifs et de gestion de la branche AT
-MP (COG AT-MP) signée avec
l’
État, la Cnam-DRP anime les actions de prévention de son réseau.
Environ 1 800 personnes (en équivalent temps plein) travaillent pour la
mission « Prévention » (dont 800 ingénieurs conseils et contrôleurs de
sécurité, 400 personnels administratifs et 600
agents de l’INRS
et
d’Eurogip
29
. Hors dépenses de personnel, les actions de prévention de la
branche AT-MP sont financées par le Fonds national de prévention des
accidents du travail doté à hauteur de 370
M€
en 2019
30
.
La caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), a,
quant à elle, pour mission de promouvoir la prévention des risques
professionnels des salariés et des non-salariés agricoles ou assimilés. Elle
pilote les caisses régionales qui mettent en place les politiques dans les
territoires. Elle assure le financement de services de santé au travail créés
en 2012 au sein de chacune des caisses de la mutualité sociale agricole
31
.
29
Eurogip est un observatoire de la Cnam sur les risques professionnels à l’international
et particulièrement en Europe.
30
Dont 79
M€
pour l’INRS, 1,3
M€
pour Eurogip et 85
M€
pour les aides financières
aux entreprises.
31
En 2018, le réseau des services de santé et sécurité au travail était composé au total de 990
équivalents temps plein (ETP), dont environ 300 ETP dans les équipes de prévention des
risques professionnels et 690 ETP dans les équipes pluridisciplinaires de santé au travail.
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UN CADRE INSTITUTIONNEL INCHANGÉ, DES CLOISONNEMENTS À SURMONTER
37
b)
Des organismes de prévention nombreux fournissent des outils
variés tenant compte de spécificités sectorielles ou thématiques
L’
institut national de recherche et de sécurité (INRS), association
sous l’égide de la
Cnam-risques professionnels
, est l’e
xpert scientifique et
technique de la branche ; il
est chargé d’identifier les risques professionnels,
d’analyser leurs conséquences pour la santé et la sécurité, de diffuser et
promouvoir les moyens de maîtriser ces risques au sein des entreprises.
L’organisme professionnel de prévention des risques du bâtiment
et des travaux publics, a pour mission de promouvoir la prévention des
accidents du travail et des maladies professionnelles ainsi que
l’amélioration des conditions de travail auprès des professionnels du
bâtiment et des travaux publics. Il leur propose des
actions d’information,
de sensibilisation, de formation et de conseil en matière de prévention.
L’
Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail
(Anact) est un établissement public administratif qui met à disposition des
outils et méthodes pour améliorer les conditions de travail en agissant sur
l’organisat
ion et les relations sociales au sein des entreprises.
L’agence
mène également
une activité de veille, d’étude et de p
rospective sur les
enjeux liés aux conditions de travail. Elle
s’appuie sur un réseau
de 16
associations régionales paritaires - les associations régionales pour
l’amé
lioration des conditions de travail (Aract)
, qui fusionneront avec
l’établissement public au 1
er
janvier 2023
32
.
c)
Les services de santé au travail
Aux termes de l’article L. 4622
-2 du code du travail, les services de
santé au travail ont pour mission principale «
d'éviter toute altération de la
santé des travailleurs du fait de leur travail
». Il existait 203 services de santé
au travail interentreprises (SSTI)
33
au 1
er
janvier 2021 (contre 253 en 2016),
qui suivaient 15,6 millions de salariés
34
. Les effectifs salariés de ces services
32
L’Anact
emploie 77 ETP et les Aract 186. Les actions du réseau Anact-Aract
représentent un budget global de 28,5
M€
.
33
Appelés anciennement SSTI (services de santé au travail inter-entreprises), ils sont
devenus SPSTI (services de prévention et de santé au travail inter-entreprises) avec la
loi du 2 août 2021 précitée. Le rapport conserve l’ancienne appellation pour toutes les
données et constats antérieurs à cette date.
34
À partir de 500 salariés, les entreprises peuvent créer un service autonome de santé
au travail. La direction générale du travail estime à 492 le nombre de services
autonomes en 2019. Le nombre de salariés suivis peut être estimé à environ 2 millions
en extrapolant à partir des dernières données disponibles, datant de 2016.
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38
ont atteint 17 768 personnes physiques au 1
er
janvier 2022, soit 16 308 ETP,
dont un quart de médecins du travail. Sur la période récente, la hausse des
effectifs de non-médecins, encouragée par plusieurs mesures renforçant
l’exercice
pluridisciplinaire de cette spécialité, a contribué à compenser la
diminution du nombre de médecins du travail. Toutefois, tant la pyramide des
âges de ces médecins que leur inégale répartition sur le territoire sont
susceptibles de fragiliser certains de ces services : le nombre de médecins était
de 4 134 (3 479 ETP) au 1
er
janvier 2022 contre 5 131 (4 158 ETP) au 1
er
janvier 2015
, soit un recul significatif, de l’ordre de 20
% en quelques années.
Le périmètre
d’exercice
des services de santé au travail est défini
par leur agrément, qui est délivré pour cinq ans par les médecins
inspecteurs du travail des Dreets, tant du point de vue géographique que
des secteurs d’activité des
entreprises adhérentes. Certains services sont
réservés
35
au secteur du bâtiment et travaux publics (BTP).
En grande partie accaparés par les visites médicales individuelles,
qui relèvent davantage du suivi que de la prévention primaire
stricto sensu
,
leur rôle en matière de prévention vient d’être renforcé par
la loi du 2 août
2021 dont les décrets d’application sont en cours de publication
(voir
infra
).
2 -
Le foisonnement
d’acteurs
impose
d’autant plus
une coordination
qu’une réforme institutionnelle a été écartée
La santé au travail fait intervenir un grand nomb
re d’acteurs
, dont les
missions doivent être coordonnées. A défaut, des redondances apparaissent, qui
concernent principalement les
outils de sensibilisation et d’accompagnement
:
les usagers font face à une offre multiforme et difficile à appréhender.
Face à ce foisonnement, un rapport, remis en 2018 au Premier
ministre
36
, a recommandé un regroupement des acteurs autour de trois missions :
une mission de conception, de pilotage et de contrôle qui demeurerait assurée
par l’
État au niveau central et par les Dreets en région ;
une mission d’assureur
,
incombant à la Cnam et aux Carsat ; enfin
une mission d’accompagnement et
d’offre de services
,
relevant d’
un guichet unique placé au niveau régional et
regroupant
l’offre
des principaux acteurs de la prévention
37
.
35
La Fédération française du bâtiment estime à 27 le nombre de services réservés au
BTP, suivant 79 657 adhérents et 777 182 salariés en 2017.
36
Charlotte Lecoq, Bruno Dupuis, Henri Forest, avec l’appui d’Hervé Lanouzière,
Santé au travail : vers un système simplifié pour une prévention renforcée
, août 2018.
37
Carsat, services de prévention et de santé au travail interentreprises, organisme
professionnel du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP), réseau de l’Anact et
associations régionales
pour l’amélioration des conditions de travail (Aract).
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UN CADRE INSTITUTIONNEL INCHANGÉ, DES CLOISONNEMENTS À SURMONTER
39
Faute d
’accord des acteurs concernés, cette réforme n’a pas été mise
en oeuvre. Elle a laissé place à une réforme plus limitée, portant
principalement sur les conditions d’exercice des missions
des services de
prévention et de santé au travail interentreprises (SSTI). Aucune évolution
institutionnelle majeure
n’a été retenue, à l’exception de la fusion des
associations régionales pour l’amélioration des conditions de travail (Aract)
avec l’
agence
nationale pour l’amélioration des conditions de t
ravail (Anact).
B -
Des partenaires sociaux présents à tous les niveaux,
une mobilisation variable
La gouvernance des politiques de prévention en santé au travail,
repose, à tous les niveaux, sur le principe du paritarisme.
C’est le cas des
organismes de sécurité sociale, notamment de la branche AT-MP, qui est
paritaire au niveau national (commission des AT-MP, comités techniques
nationaux) et au niveau régional (commissions régionales des AT-MP, comités
techniques régionaux).
C’est le cas aussi pour l
es principaux acteurs de la
prévention
38
, dont l’organisation
est paritaire. Par ailleurs, les partenaires
sociaux sont également représentés au sein du
conseil d’administration
de
l’
association
nationale
de
sécurité
sanitaire
de
l’alimentation,
de
l’environne
ment et du travail (Anses)
et de l’A
nact. L
’influence du paritarisme
s’étend à la production des textes
: la dernière loi sur la santé au travail, en date
du 2 août 2021, reprend très largement les principes de
l’
accord national
interprofessionnel (Ani) de décembre 2020.
L
e travail normatif et de coordination effectué par l’
État implique
aussi la consultation de multiples entités paritaires. Le
conseil d’orientation
des conditions de travail (Coct) et son groupe permanent prennent une part
importante dans la définition des politiques de santé au travail
39
; il est
assisté de plusieurs commissions consultatives thématiques également
paritaires. Au niveau régional, les comités
régionaux d’orientation des
conditions de travail (Croct) jouent le même rôle pour la déclinaison
territoriale des politiques de santé au travail.
38
L’INRS, les associations régionales pour l’amélioration des conditions de travail
(Aract), l’organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics
(OPPBTP), les services de prévention et de santé au travail interentreprises (SPSTI).
39
Le Coct participe à l’élaboration des orientations stratégiques des politiques publiques
nationales, est consulté sur les projets de textes législatifs et réglementaires concernant
cette matière et participe à la coordination des acteurs intervenant dans ces domaines. Le
groupe permanent en constitue une formation plus restreinte. Il a été transformé en comité
national de prévention et de santé au travail (CNPST) aux termes de la loi du 2 août 2021,
avec des attributions renforcées en termes de suivi des politiques de prévention.
Les politiques publiques de prévention en santé au travail dans les entreprises - décembre 2022
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COUR DES COMPTES
40
Ce fonctionnement paritaire ne suffit cependant pas à assurer la
correcte implication des partenaires.
C -
Une nécessaire mais difficile recherche de synergies
La coordination
exercée par l’
État prend la forme, depuis le début
des années 2000 et en réponse au choc de la crise de l’amiante
40
, de plans
sur la santé au travail (PST) successifs, déclinés au niveau régional.
1 -
Les plans en santé au travail nationaux et régionaux :
une construction en progrès
a)
La construction du troisième plan santé au travail (PST 3)
Le troisième plan santé au travail (2016-2020) expose de manière
exhaustive les problématiques et identifie de multiples champs
d’action
prioritaires, comme les chutes de hauteur, les troubles musculo-
squelettiques, le risque chimique, le risque routier. Il identifie aussi les
principaux enjeux structurants, notamment
la coordination, l’amélioration de
la connaissance et du partage des données, la prévention de la désinsertion
professionnelle, la transversalité entre santé au travail et santé publique.
Cependant, en
l’absence d’objectifs
de pilotage (indicateurs
d’avancement, fixation des points d’étape à différents niveaux)
, de
détermination des méthodes de mesure des résultats et de définition des
« livrables » pour chaque action, le bilan
ex post
ne peut reposer que sur
une évaluation qualitative.
b)
Un quatrième plan santé au travail (PST 4) qui
s’inscrit
dans la continuité du précédent
Le quatrième plan santé au travail (PST 4), adopté à la fin de
l’année 2021,
a
davantage fait l’objet d’une
concertation avec les
partenaires sociaux,
soucieux d’y voir déclinés l
es orientations
de l’accord
national interprofessionnel de décembre 2020.
40
Q
ui avait pu être considéré comme l’échec d’une prévention dévolue aux partenaires
sociaux au travers du comité amiante, ce qui avait conduit au premier plan santé au
travail (PST) en 2005.
Les politiques publiques de prévention en santé au travail dans les entreprises - décembre 2022
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UN CADRE INSTITUTIONNEL INCHANGÉ, DES CLOISONNEMENTS À SURMONTER
41
Le plan identifie de nouveaux enjeux, comme la nécessité de
structurer la réponse aux situations de crise (exemple de Lubrizol à Rouen),
de prendre davantage en compte non seulement les différences entre
hommes
et femmes, notamment en matière d’exposit
ion aux risques, mais
aussi la transformation numérique et les effets du changement climatique
sur la santé au travail. Il identifie les publics particulièrement vulnérables
(jeunes,
nouveaux
arrivants,
travailleurs
intérimaires,
autonomes,
détachés) pour lesquels des mesures ciblées doivent être conçues. Dans
plusieurs domaines (troubles musculo-squelettiques, risque chimique,
risque routier), le quatrième plan en santé au travail propose de mobiliser
davantage les branches professionnelles pour concevoir et déployer les
outils de sensibilisation
et d’acco
mpagnement nécessaires, afin d
en
faciliter
l’appropriation par les entreprises.
Le plan inclut l
a définition d’indicateurs précis
et la mise en place
d’un système d’information
commun de remontée des avancées.
Le quatrième plan en santé au travail prévoit un plan
complémentaire relatif aux accidents graves et mortels. Celui-ci, paru en
mars 2022, distingue les publics les plus exposés que sont les jeunes et
nouveaux
embauchés,
les
travailleurs
intérimaires,
les
travailleurs
indépendants et détachés, et vise les principaux risques, tels que le risque
routier et les chutes de hauteur, mais aussi l’utilisation de certaines machines.
Fondamentalement, l
a mise en œuvre d
u plan dépend du bon vouloir
de chacun des partenaires.
L’attribution au ministère du travail d’une
enveloppe de 33
M€
pour la période 2022-2023 afin
d’
accompagner la
réforme de la santé et de la sécurité au travail pourrait y contribuer.
c)
La construction des plans régionaux santé au travail (PRST)
Les plans santé au travail (PST) sont déclinés dans les régions sous
forme d’actions concrètes
, au moyen de plans régionaux santé au travail
(PRST), construits avec les partenaires locaux
41
et les branches
professionnelles au sein des
comités régionaux d’orientation
des conditions
de travail (Croct).
41
Carsat, Aract, OPPBTP, SSTI.
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COUR DES COMPTES
42
Les plans régionaux santé au travail (PRST) examinés par la Cour
dans le cadre de l’enquête
sont fondés
dans l’ensemble sur un diagnostic
partagé de la santé au travail,
parfois réalisé avec l’appui d’un
observatoire
régional de la santé au travail, et plus ou moins documenté selon les régions.
Seules trois
régions n’ont pas fait de diagnostic
: Pays de la Loire, Corse et
Mayotte. Dans la plupart des cas, un bilan a été tiré du troisième plan régional
santé au travail (PRST 3)
qui a permis d’orienter le
suivant (PRST 4). De
l’avis d
es Dreets, le processus de consultation pour décliner les orientations
nationales en actions locales a été approfondi. Certains partenaires de niveau
régional (caisses locales de la mutualité sociale agricole, agences régionales
de santé) se sont toutefois moins impliqués, ce qui peut avoir des
conséquences sur la qualité de suivi des actions. Malgré la lourdeur du plan
national et de sa déclinaison au niveau régional, dans de nombreux cas, des
actions locales spécifiques ont été conçues.
2 -
Des difficultés de mise en œuvre, des résultats incertains
Au plan national, le bilan du troisième plan santé au travail
(PST3), effectué par la direction générale du travail,
reconnaît qu’en termes
de coord
ination, d’échanges de données, d’implication de certains
partenaires,
les progrès n’ont pas été à la hauteur des attentes.
Au plan régional, nombre
d’
actions planifiées
n’ont pu être mises en
œuvre, pour des raisons multiples
: retrait, en cours de plan, des pilotes
identifiés pour les conduire
42
, temps important passé à élaborer le détail des
actions au détriment du temps consacré à leur mise en pratique, conception
d’outils de sensibilisation/diagnostic sans capacité réelle de déploiement ni
d’évaluation, insuffisantes retombées des actions au
-delà des partenaires, voire
défaut de diffusion de certains livrables, enfin manque de temps disponible des
équipes pour ass
urer le suivi d’actions
trop nombreuses.
Des bilans régionaux ont été réalisés, essentiellement qualitatifs,
du fait de
l’absence d’objectifs chiffrés
qui empêche toute évaluation
quantitative.
Au total, les efforts de coordination, de pilotage et d’évalua
tion
conduits par le ministère chargé du travail devraient se concentrer sur un
petit nombre d’actions qui exigent justement
un effort de coordination entre
les acteurs institutionnels.
42
En Rhône-Alpes, les actions menées sur le risque chimique dans les garages se sont
trouvées ainsi interrompues du fait du départ du pilote.
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UN CADRE INSTITUTIONNEL INCHANGÉ, DES CLOISONNEMENTS À SURMONTER
43
3 -
C
onvention d’objectifs et de gestion
et contrats pluriannuels
de gestion, des calendriers à rapprocher
Les plans santé au travail ont vocation à orienter la négociation de
la
convention d’objectifs et de gestion (
COG)
entre l’
État et la branche AT-
MP pour les actions qui relèvent de la santé au travail. Dans une certaine
mesure, la mise
en œuvre
des
conventions d’objectifs et de gestion
par les
Carsat devrait
s’accompagner de la
réalisation des actions prévues par les
plans de santé au travail. Cependant, ces deux exercices de planification sont
décalés dans le temps et les Carsat ont du mal, en pratique, à concilier ces
deux calendriers. La non-concordance des calendriers contribue à conférer
davantage d’autonomie à la
Cnam et entretient une difficulté structurelle
pour les Carsat à coopérer aux PRST dès leur démarrage. Aussi, les
conventions d’objectifs et de gestion
et contrats pluriannuels de gestion
devraient être conclus immédatement après les plans nationaux et régionaux
en santé au travail. Le contexte récent a permis de réduire le décalage à un
an, mais il devrait pouvoir être encore raccourci et ramené à quelques mois.
D -
Des services de santé au travail interentreprises
inégalement impliqués en dépit du nouveau cadre légal
1 -
Une
tentative inaboutie d’orienter l’action des
services de santé
au travail interentreprises vers davantage de prévention
La réalisation de visites médicales est la principale activité des services
de santé au travail interentreprises
43
. Les actions en milieu de travail qui vont au-
delà des seules visites individuelles
n’avaient concerné
que 24 % des entreprises
en 2019 (45 % en 2020 du fait de leur mobilisation face à la crise sanitaire). Les
données ne permettent pas de décompter, au-delà de ce chiffre, le temps réel
consacré à la prévention, faut
e d’un cadre de mesure commun.
La mobilisation accrue des services de santé au travail
interentreprises
en faveur d’une prévention allant au
-delà de la surveillance
individuelle présente de longue date un caractère stratégique. Les partenaires
sociaux ont longtemps hésité à faire évoluer ce système. La visite médicale,
revenant à intervalle régulier, est considérée par les organisations syndicales
comme un droit acquis ; quant aux employeurs, ils souscrivent plus
volontiers à cette modalité de prévention, qui, par son caractère individuel,
ne met pas en jeu directement l’organisation du travail ni les choix collectifs.
Ils peuvent aussi considérer, à tort, que ces visites contribuent à leur accorder
une certaine sécurité juridique, notamment dans le cas d’un
contentieux où
serait recherchée la faute inexcusable de l
’employeur
.
43
5,7 millions de visites ont été assurées par les médecins du travail en 2018 au total ;
elles concernaient 4,9 millions de salariés distincts.
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COUR DES COMPTES
44
Les services de santé au travail interentreprises
n’étant pas
constitués en réseau capable de mettre en place un pilotage commun, et
disposant
chacun
d’une
gouvernance
paritaire
locale
44
,
il
est
particulièrement difficile de l
es mobiliser d’une manière
coordonnée en
faveur d’une action
commune.
Sans même parler d’objectifs partagés,
m
oins de la moitié d’entre eux sont dans une dynamique d’échange de
données au niveau régional.
Alors que l’alimentation des grandes enquêtes
de suivi épidémiologique fait partie de leurs missions, des organismes tels
que la
direction de l’animation de la recherche, des études et des
statistiques (Dares) ou Santé Publique France relèvent que les services de
santé au travail ont de plus en plus de di
fficultés à s’investir
dans le recueil
des données correspondantes, mettant en danger la qualité de celles-ci.
Il a été constaté que les services de santé au travail relayaient
insuffisamment les outils d
e l’
institut national de recherche et de sécurité
ou ceux du réseau
de l’agence nationale pour l’amélioration des conditions
de travail, voire recréaient des outils pré-existants.
Les contrats pluriannuels
d’objectifs et de moyens
, contrats signés
entre les services de prévention et de santé au travail interentreprises, les
Carsat et les Dreets introduits dans le sillage de la loi de 2011, avaient
vocation à devenir
l’outil d’une contractualisation locale obligatoire
minimale avec les deux principaux acteurs régionaux. Leur bilan apparaît
mitigé. Le dernier bilan complet des contrats pluriannuels
d’objectifs et de
moyens réalisé avec la Cnam, qui remonte à 2018,
faisait état d’un taux de
contractualisation par les services de santé au travail à hauteur de 77 %
(contre 56 % en 2016), proportion qui
n’a pas varié depuis lors
. Mais il
apparaissait, au plan qualitatif, que les contrats pluriannuels
d’objectifs et
de moyens étaient insuffisamment suivis, leurs effets non mesurables et
leurs objectifs trop dispersés.
Plusieurs propositions ont été faites, notamment dans le cadre d
’un
rapport de l’
inspection générale des affaires sociales
45
, pour standardiser
ces contrats, en piloter l’avancement et inciter
y compris financièrement
les services de prévention et de santé au travail interentreprises
à s’y
investir. Dans le contexte des concertations alors en cours sur la santé au
travail,
l’outil n’a guère évolué jusqu’à l’adoption de la loi du 2 août 2021
.
Celle-ci tente de remédier à leurs lacunes avec des dispositions dont
l’effectivité est incertaine.
44
Sous la présidence d’un représentant des organisations patronales.
45
Inspection générale des affaires sociales,
Évaluation des services de santé au
travail interentreprises (SSTI)
, février 2020.
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UN CADRE INSTITUTIONNEL INCHANGÉ, DES CLOISONNEMENTS À SURMONTER
45
2 -
Les évolutions législatives ouvrent des pistes
pour une meilleure mobilisation des services de prévention
et de santé au travail interentreprises
L’
accord national interprofessionnel du 10 décembre 2020 puis la
loi du 2 août 2021 contiennent des dispositions destinées, de manière
indirecte, à améliorer la contribution des services de santé au travail à des
actions de prévention et à dépasser le cadre du suivi individuel des salariés,
comme l’exemple autrichien le montre
.
En Autriche, un accompagnement particulier des petites
entreprises par des services de prévention et de santé au travail
En Autriche
46
, les entreprises de moins de 50 salariés bénéficient
d’un accompagnement des centres de prévention
AUVAsicher
, qui
effectuent pour une moitié des visites des prestations de médecine du travail
et pour
l’autre moitié des visites d’évaluation des risques et de conseil à
l’aménagement de postes de travail.
Le dispositif coûtait 27
M€
en 2016
pour quelque 116 000 prestations, bénéficiant à environ un tiers des
entreprises de cette taille.
La loi du 2 août 2021 précitée réaffirme la mission de prévention
des services de santé au travail. Elle crée une procédure nouvelle de
« certification » de ces services
, et prévoit qu’ils
devront désormais
proposer une « offre socle » incluant, dans des proportions encore à définir,
des actions de prévention.
Ces services auront l’obligation de mettre
en
place une cellule de prévention de la désinsertion professionnelle. La loi
fournit également une base pour imposer aux services de prévention et de
santé au travail interentreprises une remontée, sous forme dématérialisée et
standardisée, des données de suivi des salariés. Conformément aux
équilibres de l'Ani précité, la loi n'apporte que des retouches mineures à la
gouvernance des services de prévention et de santé au travail
47
.
47
Leur vice-président sera désormais un représentant des salariés et les représentants
des employeurs au sein du conseil d’administrations comme de l’organe de surveillance
seront désignés par les organisations représentatives d'employeurs au niveau national
et interprofessionnel, et non plus par les entreprises adhérentes.
47
Leur vice-président sera désormais un représentant des salariés et les représentants
des employeurs au sein du conseil d’administrations comme de l’organe de surveillance
seront désignés par les organisations représentatives d'employeurs au niveau national
et interprofessionnel, et non plus par les entreprises adhérentes.
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COUR DES COMPTES
46
Cette double nouveauté (procédure de certification et définition
d’une off
re socle) est importante. En particulier, en fonction du contenu de
l’offre socle, les
services de prévention et de santé au travail
interentreprises
pourraient
être
clairement
chargés
d’une
offre
d’accompagnement des entreprises
de leur ressort, notamment des plus
petites,
dans l’identification des risques,
l’élaboration du document unique
d’
évaluation des risques professionnels (Duerp) et de
plans d’action,
ou
encore la sélection des mesures appropriées. Cependant, plusieurs
difficultés s
ont d’ores et déj
à identifiées.
D’une part
,
les marges de manœuvre
des services de prévention et
de santé au travail interentreprises pour remplir les nouvelles missions
attendues semblent étroites.
D’autre part
,
l’amélioration de cette offre sera
nécessairement progressive. Par ailleurs, rien ne garantit une meilleure
insertion de ces services dans les écosystèmes locaux de la santé au travail.
En d’autres termes, les nouveaux outils encadreront la prestation des
services de prévention et de santé au travail interentreprises, mais ne
permettront pas à eux seuls de les rendre pleinement conformes aux
attentes du législateur.
Dans ce contexte,
la poursuite d’une forme de contractualisation
avec les services du ministère du travail et les Carsat, même si elle peut
sembler redondante, sera indispensable, au moins à court terme.
L
organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux
publics (OPPBTP) pourrait être associé, pour les services de prévention et
de santé au travail interentreprises qui comptent des entreprises du BTP
parmi leurs adhérents. La direction générale du travail a engagé les travaux
sur une nouvelle génération de
contrats pluriannuels d’objectifs et de
moyens susceptibles de
s’articuler avec c
es nouveaux
outils d’encadrement
de l’activité des
services de prévention et de santé au travail
interentreprises. Elle
n’exclut
pas d
’assigner à ceux
-ci, à cette occasion, un
objectif de performance.
En l’absence d’autres véritables leviers de
pilotage dans la réforme, cette orientation doit être soutenue. Enfin, la
question de son financement reste entière.
La coexistence de la nouvelle procédure de certification des
services de prévention et de santé au travail interentreprises avec les
agréments délivrés par les Dreets
peut s’expliquer par la possibilité que se
réserve l’administration, dans un premier temps,
d
’agréer
des services non
certifiés, afin de
maintenir la couverture d’un territoire
, même si, une fois
la démarche de certification installée, il apparaît préférable
de s’appuyer
uniquement sur celle-ci.
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UN CADRE INSTITUTIONNEL INCHANGÉ, DES CLOISONNEMENTS À SURMONTER
47
II -
Des logiques d’action étroites et cloisonnées
A -
Une
logique d’assureur centrée sur une vision
étroite du coût du risque de la branche AT-MP
La prévention repose en grande partie sur une hiérarchisation des
risques, et sur le choix de secteurs à cibler en priorité,
fondée sur l’analyse
de leur sinistralité du point de vue de la branche AT-MP. Le système de la
prévention est ainsi
largement piloté du point de vue d’un assureur qui ne
serait
sensible qu’aux effets des at
teintes à la santé causées par le travail
sur son risque propre.
Or, ces atteintes
ont aussi des répercussions sur d’autres branches
de la protection sociale : certaines affections liées au travail, sans donner
lieu à un sinistre, ont des conséquences, comme déjà évoqué, sur les arrêts
maladie pris en charge par la branche maladie, ou encore sur certaines
situations de chômage
, d’invalidité
ou de handicap donnant lieu à
indemnisation, à pension ou à allocation.
La prévention de troubles tels que les risques psychosociaux
demeure à cet égard une priorité de second rang des Carsat, alors même
que les coûts induits pour la branche maladie de la sécurité sociale sont
vraisemblablement élevés. La prévention en santé au travail gagnerait à
être pilotée sur
la base d’indicateurs qui prennent aussi en compte, autant
que faire se peut, les coûts portés par les autres branches, et des indicateurs
plus larges que ceux de la sinistralité des AT-MP, mais symptomatiques
d’un mal
-être au travail. Cela implique de poursuivre une forme de
décloisonnement au sein-même de la Cnam, entre la branche maladie et la
branche AT-MP.
Face à ce cloisonnement, l’approche plus globale de la prévention
en santé au travail est déjà une réalité da
ns l’offre de certains acteurs privés
de la protection sociale et de la prévoyance, qui peuvent considérer avoir
une légitimité à s’investir dans c
e domaine dans la mesure où ils prennent
à leur charge des prestations complémentaires en cas de sinistre. Certes, les
outils, les ambitions et les objectifs de leurs offres commerciales diffèrent
considérablement de la prévention proposée par les entités publiques. Ces
offres ne visent en pratique que des entreprises de grande taille et déjà
matures sur ces sujets. Mais ils convient de veiller à ce
qu’elle
s ne fassent
pas passer à plus ou moins brève échéance les modes d’action des
administrations publiques pour obsolètes et décalés.
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48
B -
La recherche en santé au travail, isolée et fragmentée
La recherche en santé au
travail n’est pas à proprement parler
une
politique de prévention, mais elle en constitue le soubassement indispensable.
1 -
Une pluralité d’acteurs
sans stratégie commune ni chef de file
Ici encore, les acteurs sont nombreux, et les voies de leur
coordination complexes.
Au ministère chargé du travail, la
direction de l’animation de la
recherche, des études et des statistiques (Dares) administre et exploite les
grandes enquêtes Sumer et Conditions de travail déjà évoquées, qui
permettent de suivre dans le temps un véritable tableau de bord en la matière
et de documenter finement les expositions à certains risques par secteurs
d’activité. Elle réalise des études économétriques ponctuelles sur certains
sujets
et investit le champ de l’évaluation des politiques de prévention
.
La direction de la rech
erche, des études de l’
évaluation et des
statistiques (Drees) produit des études et synthèses, contribue à
l’évaluation de politiques publiques, soutient la recherche et administre des
données pour ses ministères de tutelle. Elle porte avec la Cnam, la caisse
centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) et la caisse nationale de
solidarité pour l’autonomie (
CNSA)
un groupement d’intérêt public,
l’institut de recherche et
documentation en économie de la santé (Irdes)
dont le programme de recherche comprend des sujets ayant trait à la
sécurité et la santé au travail.
L’INRS
conduit une recherche appliquée sur les risques et sur les
dispositifs visant à les prévenir. Dans le domaine du risque chimique par
exemple, il a mené des études sur les expositions à certains polluants
48
. Il propose
notamment
des protocoles de mesures d’émission, de tests d’équipements de
protection, ou de solutions d’aspiration des polluants à la source.
L’agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de
l’environnement e
t du travail (Anses) contribue à la connaissance des
risques professionnels, notamment des risques émergents. Elle rend des
avis sur saisine de l’
État ou des partenaires sociaux, en mobilisant les
connaissances scientifiques utiles. Elle élabore les recommandations pour
la fixation des valeurs limites de référence
49
en matière d’exposition à des
substances chimiques dangereuses pour la santé. Elle réalise aussi des
travaux sur les risques sanitaires encourus par certaines populations.
48
Visant par exemple à identifier les secteurs et les métiers exposés à nombre de substances.
49
La valeur limite d’exposition professionnelle à un produit chimique (définie à l’article R.
4412-
4 du code du travail) représente le niveau maximum de concentration dans l’air que
peut respirer une personne pendant un temps déterminé sans qu’aucune attein
te organique
ou fonctionnelle de caractère irréversible ou prolongée soit raisonnablement prévisible.
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UN CADRE INSTITUTIONNEL INCHANGÉ, DES CLOISONNEMENTS À SURMONTER
49
Elle finance des projets de recherche en santé au travail dans le
cadre du plan national de recherche environnement santé travail (PNR
EST). Depuis 2015, elle assume une
nouvelle mission d’expertise préalable
à la création et la modification des tableaux de maladies professionnelles
ou l’élaboration de recommandations pour les comités régionaux de
reconnaissance des maladies professionnelles. Elle évalue notamment les
risques des produits phytosanitaires, en particulier pour les agriculteurs qui
les manipulent, et délivre, modifie ou retire les autorisations de mise sur le
marché et
de l’ensemble de ces produits
50
.
Les activités de Santé Publique France dans le domaine de la santé
au travail consistent à assurer la surveillance des événements de santé liés
aux facteurs
de risque d’origine professionnelle, afin d’orienter la
prévention. Elle développe pour ce faire des systèmes de suivi des
expositions et de certaines pathologies en lien avec l’environnement
professionnel, notamment
via
un dispositif de suivi de cohortes. Cette agence
contribue également à la promotion de la santé générale en entreprise.
Les
organismes concernés ont donc des cœurs de m
étier distincts :
à grands traits, suivi épidémiologique pour Santé publique France, évaluation
du risque lié
aux substances pour l’A
nses, évaluation du risque professionnel
dans l’optique de proposer de
s
solutions techniques pour l’INRS
.
Au total
, ces différents acteurs n’ont
ni stratégie commune, ni chef
de file
51
.
2 -
Des échanges de données limités
La recherche en santé au travail doit pouvoir disposer de données
nombreuses et de qualité
52
, dont, notamment, celles produites par les services
de prévention et de santé au travail interentreprises. Ces derniers sont au
centre des enjeux de données en santé au travail, car ils recueillent
directement les données individuelles sur
l’état de santé des travailleurs.
Ils
participent ainsi à la fois à une veille constante et à des enquêtes spécifiques.
Les problèmes de qualité, de complétude
et d’interopérabilité de ces
données ont été documentés de longue date, et encore récemment, que ce soit
dans le rapport Lecocq ou dans le rapport de
l’
inspection générale des affaires
sociales de 2019 précités
, ce dernier soulignant l’absence d’un système
d’échange de données entre
la Cnam, lesdits services et les Dreets.
50
Elle dispose d’un effectif de 1
402 collaborateurs et d’un budget de 141,1
M€
.
51
Selon la direction générale du travail, un groupe de travail réunissant la Dares, Santé
publique France, l’INRS et l’Anses devrait se réunir à l’automne 2022 en vue d’une
meilleure structuration et priorisation des travaux de recherche.
52
Ces sujets figuraient explicitement dans les actions des PST 3 et PST 4.
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50
En termes de qualité des données,
l’
enjeu principal est celui de la
pertinence et du respect du codage, dans les fiches d’entreprise, des
principales expositions. À
cet égard, l’A
nses
poursuit l’actualisation du
thésaurus en la matière. En termes de complétude,
il s’agit de garantir un
niveau suffisant de participation des services de prévention et de santé au
travail interentreprises aux enquêtes nationales tels que Sumer ou Evrest
53
.
À
l’occasion des discussions en cours sur la collecte des données en
provenance des services de prévention et de santé au travail interentreprises,
les services et organismes qui administrent les différentes enquêtes
concernées (Dares, Santé Publique France, Anses
, INRS) ont pris l’initiative
bienvenue de se coordonner pour formuler conjointement leurs attentes.
S’agissant de l’interopérabilité,
si la loi du 2 août 2021 fixe le
cadre permettant d’
imposer aux services de prévention et de santé au travail
interentreprises un standard de communication de données matière de santé
des personnes suivies, ce sont l
es décrets d’application qui fixero
nt
l’ambition réelle en la matière
et la capacité à interfacer les résultats
obtenus avec d’autres bases
.
À cet égard, en 2018, le rapport Lecocq avait fait le constat que
«
Faute d’une architecture informatique commune, il n’existe actuellement
pas de base partagée entre les données réparation et les données
prévention et
a fortiori
avec les données de la consommation médicale
(Sniiram) (...) Cette difficulté d'interopérabilité est une limite à la mise en
commun des flux et données et donc à l’élaboration d’indicateurs croisant
absentéisme, pathologies et travail
». Le rapport suggérait que, en étendant
les croisements de d
onnées avec d’autres sources
relatives aux expositions
ou au contexte professionnel (enquêtes Dares, données des services de
santé au travail, etc.), la prévention pourrait entrer dans une nouvelle ère.
Il conviendrait pour cela que ces données intègrent à tout le moins celles
du cadre du système national des données de santé (SNDS)
54
.
De manière générale, un accès plus aisé des différents acteurs aux
bases détenues par les autres parties prenantes, dans le respect des règles
de confidentialité, est à promouvoir.
53
Enquêtes nationales « Évolutions et relations en santé au travail ».
54
Le groupement d'intérêt public « Plateforme des données de santé » créé par l'article
41 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation
du système de santé a notamment pour objet de réunir, organiser et mettre à disposition
les données du SNDS et de promouvoir l'innovation dans l'utilisation des données de
santé. L’arrêté du 29 novembre 2019 a bien prévu que le ministère du
travail et la Cnam
fassent partie de ce GIP.
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51
C -
Une articulation délicate avec la prévention
en santé publique
En réalité, la question du partage des données entre les opérateurs
de la santé au travail et les acteurs des politiques de santé publique
n’est
pas que technique, ou juridique au regard de la protection des données
personnelles. Elle est aussi politique,
et relève aussi d’une approche assez
innovante de la santé.
La loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de
santé a contribué à la prise en compte de la notion de santé globale («
One
Health
»
Une seule santé) recouvrant la santé humaine, animale, végétale
et environnementale en consacrant dans le code de la santé publique le
concept d’exposome
,
qui vise à prendre en compte l’ense
mble des voies et
con
textes d’exposition. Ce concept
pluridisciplinaire plaide pour sortir des
cloisonnements ministériels actuels.
Le rapprochement des domaines de la santé au travail et de la santé
publique figure explicitement dans les plans en santé au travail, avec
cependant une ambition limitée. Quant à la stratégie nationale de santé
2018-2022, bien que comportant des actions dans les entreprises, elle ne
consacre qu’une place
réduite à la santé au travail et reprend pour
l’essentiel les principales
priorités des plans en santé au travail (mieux
prévenir
les
troubles
musculo-squelettiques,
la
désinsertion
professionnelle, mieux intégrer les services de prévention et de santé au
travail interentreprises
, coordonner l’offre en matière de
risques
psychosociaux
). Elle n’est pas le lieu
d
’une
articulation étroite de la
prévention en santé au travail avec la prévention en santé publique.
Au sein-même de la Cnam, les Carsat
n’accèdent pas
, sauf dans le
cadre de travaux spécifiques et limités, aux données des caisses primaires
d’assurance maladie (
CPAM) relatives à la consommation de soins des
assurés et, réciproquement, les CPAM ne connaissent pas la profession des
assurés. La Cour considère qu
’un
partage facilité de ces données, dépassant
le cloisonnement adm
inistratif et permettant d’améliorer
la prévention au
sein de l’assurance maladie
, serait utile voire indispensable.
De leur côté, de nombreux employeurs considèrent que le coût de
la prévention en santé publique ne doit pas être indirectement mis à leur
charge, notamment en mobilisant du temps des services de prévention et
de santé au travail interentreprises
ou d’effectifs internes
sur ces fonctions.
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52
La loi du 2 août 2021 apporte ici encore quelques pistes de progrès.
Elle
explicite qu’il entre aussi dans les missions des
services de prévention
et de santé au travail interentreprises de se mobiliser sur la prévention en
santé générale.
Les décrets d’application de la loi préciseront
dans quelle
mesure l’offre socle des
dits services
doit contenir ce type d’actions
; ils
seront déterminants pour assurer l’effectivité de l’orientation donnée par la
loi. Cette loi a aussi permis une nouvelle avancée vers une prise en compte
globale de la santé du travailleur en définissant dans quelles conditions les
données du dossier médical en santé au travail et celles du dossier médical
partagé sont accessibles, respectivement, au médecin traitant et au médecin
du travail. Le législateur a choisi
d’encadrer ce
t accès
par souci d’équilibre
avec la protection des données personnelles
55
.
Au total, même en tenant compte des évolutions récentes, le
rapprochement de la sphère de la santé générale et de celle de la santé au
travail ne progresse que lentement.
55
La loi prévoit l’accès du médecin traitant aux seules informations du dossier médical en
santé au travail «
nécessaires à la prévention ainsi qu’à la coordination, à la qualité et à
la continuité des soins
»
, avec le consentement de l’intéressé. À l’inverse, le médecin du
travail (et lui seul au sein de l’équipe) pourra accéder à la totalité du DMP, mais
uniquement sous réserve du consentement exprès du travailleur et de son information
préalable quant aux possibilités de restreindre l’accès
au contenu de son dossier.
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53
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Le paysage de la santé au travail demeure fragmenté entre de
multiples intervenants, sans véritable pilote
. L’effort de coordination
réalisé par le ministère du travail est bienvenu pour créer une culture
partagée et identifier des priorités communes, mais il demande, à tous les
niveaux, une mobilisation significative pour parvenir à dépasser la simple
juxtaposition d’actions. L’évaluation de l’impact des plans
en santé au
travail a jusqu’ici été malaisée, faute d’avoir été prévue en
amont. Plus
fondamentalement, les plans
s’avèrent souvent trop ambitieux pour que
l’ensemble de leurs actions puissent être menées à bien.
La Cour
recommande à cet égard que les plans, tout en conservant leur fonction
fédératrice, présentent nettement les actions requérant un effort particulier
de coordination, notamment de la part du ministère chargé du travail vis-
à-
vis de l’ensemble des acteurs
institutionnels.
La recherche en santé au travail, qui souffre de la même
fragmentation et d’une absence de
chef de file, est insuffisamment reliée à
l’écosystème des grands financements.
Elle doit tenter de mobiliser
davantage des
partenaires tels que l’agence nationale
de la recherche, afin
d’accroître le nombre d’
appels à projets en matière de santé au travail. En
outre, elle se fonde sur des données de santé au travail dont la qualité doit
être améliorée,
en définissant l’investissement attendu des services de
prévention et de santé au travail inter-entreprises et en coordonnant leur
participation aux enquêtes nationales, tout en prenant davantage en
compte les champs mal couverts (inaptitude, absentéisme, nouvelles
formes d’activité).
Les partenaires sociaux, auxquels la gouvernance donne
beaucoup de poids, sont inégalement investis, en particulier au niveau
local, alors même que la mobilisation des branches est effectivement
cruciale pour progresser.
Une partie de la réussite de la mise en œuvre de la loi du 2
août
2021 dépend de la capacité des services de prévention et de santé au travail
interentreprises à mener les actions prévues. Le contenu des décrets
d’application de la loi
sur différents sujets (offre socle, certification,
partage de données) sera déterminant pour la réussite de la stratégie qui
a été
arbitrée à l’occasion de l’adoption de la loi
. Ce cadre réglementaire
ne garantira pas à lui seul l’adhésion d
esdits services à des priorités
communes, et la réflexion sur le devenir des contrats pluriannuels
d’objectifs et de moyens
doit donc être poursuivie.
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COUR DES COMPTES
54
Par ailleurs, l
’articulation avec la santé publique demeure
embryonnaire, alors que les perspectives en matière de données de santé
font entrevoir la possibilité d’une approche globale des risques sanitaires
auxquels sont soumis les personnes, dans leur travail (avec des carrières
d’ailleurs plus diverses)
comme dans leur vie quotidienne
. S’
inscrire dans
cette logique conduit en premier lieu
à ne pas se satisfaire d’un
ciblage des
priorités qui
s’appuie encore sur une vision étroite du coût du risque,
limitée à celui porté par la branche AT-MP. En outre, sans opposer
prévention des risques professionnels et action de promotion de la santé,
un travail prospectif beaucoup plus résolu devrait être entamé sur les
possibilités qu’ouvrirait une prévention considérant comme un to
ut la
santé des travailleurs
, sans craindre la disparition de l’édifice de la santé
au travail : quelles que soient les évolutions institutionnelles possibles, le
besoin
d’acteurs disposant d’une expertise
particulière, spécialisés dans
la relation avec l’
entreprise, demeurera.
Il ne s’agit pas de s’épuiser dans
la recherche d’un interfaçage généralisé des données disponibles, mais
d’identifier un nombre limité de projets porteurs de progrès,
travail qui
n’est pas fait à ce jour.
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
1.
m
ettre l’accent, dans les plans en santé au travail sur les actions qui exigent
un effort de coordination entre les acteurs institutionnels concernés et
renforcer le pilotage de celles-ci (ministère chargé du travail) ;
2.
mieux prendre en compte la sinistralité élevée propre à certaines
filières et populations pour l’intégrer pleinement dans le ciblage des
orientations nationales des actions de prévention (ministère chargé du
travail, Cnam-DRP) ;
3.
définir une stratégie de partage ciblé de données entre santé au travail
et santé publique au profit d’une meilleure prévention
(ministères
chargés du travail et de la santé, Cnam, Santé Publique France) ;
4.
définir les priorités de prévention, en termes de risques et
d’entreprises
ciblées,
en tenant compte de l’impact financier des
sinistres sur
l’ensemble des branches
de la sécurité sociale (ministère
chargé du travail, Cnam-DRP) ;
5.
assurer une plus grande continuité du calendrier et des objectifs de la
convention d’objectif
s et de gestion de la branche accidents du travail-
maladies professionnelles
entre l’
État et la Cnam avec ceux du plan sur
la santé au travail, afin de permettre
l’évaluation complète de celui
-ci
(ministères chargés de la sécurité sociale et du travail, Cnam-DRP).
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Chapitre III
Des outils à rationaliser,
des priorités
peu suivies d’effets
Les politiques de prévention en santé au travail recourent à de
multiples outils : obligations et normes, formation, sensibilisation et
assistance aux entreprises, accompagnement, subventions, tarification,
répression. Chacun d’entre eux peut être mieux mobilisé
(I). Dans
l’ensemble, l’évaluation de
s effets des actions menées peine à démontrer
leur efficacité (II). Au surplus, parmi les nombreuses priorités énoncées,
certaines rencontrent des difficultés à se concrétiser (III).
I -
Des
leviers d’action multiples,
qui pourraient être mieux mobilisés
A -
Une réglementation foisonnante et des outils
que les
très petites entreprises peinent à s’approprier
1 -
Une réglementation résultant
pour partie d’arbitrages
de
l’
État entre impératifs économiques et santé au travail
La réglementation en matière de sécurité et santé au travail
d’essence communautaire et nationale (
cf. annexe n° 4) est foisonnante et
son appréhension par les PME peut sembler hors de portée. Sa pierre
angulaire est l’obligation pour l’employeur de préserver la santé des
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COUR DES COMPTES
56
salariés, édictée à l’article L.412
1-1 du code du travail
56
, et précisée par les
principes généraux de prévention issus de la directive européenne n°89/391
du Conseil du 12 juin 1989 repris dans l’article 412
1-2 de ce même code
57
.
Pour certains risques spécifiques (par exemple les risques sanitaires
autour de produits phytosanitaires
dans l’agriculture ou le chrome VI
hexavalent),
l’
État est amené à arbitrer entre différentes priorités.
Les textes réglementaires fixant les
valeurs limites d’exposition
professionnelle sont introduits dans le code du travail
58
après consultation
d
’une
commission du
conseil d’orientation des conditions de travail
. Pour leur
très grande majorité, les
valeurs limites d’exposition professionnelles
sont
transposées des directives européennes dans le droit national en respectant le
délai prescrit, en général de deux ans. Dans des cas plus rares toutefois, le délai
pris par l’
État pour retenir un arbitrage final peut être jugé excessif.
Le décret dit « poussières », un exemple du caractère tardif
de la décision de
l’État
L’A
nses a proposé en 2019 de nouvelles
valeurs limites d’exposition
professionnelle aux poussières dites sans effet spécifique mais pouvant entraîner
une surcharge pulmonaire. Les valeurs en vigueur dataient des années 1980. Un
recours devant le Con
seil d’
État formé par la section transports
d’une organisation
de salariés
pour exiger une réduction de l’exposition aux poussières d
ans les gares
souterraines a conduit
in fine
la direction générale du travail à imposer à compter
du 1
er
juillet 2023 les nouvelles valeurs préconis
ées quatre ans plus tôt par l’Anses
.
Par ailleurs, l
État peut être amené à autoriser des dérogations quand
il estime être en présence
d’
une impasse économique
créée par l’absence
d’autorisation de vente et d’utilisation d’un
e substance nécessaire à
l’activité économique mais potentiellement dangereuse. C’est le cas par
exemple des autorisations temporaires de mise sur le marché de produits
phytosanitaires
59
accordées
, selon le ministère chargé de l’agriculture,
sur
56
«
L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la
santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent : 1° Des actions
de prévention des risques professionnels (..) ; 2° Des actions d'information et de
formation ; 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés
».
57
Notamment, éviter les risques, évaluer les risques qui ne peuvent être évités, adapter
le travail à l’homme, planifier la prévention.
58
Soit par décret e
n Conseil d’État pour les valeurs contraignantes (art. R. 4412
-149 du
code du travail), soit par arrêté pour les valeurs indicatives (art. R. 4412-150 de ce code).
59
Ainsi, selon l’article 53 du règlement 1107/2009 «
… par dérogation …et dans des
circonsta
nces particulières, un État membre peut autoriser, pour une période n’excédant
pas cent vingt jours, la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d’un
usage limité et contrôlé, lorsqu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne
peut
être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables…
». Au cas d’espèce, c’est le ministère
chargé de l’agriculture qui délivre l’autorisation temporaire de mise sur le marché.
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DES OUTILS À RATIONALISER, DES PRIORITÉS
PEU SUIVIES D’EFFET
S
57
la base d’u
ne analyse de risque. Le nombre de dérogations accordées en
France à ce titre a varié, entre 2016 et 2021, entre 69 et 107
60
.
Au total, nombre de valeurs limites
d’exposition professionnelle
sont arrêtées trop tardivement et la pratique des autorisations temporaires
de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques ne respecte pas
l’esprit des textes qui ont prévu de borner dans le temps ces dérogations
61
.
2 -
Un recours aux accords collectifs encouragé
Le choix de privilégier le dialogue social pour faciliter une
adhésion volontaire aux normes applicables conduit à conférer un rôle
important aux accords collectifs. À
titre d’exemple, outre l’Ani
du
9 décembre 2020 déjà cité, on peut citer
l’Ani
du 19 juin 2013 sur la qualité
de vie au travail, ou celui relatif au télétravail du 26 novembre 2020.
La dimension technique de la prévention et de la sécurité au travail
nécessite en effet
d’être adaptée aux filières, aux métiers
et à la taille des
entreprises, et les accords de branche sont un vecteur indispensable. Par
exemple, si les effets négatifs du travail de nuit sur la santé sont connus
62
,
l’organisation du travail propre à limiter les postes de nuit diffère
nécessairement selon les branches professionnelles
63
. Dans certains cas,
l
’obligation de conclure un accord d’entreprise est un outil
de prévention. Ainsi,
dans le cadre du compte pénibilité
, les entreprises d’au moins 50 salariés ou
appartenant à un groupe d’au moins 50 salariés ont
eu
l’obligation de négocier
un accord collectif en faveur de la prévention des effets de l’exposition à
certains risques professionnels ou, à défaut, d’établir un plan d’action.
60
L’examen de la liste de ces autorisations au 20 janvier 2022 montre qu’une
même
substance active (le Métalaxyl-M par exemple) peut bénéficier de plusieurs
autorisations temporaires simultanées ou consécutives lorsqu’elle est contenue dans des
produits phytosanitaires différents et utilisés pour traiter des cultures différentes. De
fait, le Métalaxyl bénéficie d’une ou plusieurs autorisations chaque année. Il en est de
même pour un même produit phytopharmaceutique utilisé successivement pour traiter
des plantes différentes qui s’échelonnent tout au long de l’année.
61
Des dérogation
s d’une autre nature peuvent également être accordées. Ainsi, le chrome VI
ou chrome hexavalent, utilisé notamment dans l’aéronautique, est interdit en principe dans
l’Union européenne sans autorisation spécifique selon le règlement Reach, mais celui
-ci
prévoit aussi la possibilité que des dérogations soient accordées à certains grands groupes et à
leur chaîne de sous-traitance
« si les avantages socio-
économiques de l’utilisation du chrome
VI l’emportent sur les risques
»
. Son utilisation a été autorisée aux sous-
traitants d’un groupe
industriel de l’aéronautique alors qu’il est interdit pour toutes les autres entreprises.
62
Anses,
Rapport relatif à l’évaluation sanitaire des risques sanitaires liés au travail
de nuit
, 2016.
63
La filière du BTP était parvenue le 20 décembre 2011 à un accord collectif national relatif
à la prévention de la pénibilité et à l’amélioration des conditions de travail. L’accord sur la
santé, la sécurité, les conditions et la qualité de vie au travail du 7 février 2022, signé entre
l’UIMM et les organisations syndicales de salariés de la métallurgie, peut également être cité.
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COUR DES COMPTES
58
3 -
Des difficultés d’appropriation
des documents obligatoires
de prévention des risques
Depuis 2001, les employeurs doivent élaborer un document unique
d’exposition aux risques professionnels (Duerp) identifiant les risques
encourus sur le lieu de travail. Ce document doit être actualisé
annuellement (excepté, à compter du 31 mars 2022, pour les TPE de moins
de 11 salariés) et accessible aux salariés. Cette obligation repose sur l’idée
que tous les employeurs, en se confrontant à un inventaire des risques,
réalisent la première étape d’une démarche de prévention qu’il leur
appartient ensuite de poursuivre par des actions concrètes.
Pour autant, selon l’enquête
« Conditions de travail et risques
psychosociaux » de 2016
, malgré l’obligation légale, seuls 45
% des
employeurs avaient alors élaboré ou actualisé un document unique
d’
évaluation des risques professionnels au cours des 12 mois précédant
l’enquête. Parmi les établissements de moins de 10 salariés du secteur
privé, qui représentent les trois quarts des établissements et emploient 17 %
des salariés, seulement 38 %
disposaient d’
un document unique
d’évaluation des risques professionnels
actualisé. Malgré les nombreux
outils disponibles permettant de les assister, de nombreuses PME ne
s’acquittent pas de leur obligation. Le fait même que les données de suivi
soient désormais anciennes sur ce sujet important pose question.
L’obligation d’établir un
document unique d’évaluation des
risques professionnels peut aussi être considérée comme une contrainte
administrative formelle, et ne susciter aucune réflexion ou action concrète
au sein de l’
entreprise. En 2016,
en réponse à l’enquête précitée,
48 % des
employeurs déclarai
ent avoir mis en œuvre au cours des 12 derniers mois
des mesures de prévention des risques physiques, ce taux atteignant 90 %
pour les entreprises de plus de 250 salariés. Les
employeurs n’ayant
entrepris aucune action de prévention dans l’année (52
%) étaient
surreprésentés dans le commerce et dans les « autres services », où les très
petits établissements sont nombreux.
Selon une étude qualitative réalisée pour Cnam-DRP sur la
prévention des chutes de hauteur, bien que 60 % des répondants estiment
que le
document unique d’évaluation des risques professionnels
leur a
permis de s’organiser plus efficacement pour éviter les risques
professionnels, et 57 %
d’améliorer les méthodes et l’organisation du
travail, il est jugé trop dense, trop général, inadapté ; en conséquence, il est
rarement mis à disposition des salariés et ne fait pas l’objet de
communication spécifique au sein de l’entreprise
,
et lorsqu’il l’est, il n’est
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DES OUTILS À RATIONALISER, DES PRIORITÉS
PEU SUIVIES D’EFFET
S
59
pas consulté
64
. De fait, il est
jugé d’autant plus pertinent que l’entreprise a
elle-
même un niveau de maturité élevé (par exemple avec l’identification
d’un responsable de la prévention distinct du dirigeant)
et sa consultation
dépend de ses qualités pédagogiques.
Quant à l
’obligation de disposer, dans les entreprises de plus de
50
salariés, d’un plan annuel de prévention des risques
professionnels et
d’amé
lioration des conditions de travail (Papripact), elle est censée inciter
les entreprises d’une certaine ta
ille à passer d
’un
recensement des risques
à une prévention active. Les attentes sur son contenu ont été précisées par
la loi du 2 août 2021 précitée
65
.
Le plan annuel de prévention des risques professionnels et
d’amélioration des conditions de travail
est soumis au comité social et
économique (CSE) de l’entreprise et l
e procès-verbal de la réunion du
comité consacrée à l'examen du rapport annuel sur la santé, la sécurité et
les conditions de travail et du programme est joint à toute demande
présentée par l'employeur en vue d'obtenir des marchés publics, des
participations publiques, des subventions, des primes de toute nature. Elle
est un préalable à l’attribution des aides des Carsat. Ces obligations
constituent donc un levier en faveur de la prévention.
Étendre aux entreprises de moins de 50 salariés
l’obligation de
disposer d’un
plan annuel de prévention des risques professionnels et
d’amélioration des conditions de travail
pourrait en théorie constituer un
progrès, dans la mesure où ce sont souvent les PME de cette taille qui sont
les plus démunies en termes de santé au travail. Pour autant, une telle
extension a jusqu’ici semblé disproportionnée à leurs moyens.
Une piste de réflexion pourrait consister
, à l’instar de la démarche
Prem
s
66
proposée par l’O
PPBTP aux TPE de moins de 10 salariés, à ce que
les branches fournissent des plans d’action
-type aux entreprises
d’une taille
inférieure à ce seuil,
sous forme de propositions d’actions concrètes
dont la
reprise et l’adaptation par l’entreprise vaudrait re
spect de cette obligation.
64
Une étude menée pour l’OPPBTP par ViaVoice auprès de 1 115 entreprises du
bâtiment indique que, sur 883 entreprises ayant réalisé un Duerp, seules 545 en ont
déduit un plan d’action. Selon cette enquête, un responsable interrogé sur deux estime
que ses salariés ne connaissent pas ce document.
65
Depuis la loi du 2 août 2021, les entreprises de plus de 50 salariés doivent apporter un certain
nombre de précisions
aux mesures de prévention qu’elles planifient dans leur Papripact.
66
«
MonDocUnique Prem’s
» vise la prise en compte des risques majeurs pour
22 métiers du BTP, 5 risques par métier et 3 actions par risque.
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COUR DES COMPTES
60
4 -
Des outils pléthoriques et redondants en libre-service
L’offre
d’outils
(guides,
modèles
de
documents,
outils
méthodologiques, kits de communication) destinés à assister les entreprises
dans leur démarche autonome de prévention est surabondante.
Les nombreux acteurs sont fondés à produire des outils que les
entreprises sont censées utiliser de manière autonome
67
. Mais l’
écosystème de
la prévention conduit chacun d
’entre eux
à faire valoir une approche singulière,
parfois au nom
d’une spécificité géographique plus ou moins réelle
68
, sans
mutualisation ni
diffusion réciproque, alors que les entreprises n’ont pas
nécessairement le temps de consulter plusieurs sources d’information
69
.
D’une manière générale, le recensement des outils
et actions
existants n’est pas systématiquement effectué par les acteurs lorsqu’ils
décident de produire un nouvel outil. Lorsqu’il l’est, par exception, les
résultats sont édifiants.
Le recensement des actions de prévention
des troubles musculo-squelettiques en Provence-Alpes-Côte-
d’Azur
Un recensement effectué en 2018 par l’Observatoire
régional de la
santé Provence-Alpes-Côte-d
Azur, pour le compte de la Dreets, des actions
et outils antérieurs, est édifiant. Il a nécessité la consultation de 25 sites
Internet différents, a identifié 12 structures porteuses de projets concernant
les troubles musculo-squelettiques dans la région ; 69 actions et outils sur la
période 2008-2017, ramenés à 52 après examen approfondi, dont la moitié
spécifique à ces troubles. Sur 40
actions ne comportant qu’une seule
modalité, les principales relèvent de la conception ou de la diffusion d’outils
et messages de sensibilisation (15 actions), de la formation (7 actions), les
actions directes auprès des entreprises ne représentant que 15 actions
(9 actions d’accompagnement méthodologique, 3 actions de financement
d’équipement et 3 de réalisation de diagnostics). L’étude n’a constaté
«
quasiment aucune mesure de l’efficacité des actions
».
67
L’INRS met à disposition sur son site des guide
s, des dépliants, des brochures, des outils
selon les métiers, un outil d’évaluation des risques professionnels adapté à différents secteurs
(Oira
Online Risk Assessment
), Seirich pour l’évaluation du risque chimique. L’Anact fait de
même avec une dominante liée aux ressources humaines. Les caisses de MSA, pour le secteur
agricole, font de même. Certains services de prévention et de santé au travail interentreprises
développent des outils de diagnostic comme Diag-Prev. Les Carsat conçoivent aussi des outils
en partenariat local, sur des thématiques déjà traitées ailleurs dans le réseau.
68
Par exemple, dans la filière de la boulangerie en Poitou-Charentes, pas moins de trois
guides d’élaboration du Duerp sont disponibles.
69
De manière éclairante, un responsable de prévention en entreprise rencontré pendant
l’enquête indiquait ne rechercher que sur le site de sa Carsat d’affiliation les documents
dont il avait besoin.
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DES OUTILS À RATIONALISER, DES PRIORITÉS
PEU SUIVIES D’EFFET
S
61
L’une des explic
ations à cette inflation est aussi que, pour mobiliser
des relais (branches, services de prévention et de santé au travail
interentreprises) sur une action de prévention, la première étape est souvent
la nouvelle
rédaction d’un nouvel outil en commun,
pour
s’assurer de son
appropriation et de sa diffusion par les partenaires.
Selon les opinions recueillies lors de l’enquête
précitée
, l’offre est
généralement jugée de qualité. Toutefois, la satisfaction des usagers sur les
outils mis à disposition est rarement évaluée. En outre, les modalités de
communication ne paraissent pas toujours adaptées au public visé. Si certains
organismes font appel à des professionnels de la communication grand
public, cette démarche n’est pas encore assez répandue et conduit par
fois à
des supports trop complexes pour leur public, par exemple ceux des Aract. Il
conviendrait de mieux distinguer les outils à destination des personnels
chargés de la prévention, de ceux qui visent directement leur public final
70
.
Enfin, i
l n’existe pas au niveau national
de portail renvoyant vers les
outils déjà existants et que pourrait consulter chaque institution de prévention,
chef d’entreprise
ou salarié
71
. Un portail internet national « Travailler mieux »
ayant cette vocation avait été un temps animé par la direction générale du
travail, puis abandonné faute de suivi. Un tel outil semble nécessaire : il
pourrait faciliter le renvoi vers les sites nationaux et locaux existants, chaque
opérateur conservant la responsabilité de ses contenus.
B -
Des leviers à utiliser plus efficacement
1 -
Des subventions sans contrepartie,
propices aux effets d’aubaine
Les contrats de prévention et les subventions prévention TPE
(SPTPE), qui succèdent aux aides financières simplifiées (AFS), sont les
deux dispositifs de soutien financier de la branche AT-MP à des actions de
prévention. Les montants payés ont été de 14,7
M€
en 2018 et de 40,8
M€
en 2019 au titre de la subvention prévention et respectivement de 21,2
M€
et 18,4
M€
au titre des contrats de prévention
72
.
70
Dans le même esprit, la communication en direction des jeunes doit par exemple
adopter leu
rs modes d’information, celle en direction de salariés très peu qualifiés
s’adapter à des locuteurs non français, etc.
71
Des initiatives locales existent, par exemple en Provence-Alpes-Côte-
d’Azur.
72
Les caisses de MSA attribuent également des aides aux entreprises de leur filière
tandis que l’OPPBTP
bonifie des prêts.
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COUR DES COMPTES
62
Si règlementairement, les subventions prévention TPE
s’adressent
à toutes les entreprises employant moins de 50 salariés, elles concernent de
fait les plus petites entreprises puisque 65 %
d’entre elles ont été accordées
à des entreprises de moins de 10 salariés
73
. En réponse à la pandémie de
covid-19, une enveloppe de subventions supplémentaires a été ouverte
pour aider au financement de mesures de prévention spécifiques, qui a
connu un grand succès
74
.
Le contrat de prévention, ouvert aux entreprises de moins de
200 salariés, consiste, pour sa part, en une avance financière en contrepartie
de
l’application
par
l’entreprise
d’un
programme
spécifique
de
prévention
75
. Environ un millier de contrats de prévention ont été conclus
au cours de l’année
2019
76
.
Ainsi, si les contrats de prévention impliquent un véritable
programme de prévention, l
’octroi des
subventions prévention TPE, qui ne
réclament aucun engagement, devrait
faire l’objet
d’un suivi
par les Carsat.
Leur contrepartie ne saurait en outre se limiter à une notoriété accrue de la
Carsat ou de la branche AT-MP.
Par ailleurs
, l’enveloppe budgétaire consacrée à ces programme
s est
consommée très tôt dans l’année
au fil de la demande.
De facto
, à budget
constant, cela ne permet
pas d’assurer
que ce sont les entreprises qui en ont
le plus besoin qui en bénéficient,
à la différence d’un appel à projet.
Enfin, la cible de ces dispositifs fait parfois débat. Certaines
organisations patronales souhaitent
que les plafonds d’effectifs en matière
d’accès aux subventions soient relevés. De manière évidente, la collectivité
ne peut prendre en charge une aide financière au respect d’une obligation
légale que pour des entreprises pour lesquelles l’investisse
ment nécessaire
est hors de portée.
73
Les montants moyens par SPTE en 2019, tous CTN confondus, ont été de 6 394
€.
74
40 000 entreprises concernées, pour un budget de 50
M€, dont
30
M€ engagés au
31 juillet 2020.
75
S’il existe une convention nationale d’objectifs approuvée par un comité technique
national et conclue entre la Cnam et les organisations professionnelles concernées.
76
Plus de 51 % de ces contrats ont été signés avec des entreprises de moins de
30 salariés pour un montant moyen de 33 828
et 43 % en prévention du risque
manutention et, selon la Cnam, avec globalement une orientation sur les priorités
nationales (TMS, risques cancérigènes, mutagènes et reprotoxiques).
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DES OUTILS À RATIONALISER, DES PRIORITÉS
PEU SUIVIES D’EFFET
S
63
En Allemagne et en Italie : des subventions ciblées
Plusieurs organismes européens d’assurance contre les accidents du
travail et les maladies professionnelles mettent en place des incitations à la
prévention des risques
77
. En Allemagne, cinq caisses d’assurance accident
s
(
Berufsgenossenschaften
) sur neuf disposent d’un système de primes
attribuées aux entreprises en fonction de mesures de prévention mises en
œuvre, si elles vont au
-delà des standards minimaux. En 2016, ce dispositif
a bénéficié à 3 000 entreprises, pour un montant de 8
M€
. En Italie, le
budget alloué par l’I
nail (
Istituto nazionale assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro
) aux subventions est de l’ordre de 250
M€
par an ; la
recevabilité des projets d’amélioration est évaluée selon un barème en
points, modulés en fonction de la taille et du secteur des entreprises. 93 %
des bénéficiaires sont des PME.
2 -
Un déficit d’accompagnement malgré des tentatives
d’approche globale
Pour toucher les PME et les entreprises qui ne sont pas
spontanément mobilisées sur les sujets de prévention, une intervention
humaine est nécessaire, non seulement pour
s’assurer que
les subventions
accordées ont des contreparties, mais, surtout, pour assister les entreprises
dans l’utilisation des outils mis à leur disposition, à savoir identifier les
risques, construire la démarche de prévention, mettre en
œuvre
les actions :
sur toutes ces questions, les outils en libre accès ne sont autoportants que
si les entreprises disposent, en interne, d
effectifs formés à cet effet.
Si, en droit, il leur appartient de
s’en assurer
, force est de constater
qu’une PME de quelques salariés
peut être en difficulté. Les effectifs des
Carsat
, de l’
organisme professionnel de prévention du bâtiment et des
travaux publics, limités à quelques centaines de préventeurs, ne peuvent y
suppléer. La mobilisation des services de prévention et de santé au travail
interentreprises, aux effectifs beaucoup plus nombreux, est une autre
solution. Par ailleurs, des entreprises, convaincues de dégager les moyens
financiers nécessaires, font appel à des prestataires externes à titre onéreux.
La qualité de ces prestations est hors du champ de contrôle des pouvoirs
publics. Si certains ont dévelo
ppé une véritable expertise, il n’est pas rare
de trouver, par exemple, une offre de
document unique d’évaluation des
risques professionnels (Duerp) « prérempli ».
77
Eurogip,
Les incitations à la prévention des risques professionnels
, 2018.
Les politiques publiques de prévention en santé au travail dans les entreprises - décembre 2022
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COUR DES COMPTES
64
En tout état de cause, une palette d’outils ne constitue pas une
politique de prévention. Consciente de cet état de fait, la Cnam a construit
depuis plusieurs années des « programmes » sur ses risques prioritaires
(TMS Pros, Risques chimiques Pros, Chutes) ;
l’
organisme professionnel
de prévention du bâtiment et des travaux publics et la mutualité sociale
agricole procèdent de la même manière. Ces programmes sont proposés à
des entreprises ciblées en raison de la sinistralité constatée et du risque
perçu. Si cette approche combinée est judicieuse, elle ne suffit pas à
répondre à l’ensemble des besoins en matière d’accompag
nement.
3 -
Des initiatives à étendre en matière de formation
Une étude récente
78
a montré que dans les deux premières années de
leur vie professionnelle, le risque d’accident du travail était divisé par deux pour
les participants ayant déclaré avoir reçu un enseignement en santé et sécurité au
travail au cours de leur formation initia
le. L’enseignement en santé et sécurité
au travail est une priorité d’action reconnue. Il est intégré à la plupart des
référentiels des diplômes professionnels des secteurs de l’industrie, de la
construction et des services, notamment grâce à un partenariat noué depuis 1993
entre le ministère de l’
éducation nationale et la Cnam
79
. Des efforts significatifs
ont déjà été menés, mais restent à poursuivre pour renforcer la culture de
prévention. La direction générale du travail estime que p
lus d’un million
d’élè
ves et apprentis préparant un
certificat d’aptitude professionnelle (
CAP)
ou un baccalauréat professionnel ont bénéficié d’un enseignement en sécurité
au travail. Pour autant, sa portée s’avère variable d’un métier à l’autre, selon la
place effective donnée à la prévention au sein des modules de formation
80
.
Selon
la
Cnam-DRP
,
sur
l’année
scolaire
2020
-2021,
11 142 élèves et apprentis
81
ont été certifiés en « prévention des risques liés
à l’activité physique
» dans les lycées et centres de formation des
apprentis
82
.
Dans l’enseignement supérieur, plus de 5
000 ingénieurs ont
78
Cf. notamment « Accidents du travail chez les jeunes : la formation initiale en S&ST
joue-t-elle un rôle préventif ? »,
Hygiène et sécurité du travail
n° 252, INRS, juin 2018.
79
Cette coopération fait l’objet d’une déclinai
son locale par le biais de conventions
régionales entre les Carsat
et les rectorats, avec financement d’actions par la branche.
80
Pour certains d’entre eux (métiers du pressing, plâtriers, couvreurs), la prévention
s’articule autour de risques communs à tous les secteurs professionnels. Dans d’autres
modules (coiffeurs), la prévention porte plus précisément sur l’identification et l
e repérage
des risques professionnels ainsi que sur une sélection de mesures de prévention.
81
À
ces chiffres s’ajoutent
76 276 élèves et apprentis certifiés « Sauveteurs secouristes
du travail » sur un périmètre plus large que la santé au travail.
82
En 2021, selon la Dares, 710 000 apprentis ont
signé un contrat d’apprentissage dans
le secteur privé et 21 000 dans le secteur public.
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DES OUTILS À RATIONALISER, DES PRIORITÉS
PEU SUIVIES D’EFFET
S
65
suivi un cursus en prévention des risques professionnels au sein de
23 établissements impliqués dans cet enseignement
83
. Ces effectifs restent
faibles, alors que l’offre d’appui existe
84
.
Pour le régime agricole, le ministère de l’agriculture a reconduit,
en 2018, la convention-cadre le liant à la direction générale du travail et à
la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) pour
l’intégration de la formation de la santé
et de la sécurité au travail dans
l’enseignement agricole
et d
’autres
initiatives sectorielles sont également
conduites
85
. L
’enjeu est désormais celui du périmètre et de la qualité. Ces
formations initiales pourraient voir leur contenu précisé
à partir d’un
cahier
des charges défini plus fréquemment en lien avec chacune des branches
professionnelles concernées afin que les formations dispensées en milieu
scolaire répondent bien à la réalité des risques en entreprise.
S’agissant de la formation en santé
et en sécurité au travail en cours
de carrière, la branche AT-
MP s’est engagée depuis 2011 dans un processus
consistant à habiliter des structures extérieures, organismes de formation ou
entreprises, chargées
de la mise en œuvre des formations en prévention de
s
risques professionnels
86
et à certifier des formateurs. Au 30 juin 2021,
8 415
structures étaient habilitées par l’INRS et la branche et plus de
20 000 formateurs étaient certifiés. Depuis 2014, un million de salariés sont
formés chaque année aux questions de santé et sécurité au travail par ces
dispositifs démultipliés et quelque 25 000 personnes par an bénéficient des
supports d’auto
-
formation produits par l’INRS.
Enfin, la loi du 2 août 2021 déjà citée a instauré, au plus tard à
compter du 1
er
octobre 2022, un passeport de prévention dans lequel
l’employeur
devra renseigner les attestations, certificats et diplômes
obtenus par un travailleur dans le cadre des formations relatives à la santé
et la sécurité au travail dispensée à son initiative. Ce passeport de
prévention sera accessible à partir d’avril 2023.
83
Dans le cadre de la COG 2018-2022, les caisses régionales ont été invitées à mobiliser
les écoles d’ingénieurs et les écoles
de management.
84
Le dispositif «
TutoPrév’
» de l’INRS repose sur un livret «
accueil » couvrant
sept
secteurs d’activité (logistique, réparation automobile, transport routier de
marchandise, hôtellerie-restauration
etc.
), permettant de tester la capacité
d’un nouvel
embauché à identifier les risques et à proposer des préconisations de prévention et un
livret « pédagogie » composé de ressources pédagogiques.
85
Le 24 novembre 2021, le comité de concertation et de coordination de l'apprentissage
du
BTP et l’
OPPBTP ont reconduit une convention pour quatre ans.
86
En 2022, 11 dispositifs sont concernés : sauvetage secourisme du travail, prévention
des risques liés à l'activité physique, aide et soin à domicile, amiante sous-section 4,
risques psychosociaux, TMS, hébergement et accueil des personnes âgées, transport
routier de voyageurs et de marchandises, échafaudage roulant - échafaudage de pied,
évaluation des risques professionnels des salariés désignés compétents (en matière de
prévention) et interventions en espace confiné.
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COUR DES COMPTES
66
4 -
Une utilisation insuffisante de la tarification du risque AT-MP
La Cour a déjà souligné dans ses travaux que la tarification du risque
AT-MP joue un rôle insuffisamment incitatif
87
. Si la sinistralité est bien prise
en compte dans le calcul de la cotisation de base, les mécanismes de calcul
font en sorte de mutualiser en réalité une trop grande partie de ce risque.
En effet, des secteurs particulièrement accidentogènes (secteur du BTP)
ou d’autres
aux effectifs en fort développement (services à la personne),
continuent à bénéficier de modes de tarification dérogatoires, mutualisant
excessivement le risque et pouvant ainsi déresponsabiliser les employeurs. De
plus, la Cnam a certes la possibilité de majorer les cotisations des entreprises
qui, après injonction, n’ont pas pris les mesures de prévention nécessaires à la
réduction d
un risque avéré supérieur à celui de leur filière,
qu’elles font peser
sur leurs salariés. La majoration du taux net de cotisation peut atteindre 25 %,
50 %, voire 200 % du taux de cotisation et sa durée peut varier de quelques
jours à plusieurs années
88
. Le recours aux majorations est toutefois utilisé avec
parcimonie : les 865 majorations avec effet sur tout ou partie de 2019 ont
représenté 11,5
M€
, soit un volume tout à fait négligeable rapporté au montant
des recettes de la branche de la même année, qui dépassait 14
Md€
. Il intervient
lui-même après une utilisation très modérée des injonctions : les Carsat y
recourent dans quelques dizaines de cas par an, tous motifs confondus.
En sens inverse, la cotisation AT-MP peut être réduite par la caisse
régionale sous certaines conditions : effort de prévention, mesures pour
diminuer la fréquence et la gravité des accidents du travail, etc. Un dispositif
analogue existe pour la réduction de la majoration forfaitaire relative aux
accidents de trajet. En 2019, 797 ristournes accordées ont eu un impact
financier de 9,5
M€
89
. Ces montants sont ici encore très faibles. Les Carsat
préfèrent
l’usage des subventions à celui des ristournes dont le bénéfice est
décalé dans le temps. Or, ces mécanismes de modulation sont utiles mais leur
utilisation est largement insuffisante pour avoir une portée effective.
Les Carsat font part de leur inconfort à adopter une posture
répressive,
au motif qu’elles perdraient dans ce
cas la confiance de
l’entreprise. Pour autant, il n’est plus question de nouer une relation de
confiance avec une entreprise dont la mauvaise volonté est avérée. Dans ce
cadre, la direction de la sécurité sociale et la Cnam envisagent dans la
prochaine
convention d’objectifs et de gestion
2023-2027 une plus grande
individualisation du risque dans les secteurs jugés prioritaires.
87
Cf. Cour des comptes, chapitre sur « La tarification des accidents du travail et
maladies professionnelles »,
Rapport annuel sur l’exécution des lois de
financement de
la sécurité sociale
, 2018.
88
Cf. loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, arrêté du 9 décembre 2010,
et circulaire ministérielle du 18 janvier 2011 : la majoration est au minimum de 25 %
de la cotisation initiale, et le montant minimal de la cotisation supplémentaire fixé à
25 % pendant trois mois avec un minimum de 1 000
.
89
Ces ristournes ont concerné le trajet (704 cas pour un montant de 9,3
M€)
, et
l’organisation du travail (
93 cas pour un montant de 230 000
€)
.
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PEU SUIVIES D’EFFET
S
67
5 -
U
ne intervention de l’inspecti
on du travail à mieux articuler
avec la prévention
Les inspecteurs du travail ont longtemps effectué leurs interventions
de manière très autonome, sans que des cibles leur soient fixées. Le plan
pluriannuel 2020-2022 constitue un progrès en prévoyant que 50 % des
300 000 actions attendues doivent être consacrées à des priorités nationales.
Deux d’entre elles concernent la prévention des accidents du travail
: les
chutes de hauteur et l’amiante
, la troisième étant un enjeu de santé publique
pouvant avoir des implications en santé au travail (risque Seveso). Les
contrôles liés à la protection des salariés face au risque de la covid-19 ont été
ajoutés en cours de déploiement du plan et ont fortement mobilisé les
inspecteurs du travail, comme
la Cour l’a
déjà relevé
90
.
Le choix et le nombre limité de ces priorités sont adaptés aux
interventions des inspecteurs du travail fondées sur des constats et
concernant prioritairement les risques de chutes de hauteur
91
. Ces
interventions ont ciblé des établissements appartenant au secteur de la
construction (48 %
des interventions) et de l’industrie manufacturière (8,1
%
des interventions). En 2020, hors actions liées à la pandémie, 66 % des
quelque 78 870 actions des inspecteurs du travail, dont 58 374 contrôles, ont
concerné des TPE. En 2021, cette proportion est stable
92
.
Plusieurs pistes de progrès font l’objet de travaux au sein de la
direction générale du travail pour mieux cibler les entreprises à contrôler
et les secteurs devant faire l’objet d’une attentio
n particulière.
L
e réseau dispose d’informations étendues sur les accidents du
travail : données bimensuelles des Dreets, enquêtes sur chaque accident
grave, informations issues de
l’activité des inspecteurs
du travail,
possibilité de réaliser des extractions
dans l’outil
de suivi de l’activité des
inspecteurs du travail,
Wiki
T
. Ce
s flux d’informations ne sont
cependant
pas conçus à ce stade pour permettre une exploitation statistique aisée.
90
Cf. Cour des comptes,
Préserver l’emploi
: le ministère du travail face à la
crise sanitaire
, rapport public thématique, juillet 2021.
91
Les inspecteurs du travail interviennent aussi sur de multiples problématiques de
santé au travail.
92
C
es données se rapportent au nombre total d’interventions sans que la part des TPE
concernées par les contrôles en matière de santé et sécurité au travail soit précisée.
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68
Si la direction générale du travail indique
qu’il
lui a
d’ores et déjà
été possible de mobiliser le réseau sur des thématiques émergentes
93
, le
ciblage des entreprises contrôlées reste établi sur la base de la perception
locale
des
enquêteurs
ou
des
signalements
de
préventeurs
ou
d’organisations syndicales. Ce p
rocessus assez artisanal devrait
à l’avenir
se fonder sur un outil informatique permettant de consulter les données
générales
d’accidents du travail
. Cet outil est en cours de conception et
devrait permettre aux services
d’inspection du travail
de connaître
l
accidentologie dans leur territoire ou
secteur d’activité,
et ainsi
d’
agir en
conséquence : sensibilisation auprès des branches ou des organisations
professionnelles, contrôle d’un secteur d’activité, d’un groupe, d’une
entreprise, voire d’un établissement. L’outil pourrait aussi contenir une
fonction d’analyse prédictive
,
s’enrichir de bases tierces et être consultable
par certains partenaires.
Cette évolution est indispensable, même si
l’information
relative
aux accidents est en réalité déjà disponible en grande partie à la Cnam, sur
le périmètre du régime général et à la mutualité sociale agricole (MSA)
pour le régime agricole. Le projet actuel va conduire dans les faits à
entériner la redondance d
es outils statistiques d’exploitation des don
nées
sur les sinistres notamment entre la Cnam
et l’inspection du travail
, là où
il aurait été préférable d’enrichir les outils existants et de les partager
94
.
93
Dans les domaines suivants : risques liés à certaines bennes basculantes, travaux de cordistes,
plateformes élévatrices mobiles de personnes, tapis roulant de montagne (la direction générale
du travail a engagé avec les professionnels du secteur le chantier de la remise à niveau de
l
’ensemble des appareils du parc des massifs montagneux sur le territoire et produit une
nouvelle version de la norme harmonisée), prévention du risque lié à l’hyperbarie.
94
Dans le même esprit, l’inspection du travail n’a pas accès aux données de l’enquête
Sumer qui permettraient, par exemple, d’identifier par croisement des entreprises ne
déclarant pas leurs salariés soumis à des facteurs de pénibilité.
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DES OUTILS À RATIONALISER, DES PRIORITÉS
PEU SUIVIES D’EFFET
S
69
La jurisprudence de la Cour de cassation
Outre le contrôle de l’inspection du travail, les emp
loyeurs sont
fortement incités au respect de leurs obligations en matière de santé au
travail par la perspective de sanctions judiciaires.
Des sanctions pénales peuvent être prononcées au titre du code du travail
ou, à défaut,
au titre d’une obligation plus générale du
c
ode pénal. L’échelle des
sanctions prend en compte la nature de l’infraction (simple imprudence ou
violation délibérée) et la gravité de l’atteinte physique à la victime (de l’atteinte à
l’intégrité sans incapacité à l’homicide involontaire)
95
. La mise en danger de la
vie d’autrui
96
, sans pour autant qu’un sinistre soit constaté,
peut également être
poursuivie pénalement. Les employeurs sont aussi attentifs au risque que leur soit
reprochée une faute inexcusable
97
les conduisant à indemniser la victime.
Cette crainte conduit parfois à une stratégie des employeurs visant à
pouvoir démontrer que des exigences procédurales ont été respectées, par
exemple en mobilisant les services de prévention et de santé au travail
interentreprises essentiellement sur les visites médicales
. C’est une
réponse
à la qualification
d’obligation de résultat donné
e
par le juge à l’obligation
de prévention édictée par
l’article
L. 4121-1 du code du travail de «
prendre
les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé
physique et mentale des travailleurs
», depuis les arrêts concernant
l’amiante en 2002.
Toutefois, en 2015, la chambre sociale de la Cour de
cassation a semblé considérer que cette obligation de résultat
s’app
arentait
à une
forme d’
obligation de moyens renforcés
, puisqu’elle
est satisfaite si
l’employeur justifi
e avoir pris toutes les mesures de prévention attendues
98
.
En 2019, les c
onseils de prud’hommes
ont été saisis au total de 691 affaires
relatives à l’exp
osition à un risque professionnel et les tribunaux de grande
instance de 30 demandes tendant à faire ordonner une mesure préventive
visant à éviter la
réalisation d’un risque professionnel
.
95
Les sanctions encourues en cas d’homicide involontaire par violation manifestement
délibérée sont de
cinq ans d’emprisonnement et 75
000 euros d’amende.
96
Constitue une infraction pénale le fait d’exposer directement une personne à un risque
immédiat de mort ou de blessures risquant d’entraîner une mutilation ou une infirmité
permanente. Ce délit de mise en danger de la personne est constitué par une violation
délibérée des règles d’hygiène ou de sécurité. Il est passible d’une peine d’un an
d’emprisonnement et d’une amende de 15
000
€.
97
Le régime de la faute inexcusable de l'employeur est fixé par les articles L452-1 et
suivants du code de la sécurité sociale. Son périmètre résulte notamment d'arrêts rendus
le 28 février 2002 en matière de maladie professionnelle dues à l'amiante.
98
La jurisprudence a également précisé plusieurs dispositions ou modalité
s d’exercice de
droit, en matière de risques psycho-
sociaux et d’étendue de la responsabilité de l’employeur
pour harcèlement moral, de protection des salariés intérimaires, du contrôle des accords
collectifs produisant des effets sur la sécurité et la san
té, de l’exercice du droit d’alerte des
salariés et a consacré la création du préjudice d’anxiété. Ce dernier a été reconnu en 2010
dans le cadre de l’amiante, reconnu applicable à d’autres risques en 2019 (benzène)
et précisé
par cinq arrêts du 13 octobre 2021
: l’exposition n’est pas suffisante, il faut que soit reconnu
un état risquant d’aboutir à la reconnaissance d’une maladie professionnelle.
Les politiques publiques de prévention en santé au travail dans les entreprises - décembre 2022
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COUR DES COMPTES
70
II -
Une démonstration nécessaire des gains
attendus de la prévention
A -
Des travaux encore non conclusifs
sur l’intérêt
économique de la prévention
pour l’entreprise
Il est évidemment réducteur, et même inapproprié, d’analyser l’intérêt
de la prévention en termes purement économiques. Au-delà de leurs
répercussions pour les entreprises et pour les comptes sociaux, les sinistres ont
avant tout un effet sur des personnes : leur bien-être, leur santé, leur qualité de
vie, leurs modalités d’existence, voire leur existence
-même. Pour autant, force
est de constater que la perspective de ces atteintes aux travailleurs ne suffit pas
toujours à déclencher les actions de prévention nécessaires.
Pour convaincre les employeurs, des raisonnements de nature
économique, du point de vue des coûts et des bénéfices pour l’entreprise
(et non plus pour le système de protection sociale, ni pour la collectivité
sociale dans son ensemble), sont désormais déployés, mais ils sont encore
embryonnaires. En 2013, une étude pionnière avait avancé le chiffre d’un
rendement de 2,2
économisés pour 1
investi, mais avec un certain
nombre de limites méthodologiques assumées
99
. En 2018, l’INRS indiquait
que 149 études coûts-bénéfices de la prévention avaient pu être recensées
depuis 2007 au niveau international, dont 96 % établissaient que les
bénéfices étaient supérieurs aux coûts. Les travaux théoriques soulignent
que la mise en place d’une véritable démarche de prévention induit un
rapport différent entre l’entreprise et ses salariés, plus favorable au
développement du capital humain et
in fine
de la performance.
À
partir de 2018, l’INRS lui
-même a entamé des travaux en plusieurs
étapes, qui
n’ont pas encore fourni de résultats
100
. L’
organisme professionnel
de prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP) a également
beaucoup investi dans cette thématique depuis 2010 et développé une
méthodologie propre ; il
disposait dès 2018 d’un retour d’expériences sur
250 cas lui permettant, sous certaines hypothèses, de conclure à un rendement
consolidé de 2,34
économisés par l’entreprise pour
1
investi, le rendement
provenant en bonne partie du fait que l’investissement dans l’amélioration de
l’environnement de travail permet aussi des gains de productivité.
99
D. Bräunig, T. Kohstall,
Rendement de la prévention : calcul du ratio coût-bénéfices
de l’investissement dan
s la sécurité et la santé en entreprise
, AISS, 2011-2013.
100
Au-
delà des études théoriques, l’INRS
publie des exemples pratiques, tels que le cas
d’un projet d’achat de lits motorisés pour le groupe hospitalier Saint
-Joseph, dont la
rentabilité a été établie
ex ante
par l’hôpital notamment sur la base d’une estim
ation des
indemnités journalières évitées.
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DES OUTILS À RATIONALISER, DES PRIORITÉS
PEU SUIVIES D’EFFET
S
71
De fait, les résultats avancés restent très dépendants des
hypothèses retenues. Ainsi, en 2020, si la
direction de l’animation de la
recherche, des études et des statistiques (Dares) a bien mis en évidence une
corrélation très positive entre la prévention et la performance économique
des entreprises en France, elle prend soin de préciser que «
l’ordre
de
grandeur obtenu, les connaissances accumulées sur le terrain ainsi que les
problèmes méthodologiques rencontrés excluent de conclure de cette
corrélation l’existence d’une causalité
»
101
.
B -
Une robustesse des travaux d’évaluation
à conforter
pour pouvoir mesurer
l’efficacité des mesures
de prévention
La Cour avait formulé, dans ses travaux antérieurs, le vœu d’une
évaluation plus systématique des mesures prises en matière de prévention
des risques professionnels, notamment vis-à-vis de la Cnam. Cette
exigence a été reprise dès la
convention d’objectifs et de gestion (
COG)
2014-
2017, qui comprenait explicitement un engagement d’évaluer
davantage les actions, et plusieurs travaux ont été entrepris en ce sens par
la caisse, principalement au cours
de l’année 2018.
En premier lieu, l’exercice d’évaluation des quatre programmes
prioritaires de la Cnam sur 2014-
2017 s’est rarement aventuré dans le domaine
de l’évaluation de l’impact sur la sinistralité. Ces travaux se sont souvent
concentrés sur les d
ifficultés de mise en œuvre e
t des retours qualitatifs
102
. Si
les aspects qualitatifs de ces évaluations ne sont pas sans intérêt, l
’enjeu
principal de ces études en termes de politiques publiques réside pourtant bien
dans l’évaluation de l’
impact des dispos
itifs mis en œuvre dans les entreprises
bénéficiaires sur leur sinistralité
, à l’instar du programme national TMS Pros
103
101
«
La relation entre prévention et performance peut s’expliquer par d’autres facteurs, tels que
la qualité du management, la qualité de la production, le c
limat social, l’engagement des salariés
ou l’image de l’entreprise. Malheureusement, nous ne sommes pas en mesure d’examiner ces
différents mécanismes. Il est également possible que les entreprises les moins performantes
soient tout simplement moins impliq
uées dans le développement de la prévention, d’où la forte
relation positive observée dans cette étude
».
Document d’études
n° 238, août 2020.
102
S’agissant du programme
« risques chimiques et cancers », il est noté que la durée
du programme est trop courte pour évaluer l’impact du programme sur la sinistralité
;
pour le programme concernant les chutes, cette analyse a été retirée
de l’étude.
103
Selon un sondage par auto-
évaluation mené auprès des responsables d’entre
prises et
des salariés, la démarche TMS Pros aurait, dans la très grande majorité des entreprises
(plus de 90 %), effectivement permis de réduire les risques. La Cnam estime que les
entreprises adhérentes depuis 2014 ont vu leur sinistralité en troubles musculo-
squelettiques diminuer de plus de 16 %, alors que la tendance naturelle de diminution
de ce risque pour l'ensemble des entreprises se situe autour des 8 % sur la même période.
En revanche, le cabinet mandaté note que «
l’analyse de la sinistralité de
s entreprises
de la cible ne permet pas d’identifier d’effets massifs du programme à ce stade
».
Les politiques publiques de prévention en santé au travail dans les entreprises - décembre 2022
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COUR DES COMPTES
72
Or, les questions méthodologiques s’avèrent centrales dans la mise
en œuvre des évaluations dans ce domaine et ne sont pas entièrement
maîtrisées. Ainsi, la plupart des travaux menés consistent à comparer la
sinistralité observée dans les entreprises bénéficiaires du dispositif évalué
par rapport à celle qui prévaut dans les entreprises qui n’en ont pas
bénéficié. Mais cette méthode, utilisée notamment par la Cnam et par
l’organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics
(OPPBTP), ne donne pas de résultats robustes, car elle ne garantit pas
l’identité des caractéristiques des entreprises des deux groupes
104
.
La démarche
d’évaluation
reste à améliorer
105
de manière à mieux
sélectionner les actions
méritant d’être financées
.
III -
Certaines priorités peinent à se concrétiser
A -
Un ciblage des entreprises par la branche AT-MP
à affiner
La mission des Carsat consistant à prévenir les risques professionnels
et à assurer la santé et la sécurité au travail est structurée au sein des contrats
pluriannuels de gestion (CPG) autour des trois programmes prioritaires
nationaux précités (TMS Pros, Risque chimique Pros et Chutes),
et d’un ou
plusieurs programmes régionaux qui peuvent compléter une priorité nationale.
Cela soulève trois problématiques : le choix des critères de ciblage,
l’articulation d’une logique de sinistralité, d’une logique de filières et d’une
logique géographique, la part du volontariat des entreprises dans la sélection.
104
À titre d’exemple, dans son analyse de l’impact des aides financières simplifiées, la Cnam
observe qu’entre l’année N de versement de l’aide et l’année N
+
2, l’indice de fréquence des
accidents du travail dans les entreprises aidées passe de 70 à environ 62, soit une baisse d’environ
11
%. Dans le même temps, l’indice de fréquence des accidents de l’ensemble des entreprises de
moins de 50 salariés enregistre une baisse limitée à 3 %. Pour les contrats de prévention, elle
n’observe pas de différence entre l’évolution du nombre d’accidents dans les entreprises
bénéficiaires et non bénéficiaires. Dans tous les cas, les entreprises aidées et non aidées n’étant
pas comparables par leurs caractéristiques, aucune conclusion ne peut être tirée de ces travaux.
105
Pour progresser, il serait nécessaire de prévoir, d’une part, un protocole qui, à défaut
de tirer de manière aléatoire les bénéficiaires d’un programme parmi l’ensemble de la
population, identifie un groupe d’entreprises volontaires pour suivre un tel programme et
n’en retienne qu’une partie, de manière purement aléatoire, pour y entrer dans les faits,
l’autre partie devenant le groupe témoin, et, d’autre part,
prenne la précaution, pour
constituer le groupe témoin, d’écarter
a posteriori
les entreprises qui auraient adopté une
autre démarche en faveur de la santé au travail pendant la période d’observation.
Les politiques publiques de prévention en santé au travail dans les entreprises - décembre 2022
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DES OUTILS À RATIONALISER, DES PRIORITÉS
PEU SUIVIES D’EFFET
S
73
L’activité des
Carsat est principalement déterminée par la mise en
œuvre des grands
programmes nationaux
106
, pour lesquels une liste
d’entreprises ciblées est déterminée par la
Cnam-DRP à partir de critères
fondés sur la valeur du risque et sur la sinistralité, et dans les faits,
principalement sur cette dernière. La sinistralité présente une limite
significative :
elle est peu adaptée à l’identification des PME où le risque
est élevé car, même dans des conditions dangereuses, un sinistre peut fort
heureusement
ne pas s’être matérialisé dans le passé.
De plus, la
mesure de l’impact des sinistres repose de manière trop
étroite sur les seuls coûts supportés par la branche AT-MP. Des indicateurs
plus complets devraient être utilisés,
à l’instar des
indemnités journalières,
ou des données
d’absentéisme
et de
turnover
. En outre, le travail de ciblage
des entreprises à accompagner en prévention face aux maladies
professionnelles pourrait être beaucoup plus pertinent si la Cnam avait accès
aux données de carrière des assurés détenues par
l’assurance
vieillesse, avec
l’identification des employeurs antérieurs de chaque salarié
. Il pourrait aussi
être pertinent de tenir compte de la dynamique d’effectifs dans laquelle se
trouve l’entreprise, certaines études montrant
que les accidents du travail se
multiplient dans les phases de croissance rapide des PME.
Ensuite, l
’approche
de la sinistralité par filière, relativement peu
présente
jusqu’en
2017,
s’est trouvée renforcée à compter de la
convention
d’objectifs et de gestion (COG)
2018-2022, mais demeure très décentralisée.
S’agissant de TMS Pros, la problématique de filière n’
a guère été prise en
compte dans la démarche nationale. Sur le risque chimique, la Cnam-DRP a
identifié avec les caisses les secteurs les plus souvent mentionnés
107
, et
intégré les filières concernées
dans l’approche national
e, dans une certaine
mesure. Les avantages de ce processus, qui permet de mobiliser les branches
professionnelles en donnant du sens à l’action,
plaident pour son extension,
ces synergies bénéficiant localement aux entreprises concernées. La Cnam
précise que les travaux d'élaboration de la
convention d’objectifs et de
gestion (COG) AT-MP 2023-2027 devraient renforcer cette approche infra-
sectorielle notamment dans des secteurs particulièrement sinistrés comme
ceux du BTP, l'aide et soins à la personne et l'intérim.
En dernier lieu, les actions sont
d’abord
menées auprès des seules
entreprises ou branches d’activité qui acceptent la démarche.
La méthode
106
Elles peuvent aussi mettre en œuvre des programmes ré
gionaux, dont le ciblage est le
résultat d’une évaluation par les Carsat des critères de sinistralité ou d’exposition. Les
partenaires sociaux sont alors associés aux choix de l’action et au ciblage des entreprises.
107
Il s’agissait des cinq secteurs suivan
ts : BTP, menuiserie, mécanique et usinage,
soins et analyses, ateliers de réparation et centres de contrôle automobile.
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de sélection des entreprises contactées par les Carsat facilite ce biais
108
. Il
est donc possible d’atteindre l’objectif
quantitatif demandé sans avoir à
exercer une forte pression sur des entreprises non volontaires
109
.
Certes,
face à une entreprise réticente à l’entrée dans un programme, le
préventeur peut en théorie multiplier les visites et user de la menace de
l’injonction ou de la
majoration de tarification. Cette stratégie
n’est pas
celle
suivie par les équipes pour atteindre leurs objectifs, car elle est la plus difficile.
Les effectifs de préventeurs les conduisent en outre à concentrer naturellement
leurs éventuels efforts de co
ntrainte sur les entreprises d’une certaine taille
.
Au final, le très faible recours aux injonctions et majorations de
cotisations, déjà évoqué, permet à une minorité
substantielle d’entreprise
s
particulièrement sinistrées de demeurer en dehors de toute politique, incitative
ou répressive. Des échanges spécifiques avec
l’inspection du travail
, portant
notamment sur ces entreprises non volontaires permettraient de réduire ce
hiatus. Cette possibilité existe
110
mais n’est
utilisée que très rarement, certaines
Carsat
l’excluant même par principe.
Une coopération plus étroite des acteurs
institutionnels face aux entreprises non volontaires doit être recherchée.
B -
Des priorités opérationnelles parfois
trop peu suivies
d’effets
1 -
Un budget public de prévention limité au regard
des montants de réparation
Dès le troisième plan santé au travail (PST 3), un « renversement
de perspective » a été revendiqué en faveur de la prévention plutôt que de
la réparation
111
. Cette orientation a été confirmée par le quatrième plan
santé au travail (PST 4), mais la réalité des budgets consacrés par les
108
S’agissant de TMS Pros, la Cnam
-
DRP fournit aux Carsat la moitié de l’échantillon
d’environ 8
000
entreprises qu’elles devront conta
cter, et parmi celles-ci les Carsat
peuvent
in fine
en éliminer 20 %
. L’évaluation externe menée sur la mise en œuvre de ce
programme sur 2014-2017 montre que les Carsat présentaient le programme de manière
très diverse aux entreprises, entre obligation et
simple proposition d’accompagnement.
109
À la Carsat Centre-Val-de-Loire, une action du programme TMS Pros en direction du
secteur de la viticulture a été suspendue par absence d’entreprises volontaires identifiées par
les syndicats des viticulteurs. La Carsat Sud-Est, désignée pour copiloter nationalement, avec
la Cnam, un ensemble d’expérimentations régionales sectorielles sur le risque routier, dans
le cadre de la COG 2018-2022, a précisé que le volontariat des entreprises était au nombre
des critères retenus pour déterminer la sélection des entreprises.
110
La convention prévoyant le partage d’information entre les Dreets et les Carsat en
application de l’article R. 8112
-6 du code du travail pourrait préciser ce point.
111
Au sein de la prévention, ce plan a en outre mis en avant la prévention dite primaire,
celle, selon la classification établie par l’OMS, qui vise à soustraire purement et
simplement le salarié au risque, non pas seulement à protéger le salarié d’un risque
encore présent (prévention dite secondaire).
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administrations publiques ne valide pas ce renversement. En effet, des
travaux menés à l’occasion du rapport Lecocq en 2018 ont p
u établir que
le budget public consacré à la prévention était de l’ordre de 2
Md€
(hors
régime agricole qui représente environ 122
M€
), sans évolution
significative depuis lors, hors dispositifs
ad hoc
de la crise sanitaire.
Le budget public consacré à la prévention en santé au travail
Les 2
Md€
évoqués dans le rapport Lecoq se décomposent de la manière
suivante.
S’agissant des services inter
-entreprises de santé au travail, la
cotisation des entreprises adhérentes équivaut à près de 1,6
Md€
. La part des
actions de prévention de la branche des AT-MP en 2016 était de 341
M€
,
répartis ainsi : 186
M€
pour le fonctionnement des Carsat, 83,5
M€
pour l’INRS
(soit 98 %
du budget total de l’organisme), 1,3
M€
pour Eurogip (soit environ
de 85 %
du budget de l’organisme), 50
M€
d’aides financières aux TPE et PME,
14
M€
de ristournes. Le financement par l’État de l’Anact et du budget santé au
travail des agences sanitaires (Anses, Santé publique France) représente 26
M€
.
La dotation pour le Fonds
pour l’amélioration des conditions de travail (Fact)
est de 2
M€
. Les ressources des Aract (issues des Dreets, des régions et des
ressources propres), déduction faite de la part financée par l’Anact, sont de
17,3
M€. Le budget de l’OPPBTP est de l’ordre de
40
M€
.
Si les budgets privés sont vraisemblablement conséquents, notamment
dans les grandes entreprises, il n’en existe aucune estimation agrégée.
2 -
Les enjeux du vieillissement actif ne sont pas suffisamment
pris en compte
a)
La prévention de l’usure profes
sionnelle est encore peu développée
Les salariés que leur domaine d’activité a exposés à des fonctions
pénibles, qu’elles soient reconnues en tant que telles ou non au titre de la
pénibilité, peuvent se trouver progressivement incités à cesser leur activité
professionnelle, ou à devoir chercher à se reconvertir au sein de l’entreprise
ou en-
dehors, sans nécessairement que leur situation relève de l’inaptitude
au sens médical ou de la maladie professionnelle incapacitante
112
.
La notion d’usure professionnelle
, définie comme un processus
d’altération de la santé qui s’inscrit dans la durée et qui résulte d’une
exposition prolongée à des contraintes de travail en rend compte, mais elle
ne donne encore lieu qu’à des actions limitées
et essentiellement lorsque le
112
Des travaux de l’INRS relèvent ainsi que les
conditions de travail difficiles sont
corrélées aux fins de vie professionnelle précoces.
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risque de désinsertion professionnelle est déjà avéré
113
. L'article L. 6321-1
du code du travail dispose désormais que l'employeur doit assurer
l'adaptation des salariés à leur poste, mais également veiller au maintien de
leur capacité à occuper un emploi. Cependant
peu d’entreprises considèrent
dans les faits que leur responsabilité inclut aussi celle de faire évoluer
progressivement en leur sein les travailleurs seniors vers des métiers moins
exposés, de manière préventive.
Les pistes d’action
, identifiées notamment dans certains travaux de
l’INRS ou de l’agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail
(Anact),
concernent souvent l’organisation
concrète du travail, par exemple,
négocier le droit au dépostage dans un accord de groupe pour les plus de 50
ans ou réinternaliser en journée des tâches de nuit
dont l’intérêt économique
ou la nécessité ne sont pas clairement établis. Un appel à projets a été lancé
en 2021 par le Fonds pour l'amélioration des conditions de travail (Fact),
avec pour objectif de soutenir des démarches innovantes de prévention de la
désinsertion professionnelle des seniors. La démarche demeure à ce stade
exploratoire et les employeurs restent peu sensibilisés à cette dimension.
Au regard
de ces constats, il pourrait être utile d’i
dentifier les
bonnes pratiques en matière de prévention de l’usure professionnelle et
d’en
faciliter leur extension par voie d’accord collectif.
b)
Le compte professionnel de prévention, un dispositif sans ambition
et non contrôlé
Le compte professionnel de prévention (C2P) est entré en vigueur
le 1
er
janvier 2015
114
autour du concept de pénibilité, qui est l’une des
dimensions de l’usure professionnelle
mais ne se confond pas avec elle.
Six
115
facteurs de risques professionnels sont désormais pris en
compte au titre du compte professionnel de prévention (C2P) : le travail de
nuit, le travail en équipes successives alternantes, le travail répétitif, les
températures extrêmes, les activités exercées en milieu hyperbare et le
113
Le sujet de la désinsertion professionnelle se focalise surtout sur les cas déjà avérés
d’arrêts maladie prolongés, et s’intéresse au retour dans l’emploi du salarié ou à son
maintien dans l’emploi en cas de handicap reconnu ou de maladie évolutive.
114
Après avoir été institué par la loi n° 2014-
40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir
et la justice du système
de retraites, et modifié par l’ordonnance
n° 2017-1389 du
22
septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l’exposition
à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention.
115
En décembre 2017, les critères retenus ont été ramenés de dix à six, écartant quatre
critères : contact avec des agents chimiques dangereux, manutention manuelle de
charges, postures pénibles et vibrations mécaniques.
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77
bruit ;
des seuils définissent l’entrée
dans le dispositif
116
. Les déclarations
sont effectuées par les entreprises, en principe
via
la déclaration sociale
nominative (DSN) depuis 2018.
L’exposition est traduite en points, et c
rée des
droits : ainsi, u
ne année d’exposition à un risque
vaut 4 points, à deux ou
plusieurs risques, 8 points. Le compte peut être alimenté tout au long de la
carrière, dans la limite de 100 points et donner droit
in fine
à des heures de
formation professionnelle, au recours au temps partiel sans perte de salaire ou à
une anticipation du départ à la retraite
au moyen d’une
majoration de durée
d’assurance vieillesse.
Selon l’assurance vieillesse
117
,
comme l’indique le tableau suivant,
en 2016-2017, en moyenne 759 060 salariés ont été déclarés par leur
employeur exposés à des facteurs de pénibilité. Depuis 2015, le travail de
nuit et le travail en équipes successives alternantes sont les deux facteurs
ayant conduit au plus grand nombre d’ouvertures de
compte professionnel
de prévention
118
.
Les résultats de l’
enquête Sumer 2016-2017 (qui identifie les
effectifs exposés à des conditions de travail pénibles la semaine précédant
l’enquête
), fournissent un élément de comparaison éclairant pour apprécier
la question de la pénibilité. Elle contient en effet
des données d’exposition
aux risques, renseignées par les médecins du travail, qui sont très proches
des définitions retenues pour les seuils de pénibilité
119
.
116
Travail de nuit : 1 heure de travail de nuit (entre minuit et 5 heures) pendant 120 nuits
par an ; travail en équipes successives alternantes : 1 heure de travail entre minuit et
5 heures, pendant 50 nuits par an, non cumulable avec le travail de nuit ; activités en milieu
hyperbare : 1 200 hectopascals et 60 interventions par an ; travail répétitif : 15 actions
techniques ou plus sur un cycle inférieur ou égal à 30 secondes ou 30 actions techniques
ou plus par minute, sur un cycle supérieur à 30 secondes, pendant 900 heures par an ;
températures extrêmes : inférieures à 5° C ou supérieures à 30° C, (hors températures
extérieures non liées à l’activité) pendant 900 heures par an
; bruit : 81 décibels pendant
8
heures sur une période de référence, pendant 600 heures par an, ou l’exposition à un
niveau acoustique de crête au moins égal à 135 décibels, 120 fois par an.
117
Source
: système d’information pénibilité pilotage (SIPP).
118
Par code NAF, pour les femmes, quatre secteurs réunissent 60 % des salariées exposées
(fabrication de denrées alimentaires et de boissons, activités de services administratifs et de
soutien, hébergement médico-social et action sociale, activité pour la santé). Pour les hommes,
cinq secteurs réunissent 61 % des salariés (activités de services administratifs et de soutien,
transport et entreposage, fabrication de denrées alimentaires et de boissons, réparation
d’automobiles et motocycles, fabrication de produits en caoutchouc et en plastique).
119
À titre d’exemple, le travail de nuit est un facteur de pénibilité s’il est effe
ctué 120 jours
par an entre minuit et 5 heures du matin ; les médecins du travail comptabilisent dans
l’enquête Sumer les agents soumis au travail de nuit plus de 120
jours par an sans précision
d’horaire. De même, les températures extrêmes au sens de la p
énibilité concernent les agents
soumis à moins de 5° C ou plus de 30 °C, avec une durée minimale de 900 heures par an ;
dans l’enquête Sumer, les mêmes bornes de température sont retenues, pour 20 heures par
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Tableau n° 1 :
salariés déclarés et salariés potentiellement exposés
à la pénibilité
Déclarés exposés
en 2016-2017
Potentiellement exposés
selon la Dares en 2016-2017
Tous risques confondus dont
759 050
2 920 000
Travail de nuit
256 050
486 000
Travail en équipes alternantes
220 750
441 000
Travail répétitif
90 900
320 000
Bruit
74 550
680 000
Températures extrêmes
37 200
228 000
Source :
Cour des comptes d’après Dares et
Cnav
Les différences de méthode, limitées, ne suffisent pas à expliquer
les écarts observés. Par ailleurs, les données
d’exposition
déclarée plus
récentes
120
(2019) restent proches de celles de 2017
. L’ampleur
des écarts,
au moins en ce qui concerne certains critères, montre une appropriation très
en-deçà des objectifs du dispositif par les employeurs concernés, malgré
l’absence de coût pour ces derniers,
rendant nécessaire la mise en
œuvre
d’actions de sensibilisation et de contrôle
.
À l’automne 2022, la Cnam
préparait un plan de sensibilisation des entreprises. À la même date, hormis
le traitement des réclamations
à l’initiative des salariés,
la direction
générale du travail
n’avait
lancé aucun plan de contrôle.
En tout état de cause, le dispositif est
voué à n’exercer qu’un effet
réduit, sans impact sur la prévention. En 2019, 2
271 demandes d’utilisation
de points ont abouti
, portant le total d’utilisations à
4 598 depuis le début du
dispositif
121
, ce qui est très réduit, mais peut s’expliquer par la montée en
charge forcément progressive du dispositif. La limitation des comptes à
100 points fait que le dispositif rend possible un départ en retraite anticipé de
deux ans au maximum, ou encore une activité à mi-temps sans perte de
salaire pendant trois ans
, sous réserve d’un accord avec l’employeur
.
semaine. Dans l’enquête Sumer, les réponses sont
effectuées sur la base de ce qui est observé
la semaine précédant l’enquête et non sur une année donnée.
120
294 170 personnes concernées par le travail de nuit, 258 716 par le travail en équipe
alternante, 91 343 par le travail répétitif, 73
437 par l’exp
osition au bruit et 47 184 par
l’exposition aux températures extrêmes.
121
97 % des salariés ayant des points relèvent du régime général et 2 % du régime
agricole. 76 % des salariés bénéficiaires sont des hommes. 14 % des salariés sont âgés
de 55 à 66 ans, 54 % de 35 à 54 ans et 25 % de 25 à 34 ans.
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De plus, la logique du compte était double : compenser les effets
de la pé