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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires
concernés, a été délibéré par la chambre le 15 septembre 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
EPTB SAONE ET DOUBS
(Département de la Saône et Loire)
Exercices 2017 et suivants
Lors du passage du ROD 1 au ROD 2, il convient de supprimer la mention de
confidentialité de la couverture, l’avant-propos ainsi que l’indication en rouge figurant dans
l’en-tête et d’insérer dans les annexes la dernière réponse du (ou des) contrôlé(s).
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1
L’EPTB SAONE ET DOUBS : GOUVERNANCE, MISSIONS, ORGANISATION
ET MOYENS FINANCIERS
................................................................................................
9
1.1
Gouvernance, missions et organisation
...........................................................................
9
1.1.1 Une période d’instabilité entre 2017 et 2019
....................................................................
9
1.1.2 A partir de 2019, un changement majeur dans la gouvernance tant sur la forme que
sur le fond
.......................................................................................................................
14
1.1.3 Une représentation proportionnée du territoire de l’Allan dans la gouvernance de
l’EPTB et la nécessité d’une structuration locale
...........................................................
17
1.2
Moyens financiers
.........................................................................................................
22
1.2.1 Situation financière du budget principal de l’EPTB (M52)
............................................
23
1.2.2 Les moyens financiers alloués au SAGE Allan
..............................................................
31
1.2.3 Les crédits inscrits au SAGE et le suivi financier d’exécution
.......................................
33
2
LA PLANIFICATION STRATÉGIQUE : LE SAGE ET LES AUTRES OUTILS
...........
34
2.1
Le SAGE Allan : présentation et état d’avancement
....................................................
34
2.1.1 Présentation du SAGE
....................................................................................................
34
2.1.2 Les orientations en matière de gestion quantitative
........................................................
38
2.1.3 Etat d’avancement du SAGE
..........................................................................................
44
2.2
L’articulation du SAGE avec les autres politiques locales de l’eau et les
documents de planification de l’urbanisme
..................................................................
45
2.2.1 D’autres outils de la politique locale de l’eau ont été élaborés en synergie avec le
SAGE …
.........................................................................................................................
45
2.2.2 … mais posent la question de la pertinence du territoire
................................................
46
2.2.3 Une mise en compatibilité entre les décisions prises dans le domaine de l’eau et les
documents d’urbanisme qui ne va pas de soi
..................................................................
47
2.3
L’instance de pilotage du SAGE : la CLE de l’Allan
...................................................
48
2.3.1 La gouvernance de la commission locale de l’eau
..........................................................
48
2.3.2 Le fonctionnement de la CLE, son rôle et les processus de prise de décision
................
51
2.3.3 Les moyens affectés à la CLE pour assurer ses missions
...............................................
52
ANNEXES
...............................................................................................................................
53
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Dans le cadre de l’enquête thématique inter juridiction consacrée à « la gestion
quantitative de l’eau en période de changement climatique », la chambre a procédé au contrôle
de l’établissement public territorial de bassin (EPTB) Saône et Doubs en qualité de structure
porteuse du schéma d’aménagement et de gestion des eaux de l’Allan (SAGE Allan). L’EPTB
est un syndicat mixte regroupant au 1
er
janvier 2022 deux conseils régionaux, trois conseils
départementaux et 18 EPCI à l’échelle du bassin versant de la Saône.
La gouvernance, les missions et les moyens financiers de l’EPTB
Les missions de l’EPTB Saône et Doubs ont évolué durant la période 2017-2022 du fait,
notamment, de la définition de la compétence GEMAPI
1
par la loi MAPTAM
2
et de son
transfert automatique à l’échelon intercommunal prévu dans la loi NOTRé
3
.
La gouvernance de l’EPTB s’en est trouvée modifiée avec le départ de plusieurs
adhérents historiques (une région et
6 départements) et l’adhésion, ces deux dernières années,
de plusieurs EPCI situés dans les axes des lits majeurs de la Saône et du Doubs, qui lui ont
confié la compétence GEMAPI.
Ce changement statutaire a été précédé par une période d’instabilité dans la gouvernance
de l’établissement, qui n’a pas permis, avant l’année 2020, d’aboutir à la définition d’un projet
partagé et la mise en
œ
uvre des orientations sur la politique de l’eau à l’échelle du territoire.
Les nouveaux statuts ont été adoptés le 1
er
avril 2022, entérinant un changement dans la
gouvernance : la majorité des sièges appartiennent aujourd’hui aux EPCI.
Le recentrage des missions de l’EPTB sur les axes Saône et Doubs et les changements
de périmètre ont modifié sensiblement le financement de l’établissement public. Les
contributions statutaires des membres ont subi une forte baisse, de même que la participation
de l’agence de l’eau. Cette contraction des ressources s’est accompagnée d’une diminution des
charges de gestion majoritairement composée des charges de personnel et des frais d’études et
de recherche.
Néanmoins, sur l’ensemble de la période sous revue, le niveau de charge n’a jamais été
adapté au niveau des ressources, avec pour conséquence une marge brute systématiquement
négative.
De ce fait, l’EPTB a mobilisé son fonds de roulement, non pas pour financer ses
investissements, mais pour combler une capacité d’autofinancement nette négative. Le fonds
de roulement fin 2021 ne représentait plus que douze jours de charges courantes.
1
Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations.
2
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation
des métropoles.
3
Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
3
La chambre recommande à l’établissement de modifier cette trajectoire financière en
adaptant son niveau de dépenses de fonctionnement aux ressources, faute de se retrouver très
rapidement en déficit global de clôture.
L’EPTB structure porteuse du SAGE Allan
L’EPTB Saône et Doubs est la structure porteuse du SAGE Allan, élaboré en 2012.
Situé en Franche-Comté, à l’extrémité nord de l’EPTB, le territoire du bassin de l’Allan
s’étend sur trois départements, dont le Territoire de Belfort en totalité. Ce bassin versant connaît
des problèmes de déficit quantitatif (notamment sur le sous bassin de la Savoureuse) et est
soumis au risque d’inondations. Le principal usage de l’eau sur le SAGE Allan est
l’alimentation en eau potable.
En conséquence, l’une des priorités du SAGE est la gestion quantitative de l’eau,
déclinée à travers un plan de gestion de la ressource en eau (PGRE) de la Savoureuse, rivière
identifiée comme faisant partie des 10 % de rivières françaises présentant un étiage
particulièrement sévère.
La planification stratégique : l’élaboration du SAGE et des autres
documents de planification
Les procédures de consultations préalables à l’adoption du SAGE ont donné lieu à une
très faible mobilisation des collectivités et de leurs établissements et un manque d’intérêt de la
population lors de l’enquête publique. Considérant l’importance du SAGE dans la gestion
durable et équilibrée de la ressource en eau et les impacts pour les collectivités et le grand public
des dispositions et règles adoptées, la chambre invite la commission locale de l’eau (CLE) à
renforcer la communication et l’information des élus et de la population autour des enjeux
locaux de la gestion de l’eau.
Bien que validé par la CLE en 2016, le PGRE n’a fait l’objet d’aucune évaluation à ce
jour et ses actions n’ont, pour la plupart, pas été mises en
œ
uvre. S’agissant d’un outil majeur
dans la mise en
œ
uvre des objectifs du SAGE et compte tenu du projet d’élargissement de la
liste des sous bassins en situation de déséquilibre quantitatif prévu dans le SDAGE 2022-2027,
la chambre recommande d’évaluer le PGRE de la Savoureuse et de l’actualiser pour une
évolution en PTGE
4
à l’échelle du bassin de l’Allan.
Le territoire connaissant des situations critiques en matière d’approvisionnement en eau
potable, la nécessité de réaliser une étude de sécurisation et un schéma directeur est soulignée
de longue date. Bien que faisant l’objet d’une disposition du SAGE, cette action n’a toujours
pas été réalisée et les EPCI partent plutôt en ordre dispersé pour rechercher de nouvelles
ressources. La chambre recommande que l’étude de sécurisation en eau potable en Nord
Franche-Comté soit engagée prioritairement, avec une implication forte de la CLE de l’Allan.
4
Projet de territoire pour la gestion de l’eau
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
A côté du SAGE, plusieurs autres politiques locales de l’eau ont été conduites ou sont à
l’étude, concernant le risque d’inondation ou la gestion quantitative de l’eau. Elles ont toutes
été élaborées en cohérence avec le SAGE et la CLE en est l’outil de gouvernance. Cependant,
ces actions spécifiques se déroulent sur des territoires délimités, ce qui conduit à un phénomène
de
juxtaposition de ces politiques, chacune d’elles découlant d’un document-cadre propre à
chaque territoire et ayant son propre maître d’
œ
uvre. Cette situation ne contribue pas à une
bonne lisibilité de la politique locale de l’eau et à son appropriation par les élus et les citoyens.
A titre d’illustration, les enjeux et dispositions du SAGE sont peu intégrés par les
autorités compétentes en matière d’urbanisme, la CLE comme l’EPTB n’étant pas en mesure
d’assurer que les documents de planification ont été mis en conformité avec les orientations du
SAGE.
La CLE de l’Allan a été installée en novembre 2012 puis renouvelée en mars 2021.
Pendant deux années, la CLE n’a pas fonctionné du fait de l’incapacité des EPCI représentés à
trouver un consensus sur le financement de l’animation et du fait de l’absence de
renouvellement de l’instance.
La composition de la CLE permet une représentation équilibrée de tous les acteurs mais
la chambre constate la faible participation du collège des usagers et la difficulté à représenter
les usagers de l’eau potable. Le fonctionnement de la CLE favorise la participation de tous les
membres et la prise en considération de leurs observations.
La part des finances de l’EPTB consacrée spécifiquement au SAGE Allan ne concerne
que les charges d’animation ; elle est couverte par les contributions du territoire. La chambre
constate néanmoins qu’aucun suivi financier global d’exécution du SAGE n’a été réalisé et
invite l’établissement à le mettre en
œ
uvre.
La chambre constate également que les moyens affectés pour l’animation de l’ensemble
des politiques de l’eau sur le territoire de l’Allan sont insuffisants et qu’une évaluation des
ressources nécessaires et leur prise en considération par les EPCI à l’avenir est un gage de la
réussite de leur mise en
œ
uvre.
L’intérêt de la création d’un EPAGE de bassin
Les collectivités du bassin de l’Allan sont peu représentées au sein de l’établissement,
ce qui n’est sans doute pas de nature à favoriser l’implication des acteurs locaux dans le SAGE
ni à garantir le portage politique du projet. L’absence de consensus politique local autour des
enjeux d’aménagement et de gestion de la ressource en eau a d’ailleurs entraîné un blocage des
financements de l’EPTB pour le portage du SAGE et un arrêt de l’animation pendant presque
deux années, préjudiciable à l’avancement de la procédure.
Le fait de ne pas disposer d’un outil de portage local a également entraîné une dispersion
de la compétence GEMAPI sur l’ensemble des EPCI du territoire de l’Allan alors qu’une
approche à l’échelle du bassin versant semble plus cohérente du fait des interactions entre la
gestion des milieux aquatiques, la préservation de la ressource et la prévention des inondations.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
5
Aujourd’hui, une nouvelle dynamique territoriale est à l’
œ
uvre, à travers le lancement
d’une étude de gouvernance. La création d’une structure porteuse ad hoc permettrait en outre
de disposer des moyens indispensables à la mise en
œ
uvre des dispositions du SAGE pour
assurer la coordination de l’ensemble des outils de gestion de l’eau.
La chambre recommande de promouvoir la mise en place rapide d’une structure locale
de type EPAGE. Elle invite à réfléchir également à l’animation des procédures locales et au
transfert à cette structure de la compétence GEMAPI sur le territoire de l’Allan.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
:
Participer, sur la base des conclusions de l’étude de gouvernance, à
la mise en place d’une structure porteuse du SAGE à l’échelle du territoire du bassin de l’Allan.
Recommandation n°
2
:
Rétablir l’équilibre de la section de fonctionnement permettant de
dégager un autofinancement assurant le remboursement de l’annuité en capital de la dette et de
respecter ainsi la règle de l’équilibre budgétaire prévue par l’article L. 1612-4 du CGCT.
Recommandation n°
3
:
Evaluer le PRGE de la Savoureuse et l’actualiser en le faisant évoluer
vers un PTGE sur l’ensemble du territoire de l’Allan.
Recommandation n°
4
:
Engager prioritairement l’étude de sécurisation de l’alimentation en
eau potable en Nord Franche-Comté.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
7
INTRODUCTION
Procédure
La chambre a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de l’Etablissement public
territorial de bassin (EPTB) Saône et Doubs pour les exercices 2017 jusqu’à aujourd’hui.
Ce contrôle s’inscrit dans le cadre d’une enquête commune aux juridictions financières
relative à la gestion quantitative de l’eau en période de changement climatique.
Il a été ouvert le 16 décembre 2021 par lettre de la présidente à M. Landry LEONARD,
ordonnateur en fonctions, et le 22 décembre 2021 à M. Bertrand ROUFFIANGE, ancien
ordonnateur. En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien
de fin de contrôle s’est tenu le 15 avril 2022 avec l’ordonnateur en fonctions.
Lors des séances des 10 et 25 mai 2022, la chambre a arrêté des observations provisoires
transmises à M. LEONARD, ordonnateur en fonctions, et à M. ROUFFIANGE en qualité
d’ancien ordonnateur.
Des extraits les concernant ont été adressés à des tiers.
Au vu de l’ensemble des réponses reçues, la chambre, au cours de sa séance du
15 septembre 2022, a arrêté les observations définitives présentées ci-après.
Présentation de l’EPTB Saône et Doubs
L’EPTB Saône et Doubs est un établissement public en forme de syndicat mixte créé
en 1991 et reconnu en tant qu’établissement public territorial de bassin
5
en 2007.
Au 1
er
janvier 2021, l’effectif de l’EPTB était de 31 agents.
Son aire d’influence est le bassin versant de la Saône qui s’étend depuis la commune de
Vioménil (Vosges), source de la Saône, jusqu’à sa confluence avec le Rhône sur la commune
de Lyon.
L’EPTB Saône et Doubs intervient à l’échelle du bassin versant et au plan local pour le
compte des communes et de leurs groupements.
5
Les EPTB sont des syndicats mixtes spécialisés définis au L213-12 du code de l’environnement. Ils ont
un périmètre hydrographique et rassemblent tous les niveaux de collectivités. Selon le code de l’environnement,
les EPTB sont constitués «
en vue de faciliter, à l'échelle d'un bassin ou d'un groupement de sous-bassins
hydrographiques, la prévention des inondations et la défense contre la mer, la gestion équilibrée et durable de la
ressource en eau, ainsi que la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité des écosystèmes
aquatiques et des zones humides et de contribuer, s'il y a lieu, à l'élaboration et au suivi du schéma d'aménagement
et de gestion des eaux
».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
Aux termes de l’arrêté préfectoral du 1
er
avril 2022, l’EPTB Saône et Doubs regroupe:
deux
conseils
régionaux
(Bourgogne-Franche-Comté
et
Grand Est),
trois
conseils
départementaux (Ain, Saône-et-Loire et Doubs), sept agglomérations ou métropoles de plus de
25 000 habitants (la métropole de Lyon, Villefranche Beaujolais Agglomération, Mâconnais
Beaujolais Agglomération, le Grand Chalon, le Grand Dole, Grand Besançon Métropole et Pays
de Montbéliard Agglomération) ainsi que 11 communautés de communes (CC Bresse Nord,
CC entre Saône et Grosne, CC Mâconnais Tournugeois, CC Saône Doubs Bresse, CC Dombes
Saône Vallée, CC Val de Saône Centre, CC Auxonne Pontailler Val de Saône, CC Rives de
Saône, CC des deux vallées vertes, CC Doubs Baumois, CC Beaujolais Pierres Dorées).
La liste de l’évolution des adhérents sur la période est présentée en annexe.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
9
1
L’EPTB SAONE ET DOUBS : GOUVERNANCE, MISSIONS,
ORGANISATION ET MOYENS FINANCIERS
1.1
Gouvernance, missions et organisation
1.1.1
Une période d’instabilité entre 2017 et 2019
En début de période de contrôle, l’EPTB Saône et Doubs était constitué de ses adhérents
« historiques » à savoir 2 régions, 9 départements et 7 EPCI de taille supérieure à 25 000
habitants.
La gouvernance de l’établissement, telle que définie dans les statuts modifiés en 2014,
était basée sur un nombre de délégués titulaires égal à 4 pour les régions, 3 pour les
départements et 1 par EPCI. De fait, les départements avaient une position majoritaire dans la
gouvernance de l’EPTB (27 sièges sur 42)
6
. La présidence de l’EPTB était d’ailleurs assurée
par un conseiller départemental.
Cette forte représentation des régions et départements se retrouvait également dans la
composition du bureau (1 membre par région, 1 membre par département et 4 membres
représentants les EPCI).
1.1.1.1
La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des
métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 bouleverse le fonctionnement de
l’EPTB
La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles
(MAPTAM) du 27 janvier 2014 a défini la compétence « gestion des milieux aquatiques et
prévention des inondations » (GEMAPI) qui devient une compétence obligatoire confiée de
manière exclusive au bloc communal.
La loi « nouvelle organisation territoriale de la République » (NOTRé) du 7 août 2015
prévoit un transfert en totalité et automatique de cette compétence des communes vers l’échelon
intercommunal dont les communautés de communes (non prévu pour ces dernières par la loi
MAPTAM). Elle instaure un dispositif transitoire pour préserver l’action des structures
existantes en posant comme date limite au transfert de la compétence aux EPCI le
1
er
janvier 2018. Enfin, la loi NOTRé supprime la clause de compétence générale des
départements et des régions, bien qu’ils conservent des capacités d’actions dans le domaine de
la gestion de l’eau au titre de la solidarité territoriale.
6
La chambre note toutefois que les représentants des départements étaient plutôt peu présents lors des
comités syndicaux par rapport à leur poids dans la gouvernance de la structure : ils représentent en 2018 et 2019
65 % des membres siégeant dans l’assemblée délibérante mais ne comptent que pour 56 % des membres présents
lors des 11 comités syndicaux organisés sur ces deux années. A contrario, les membres issus des EPCI représentent
32 % des présents alors que leur poids relatif n’est que de 16 % (source : feuilles de présence comités syndicaux).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
Les communes ou les EPCI peuvent transférer tout ou partie de cette compétence à un
syndicat mixte et notamment à un établissement public territorial de bassin.
L’ensemble de ces évolutions législatives et la mise en
œ
uvre de cette compétence
nouvelle, dont l’objet vise à mettre en place une gestion intégrée de l’eau à l’échelle des bassins
versants, a conduit l’EPTB Saône et Doubs à diligenter une étude juridique et à lancer une
modification de ses statuts.
Il s’agissait alors pour l’établissement de mettre en adéquation ses statuts avec cette
nouvelle compétence et de clarifier ses interventions hors compétence GEMAPI. Cette révision
des statuts a été engagé par délibération du 21 juin 2017.
Pendant cette période de concertation autour du projet de révision statutaire, plusieurs
collectivités, adhérentes historiques de l’EPTB Saône et Doubs, ont fait connaître leur volonté
de se retirer du syndicat du fait de la perte de la compétence générale et de leur impossibilité à
intervenir sur les questions de GEMAPI. Il s’agit de la région Auvergne-Rhône-Alpes et des
départements de Haute-Saône, du Jura, du Territoire de Belfort, du Rhône, de la Côte-d’Or et
des Vosges.
Les départements et les régions, jusque-là fortement impliqués dans les programmes de
restauration des milieux aquatiques et dans la lutte contre les inondations, devaient donc se
désengager financièrement de ces politiques.
Entre-temps, la loi Fesneau du 30 décembre 2017 a modifié les modalités d’exercice de
la compétence GEMAPI et notamment autorisé les départements et les régions à continuer
d’apporter leur concours aux missions GEMAPI par la réalisation d’opérations en propre ou le
financement des actions. Néanmoins, cette ouverture a été faite de manière assez restrictive car
elle ne redonne pas compétence aux départements et aux régions en matière de GEMAPI. Ainsi,
l’intervention des régions n’est par exemple permise que dans le cadre d’opérations réalisées
sous maîtrise d’ouvrage d’une commune, d’un EPCI ou d’un syndicat mixte fermé. Cela exclut
donc le subventionnement d’opérations pour un syndicat mixte ouvert tel que l’EPTB Saône et
Doubs.
Dans ce contexte, les régions et départements qui souhaitaient demeurer membres de
l’EPTB ne pouvaient le faire que sur les compétences hors GEMAPI.
1.1.1.2
Un fonctionnement institutionnel défaillant aboutissant notamment à l’échec de
la révision statutaire
La période 2017-2019 durant laquelle l’établissement a engagé sa transformation
statutaire a connu une certaine instabilité dans sa gouvernance se traduisant notamment par la
difficulté à réunir son comité syndical.
Ainsi, sur les deux exercices 2018 et 2019, le comité syndical n’a pu se réunir, faute de
quorum, à 7 reprises (sur un total de 12 réunions organisées). Cette situation a été
particulièrement marquée en 2019 puisque, sur les 6 comités syndicaux convoqués, 5 ont été
convoqués à nouveau suite à une absence de quorum lors de la première réunion :
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
11
Membres présents lors des comités syndicaux des exercices 2018 et 2019
7
Source : comptes rendus des comités syndicaux
Ces difficultés illustrent un fonctionnement institutionnel défaillant de la structure au
cours de cette période, ainsi :
suite à l’absence de quorum lors du comité syndical du 9 mars 2018, le comité a de nouveau
été réuni le 14 mars 2018 et a voté le budget primitif de l’établissement en présence de
seulement 5 délégués syndicaux ;
de même, la question importante sur l’examen des demandes de retrait de 8 collectivités dont
une région et 6 départements ainsi que les orientations budgétaires 2019 ont été examinées
le 12 avril 2019 par seulement 5 délégués sur les 42 membres en exercice ;
le vote du budget de l’exercice 2019 s’est déroulé lors du comité syndical du 6 mai 2019 en
présence de seulement 3 délégués ;
enfin l’élection du nouveau président de l’EPTB a eu lieu le 15 juillet 2019 avec la présence
de 11 délégués sur les 42 membres en exercice.
La chambre constate que, pendant la période 2018-2019, des décisions essentielles,
notamment celles relatives aux budgets, ont été prises alors que seul un nombre très réduit de
membres délégués étaient présents.
Globalement, sur ces deux années, les 11 comités syndicaux ont réuni en moyenne 45 %
des délégués (avec prise en compte des réunions initialement convoquées), les seules réunions
avec quorum ne réunissant que 22 ou 23 membres sur les 42 en exercice.
Le travail engagé pour la révision des statuts a abouti à une impasse pendant une période
marquée par de nombreux désaccords, tant sur la méthode choisie pour engager l’établissement
dans cette évolution, que sur le fond (compétences et gouvernance).
7
Concernant la séance du 30/04/2019, le quorum a été atteint en début de séance mais plusieurs élus ayant
quitté la séance, le vote de plusieurs délibérations n’a pu avoir lieu.
Comité
syndicaux
Nombre de
membres
en exercice
Nombre de
membres
présents
En % des
membres
en exercice
Date de la
nouvelle
réunion
Nombre de
membres
présents
09/02/2018
42
23
54,76%
-
-
09/03/2018
42
18
42,86%
14/03/2018
5
28/06/2018
42
22
52,38%
-
-
14/11/2018
42
17
40,48%
21/11/2018
5
18/12/2018
42
23
54,76%
-
-
07/03/2019
42
13
30,95%
07/03/2019
13
09/04/2019
42
21
50,00%
12/04/2019
5
30/04/2019
19
11
57,89%
06/05/2019
3
11/07/2019
42
20
47,62%
15/07/2019
11
08/10/2019
42
20
47,62%
15/10/2019
3
26/11/2019
42
22
52,38%
-
-
2018
2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
Le comité syndical du 1
er
décembre 2017 a acté les premiers désaccords et une
prolongation des délais pour aboutir aux nouveaux statuts. Un nouveau report a été proposé lors
du comité syndical du 28 juin 2018 devant l’impossibilité de clarifier les compétences
nouvelles et les incidences financières pour les structures adhérentes. La plupart des
représentants des collectivités sollicitaient un séminaire permettant un travail de fond sur le
projet de l’EPTB.
Les tensions et désaccords se sont poursuivis lors du comité syndical du
18 décembre 2018 au cours duquel a été également abordée la question du retrait des
collectivités l’ayant sollicité et les conditions financières qui pourraient l’accompagner.
Les comités syndicaux du premier trimestre 2019 ont confirmé les désaccords sur la
méthode et plusieurs EPCI ont fait valoir leur volonté de se retirer de la structure à l’instar des
6 départements et de la région Auvergne Rhône-Alpes.
Ces problèmes de gouvernance et l’incapacité à aboutir sur la révision statutaire ont
posé deux problèmes majeurs à l’établissement :
L’impossibilité d’obtenir un accord sur un budget conforme aux futures compétences de
l’EPTB. De fait, les budgets des exercices 2018 et 2019 ont été bâtis sur la base des anciens
statuts avec une participation des adhérents identique à celle précédemment versée.
L’impossibilité pour les EPCI compétents en matière de GEMAPI qui le souhaitent,
d’adhérer à l’établissement. En effet, depuis le 1
er
janvier 2018, plusieurs communautés de
communes ont fait connaître leur intérêt pour une adhésion à l’EPTB, notamment pour
transférer la compétence GEMAPI. Or, les statuts en vigueur ne permettent pas ces adhésions,
puisque cette compétence n’y est pas inscrite. Dès lors, l’EPTB a conclu des conventions
avec ces EPCI en attendant de pouvoir entériner leur adhésion.
Lors du comité syndical du 30 avril 2019, les nouveaux statuts de l’EPTB ont été adoptés
avec 14 votants (8 pour, 6 contre) afin de permettre le vote du budget, le préfet ayant accepté
un report de ce vote jusqu’au 30 avril. Ces décisions ont été
in fine
considérées comme
entachées d’illégalité.
Outre la faible présence des membres élus du syndicat mixte, cette période a été propice
à une certaine insécurité juridique, conduisant le préfet de Saône-et-Loire à déférer devant le
juge administratif l’ensemble des délibérations des conseils syndicaux des 7 mars 2019,
12 avril 2019 et 6 mai 2019, au motif principal que les réunions des comités syndicaux se sont
tenues dans des conditions illégales.
Par un premier courrier du 13 mai 2019, puis un second en date du 16 mai 2019, le préfet
de Saône-et-Loire demandait à l’EPTB le retrait des délibérations des conseils syndicaux
précités. Le président de l’EPTB est statutairement élu pour 3 exercices. Le président en
fonctions sur cette période a été élu le 15 septembre 2015. Son mandat se terminait donc le
15 septembre 2018. Le préfet considérait donc comme irrégulières toutes les délibérations
prises postérieurement à cette date en l’absence de renouvellement du mandat de président. Par
ailleurs, les conditions de convocation de certains comités syndicaux étaient irrégulières en ce
sens que le délai de 3 jours francs pour convoquer à nouveau l’assemblée après une première
réunion sans quorum n’avait pas été respecté.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
13
Dans un arrêt en date du 7 octobre 2019, le tribunal administratif de Dijon a annulé
l’ensemble des délibérations prises lors des comités syndicaux du 1
er
semestre 2019, dont
l’adoption des nouveaux statuts votée le 30 avril 2019.
Cette longue période d’instabilité a conduit à la question même du maintien de
l’établissement public puisque, lors du comité syndical du 30 avril 2019, les communautés
d’agglomération de Dole, Besançon, Villefranche-sur-Saône ou encore Chalon ont exprimé leur
volonté de se retirer du syndicat, rejoignant ainsi les 6 départements et la région Auvergne
Rhône-Alpes.
1.1.1.3
L’intervention des principaux financeurs
L’EPTB Saône et Doubs bénéficie, outre les participations de ses membres, de
financements importants de l’Etat et de l’agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse (RMC).
Ces deux acteurs majeurs dans le soutien à l’établissement sont intervenus pendant cette
période pour inciter l’EPTB à réviser ses statuts et imprimer leurs orientations sur l’avenir de
l’établissement.
L’agence de l’eau RMC a adressé, dès le début de l’année 2018, un courrier au président
de l’EPTB suite aux premières réunions sur la révision statutaire qui ont consacré la
prolongation des délais. Dans cette lettre, l’agence « principal financeur de l’EPTB » réaffirme
« les principes auxquels elle est particulièrement attachée ». Un des principes importants
annoncé par l’agence est sa volonté de voir l’EPTB se désengager progressivement des
interventions sur les bassins versants des affluents tant en matière de GEMAPI que pour le
portage des SAGE ou des contrats de rivière pour laisser la place à un portage local. L’agence
souhaite un recentrage des activités de l’EPTB Saône et Doubs sur les « axes » de ces deux
rivières.
L’agence constate, dans ce courrier, une «
dispersion
» des activités de l’EPTB avec des
«
résultats décevants sur les contrats de rivière
», une «
concurrence qui semble s’exprimer sur
certains territoires entre les collectivités et l’EPTB pour l’exercice de la compétence
GEMAPI
», un «
manque de dynamisme de certaines missions de coordination de bassin
».
L’intervention de l’agence fait suite aux premières difficultés qui ont accompagné les
discussions autour de l’évolution statutaire et elle appuie sa volonté de voir évoluer la structure
par une modification substantielle de ses financements à partir de l’année 2019. Les
conséquences de cette évolution sont explicitement présentées dans le courrier : «
les assiettes
retenues par l’agence […] devraient aboutir au financement direct d’au plus une dizaine de
postes à compter de 2019 […]. Ces prévisions sont à comparer à la trentaine de postes
actuellement financés
».
Le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté est intervenu début 2019, en faisant
le constat que l’EPTB Saône et Doubs connaissait de graves difficultés liées notamment à la
complexité de la restructuration des compétence GEMAPI sur le territoire.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
Les axes privilégiés par l’Etat pour l’avenir de l’établissement rejoignaient ceux
défendus par l’agence de l’eau, avec notamment la volonté que l’appui aux territoires
«
orphelins
» pour l’animation des SAGE ne soit que transitoire, «
la mise en place d’une
structuration locale dev[ant] toujours être encouragée
». L’Etat a par ailleurs invité l’EPTB à
redimensionner ses effectifs et son budget, à valider de nouveaux statuts et à mettre en place
l’élection d’un nouveau président.
La chambre observe que les évolutions législatives sur l’exercice de la compétence
GEMAPI issues des lois MAPTAM et NOTRé ont eu des conséquences importantes sur le
fonctionnement de l’EPTB Saône et Doubs et par là même sur la mise en
œ
uvre de ses missions
de coordination de la politique de l’eau sur le territoire et de maître d’ouvrage opérationnel de
la GEMAPI sur les axes Saône et Doubs.
Les dysfonctionnements institutionnels récurrents de l’établissement sur cette période
ont accentué ces difficultés et n’ont pas permis d’aboutir à la définition d’un nouveau projet
partagé pour l’EPTB, faisant perdre deux années dans la mise en
œ
uvre des nouvelles
orientations sur la politique de l’eau à l’échelle du territoire.
1.1.2
A partir de 2019, un changement majeur dans la gouvernance tant sur la forme
que sur le fond
Le comité syndical du 15 juillet 2019 a procédé à l’élection d’un nouveau président,
délégué d’une communauté d’agglomération.
Le chantier qui s’est ouvert pour le nouvel exécutif concerne trois domaines principaux :
aboutir à l’adoption de nouveaux statuts pour l’EPTB, négocier les conditions de sortie des
collectivités démissionnaires et adapter l’établissement aux évolutions de ses compétences et
des financements extérieurs octroyés.
1.1.2.1
L’adoption de nouveaux statuts
Accompagné par un cabinet extérieur, le nouvel exécutif a engagé la révision statutaire
avec une approche dont le préalable était l’accord des adhérents sur une vision de l’EPTB et de
ses grandes orientations pour les années futures.
Lors du comité syndical du 8 octobre 2019, le président a présenté et mis au débat une
lettre de cadrage fixant la méthode et les objectifs poursuivis dans le cadre de la révision
statutaire. Cette lettre de cadrage a été adoptée lors du comité syndical du 26 novembre 2019.
Les EPCI qui avaient précédemment fait part de leur volonté de se retirer de l’établissement ont
alors suspendu cette décision.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
15
Le choix opéré dans les nouveaux statuts était de faire corréler le nombre de voix à la
contribution financière des adhérents sur les compétences obligatoires (socle commun et
GEMAPI sur lit majeur). Ainsi, les statuts prévoient une répartition des contributions calculées
« au plus juste » d’après les restes à charges de chaque mission et intégrant une certaine dose
de solidarité selon un critère « population » ; la gouvernance a été fixée selon le principe « qui
finance décide », avec un nombre de voix fonction de la participation au budget
8
, tout en
s’assurant d’une équité et d’un équilibre entre les différents EPCI et collectivités représentées
au sein du comité syndical.
Un comité technique de rédaction et un comité de pilotage ont accompagné le processus
de révision et abouti à l’adoption des nouveaux statuts de l’EPTB Saône et Doubs par
délibération du 28 septembre 2021.
Les membres adhérents sont libres de désigner plusieurs délégués titulaires (à due
concurrence du nombre de voix) mais un délégué titulaire peut disposer de plusieurs voix.
Le comité syndical élit en son sein un bureau composé de 4 vice-présidents.
Une instance de concertation est créée et doit se réunir au moins une fois par an. Elle
rassemble, outre les élus du comité syndical, les représentants des partenaires techniques et
financiers de l’établissement ainsi que les représentants des organismes consulaires et
associatifs.
Les statuts prévoient aussi la réalisation d’un programme de travaux sur les axes, voté
sous la forme d’une programmation pluriannuelle d’investissement tous les 3 ans et révisable
dans l’intervalle sous condition de représenter le même reste à charge.
L’arrêté préfectoral entérinant l’adoption des nouveaux statuts a été publié par le préfet
de Saône-et-Loire le 1
er
avril 2022, intégrant également l’adhésion d’une nouvelle communauté
de communes (CC Beaujolais Pierres Dorées) intervenue par arrêté préfectoral du 6 décembre
2021.
Cette modification statutaire organise le syndicat comme un syndicat à la carte avec des
compétences obligatoires et d’autres optionnelles.
L’EPTB Saône et Doubs est actuellement administré par un comité syndical composé
de 33 délégués représentant 83 voix.
Dans le cadre du socle commun, l’EPTB exerce, pour l’ensemble de ses membres, des
missions d’animation, de concertation et de coordination des politiques de gestion et de
protection de la ressource en eau, un rôle de conseil et d’assistance administrative et juridique,
des actions de formation et de communication dans le domaine de la gestion de l’eau et des
milieux aquatiques, la conduite d’études sur le fonctionnement des cours d’eau et milieux
aquatiques et humides.
8
Le nombre de voix dont dispose chaque adhérent est défini selon la part de sa contribution avec
4 tranches : moins de 1,5 % : 1 voix ; entre 1,5 et 3 % : 2 voix ; entre 3 et 5 % : 4 voix et plus de 5 % : 6 voix.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Le bloc « GEMAPI » est une compétence obligatoire pour les collectivités et leurs
groupements situés sur le lit majeur de la Saône et du Doubs. Les missions correspondantes
s’exercent par transfert
9
: aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin et protection et
restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et zones humides.
Le détail des missions exercées est établi sur la base d’un programme pluriannuel
d’investissement soumis à l’assemblée délibérante.
Deux blocs de compétences « à la carte » sont également proposés selon que les
collectivités adhérentes se situent sur le lit majeur
10
, ou sur un affluent de la Saône et Doubs et
qu’elles ne soient pas structurées dans un syndicat de bassin.
Les compétences GEMAPI « à la carte » sur le périmètre du lit majeur correspondent
aux actions d’entretien et aménagement des cours d’eau et de défense contre les inondations.
Ces compétences doivent être confiées à l’EPTB par transfert ou délégation de compétence
d’une durée minimale de 3 ans.
Les compétences GEMAPI « à la carte » pour les EPCI membres situés sur un affluent
et non structurés en syndicat de bassin concernent, en plus des missions d’aménagement de
bassin ou de parties de bassin, d’entretien et d’aménagement de cours d’eau, de défense contre
les inondations, la protection et la restauration des sites et écosystèmes aquatiques
11
. Ces
compétences doivent être confiées à l’EPTB exclusivement par délégation de compétence d’une
durée minimale de 3 ans.
1.1.2.2
Le rôle désormais central des EPCI
Durant la période de révision statutaire, les élus de l’EPTB ont également entériné le
retrait des adhérents ayant souhaité démissionner.
In fine
et à l’issue de la réforme des statuts, seuls les 6 départements et la région
Auvergne Rhône-Alpes qui avaient fait valoir leur demande de retrait dès l’année 2018 ont
quitté l’EPTB, les EPCI de plus de 25 000 habitants, adhérents « historiques » ont fait le choix
de leur maintien dans la structure, de même que trois conseils départementaux.
Parallèlement, l’adoption des nouveaux statuts va permettre l’adhésion de plusieurs
communautés de communes compétentes en matière de GEMAPI. Neuf arrêtés préfectoraux
successifs (entre le 13 mars 2020 pour le premier et le 6 décembre 2021 pour le dernier en date)
ont entériné l’adhésion de 11 communautés de communes
12
.
La région Grand Est a également fait le choix de rejoindre l’EPTB, son adhésion ayant
été validée par arrêté préfectoral du 12 octobre 2020.
9
Il s’agit des missions correspondant aux 1
er
et 8
ème
alinéa du I de l’article L211-7 du code de
l’environnement.
10
Il s’agit des missions correspondant aux 2
ème
et 5
ème
alinéa du I de l’article L211-7 du code de
l’environnement.
11
Il s’agit des missions correspondant aux 1
er
, 2
ème
, 5
ème
et 8
ème
alinéa du I de l’article L211-7 du code
de l’environnement.
12
Il s’agit des communautés de communes suivantes : Doubs Baumois, Rives de Saône, Val de Saône
Centre, Dombes Saône Vallée, Saône Doubs Bresse, Auxonne Pontailler Val de Saône, Entre Saône et Grosne,
Bresse Nord Interco, Mâconnais Tournugeois, Deux Vallées Vertes et Beaujolais Pierres Dorées.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
17
Sept autres communautés de communes
13
ont d’ores et déjà délibéré pour adhérer à
l’EPTB.
Il s’agit là d’un changement radical dans la gouvernance de l’établissement puisque la
majorité des sièges appartient désormais aux EPCI, seuls 3 départements et 2 régions ayant
maintenu leur présence.
Par ailleurs, l’article 13 des nouveaux statuts dispose que seuls prennent part aux votes
les adhérents concernés par la compétence. Les départements et les régions ne prennent ainsi
pas part aux votes relatifs à la GEMAPI.
Enfin, le fonctionnement du comité syndical est organisé selon un règlement intérieur
datant du 3 mars 2005. Conformément à l’article L. 5211-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), les dispositions relatives au fonctionnement du conseil municipal
s’appliquent au fonctionnement de l’organe délibérant des EPCI. L’article L. 2121-8 du CGCT
dispose qu’un règlement intérieur est établi dans les six mois qui suivent l’installation de
l’organe délibérant. L’EPTB a indiqué que le règlement intérieur a fait l’objet d’une
délibération pour la dernière fois le 3 mars 2005. La chambre invite l’EPTB Saône et Doubs à
délibérer sur son règlement intérieur.
1.1.3
Une représentation proportionnée du territoire de l’Allan dans la gouvernance
de l’EPTB et la nécessité d’une structuration locale
L’EPTB Saône et Doubs a été chargé de l’élaboration du SAGE Allan (délibération de
la CLE de l’Allan du 20 décembre 2012) et de son suivi et animation (délibération de la CLE
de l’Allan du 10 décembre 2019).
1.1.3.1
La faiblesse de la représentation du territoire du SAGE Allan dans la
gouvernance de l’EPTB
Les collectivités et leurs établissements du territoire du SAGE Allan membres de
l’EPTB sont très peu nombreuses.
En effet, jusqu’à fin 2019, Pays de Montbéliard Agglomération (PMA) et les
départements du Territoire de Belfort, de Haute-Saône et du Doubs étaient adhérents de
l’EPTB. Depuis le 1
er
janvier 2020, seuls PMA et le département du Doubs demeurent membre
de l’EPTB
14
. Depuis le 1
er
janvier 2020 et jusqu’à l’adoption des nouveaux statuts en 2022, les
représentants du territoire de l’Allan disposent donc de 4 sièges sur 42 membres du comité
syndical. Avec les nouveaux statuts, ils représentent 10 voix sur 83.
13
Il s’agit des communautés de communes suivantes : Bresse et Saône, Terres de Bresse, Vosges Côté
Sud-Ouest, Hauts du Val de Saône, Terres de Saône et Combes.
14
A l’exception de la communauté de communes des 2 vallées vertes qui a adhéré en 2021 et dont une
des communes est située sur le territoire du SAGE Allan.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
Par ailleurs, sur les exercices 2018 et 2019, les 3 délégués du département du Territoire
de Belfort n’ont pratiquement jamais été présents lors des réunions du comité syndical
15
et ceux
du département de Haute-Saône, non présents à 6 comités syndicaux sur 11. Les délégués
désignés par le département du Doubs ne sont pas élus du territoire de l’Allan. Seul le délégué
de l’agglomération PMA a donc représenté le territoire de l’Allan lors des assemblées
délibérantes de l’EPTB.
L’EPTB est représenté à la CLE par la déléguée du conseil départemental du Territoire
de Belfort qui a exercé jusqu’à fin 2018 les fonctions de présidente de la CLE. En revanche,
cette dernière n’est pratiquement jamais présente sur cette période lors des réunions du comité
syndical de l’EPTB.
Par ailleurs, la région Bourgogne-Franche-Comté qui est présente dans les deux
instances n’a pas désigné les mêmes délégués à l’EPTB et à la CLE de l’Allan.
La chambre constate que, bien que la CLE ait confié l’élaboration et le suivi du SAGE
Allan à l’EPTB, peu de ses membres font partie du comité syndical de l’établissement public,
structure porteuse du SAGE. Le président de la CLE considère d’ailleurs que la configuration
actuelle de l’EPTB ne permet pas une représentation correcte du territoire du SAGE Allan.
Malgré la volonté d’un rapprochement entre la CLE et l’EPTB pour assurer une meilleure
circulation de l’information, la chambre note que cette situation n’est pas de nature à favoriser
l’implication des acteurs locaux, ni à garantir le portage politique et la promotion des intérêts
du territoire de l’Allan au sein de l’EPTB.
1.1.3.2
Le financement de l’intervention de l’EPTB et l’arrêt de la mission pendant plus
d’un an
La plupart des EPCI du territoire de l’Allan n’étant pas adhérents de l’EPTB (à
l’exception de PMA), le financement du portage du SAGE par l’établissement public se fait par
le biais de conventions.
Jusqu’en 2017, l’agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse a bonifié la subvention du
poste d’animateur de la CLE du fait que le territoire de l’Allan était considéré comme un
territoire « orphelin », c’est-à-dire sans structure locale susceptible de porter le SAGE. Cette
bonification, qui a permis à l’EPTB de bénéficier d’une subvention de 80 % au lieu des 50 %
habituellement octroyés, a été décidée par l’agence en attente de mise en place d’une
gouvernance locale.
A compter de l’année 2018, l’agence a mis fin à cette bonification et est revenue à une
subvention usuelle de 50 %. Devant la nécessité de trouver des co-financements indispensables
à la poursuite de l’animation et de l’élaboration du SAGE, et les difficultés à trouver un accord
local avec les EPCI concernés, le conseil départemental du Territoire de Belfort a décidé, pour
l’exercice 2018 et de manière exceptionnelle, de contribuer à hauteur de 10 000
€
afin de
diminuer la participation des autres membres.
15
Le département du Territoire de Belfort disposait, jusqu’au 31/12/2019, de 3 délégués. Sur 11 réunions
convoquées du comité syndical en 2018 et 2019, un seul délégué a été présent lors de l’assemblée délibérante du
9 avril 2019 (
source : procès-verbaux des comités syndicaux 2018 et 2019
).
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
19
Des conventions ont été conclues entre l’EPTB et les communautés d’agglomérations
du Grand Belfort et de PMA et les communautés de communes d’Héricourt et des Vosges du
Sud afin d’assurer le financement. La communauté de communes Sud Territoire a fait le choix
de ne pas participer à ce financement.
La chambre note que la discussion autour du financement de l’exercice 2018 a été
engagée dès la réunion de la CLE du 17 octobre 2017 et n’a trouvé un aboutissement qu’en fin
d’année 2018
16
alors que les montants en jeu pour les structures intercommunales étaient très
modestes
17
. Cela traduisait des difficultés dans la gouvernance qui ont eu des conséquences sur
l’animation du SAGE sur les exercices suivants.
En effet, aucun accord n’ayant pu être trouvé pour l’année 2019, et malgré l’approbation
du SAGE fin 2018, l’animation de la CLE et du SAGE Allan a connu un arrêt pendant plus
d’un an.
C’est à l’initiative de l’Etat, représenté par le préfet du Territoire de Belfort, que la CLE
s’est réunie à nouveau le 10 décembre 2019, afin de trouver une solution pour relancer le
processus. Face aux enjeux du SAGE Allan, l’Etat et l’agence de l’eau ont proposé de
poursuivre avec une animation par l’EPTB en attendant que le territoire se structure. C’est ainsi
que de nouvelles conventions
18
ont été signées avec les 6 EPCI concernés qui financent 50 %
de la charge, l’agence de l’eau RMC subventionnant les 50 % restants.
Ces conventions ont été conclues pour la seule année 2020, marquée par la crise
sanitaire, le report du second tour des élections municipales, la mise en place des nouveaux
exécutifs dans leurs établissements publics et la nécessité de renouveler la CLE dont le mandat
était arrivé à terme. L’année 2020 s’est donc traduite par une activité très réduite d’animation
du SAGE.
L’animation et le suivi du SAGE par l’EPTB ont été reconduits pour 3 années (2021 à
2023) par une nouvelle et unique convention avec les 6 EPCI, sur le même principe de partage
des coûts. Cette dernière prévoit par ailleurs un appui à la mise en place d’une structuration
locale.
La chambre remarque que cette convention engage l’établissement public et qu’elle a
été signée par son président, sans pour autant que le comité syndical ait été saisi de la question.
La référence à une décision de la CLE de décembre 2019 ne saurait engager à elle seule l’EPTB.
La chambre invite l’EPTB à régulariser cette situation en faisant approuver la
convention par son comité syndical.
En définitive, l’EPTB a été sollicité par la CLE pour porter l’élaboration et le suivi du
SAGE Allan, mais l’absence de consensus politique au niveau du territoire autour des enjeux
d’aménagement et de gestion de l’eau a entraîné un arrêt dans l’animation du SAGE pendant
presque deux années. La faible représentation des élus du territoire au sein de l’EPTB n’a pas
16
Source : compte rendu de la CLE du 23 octobre 2018.
17
Les contributions 2018 se sont élevées à 1 595
€
pour le Grand Belfort, 1 240
€
pour PMA, 455
€
pour
la CC d’Héricourt et 455
€
pour la CC des Vosges du Sud.
18
Conventions entre l’EPTB et PMA, la CC d’Héricourt, la CC de Rahin et Chérimont, la CC des Vosges
du Sud, la CC Sud Territoire et la CA du Grand Belfort.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
permis à ce dernier de jouer un rôle moteur dans la mobilisation des EPCI du territoire de
l’Allan : il a servi uniquement de structure de portage de l’animation technique.
1.1.3.3
L’enjeu d’une structuration locale pour un portage politique plus fort du territoire
Le bassin versant de l’Allan est particulièrement marqué par des épisodes critiques liés
au grand cycle de l’eau. Le territoire connaît à la fois des problématiques d’inondations (un
PAPI a été mis en
œ
uvre sur la Savoureuse de 2005 à 2011 et plusieurs PPRI couvrent le
territoire) et d’étiages sévères (Savoureuse). Une stratégie locale de gestion du risque
d’inondation (SLGRI) a été approuvée en décembre 2016 pour la période 2016-2021. L’état
des eaux superficielles apparaît assez dégradé et l’urbanisation et la pression démographique
impactent et contraignent le bon fonctionnement des cours d’eau.
Si l’EPTB a permis au territoire d’élaborer le SAGE par la mise à disposition de moyens
d’animation, cela n’a pas donné lieu à un réel portage politique de la politique de l’eau sur le
territoire.
Outre le retard pris dans la mise en
œ
uvre des dispositions du SAGE, l’absence de
portage par une structure locale pose d’autres difficultés :
la difficulté, comme vu
supra
, d’une appropriation des enjeux par les élus du territoire
malgré
leur investissement au sein de la CLE et les quelques actions portées par les collectivités et
EPCI à leur échelle ;
l’absence de capacités techniques et financières, qui impose à l’animateur du SAGE de
négocier avec chacun des maîtres d’ouvrage des dispositions du SAGE et soumet
l’avancement du projet à leurs propres arbitrages politiques et budgétaires ;
le choix, en 2018, d’une dispersion de la compétence GEMAPI sur l’ensemble des EPCI alors
qu’une approche à l’échelle du bassin versant semblait plus cohérente à de nombreux
partenaires, du fait des interactions entre la gestion des milieux aquatiques, la préservation
de la ressource et la prévention des inondations.
L’Etat et l’agence de l’eau RMC ont très rapidement soulevé et défendu l’hypothèse de
créer une structure locale pour porter le SAGE et assurer la compétence GEMAPI. Dès le
SDAGE 2010-2015 puis, lors de la phase de consultation des administrations organisée en
2017, la délibération du comité d’agrément du bassin Rhône Méditerranée
19
proposait
« d’encourager la CLE à poursuivre les réflexions sur la création d’un syndicat mixte pour
l’exercice de la compétence GEMAPI à l’échelle du bassin versant de l’Allan, syndicat qui
pourrait solliciter une reconnaissance EPAGE et devenir la structure porteuse du SAGE ».
L’agence de l’eau considère que cette structuration doit intervenir rapidement «
afin de
doter le territoire d’un opérateur chargé de la mise en
œ
uvre opérationnelle du SAGE dès
2018
».
Le conseil départemental du Territoire de Belfort, qui a longtemps joué un rôle moteur
dans la politique de l’eau et au sein de la CLE, avant de se retirer progressivement suite à la loi
19
Délibération du Comité d’agrément du bassin Rhône Méditerranée du 23/07/2017 n° 2017-8.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
21
MAPTAM du 27 janvier 2014, avait rendu un avis similaire lors de cette consultation, alertant
la CLE sur le fait que «
l’objectif de mise en
œ
uvre des actions du SAGE ne pourra être atteint
dans les délais impartis sans la structuration des maîtres d’ouvrage thématiques à des échelles
hydrologiquement pertinentes. Le morcellement (de la compétence) GEMAPI entre les
différents EPCI ne faciliterait pas la cohérence de l’action ni la perception de la problématique
par les administrés en amont des épisodes de crise
»
20
.
L’Etat et l’agence de l’eau RMC, par courriers à l’EPTB en 2018 et 2019 (
op. cit.
§ 1.1.1.4) ont réaffirmé le caractère provisoire du portage du SAGE Allan par l’EPTB en
attendant l’émergence d’une structure de portage locale.
Cet objectif a été rapidement partagé par la CLE et par l’EPTB et fait l’objet d’un enjeu
du SAGE (enjeu n° 1 : assurer la gouvernance, la cohérence et l’organisation du SAGE) qui
précise que la CLE doit nécessairement disposer d’une structure porteuse pérenne pour piloter
la mise en
œ
uvre du SAGE. Plusieurs réunions de la CLE ou de la commission thématique
« organisation et communication » font état du débat interne à la CLE sur la création d’une
structure locale
21
; le compte rendu du bureau de la CLE du 23 octobre 2018 précise d’ailleurs
que suite à l’absence de consensus sur la poursuite de l’animation, la création d’un EPAGE est
aujourd’hui dans une impasse, ce que confirme l’ancienne présidente de la CLE en précisant
qu’une fois le SAGE validé, il en est resté aux intentions faute de budget et faute de structure
existante et opérationnelle, l’absence de consensus politique pour créer une structure locale
ayant bloqué le processus.
Le renouvellement de la CLE a permis de relancer la réflexion sur la création d’une
structure locale. Après les réunions d’installation, le bureau du 15 juin 2021 a proposé la
réalisation d’une étude sur la gouvernance. Un cahier des charges a alors été élaboré et soumis
à l’ensemble des EPCI membres de la CLE en fin d’année 2021.
Les EPCI ont délibéré sur le principe de l’étude et une convention de partenariat est en
consultation. Elle a été approuvée par 3 EPCI sur les 6 qui constituent le territoire mais des
modifications substantielles ont été apportées, qui nécessitent de solliciter à nouveau un avis
conforme des établissements.
Le cahier des clauses techniques de cette « étude de gouvernance préalable à la mise en
place d’une organisation des maîtres d’ouvrage du grand cycle de l’eau sur le bassin de l’Allan »
donne comme objectif d’accompagner les collectivités et leurs établissements dans
l’organisation de la gouvernance de l’eau.
L’étude consiste à établir un état des lieux de l’organisation actuelle, à définir
l’organisation la plus adaptée et à proposer les moyens humains, techniques et financiers
nécessaires à l’exercice des compétences « grand cycle de l’eau ».
L’EPTB a inscrit à son budget primitif 2022 le portage financier de cette étude dont la
publication de l’appel d’offres devrait intervenir en fin d’été 2022 pour un rendu en mai 2023.
L’objectif de la future structure est l’élaboration et le suivi des différentes démarches en
cours ou en étude (SAGE, SLGRI, contrat de bassin, PAPI) et la réalisation d’actions
20
Avis rendu par le conseil départemental du Territoire de Belfort sur le projet de SAGE Allan par courrier
en date du 4 juillet 2017.
21
Suite à une demande de l’agence de l’eau RMC, le bureau de la CLE du 29 mars 2018 a notamment
débattu des modalités du portage du SAGE
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
opérationnelles sur le bassin. La coordination de l’ensemble des outils de gestion de l’eau par
un même organisme, porté politiquement au niveau local, semble indispensable compte tenu
des interactions entre les actions (à titre d’exemple, les opérations de préservation et de
restauration des milieux humides ont un impact à la fois sur la lutte contre les inondations et
sur la gestion quantitative par la recharge des nappes).
La création de cette structure permettra également de disposer des moyens nécessaires
indispensables pour conduire les projets à venir et notamment mettre en
œ
uvre les dispositions
du SAGE et assurer une gouvernance locale permettant d’éviter l’impasse dans laquelle
l’animation du SAGE s’est trouvée après son adoption.
En lien avec la volonté des membres de la CLE d’encourager la création de cette
structure, (le président de la CLE considère ainsi que la création d’un EPAGE semble pertinente
pour assurer le portage du SAGE) et avec le lancement prochain de l’étude de gouvernance, la
chambre recommande à la CLE de promouvoir, avec l’appui technique de l’EPTB, la mise en
place rapide d’une structure locale de type EPAGE.
Sans préjuger des résultats de l’étude, la chambre invite également à réfléchir sur le
transfert à cette future structure de la compétence GEMAPI actuellement exercée par les EPCI
afin de gagner en cohérence et efficience sur la gestion du grand cycle de l’eau.
Recommandation n°
1 : Participer, sur la base des conclusions de l’étude de
gouvernance, à la mise en place d’une structure porteuse du SAGE à l’échelle du bassin
de l’Allan
1.2
Moyens financiers
L’EPTB a un statut de syndicat mixte ouvert, soumis en cela aux dispositions de
l’instruction budgétaire M14 applicable plus particulièrement aux communes de 3 500 habitants
à 10 000 habitants (art L. 5722-1 du CGCT). Cependant, lorsqu’un syndicat mixte comprend
au moins un département (ce qui est le cas de l’EPTB), il peut opter pour l’application des
dispositions comptables relatives aux départements (CGCT, partie 3, livre III). Ainsi, l’EPTB
applique les dispositions de l’instruction comptable M52 des départements.
L’EPTB dispose, sur la période sous revue, d’un budget principal élaboré en M52 et de
deux budgets annexes, l’un dédié à l’école eau pêche (M52) clos en 2020, et l’autre dédié au
SPIC des prestations de services (M4). Ces deux budgets annexes présentant un volume
financier réduit, la présentation financière suivante se concentre sur le budget principal. Les
moyens financiers alloués au SAGE Allan seront ensuite approfondis.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
23
1.2.1
Situation financière du budget principal de l’EPTB (M52)
1.2.1.1
Les produits de gestion
Les produits de gestion de l’EPTB se composent essentiellement de ressources
institutionnelles qui proviennent des contributions statutaires des membres et de participations
et subventions de l’agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse, de l’Etat et de l’Union
européenne. Les ressources institutionnelles sont en baisse de près de 25 % entre 2017 et 2021.
Le détail des ressources institutionnelles se présente comme suit :
Le détail des ressources institutionnelles
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
+ FCTVA
0
789
524
2 328
673
+ Participations
2 598 949
2 438 390
2 243 762
1 564 168
1 957 266
Dont Etat (dont fonds d'appui aux politiques
d'insertion à/c 2018)
1 202 765
899 415
714 515
489 331
765 057
Dont régions
272 980
247 798
172 865
173 255
137 221
Dont départements
467 964
448 838
330 197
159 575
159 250
Dont communes et structures intercommunales
299 112
496 338
643 951
392 641
420 823
Dont fonds européens
342 140
326 725
337 568
316 258
376 590
Dont autres
13 988
19 275
44 666
33 109
98 325
= Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
2 598 949
2 439 179
2 244 286
1 566 496
1 957 939
Source : ANAFI
Les contributions statutaires correspondent au reste à charge des frais de fonctionnement
et études non suivies de travaux, déduction faite des subventions mobilisées. Le volume des
contributions statutaires a notamment fluctué au gré des retraits d’adhérents (région Auvergne-
Rhône-Alpes, départements de Haute-Saône, du Jura, du Territoire de Belfort, du Rhône, de
Côte-d’Or, des Vosges).
Entre 2019 et 2021, les contributions statutaires en fonctionnement des membres ont
baissé de 81 867
€
22
soit -16,95 % et le total des participations s’est réduit de 286 347
€
23
soit
- 12,75 %. Ainsi, la part de perte des contributions statutaires dans la baisse des ressources
institutionnelles (hors FCTVA) a représenté 28,6 % entre 2019 et 2021. Depuis 2017, l’EPTB
a perdu plus de 600 000
€
de participations.
Les changements de périmètres (retrait de certaines collectivités, adhésion d’EPCI) ont
modifié la part de chacun des types de structures dans le financement de l’EPTB.
22
483 003
€
de contributions en fonctionnement en 2019 – 401 136
€
de contributions 2021 = 81 867
€
(source : réponse EPTB).
23
2 243 762
€
de participations 2019 – 1 957 266
€
de participations 2021 = 286 347
€
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
Part des contributions à l’EPTB en fonctionnement par catégorie d’adhérents –
Evolution 2017-2021
Source : réponse EPTB
Pour l’exercice 2022, l’EPTB prévoit une forte hausse des contributions statutaires avec
une stabilité de la contribution des départements, une baisse pour les régions et une
augmentation très sensible pour les EPCI adhérents. Cette hausse (la contribution passerait de
167 909
€
en 2021 à 401 784
€
en 2022 pour les EPCI) est liée pour partie à de nouvelles
adhésions mais surtout à la mise en place de la contribution au titre de la GEMAPI pour
229 000
€
. Il s’agit de la première année où cette contribution est appelée puisqu’elle est
justement liée à la nouvelle compétence statutaire.
En parallèle, l’EPTB a évalué le niveau de charges supplémentaires qui incombent à
cette nouvelle compétence. En effet, les cotisations GEMAPI ont été calculées sur la base du
reste à charge des frais d’investissement (sur la base d’une programmation pluriannuelle
d’investissement subventionnée en très grande partie) ; et des frais de fonctionnement liés à
l’exercice de la compétence. Ces derniers intègrent également une partie des charges générales
de l’établissement non subventionnées.
La période se caractérise par une tendance très nette à la baisse des participations
allouées par l’Etat et l’agence de l’eau, motivée par un recentrage des activités de l’EPTB autour
de trois axes : veille et appui, activités opérationnelles sur les axes de la Saône et du Doubs,
animation du SAGE.
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
2017
2018
2019
2020
2021
Départements
Régions
EPCI
Total contributions
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
25
Les aides de l’agence de l’eau ont particulièrement évolué dans le temps et notamment
pendant la période sous revue. La période 2013-2018, qui correspond au 10
ème
programme de
l’agence de l’eau a vu les conditions d’éligibilité des dépenses se renforcer et les taux de prise
en charge baisser
24
. Le maintien des financements a par ailleurs été soumis à des objectifs de
réalisation. Ces changements ont entraîné une baisse de l’aide versée par l’agence à l’EPTB,
baisse évaluée par l’organisme à 230 000
€
pour l’exercice 2015.
Avec le passage au 11
ème
programme à partir de 2019, l’agence a entériné une baisse de
son intervention sur les postes en place dans l’établissement (cf. courrier cité
supra
). L’agence
finance par ailleurs sur la base de l’accompagnement à l’émergence et au suivi des différents
projets, ce qui restreint les financements aux projets qui débouchent
in fine
. Les financements
ne couvrent plus les charges administratives connexes. En plus de la diminution du nombre de
postes subventionnés, l’accompagnement de l’agence pour un poste d’animateur s’élève
aujourd’hui en moyenne à 25 000
€
contre 35 000
€
avant 2013.
La chambre note que les établissements publics territoriaux de bassin sont
structurellement dépendants des subventions octroyées par les agences de l’eau. De ce fait, ils
doivent régulièrement adapter leurs moyens et leurs champs d’intervention aux objectifs définis
dans les programmes pluriannuels des agences, afin d’ajuster au mieux le niveau de leurs
dépenses aux aides octroyées. Cette dépendance structurelle peut également générer des
dichotomies entre les attentes des adhérents (mise en
œ
uvre de travaux GEMAPI) et certains
objectifs de l’agence de l’eau.
En 2021, le projet de compte administratif 2021 fait apparaître une hausse sensible des
ressources institutionnelles par rapport à 2020 : en effet, celles-ci passent de 1,5 M
€
en 2020 à
1,9 M
€
en 2021. Cette hausse de près de 400 000
€
concerne principalement :
les participations de l’agence de l’eau au titre des aides sur les actions pour lutter contre le
changement climatique et sur la restauration des fonctionnalités des milieux aquatiques et
humides. L’agence a ainsi accru ses engagements financiers sur les actions 2021 des contrats
Saône et Doubs et sur l’animation et la sensibilisation (hausse de près de 276 000
€
) ;
la participation du FEDER en hausse de l’ordre de 60 000
€
;
Enfin, une augmentation des participations de SNCF réseau, correspondant à trois plans
de gestion finalisés en 2021 par l’EPTB : le plan de gestion de Garnerans pour 14 400
€
, le plan
de gestion de Amance pour 35 700
€
et le plan de gestion de Jonvelle pour 17 760
€
; ces
contributions correspondant à des mesures compensatoires du fait de travaux ayant un impact
sur le milieu (loi de protection de la nature du 10/07/1976).
La chambre note que le ROB 2021 précité précise expressément, dans le cadre des
subventions de fonctionnement à percevoir, que les orientations budgétaires sont construites
sans accord définitif des partenaires financiers sur les hypothèses de financement, et que des
incertitudes subsistent donc à cette étape importante de la préparation budgétaire.
24
Le taux d’intervention de l’agence de l’eau pour un poste technique avant 2013 était de 70 % souvent
sur la base d’un forfait qui intégrait des frais indirects et frais de structure. Ainsi, un poste d’animateur de contrat
de rivière pouvait être financé à 70 %. Ce taux a été ramené à 50 % dans le cadre du 10
ème
programme.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
Le budget primitif 2021 prévoyait un montant total de ressources institutionnelles à
percevoir de 2,1 M
€
contre 1,9 M
€
réalisés. Ce sont notamment les participations de l’agence
de l’eau et du FEDER qui ont été réalisées à un niveau significativement inférieur aux
prévisions.
S’il est difficile de prévoir précisément au stade du BP 2021 le montant des subventions
de fonctionnement qui seront perçues, il convient néanmoins d’ajuster les prévisions en cours
d’exercices.
Cela
permettrait
à
l’établissement
de
mieux
maîtriser
sa
capacité
d’autofinancement (voir ci-après § 1.2.1.3).
1.2.1.2
Les charges de gestion
Les charges de gestion se composent majoritairement des charges de personnel et des
charges à caractère général.
La masse salariale se réduit sur la période, en lien direct avec le recentrage statutaire des
activités opérationnelles sur les axes de la Saône et du Doubs. En effet, pour mener à bien ses
missions, l’EPTB emploie :
-
des agents techniques qui exercent des missions d’animation de politiques publiques,
d’études en régie, de conseil, de conception et suivi de travaux ;
-
des agents administratifs en charge du fonctionnement général de l’établissement ainsi que
de la communication.
Le tableau d’évolution des effectifs entre 2017 et 2021 transmis par l’EPTB montre une
baisse sensible du total d’ETP sur la période sous revue : 47,81 ETP en 2017, 45,66 ETP en
2018, 38,33 ETP en 2019, 29,16 ETP en 2020 et 31,32 ETP en 2021.
Ainsi, en lien avec le recentrage des activités opérationnelles de l’établissement sur les
axes, l’année 2019 est caractérisée par le départ de nombreux agents, et l’année 2020 est
marquée par des départs non remplacés ayant conduit à une réduction de la masse salariale. Au
1
er
janvier 2021, l’EPTB Saône Doubs compte 31 agents dont 17 agents contractuels, sur un
tableau total d’effectifs de 33 postes ouverts, contre 35 agents au 1
er
janvier 2020.
Ce sont donc très majoritairement des postes techniques qui ont été supprimés et
particulièrement dans le cadre d’emploi des ingénieurs :
Évolution des emplois de l’EPTB sur la période 2017-2021 par filière
Source : EPTB Saône et Doubs
Les domaines d’activité où la masse salariale a été particulièrement réduite portent
essentiellement sur l’animation des contrats de rivière.
Ingénieurs
Techniciens
Total
Attaché
Rédacteurs
Adjoints
Total
2017
34,47
5,5
39,97
1
2
4,84
7,84
2021
20,3
4,04
24,34
1
1
4,98
6,98
Evolution
Filière technique
Filière administrative
ETP
-39,10%
-10,97%
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
27
Le projet de compte administratif 2021 précité fait apparaître une hausse importante des
charges de personnel par rapport à 2020, en raison de l’intégration au budget principal de quatre
agents du budget annexe du pôle de formations et de sensibilisation « école de l’eau et de la
pêche », budget clos en 2020, et de l’intégration d’un agent du budget prestations de services.
Ainsi, le poste de charges de personnel
25
du budget principal passe de 1 160 221
€
en
2020 à 1 498 154
€
en 2021, soit une hausse de près de 30 %. Cette évolution concerne
principalement la rémunération de personnel non titulaire.
L’EPTB a précisé que le remplacement de postes non pourvus en 2020 (dont le poste de
responsable administratif et financier) et la création de deux nouveaux postes en 2021 (un poste
Natura 2000 sur le contrat Haute Saône et un poste de chargé de mission opérationnel pour la
démarche Conservatoire) expliquent aussi cette augmentation.
Les charges à caractère général se composent pour une moitié d’honoraires au titre
d’études et de recherches non suivies de travaux, et pour le reste de diverses charges
(majoritairement de frais de locations et charges de copropriété, de frais d’entretien et de
réparation).
Le niveau de charges à caractère général 2021 lié au fonctionnement quotidien de
l’EPTB, hors charges de personnel, est proche de ceux de 2017 et 2018. Ainsi, la chambre
constate que le recentrage des missions n’a pas encore débouché sur une rationalisation visible
de la dépense à caractère général, qui pourrait cependant émerger en parallèle de la nécessaire
fiabilisation des prévisions de recettes exposée ci-dessus.
L’EPTB précise qu’au moyen des cotisations des membres prévues dans les nouveaux
statuts, les charges incompressibles devraient être couvertes. La chambre note en effet qu’au
regard des statuts et des plafonds fixés pour les participations des membres, l’EPTB dispose
d’une réelle capacité à augmenter lesdites contributions.
1.2.1.3
La CAF brute
Sur la période sous contrôle, l’EPTB ne parvient pas à dégager une capacité
d’autofinancement positive.
25
Restitué net des atténuations de charges par ANAFI
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
CAF brute
26
de l’EPTB
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
2 598 949
2 439 179
2 244 286
1 566 496
1 957 939
+ Ressources d'exploitation
7 869
2 017
562
23 984
23 478
=Produits de gestion (A)
2 606 818
2 441 195
2 244 848
1 590 480
1 981 416
Charges à caractère général
529 995
529 252
684 988
497 674
556 124
+ Charges de personnel
1 995 740
1 932 681
1 637 458
1 160 221
1 498 154
+ Aides directes à la personne
9 785
9 865
9 865
5 350
5 440
+ Subventions de fonctionnement
2 800
4 694
4 876
11 622
36 846
+ Autres charges de gestion
420
214
49
40 157
16 174
=Charges de gestion (B)
2 538 739
2 476 707
2 337 236
1 715 025
2 112 738
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
68 079
-35 511
-92 388
-124 544
-131 322
+/- Résultat financier
-92 147
-10 748
-9 844
-10 609
-7 540
+/- Autres produits et charges excep. réels
-32 238
-42 075
-2 033
134 176
29 668
=CAF brute
-56 306
-88 335
-104 266
-978
-109 194
Source : ANAFI
Si sur l’exercice 2020, la CAF brute se rapproche de l’équilibre (- 978
€
), cela
s’explique par l’encaissement d’indemnités de retrait des membres sortants au compte 777
« produits exceptionnels » d’un montant total de 131 871
€
décomposés comme suit :
-
par convention du 31 décembre 2019, le département de la Côte-d’Or s’est engagé à verser la
somme de 50 469
€
afin d’indemniser son retrait de l’EPTB,
-
par convention du 31 décembre 2019, le département du Jura s’est engagé à verser la somme
de 24 356
€
,
-
par convention du 6 mai 2020, la région Auvergne-Rhône-Alpes s’est engagée à verser la
somme de 31 826
€
,
-
par convention du 7 février 2020, le département du Territoire de Belfort s’est engagé à verser
la somme de 5 183
€
,
-
enfin, l’indemnisation du département du Rhône a représenté 20 037
€
.
Sans l’apport de ces produits exceptionnels, la CAF brute 2020 aurait continué à se
dégrader par rapport à l’année précédente.
En 2021, le déficit de l’EBF et de la CAF brute s’est aggravé. L’EBF se situe à
- 131 322
€
et la CAF brute à -109 194
€
.
26
Diffère de l’épargne brute de l’EPTB mentionnée au ROB 2021, celle-ci englobant les recettes mixtes
d’atténuation de charges et de reprise d’amortissements et provisions.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
29
L’excédent brut de fonctionnement est négatif depuis l’exercice 2018, le niveau de
dépenses n’apparaît donc pas adapté aux recettes de fonctionnement perçues. Jusqu’à présent
l’ETPB a pu supporter ce déséquilibre structurel de sa section de fonctionnement grâce à la
mobilisation de son fond de roulement. Ce dernier, d’un montant de 774 293
€
au
31 décembre 2017 n’est plus que de 72 240
€
au 31 décembre 2021 et a donc connu une baisse
de 90 % en 5 exercices. En conséquence, la trajectoire financière de l’ETPB n’est plus
soutenable.
La chambre recommande à l’EPTB d’améliorer sa trajectoire financière notamment en
affinant, par le biais de décisions modificatives budgétaires, ses recettes comme ses dépenses
conformément aux principes de prudence et d’équilibre budgétaire.
En effet, une visibilité plus fiable de ses recettes de fonctionnement permettrait à
l’établissement d’ajuster ses dépenses afin d’éviter de se retrouver en situation de sous capacité
d’autofinancement.
La reprise anticipée des résultats 2021 au budget primitif 2022 approuvée par le conseil
syndical du 16 février 2022 corrobore ce diagnostic financier ; il apparaît que le résultat annuel
de fonctionnement du budget principal se dégrade sensiblement en passant de 76 105
€
en 2020
à - 41 924
€
en 2021, le résultat annuel de fonctionnement 2021 atteint ainsi le niveau le plus
dégradé depuis 2017 (3 677
€
en 2017, 7 527
€
en 2018 et - 19 140
€
en 2019).
Recommandation n°
2 : Rétablir l’équilibre de la section de fonctionnement permettant
de dégager un autofinancement assurant le remboursement de l’annuité en capital de
la dette et de respecter ainsi la règle de l’équilibre budgétaire prévue par l’article
L. 1612-4 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
1.2.1.4
Le financement des investissements
Le financement des investissements se présente comme suit sur la période :
Le financement des investissements de l’EPTB
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Cumul sur
les années
CAF brute
-56 306
-88 335
-104 266
-978
-109 194
-359 079
- Annuité en capital de la dette
37 586
44 144
44 712
45 287
45 869
217 597
= CAF nette ou disponible (C)
-93 892
-132 479
-148 977
-46 265
-155 063
-576 676
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
7 547
4 809
3 271
2 162
702
18 491
+ Subventions d'investissement reçues
113 798
294 891
252 581
420 275
607 792
1 689 338
+ Fonds affectés à l'équipement
0
0
0
25 821
0
25 821
+ Produits de cession
0
772
2 700
10 000
175
13 647
=Recettes d'inv. hors emprunt (D)
121 345
300 473
258 552
458 259
608 669
1 747 297
= Financement propre disponible (C+D)
27 454
167 994
109 575
411 994
453 605
1 170 621
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
51,49%
61,36%
20,14%
119,80%
87,09%
3
- Dépenses d'équipement
(y compris travaux en régie)
53 320
273 795
544 067
343 909
520 873
1 735 964
- Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature)
0
0
0
11 362
67 690
79 053
- Participations et investissements financiers
nets
0
0
0
0
773
773
= Besoin (-) capacité (+) de financement
propre
-25 867
-105 802
-434 493
56 723
-135 731
-645 168
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
23 520
-259 004
136 130
44 971
28 561
-25 822
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
-2 347
-364 805
-298 362
101 694
-107 170
-670 990
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
75 305
0
0
0
0
75 305
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds
de roulement
72 959
-364 805
-298 362
101 694
-107 170
-595 685
Source : ANAFI
Les dépenses d’équipement portent sur les études opérationnelles suivies de travaux, les
travaux et les acquisitions. Elles se sont élevées à 1 735 964
€
sur la période 2017-2021. En
parallèle, l’EPTB a perçu 1 689 338
€
de subventions d’investissement sur la période, ce qui
apparaît équilibré.
En 2021, les subventions d’équipement perçues ont atteint 607 792
€
dont plus de la
moitié (57 %) de l’agence de l’eau RMC contre 420 275
€
en 2020.
Malgré un volume de subventions d’investissement perçues satisfaisant sur la période,
la CAF nette cumulée déficitaire contraint l’EPTB à mobiliser régulièrement son fonds de
roulement.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
31
Le fonds de roulement est donc utilisé, non pas pour financer l’investissement, mais
pour combler le déficit d’autofinancement. Il ne représente fin 2021 plus que 12 jours de
charges courantes.
La chambre rappelle sa recommandation précédente et invite l’établissement à rétablir
la situation dès 2022 afin d’éviter tout risque de déficit global des comptes de la structure.
1.2.1.5
La dette
La situation de la dette
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
En cours de dettes du BP au 1er janvier
492 967
530 687
486 543
441 831
396 545
- Annuité en capital de la dette (hors remboursement
temporaires d'emprunt)
37 586
44 144
44 712
45 287
45 869
+ Nouveaux emprunts
75 305
0
0
0
0
= Encours de dettes du BP au 31 décembre
530 687
486 543
441 831
396 545
350 675
Montant des emprunts refinancés dans l'année
488 121
0
0
0
0
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
530 687
486 543
441 831
396 545
350 675
Source : ANAFI
La typologie de dette de l’organisme relève de la catégorie A1 de la charte Gissler
27
et
ne présente donc pas de risques particuliers
28
.
Il n’est pas fait mention en l’espèce de l’indicateur de la durée de désendettement de
l’organisme, cet indicateur étant peu parlant pour l’EPTB en raison d’une CAF brute négative
sur toute la période.
En définitive, l’enjeu à venir pour l’EPTB est sa capacité à disposer à terme d’une
meilleure performance financière grâce au recentrage statutaire récent de ses activités
opérationnelles.
1.2.2
Les moyens financiers alloués au SAGE Allan
Dans le cadre de la présente enquête thématique, il convient d’examiner les moyens
financiers alloués au SAGE Allan.
Jusqu’en 2021, l’EPTB ne disposait pas encore de comptabilité analytique. Néanmoins,
celle-ci est prévue pour 2022. Cependant, l’EPTB individualise déjà ses dépenses par unités
analytiques suivantes : antennes de l’EPTB, agents, démarches (comme le SAGE Allan).
27
Charte de classification des risques des emprunts structurés
28
Source : annexe dette au budget primitif 2021
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
L’EPTB est donc tout à fait en mesure de restituer les moyens financiers alloués spécifiquement
au SAGE Allan.
L’EPTB dispose d’un seul agent chargé de la coordination du SAGE Allan, dans une
antenne à Belfort. Un véhicule de service lui est attribué. Par conséquent, les moyens financiers
alloués pour la mise en
œ
uvre du SAGE Allan sont relatifs à l’agent en charge de la coordination
(salaires, frais de déplacement, frais de communication), aux frais indirects liés au poste
(charges de structure) et relatifs au fonctionnement de l’antenne de Belfort (locations
immobilières, fournitures administratives, assurances multirisques, frais de télécommunication,
maintenance).
Le budget réalisé par l’EPTB relatif à la mission du SAGE Allan est présenté dans le
tableau ci-après (fonctionnement). Concernant les recettes, elles proviennent essentiellement
de l’Agence de l’eau et du département du Territoire de Belfort (2017 et 2018) et de l’AERMC
et des participations des EPCI (à compter de 2020). Il n’y a pas eu de dépenses ni de recettes
d’investissement.
Moyens financiers de l’EPTB consacrés à la mission relative au SAGE Allan (en
€
)
Dépenses
2017
2018
2019
2020
2021
Charges à caractère général
7 744
30 074
0
1 937
3 558
Charges de personnel (chargée de mission SAGE Allan)
29 514
42 413
0
33 122
44 320
Charges de personnel (secrétariat)
0
0
0
5 309
7 088
Total dépenses de fonctionnement
37 258
72 487
0
40 368
54 966
Recettes
2017
2018
2019
2020
2021
Contributions spécifiques des EPCI du bassin de l'Allan
0
3 521
0
20 184
26 892
Subventions
26 577
41 700
0
16 357
28 563
- dont agence de l'eau RMC
19 285
31 700
0
16 357
28 563
-dont département du Territoire de Belfort
7 292
10 000
0
0
0
Total des recettes de fonctionnement
26 577
45 221
0
36 541
55 455
Source : réponse EPTB
En 2018, le montant élevé des dépenses s’explique par environ 25 000
€
de dépenses
liées à l'enquête publique du SAGE Allan. Ces dépenses avaient été largement sous-estimées
lors de la demande de subvention et seulement 2 700
€
de l'Agence de l'eau ont été versés. En
2019, il n’y a eu ni dépenses ni recettes puisque les EPCI du territoire du SAGE n’ont pu
s’entendre sur une clé de répartition (cf.
supra
). En 2020, les recettes et les dépenses sont moins
élevées car le poste d’animateur-coordonnateur n’a été occupé qu’à compter du 1
er
avril 2020.
En 2021, l’EPTB a consacré 2,6 %
29
de ses charges de gestion à l’animation du SAGE
Allan.
29
54 966
€
/ 2 112 738
€
charges de gestion 2021
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
33
1.2.3
Les crédits inscrits au SAGE et le suivi financier d’exécution
Le tableau de la FIJ relatif aux finances-dépenses du SAGE a été complété par l’EPTB.
Il fait apparaître un total de crédits prévus au SAGE de 7 M
€
en 2019 dont 54 800
€
destinés à l’animation du SAGE Allan, de 7 M
€
en 2020 dont 54 800
€
destinés à l’animation
du SAGE et de 9,2 M
€
en 2021 dont 54 800
€
destinés à l’animation du SAGE. 600 000
€
par
an sont fléchés sur le sous-bassin versant de la Savoureuse.
L’EPTB n’est porteur que de l’animation. Il n’est maître d’ouvrage d’aucune autre
action : gestion quantitative, lutte contre la pollution, gestion des milieux aquatiques, protection
et reconstitution des milieux.
L’EPTB a indiqué ne pas suivre les dépenses réalisées par les maîtres d’ouvrage, dans
la mesure où l’estimation financière du SAGE comprend des actions qui auraient été engagées
par les maîtres d’ouvrage même en l’absence de SAGE. L’EPTB indique par ailleurs que le
suivi financier de l’ensemble des actions inscrites dans le SAGE n’est pas prévu dans le projet
de tableau de bord, en précisant néanmoins que, parmi ces actions, celles qui seront inscrites
dans le futur contrat de bassin feront l’objet d’un suivi par la cellule d’animation.
Bien que complexe à réaliser, la chambre constate l’absence de suivi financier global
d’exécution du SAGE. Il importe, comme dans tout document de planification et toute politique
contractuelle impliquant des co-financeurs, qu’un bilan d’exécution financier soit réalisé au fur
et à mesure de l’avancement des actions, et consolidé
in fine
. Le contrat de bassin est en cours
d’élaboration, alors que le SAGE est en vigueur depuis plus de 3 ans sans qu’il soit possible de
dresser un bilan précis des actions mises en
œ
uvre par les maîtres d’ouvrage.
Sur ce point, bien que le suivi financier des actions du SAGE ne soit pas prévu dans le
projet de tableau de bord du SAGE, l’EPTB a indiqué qu’un bilan pourra néanmoins être réalisé
pour évaluer sa mise en
œ
uvre après quelques années. Ce bilan sera piloté par la cellule
d’animation du SAGE.
Compte tenu de la multiplicité des maîtres d’ouvrage porteurs des actions, la chambre
encourage l’EPTB à anticiper dès maintenant la centralisation du suivi financier du SAGE par
la cellule d’animation, au fur et à mesure des réalisations.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
2
LA PLANIFICATION STRATÉGIQUE : LE SAGE ET LES
AUTRES OUTILS
2.1
Le SAGE Allan : présentation et état d’avancement
2.1.1
Présentation du SAGE
Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) de l’Allan a été approuvé
par arrêté préfectoral des préfets du Doubs, du Territoire de Belfort et de la Haute-Saône
le 28 janvier 2019.
Il s’agit d’un document de planification
30
localisé au niveau du bassin versant de l’Allan
qui poursuit un objectif de gestion durable et équilibrée de la ressource en eau. Il définit les
orientations pour cette gestion et les objectifs de qualité et de quantité des eaux.
Le SAGE Allan est compatible avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion
des eaux (SDAGE) Rhône Méditerranée Corse 2016-2021 qui a identifié la nécessité d’élaborer
un SAGE sur ce bassin.
Les travaux d’élaboration du SAGE Allan ont débuté en 2012, l’enquête publique a eu
lieu en 2018 et l’arrêté interpréfectoral approuvant le SAGE a été signé début 2019.
2.1.1.1
Le territoire du SAGE Allan
Le périmètre du SAGE Allan a été délimité par un arrêté interpréfectoral du
19 septembre 2012.
Le SAGE Allan s’étend sur un territoire de 867 km
2
, de 158 communes (2 communautés
d’agglomération et 5 communautés de communes), 3 départements (la totalité du département
du Territoire de Belfort, la Haute-Saône et le Doubs) et comprend 4 sous bassins (Savoureuse,
Bourbeuse, Lizaine et Allaine/Allan). Ce territoire regroupe 240 000 habitants et est caractérisé
par une forte densité, supérieure à la moyenne régionale.
Le territoire est parcouru par environ 900 km de rivières et canaux.
30
Les SAGE ont été instaurés par la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 et leur contenu est codifié par les
articles L. 212-3 et suivants du code de l’environnement. Ils intègrent les objectifs de la directive cadre européenne
sur l’eau 2000/60/CE du 23 octobre 2000.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
35
Périmètre du SAGE Allan
Source : EPTB Saône et Doubs – SAGE Allan atlas cartographique
Comme précisé
supra
, le territoire est vulnérable tant aux inondations qu’aux étiages
sévères. La pression anthropique contraint par ailleurs le bon fonctionnement des cours d’eau
et impacte la qualité des eaux superficielles.
En termes d’usage, les prélèvements d’eau sont destinés pour 70 % à l’eau potable, 4 %
au refroidissement industriel et 26 % à des usages économiques autres que le refroidissement.
Les prélèvements ont essentiellement lieu en eaux souterraines peu profondes.
L’alimentation en eau potable est assurée principalement par 4 ressources : nappe
alluviale de la Savoureuse, nappe alluviale de l’Allaine, cailloutis du Sundgau et prise d’eau de
Mathais, cette dernière se situant hors périmètre du SAGE.
Les prélèvements industriels sont en forte baisse depuis une vingtaine d’année, du fait
de l’effet conjugué de l’arrêt de certaines activités économiques et d’efforts pour réduire
l’utilisation de l’eau.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
2.1.1.2
Les modalités d’adoption du SAGE
Le travail préparatoire à l’adoption du SAGE a été conduit par la commission locale de
l’eau (CLE) de l’Allan et animé par l’EPTB.
Conformément au code de l’environnement, plusieurs études préalables ont été
conduites : le rapport de l’état initial (août 2013), le diagnostic socioéconomique (2014), pour
aboutir au rapport d’orientations stratégiques sur lequel la CLE s’est prononcée en 2015.
L’élaboration du SAGE a donné lieu à de nombreuses réunions de la CLE entre 2013 et
2016, associant l’ensemble des acteurs de l’eau (cf.
infra
sur la gouvernance de la CLE).
La CLE a ensuite organisé les consultations prévues dans la procédure d’élaboration :
la consultation des administrations et l’enquête publique.
Concernant la consultation des administrations et autres instances partenaires, le projet
de SAGE a été adressé à plus de 180 collectivités, établissements publics, administrations et
organismes. Cette consultation a donné lieu à un rapport de recueil des avis et mémoire de
réponse validé le 3 mai 2018 par la CLE.
De manière globale, à l’issue de cette consultation, 24 réponses ont été recueillies dont
6 ne formulaient ni avis ni remarque. 87 % des avis sollicités ont donc été réputés favorables
faute de réponse.
La chambre note le respect de la procédure de consultation mais remarque la faible
participation des administrations publiques à cette consultation. Les départements et 3 EPCI sur
les 5 concernés se sont prononcés mais seulement 4,3 % des communes, alors que le SAGE
porte des enjeux et introduit des règles qui impacteront ces collectivités. A titre de comparaison,
d’autres SAGE de la région ont obtenu des taux de participations plus élevés : le SAGE de
l’Ouche, sans mettre en
œ
uvre plus de moyens que pour le SAGE Allan, a eu un taux de réponse
communes et EPCI de 35,7 % ; le SAGE de la Vouge, pour lequel la CLE a décidé d’une action
plus forte de communication en direction des communes avec des présentations dispensées lors
des conseils communautaires des EPCI, a obtenu un taux de réponse de 76 %.
La chambre observe également l’absence de délibération de l’EPTB qui, outre le fait
qu’il assure le secrétariat et l’animation du dispositif, a un rôle de coordination de la politique
de l’eau à l’échelle du bassin.
Une enquête publique s’est ensuite déroulée du 3 septembre au 5 octobre 2018. Elle a
donné lieu à une synthèse des observations et à un mémoire en réponse produit en octobre 2018.
Considérant la communication mise en
œ
uvre pour faire connaître l’enquête publique
(édition d’une plaquette d’information, communication sur les sites internet des collectivités et
de leur établissement, des préfectures concernées), la qualité du dossier et les facilités offertes
au public pour s’informer et participer, le commissaire enquêteur a conclu aux conditions
satisfaisantes de déroulement de l’enquête.
Néanmoins, très peu d’observations ont été recueillies (7) et le commissaire enquêteur
a conclu au «
manque d’intérêt pour un projet qui traite d’un sujet préoccupant …
».
A l’issue de la concertation, le SAGE a été approuvé par la CLE du 14 décembre 2018,
soit 6 ans environ après le lancement du projet, ce qui constitue un délai habituel.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
37
La chambre observe la très faible participation aux enquêtes, tant auprès des
collectivités, administrations et partenaires, qu’auprès du grand public. Or, le SAGE est un
document de planification essentiel en matière de gestion durable et équilibrée de la ressource
en eau sur un territoire touché à la fois par des problèmes d’étiages sévères et d’inondations. La
mise en
œ
uvre de ses dispositions a un impact important tant sur les collectivités et leurs
établissements que sur les habitants du territoire concerné.
Nonobstant la participation des membres du collège des usagers de la CLE à
l’élaboration du SAGE Allan et l’organisation d’une enquête publique conformément à l’article
L 212-6 du code de l’environnement, la chambre regrette que le projet de SAGE n’ait pas
intéressé et concerné un plus large public, lui garantissant une mise en
œ
uvre opérationnelle
facilitée par la suite.
La chambre estime qu’il eut été opportun, lors du recueil de l’avis des administrations
et autres organismes partenaires, d’élargir la saisine à l’ensemble des membres du collège des
usagers et ne pas se limiter aux chambres consulaires. Elle considère également qu’une
communication renforcée auprès du public et des conseils municipaux concernés, pendant toute
la durée de l’élaboration du SAGE aurait permis une meilleure connaissance du projet tant par
les élus que par le public.
Dans ce cadre, la chambre constate que la CLE, lors de sa réunion du 3 mai 2018, a fait
le choix de ne pas organiser de concertation préalable telle que définie à l’article L121-12-1 du
code de l’environnement et instituée par l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016. La
concertation préalable permet, entre autres, de sensibiliser le public et d’améliorer l’information
de façon à permettre sa plus grande implication dans l’élaboration des projets. La mise en
œ
uvre
de cette procédure aurait sans doute été de nature à favoriser une plus grande participation à
l’enquête publique.
Enfin, la chambre note l’absence de réponse de l’EPTB Saône et Doubs à la saisine de
la CLE lors de la consultation des administrations. Or, l’une des missions principales des EPTB
étant de faciliter la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau ainsi que la gestion et la
restauration des milieux, un avis officiel de sa part sur le projet de SAGE aurait permis de
valider la cohérence de ce dernier avec la politique du bassin.
La chambre invite la CLE, dans le cadre des projets en cours qu’elle élabore (contrat de
bassin, PAPI …) et de l’animation du SAGE, à renforcer la communication autour des enjeux
de la gestion de l’eau sur le territoire tant auprès des élus que du grand public afin de favoriser
une appropriation par le territoire de ces politiques.
2.1.1.3
Le plan d’aménagement durable (PAGD) et le règlement
A l’instar de tous les SAGE, le SAGE Allan comprend un plan d’aménagement et de
gestion durable (PAGD) et un règlement.
Le PAGD est le document de planification du SAGE. Il définit les priorités en matière
d’eau et de milieu aquatique, les objectifs à atteindre et les dispositifs à mettre en
œ
uvre pour y
parvenir. L’ensemble des décisions administratives dans le domaine de l’eau doit être
compatible avec le PAGD ainsi que les documents de planification en matière d’urbanisme.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
Le règlement définit les priorités d’usage de la ressource et la répartition des volumes
globaux de prélèvement par usage, les règles pour assurer la préservation et la restauration de
la qualité des eaux ainsi que les règles nécessaires à la préservation et la restauration qualitative
et quantitative de la ressource. Le règlement est opposable aux tiers.
Les priorités du SAGE sont :
-
la gestion durable de la ressource, en quantité et qualité, priorité centrale du SAGE pour
assurer l’équilibre entre les ressources disponibles et les besoins ;
-
la préservation des milieux aquatiques et une gouvernance coordonnée et cohérente :
priorités transversales avec pour objectif l’atteinte du bon état écologique des cours d’eau
et une gouvernance cohérente à même de garantir la mise en
œ
uvre efficace des actions du
SAGE ;
-
la gestion du risque inondation.
Les priorités sont déclinées en 5 enjeux, 13 objectifs et 54 dispositions qui sont détaillées
dans le PAGD.
Le règlement du SAGE Allan contient 4 règles : répartition des volumes prélevables sur
le sous bassin de la Savoureuse, interdiction de remplissage des plans d’eau, interdiction de
création de plans d’eau soumis à déclaration ou autorisation et interdiction de création de plans
d’eau non soumis à déclaration ou autorisation. Certaines ne s’appliquent que sur une partie
seulement du territoire (le sous bassin de la Savoureuse notamment).
2.1.2
Les orientations en matière de gestion quantitative
La gestion durable de la ressource, en quantité comme en qualité, est considérée comme
une priorité majeure du SAGE, qui intègre donc des orientations fortes en matière de gestion
quantitative.
La vulnérabilité de la ressource du fait des épisodes de plus en plus fréquents et intenses
de sècheresse et de prélèvements importants sur un territoire dense est mise en avant dès les
études préalables au SAGE
31
.
Trois objectifs ont été retenus dans le PAGD pour répondre à l’enjeu de gestion
quantitative de la ressource :
la sécurisation de l’approvisionnement en eau potable et la conciliation entre les différents
usages ;
la valorisation des ressources actuellement mobilisées et la promotion des pratiques
économes en eau ;
le respect de l’adéquation entre besoins et ressources notamment dans le sous bassin de la
Savoureuse.
31
Cf. fiche synthétique Ressource quantitative août 2013
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
39
2.1.2.1
Des orientations qui s’appuient fortement sur le plan de gestion de la ressource
en eau (PGRE) de la Savoureuse
Le SDAGE Rhône Méditerranée a identifié le sous-bassin de la Savoureuse comme un
des territoires en déséquilibre quantitatif pour lequel il convenait d’élaborer un plan de gestion
de la ressource en eau (PGRE). En parallèle à l’élaboration du SAGE, diverses études ont été
conduites sur ce sous-bassin et notamment une étude de détermination des volumes prélevables.
L’objectif de l’étude est de déterminer les actions qui vont permettre de maintenir dans le cours
d’eau des débits garantissant le bon état biologique 8 années sur 10 tout en permettant la
satisfaction de l’ensemble des usages.
Cette étude, réalisée entre 2012 et 2013 sous maîtrise d’ouvrage de l’agence de l’eau
RMC et suivie par la commission thématique « ressource quantitative » de la CLE de l’Allan a
mis en évidence l’impossibilité sur la Savoureuse de satisfaire ces débits biologiques 8 années
sur 10, même en l’absence de prélèvements. Ces derniers ne font donc qu’amplifier la situation
notamment en étiage.
La Savoureuse est identifiée comme faisant partie des 10 % de rivières françaises qui
présentent un étiage particulièrement sévère
32
.
Le PGRE du sous bassin de la Savoureuse a été approuvé par la CLE en 2016. Il prévoit
un certain nombre d’actions :
L’amélioration des procédures relatives à l’élaboration des arrêtés sècheresse. Le PGRE fait
le constat que ces arrêtés, normalement réservés aux situations de crises, sont devenus des
outils de gestion des ressources en déficit chronique. Dès lors, ils peuvent s’avérer mal
compris des usagers. Le PGRE propose de revoir le fonctionnement du comité départemental
sécheresse afin d’anticiper les crises par la prise de mesures progressives. Il préconise
également d’intégrer la CLE dans le circuit d’information afin d’assurer un meilleur relai
auprès des acteurs ;
La stabilisation des prélèvements et la répartition entre les usages. Les volumes autorisés
pour les prélèvements seront basés sur les volumes maximum prélevables fixés par le PGRE.
Les documents d’urbanisme devront intégrer le volet ressource en eau et évaluer les impacts
des prélèvements à venir. L’objectif est de couvrir tout nouveau prélèvement par une
réduction des volumes prélevés. Ces mesures passent, notamment, par la révision des
autorisations de prélèvement par les services de l’Etat (mise en conformité avec les volumes
maximum prélevables) ;
Le PGRE fixe également des indicateurs de suivi afin de permettre un reporting annuel sur
l’avancement des actions.
Les dispositions prévues dans le SAGE pour répondre aux enjeux de résorption des
déficits quantitatifs et notamment résoudre les questions de conflits d’usage s’appuient sur le
PGRE notamment à travers deux mesures : la stabilisation des volumes prélevés dans le sous
bassin de la Savoureuse (disposition 2.3.1) et le suivi et l’évaluation des actions propres au sous
32
Le 10
ème
du module est supérieur à Qmma5. En d’autres termes, le débit de crise en dessous duquel
seules les exigences relatives à la santé, la salubrité publique, la sécurité civile et l’alimentation en eau potable
peuvent être satisfaites (il est égal au 10
ème
du module) est supérieur au débit mensuel minimal (Qmma) se
produisant en moyenne tous les 5 ans (ou 20 fois par siècle).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
bassin de la Savoureuse (disposition 2.3.2). Par ailleurs, la règle n° 1 du SAGE fixe les volumes
prélevables dans le sous bassin de la Savoureuse sur la base des données du PGRE.
D’autres mesures du SAGE (11 dispositions au total) sont relatives à la gestion
quantitative de la ressource et s’appuient sur le PGRE.
Bien que validé par la CLE en 2016, le PGRE n’a fait l’objet d’aucune évaluation à ce
jour
33
. Un bilan de sa mise en
œ
uvre et de l’efficacité des mesures adoptées est proposé comme
action du futur contrat de bassin.
L’EPTB considère toutefois que l’adoption du PGRE a été peu suivie d’effets à la fois
pour des raisons ayant trait au déficit d’animation de la procédure suivie dans le cadre du SAGE
mais également du fait du manque d’adhésion des différents maîtres d’ouvrage. L’EPTB estime
que l’absence de réels conflits d’usage (les prélèvements dans le sous bassin étant
majoritairement destinés à l’alimentation en eau potable) ne permet pas à la CLE de disposer
de leviers pour inciter à la réalisation des actions du PGRE.
Le PGRE est donc la déclinaison opérationnelle du SAGE en matière de gestion
quantitative. Cette dernière est considérée comme un enjeu majeur du schéma. Dès lors, la
chambre s’interroge sur l’absence de mise en
œ
uvre des dispositions du PGRE et de leur
évaluation six ans après son adoption, ce qui semble traduire la faible appropriation par les
acteurs du territoire de cette question.
La chambre recommande qu’une évaluation et une actualisation du PGRE soient mises
en
œ
uvre rapidement.
Cette actualisation devra nécessairement prendre en considération les orientations du
SDAGE 2022-2027 qui prévoient d’ajouter les sous-bassins du Rahin, de la Bourbeuse, de
l’Allan et du Doubs médian à la liste des sous bassins en situation de déséquilibre quantitatif.
Ainsi que préconisé par l’Etat dans son « porter à connaissance », le PGRE de la Savoureuse a
donc vocation à évoluer vers un projet de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE).
Recommandation n°
3 : Evaluer le PGRE de la Savoureuse et l’actualiser en le faisant
évoluer vers un PTGE sur l’ensemble du territoire de l’Allan.
2.1.2.2
Le SAGE prévoit également une disposition de gestion de crise complémentaire
des actions du PRGE
Parmi les dispositions du SAGE relatives à la gestion quantitative de la ressource, la
disposition 2.1.1 traite de la gestion de la ressource en eau en situation de crise dans l’objectif
d’assurer le service de distribution d’eau potable en cas de rupture de l’alimentation.
Cette action vise principalement les deux agglomérations de Belfort et Montbéliard et
consiste en la réalisation d’un document opérationnel déclinant le recensement des besoins, la
définition des risques et les propositions de solutions déclinées en plusieurs scénarios.
Cette disposition doit être mise en
œ
uvre en associant les services de l’Etat et l’agence
de l’eau RMC.
33
Cf. réponse de l’EPTB.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
41
L’EPTB précise que cette disposition n’a pas encore été mise en
œ
uvre alors que le
calendrier initial prévoyait sa réalisation en 2019 et 2020.
2.1.2.3
La sécurisation de l’approvisionnement en eau potable : un enjeu difficile à
traduire en termes opérationnels
L’alimentation en eau potable (AEP) constitue l’usage majeur des eaux prélevées sur le
territoire du SAGE Allan. Particulièrement dans le sous bassin de la Savoureuse en situation de
déficit chronique, l’AEP représente plus de 75 % des prélèvements et la grande majorité des
prélèvements opérés pour l’économie est rejetée ensuite au milieu.
Dès lors, l’enjeu majeur lié à la gestion quantitative de la ressource est la sécurisation
de l’approvisionnement en eau potable. En effet, si le périmètre du SAGE regroupe 240 000
habitants, le territoire Nord Franche-Comté constitue le premier bassin de population de la
région avec plus de 350 000 habitants et est soumis de plus en plus aux aléas climatiques qui
affectent la ressource en eau.
Les épisodes de crise liée à la sécheresse et aux difficultés d’approvisionnement se sont
multipliés les dernières années, entraînant la mise en
œ
uvre de mesures exceptionnelles
(mobilisation de camions-citernes pour recharger les réservoirs d’eau potable, déploiement en
urgence d’interconnexions entre unités de gestion d’eau potable, etc.). L’évolution du nombre
de jours faisant l’objet d’un arrêté sécheresse sur les 15 dernières années est significatif :
Nombre de jours faisant l’objet d’un arrêté sécheresse par niveau de gestion
et par an sur le Territoire de Belfort
Source : extrait du porter à connaissance de l’Etat sur la sécurisation de l’alimentation en eau
potable du Nord Franche-Comté – octobre 2021
L’état des lieux du SAGE résumé dans le document principal (PAGD et règlement)
expose l’organisation de l’approvisionnement des différentes unités de gestion d’eau potable et
leur interdépendance. Les deux principales ressources du territoire sont la nappe alluviale de la
Savoureuse (notamment le champ captant de Sermamagny qui alimente la communauté
d’agglomération du Grand Belfort (GBCA)) et la prise d’eau sur le Doubs de Mathay, qui se
situe hors du périmètre du SAGE et constitue l’alimentation principale de Pays de Montbéliard
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
Agglomération (PMA). GBCA est principalement impactée par l’insuffisance de sa ressource
et doit importer chaque année un volume conséquent d’eau à PMA via une interconnexion
majeure entre les deux unités. En situation de crise, la prise d’eau de Mathay constitue l’unique
ressource importante pour les deux agglomérations alors qu’elle présente elle-même une forte
vulnérabilité (ressource de surface et obligation de respecter le débit réservé sur le Doubs)
34
.
La nécessité de conduire une étude de sécurisation de l’approvisionnement en eau
potable a été affirmée dès les travaux préparatoires du SAGE. La commission de la CLE en
charge de la question de la ressource quantitative a travaillé dès l’origine sur cette question qui
fait l’objet d’une insertion dans la fiche synthétique éditée en août 2013. L’enjeu de sécurisation
de l’AEP figure comme l’un des trois enjeux identifiés : « un enjeu clé pour l’avenir ».
Au sein de la CLE, l’Etat est intervenu régulièrement notamment par la voix de l’agence
régionale de santé (ARS) pour alerter sur la situation et solliciter la réalisation de cette étude de
sécurisation. Les comptes rendus de réunions de la CLE des 7 juillet 2015, 17 octobre 2017 et
3 mai 2018 illustrent notamment ces interventions.
L’enjeu n° 2 du SAGE relatif à la gestion quantitative de l’eau reprend ces éléments en
proposant la mise en place d’une stratégie collective de gestion de l’eau potable à l’échelle du
SAGE notamment à travers de l’objectif 2.1 « sécuriser l’alimentation en eau potable ». Les
dispositions proposées dans le cadre de cet objectif engagent les EPCI à un travail de réflexion
en commun afin de favoriser une approche globale sur territoire.
Parallèlement, l’Etat a engagé un travail de réflexion avec les EPCI du territoire afin de
définir les axes de sécurisation de la ressource en eau.
Malgré la prise de conscience ancienne de la vulnérabilité du territoire et des risques
que font peser les périodes de crise sur l’alimentation en eau potable, et en dépit des orientations
du SAGE pour une approche globale et coordonnée, aucun schéma directeur de sécurisation de
l’AEP sur le territoire de l’Allan ou à l’échelle du Nord Franche-Comté n’a été adopté à ce jour.
Les EPCI ont engagé pour certains, chacun de leur côté, des études sur de nouvelles
ressources à exploiter (GBCA a par exemple lancé une étude avec le BRGM pour identifier de
futures zones de prospection et PMA a réalisé deux nouveaux forages profonds début 2021 sans
pour autant s’inscrire dans la démarche du SAGE).
Dans l’objectif de sensibiliser à nouveau les collectivités et groupements du territoire,
les services de l’Etat
35
ont produit un porter à connaissance « sécurisation de l’alimentation en
eau potable Nord Franche-Comté » daté d’octobre 2021.
Ce porter à connaissance développe la stratégie à mettre en
œ
uvre à l’échelle du Nord
Franche-Comté pour sécuriser l’AEP qui se décline en enjeux, orientations stratégiques et axes
opérationnels. Les services de l’Etat encouragent notamment les EPCI à lancer une étude de
sécurisation et à actualiser le PGRE de la Savoureuse en un projet de territoire pour la gestion
de l’eau (PTGE) sur l’ensemble du bassin versant de l’Allan
36
.
34
Source : Schéma départemental d’alimentation en eau potable du Doubs, décembre 2018.
35
Préfecture de région, préfecture de Haute-Saône, du Doubs et du Territoire de Belfort, ARS
36
Les PTGE sont des démarches qui impliquent l’ensemble des usagers de l’eau d’un territoire dans un
projet global de préservation de la ressource. L’objectif étant d’atteindre l’équilibre besoins-ressources sur le
territoire. Le futur SDAGE 2022-2027 propose d’ajouter les sous bassins du Rahin, de la Bourbeuse, de l’Allan à
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
43
Les services de l’Etat identifient par ailleurs d’une des raisons qui entraine un blocage
de la situation pour aboutir à un schéma partagé : les transferts d’eau entre unités de gestion
représentent, pour certains EPCI, un niveau de ventes d’eau très élevé pouvant atteindre entre
50 et 75 % de leurs recettes totales.
Paradoxalement, la recherche de nouvelles ressources permettant de sécuriser l’AEP à
l’échelle des EPCI peut entrainer une perte de recettes pour d’autres et affecter globalement les
capacités d’investissement du territoire sur la sécurisation.
L’Etat a de nouveau précisé que le risque inhérent à la mise en
œ
uvre à l’échelle de
chaque EPCI gestionnaire des mesures de sécurisation, peut mettre en péril les équilibres
globaux
37
.
C’est pourquoi l’Etat préconise que cette stratégie de sécurisation soit conduite à
l’échelle du territoire et que la CLE puisse s’emparer du dossier et constituer l’instance de
référence pour préparer la future gouvernance de l’eau potable.
Les membres de la CLE ont réaffirmé leur volonté de lancer cette étude stratégique à
l’échelle du Nord Franche-Comté (réunion de la commission thématique « gestion
quantitative » du 25 mai 2021) et souhaitent l’inscrire dans le contrat de bassin en préparation.
Cette étude ne semble toutefois pas constituer la priorité des actions à engager et les objectifs,
le périmètre et le financement de l’étude ne sont pas définis
38
.
La chambre relève que la question de la sécurisation de l’approvisionnement en eau
potable est un enjeu capital pour le territoire du SAGE et, au-delà, le Nord Franche-Comté ;
que les derniers épisodes de sécheresse récents (en 2018, notamment) ont mis en exergue
l’extrême vulnérabilité du territoire et le risque important que cela fait peser sur la continuité
du service de l’eau potable.
La chambre observe également que les services de l’Etat n’ont eu de cesse depuis
plusieurs années de mettre en avant ce risque et d’encourager les EPCI compétents à rechercher
des solutions à travers un schéma de sécurisation.
Cependant, l’absence de consensus politique autour des questions de sécurisation de
l’AEP et des nécessaires solidarités financières qui en découlent n’ont pas permis d’aboutir à
ce jour. La chambre relève néanmoins la volonté de la CLE d’inscrire cette étude de sécurisation
dans le futur contrat de bassin. Eu égard aux enjeux vis-à-vis de l’approvisionnement des
populations en eau potable, de la disponibilité nécessaire de la ressource pour la sécurité civile
et l’activité économique, la chambre recommande que cette étude soit engagée prioritairement.
Recommandation n°
4 : Engager prioritairement l’étude de sécurisation de l’accès eau
potable en Nord Franche-Comté.
la liste des sous bassins devant faire l’objet d’actions de préservation des équilibres quantitatifs, ce qui plaide pour
une approche globale à l’échelle du SAGE.
37
Déclaration du représentant de l’ARS lors de la réunion du groupe de la CLE « gestion quantitative »
du 25 mai 2021.
38
Voir réponse du président de la CLE.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
2.1.3
Etat d’avancement du SAGE
Comme développé
supra
et confirmé par la structure porteuse, la mise en
œ
uvre des
dispositions du SAGE n’a fait l’objet d’aucun suivi à ce jour.
Le contrat de bassin qui est l’outil contractuel qui doit porter les actions du SAGE,
initialement envisagé pour la fin de l’exercice 2019 est en cours de préparation et devrait être
présenté à la commission des aides de l’agence de l’eau RMC en décembre 2022.
Par ailleurs, les orientations relatives à la gestion quantitative s’appuient fortement sur
le PGRE de la Savoureuse qui n’a pas non plus été évalué et a été peu suivi d’effets.
L’Etat est notamment en charge de plusieurs dispositions du SAGE relatives à la gestion
quantitative (accompagnement des collectivités pour la mise en compatibilité des documents
d’urbanisme, développement d’une culture du risque sécheresse, stabilisation des volumes
prélevés dans le bassin versant de la Savoureuse, gestion des plans d’eau …).
Certaines de ces mesures sont mises en
œ
uvre ou en cours, d’autres n’ont pas fait l’objet
d’un démarrage. Il s’agit notamment de la mise en compatibilité des volumes prélevés avec les
volumes disponibles fixés dans le SAGE pour le sous bassin de la Savoureuse. De même, si le
président de la CLE et l’animatrice du SAGE sont bien associés aux comités sécheresse, il n’y
a pas eu de communication spécifique de la CLE sur la problématique sécheresse.
La DDT 90 explique les retards dans la mise en
œ
uvre des actions du SAGE notamment
par les problèmes de gouvernance. Cette position est également partagée par le président et
l’ancienne présidente de la CLE (absence d’accord sur le financement de l’animation, de
consensus sur la création d’une structure porteuse
ad hoc
…).
Enfin, plusieurs dispositions ont pu connaître des débuts de mise en
œ
uvre mais de
manière dispersée, sans coordination des acteurs et des maîtres d’ouvrage, ce qui ne permet ni
une cohérence globale ni une efficience des actions. C’est le cas, par exemple, des recherches
de nouvelles ressources en eau pour sécuriser l’alimentation en eau potable (cf. 2.1.2.3).
La chambre considère que le territoire dispose de nombreux outils de gestion
quantitative de l’eau dont l’élaboration a donné lieu à de multiples études précises et
documentées (SAGE, PGRE). Ces dispositifs ont été adoptés depuis plusieurs années mais
n’ont donné lieu qu’à très peu de réalisation. Malgré la promotion de ces procédures par l’Etat
et ses partenaires (le SAGE et le PGRE sont ciblés comme prioritaires dans le SDAGE Rhône
Méditerranée), l’absence d’appropriation par les EPCI du territoire, le portage par un
établissement peu ancré territorialement et l’insuffisance des moyens mis à disposition pour les
animer ont entraîné d’importants retards dans la mise en
œ
uvre des actions.
Depuis l’installation de la nouvelle CLE, une dynamique nouvelle semble s’être créée
avec le lancement de l’étude gouvernance et l’approbation de la stratégie du futur contrat de
bassin qui doit faire l’objet d’un passage au comité d’agrément en 2022.
La chambre constate néanmoins que l’absence de réelle appropriation de ces politiques
de gestion de l’eau par les élus du territoire génère des difficultés dans leur mise en
œ
uvre
opérationnelle.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
45
2.2
L’articulation du SAGE avec les autres politiques locales de l’eau et les
documents de planification de l’urbanisme
2.2.1
D’autres outils de la politique locale de l’eau ont été élaborés en synergie avec
le SAGE …
2.2.1.1
Le PGRE de la Savoureuse
Comme vu
supra
, la CLE de l’Allan a validé en 2016 le PGRE du sous bassin de la
Savoureuse.
L’ensemble des orientations et actions fixées par le PGRE sont reprises dans les
dispositions du PAGD du SAGE comme présenté dans le tableau en annexe 3. La règle n° 1 du
SAGE décline par ailleurs l’orientation du PGRE en matière de répartition des volumes
prélevables sur le sous-bassin de la Savoureuse.
Les deux démarches, du SAGE et du PGRE, apparaissent de fait complètement
intégrées.
2.2.1.2
La stratégie locale de gestion du risque d’inondation (SLGRI)
Une stratégie locale de gestion du risque d’inondation a été approuvée par arrêté
interpréfectoral du 28 janvier 2017.
Le secteur Belfort-Montbéliard a été sélectionné sur le bassin Rhône Méditerranée
Corse comme territoire à risques importants d’inondation (TRI). La démarche de SLGRI a été
initiée en décembre 2015 après l’arrêté du plan de gestion du risque d’inondation (PGRI) à
l’échelle du bassin RMC qui prévoit, pour chaque TRI, la définition d’une stratégie locale. Elle
s’est poursuivie pendant un an jusqu’à l’adoption de la SLGRI.
La SLRGI fait suite à plusieurs démarches qui avaient été mises en place sur le
territoire : programme d’actions de prévention des inondations (PAPI) Allan-Savoureuse
(2004-2011), convention Etat-PMA (2011-2013).
La SLGRI a été élaborée avec une association étroite de la CLE de l’Allan. De fait, une
synergie a été recherchée entre la stratégie locale et le SAGE alors en cours d’élaboration.
Au niveau territorial, la SLGRI couvre la totalité du territoire du SAGE ainsi que
6 communes membres de la communauté d’agglomération de PMA mais non incluses dans le
SAGE. Le dispositif est piloté par le préfet du Territoire de Belfort qui est, comme pour le
SAGE, le préfet pilote puisque trois départements sont concernés.
La concertation a eu lieu dans le cadre de la commission inondation élargie de la CLE
de l’Allan qui a participé à la rédaction des objectifs de la SLGRI. La SLGRI reprend donc les
objectifs du SAGE concernant la thématique « inondation » de même qu’un certain nombre de
dispositions du SAGE s’appuient sur la SLGRI.
L’une des orientations de la SLGRI (orientation 4.3) prévoit par ailleurs de fédérer les
acteurs locaux de l’eau, de la prévention des inondations et de l’aménagement du territoire
autour de la SLGRI et du SAGE.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
Les deux procédures, de la SLGRI et du SAGE présentent de réelles synergies dans
leurs orientations et propositions d’actions.
La chambre constate la cohérence du SAGE avec les autres outils de politique de l’eau
mis en
œ
uvre sur le bassin versant de l’Allan.
2.2.2
… mais posent la question de la pertinence du territoire
Les grandes priorités du territoire en matière de politique locale de l’eau, reprises dans
le SAGE de l’Allan, sont la gestion quantitative et qualitative de la ressource, la gestion du
risque d’inondations et la préservation et la restauration des milieux aquatiques.
Ces priorités sont par ailleurs déclinées à travers d’autres outils existants comme la
SLGRI ou le PGRE de la Savoureuse ou à venir (le SAGE prévoit l’élaboration d’un nouveau
PAPI, d’un schéma de sécurisation de l’approvisionnement en eau potable et la mise en place
d’un PTGE à l’échelle du bassin versant de l’Allan).
Or, les différentes politiques locales de l’eau s’exercent sur des territoires qui ne sont
pas forcément identiques :
La question de la sécurisation de l’approvisionnement en eau potable concerne un territoire
qui va au-delà du bassin versant de l’Allan puisqu’un futur schéma devra inévitablement
intégrer les ressources majeures situées hors du bassin versant et notamment la prise d’eau
sur le Doubs de Mathay ;
La politique de gestion de la ressource et de protection des milieux aquatiques, mise en
œ
uvre
à ce jour à travers le PGRE de la Savoureuse, a vocation à s’élaborer, d’après les orientations
fixées dans le futur SDAGE 2022-2027, sur un territoire plus vaste intégrant les bassins
versants du Rahin, de l’Allan et de la Bourbeuse ;
La compétence GEMAPI est par ailleurs actuellement exercée par chaque EPCI du territoire
alors que les enjeux et objectifs sont partagés dans le cadre du SAGE et qu’il y aurait donc
une cohérence à ce que les actions soient également portées au niveau du bassin versant de
l’Allan ;
La prévention et la lutte contre les inondations, à travers le SLGRI, s’intéresse à un territoire
qui comprend le territoire du SAGE ainsi que 6 communes de PMA hors SAGE. Le futur
PAPI envisagé à l’échelle du bassin versant de l’Allan devra en toute cohérence intégrer ces
6 communes.
Le bassin versant, territoire hydrologique qui structure la mise en
œ
uvre de la politique
de l’eau, n’apparaît donc pas toujours pertinent pour ce qui concerne les politiques de gestion
quantitative, qu’il s’agisse d’assurer la sécurisation de l’AEP ou la protection des milieux
(PTGE). De même, les limites administratives ne correspondent pas toujours aux territoires
pertinents pour la mise en
œ
uvre des politiques locales de l’eau.
Cette question de l’échelle territoriale et la multiplicité des maîtres d’ouvrage potentiels
comme des procédures et des outils de contractualisation ne contribuent pas à la lisibilité de la
politique locale de l’eau, tant pour les élus locaux que pour les citoyens.
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
47
2.2.3
Une mise en compatibilité entre les décisions prises dans le domaine de l’eau
et les documents d’urbanisme qui ne va pas de soi
2.2.3.1
Concernant les décisions prises dans le domaine de l’eau
L’article L212-5-2 du code de l’environnement dispose que les décisions prises dans le
domaine de l’eau par les autorités administratives doivent être compatible avec le PAGD. Les
décisions prises après la publication du SAGE doivent être immédiatement compatibles ; le
délai de mise en compatibilité pour les décisions existantes est de 3 ans.
De même, les décisions portant autorisation ou déclaration de prélèvement d’eau ou
délivrées au titre de la loi sur l’eau ou au titre des installations classées pour la protection de
l’environnement (ICPE) doivent être conformes aux règles du SAGE.
La disposition 1.2.4 du PAGD « assurer la dynamique de gouvernance, informer et
consulter la CLE » prévoit que la CLE soit informée des projets relevant du régime de la police
des ICPE et des sites et sols pollués instruits dans le périmètre du SAGE. De même, la
disposition 2.3.1 qui relève de l’objectif de gestion quantitative de la ressource prévoit que les
décisions administratives prises dans le domaine de l’eau respecte la règle n° 1 du SAGE en
cohérence avec les orientations du PRGE de la Savoureuse.
Interrogé sur ce point, le président de la CLE et l’EPTB confirment que cette dernière a
été sollicitée pour avis sur plusieurs projets soumis à autorisation dans le domaine de l’eau
(9 saisines depuis 2018).
Les sollicitations ne concernent que des dossiers pour lesquels l’avis de la CLE est
obligatoirement demandé au titre du code de l’environnement. L’instance n’est pas associée à
l’instruction des procédures.
2.2.3.2
Concernant les documents de planification en matière d’urbanisme
Les documents d’urbanisme tels les SCOT, PLU ou cartes communales doivent être
compatibles ou rendus compatibles avec les mesures du PAGD.
Un délai de 3 ans est prévu pour rendre compatible un document de planification. En
cas d’existence d’un SCOT, cela signifie que les collectivités disposent d’un délai de 6 ans pour
rendre leur PLU ou leur carte communale compatible (délai de 3 ans pour être compatibles au
SCOT après un délai de 3 ans pour la compatibilité du SCOT avec le PAGD).
L’enjeu n° 1 du SAGE reprend, dans son objectif 1.1, la nécessité d’assurer la cohérence
entre aménagement du territoire et protection des milieux aquatiques et des ressources en eau.
La première disposition (1.1.1) vise à « accompagner la compatibilité des documents
d’urbanisme avec le SAGE ». Elle prévoit un accompagnement des collectivités et de leurs
groupements compétents dans la mise en compatibilité de leurs documents d’urbanisme et
devait être mise en
œ
uvre dès 2019.
Par ailleurs, la disposition 1.2.4 « assurer la dynamique de gouvernance, informer et
consulter la CLE » sollicite que la CLE soit informée et associée lors de la procédure
d’élaboration ou de révision des documents d’urbanisme afin de veiller à leur compatibilité
avec le SAGE.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
L’EPTB a confirmé la difficulté de mettre en
œ
uvre ces dispositions du fait que la CLE
n’a pas la qualité de personne publique associée. La CLE est « rarement sollicité avec le risque
que les enjeux du SAGE soit peu pris en compte par les documents d’aménagement du
territoire ». Le président de la CLE a confirmé que, depuis sa réinstallation, la CLE n’avait pas
été sollicité pour l’élaboration ou le suivi des documents d’urbanisme ni même informée, ce
qui ne permettait pas de vérifier la compatibilité. Le président de la CLE précise que la mise en
œ
uvre de la disposition 1.1.1 et notamment la diffusion d’outils d’accompagnement des
collectivités et de leurs groupements sera de nature à améliorer cette prise en compte du SAGE
dans les documents d’urbanisme. Il considère également que la nouvelle composition de la CLE
a intégré des acteurs de l’urbanisme pour faciliter ces liens (cf.
infra
, gouvernance de la CLE).
La chambre constate que cette procédure concerne les demandes nouvelles de révision
ou d’approbation de documents d’urbanisme mais ne garantit pas que les documents de
planification antérieurs au SAGE aient fait l’objet d’une mise en compatibilité.
La chambre constate également que les autorités compétentes en matière d’urbanisme
sur le territoire n’ont pas intégré à ce jour les enjeux et les dispositions du SAGE de l’Allan
puisque la CLE n’est jamais saisie de projet d’élaboration ou de révision. Trois ans après la
publication du SAGE, ni l’instance de concertation (la CLE) ni la structure porteuse (l’EPTB)
ne sont en mesure de s’assurer que les documents d’urbanisme ont été mis en compatibilité avec
le PAGD et le règlement du SAGE.
De même, la CLE n’est que partiellement saisie ou informée des décisions prises par les
autorités administratives dans le domaine de l’eau.
La chambre remarque que l’absence de personnalité juridique propre à la CLE et donc
le fait qu’elle ne soit pas considérée comme une personne publique associée à l’élaboration et
à la révision des documents d’urbanisme ne contribue pas au suivi de l’application des mesures
du SAGE et ne permet pas de conférer une portée juridique à certaines dispositions ou règles
édictées par le SAGE.
Le tableau de la FIJ sur la planification a été renseigné à partir des documents du SAGE.
2.3
L’instance de pilotage du SAGE : la CLE de l’Allan
2.3.1
La gouvernance de la commission locale de l’eau
2.3.1.1
La composition de la CLE
La CLE de l’Allan a été constituée par arrêté préfectoral du 27 novembre 2012. La
composition de la CLE répond aux exigences de l’article R212-30 du code de l’environnement :
la CLE regroupe 54 membres répartis en 3 collèges : le collège des représentants des
collectivités territoriales et de leurs groupements et EPS (27 membres), le collège des
représentants des usagers, propriétaires fonciers, organisations professionnelles et associations
concernées (14 membres) et le collège des représentants de l’Etat et de ses établissements
publics (13 membres).
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
49
Les membres de la CLE sont désignés pour un mandat de 6 ans. La présidence de la
CLE a été assurée à compter du 12 janvier 2016 par madame CHITRY-CLERC, conseillère
départementale et représentante de l’EPTB à la CLE.
Le mandat de la CLE constituée en novembre 2012 s’est donc achevé lors de la réunion
de la CLE du 14 décembre 2018 qui a approuvé le SAGE Allan.
Le fonctionnement de la CLE a alors été mis à l’arrêt pendant deux années du fait, d’une
part, de l’incapacité des EPCI représentés à trouver un consensus sur le financement de
l’animation (cf.
supra
1.1.3.2) et d’autre part de l’absence de renouvellement de l’instance, le
mandat de ses membres ayant expiré. Le préfet du Territoire de Belfort réunira et présidera une
CLE fin 2019 afin de sortir de l’impasse du financement et de redémarrer l’animation du SAGE.
La CLE de l’Allan a été renouvelée par arrêté préfectoral du 10 mars 2021 (la
composition de la CLE est présentée à l’article 1
er
).
La composition de la CLE a alors été remaniée pour tenir compte de plusieurs facteurs :
Les évolutions du paysage institutionnel et législatif avec, notamment, l’institution de la
compétence GEMAPI. Le collège des élus intègre alors plus fortement, aux côtés des
collectivités et établissements publics prévus par le code de l’environnement, les
représentants des EPCI compétents en GEMAPI ;
L’intégration du pôle métropolitain Nord Franche-Comté
39
qui a marqué, ces dernières
années, son intérêt pour aborder les questions d’eau potable ;
La nécessité de diversifier la représentation des acteurs économiques avec, aux côtés des
chambres consulaires, l’union des industries et métiers de la métallurgie (IUMM) et Interbio
Franche-Comté ;
L’importance de sensibiliser les acteurs de l’urbanisme au SAGE avec l’arrivée de l’agence
de développement et d’urbanisme du Pays de Montbéliard.
Le nombre de membres est de 51 répartis entre les trois collèges.
Le président de la CLE, élu le 29 mars 2021, est monsieur Miltiade Constantakatos,
maire de Frais et conseiller communautaire de la CA du Grand Belfort, délégué à la GEMAPI.
2.3.1.2
Qualité de la représentation et implication des membres
Lors du renouvellement de la CLE en 2021, l’équilibre des représentations a été
interrogé, ce qui a donné lieu à l’évolution de la composition décrite ci-dessus. Les EPCI sont
maintenant représentés en fonction de leur population et de leur superficie.
L’Etat, par la voix de la DDT 90, considère que la nouvelle composition de la CLE
permet une représentation équilibrée des acteurs.
Le président de la CLE comme la structure gestionnaire observent néanmoins la
difficulté à assurer une représentation adéquate du grand public, faute de disposer d’organismes
39
Le pôle métropolitain Nord Franche-Comté est un établissement public regroupant 2 communautés
d’agglomérations et 3 communautés de communes réparties sur 3 départements et plus de 300 000 habitants. A
quelques communes près, le périmètre du pôle métropolitain correspond au territoire du SAGE Allan.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
les représentant. Or, l’approvisionnement en eau potable constitue l’usage principal de la
ressource en eau.
L’EPTB souligne également la difficulté à mobiliser les acteurs économiques et
l’implication très forte de l’Etat ou de ses établissements publics : agence de l’eau RMC, ARS,
office français de la biodiversité.
Le tableau de la FIJ sur la gouvernance de la CLE a été renseigné à partir des procès-
verbaux des réunions plénières de 2019 à 2021 : la réunion CLE du 10 décembre 2019 animée
par la direction départementale des territoires de Belfort, la réunion CLE du 29 mars 2021 et la
réunion CLE du 13 octobre 2021.
Entre 2019 et 2021, des bureaux se sont tenus les 3 mai 2021, 15 juin 2021, et
8 septembre 2021.
Ainsi, en 2019, il y a eu deux réunions dont un bureau ; en 2020, il y a eu une seule
réunion de bureau ; et en 2021, il y a eu cinq réunions dont trois bureaux. L’année 2021
témoigne donc de la reprise dynamique du fonctionnement de l’instance, et contraste avec les
années 2019 et 2020.
Pendant la période sous-revue, la fréquentation des différents collèges aux réunions
plénières de la CLE est la suivante :
Taux de participation aux réunions plénières de la CLE de 2017 à 2021
Source : CRC d’après les comptes rendus des réunions de la CLE
Si l’on excepte la réunion de la CLE qui a adopté le SAGE Allan fin 2018, les deux
réunions organisées avec une composition de la CLE renouvelée ont un taux de participation
des membres très supérieur au taux des réunions précédentes.
De manière générale, le collège des usagers est celui qui participe le moins aux réunions.
La différence entre les réunions de la CLE 2012 et de la CLE 2021 tient dans la participation
du collège des représentants des collectivités et de leurs établissements. Le renouvellement de
la CLE avec la montée en charge des EPCI du territoire dans la CLE a, sur la première année
d’exercice, entraîné une mobilisation des élus.
La chambre relève que l’adéquation de la composition de la CLE à l’organisation
territoriale des compétences liées au grand cycle de l’eau est un gage d’implication des
17/10/2017
03/05/2018
14/12/2018
10/12/2019
29/03/2021
13/10/2021
Note si réunion particulière
Réunion
d'adoption
du SAGE
Allan
Réunion
convoquée
et présidée
par le Prefet
du Territoire
de Belfort
Réunion
d'installation
de la CLE
renouvelée
Collège 1 Représentants des collectivités
33,33%
40,74%
96,30%
66,67%
96,30%
88,89%
Collège 2 Représentants des usagers
64,29%
42,86%
71,43%
15,38%
53,85%
61,54%
Collège 3 Représentants de l'Etat
61,54%
61,54%
92,31%
85,71%
100,00%
81,82%
Participation totale
48,15%
46,30%
88,89%
59,26%
86,27%
80,39%
Composition CLE 2012
Composition CLE 2021
Réunions plénières CLE
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
51
collectivités et de leurs groupements. Concernant la CLE de l’Allan, cette participation accrue
des EPCI a permis en 2021 de relancer la dynamique autour du SAGE.
La chambre constate néanmoins la relative faible participation du collège des usagers.
Elle rappelle le peu d’intérêt marqué pour le SAGE lors de l’enquête publique réalisée en 2018
et estime que cela pose la question de l’appropriation par les utilisateurs de l’eau et le grand
public de ces procédures et, au-delà, des politiques locales de l’eau. A ce sujet, la chambre
rappelle sa recommandation à proposer, dans le cadre du futur contrat de bassin, des actions de
communication ciblées autour des grands enjeux de la gestion de l’eau.
2.3.2
Le fonctionnement de la CLE, son rôle et les processus de prise de décision
La CLE de l’Allan a adopté ses règles de fonctionnement lors de la réunion plénière du
29 mars 2021.
La CLE élit en son sein un bureau, composé de 17 membres. Le président et les 3 vice-
présidents de la CLE sont membres de droit du bureau. Le collège des collectivités locales et
de leurs groupements dispose de la majorité au sein du bureau de la CLE (9 membres).
A l’exclusion de l’adoption du SAGE et des règles de fonctionnement, le bureau peut
recevoir toute délégation. C’est notamment le cas lors des demandes d’avis sur lesquelles la
CLE est sollicitée.
Le rôle de la CLE est d’assurer le suivi et les éventuelles révisions du SAGE. Elle est
notamment en charge d’élaborer le contrat de bassin qui sera l’outil de mise en
œ
uvre
opérationnelle des dispositions du SAGE.
Outre le bureau, la CLE s’appuie pour conduire ses travaux sur 5 commissions qui
correspondent aux enjeux du SAGE : commissions ressource quantitative, pollution et qualité
de l’eau, inondations, morphologie et milieux aquatiques et organisation et communication.
La commission inondations est également, dans une configuration élargie, l’instance de
pilotage de la SLGRI et travaille à élaborer un futur PAPI.
La participation et la prise en compte des observations des membres sont prévues dans
les règles de fonctionnement. L’article 10 prévoit notamment la possibilité pour chaque membre
de proposer au président l’inscription d’une question ou d’une motion à l’ordre du jour de la
CLE. Si cette demande est formulée par 5 membres, l’inscription devient obligatoire.
Les procès-verbaux de CLE sont exhaustifs et rendent compte de l’ensemble des débats
et des positions de chacun des membres. Les décisions sont prises à la majorité des voix des
membres présents ou représentés (à l’exception des délibérations portant sur l’adoption, la
modification ou la révision du SAGE et sur l’approbation des règles de fonctionnement). La
communication des comptes rendus et des décisions est assurée sur le portail
Gest’eau
.
La chambre constate que les règles de fonctionnement adoptées par la CLE et les
processus de prise de décisions sont de nature à permettre la participation de tous les membres
de la CLE, quel que soit le collège auquel ils appartiennent.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
2.3.3
Les moyens affectés à la CLE pour assurer ses missions
L’EPTB Saône et Doubs, structure porteuse du SAGE Allan, met à disposition de la
CLE une animatrice (1 ETP) qui bénéficie également d’un support administratif au sein de
l’établissement évalué à 0.3 ETP.
Le président de la CLE considère que ces moyens ne sont pas suffisants.
De même, la structure porteuse estime que ces moyens permettent l’animation des
démarches mais que le contexte politique local nécessite que des ressources plus importantes
soient octroyés pour accompagner les maîtres d’ouvrage à faire émerger leurs projets. Les
retards et difficultés rencontrés dans la mise en
œ
uvre des dispositions du SAGE depuis 3 ans
corroborent ces analyses.
La chambre considère que la mise en
œ
uvre et l’animation d’un contrat de bassin, d’un
PGRE ainsi que l’élaboration des outils de suivi et de reporting nécessitent des moyens humains
supérieurs à ceux mis à disposition par l’EPTB. Comme indiqué
supra
, malgré la remise en
route de l’animation par l’EPTB en avril 2020, le projet de contrat de bassin est toujours en
cours de formalisation et aucune évaluation des actions du SAGE ou du PGRE n’ont été
réalisée. Sur le territoire de l’agence de l’eau RMC, les structures porteuses de SAGE disposent
généralement de moyens plus importants pour assurer l’animation des dispositifs
40
.
La chambre considère que la bonne évaluation des moyens humains nécessaires à
l’animation et au suivi des dispositifs en cours ou à venir sur l’Allan (SAGE, PGRE et futur
PTGE, contrat de bassin, PAPI) est un gage de réussite des politiques de l’eau mises en
œ
uvre
localement.
40
Sans prétendre à une revue exhaustive des structures porteuses de SAGE, de contrat de bassin ou de
PRGE sur le bassin versant RMC, les exemples sont nombreux pour des bassins versants aux caractéristiques
similaires (nombre de communes, km de rivières, population …). A titre d’exemple, il est possible de citer : le
syndicat mixte rivière Drôme et affluents (SAGE et PRGE, 5 agents), le syndicat mixte d’aménagement et de
gestion du bassin versant du Garon (Contrat de rivière et PRGE, 6 agents dont 3 techniciens et chargés de mission),
le syndicat mixte de la communauté locale de l’eau du Drac amont (SAGE, contrat de rivière et PRGE, labellisé
EPAGE en 2019, 3 agents dont 1 GEMAPI), l’EPAGE de la Bourbre (SAGE, PAPI, Contrat de milieu, GEMAPI,
biodiversité, 16 agents), l’EPAGE Haut-Doubs Haute-Loue labellisé en 2019 (GEMAPI, SAGE, Contrat de bassin,
biodiversité, 16 agents dont 2 chargés de mission SAGE et contrat de bassin)
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
53
ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
.........................................................................................................................
54
Annexe n° 2. Liste des adhérents EPTB 2017-2021
.............................................................................
55
Annexe n° 3. PGRE
..............................................................................................................................
56
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
Annexe n° 1.
Glossaire
AEP : alimentation en eau potable
BV : bassin versant
CAF : capacité d’autofinancement
CGCT : code général des collectivités territoriales
CLE : commission locale de l’eau
DMB : débit minimum biologique
DCE : directive cadre européenne sur l’eau
DDT : direction départementale des territoires
DREAL : direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
EPAGE : établissement public d’aménagement et de gestion des eaux
EPCI : établissement public de coopération intercommunale
EPTB : établissement public territorial de bassin
ETP : équivalent temps plein
GEMAPI : gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
ICPE : installation classée pour la protection de l’environnement
MAPTAM : modernisation de l’action publique territoriale et de modernisation des
métropoles
NOTRé : nouvelle organisation territoriale de la République
PAPI : programme d’actions de prévention des inondations
PAGD : plan d’aménagement et de gestion durable
PGRE : plan de gestion de la ressource en eau
PTGE : projet de territoire pour la gestion de l’eau
PLU : plan local d’urbanisme
RMC : Rhône Méditerranée Corse
SAGE : schéma d’aménagement et de gestion des eaux
SCOT : schéma de cohérence territoriale
SDAGE : schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux
SLGRI : stratégie locale de gestion des risques d’inondation
VMP : volumes maximums prélevables
ZRE : zone de répartition des eaux
Annexe n° 22 ROD2 LL 56 en date du 9 novembre 2022
EPTB SAONE ET DOUBS
55
Annexe n° 2.
Liste des adhérents EPTB 2017-2021
Source : réponse EPTB
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
Annexe n° 3.
PGRE
Source : Extrait du Plan de Gestion de la Ressource en Eau de la Savoureuse
Chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté
28-30 rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte