25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent
document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 6 octobre 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE
Contrôle organique
(Département de la Mayenne)
Exercices 2016 et suivants
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
7
INTRODUCTION
......................................................................................................................
8
1
LE CONTRÔLE INTERNE DOIT ÊTRE RENFORCÉ
....................................................
10
1.1
L’environnement de contrôle
........................................................................................
10
1.1.1 La prévention des atteintes à la probité
..........................................................................
10
1.1.2
Les modalités d’administration
.......................................................................................
12
1.2
La connaissance des risques liés aux partenaires et satellites
.......................................
14
1.3
L’intégration des activités de contrôle au sein de différents processus
........................
15
1.3.1 Le dispositif de contrôle de la chaîne comptable
............................................................
15
1.3.2 La sécurisation des actes juridiques
................................................................................
15
1.3.3 Le traitement des demandes de subventions des personnes de droit privé et le
contrôle de leur utilisation
..............................................................................................
16
1.3.4 Le dispositif de contrôle de la commande publique
.......................................................
16
1.3.5 Le pilotage pluriannuel
...................................................................................................
17
1.4
L’information et la communication
..............................................................................
19
1.4.1
La qualité de l’information financière et budgétaire
.......................................................
19
1.4.2 Les relations avec la comptable publique
.......................................................................
20
1.5
Le pilotage du contrôle interne
.....................................................................................
20
2
L’ANALYSE DE CERTAIN
ES COMPÉTENCES
...........................................................
22
2.1
La compétence économique exercée par le Département
.............................................
22
2.1.1
Les aides à l’immobilier d’entreprises
............................................................................
22
2.1.2 Des prises de participation des entités liées hors du champ de compétences du
Département
....................................................................................................................
23
2.2
La compétence déchets
.................................................................................................
24
2.3
Les contrats de territoires
..............................................................................................
25
2.3.1 Les enveloppes libres
......................................................................................................
25
2.3.2
Les enveloppes politique de l’habitat
.............................................................................
26
2.3.3 Les enveloppes EHPAD
.................................................................................................
26
2.3.4
L’aménagement numérique
............................................................................................
26
3
DES SYSTÈ
MES D’INFORMATION EN
MUTATION
..................................................
27
3.1
Gouvernance des systèmes d’information
....................................................................
27
3.1.1
D’importantes transformations au sein de la fonction systèmes d’information
..............
27
3.1.2
L’ambition du Départemen
t traduite dans un nouveau schéma directeur
informatique à actualiser
.................................................................................................
27
3.2
Les projets informatiques
..............................................................................................
29
3.2.1 Des réalisations majeures sur la période
.........................................................................
29
3.2.2 De nombreux projets en attente
......................................................................................
29
3.3
Sécurité informatique
....................................................................................................
30
3.3.1 La sécurité logique
..........................................................................................................
30
3.3.2 La sécurité physique
.......................................................................................................
31
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
4
L’ESPACE MAYENNE
.....................................................................................................
32
4.1
Le bilan financier de la construction de l’équipement
..................................................
32
4.2
La gestion de l’équipement
...........................................................................................
32
4.2.1 La création de la SPL Espace Mayenne (SPLEM)
.........................................................
32
4.2.2 La délégation de service public passée avec la SPL
.......................................................
34
4.2.3 Bilan financier de la gestion pour le Département
..........................................................
36
4.2.4
Premier bilan de l’activité
...............................................................................................
37
5
LA GESTION DE LA CRISE SANITAIRE
.......................................................................
38
5.1
L’organisation des services publics départementaux durant la crise
............................
38
5.1.1 La gouvernance
...............................................................................................................
38
5.1.2
L’organisation du travail à distance
................................................................................
38
5.1.3 Le maintien des services publics départementaux à la population
.................................
39
5.1.4 Le versement de primes à certains agents particulièrement mobilisés
...........................
40
5.2
Le soutien au territoire
: plan d’urgence et plan de relan
ce
..........................................
40
5.2.1
Le plan d’urgence
...........................................................................................................
40
5.2.2 Le plan de relance
...........................................................................................................
42
5.2.3
Ouverture d’un centre d’appels de la vaccination
...........................................................
43
5.3
La contribution du laboratoire départemental d’analyse à la gestion de crise
..............
44
5.3.1 Présentation du laboratoire
.............................................................................................
44
5.3.2
L’implication du LDA 53 dans la gestion de la crise sanitaire
.......................................
44
5.3.3 Des résultats financiers très favorables pour le Département
.........................................
46
5.4
Les conséquences financières de la crise sanitaire
.......................................................
46
5.4.1 Les conséquences économiques et sociales sur le territoire
...........................................
46
5.4.2
L’impact de la crise liée au Covid
-19 sur le budget 2020
..............................................
47
6
LA POLITIQUE D’ATTRA
CTIVITÉ : DES IRREGULARITÉS DANS LA MISE
EN ŒUVRE
........................................................................................................................
48
6.1
Contenu et moyens de la politique d’attractivité
..........................................................
48
6.2
La situation de l’ancien directeur de la communication et de l’attractivité
..................
49
6.2.1 Ses fonctions au sein du Département
............................................................................
49
6.2.2 Ses liens avec deux sociétés au moment de son recrutement
.........................................
49
6.2.3 Ses fonctions depuis son départ du Département
...........................................................
50
6.3
Analyse des commandes passées à certains prestataires
...............................................
51
6.4
Le sponsoring nautique
.................................................................................................
52
6.4.1
Le parrainage d’un skipper
.............................................................................................
52
6.4.2
Les liens entre l’ancien directeur de la communication et de l’attractivité et le
skipper et ses partenaires
................................................................................................
55
6.5
L’occupation de locaux à Paris
.....................................................................................
56
6.5.1 La sous-location de locaux à la Tour Montparnasse de 2018 à 2021
.............................
56
6.5.2 La sous-
location de locaux à l’immeuble Heron Building à compter de juin 2021
........
59
6.5.3 Le bilan de cette occupation
...........................................................................................
61
6.5.4 Affichage de la marque Mayenne dans les locaux de Montparnasse à Paris et dans
les locaux du groupe A face à la gare de Laval.
.............................................................
61
7
LA FIABILITÉ DES COMPTES EST À AMÉLIORER
...................................................
63
7.1
Le rattachement des charges et produits à l’exercice
....................................................
63
7.2
Le suivi patrimonial
......................................................................................................
64
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
3
7.2.1
La cohérence entre l’inventaire, l’état de l’actif et la balance
........................................
64
7.2.2
Le suivi l’inventaire comptable
......................................................................................
64
7.2.3 Des amortissements prématurés et leur neutralisation excessive
...................................
64
7.3
Les provisions
...............................................................................................................
65
7.3.1
Les provisions pour garantie d’emprunts
........................................................................
66
7.3.2 Autres provisions pour risques
.......................................................................................
66
7.3.3 Provisions pour dépréciation des comptes de redevables
...............................................
67
7.4
Le passage à l’instruction budgétaire et comptable M57 en 2021
................................
68
7.5
Conclusion sur les irrégularités relevées
.......................................................................
68
8
LA SITUATION FINANCIÈRE EST SATISFAISANTE ET DÉGAGE DES
MARGES DE MANŒUVRE
.............................................................................................
70
8.1
La situation très favorable du budget principal
.............................................................
70
8.1.1 Des produits de gestion en nette augmentation à périmètre constant
.............................
70
8.1.2 Des charges de gestion maîtrisées
..................................................................................
72
8.1.3
L’excédent brut d’exploitation, la CAF brute et la CAF nette
.......................................
75
8.1.4
Les dépenses d’investissement et leur financement
........................................................
75
8.1.5
L’effet des retraitements comptables sur le résultat et le bilan
.......................................
77
8.1.6
Le laboratoire d’analy
ses
................................................................................................
77
8.1.7 Le budget déchets
...........................................................................................................
78
8.2
La prospective financière
..............................................................................................
78
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
SYNTHÈSE
La chambre a examiné les comptes et la gestion du Département de la Mayenne pour
les exercices 2016 et suivants. Le contrôle a porté sur l’organisation et la gouvernance, les
systèmes d’information, l’analyse de certaines compétences, la gestion de la crise sanitaire, la
fiabilité des informations financières et comptables ainsi que la situation financière.
Le présent rapport constitue le volet « organique » du contrôle, un rapport distinct
traitant de la politique du D
épartement en matière de construction, de rénovation et d’entretien
des collèges dans le cadre d’une enquête commune de
s juridictions financières (Cour et
chambres régionales des comptes).
La gouvernance et l’organisation
Le Département met en œuvre des principes de pilotage de la performance assis sur une
expérience ancienne et poursuit sa volonté d’innovation en adoptant
un « budget vert »
présentant l’impact environnemental de ses dépenses.
Toutefois, le contrôle interne mis en œuvre ne permet pas
toujours de fournir une
assurance raisonnable quant à l’atteinte des objectifs liés aux opérations, à l’information
financière et à sa conformité. La collectivité doit le renforcer sur ses principaux processus :
commande publique, subventions, sécurisation juridique des actes. La formalisation du contrôle
interne comptable et financier constitue un préalable à la réussite de la démarche entreprise par
la collectivité d’attestation de fiabilité de ses comptes, dispositif alternatif à la certification des
comptes. Les outils de pilotage pluriannuels des investissements doivent être améliorés pour
donner aux élus la capacité de suivre la réalisation des projets.
La collectivité doit formaliser une stratégie de lutte contre les atteintes à la probité
notamment en recensant les situations susceptibles de placer les élus en situation de conflit
d’intérêts.
Les compétences
Le Département a la volonté d’être présent sur le territoire en soutien des communes et
des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Cela se traduit par
l’exercice de compétences en matière de gestion des déchets et par la conclusion de
contrats
avec les communes et les EPCI. Toutefois, au regard du contenu de ces contrats et de leurs
modalités de financement, ils ne constituent pas pleinement un outil au service du
développement de projets de territoire.
Le Département continue d’intervenir en matière d’action économique alors qu’il ne
dispose plus de cette
compétence. Le conventionnement avec les EPCI en matière d’aides à
l’immobilier des entreprises n’est pas régulier dans la mesure où c’est le Département qui
définit en fait le dispo
sitif d’intervention. Le maintien de participations dans des sociétés
œuvrant dans le développement économique, s’il n’est plus contraire aux textes, est porteur de
risque en cas de difficultés financières de ces sociétés.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
5
Des systèmes d’information en mut
ation
La collectivité a pris conscience du levier important que constitue une fonction système
d’information bien structurée pour la performance de son activité. Les missions de la direction
des systèmes d’information ont été repositionnées et davantage de
moyens lui ont été octroyés.
Pour autant, l’ambition doit désormais se concrétiser dans un schéma directeur assorti
d’objectifs,
en cohérence avec les moyens, dont la réalisation devra être mesurée et suivie
régulièrement.
L’espace Mayenne
Le Département
et la communauté d’agglomération
(CA)
de Laval s’étaient accordés
sur la réalisation d’un équipement accueill
ant des spectacles, des manifestations sportives et
événementielles et des congrès. Le Département devait assurer la construction de l’équipement
e
t la CA sa gestion, les deux collectivités s’associant au sein d’une
société publique locale
(SPL). Or, la CA est revenue sur ses engagements, laissant au Département la quasi-totalité de
la responsabilité sur la gestion.
Si l
es premiers mois d’activités s
ont plutôt encourageants,
le Département ne s’est pas
encore donné les moyens d’assumer ses nouvelles responsabilités. Les conditions de rachat des
parts de la CA dans la SPL n’ont pas pu être
explicitées et le versement à la SPL des
financements pour contrainte de service public doit être justifié.
La gestion de la crise sanitaire
Lors du déclenchement de la crise sanitaire en mars 2020, le Département a été réactif,
il a su adapter sa gouvernance et organiser le télétravail de façon à maintenir autant qu
’il était
possible les services publics départementaux.
Afin de limiter les effets de la crise sur son territoire, il a adopté un plan d’urgence suivi
d’un plan de relance. Si la chambre souligne la réactivité du Département dans la mise en œuvre
des mesures de protection pour ses agents et les habitants, elle relève que les mesures destinées
aux communes et à leurs intercommunalités ont eu peu d’effet à court terme, du fait des
difficultés des destinataires à monter les projets et faute d’avoir été correct
ement calibrées et
ciblées.
Le laboratoire départemental d’analyses a été un acteur déterminant dans la gestion de
la crise en réalisant un volume important de tests dès le mois de mai 2020.
L
a crise sanitaire n’a pas dégradé les finances départementales,
le Département ayant
même perçu des produits supplémentaires liés aux tests PCR.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
La politique d’attractivité
Le Département a déployé une politique en faveur de l’attractivité de son territoire. Le
contrôle de la situation d’un ancien cadre de la collectivité chargé de mettre en œuvre cette
politique d’attractivité
fait apparaître de nombreuses irrégularités.
L’examen des principaux dispositifs de cette politique révèle
que les commandes
passées à certains prestataires pour un montant de plus de 780 000
€
ne respectent pas les règles
de la commande publique. Le choix de la procédure pour sponsoriser un skipper est critiquable
dans la mesure où
le Département n’a pas déterminé au préalable ses besoins en termes de
communication ni comparé le coût des différents procédés pouvant les satisfaire. L’exécution
des contrats de sponsoring révèle également des anomalies. En sus des 2,64
M€ contractualisé
s
sur la période 2019-
2025, la chambre a relevé l’existence de factures
relatives à des prestations
qui
auraient dû être incluses dans le marché. Enfin, l’occupation de locaux à Paris de 2018 à
juin
2021 s’est déroulée dans un cadre juridique
contestable et peu transparent.
La fiabilité des comptes
La lecture des comptes reste affectée par des irrégularités qui avaient fait l’objet de
recommandations lors du précédent rapport de la chambre et qui n’ont pas été suivies d’effet.
Le contrôle met également en
évidence la pratique d’amortissements prématurés et de
leur neutralisation excessive.
Une situation financière favorable qui autorise des marges de
manœuvre
La situation financière de la Mayenne est très favorable en comparaison avec les
départements de la strate. Le dynamisme des recettes fiscales conjugué à un niveau de dépenses
pour l’allocation RSA très inférieur à la moyenne de la strate, permet au Département de
dégager des marges de manœuvre substantielles. Les dépenses d’investissement pour la
con
struction de l’Espace Mayenne ont pu être absorbées avec la hausse des recettes liées aux
droits de mutation à titre onéreux (DMTO) depuis 2016. Sur la période examinée, le recours à
l’emprunt a excédé les besoins et est venu alimenter le fonds de roulemen
t et la trésorerie.
La chambre invite la collectivité à engager un débat sur l’utilisation de ces marges de
manœuvre au service de ses compétences, en tenant compte des éventuels effets à moyen terme
de la crise sanitaire, de la réforme fiscale et de la conjoncture économique.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Formaliser, dans le règlement intérieur de l’assemblée, les procédures
de prévention des conflits d’intérêts et prendre des arrêtés déterminant les questions pour
lesquelles les personnes intéressées
doivent s’abstenir d’exercer leurs compétences
conformément au décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014.
Recommandation n°
2
: Poursuivre la mise en place
d’
un plan de contrôle interne reposant sur
une cartographie générale et hiérarchisée des risques.
Recommandation n°
3
:
Présenter
en
assemblée
délibérante
un
plan
pluriannuel
d’investissement (PPI) reprenant les principaux projets de la collectivité.
Recommandation n°
4
: Décliner le PPI en autorisations de programmes dans le respect des
règles du règlement budgétaire et financier et du code général des collectivités territoriales.
Recommandation n°
5
: Élaborer un nouveau schéma directeur informatique associé à des
indicateurs pertinents afin de mesurer l’avancement de la transformation numérique du
Département.
Recommandation n°
6
: Formaliser un plan de continuité et de reprise informatique et réaliser
à intervalle régulier des tests des plans de continuité et de reprise informatique.
Recommandation n°
7
: Se rapprocher de la comptable afin que les états de l’actif
correspondent aux inventaires et ce pour tous les budgets de la collectivité (M4, M57).
Recommandation n°
8
: Respecter les règles comptables relatives aux amortissements (M57,
tome 1).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion du Département de la Mayenne à compter de
2016 a été inscrit au programme des travaux de la chambre régionale des comptes des Pays de
la Loire pour 2021. L’ouverture du contrôle a été notifiée le 13
octobre 2021 au président,
M. Olivier Richefou, seul ordonnateur en fonction durant la période de contrôle
. L’entretien de
début de contrôle s’est tenu le 25
novembre
2021 et l’en
tretien de fin de contrôle le
15 mars 2022.
Un
rapport
d’observations
provisoires
a
été
adressé
le
18
mai 2022
à
Monsieur Olivier Richefou, président du Département. Des extraits ont été adressés le même
jour au Président de Laval Agglomération, à la Présidente de la Région Pays de la Loire, au
directeur de la SPL Espace Mayenne, au directeur du centre hospitalier de Laval, au dirigeant
d’un laboratoire d’analyses médicales, à un ancien cadre de la collectivité, à différents
prestataires intervenus dans la
politique de communication et d’attractivité de la collectivité, au
président d’une entreprise et à un sportif parrainé par la collectivité. Une communication
administrative a été adressée à la comptable publique.
Tous les destinataires ont apporté des rép
onses à l’exception du dirigeant du laboratoire
d’analyses médicales et de l’ancien cadre de la collectivité.
Monsieur Olivier
Richefou a sollicité une audition devant la chambre, prévue à l’article
L. 243-3 du code des juridictions financières ; celle-ci
s’est tenue
le 6 octobre 2022.
Avant d’arrêter ses observations définitives, la chambre a fait droit à la demande de la
personne ayant demandé à consulter les pièces sur lesquelles étaient fondées les observations
la
concernant, en application de l’articl
e R.243-6 du code des juridictions financières.
La chambre s’est réunie pour délibérer sur les observations définitives l
e
6 octobre 2022.
Le contrôle a porté sur la fiabilité des comptes, le contrôle interne, la situation
financière, les systèmes
d’information, la crise sanitaire, les compétences et les grands projets.
Un deuxième rapport traite de la politique de construction, de rénovation et d’entretien des
collèges
dans le cadre d’une enquête commune des juridictions financières
(Cour et chambres
régionales des comptes) sur ce thème.
Présentation du Département de la Mayenne
La Mayenne est un département rural qui, avec 307 100 habitants
1
, se classe au
71
ème
rang des départements de France métropolitaine.
1
Source : étude INSEE, Diagnostic de la Mayenne : sept enjeux majeurs pour l’avenir, mars 2021
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
9
Le département compte 242 communes dont 163 placées en zones de revitalisation
rurale et deux quartiers politique de la ville situés à Laval. Les intercommunalités de Mayenne,
Laval et Château-Gontier rassemblent près de 60 % de la population. Le réseau routier et
ferroviaire est structuré à partir de Laval, placée grâce à la ligne à grande vitesse à 24 minutes
de Rennes, 30 minutes du Mans et 1h20 de Paris.
Après des années de croissance, le nombre d’habitants s’est stabilisé, du fait notamment
de départs
plus nombreux que d’arrivées
: si ce phénomène se poursuivait, le vieillissement de
la population constituerait un enjeu majeur pour le territoire.
Le taux de chômage mayennais est l’un des plus faibles de France
: 4,8 % au
1
er
trimestre 2022, soit 1,1 point inférieur à la moyenne régionale et 2,3 points de moins que la
moyenne nationale
2
. Toutefois, cette situation favorable s’explique en partie
par la perte de
1,1
% d’actifs en emploi ces cinq dernières années
, là où la région en a gagné 2,7 %
3
.
L’act
ivité
économique
est
essentiellement
orientée
vers
les
industries
de
l’agro
-alimentaire, le commerce et la réparation automobile, les activités de services et la
fabrication de produits électroniques
4
.
Le budget est composé d’un budget principal et de deux
budgets annexes : le laboratoire
départemental d’analyse et le budget des ordures ménagères. En 2021, le budget de
fonctionnement global du Département s’élève à 356
M€ dont 97
% concernent le budget
principal.
2
3
4
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
1
LE CONTRÔLE INTERNE DOIT ÊTRE RENFORCÉ
Le contrôle interne est un dispositif par lequel une collectivité territoriale organise ses
travaux de manière à obtenir l’assurance du respect des normes qui s’imposent à elle, à
supprimer les risques d’erreur ou de manipulation sur les données ou des résul
tats, et plus
généralement à assurer la qualité des services
5
.
1.1
L’environnement de contrôle
1.1.1
La prévention des atteintes à la probité
1.1.1.1
Un cadre stratégique en cours de formalisation
Depuis le dernier contrôle de la chambre, les dispositifs applicables aux collectivités en
matière de transparence et de prévention des atteintes à la probité des élus et des agents
territoriaux ont été renforcés
6
.
L’Agence française anticorruption (AFA) a établi des recommandations
7
destinées à
aider les personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et à détecter les faits de
corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêts, de détournement de
fonds publics et de favoritisme. Au premier rang de ces recommandations figure notamment
l’engagement de l’instance dirigeante sur une politique de tolérance zéro envers tout
comportement contraire à l’éthique, en général, et tout risque de corruption, en particulier, qui
constitue un élément fondateur de la démarche de prévention et de détection de la corruption.
Lors du contrôle de la chambre, le Département de la Mayenne était en cours
d’élaboration d’une cartographie des risques déontologiques, juridiques et financiers.
La chambre engage le Département
à s’appuyer sur cette cartographie pour
formaliser
un cadre stratégique de lutte contre les atteintes à la probité, notamment en s’appuyant sur les
recommandations de l’Agence française anticorruption.
1.1.1.2
La prévention des conflits d’intérêts
L’article 2 de
la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
définit
la notion de « conflit d’intérêts » comme «
toute situation d’interférence entre un intérêt
public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer
l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction
».
5
Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, insertion relative aux évolutions du pilotage et du contrôle de la
gestion des collectivités locales, page 283
6
Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la
modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II » et les décrets n° 2017-519 du 10 avril 2017 et n° 2017-564
du 19 avril 2017
7
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
11
Le décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014
prévoit qu’un arrêté détermine les questions
pour lesquelles les élus intéressés doivent s’abstenir d’ex
ercer leurs compétences.
Or, les deux règlements intérieurs en vigueur durant la période sous contrôle ne
prévoient pas de procédure permettant de prévenir les conflits d’intérêts.
Le contrôle de la chambre a mis en évidence des situations où certains élu
s n’auraient
pas dû prendre part aux votes.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le Département a présenté les
documents remis aux élus pour les sensibiliser aux principes déontologiques.
La chambre recommande à la collectivité de formaliser, dans le règlement intérieur de
l’assemblée, les procédures de prévention des conflits d’intérêts et prendre des arrêtés
déterminant les questions pour lesquelles les personnes intéressées doivent s’abstenir d’exercer
leurs compétences conformément au décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014.
Recommandation n°
1
: Formaliser, dans le règlement intérieur de l’assemblée, les
procédures de prévention des conflits d’intérêts et prendre des arrêtés déterminant les
questions pour l
esquelles les personnes intéressées doivent s’abstenir d’exercer leurs
compétences conformément au décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014.
1.1.1.3
La procédure de recueil des signalements
Le Département a mis en œuvre la procédure de recueil des signalements prévue
par les
textes
8
et a désigné un référent déontologue.
La mise en œuvre de cette procédure n’a pas permis de prévenir certaines situations de
conflits d’intérêts (
cf. infra). La chambre relève deux limites introduites par les textes dans
l’exercice des mis
sions de référent déontologue
: d’une part, l’auto
-
saisine n’est pas prévue, et
d’autre part, la fonction s’applique aux agents et non pas aux élus.
1.1.1.4
La situation personnelle du président
M. Richefou est président du conseil départemental depuis 2014. Avocat de profession,
il a exercé au sein d
’
un
cabinet en tant qu’associé de 1989 à 2019.
Le contrôle de la chambre a permis d’établir que
le groupe A, dont le PDG est
Monsieur B
, figure au nombre des clients du cabinet d’avocat
s précité. Cette situation a été
vérifiée pour les années 2018, 2019 et 2020. En réponse aux observations provisoires de la
chambre le concernant, Monsieur B
confirme avoir été client du cabinet d’avocat
s et avoir été
conseillé « à titre tout à fait exceptionnel par M. Olivier Richefou ».
8
Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la
modernisation de la vie économique (article 8), Décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue
dans la fonction publique ; Décret n° 2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des signalements
émis par les lanceurs d’alerte au sein des personnes morales de droit public ou de droit privé ou des administrations
de l
’Etat.
Article 4
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Au regard des liens opérationnels et financiers importants entre les sociétés de
Monsieur B
et le Département et compte tenu de l’absence de déport de M.
Richefou lors des
votes attribuant des concours financiers à ces sociétés, (cf. infra et partie 6), cette situation est
susceptible d’avoir occasionné des conflits d’intérêts
9
.
M. Richefou a abandonné son mandat de gérant et ses fonctions d’associé en cédant ses
parts, sauf une, le 11 mars 2019. Il détient toutefois la totalité des parts de la société ZORTIS
qu’il préside également et qui détenait des parts
du
cabinet d’avocat
s jusq
u’en mars
2019.
Lors de l’entretien de fin de contrôle, M. Richefou a indiqué avoir exercé à compter de
mars 2019 une mission durant deux ans de présentation de clients auprès de ses successeurs,
pour laquelle il a été rémunéré au forfait. Depuis cette
date, il dit n’avoir plus de client en propre
et a précisé avoir été radié de l’ordre des avocats fin juin
2021.
L’objet de la société ZORTIS a été modifié en décembre
2021 : auparavant société de
holding détenant des parts ou des actions de sociétés ayant pour objet l’exercice de la profession
d’avocat, elle développe désormais des activités de prestations de services notamment auprès
des entreprises. Lors de l’entretien de fi
n de contrôle, M. Richefou a indiqué que cette société
n’avait désormais plus de chiffre d’affaires, qu’elle serait dissoute fin 2022, à l’expiration de la
période de redressement fiscal possible.
1.1.1.5
L’acquisition d’un bien immobilier appartenant à une sociét
é de Monsieur B.
La commission permanente du 8 juin
2020 a autorisé l’acquisition par le Département
d’un bien immobilier sis 19 rue de l’Ancien Evêché à Laval et de places de stationnement à
Laval pour un montant de 850 000
€
net vendeur pour y installer
la future maison de l’habitat.
La délibération, votée à l’unanimité, ne mentionne pas l’identité du vendeur, lequel
s’avère être la SCI
D., propriété de Monsieur B. Elle ne précise pas non plus le montant estimé
par le service des domaines, en contradiction avec les dispositions des articles L. 1311-9 à
L. 1311-11 du code général des collectivités territoriales.
La chambre relève le caractère lacunaire des informations apportées aux élus qui ont été
tenus dans l’ignorance
de l’estimation du prix et de l’id
entité du vendeur.
1.1.2
Les modalités d’administration
L’organisation de l’administration départementale garantit globalement la continuité du
service par l’attribution claire des tâches et la gestion des délégations.
1.1.2.1
Les délégations de compétences
L’examen des
délégations d’attribution du conseil départemental à la commission
permanente et des délégations de pouvoir du conseil départemental au président n’a rien révélé
d’irrégulier.
9
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur indique s’être déporté à
plusieurs reprises sur les aides à l’immobilier d’entreprise concernant des sociétés clientes de son cabinet
d’avocats.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
13
La chambre relève que l’organisation permet aux élus d’exercer leur contrôle en
matière
de dette et de commande publique. En effet, la commission permanente dispose de la
compétence exclusive d’engagement des emprunts. En matière de commande publique, le
président est compétent pour la préparation, la passation, l’exécution, le règle
ment et la
résiliation des marchés à procédure adaptée. Toutefois, la commission d’appel d’offre est
consultée pour les marchés à procédure adaptée d’un montant égal ou supérieur à 90
000
€
HT,
ce seuil étant abaissé à 40 000
€
HT à compter de juillet 2021.
1.1.2.2
Le fonctionnement institutionnel
L’assemblée départementale est composée de 34 conseillers départementaux qui éli
sent
en leur sein un président et la commission permanente dont la composition a évolué au cours
de la période sous contrôle (15 membres dont 7 vice-
présidents jusqu’en
2021 puis l’ensemble
des élus départementaux dont 10 vice-présidents à compter du 1
er
juillet 2021).
L’opposition
s’est renforcée durant la période sous contrôle passant de 4 élus à 10 élus à partir de juin
2021.
La réglementation prévoit la rédaction d’un procès
-
verbal à l’issue de chaque réunion
de l’assemblée départementale, lequel doit contenir «
les rapports, les noms des membres qui
ont pris part à la discussion et l’analyse de leur opinion
10
». Or, la pratique n’est pas conforme
puisque le Département ne rédige pas de procès-
verbaux reprenant l’analyse des opinions des
élus, il n’est donc pas possible de connaître les raisons d’une abstention ou d’un vote contre.
Le Département a indiqué son intention de vouloir se conformer à la réglementation qui
passera par le renforcement des moyens du secrétariat général de l’assemblée départementale.
1.1.2.3
Les principes de gouvernance
1.1.2.3.1
Segmentation stratégique des politiques départementales
Le Département a établi une segmentation stratégique des politiques départementales
découpées en missions, programmes et actions. À chaque mission correspond une commission
thémati
que et à chaque programme est attribué un élu référent. Ce cadre structure l’activité
budgétaire et comptable de la collectivité, le budget étant voté et le compte administratif
approuvé à la fois au niveau du chapitre comptable et au niveau de la mission. Ses évolutions
sont adoptées en assemblée délibérante. Conformément au règlement budgétaire et financier,
les rapports pour le compte administratif sont présentés par programme avec intégration des
indicateurs de contexte, de résultat, d’activité et d’eff
icience.
1.1.2.3.2
Le projet de mandature
Le Département a élaboré un projet de mandature 2016-2021, le suivant devant être
achevé d’ici la fin du 1
er
semestre 2022. Ce document décline quatre priorités : « agir pour les
solidarités humaines », «
investir pour l’av
enir », « faire de la Mayenne un territoire de
bien-être » et «
développer autrement notre capacité d’action
». Les objectifs sont larges et ne
sont pas associés à des indicateurs chiffrés. Le contenu laisse une place à l’économie alors
même que la loi NOTRé votée en 2015 a retiré cette compétence aux départements.
10
Article L. 3121-13 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
La
déclinaison de ce document stratégique dans un projet d’administration à visée plus
opérationnelle,
en cours d’élaboration
, devr
ait aboutir d’ici la fin 2022.
1.1.2.3.3
Le budget vert
S’inspirant de l’État qui a mesuré l’impact de son budget sur l’environnement pour la
première fois lors de l’adoption du projet de loi de finances pour 2021
11
, le Département a
présenté un rapport sur l’impact environnemental de ses budgets primitifs 2021 et 2022 en
présentant la cotation environnementale favorable, défavorable, neutre ou non cotée de ses
crédits budgétaires en dépenses. Ce rapport, qui n’a pas donné lieu à un vote formel, présente
la ventilation des dépenses selon leur impact par mission et des commentaires par programme.
Le guide méthodologique pour procéder aux cotations des dépenses est relativement
succinct et la chambre n’a pas eu accès aux fichiers détaillant la répartition des dépenses pour
en vérifier l’application. Le Département a précisé la méth
odologie en 2022 pour mieux
mesurer l’impact des dépenses. La création de la catégorie «
non cotées
» permet d’intégrer les
postes de dépenses dans lesquels de nouvelles dépenses vertes seront recherchées. L’objectif
est de réduire, voire supprimer les dépenses non cotées pour arriver à un choix binaire favorable
ou défavorable. En 2022, 24
% des dépenses n’ont pas pu être évaluées, 60
% ont été
considérées comme neutres, 5 % comme défavorables et 11 % comme favorables
12
.
La chambre souligne l’intérêt de la
démarche entreprise par la collectivité, qui est portée
par un élu référent et concerne l’ensemble du périmètre budgétaire, budgets annexes compris.
Nécessairement évolutive dans sa méthode, elle constitue un acte majeur de transparence sur
l’impact enviro
nnemental des dépenses départementales
13
.
Pour autant, si ce budget vert permet d’identifier l’impact des dépenses, il ne donne pas
d’indication sur les objectifs à
cibler et les moyens de les atteindre. La chambre invite le
Département à l’inscrire comme
un outil de pilotage de sa stratégie bas carbone laquelle doit
être assortie d’un plan de financement.
1.2
La connaissance des risques liés aux partenaires et satellites
La collectivité n’organise pas de revue systématique des délibérations pour identifier les
engagements reçus ou donnés et qui sont susceptibles d’avoir une incidence sur ses comptes.
Elle ne dispose pas de cartographie à jour de ses principaux partenaires retraçant ses
engagements financiers et les principaux risques et ne réalise pas de suivi régulier des entités
les plus à risque. Une étude ponctuelle a été commandée à un cabinet externe en 2021.
11
12
Cf. annexe
13
Le rapport traitant de la politique du département en matière de construction, de rénovation et
d’entretien des collèges
illustre la démarche pour la politique enseignement
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
15
Des réflexions sont en cours sur le sujet et la mission contrôle de gestion a développé
un outil d’analyse financière des bilans des partenaires qui
restait à déployer lors du contrôle
de la chambre.
La chambre invite la collectivité à actualiser la cartographie de ses principaux
partenaires et à organiser un système permanent de suivi des risques, en accordant une
importance particulière aux établissements et services sociaux et médico-
sociaux dont l’activité
et le financement peuvent dépendre du Département pour une part prépondérante.
1.3
L’intégration des activités de contrôle au sein de différents processus
1.3.1
Le dispositif de contrôle de la chaîne comptable
La fonction finance est déconcentrée, chaque direction disposant d’une cellule
comptable et budgétaire responsabilisée sur la totalité de la chaîne des dépenses et sur la
justification des recettes. La direction des finances anime la filière comptable avec
l’organisation
régulière de formations.
Un règlement budgétaire et financier définit les grands principes et procédures
budgétaires et comptables, il est actualisé régulièrement mais n’est pas assorti d’un guide
opérationnel destiné aux services
. S’il existe un manuel d’utilisateur pour le logiciel financier,
celui-ci ne saurait à lui seul valoir de guide de procédures. Au surplus, les paramétrages laissent
beaucoup de latitude aux services et la direction des finances opère peu de contrôles des saisies
(cf. infra sur les AP-
CP). En l’absence de guide opérationnel et de cartographie des risques, le
contrôle interne comptable et financier
n’est pas complet
.
La chambre invite la collectivité à renforcer son contrôle interne comptable et financier
en s’appuyant sur un guide opérationnel établi à partir d’une cartographie des risques.
En
réponse aux observations provisoires de la chambre, le Département a fait valoir, pièces à
l’appui, qu’il s’était engagé dans une démarche de structuration du contrôle interne comptable
et financier.
1.3.2
La sécurisation des actes juridiques
Le nombre de lettres d’observations émises par la préfecture à l’occasion de son contrôle
de légalité est relativement élevé pour une collectivité de cette taille.
Il ressort de l’examen des recueils des actes administratifs de la période 2016
-2021 que
la commission permanente a eu à se prononcer à 14 reprises sur des actes de gestion immobilière
e
t qu’un seul d’entre eux mentionnait l’avis du service des domaines. La chambre rappelle que
la réglementation prévoit que les élus doivent délibérer au vu de l’avis des domaines
14
. En
réponse aux observations provisoires de la chambre, le Département a ind
iqué que l’avis des
domaines figurait dans les dossiers remis
aux élus et qu’il le mentionnerait à l’avenir
systématiquement dans les délibérations.
14
CGCT, articles L. 3213-2, L.1311-9 à 1311-12
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
La chambre invite la collectivité à renforcer ses processus en matière sécurisation
juridique des actes.
1.3.3
Le traitement des demandes de subventions des personnes de droit privé et le
contrôle de leur utilisation
Le règlement budgétaire et financier rappelle le cadre juridique et notamment
l’obligation de formaliser une convention pour toute subvention d’un mont
ant supérieur à
23 000
€
avec des entités de droit privé. L’appréciation de ce montant est réalisée par exercice
et par bénéficiaire. Toutefois, aucun guide opérationnel traitant des procédures internes en
matière de subvention n’a été élaboré et aucun contrôle au niveau de la collectivité n’est réalisé.
L’annexe réglementaire au compte administratif ne retrace pas les subventions en nature
aux associations, comme la mise à disposition gratuite de locaux par exemple.
Les contrôles de la chambre ont révélé des anomalies dans des subventions versées à
des clubs sportifs.
C’est le cas par exemple des subventions versées à l’association Laval cyclisme
53
(42 390
€) et à l’Union sportive Lavalloise (46
500
€). Ces deux subventions s’appuient
chacune sur une première convention régulièrement établie pour une partie du montant
(respectivement 22 390
€
et 23 000
€
), puis sur un avenant succinct prévoyant le versement de
20 000
€
à chacune des associations au titre de l’attractivité sans que
ne soit associée une clause
relative aux obligations de l’association ni prévues les modalités de contrôle. Au surplus,
s’agissant de l’Union sportive Lavalloise, deux subventions de 1
000
€
et 500
€
n’ont pas fait
l’objet de convention alors que le montant total des subventions a
ccordées dépassait le seuil des
23 000
€
.
La chambre invite la collectivité à de se doter de procédures opérationnelles en matière
de gestion et de contrôle des subventions.
1.3.4
Le dispositif de contrôle de la commande publique
L’organisation de la commande publique est centralisée s’agissant de la passation,
puisque le service des marchés est compétent pour rédiger les pièces administratives au-delà de
25 000
€. La définition du besoin et l’exécution des marchés sont assurées dans les services.
Or, si des formations sont dispensées par le service des marchés, les services ne
disposent pas de guide traitant des procédures internes sur la commande publique, à part
quelques modèles de documents. Une note au contenu relativement succinct à destination de
l’encadrem
ent fait office de règlement interne.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
17
S’agissant de la computation des seuils
15
, la collectivité a paramétré dans son logiciel
financier une nomenclature des produits et services, mais n’a
vait pas rendu son utilisation
obligatoire lors des vérifications opérées par la chambre
. Au surplus, le logiciel n’est pas
configuré pour produire une alerte lorsque les seuils sont atteints. En réponse aux observations
provisoires de la chambre, la collectivité a indiqué vouloir rendre obligatoire l’utilisation de la
nomenclature et paramétrer des alertes pour détecter des dépassements de seuils.
Aucune analyse des besoins rétrospective et prospective à l’échelle de la collectivité
n’est organisée pour s’assurer du caractère conforme et adapté des procédures. Les
développements infra démontrent que cela conduit au non-respect des principes de la
commande publique.
La chambre invite le Département à renforcer ses procédures internes en matière de
commande publique et
à mettre en place une définition des besoins à l’échell
e de la collectivité.
D’un
e manière générale, la chambre recommande à la collectivité
de se doter d’un
véritable contrôle interne appuyé sur une cartographie des risques.
Recommandation n°
2 : Poursuivre la mise en place
d’
un plan de contrôle interne
reposant sur une cartographie générale et hiérarchisée des risques.
1.3.5
Le pilotage pluriannuel
1.3.5.1
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI)
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) est un document qui décline les principaux
projets dans leur périmètre, leur budget et leur échéancier de réalisation ainsi que les modalités
de leur financement. Il constitue pour les élus un outil de prospective, d’arbitrage et de suivi de
la politique d’investissement.
Les données qu’il contient, en dépenses et en recettes, doivent être suffisamm
ent
complètes et fiables pour permettre d’opérer les arbitrages en toute connaissance de cause. À
cette fin, l’évaluation des opérations doit non seulement porter sur les coûts d’investissement
mais également sur les coûts futurs de fonctionnement des équipements.
Le Département n’a pas
adopté
de PPI à l’échelle de la collectivité, hormis,
depuis 2018
seulement,
pour les travaux dans les collèges pour lesquels il s’agit d’une obligation légale
16
.
Si les services de la collectivité élaborent un document détaillé des principaux projets,
c’est une version résumée par mission qui est présentée lors du débat d’orientation budgétaire.
Or, ce document ne saurait constituer un PPI de nature à permettre
aux élus d’arbitrer et
de suivre le pilotage physico-financier des projets.
15
La computation est le calcul des montants cumulés de commandes répondant à un même besoin.
16
Article L. 213-
1 du code de l’éducation
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
1.3.5.2
Les autorisations de programmes
Le Département a mis en place la procédure des autorisations de programmes et crédits
de paiement (AP-CP) pour suivre une partie de ses investissements et en a fixé les principes
dans le règlement budgétaire et financier. Cette procédure permet de déroger au principe de
l’annualité budgétaire
17
pour programmer des dépenses pluriannuelles
18
et de limiter le niveau
des restes à réaliser. Elle favorise également une meilleure transparence de la gestion des
opérations
pluriannuelles d’investissement.
En 2020, ce sont près de 80
% des dépenses d’équipement qui sont suivies en AP
-CP
mais seulement 46 % des subventions versées. Les contrats de territoires par exemple ne sont
pas suivis selon cette procédure alors que leur caractère pluriannuel les prédispose à une telle
gestion.
La gestion en AP-CP doit être mieux maîtrisée par la collectivité.
Les décisions de création d’AP, le réajustement de leur montant et les décisions
d’affectations
19
ne font pas l’objet d’un vote
systématique, contrairement aux dispositions du
CGCT
20
reprises dans le règlement budgétaire et financier.
Le Département s’est engagé à
corriger ce point.
À
la fin de l’année 2020, l’annexe du compte administratif retraçant les AP fait
apparaitre un stock de près de 822,5
M€ d’AP votées et disponibles pour affectation. Ce niveau
d’autorisations semble très élevé par rapport à la capacité financière de la collectivité, et s’avère
sans lien rattachable à des projets dont le calendrier et le budget soient connus.
En réalité, ce chiffre correspond au cumul des montants des AP et des affectations
depuis la création des premières AP en 2004. En effet, comme la législation
l’y autorise,
la
collectivité a fait le choix de privilégier des AP dites « glissantes », les AP individualisées étant
réservées à quelques opérations nécessitant un suivi ou une information plus précise. Aucune
règle de caducité n’étant définie, le maintien artificiel d’un tel volume d’AP nuit à la
connaissance des engagements de la collectivité et à l’analyse de ses marges de manœuvre.
La collectivité a indiqué sa volonté de revoir ces règles et créer de nouvelles AP
notamment dans le cadre des travaux sur les collèges (une AP PPI collège 2012
–
2026 avec
des opérations par collège puis par nature). Une telle procédure pourrait être envisagée pour le
schéma routier.
La chambre invite le Département à revoir le stock de ses autorisations pluriannuelles
–
AP votées et affectées
–
et à fixer des règles de caducité, relatives à l’affectation et à
l’engagement. Ces règles permettraient d’éviter un gonflement du stock d’engagements
déconnecté du lancement et de l’avancement des opérations.
17
Les collectivités peuvent ainsi opter pour l’ouverture par délibérations d’autorisations de programmes
(AP) fixant le montant maximal pouvant être engagé sur plusieurs exercices pour des opérations d’investissement
identifiées. Ces autorisations pluriannuelles sont exécutées par la consommation de crédits de paiement (CP),
ouverts dans les budgets votés annuellement et exécutés comme des crédits de droit commun.
18
Article L. 3312-4 du CGCT, Article R. 3312-3 du CGCT
19
L’affectation correspond à une réservation de crédits (déterminer la part du montant total de l’AP qui
revient à chacun des opérations).
20
Article R. 3312-3 du CGCT
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
19
Enfin, le suivi dans le logiciel financier doit être amélioré. Les AP sont calibrées sur une
durée de quatre ans, sans lien avec les projets qu’elles financent, ce qui conduit à gonfler les
CP la quatrième année ou à diminuer le montant de l’AP sans réel contrôle de c
ohérence. Le
Département a indiqué en réponse aux observations provisoires de la chambre que l’échéancier
allait désormais être calibré sur une durée de cinq ans. En outre, lors des vérifications opérées
par la chambre, le logiciel
n’
était pas paramétré po
ur vérifier l’existence d’une base juridique
lors des affectations (marché ou délibérations en cas de subvention).
La chambre recommande à la collectivité de présenter en assemblée délibérante un PPI
reprenant ses principaux projets.
Recommandation n°
3 : Présenter en assemblée délibérante un plan pluriannuel
d’investissement (PPI) reprenant les principaux projets de la collectivité.
En conséquence, la chambre recommande à la collectivité de décliner le PPI en
autorisations de programmes conformément au cadre réglementaire. Les échéanciers annuels
de ces AP devront être cohérents avec le PPI lors du vote du budget primitif et des décisions
modificatives.
Recommandation n°
4 : Décliner le PPI en autorisations de programmes dans le respect
des règles du règlement budgétaire et financier et du code général des collectivités
territoriales.
1.4
L’information et la communication
1.4.1
La qualité de l’information financière et budgétaire
La collectivité présente un rapport d’orientation budgétaire (ROB) conformément aux
textes
21
. Les informations contenues dans ce rapport sont fournies et correspondent en très
grande partie aux attentes issues de la réglementation. Le Département pourrait améliorer cette
communication en intégrant des données figurant au bilan social et au budget vert. En réponse
aux observa
tions provisoires de la chambre, le Département a indiqué sa volonté d’améliorer
les informations mises à disposition des élus.
Des rectifications sont à apporter sur plusieurs annexes du compte administratif
notamment sur les engagements hors bilan (liés aux contrats de territoires, au sponsoring
nautique par exemple), les annexes liées aux provisions, aux AP/CP, aux subventions et aux
évolutions des prises de participations dans certaines entités liées
22
.
21
CGCT articles L. 3312-1 et suivants
22
Pour ces cinq annexes, les erreurs relevées sont mentionnées dans le corps du rapport
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
1.4.2
Les relations avec la comptable publique
Les relations entre la collectivité et la comptable publique sont encadrées par une
convention de services comptables et financiers (CSF) portant sur la période 2021-2022.
L
’absence de CSF
jusqu’en 2021
n’a pas empêché la mise en place d’un contrôle allégé
en partenariat sur les frais de déplacement en 2018. Un audit relatif à la paie des agents du
département, démarré fin 2019 est toujours en cours, compte tenu de la crise sanitaire mais aussi
de certaines procédures complexes.
La CSF 2021-
2022 se place dans le cadre de l’engagement du Département dans le
dispositif d’attestation de fiabilité, dispositif alternatif à la certification des comptes. L’objectif
de cette convention est de renforcer la fiabilité des comptes et la démarche de contrôle interne
comptable et financier. Dans ce cadre, un audit conjoint a été réalisé avec les services de la
direction régionale des finances publiques (DRFIP) sur les cycles régies et trésorerie. Le rapport
rendu en mai
2021 formule neuf recommandations à mettre en œuvre d’ici 2023, portant
notamment sur l’amélioration du contrôle interne.
La chambre relève positivement ce choix de solliciter un dispositif d’attestation de
fiabilité, même si les cycles choisis représentent des enjeux peu élevés. La collectivité doit
prendre conscience que certaines de ses décisions, notamment en matière de provisionnement
et d’amortissement affectent significativement la fiabilité de ses comptes (
cf. partie 8).
La formalisation d’un contr
ôle interne comptable et financier constitue un préalable à la
réussite de cette démarche.
1.5
Le pilotage du contrôle interne
Dans la perspective d’une éventuelle certification des comptes, le Département a
souhaité structurer les fonctions de contrôle intern
e et d’audit interne. La fonction d’audit a été
initiée fin
2018 puis une charte d’audit a été élaborée et un comité d’audit installé en avril
2019.
La charte se réfère aux normes de l’IFACI
23
, elle prévoit le rattachement de la mission
contrôle de gestion-
audit au directeur général adjoint chargé de l’administration générale et
distingue bien le contrôle interne de l’audit, ce dernier étant l’outil d’évaluation du premier.
Le comité d’audit est présidé par le président du Département et comprend des
représe
ntants des services et deux personnalités extérieures. Un plan pluriannuel d’audit
2018-2021 a été formalisé. Dans ce cadre, plusieurs audits ont été réalisés durant la période
sous contrôle. Une lettre de mission est formalisée en amont avec le directeur concerné et un
rapport comprenant des recommandations et un plan d’action est remis. Des cartographies des
risques ont été établies pour la paie, les frais de déplacement et la gestion du Fonds social
européen.
23
Institut français de l’audit et du contrôle interne
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
21
Toutefois, les fonctions de contrôle interne
et d’audit ne sont pas bien distinguées dans
les faits,
puisque les audits constituent le point d’entrée dans le déploiement de la démarche de
maîtrise des risques, déclenchant ensuite des mesures de renforcement du contrôle interne.
La collectivité aurait tout intérêt à mieux structurer les trois lignes de maîtrise des
risques (directions opérationnelles, fonctions supports et audit interne) en améliorant la
documentation des procédures, en élaborant une cartographie des risques à l’échelle de la
collectiv
ité, en formalisant les contrôles et en établissant des plans d’actions d’amélioration du
contrôle interne.
La chambre encourage la collectivité à mieux distinguer les fonctions de contrôle interne
et d’audit, l’audit devant s’assurer de la bonne mise en œ
uvre du contrôle interne.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le Département met en œuvre des principes de pilotage de la performance assis sur une
expérience ancienne et poursuit sa volonté d’innovation en adoptant un «
budget vert »
présentant l’impact environnem
ental de ses dépenses.
Toutefois, le contrôle interne mis en œuvre ne permet pas
toujours de fournir une
assurance raisonnable quant à l’atteinte des objectifs liés aux opérations, à l’information
financière et à sa conformité. La collectivité doit le renforcer sur ses principaux processus :
commande publique, subventions, sécurisation juridique des actes. La formalisation du
contrôle interne comptable et financier constitue un préalable à la réussite de la démarche
entreprise par la collectivité
d’attestation de fiabilité de ses comptes, dispositif alternatif à la
certification des comptes. Les outils de pilotage pluriannuels des investissements doivent être
améliorés pour donner aux élus la capacité de suivre la réalisation des projets.
La collectivité doit formaliser une stratégie de lutte contre les atteintes à la probité
notamment en recensant les situations susceptibles de placer les élus en situation de conflit
d’intérêts.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
2
L’ANALYSE DE CERTAIN
ES COMPÉTENCES
2.1
La compétence économique exercée par le Département
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République a supprimé la clause dite de compétence générale des départements et des régions
et a réorganisé les blocs de compétences entre les échelons de collectivités
24
.
Les départements ne peuvent donc plus en théorie mettre en œuvre de politique dans le
domaine économique, y compris dans les secteurs de l’agriculture et du tourisme, pour lesquels
leur champ d’intervention a été précisément encadré.
L
a collectivité n’enregistre plus de dépenses liées aux transports depuis 2019, mais la
fonction 9 « développement économique » reste à un niveau élevé. Si les dépenses imputées
sur cette fonction ont diminué de 2016 à 2019 (- 21 %), elles ont plus que doublé en 2020 à la
faveur de la crise sanitaire pour atteindre près de 12,5
M€ en 2020.
Le Département a cessé de financer les associations en lien avec le développement
économique, hormis l’association initiative Mayenne pour un montant peu élevé
25
.
2.1.1
Les aides
à l’immobilier d’entreprises
L’octroi de tout ou partie des aides à l’immobilier d’entreprise peut être délégué aux
départements par les communes et les EPCI, par simple convention
26
.
En Mayenne, la compétence relative aux aides à l’immobilier d’entrepris
es a été
déléguée au Département par les neuf communautés de communes à partir de 2016 (Laval
agglomération a décidé de l’exercer pleinement en se dotant de son propre dispositif d’aide) sur
la base du dispositif d’aide préexistant sans participation finan
cière des EPCI.
De nouvelles conventions ont été signées avec les EPCI pour une durée de 18 mois, du
1
er
juillet 2017 au 31 décembre 2018 avec cette fois-ci une participation financière des EPCI à
hauteur de 25
% des subventions allouées et sur la base d’un dispositif d’aide unique sur
l’ensemble du territoire départemental. Ce dispositif a été reconduit par avenant pour deux ans
(2019 et 2020). Les versements s’élèvent à 6
816 630
€
entre 2016 et 2020.
Une circulaire du 3 novembre 2016 rappelle que la délégation peut porter
sur
«
l’octroi
»
des aides, mais pas sur
«
la définition des aides ou des régimes d’aides
»
qui
reste du ressort des communes et des EPCI. Si la convention de délégation le prévoit, les
départements peuvent engager leurs fonds propres mais ils doivent être attribués dans le cadre
de la
«
définition des aides ou des régimes d’aides »
décidée par la commune ou
l’intercommunalité à fiscalité propre.
24
Ainsi, les départements ont-ils transféré leurs compétences en matière de transports scolaires et
interurbains aux r
égions et ont dû abandonner leurs compétences en matière d’action économique. Les régions ont
été désignées cheffes de file des actions en matière de développement économique, compétence partagée avec les
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
25 Initiative Mayenne avec un financement de 30 000
€
en 2017, 25 000
€
en 2018 et 10 000
€
en 2019.
Les conventions signées portent sur l’action économique.
26
Article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
23
Le dispositif mis en œuvre en Mayenne ne respecte pas ces dispositions puisque c’est le
Département qui, de fait, définit le régime des aides. Il ressort en effet des documents consultés
par la chambre que les EPCI ont davantage validé les propositions du Département que définit
eux-mêmes le cadre du dispositif. Le Département finance 75 % du montant des aides, les
conventions mentionnent une aide « départementale » et imposent la mention de cette
information sur les chantiers.
Lors de l’entretien de fin de contrôle, l’ordonnateur
a souligné que cette organisation
résultait du souhait des communautés de communes.
2.1.2
Des prises de participation des entités liées hors du champ de compétences du
Département
La loi NOTRé prévoyait que les départements actionnaires de sociétés d’économie
mixte de développement économique puissent continuer à participer au capital de ces sociétés
à condition de céder, au plus tard en 2016, plus des deux tiers des actions détenues
27
.
Sans pour autant remettre en question le principe de spécialisation posé par la loi
NOTRé et ses conséquences en matière de cession des parts sociales, la loi n° 2019-463 du
17 mai 2019 «
tendant à sécuriser l’actionnariat des entreprises publiques locales
» autorise
désormais une collectivité ou un groupe
à participer au capital et à la gouvernance d’une société
d’économie mixte dont les activités peuvent se situer en dehors de son champ de compétence.
S’agissant de la Mayenne c’est le cas de la SEM Laval Mayenne Aménagement, de la
SPL Laval Mayenne Aménagement et de la SEM régionale Croissance verte.
Au 31 décembre 2020, le Département détient :
-
20,37
% du capital social de la SAEM Laval Mayenne Aménagement, soit plus d’un
million d’euros
;
-
250 000
€
dans le capital de la SEM régionale Croissance Verte ;
-
500 000
€
dans le capital de la SPL Laval Mayenne Aménagement.
Selon le compte administratif 2020, le Département de la Mayenne a acquis le
10 décembre 2015 500 000
€
de capital de la SEM LMA pour les céder un an plus tard, ce qui
représentait le tiers de
sa participation. Toutefois, la trace de ces mouvements n’a pas été
retrouvée dans le fichier des recettes 2016. Interrogée sur les raisons de ces mouvements, la
collectivité n’a pas apporté de réponse.
La SEM Croissance Verte a été créée le 14 octobre 2020 et compte à sa création
14
actionnaires dont la Région et les cinq départements. L’objet de cette société est de concourir
à l’accélération de la transition énergétique en Pays de la Loire en soutenant ou en réalisant
directement des projets de rénovation énergétique. La SEM a créé avec la Caisse des dépôts un
fonds d’investissement, sous forme de société par actions simplifiée, dont l’objet est notamment
de prendre des participations dans le capital de toute société favorisant le développement de la
pro
duction et/ou de l’exploitation d’énergies renouvelables.
27
Dispositions précisées dans une circulaire datée du 3 novembre 2016
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Si ces participations ne paraissent donc plus contraires à la loi, il convient de souligner,
comme le fait la Cour des comptes dans son rapport de mai 2019
28
, les risques d’une telle
situation. En cas de défaillance des sociétés concernées, le Département pourrait en supporter
les conséquences financières
alors même que les opérations à l’origine de
ces difficultés ne le
concernent pas nécessairement. En effet, sauf à perdre son investissement de départ, le
Département devrait prendre part aux modifications de capital ou allouer des apports en compte
courant d’associés
29
.
2.2
La compétence déchets
La loi NOTRé a confié la définition de la stratégie de prévention et de gestion des
déchets aux régions. Un plan régional de prévention et de gestion des déchets a été adopté par
la Région Pays de la Loire en 2019. Il se substitue aux plans départementaux à compter de cette
date. Les départements peuvent toutefois continuer à intervenir, sous la forme d’une convention
avec les communes ou les EPCI
30
.
Le Département de la Mayenne continue d’exercer des compétences en la matière
puisque tous les EPCI lui ont confié la responsabilité du traitement, de la mise en décharge des
déchets ultimes et des opérations de transport ou de stockage qui s’y rapportent. Les
conventions sont applicables au 1
er
janvier 2003 pour une durée de 20 ans et prévoient une
possibilité de prolongation. Dans ce cadre et sur la période la plus récente, le Département a
conclu une délégation de service public en 2017 pour une durée de 7 ans et 9 mois soit un terme
au 31 décembre
2024. L’objet de ce contrat est le traitement des déchets ménagers et assim
ilés
par incinération avec valorisation énergétique sur le site de Pontmain.
La chambre relève le hiatus entre la durée de la convention de délégation qui prend fin le
31 décembre
2022 et celle du contrat de délégation de service public qui s’achève deux
ans plus
tard. En réponse aux observations provisoires de la chambre, le Département indique que ce
décalage s’explique
par
la volonté de faire coïncider la durée de la DSP et la durée de l’emprunt
pour financer les investissements. Pour l’avenir, il indiq
ue que la durée du contrat de DSP sera
calquée sur la durée des conventions avec les EPCI.
Le Département finance également les déchetteries via les contrats de territoires.
28
Cour des comptes, «
Les sociétés d’économie mixte locales
: un outil des collectivités à sécuriser » page 54.
29
Article L 1522-4 du CGCT
30
Les dispositions de
l’article L.
541-
12 du code de l’environnement
, qui prévoient que « la région et le
département participent à la politique de gestion des déchets », trouvent leur traduction opérationnelle dans les
dispositions de
l’article L.
2224-13 du CGCT
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
25
2.3
Les contrats de territoires
Le Département a mis en œuvre une nouvelle relation
contractuelle pluriannuelle
(2016-2021) avec les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les
communes. Celle-
ci prend la forme de contrats de territoires d’une durée de six ans et dotés
d’une enveloppe financière de 66
M€ au total, v
entilée en enveloppes libres et en enveloppes
fléchées
31
.
Cette contractualisation remplace un certain nombre de dispositifs, qui peuvent toutefois
s’insérer dans les enveloppes libres des contrats. D’autres dispositifs subsistent notamment via
des conventionnements antérieurs pour un montant prévisionnel annuel de 6,8
M€ soit 40
M€
sur la période (culture, environnement et aménagements routiers) et des appels à projets (aide
au patrimoine public de caractère, répartition des amendes de police, etc.).
Le Département a prolongé la possibilité de déposer des demandes de subventions au
31 décembre 2022.
Une évaluation de ce dispositif a été effectuée par le Département fin 2021 afin de tirer
les enseignements issus de la réalisation de ces contrats de territoires et de contribuer à la
rédaction des nouveaux contrats
32
.
2.3.1
Les enveloppes libres
Les enveloppes librement affectées par les communes et EPCI représentent 36 % du
total (24
M€). Les investissements portés par les EPCI doivent être structurants et avoir une
cohérence stratégique avec les orientations du Département.
Le taux de consommation est très élevé (96 % pour les communes et 98 % pour les
EPCI). Les investissements sont de nature très diverse y compris économique (par exemple :
subvention de la constru
ction d’un bâtiment industriel pour entreprise
33
).
La chambre observe que certains EPCI ont totalement redistribué leur enveloppe libre
aux communes sans les conditionner à des objectifs particuliers.
La chambre relève la faiblesse du contrôle et de l’évaluation du Département sur
l’utilisation des fonds alloués, ainsi que la faiblesse du taux de subventionnement (12
%)
insuffisamment incitatif pour de gros projets et dilué sur un nombre important d’opé
rations, ce
qui affaiblit la visibilité de l’action départementale. Lors de l’entretien de fin de contrôle,
l’ordonnateur a confirmé ce point et l’a justifié par le fait que certains EPCI n’avaient pas encore
mis en place réellement leur projet de territoire. Il a précisé vouloir être plus incitatif lors du
renouvellement de la contractualisation, ce à quoi la chambre l’encourage.
31
Cf. annexe
32
Cf. annexe
33
Délibération de la commission permanente du 4 octobre 2021 relative au contrat avec la communauté
de communes du Pays de Meslay-Grez
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
2.3.2
Les enveloppes politique de l’habitat
Des crédits
d’un montant de
6
M€ sont fléchés sur la politique de l’habitat
, notamment
la revitalisation des centres bourgs. La commission permanente (y compris celle de
janvier 2022) a accordé des aides à hauteur de 4,4
M€ soit 73
% des fonds disponibles.
2.3.3
Les enveloppes EHPAD
12
M€ des crédits sont fléchés sur les établissements d’hébergemen
t pour personnes
âgées dépendantes (EHPAD)
. Le plan May’Aînés
constitué de 12 mesures en intègre une
dénommée «
diversifier l’offre des EHPAD –
augmentation de l’aide à l’investissement sur les
projets immobiliers des EHAPD
» et dotée d’une enveloppe de 2
M€ par an. Il s’agit en fait
d’un basculement du contrat de t
erritoire vers ce nouveau programme mieux identifié
« personnes âgées » mais qui ne procure pas de financement supplémentaire.
2.3.4
L’aménagement numérique
24
M€ des crédits sont fléchés sur l’aménagement numérique. Il s’agit du redéploiement
des financements p
révus au schéma directeur territorial d’aménagement du numérique (SDAN).
La construction d’un réseau d’initiative publique porté par le syndicat «
Mayenne Très Haut
Débit » créé le 9 mars 2016 avait été évalué à 126
M€. En définitive, une délégation de ser
vice
public signée avec Orange le 9 novembre 2017 a réduit la part du financement public à 28,9
M€
dont 7,18
M€ pour le département et les EPCI. Par délibération de novembre
2017, le
Département a décidé de prendre en charge la part des EPCI et a versé au syndicat les 7,1
M€.
Restait à prendre en charge le coût à la prise (65
€
la prise). Au total, le Département a versé
près de 9
M€ au syndicat, soit 15
M€ de moins que prévus. Ces crédits n’ont pas été réinjectés
dans les contrats de territoire.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le Département a la volonté d’être présent sur le territoire en soutien des communes et
des EPCI. Cela se traduit par l’exercice de compétences en matière de gestion des déchets et
par la conclusion de contrats avec les communes et les établissements publics de coopération
intercommunale (EPC. Toutefois, au regard du contenu de ces contrats et de leurs modalités
de financement, ils ne constituent pas pleinement un outil au service du développement de
projets de territoire.
Le Département c
ontinue d’intervenir en matière d’action économique alors qu’il ne
dispose plus de la compétence. Le conventionnement avec les EPCI en matière d’aides à
l’immobilier des entreprises n’est pas régulier dans la mesure où c’est le Département qui
définit en fait
le dispositif d’intervention. Le maintien de participations dans des sociétés
œuvrant dans le développement économique, s’il n’est plus contraire aux textes, est porteur de
risque en cas de difficultés financières de ces sociétés.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
27
3
DES SYSTÈ
MES D’INFOR
MATION EN MUTATION
3.1
Gouvernance des systèmes d’information
3.1.1
D’importantes transformations au sein de la fonction systèmes d’information
La fonction système d’information a connu plusieurs transformations au cours de la
période sous revue, tant dans son organisation que dans le périmètre de ses missions.
Une nouvelle direction des systèmes d’information (DSI)
comptant 31 postes a été
structurée en 2016 autour de deux services : un service production et un service métiers avec
une mission système d’informatio
n géographique et une mission architecture et sécurité.
En 2021, une nouvelle direction de la transformation et de l’innovation (DTI)
comptant
41 postes est créée. Cette direction est rattachée à la nouvelle direction générale adjointe
ressources et enseignement laquelle comprend également dans son périmètre la direction des
ressources humaines et la direction de l’enseignement. Elle est organisée autour de trois
services et de six missions transverses
34
.
L
a création d’une mission gouvernance des données s’inscrit dans le plan général de
l’
État et des collectivités de fournir des données publiques « open data ». Le Département a
choisi d’aller plus loin en mettant en valeur ses données internes, créant ainsi des jeux de
données privées
« closed data »
utilisés notamment par les élus et les managers afin de
bénéficier d’un accès centralisé aux tableaux de bord (à ce jour 122 jeux de données sont
disponibles).
La chambre relève que depuis 2016, la fonction systèmes d’information a été
repositionnée avec la v
olonté de l’inscrire davantage comme actrice de la performance de
l’organisation des services. Des moyens supplémentaires lui ont été octroyés tant en termes de
ressources humaines que de budget
35
. Le budget réalisé a augmenté sur la première partie de la
p
ériode et s’est stabilisé depuis
. A
u final, il a augmenté d’environ 58
% entre 2016 et 2021.
3.1.2
L’ambition du Département traduite dans un nouveau schéma directeur
informatique à actualiser
La collectivité, consciente des opportunités apportées par le numérique, souhaite
améliorer l’efficience de ses activités. Cette démarche se traduit par trois ambitions
:
1)
Déploiement de nouveaux usages à destination des citoyens ;
2)
Mise en conformité régle
mentaire et recherche d’efficience
;
3)
Évolution des processus internes.
34
Cf. tableau en annexe
35
Cf. graphiques en annexe
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Un audit externe réalisé en
2016 avait permis d’identifier 25 faiblesses dans
l’organisation au début de la période de contrôle dont notamment
:
-
un maintien en condition opérationnelle coûteux en budget et en temps, obérant les marges
de manœuvre du service
;
-
u
ne approche processus inexistante rendant difficile l’efficience de la contribution du
numérique ;
-
un manque de formalisme.
Ces faiblesses ont notamment pénalisé la gestion des projets ainsi que le rôle de conseil
que le service numérique doit apporter aux directions métiers. L’audit a néanmoins constaté
une bonne adéquation du système d’information aux besoins fonctionnels et opérationnels et
un dimensionnement en lien avec les besoins.
Cet audit, ainsi que la volonté de la collectivité ont permis de définir un plan de
développement des systèmes d’information pour la période 2018 –
2021 baptisé « Euclide
2021 ». Celui-ci reprend les trois missions majeures évoquées ci-dessus et est décliné en cinq
axes stratégiques, eux-mêmes déclinés en 14 objectifs et 46 actions :
1)
Une gouvernance du système d’information partagée
;
2)
Une collectivité numérique ;
3)
Un citoyen digital ;
4)
Un territoire connecté et durable ;
5)
Un système d’information agi
le et de confiance.
Le schéma directeur est suffisamment fin et précis pour servir de feuille de route à la
DTI. Néanmoins, s’il retrace les actions à mener par la direction, la collectivité ne s’est pas
dotée d’indicateurs suffisamment fins pour en suivre
l’avancement et ainsi mesurer la
contribution du numérique à l’atteinte de ses objectifs. En effet, les seuls indicateurs fournis
lors du contrôle de la chambre sont ceux figurant dans les rapports de présentation des comptes
administratifs 2016 à 2020. Ils se limitent au coût par agent et au niveau de disponibilité
constaté pour certains exercices.
Par ailleurs, celui-
ci s’étant terminé en 2021, la collectivité doit mettre en place un
nouveau schéma directeur et pourrait tirer profit d’un véritable état
de réalisation du plan de
développement des systèmes d’information pour la période 2018 –
2021.
La chambre recommande à la collectivité de tirer les enseignements du plan « Euclide
2021
» et d’établir un nouveau schéma directeur informatique doté d’indicat
eurs afin de
s’assurer des avancées pour chaque objectif ou action.
Recommandation n°
5 : Élaborer un nouveau schéma directeur informatique associé à
des indicateurs pertinents afin de mesurer l’avancement de la transformation
numérique du Département.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
29
3.2
Les projets informatiques
3.2.1
Des réalisations majeures sur la période
S’agissant du service aux usagers, la DTI a la charge du réseau informatique des collèges
du département. Elle a procédé à la généralisation du wifi dans tous les collèges. Elle a
également mis en œuvre l’o
ffre de service du réseau administratif du SDIS, régie par une
convention de trois ans (2019-2021) et renouvelée depuis pour six ans. De plus à fin 2021 la
collectivité avait mis en production 15 télé services
36
et cinq étaient en cours de déploiement.
S’agissant de l’organisation interne, le Département a su prendre très tôt le virage du
télétravail et de ses implications numériques. Après une expérimentation réussie en 2017, les
agent
s, à l’exception de ceux travaillant dans les collèges et à l’exploitati
on routières, ont été
dotés
d’un ordinateur portable et l’ensemble des logiciels et données sont accessibles à distance.
Cela a permis à la collectivité de continuer à être opérationnelle en dépit de la crise sanitaire.
Par ailleurs, certaines réalisations ont permis une progression significative du numérique au
sein du département et un gain en agilité. C’est le cas notamment de la mise en œuvre du service
Auxilio qui centralise les demandes utilisateurs ou de la généralisation des espaces
collaboratifs.
E
nfin, s’agissant de la transformation des procédures, la collectivité a démarré un vaste
projet de GED
37
, lequel s’inscrit dans un cadre plus global de transformation numérique. Le
projet devrait aboutir en 2022 et s’accompagnera de la mise en place du para
pheur électronique
garantissant ainsi un processus entièrement dématérialisé.
Par ailleurs, cette modernisation des actions du Département s’est également traduite
par la réorganisation complète de la DTI, avec l’intégration d’un service dédié à la
transfo
rmation. Cela permet aujourd’hui d’intégrer systématiquement les équipes aux projets
importants de la collectivité afin de réfléchir à une amélioration des processus dans leur
globalité
38
. Cette démarche permettra également, à terme, d’améliorer l’interfaça
ge entre les
applications, la valorisation des données et d’une façon plus générale d’optimiser les moyens
alloués par le département.
3.2.2
De nombreux projets en attente
La réorganisation de la DTI a été l’occasion d’effectuer une revue complète des projets
informatiques (en cours ou besoins exprimés). Au 1
er
février 2022, la collectivité a un stock
important de projets : 53 projets validés engagés ou programmés et 42 projets à prioriser. Cet
inventaire a également été l’occasion de classifier les différents
projets par niveau de priorité.
Il en ressort que 42 % des projets validés et 43 % des projets à valider ont un rang de priorité
de 1 ou 2 sur une échelle en comportant quatre (cf. graphiques en annexe).
36
Ceux-ci permettent aux usagers de réaliser différentes demandes depuis le site internet du Département.
37
GED : Gestion Electronique des documents.
38
C’est le cas des processus RH –
service Recrutement et accompagnement, le processus Marchés Publics
et le processus Action Sociale de Proximité
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
La chambre souligne le nombre élevé de projets validés et de projets à classifier dans la
mesure où l’analyse des comptes administratifs ainsi que les conclusions des différents audits
démontrent qu’à ce jour, la part en termes de budget mais également en termes d’ETP consacrée
au maintien en condition opér
ationnelle est importante et laisse peu de marge de manœuvre
pour les nouveaux projets. Celle-ci a même augmenté sur la période, passant de 74 % en 2016
à 85 % en 2020
39
.
Lors du contrôle de la chambre, la méthodologie de projet était en cours de finalisation.
La chambre engage la collectivité à organiser un suivi détaillé (délais et coûts prévisionnels
comparés aux délais et budgets réels) des projets pour disposer de statistiques relatives au
dépassement des budgets et ou des délais qui lui perme
ttraient d’affiner ses prévisions.
3.3
Sécurité informatique
Le poste de responsable de la sécurité des systèmes d’information (RSSI) est
aujourd’hui assuré par le directeur de la DTI. Un accord cadre a été passé afin de fournir des
missions d’appuis à la col
lectivité sur la sécurité.
Par ailleurs, la collectivité a été sélectionnée dans le cadre de la mission France relance
relative à la sécurité
40
, ce qui
lui permettra de bénéficier du concours de l’ANSSI
41
et d’une
enveloppe afin d’accélérer sur ces projets
.
Enfin, si la collectivité utilise des événements programmés de coupure informatique,
rendus nécessaires pour l’exploitation et le maintien en condition opérationnelle, afin de tester
l’efficacité de la redondance de son système d’information, les bonnes
pratiques suggèrent la
mise en place d’un plan de continuité d’activité avec la réalisation à intervalle régulier de tests
en condition réelle.
La chambre recommande
la formalisation d’
un plan de continuité informatique. En
réponse aux observations provisoires de la chambre, le Département a confirmé sa volonté de
mettre en œuvre cette recommandation.
Recommandation n°
6 : Formaliser un plan de continuité et de reprise informatique et
réaliser à intervalle régulier des tests des plans de continuité et de reprise informatique.
3.3.1
La sécurité logique
42
La collectivité a mis en place un outil
d’automatisation de
la gestion des habilitations
au LDAP
43
, cœur de son centre d’applications
, afin de sécuriser le suivi des arrivées et des
départs du personnel. En outre, un travail plus global sur la gestion des identités a été initié pour
améliorer la sécurité sur l’ensemble des applications.
39
Cf. graphique en annexe
40
41
Agence nationale de s
écurité des systèmes d’information
42
Ensemble des procédures et des moyens logiciels permettant d'assurer la confidentialité, la disponibilité
et l'intégrité des données et des opérations informatiques.
43
Lightweight Directory Access Protocol (LDAP) est un protocole qui permet de communiquer avec
différents types d'annuaires (y compris Active Directory) et de les interroger.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
31
Néanmoins, l’analyse
par la chambre du LDAP démontre la nécessité de procéder à une
revue complète puis périodique des comptes utilisateurs. Il en va de même pour les applications
récemment intégrées à cet outil de gestion des identités.
De plus, l’absence de cartographie finalisée et l’absence de revue systématique des
habilitations pour les applications gérées en dehors du LDAP ne permettent pas d’atteindre un
niveau totalement satisfaisant de sécurité logique.
En plus des nombreux projets référencés aux points précédents, la DTI doit continuer à
garantir un niveau de sécurité optimal, et ce d’autant plus dans un contexte croissant de
cyberattaque des collectivités
44
.
3.3.2
La sécurité physique
Les installations sont conformes aux recommandations en vigueur. Le centre
d’hébergement principal est également doté depuis peu d’un
groupe électrogène.
Compte tenu de l’amélioration technologique et de la diminution de la taille des
composants, le centre principal d’hébergement
apparaît
aujourd’hui
surdimensionné. Celui-ci
étant de grande qualité, la collectivité pourrait réfléchir à des solutions de mutualisation de cet
équipement auprès d’autres organismes.
En réponse aux observations provisoires de la
chambre, le Département a indiqué s’inscrire d
ans une démarche de mutualisation avec le SDIS
et réfléchir à une meilleure utilisation de cet équipement afin d’en réduire les consommations
énergétiques.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La collectivité a pris conscience du levier important que constitue une fonction système
d’information bien structurée pour la performance de son activité. Les missions de la direction
des systèmes d’information ont été repositionnées et davantage de moyen
s lui ont été octroyés.
Pour autant, l’ambition doit désormais se concrétiser dans un schéma directeur assorti
d’objectifs,
en cohérence avec les moyens, dont la réalisation devra être mesurée et suivie
régulièrement.
44
concernees
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
4
L’ESPACE MAYENNE
Afin de renforcer
le développement et l’attractivité de la Mayenne, le Département
et la
communauté d’agglomération
(CA) de Laval ont décidé de construire un équipement
accueillant des spectacles, des manifestations sportives et événementielles et des congrès. Selon
l’acco
rd initialement passé, le Département prenait en charge la construction du bâtiment et la
CA sa gestion.
L’Espace Mayenne a ouvert en juin
2021. Doté d’une surface de 15
000 m², il peut
accueillir jusqu’à 7
000 personnes. L’équipement s’articule autour d’une salle principale, d’une
salle secondaire, d’une salle des congrès et d’un espace de trois salons de réception. Il est
complété par un vélodrome et un mur d’escalade. Il est reconnu par le centre de préparation aux
jeux olympiques et paralympiques 2024 p
our l’escalade, le volley
-ball, le volley-ball assis et le
handball.
4.1
Le bilan financier de l
a construction de l’équipement
Lors du concours de maîtrise d’œuvre en 2015, les travaux ont été évalués à 42
M€
TTC
aménagements routiers compris. Le plan de financement prévoyait une prise en charge par le
Département à hauteur de 83 % (35
M€), par la Région à 11
% (4,5
M€), par l’
État à 3,6 %
(1,5
M€), par la CCI à 2,5
% (1,1
M€), Laval agglo devant financer 1,8
% du projet dans le
cadre du contrat avec l’
État de revitalisation du site et la ville de Laval cédant le terrain à titre
gratuit.
Au 31 décembre
2021, le coût total s’élève finalement à 54,9
M€
TTC. La chambre
relève la forte hausse du coût de la construction qui a augmenté de 31 % par rapport à
l’évaluat
ion effectuée en 2015 lors du concours. En réponse aux observations provisoires de la
chambre, le Département justifie cette
hausse par l’évolution du contexte économique et les
contraintes liées à la crise sanitaire. Les financements extérieurs effectivement versés à la même
date s’élèvent à 4
432 172
€
soit 8 % du coût total pour un financement alloué de 6 779 172
€
(12,3 % du coût total).
4.2
La gestion de l’équipement
4.2.1
La création de la SPL Espace Mayenne (SPLEM)
Une société publique locale (SPL) a été créée en 2018 entre le Département et la CA de
Laval avec pour objet la gestion et le développement de manifestations et événements à
caractère culturel, sportif, économique au sein de l’équipement Espace Mayenne.
Le capital social a été fixé à 500 000
€
divisé en 500 actions de 1 000
€
, la communauté
d’agglomération en détenant 400 et le département 100. Le bâtiment n’est pas apporté au capital
de la SPL mais mis à disposition dans le cadre d’une
délégation de service public (DSP). Les
deux actionnaires se répartissent les 12 sièges du conseil d’administration en proportion du
capital détenu, soit 10 sièges pour la CA de Laval et 2 pour le Département.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
33
Le pacte d’actionnaires signé le 8
octobre 2019 prévoyait notamment :
-
le financement intégral de la construction par le Département ;
-
une concession de service public conjointe par le Département et la CA prévoyant la mise
à disposition à titre gratuit de l’équipement et la rémunération de la SPL auprès des
usagers ;
-
le financement des besoins de trésorerie de la SPL par la CA.
Ce pacte mentionne «
qu’aucune
des deux collectivités ne se serait engagée sans
l’accord ferme et définitif de l’autre sur le respect de ses engagements dans la durée
».
Toutefois, en 2020, le nouveau président de Laval Agglomération a décidé de revoir les
engagements financiers de la communauté d’agglomération dans le projet
, considérant que
l’équipement
« constituait, au-delà du territoire de Laval agglomération, un équipement
majeur et st
ructurant pour l’attractivité du département
».
Cette décision a un impact fort sur les engagements de chaque acteur. Les
responsabilités de la CA sont désormais résiduelles et relèvent uniquement de la convention de
DSP au titre de laquelle elle s’engage
à verser une compensation pour les contraintes de service
public
45
. Le Département quant à lui devra désormais couvrir l’ensemble des besoins de
trésorerie de la SPL.
Un nouveau pacte d’actionnaires retraçant ces engagements a été signé le 10
mai 2021.
Le
nombre de sièges d’administrateurs reste fixé à 12 avec deux sièges minimum pour la CA.
M.
Olivier Richefou est entré au conseil d’administration et en a pris la présidence
46
. Ce pacte
mentionne
l’élaboration
d’un
budget
prévisionnel
d’exploitation
pour
la
période
2021-2022-
2023 devant permettre au département d’apprécier les besoins de trésorerie
nécessaires au sein de la SPL.
La chambre constate que ce document prévisionnel n’a pas été
produit dans la mesure où la SPL
n’
établit pas de prévisions pluriannuelles.
Un protocole financier a également été signé par les deux parties le 10 mai 2021 pour
encadrer les modalités financières de l’opération de rachat par le Département d’une partie des
actions de la SPL détenues par la CA et des conséquences qui en découlent au titre de
l’exécution du contrat de DSP.
La CA a cédé 300 des 400 actions qu’elle détenait au Département
au prix de 435,24
€
par action représentant un prix global de 130 572
€
. La chambre souligne la forte diminution
de la valeur de l’action val
orisée à 1 000
€
dans les statuts signés en 2018. Dans leurs réponses
aux observations provisoires de la chambre, ni le Département, ni la communauté
d’agglomération n’ont pu
justifier
la méthodologie d’évaluation de ce nouveau prix. La
chambre observe également que les mouvements de détention des parts de capital retracés au
compte administratif du Département sont inexacts. En
réponse, la collectivité s’est engagée
à
corriger ces informations.
45
mise à disposition de salles aux associations relevant du champ de compétence de Laval agglomération
et de ses communes membres, utilisation du parc de stationnement, accueil des cars scolaires
46
Les statuts prévoient que la fonction de président puisse être rémunérée après vote favorable du conseil
d’administration. Lors du contrôle de la chambre, M. Richefou n’était pas ré
munéré (comme la présidente
précédente).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
La chambre relève que l
es statuts n’ont pas été modifiés alors
que la composition du
capital et la gouvernance de la société ont été profondément bouleversées.
L’assemblée délibérante a approuvé en date du 16
juin 2018 le dispositif de contrôle
analogue
47
qui prévoit la création d’un comité d’orientation
48
et d’un comité de suivi
opérationnel
49
. Il est prévu que le directeur général des services et le directeur général de la SPL
participent aux conseils d’administration.
Si
le conseil d’orientation a été créé, la présence du
directeur général des services au
x conseils d’administration
ne semble pas systématique.
L’information du délégant est également effectuée au travers de la production d’un
rapport annuel et d’un tableau de bord semestriel analysé lors de la réunion du comité de suivi
et joint au rapport annuel. Le rapport du commissaire aux comptes
sur l’exercice 2020 a été
produit mais ne semble pas avoir été présenté en assemblée délibérante du Département.
Il a été indiqué à la chambre qu’une mission de suivi administratif allait être confiée au
groupem
ent d’intérêt économique Laval Mayenne Aménagements. La chambre rappelle que le
Département doit se donner les moyens d’exercer effectivement son contrôle analogue et que
celui-ci doit être documenté.
4.2.2
La délégation de service public passée avec la SPL
Le contrat a été passé conformément aux dispositions des articles L. 1411-1 et suivants
du CGCT et L. 3211-3 du code de la commande publique (quasi-
régie) c’est à dire sans
publicité et sans mise en concurrence dans la mesure où il est signé avec la SPL Espace
Mayenne
50
. Il a été notifié le 26 décembre 2019 pour une durée de 10 ans soit du
1
er
janvier 2020 au 31 décembre
2029. Il a fait l’objet de trois avenants à ce jour.
Selon les accords initiaux, Laval agglomération a organisé la procédure de passation de
la DSP, la rédaction du contrat, sa signature et sa notification à la SPL. La communauté
d’agglomération devait également s’assurer de la bonne exécution du contrat et en rendre
compte au Département. Cette responsabilité incombe désormais au Département.
4.2.2.1
L’objet du contrat
Le contrat confie au délégataire, soit la SPL,
l’exploitation, la gestion et l’entretien (hors
travaux de gros entretien -
renouvellement de compétence départementale) de l’équipement
événementiel « Espace Mayenne ».
47
Le recours par les actionnaires aux services de la SPL sans mise en concurrence (relation « in house »)
est conditionné à la mise en place d’un contrôle analogue, sur la société, à ce qu’exerce la collectivité sur
ses
services.
48
composé des élus, des DGS, des contrôleurs de gestion et du directeur général de la SPL
49
composé du directeur général des services, des directeurs généraux adjoint concernés, du directeur
général de la SPL
50
Réponse question AN 23831 du 10/03/2020
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
35
4.2.2.2
La mise à disposition des biens
La mise à disposition des biens était prévue initialement au 1
er
janvier 2021, la première
année portant exclusivement sur la préparation technique, administrative et commerciale de
l’ouverture de l’Espace Mayenne. Par avenant
n° 1, la date limite de remise des ouvrages a été
repoussée au plus tard au 1
er
juillet 2021 du fait de la crise sanitaire.
L’inventaire prévu à l’article 11 du contrat de DSP n’avait pas encore été établi lors du
contrôle de la chambre, le Département étant dans l'attente de la réception du mur d'escalade
dont l'homologation a pris du retard.
4.2.2.3
Le financement des biens acquis par le délégataire
L’article 13 du contrat prévoit l’acquisition par le délégataire de biens nécessaires à
l’exécution du service pendant les exercices 2020, 2021 et 2022 (biens de ret
our). Un
financement de 100 000
€
par an par Laval Agglomération est prévu sur présentation de
factures. Par avenant n° 2, la prise en charge a été répartie entre Laval Agglomération (2021)
et le département de la Mayenne (2022).
4.2.2.4
Les moyens humains affectés au service
Les moyens humains nécessaires sont décrits à l’annexe 7 du contrat (projet de service).
Ils
dépendront du volume d’activité réel de l’équipement. Pour l’exercice 2021, il porte sur cinq
équivalents temps plein. En complément, le délégataire
se réserve le droit d’embaucher du
personnel à titre temporaire (CDD, mission d’intérim, intermittents) et de recourir à des
missions à des prestataires de service.
4.2.2.5
Le régime financier de la délégation
Le délégataire assure la gestion du service à ses risques et périls. Aucune forme
d’intéressement n’est prévue au contrat. Afin de couvrir les charges, le délégataire percevra les
recettes suivantes :
-
recettes tarifaires issues de l’activité
: le délégataire est responsable de la grille tarifaire.
Celle de 2022 a été produite mais ne retrace pas les tarifs spécifiques pour les activités
sous contrainte de service public. Le Département a toutefois indiqué que le tissu
associatif utilisant l'équipement bénéficie d'un coût de location en moyenne inférieur à
15
% du coût réel, sans produire de pièce à l’appui
;
-
des produits issus des activités complémentaires ;
-
des compensations financières pour obligation de service public versées par le délégant.
Ces compensations financières se répartissent ainsi :
1 contraintes de mise à disposition de salles aux associations (offre tarifaire spécifique et mise
à disposition du mur d’escalade à l’association départementale d’escalade)
;
2 contraintes liées au fonctionnement administratif (le délégataire assure un accueil administratif
et technique y compris pendant les périodes d’utilisation par les associations)
;
3 contraintes liées à la programmation culturelle et sportive : offre tarifaire adaptée pour les
organisations d’animations ou de promotion du sport amateur, d’acti
ons culturelles ou sportives envers
le jeune public, en matière de solidarité et d’art (cohésion sociale, handicap…)
;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
4 conditions tarifaires spécifiques pour la programmation proposée par le délégant ;
5 ouverture d’une partie du parc de stationnement
gratuitement en dehors des manifestations
organisées (nombre de places à déterminer) ;
6 contraintes liées à l’accessibilité de la cour technique qui doit être accessible aux utilisateurs
du vélodrome ou du mur d’escalade
;
7 contraintes liées à l’accueil
de cars scolaires ;
8 ouverture gratuite de l’espace verts et de l’aire Grands jeux en dehors des manifestations.
Dans le contrat initial, la compensation était à l’entière charge de Laval Agglomération.
L’avenant
2 intègre un partage, les contraintes 2,3,4,6 et 8 étant prises en charge par le
Département et les contraintes 1,5 et 7 par Laval Agglomération. Cette répartition nécessitera
la mise en place d’une comptabilité analytique fine au sein de la SPL.
Pour 2020, une compensation exceptionnelle avait été fixée à 250 000
€
, ramenée à
200 000
€
par avenant n° 3
51
. Ce même avenant a fixé la compensation prévisionnelle de 2021
à 633 000
€
.
Or, les documents produits en réponse aux demandes de la chambre ne permettent pas
de s’assurer que cette somme
corresponde à une réelle compensation de contrainte de service
public et non à une subvention d’équilibre. La chambre rappelle que deux des quatre critères
52
conditionnant la légalité de toute mesure de compensation financière sont, d’une part
l’établisseme
nt préalable, objectif et transparent des paramètres de calcul de la compensation
et, d’autre part, la démonstration d’une absence de surcompensation (et donc le calcul du coût
des charges compensées). Le Département doit respecter ces conditions.
4.2.3
Bilan financier de la gestion pour le Département
Le retrait de Laval Agglomération a conduit le Département à la rembourser des sommes
suivantes :
-
rachat de 300 actions à sa valeur nette comptable arrêtée au 31 décembre 2020, soit 435,24
€
(pour une valeur faciale de 1 000
€
) soit 130 572
€
;
-
prise en charge de 80 % des contraintes de service public de 2021 : 506 400
€
;
-
prise en charge du financement des biens acquis par le délégataire en 2021 : 100 000
€
. La
chambre relève que le protocole d’accord du 10 mai 2021 revient sur l’avenant
n° 2 signé le
26 avril 2021 lequel prévoyait un financement
au titre de l’exercice
2021 par la communauté
d’agglomération.
Le Département devra également faire face tous les ans à la plus grosse partie des
contraintes de service public. Sa bonne situation financière (cf. infra) lui permet de
s’acquitter
de cette charge non prévue.
51
Le résultat cumulé à fin 2020 est de
–
86 860
€
.
52
CJCE Altmark 24 juillet 2003
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
37
Les budgets prévisionnels 2019-2024 présentent des résultats déficitaires de plus de
4
M€ globalement (les recettes ne couvrant que 28
% des charges). Pour 2021, le déficit
d’exploitation, avant versement de la compensation pour contrainte de service public s’élève à
environ 135 000
€
. En réponse aux observations provisoires de la chambre, la SPL a indiqué
que le montant prévisionnel 2022 des compensat
ions pour contraintes de service public s’élève
à 160 000
€
.
4.2.4
Premier bilan de l’activité
Le recrutement anticipé du directeur de la SPL en 2019
par rapport à l’ouverture
de
l’équipement en juin 2021 lui a permis d’être associé aux travaux et de préparer l’
exploitation
du site sur les aspects commerciaux, financiers, administratifs et techniques. En dépit des
contraintes liées à la situation sanitaire, les premiers mois d’activité sont relativement
encourageants. Le directeur dispose d’une visibilité jusqu’en 2023 sur l’organisation
d’événements.
Les retombées économiques de l’équipement n’avaient pas encore été évaluées lors du
contrôle de la chambre. D’ores et déjà, les capacités hôtelières dans l’agglomération lavalloises
sont une limite identifiée au déve
loppement de l’activité. Selon le site internet de la SPL, la
capacité d’hébergement s’élève à 1
600 lits, ce qui est très inférieur aux capacités d’accueil de
l’équipement (
cf. supra).
La chambre encourage le Département à assurer un suivi précis et régu
lier de l’activité
pour veiller à l’équilibre économique de la SPL et se prémunir de tout risque financier.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le Département et la communauté d’agglomération de Laval s’étaient accordés sur la
réalisation d’un équipement
accueillant des spectacles, des manifestations sportives et
événementielles et des congrès. Le Département devait assurer la construction de l’équipement
et la CA sa gestion, les deux collectivités s’associant au sein d’une SPL. Or, la CA est revenue
sur ses engagements, laissant au Département la quasi-totalité de la responsabilité sur la
gestion.
Si l
es premiers mois d’activités sont plutôt encourageants
,
le Département ne s’est pas
encore donné les moyens d’assumer ses nouvelles responsabilités. Les conditions de rachat des
parts de la CA dans la SPL n’ont pas pu être
explicitées et le versement à la SPL des
financements pour contrainte de service public doit être justifié.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
5
LA GESTION DE LA CRISE SANITAIRE
5.1
L’organisation des services publics départementaux durant la crise
5.1.1
La gouvernance
La crise sanitaire liée à la pandémie Covid-19 est intervenue alors que le poste de
directeur général des services était vacant : le précédent étant parti en février 2020 et le nouveau
a pris ses fonctions en juin
2020. L’intérim a été assuré par le directeur général adjoint en charge
de l’administration générale.
Une organisation adaptée à la gestion de la crise a été mise en place et les sessions de
l’assemblée délibérante et de la commission permanente se sont tenues en visio
-conférence
avec la mise en œuvre du vote électronique dont les modalités devront évoluer pour se
conformer aux exigences légales.
Les instances de dialogue social ont été maintenues durant le 1
er
confinement en 2020 :
rencontres directes avec le président, échanges réguliers avec la direction des ressources
humaines et tenue de deux comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT
)
en visio-conférence.
5.1.2
L’organisation du travail à distance
La collectivité disposait au début de la crise sanitaire d’une expérience du télétravail
puisqu’après une phase d’expérimentation, ce dispositif a été généralisé en 2017
(65 télétravailleurs cette année-là). Les habitudes de travail à distance alliées aux équipements
informatiques à niveau
53
ont facilité la transition vers le travail à distance.
Les directions ont rédigé des plans de continuité de l’activité et le télétravail a été massif
,
tous les
agents ont télétravaillé à l’exception des agents des routes et des collèges.
Une communication interne dédiée à la crise a rapidement été mise en place en sus des
outils déjà existants.
S’agissant des congés, le Département a anticipé les dispositions de l’ordonnance
n° 2020-430 du 15 avril 2020 relative à la prise de jours de réduction de temps de travail ou de
congés dans la fonction publique de l’
État et la fonction publique territoriale au titre de la
période d’urgence sanitaire. Tous les agents ont
dû poser cinq jours de congés au cours de la
période du 11 mars au 24 avril
2020, à l’exception des agents dont les missions relevaient des
plans de continuité de l’activité.
53
En mars 2020, tous les agents sauf une trentaine de personnes à l'Hôtel du Département bénéficiaient
d’un ordinateur portable professionnel. Un déploiement et une distribution a été organisés quelques jours avant la
date de confinement. Pour les agents qui utilisaient des postes en libre-service (agents des routes, agents collèges,
ASSFAM, LDA), un accès extranet préexistait et était utilisable par leurs moyens personnels.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
39
Un retour d’expérience du premier confinement en juin
-juillet 2020 a permis
d’identifier
des axes à améliorer (diminution du nombre de courriels, maintien du lien social,
accompagnement des managers, etc.). La crise sanitaire a été l’occasion d’avancer sur la
numérisation des documents avec pour objectif la mise en œuvre de la ges
tion électronique des
documents.
5.1.3
Le maintien des services publics départementaux à la population
La chambre relève que le Département s’est donné les moyens de maintenir des services
à la population en organisant des plans de continuité de l’activité, en p
rotégeant les agents et en
les redéployant lorsque cela était nécessaire.
Une partie des équipes s’est engagée sur d’autres missions que leurs compétences
habituelles : distribution de repas, transfert de jeunes mineurs des hôtels lavallois vers d’autres
l
ieux d’hébergement, livraisons d’équipements de protection sur le territoire mayennais. Trois
agents ont été mis à disposition ou missionnés auprès du centre hospitalier de Laval sur des
missions de puéricultrice ou d’aide
-soignante, et cinq agents auprès de la maison médicale
covid-
19 de Laval sur des missions d’agent d’accueil spécialité ou d’agent d’entretien.
Le maintien des services publics et l’organisation du déconfinement en 2020 a nécessité
de protéger les agents et les habitants. Le Département a acquis du matériel de protection en
2020 (gel hydroalcoolique, masques, surblouses, etc.) pour les besoins de ses services à hauteur
de 180 062,74
€
et pour les besoins de certains partenaires à hauteur de 133 805,39
€
. En outre,
des masques ont été acquis pour les Mayennais pour un coût de 1 502 985,41
€
.
Des ordinateurs portables ont été fournis à plus de 270 collégiens en situation de
décrochage scolaire pour assurer une continuité pédagogique pendant le confinement.
Le service d’action sociale de proxim
ité a vu chuter fortement les accueils physiques
(- 36
%) en 2020 au profit de l’accueil téléphonique (+
27 %) du fait du confinement et la
pratique importante du télétravail.
S’agissant du service de protection maternelle et infantile (PMI), les visites
à domicile
pour raison médicale ont été maintenues et les téléconsultations et télé entretiens ont été mis en
place pour continuer à accompagner les familles. Cette nouvelle pratique professionnelle est
désormais inscrite dans le fonctionnement habituel du service. En dépit de la fermeture des
écoles en 2020, 72 % des enfants en moyenne section ont pu bénéficier du dépistage.
Concernant la protection de l’enfance, les urgences ont été assurées
: ordonnances de
placement provisoire (OPP), gestion de crise, visites à domicile, distributions de repas
accentuées par la fermeture des foyers de jeunes travailleurs, déménagements et campagne
massive de dépistage de la Covid-19 pour les mineurs non accompagnés, adaptation du
traitement des aides financières, urgences sanitaires, etc.
La chambre souligne l’intérêt de la démarche de retour d’expérience engagée pour
analyser les effets de la crise sanitaire sur les organisations et le service à l’usager à la direction
de la solidarité, laquelle a montré notamment la néc
essité d’avancer plus activement sur la
transformation numérique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
5.1.4
Le versement de primes à certains agents particulièrement mobilisés
Les textes
54
ont prévu le versement d’une prime exceptionnelle liée à l’urgence sanitaire
à certains agents considérés comme particulièrement mobilisés pour lesquels l'exercice des
fonctions a, en raison des sujétions exceptionnelles auxquelles ils ont été soumis pour assurer
la continuité du fonctionnement des services, conduit à un surcroît significatif de travail, en
présentiel ou en télétravail ou assimilé. Le montant plafond de cette prime est fixé à 1 000
€
.
Le Département a fait le choix de verser cette prime pour un surcroît de travail lié à une
affectation sur d’autres missions, au sein d’une structure tierce ou d’une autre direction que la
direction d’affectation de l’agent d’une part, ou un surcroît de travail lié aux missions
traditionnelles de l’agent d’aut
re part. Pour les agents départementaux (hors assistants
familiaux), la prime s’est établie à 20
€
par jour pour la première catégorie et 15
€
par jour pour
la seconde (montant proratisé au nombre de jours pour lesquels une surcharge de travail a été
const
atée et au temps de travail de l’agent). 135 agents en ont bénéficié pour un montant de
36 922
€
, soit en moyenne 273,50
€
par agent. Au sein de la seconde catégorie, les assistants
familiaux ont bénéficié d’une prime spécifique, dont le montant est allé c
roissant avec le
nombre d’enfants confiés (montant forfaitaire de 500
€
auquel s’est ajoutée une valorisation de
150 euros par enfant confié, dans la limite de 1 000
€
).
Le Département a fait le choix de verser des primes dites Covid pour le secteur
médicosocial correspondant aux personnels mobilisés non inclus dans les dispositions
gouvernementales (salariés des services d’aide et d’accompagnement à domicile, salariés des
résidences autonomies, salariés d’ESMS, accueillants familiaux). Le coût s’est élevé
à
1 244 831
€
représentant un financement à hauteur de 1 000
€
par ETP. Selon le Département,
23
% de ces dépenses ont été compensées par l’
État
alors qu’un cofinancement à hauteur de
50 % avait été initialement annoncé.
5.2
Le soutien au territoire
: plan d’u
rgence et plan de relance
5.2.1
Le plan d’urgence
5.2.1.1
Contenu et résultat
L’assemblée départementale a adopté le 5
mai
2020 un plan départemental d’urgence
de 10
M€. Les crédits afférents, correspondant au montant du résultat de la section de
fonctionnement de 2019 (10 424 031,86
€
) ont été inscrits au budget supplémentaire 2020 puis
affectés en commissions permanentes.
54
Décret n° 2020-570 du 14 mai 2020 relatif au versement d'une prime exceptionnelle à certains agents
civils et militaires de la fonction publique de l'Etat et de la fonction publique territoriale soumis à des sujétions
exceptionnelles pour assurer la continuité des services publics dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire déclaré
pour faire face à l'épidémie de covid-19
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
41
Ce plan comporte six axes :
1)
Soutenir le secteur médico-social et le maintien à domicile ;
2)
Réaffirmer la solidarité du Département envers les publics fragilisés ;
3)
Préserver le tissu économique local ;
4)
Garantir le maintien du tissu associatif mayennais ;
5)
Agir pour la santé des Mayennais ;
6)
Saluer l’engagement des assistants familiaux et des autres agents.
Au final, 70,7 % des crédits ont été consommés fin 2021
55
.
Les crédits non consommés concernent d’une part l’axe n°1
: sur les 3
M€ dédiés au
fonds de soutien du secteur médico-social, 1,5
M€ ont au final été consommés. La «
prime
Covid
» versée aux établissements s’est élevée à 1
244 831
€
56
et les compensations financières
versées aux SAAD
57
à 317 374
€. D’autre part, la sous
-
consommation s’explique par le fonds
de réserve sectoriel de 1,35
M€ prévu à l’axe 3 qui n’a pas été activé
en raison de la mise en
œuvre par la Région d’un fonds de sou
tien aux entreprises
. Lors du vote du plan, il s’agissait
selon la collectivité d’une «
provision
» dans l’attente de connaître les besoins réels. Le
Département souhaitait aider directement les entreprises mais les marges de manœuvre
juridiques étant limitées, il a préféré aider directement les EPCI et abonder le fonds territorial
résilience porté par la Région (cf. infra). Par ailleurs, ce fonds aurait pu aider les EPCI à faire
face à des pertes de loyers (atelier relais, maison médicale) mais aucune suit
e n’a finalement
été donnée.
5.2.1.2
La participation au fonds territorial résilience porté par la Région Pays de la
Loire
En mars
2020, l’
État a mis en place un fonds de solidarité national permettant
d’indemniser l’activité partielle des entreprises. L’ordonnanc
e n° 2020-317 du 25 mars 2020,
prévoit que
« le fonds de solidarité est financé par l'État, et peut également l'être, sur une base
volontaire, par les régions, […] et toute autre collectivité territoriale ou établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre ».
Le montant et les modalités de cette
contribution sont définis dans le cadre d’une convention conclue entre l'État et chaque
collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre volontaire. Dans les faits, seuls quatre départements
58
à l’échelle nationale ont contribué
à ce fonds.
À l’instar d’autres régions, la Région Pays de la Loire a créé un fonds territorial
« résilience », dispositif doté de 32
M€ qui permet d’accorder des aides rem
boursables aux
entreprises pour renforcer leur trésorerie. Il est alimenté par les départements, les EPCI et la
Banque de Territoires.
55
Un tableau récapitulant les actions et les crédits votés et consommés figure en annexe.
56
Délibération du 9 juillet 2020, le Département a aligné les montants de la prime sur ceux versés par
l’État
(1 000
€ par ETP)
Décret n° 2020-711 du 12 juin 2020
57
Services d’aide et d’accompagnement à domicile
58
Cour des comptes, Rapport public annuel, Les interventions économiques des collectivités locales dans
le contexte de la crise
: l’exemple de l’Occitanie. Il s’agit des départements de Guadeloupe, Haute
-Loire, Oise et
Tarn-et-Garonne.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Initialement destiné aux entreprises de moins de 10 salariés et 1
M€ de chiffre d’affaires,
le fonds résilience des Pays de la Loire a été étendu en mai 2020 aux entreprises du tourisme,
de la restauration, de l’hôtellerie, de l’événementiel, de la culture et du sport, de moins de
20 salariés et de 2
M€ de chiffre d’affaires puis en novembre
2020 aux entreprises comptant
ju
squ’à 50 salariés et 10
M€ de chiffre d’affaires.
Le Département s’était engagé à verser 614
890
€
à la Région : 210 000
€
ont été
mandatés en 2020 et 404 890
€
en 2021. Les premiers remboursements ont été perçus en
janvier 2022, un deuxième est attendu fin 2023 et un dernier fin 2024. Ces dépenses ont été
imputées par le Département en subvention d’investissement, conformément à la nomenclature
comptable
59
.
Selon le Département, les entreprises ont largement fait appel à ce dispositif et
l’économie mayennai
ses a su se relancer.
La chambre relève que la participation du Département de la Mayenne à ce dispositif
n’est pas régulière. En effet, la répartition des compétences des collectivités en matière
d’intervention économique n’a pas été modifiée à l’occasion
de la crise sanitaire. Seule une
dérogation temporaire a été accordée aux départements souhaitant abonder le fonds de solidarité
national mis en place par l’
État. Une circulaire du 5 mai 2020
60
a expressément rappelé que les
départements ne peuvent se subs
tituer à l’action des régions dans le domaine du soutien
économique, ni financer les dispositifs régionaux créés à l’occasion de la crise sanitaire. Dans
son rapport public annuel 2020, la Cour des comptes a décrit des stratégies de contournement
analogues de 12 des 13 départements de la région Occitanie.
5.2.2
Le plan de relance
L’assemblée départementale a adopté le 5
octobre 2020 un plan départemental de
relance de 10
M€ affectés intégralement en investissement. Pourtant, dès le vote de la
décision
modificative n°2 2020, il a été acté que 8
M€ ne pourraient pas être engagés au titre de
l’exercice 2020.
Aucun versement n’a été réalisé en 2020, seulement 1,7
M€ ont été dépensés
en 2021 mais les taux d’engagement sont satisfaisants.
L’objectif de ce plan est doubl
e : soutenir les entreprises locales et contribuer à la
démarche « bas carbone » de la collectivité. Il se décline en trois axes :
-
4
M€ à destination des communes de moins de 10
000 habitants pour soutenir leur
investissement ;
-
3
M€ à destination des
EPCI ;
-
3
M€ en faveur de la rénovation énergétique du patrimoine départemental.
Le 1
er
axe consiste à soutenir l’investissement des communes de moins de
10 000 habitants en répartissant des subventions sur les mêmes bases que les contrats de
territoires,
les projets pouvant bénéficier d’un taux d’intervention départemental de 80
%.
Initialement, les opérations devaient être engagées au 1
er
juillet 2021 au plus tard, mais la date
de limite de dépôt des dossiers a dû être repoussée au 31 décembre 2021.
59
La M57 prévoit que les avances de trésorerie d’une durée supérieure à un an sont enregistrées
en compte
274 : le Département a abondé le fonds et la Région a mandaté les avances directement aux entreprises.
60
Circulaire des ministres de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
du 5 mai 2020 portant sur l’intervention des collectivités locales en faveur des entreprises
.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
43
Fin 2021, le taux de consommation de cette enveloppe est peu élevé (30,5 %) mais le
taux d’engagement s’élève à 75
%. 202 opérations communales sont financées sur cette
enveloppe avec un taux moyen de subvention à 13,7 % (37 opérations sont financées à 70 %)
po
ur un montant moyen d’opérations à 107
771
€. Ces chiffres mettent en doute l’effet levier
du plan de relance et la plupart de ces investissements auraient sans doute été décidés.
Ce sont les communes qui décident d’affecter la subvention aux investissements qu’elles
jugent prioritaires. Si la volonté de limiter la contrainte administrative peut s’entendre, la
chambre observe que le Département n’a pas fixé d’objectif en termes de politique publique ou
de qualité environnementale des projets et n’a pas sou
haité non plus cibler les investissements
sur des compétences qu’il estime prioritaire.
Le 2
ème
axe est davantage objectivé puisque 1,5
M€ sont destinés à soutenir les projets
de rénovation énergétique du patrimoine intercommunal ou communal dédié à la pratique
sportive et 1,5
M€ sont destinés à financer les projets de terrains synthétiques des EPCI.
La date de limite de dépôt des dossiers a dû être repoussée au 31 décembre 2021. Avec
seulement 7,5 %, le taux de réalisation 2021 est faible, mais le taux d
’engagement s’élève à
53,7 % avec 32 opérations financées. La chambre observe que la plupart de ces opérations sont
en réalité sous maîtrise d’ouvrage communale (29 sur 32) et que les taux de subventions sont
relativement peu élevés : 22,4 % pour les projets de rénovation énergétique et 17,1 % pour les
terrains synthétiques. Ces chiffres illustrent la difficulté des EPCI à porter des projets de
territoires.
Le 3
ème
axe concerne la rénovation énergétique du patrimoine départemental : 2
M€ ont
été fléchés sur les travaux dans des collèges et 1
M€ sur le reste des bâtiments. Le taux de
réalisation fin 2021 s’élève à 29
%. Au regard des projets retenus, il peut être observé que
500 000
€
de travaux n’ont pas de lien avec la transition énergétique (Collège Alain
Gerbault à
Laval
: mise en sécurité des accès et de l’arrêt des transports scolaires, déplacement de l’entrée).
Il peut être relevé que l’État s’est engagé à financer 85
% de ce 3
ème
axe au titre de son
plan de relance (via la dotation de soutien à l’inves
tissement des départements 2021).
5.2.3
Ouverture d’un centre d’appels de la vaccination
Le 14 janvier 2021, le Département
a ouvert un centre d’appels de la vaccination
pour
faciliter dans un premier temps la prise de rendez-vous des plus de 75 ans puis de toute la
population par la suite.
Le dimensionnement de ce centre a évolué en fonction de la situation épidémiologique
et des annonces des pouvoirs publics sur la vaccination. Il s’est appuyé sur des vacataires et des
bénévoles. Le coût supporté par la collectivité notamment en termes de recrutement de
vacataires est de l’ordre de 56
000
€
pour l’exercice 2021.
Lors du contrôle de la chambre, selon
le Département, une convention était
en cours de signature avec l’ARS pour le
remboursement
à la collectivité.
D’après
les chiffres fournis par le Département, sur les 119 jours d’ouverture en 2021,
ce centre a permis de prendre 60 400 rendez-vous de vaccination soit 33 % du total des
rendez-vous pris sur la période en Mayenne. Ce taux élevé montre que ce centre a permis de
répondre aux préoccupations des Mayennais.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
5.3
La contribution du laboratoire départemental d’analyse à la gestion de
crise
5.3.1
Présentation du laboratoire
Le laboratoire départemental d’analyse de la Mayenne (LDA 53) as
sure des missions
de service public liées à la santé publique, notamment dans les quatre champs suivants : santé
animale, sécurité alimentaire, qualité de l’eau et environnement.
5.3.2
L’implication du LDA 53 dans la gestion de la crise sanitaire
Le LDA a poursuivi ses activités durant la crise sanitaire (la période mars-mai étant
particulièrement chargée puisqu’elle correspond à la période de prophylaxie dans les
troupeaux), et ajouté à ses analyses et expertises habituelles des missions liées à
l’
urgence
sanitaire.
Jusqu’en
2020, ces laboratoires étaient exclusivement autorisés à réaliser des analyses
sur des prélèvements provenant des animaux ou de l’environnement, mais pas sur les humains.
La crise sanitaire liée au Covid-19 a eu pour effet de lever cette restriction.
Le LDA
a également organisé la collecte d’équipements de protections individuelles et
de matériels médiaux auprès des cabinets vétérinaires mayennais pour équiper les centres de
soins. La production de gel hydroalcoolique n’a pas été nécessaire pu
isque le territoire ne
connaissait pas de rupture. Cependant, le LDA a mis à disposition des autres services
départementaux ses stocks de contenants pour équiper les locaux en flacons de gel
hydroalcoolique.
Dans le cadre de la lutte contre le SARS-CoV-2
61
,
le virus à l’origine de la covid
-19, les
présidents de conseils départementaux et les fournisseurs de ces laboratoires ont proposé, dès
la mi-mars 2020
62
, de participer à la lutte contre la pandémie en réalisant des tests. Les
laboratoires départementaux ont été autorisés à pratiquer des tests PCR par un arrêté du
5 avril 2020
63
, l’utilisation des kits PCR vétérinaires a été autorisée par un arrêté du
14 avril 2020
64
.
61
Acronyme anglais de severe acute respiratory syndrome coronavirus 2, sigle du coronavirus 2 du syndrome
respiratoire aigu sévère.
62
Tests Covid-
19 : les labos de santé animale réclament d’être réquisitionnés, Médiapart, 29 mars 2020
63
L’arrêté du 5 avril 2020 complétant l’arrêté du 23 mars 2020
prescrivant les mesures d'organisation et de
fonctionnement du système de santé nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état
d'urgence sanitaire
64
L’arrêté du 14 avril 2020 complétant l’arrêté du 23 mars 2020
précité
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
45
La création du laboratoire de biologie moléculaire en 2008 a permis au LDA 53 de
disposer des équipements nécessaires pour proposer la réalisation de tests RT-PCR. La
réalisation de ces tests était
soumise à la conclusion d’une convention passée avec un ou des
laboratoires de biologie médicale. La commission permanente du 25 mai 2020 a autorisé la
signature de conventions avec un laboratoire privé
de biologie médicale d’une part, et avec le
laboratoire du centre hospitalier de Laval d’autre part. Ces conventions ont une prise d’effet
rétroactive au 27 avril
2020 jusqu’au terme de la période d’u
rgence sanitaire alors en cours.
Elles prévoient que les prélèvements sont réalisés par les laboratoires de biologie médicale et
que les échantillons sont analysés par le LDA 53.
Selon le Département
, le délai entre l’autorisation des pouvoirs publics (14
avril 2020)
et le début effectif des tests (4 mai
2020) s’explique par les délais d’agrément des kits
vétérinaires et les difficultés d’approvisionnement en réactifs.
Le tarif fixé par l’Assurance maladie s’élève à 43,20
€
65
avec des bonus et pénalités en
fonction notamment du délai entre le prélèvement et le rendu des résultats.
Or, les conditions financières sont différentes d’un laboratoire à l’autre puisque le prix
unitaire de vente des analyses est fixé à 32,40
€
par échantillon pour le laboratoire privé et
43,20
€
pour le centre hospitalier de Laval. Selon le Département
, si le centre hospitalier n’a
pas négocié le tarif rétrocédé, le laboratoire privé avait initialement proposé un prix de 22
€
qui
a été relevé à 32,40
€
après négociation.
L’ensemble de
ces conditions financières apparaissent très favorables au Département
puisque les prélèvements et une partie de la charge administrative incombaient aux laboratoires
médicaux et que le risque de pénalités financières lié au retard dans la remise des résultats par
le LDA53 était porté par eux.
Le LDA 53 a pratiqué des tests RT-PCR du 4 mai 2020 au 22 février 2021, date à
laquelle le centre hospitalier de Laval était pleinement opérationnel. La collaboration avec le
laboratoire privé a été de très courte durée (1 mois), ce laboratoire ayant trouvé d'autres
solutions via son propre réseau.
Réalisant entre 150 et 300 tests hebdomadaires dans les premiers temps, le laboratoire
a revu son organisation pour faire face au plan d’action de l’ARS prescrivant des t
ests massifs
en Mayenne en juillet
2020 et a pu en réaliser jusqu’à 2
000 par semaine. Six agents étaient
affectés aux tests dont deux ont été recrutés en tant que renfort temporaire. Durant cette période,
le LDA 53 a analysé 46 138 tests, soit 21,3 % des tests réalisés sur le territoire départemental,
ce qui représente une contribution déterminante à la lutte contre l’épidémie.
65
ments_en_fonction_des_delais-assurance_maladie.pdf
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
5.3.3
Des résultats financiers très favorables pour le Département
Le chiffre d’affaires du laboratoire qui était plutôt stable de 201
6 à 2019, a augmenté de
49
% en 2020 sous l’effet de la réalisation des tests PCR, les autres secteurs s’étant globalement
maintenus. Dès lors, le taux de couverture des dépenses de fonctionnement par les recettes de
fonctionnement est passé de 82 % en 2019 à près de 97
% en 2020. La subvention d’équilibre
provenant du budget principal a fortement diminué, passant de 667 000
€
en 2019 à 201 406
€
en 2020. Le chiffre d’affaires pour l’année 2021, compte non tenu des tests PCR est supérieur
à celui des années 2017 à 2019.
Toutefois, ces chiffres doivent être retraités car d’une part, le budget principal a supporté
des achats de consommables pour réaliser les tests (276 573,84
€), et d’autre part, toutes les
recettes générées par les tests réalisés en 2020 n’ont pas été imputées sur l’exercice 2020,
puisque que 601 732,80
€
ont été encaissés en 2021 alors que ces sommes auraient dû être
rattachées comptablement au budget 2020 (cf.
infra). Au final, la subvention d’équilibre au titre
de l’exercice 2020 n’était pas justifiée, au contraire, l’activité tests
-PCR dégageant un résultat
de + 123 753
€
.
Globalement, sur toute la période de tests de mai 2020 à fin février 2021, le résultat
positif dégagé au titre de cette activité s’élève à 810
158
€
(17,56
€
par test), soit un tiers du
chiffre d’affaires 2020 du LDA.
Ces conséquences financières très favorables pour le Département s’expliquent par les
conditions financières des conventions passées avec le laboratoire privé et le centre hospitalier.
La chambre relève le modèle économique de la pratique des tests-PCR, qui, à grande échelle
s’agissant des laboratoires privés, leur a été très favorable mais s’est exercé au détriment des
comptes de l’assurance maladie.
5.4
Les conséquences financières de la crise sanitaire
5.4.1
Les conséquences économiques et sociales sur le territoire
Les effets économiques de la crise sanitaire sont à ce stade peu visibles sur le territoire
ligérien dans la mesure où l’activité économique régionale a dépassé depuis juin
2021 son
niveau d’avant crise
66
. Le taux de chômage en Mayenne est resté inférieur au taux régional :
après un pic au 3
ème
trimestre 2020 à 6,5 % (7,9 % au niveau régional), le taux de chômage est
passé à 5,3 % fin 2021 (6,7 % au niveau régional), soit un point bas jamais atteint depuis 2008
67
.
Le nombre d’allocataires du RSA a davantage augmenté en Mayenne (+
12 %) que dans
les départements métropolitains (+ 8 %). Toutefois, la situation favorable de ce territoire est
maintenue dans la mesure où la proportion d’allocataires du RSA parmi
la population âgée de
15 à 69 ans est très inférieure (2,2 % contre 4,2 % pour la moyenne des départements
métropolitains)
68
.
66
INSEE Conjoncture Pays de la Loire, n° 37, Janvier 2022
67
68
DREES
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
47
5.4.2
L’impact de la crise liée au Covid
-19 sur le budget 2020
Les décisions liées aux plans d’urgence et de relance ont été intégré
es dans les décisions
modificatives de juillet et novembre 2020.
Anticipant une chute des produits liés aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO),
le Département a prudemment diminué cette recette de 8
M€ à la
décision modificative n°1 et
sollicité une
avance remboursable de la part de l’
État
69
. Au vu du bon rythme de perception de
cette recette, les crédits ont été désinscrits lors de la décision modificative n°2 et au final, le
produit 2020 est en augmentation de 11,43 % par rapport à 2019 (+ 3,5
M€).
La crise sanitaire n’a pas eu d’impact sur les recettes de fonctionnement 2020 qui
augmentent de 7,3
M€ hors provisions, principalement grâce à la hausse de la fiscalité indirecte.
Hors provisions, les dépenses de fonctionnement 2020 augmentent de 6,4
M€ (
+ 2,52 %) par
rapport à 2019, mais seulement de 2,1
M€ (+
0,81
%) hors plan d’urgence (4,4
M€). Par
conséquent l’autofinancement est conforté (+
0,9
M€).
Les dépenses d’investissement, hors le remboursement de la dette, sont en forte
augmentation avec + 12,8
M€. L’effet des plans d’urgence et de relance n’est que marginal
puisque cette augmentation s’explique surtout par les travaux routiers, les travaux de l’Espace
Mayenne, le développement numérique dans les collèges, le tourisme et la culture.
Les recet
tes d’investissement hors emprunt augmentent de 1,7
M€. L’emprunt a
finalement été mobilisé à hauteur de 24
M€ pour une autorisation s’élevant à 46,27
M€
(décisions modificatives comprises). La chambre observe que le Département a réalisé un
emprunt d’un montant excessif puisque la moitié de l’emprunt mobilisé n’a pas été dépensée et
est venue alimenter la trésorerie.
Au final, le compte administratif 2020 dégage un excédent global de clôture du même
ordre que celui de 2019 de 10,4
M€.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Lors du déclenchement de la crise sanitaire en mars 2020, le Département a été réactif,
il a su adapter sa gouvernance et organiser le télétravail de façon à maintenir autant qu’il était
possible les services publics départementaux.
Afin de limiter l
es effets de la crise sur son territoire, il a adopté un plan d’urgence suivi
d’un plan de relance. Si la chambre souligne la réactivité du Département dans la mise en
œuvre des mesures de protection pour ses agents et les habitants, elle relève que les me
sures
destinées aux communes et à leurs intercommunalités ont eu peu d’effet à court terme, du fait
des difficultés des destinataires à monter les projets et faute d’avoir été correctement calibrées
et ciblées.
Le laboratoire départemental d’analyses a été
un acteur déterminant dans la gestion de
la crise en réalisant un volume important de tests dès le mois de mai 2020.
La crise sanitaire n’a pas dégradé les finances départementales, le Département a
yant
même perçu des produits supplémentaires liés aux tests PCR.
69
Comptabilisée en section d’investissement, au titre du produit des droits de mutation de 0,94 M€ prévue
par l’article 25 de la loi n°
2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
6
LA POLITIQUE D’ATTRA
CTIVITÉ : DES IRREGULARITÉS
DANS LA MISE EN ŒUVR
E
6.1
Contenu et moyens de la politique d’attractivité
À partir de 2018, le Département a conduit une politique pour renforcer l’attractivité de
son territoire en portant notamment la création de la marque de territoire Mayenne. Cette
politique s’est traduite dans la nomenclature stratégique de la collectivité avec la création en
2019 d’un programme «
attractivité » rattaché à la mission administration générale, finances et
ressources humaines.
Les finalités et enjeux du programme sont les suivants : « Mener une politique active en
faveur de l’attractivité du territoire pour permettre à la Mayenne de trouver les opportunités de
son développement et de rester dans la compétition des territoires attractifs
70
». Aucun
indicateur précis n’est défini, contrairement aux autres programmes.
Les principales réalisations sont les suivantes :
-
création de la marque de territoire Mayenne ;
-
ouverture d’un «
Espace M » à Paris ;
-
sponsoring d
’
un skipper.
Dans ce cadre, un comité de pilotage sur l’amélioration de l’attractivité de la Mayenne
a été mis en place en octobre 2018. Il compte douze hommes dont Olivier Richefou et
Monsieur B, président du groupe A, au titre de ses fonctions dans les instances locales du
MEDEF.
Selon les rapports des comptes administratifs, les moyens consacrés aux programmes
communication et attractivité ont doublé de 2016 à 2021 passant de 0,97
M€ à 1,95
M€
71
. Or,
le contrôle de la chambre a mis en évidence que certaines dépenses
liées à l’occupation de
locaux à Paris (cf. infra) pour un montant de plus de 700 000
€
ont été imputées sur le budget
des moyens généraux à compter du second semestre 2020. En réalité, les moyens consacrés à
ces deux programmes ont été multipliés par 2,3 sur la période.
Cette démarche a été récompensée puisque le Département a remporté l’Or du Grand
prix Stratégies de la communication d’entreprise et des collectivité territoriales 2020 pour la
création et le déploiement de la marque Mayenne, dans la catégorie Communication globale.
Un sondage a été effectué en février
2021 par l’institut Harris auprès des Mayennais sur
la notoriété et l’image de l’accompagnement par le département d’un bateau ayant participé au
Vendée Globe. Il en ressort que 91 % des 605 personnes interrogées estiment que
l’accompagnement d’un bateau par le département est perçu comme une bonne ou une très
bonne chose et qu’une même proportion souhaite une reconduction de ce type d’initiative.
70
Sources : rapports des comptes administratifs 2019 et 2020
71
Cf. tableau en annexe
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
49
Toutefois, cette politique n’a pas fait l’objet d’une évaluation quant à ses retombées
pour l’image du département en dehors du territoire mayennais
, ce qui paraît contradictoire
avec l’objectif recherché de renforcer l’
attractivité, qui est davantage à vocation externe. En
réponse aux observations provisoires de la chambre, le Département a fait valoir
qu’«
une telle
politique ne saurait s’évaluer qu’avec le recul du moyen terme
» et que l’année 2023 devrait
permettre de « disposer de suffisamment de données pour en apprécier les forces et les
faiblesses ».
6.2
La situation de l’ancien directeur de la communication et de
l’attractivité
6.2.1
Ses fonctions au sein du Département
Monsieur C
a exercé les fonctions de directeur de la communication et de l’attractivité,
direction rattachée directement au président.
Il a été recruté en qualité d’agent contractuel pour
une durée déterminée de trois ans à temps complet à compter du 10 janvier 2018.
6.2.2
Ses liens avec deux sociétés au moment de son recrutement
Lors de son recrutement, Monsieur C détenait des intérêts dans deux sociétés. Si le
curriculum vitae présent dans son dossier ressources humaines mentionne la première société,
la seconde n’y figure pas.
Le contrôle a permis d’établir qu’il
a mis fin à ses fonctions dans les
deux sociétés en début et en fin d’année
2019.
En principe, les agents publics ont interdiction de cumuler plusieurs activités
professionnelles. Toutefois, le dirigeant d’une société recruté en qualité d’agent contractue
l de
droit public, peut continuer à exercer son activité privée pendant deux ans au maximum (un an,
renouvelable une fois), à compter de son recrutement
72
.
Dans ce cas, il doit déclarer par écrit à l'autorité dont il est appelé à relever, son projet
de con
tinuer à exercer une activité privée. Cette déclaration doit mentionner la forme et l’objet
social de l’entreprise, son secteur et sa branche d’activité
73
et être transmise à l'autorité
territoriale compétente préalablement à la signature de son contrat.
Or, aucune déclaration ne figurant au dossier de Monsieur C, il peut être déduit que
celui-
ci a cumulé son poste de directeur de la communication et de l’attractivité irrégulièrement
avec ses mandats au sein des sociétés précitées dans la mesure où il n’a pa
s sollicité
l’autorisation de cumul prévue par les textes.
72
Articles L. 121-3, L. 123-1 à L. 123-10, L. 122-23, L. 122-25 et L. 124-24 du code général de la fonction
publique.
73
Décret n° 2017-
105 du 27 janvier 2017 relatif à l’exercice d’activités privées par des agents publics
et certains
agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de
déontologie de la fonction publique article 20 abrogé par décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
6.2.3
Ses fonctions depuis son départ du Département
Monsieur C a quitté son poste en novembre 2020 pour prendre les fonctions de directeur
de la communication du groupe A dont le PDG est Monsieur B.
Dans les mois précédant sa prise de fonction au sein du groupe A, Monsieur C a initié
et entretenu des liens importants entre le Département, Monsieur B et ses sociétés. En effet,
Monsieur C
a développé la stratégie en matière d’attractivité dont
Monsieur B est partie
prenante. Dans ce cadre, il a signé des contrats avec
l’entreprise E (société du
groupe A) visant
à la mise à disposition de personnel intérimaire pour des opérations de distributions de
documents à Angers, Rennes, le Mans et Paris Montparnasse. Les montants facturés se sont
élevés à 8 619,64
€
pour les exercices 2019 et 2020. Il a également accepté la proposition
commerciale d’afficher la marque Mayenne sur l’immeuble de l’entreprise
F (société du
groupe A) situé en face de la gare (cf. infra). Enfin, dans le cadre de la sous-location des locaux
parisien à
l’entreprise F, il a été le signataire de tous les acomptes pour paiement d’avril
2019
à juillet 2020, soit un montant total de 135 478,97
€
(cf. infra).
Un agent public cessant temporairement ou définitivement ses fonctions et souhaitant
exercer une activité privée doit saisir par écrit l'autorité hiérarchique dont il relève avant le
début de l'exercice de son activité privée
74
. Les textes prévoient que « l
’autorité hiérarchique
examine si cette activité risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement
normal, l'indépendance ou la neutralité du service, de méconnaître tout principe déontologique
(…)
ou de placer l'intéressé dans la situation de commettre l'infraction prévue à l'article 432-13
du code pénal »
75
.
Lorsque l'autorité hiérarchique a un doute sérieux sur la compatibilité de l'activité
envisagée avec les fonctions exercées par le fonctionnaire au cours des trois dernières années,
elle saisit sans délai le référent déontologu
e pour avis. Si l’avis du référent ne permet pas
d’éclairer la décision, l’employeur se tourne vers la Haute autorité pour la transparence de la
vie publique (HATVP).
76
.
Le référent déontologue du Département a produit une note au Président indiquant que
le
s opérations liées à l’occupation des locaux à Paris se rattachaient
bien au périmètre des
compétences de Monsieur C
et qu’il était « utile, pour lever tout doute quant au respect des
prescriptions de l’alinéa I de l’article 24 du décret précité, de solliciter l’avis de la HATVP
».
Or, le Président a indiqué à la c
hambre qu’il n’a pas estimé que le doute était suffisamment
sérieux pour saisir la HATVP.
Au vu de l’avis émis par le référent déontologue, l
a chambre relève que la saisine de la
HATVP par le président du conseil départemental était obligatoire, son abstention est donc
irrégulière.
74
Décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôle déontologiques dans la fonction publique, article 18
75
Décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôle déontologiques dans la fonction publique, article 24
76
Décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôle déontologiques dans la fonction publique, article 25
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
51
6.3
Analyse des commandes passées à certains prestataires
La chambre a examiné la situation de cinq prestataires financés par le budget dédié à
l’attractivité et à l
a communication, lesquels ont perçu 849 940
€
de 2018 à 2021.
Il ressort que 781 660
€
, soit 92 % de ces paiements sont irréguliers dans la mesure où
ils n’ont pas fait l’objet de procédures de marchés publics
77
. Les prestataires n’ont pas été mis
en concurrence et leurs prestations ont été fractionnées en différentes commandes.
Une collectivité territoriale doit être en mesure de déterminer si la valeur de ses achats
dépasse les seuils prévus par le code de la commande publique. Le fractionnement artificiel des
achats pour échapper aux seuils, de manière volontaire ou non, communément appelé
"saucissonnage", est interdit, le pouvoir adjudicateur risquant dès lors de méconnaître les règles
d’appréciation des seuils. L’acheteur, pour déterminer la valeur estim
ée de son besoin, doit
prendre en compte la valeur totale des services susceptibles d’être regardés comme homogènes
en raison de leurs caractéristiques propres.
Les prestations fournies par les cinq prestataires analysés répondent pour chacune
d’entre elle
s à un besoin homogène :
-
réalisation de films promouvant le territoire ;
-
création de déclinaisons de la marque de territoire ;
-
réalisation de portraits pour différents supports de communication ;
-
réalisation
d’objets promotionnels portant l’image du Département
;
-
prestations de conseils en communication.
Ces prestations, fournies sur sollicitation directe du Département, auraient dû être
incluses dans des marchés et par conséquent faire l’objet d’une publicité et d’une mise en
concurrence. Dès lors, le principe de liberté d’accès à la commande publique n’a pas été
respecté.
La procédure interne prévoyant que le service des marchés est compétent pour rédiger
les pièces administratives au-delà de 25 000
€
n’a p
as non plus été respectée.
La chambre relève également que la soustraction de ces commandes aux règles de la
commande publique ont conduit à écarter les élus du choix du prestataire puisque la commission
d’appel d’offres n’a pas été consultée.
Les devis consultés par la chambre ont été signés par Monsieur C et des liens personnels
peuvent être envisagés avec une partie de ces prestataires.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le Département fait valoir les
difficultés à préciser les besoins sur ce type de prestations. La chambre relève que les prestations
en cause sont classiques et par conséquent que les besoins pouvaient être évalués sans
complexité excessive.
77
Cf. tableau et détail en annexe
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
S’agissant des prestations de conseils en communication, la chambre s’interroge sur
l’intérêt départemental de la mission. En réponse aux observations provisoires de la chambre,
la prestataire et le Département ont fait valoir qu’il s’agissait d’améliorer la visibilité du
département de la Mayenne au niveau national, sans toutefois produire de pièces probantes à
l’appui.
Lors de son audition, le Président du conseil départemental a admis les irrégularités
relevées et a indiqué que depuis le contrôle de la chambre, sept marchés couvrant le champ de
la communication ont été r
écemment attribués ou sont en cours d’élaboration.
6.4
Le sponsoring nautique
6.4.1
Le parrainage d
’
un skipper
Le Département a décidé de valoriser son image en l’associant
à un
skipper qui s’investit
pour soutenir la cause de la lutte contre la mucoviscidose, sym
bolisée par l’image du dragon
sur la voile de son bateau.
Le terme de « sponsoring
78
» désigne le soutien matériel qu’un sponsor apporte à une
manifestation un produit ou à une organisation en vue d’en retirer un bénéfice direct lié
généralement à un surcroît de visibilité, le sponsor cherchant, la plupart du temps à travers une
couvertur
e par les médias, un transfert d’images positif.
Durant la période sous contrôle de la chambre, deux contrats de sponsoring ont été
conclus en 2019 puis en 2021 avec
l’entreprise
dirigée par le skipper, spécialisée dans les
activités liées au sport et exploitant un voilier monocoque. Le skipper dispose de deux autres
sponsors.
Ces contrats ont pris la forme d’un marché passé sans publicité ni mise en concurrence
préalables en application des articles L. 2122-1 et R. 2122-3-2° du code de la commande
publique.
S’agissant du premier marché, la commission permanente a délibéré le 8
juillet 2019
pour autoriser le président à signer la convention de sponsoring avec la société du skipper sous
la forme d’un marché sans publicité ni mise en concurrence.
Le marché prend effet à compter de sa notification, soit le 19 juillet 2019 et expire à
l’issue de la course du Vendée Globe, soit au plus tard en mars
2021.
Il s’élève à 600
000
€
HT, soit 720 000
€
TTC et exclut les frais de communication
engagés par le parrainé pour la promotion du sponsoring.
S’agissant du second marché, la commission permanente du 6
décembre 2021 a autorisé
le président du Département à signer un marché public sans publicité ni mise en concurrence
préalables, d’un montant global de 1
600 000
€
HT, soit 1 920 000
€
TTC prenant effet à sa
date de notification et jusqu’au 31
mars 2025. Le marché a été signé par le président le
7 décembre 2021 notifié le 8 décembre 2021.
78
L’arrêté interministériel du 6 janvier 1989 relatif à la terminologie économique et financière
recommande l’utilisation du terme « parrainage ».
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
53
Les conditions financières de ce marché fixent les paiements comme suit : 120 000
€
en
2021, 480 000
€
chaque année de 2022 à 2024 et 360 000
€
en 2025. Le Département devra
veiller à inscrire dans son compte administratif les échéances à venir au titre des engagements
donnés.
En contrepartie de son soutien financier, le Département a droit à la communication sur
sa marque et son logotype sur le bateau, les tenues officielles et il peut utiliser le nom et l’image
du parrainé dans sa communication. Au nombre des engagements du parrainé figure la
proposition d’outils de communication (pos
ters, visuels, etc.).
6.4.1.1
Sur la régularité des marchés de sponsoring nautique
Le code de la commande publique prévoit dans son article R. 2122-3°
qu’un marché
sans publicité ni mise en concurrence peut être passé lorsque les travaux, fournitures ou services
ne peuvent être fournis que par un opérateur économique déterminé pour des raisons artistiques,
techniques ou tenant à la protection de droits d’exclusivité.
L’acheteur doi
t établir que deux conditions cumulatives sont remplies
79
:
-
la prestation ne peut être réalisée que par un seul opérateur : aucune solution de remplacement
raisonnable ne doit exister et l’absence de concurrence ne doit pas résulter d’une restriction
artificielle des caractéristiques du marché ;
-
la nécessité de recours à cet opérateur résulte soit de raisons artistiques, soit de raisons
techniques, soit de raisons tenant à la protection de droits d’exclusivité.
À défaut de pouvoir justifier que les conditions pour avoir recours à cette procédure
dérogatoire sont remplies
80
, le contrat est irrégulier.
Dès la définition du besoin, l’acheteur doit, en principe, définir les prestations qui font
l’objet du marché par des spécifications techniques
81
. Le Département
s’est fondé sur
l’existence de raisons techniques sans pour autant démontrer leur
réalité
. Il n’a pas déterminé
au préalable son besoin ni établi de spécifications techniques. Le Département n’a pas non plus
démontré que la société du skipper était la seule à pouvoir répondre à ses besoins en matière de
communication et qu’aucun autre procédé ne pouvait les satisfaire
82
.
La chambre en conclut que le Département n’a pas respecté le droit de la commande
publique et que les marchés sont irréguliers. En réponse aux observations provisoires de la
chambre, le Département n’a
produit aucun cahier des charges ni aucune pièce
établissant qu’il
avait défini au préalable ses besoins, ni démontré
qu’il pouvait s’exonérer de publicité et de
mise en concurrence.
79
CE, 2 octobre 2013, Département de l’Oise, n°
368846
80
CE, 2 novembre 1988, Préfet Commissaire de la République des Hauts de Seine, n° 64954
81
Article R. 2111-4 à R. 2111-17 du code de la commande publique
82
CE, 11 octobre 1999, M. Avrillier, n°165510
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
Dans s
a réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a considéré que «
les
opérations de sponsoring s’accommodent mal, par nature, d’une logique de mise en
concurrence
». Cet argument n’apparaît pas fondé dans la mesure où, à supposer que ces
contrats soi
ent du sponsoring sportif, la mise en place d’une procédure transparente de sélection
respectant les principes d’égalité de traitement et de non
-
discrimination s’impose
83
.
La chambre relève également que les deux marchés ne mentionnent pas le budget total
des activités de la société du skipper
ni l’intervention d’autres parrains ni le montant de leur
engagement. Dès lors, il n’est pas possible de contrôler la destination finale des financements
accordés par le Département.
6.4.1.2
Sur l’exécution du marché 2019
-2021
Le marché prévoit que les demandes de paiement établies par le parrainé doivent
notamment mentionner le montant total des prestations livrées ou exécutées. Or, les factures
transmises par la société du skipper sont succinctes et ne détaillent pas les dépenses exposées.
Au surplus, l’instruction a permis d’identifier le paiement de 54
805,26
€
à cette société
en 2019, 2020 et 2021 en sus des 720 000
€
versés au titre du marché.
Ces paiements hors marché se répartissent en cinq factures correspondant aux objets
suivants :
-
Une facture du 19 juillet 2019 de 27 998,40
€
en contrepartie d’une note d’honoraires et
de droits d’auteur pour
un des prestataires évoqués en partie 6.3 (création d'une illustration
emblème originale "Dragon"- cession des droits de reproduction et de diffusion pour une
durée de 3 ans).
Selon le skipper
, le Département lui a proposé de créer un logo particulier, ce qu’il a
accepté, sous réserve que cette prestation ne soit pas incluse dans le marché.
Il peut également être rappelé que des paiements directs ont été réalisés par le Département
au profit de ce prestataire, notamment pour des illustrations relatives au dragon
84
.
-
Une facture du 29 octobre 2019 de 2 236,80
€
pour la fourniture de 13 chemises,
doudounes et 27 t-shirts et polos. Ces prestations sont explicitement prévues au marché
85
et n’auraient pas dues être facturées en plus.
En réponse, le skipper fait valoir que le parrain
bénéficie d’une dotation proportionnée au montant de son investissement et que
le
Département a réalisé des commandes supplémentaires. La chambre relève le volume des
produits textiles auquel a droit le parrain au titre de son sponsoring n’est pas détaillé dans
le marché.
-
Une facture du 2 novembre 2019 de 12 918
€
pour la « gestion de projet et média
[entreprise sponsor], encart pub, stand TJV, place bateau partenaire, cocktail départ,
soirée
». Ces prestations sont évoquées à l’article 3.5 qui prévoit qu’elles feront l’objet
d’une facturation à part.
83
Fiche « contrats de la commande publique et autres contrats », Direction des affaires juridiques du
Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, avril
2019
84
Facture du 12 mars 2020 de 1650
€ (étude et création graphique d’une structure gonflable «
Dragon »),
facture du 28 avril 2020 de 6050
€ (création de l’affiche «
Dragon des Océans » pour le Vendée Globe 2020)
85
Les marchés de 2019 et 2021 prévoient dans un article 3.4 : « le parrain pourra commander les produits
textiles marqués avec son logotype, en commun accord avec les autres partenaires ». Aucun prix n’étant associé à
cette clause, il doit être conclu que ces produits textiles sont une des contreparties du financement du département.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
55
-
Une facture du 29 janvier 2020 de 5 892,06
€
pour le forfait satellite du bord (hors
Vendée
globe), location de bateau à l’arrivée au Brésil.
-
Une facture du 19 novembre 2021 de 5 760
€
pour la vente de 300 « BD Vendée Globe
20-21 ».
La chambre relève que certaines prestations décrites dans ces factures, effectuées à la
demande du Département pour satisfaire ses besoins,
auraient dû être intégrées au marché s’il
avait été rédigé de manière plus large.
6.4.2
Les liens entre l’ancien directeur de la communication et de l’attractivité et le
skipper et ses partenaires
Après son départ du Département, en sus de ses activités au sein du groupe A,
Monsieur C a créé, en mai 2021, une société
dont l’objet est l’achat, la vente, la location et
l’exploitation d’un bateau de compétition.
Ce bateau est le nouveau bateau du skipper dont la propre société elle-même figure
parmi les six associés indéfiniment et solidairement responsable de
l’entreprise
créée par
Monsieur C. Trois autres associés sont en lien direct avec les deux autres sponsors du skipper,
détenant des fonctions d’administrateur, de directeur général ou de président de ces sponsors.
Cette société est
d’ailleurs située à la même adresse que l’un des sponsors.
La chambre observe que Monsieur C
, initiateur de la politique d’attractivité et du
sponsoring nautique use de ses connaissances sur la stratégie du Département et du réseau qu’il
a tissé pour faire prospérer son entreprise qui tirera des bénéfices des financements apportés par
le Département. Au surplus, il entretient des liens étroits avec les deux autres sponsors du
skipper.
Lors de l’entretien de fin de contrôle, l’ordonnateur
a indiqué qu’il avait connaissance
de cette société et de l’implication de
Monsieur C, qui selon-lui détient des parts minimes.
La chambre relève
qu’il détient
un nombre de parts du même ordre que les autres. Le
capital social s’élève à 1
000
€
, la société du skipper apportant 200
€
et les cinq autres associés
160
€
.
Les statuts de la société prévoient expressément que chaque part sociale confère à son
propriétaire un droit égal dans les bénéfices et
dans l’actif social
. Par ailleurs, ils précisent que
l’assemblée générale
répartit le bénéfice distribuable tel qu'il est défini par la loi entre tous les
associés proportionnellement au nombre de parts appartenant à chacun d'eux
et qu’
elle peut
décider la distribution de sommes prélevées sur les réserves dont elle a la disposition en
indiquant expressément les postes de réserves sur lesquels les prélèvements ont été effectués.
En outre, la qualité d’associé indéfiniment et solidairement responsable le place au
même rang que les autres actionnaires, à savoir qu’un créancier peut poursuivre un seul associé
pour la totalité d’une dette et que les associés sont responsables sur l’ensemble de leurs biens
personnels
86
.
86
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
6.5
L’occupation de locaux à Paris
Dans le cadre de la politique de développement de l’attractivité de la Mayenne, le
Département a décidé de financer à Paris un espace
dédié aux acteurs du territoire d’abord
dénommé Espace
M jusqu’en 2021, puis M
Paris. L’objectif est de faciliter les rencontres des
acteurs du territoire (entreprises, associations, organismes), de leur proposer un espace de
travail et de convivialité leur permettant de développer leurs activités.
Formellement, le Département met en avant les EPCI (détenteurs avec la Région de
compétences en matière de développement économique) comme point de contact pour réserver
les salles. Dans les faits, la réservation peut se faire directement sur le site internet
87
.
6.5.1
La sous-location de locaux à la Tour Montparnasse de 2018 à 2021
Le Département n’a pas formalisé son besoin ni examiné différentes solutions pour
répondre à ses objectifs.
6.5.1.1
Le bail de sous-location
La commission permanente du 26 novembre
2018 a autorisé la signature d’un contrat
de sous-location avec la société F, appartenant au groupe A (dont le gérant est Monsieur B)
pour l’occupation d’un espace de 521 m² au 13
ème
étage de la tour Montparnasse à Paris dédié
aux acteurs du territoire. Ce lieu est constitué d’espaces de
coworking
, de bureaux, de salles de
réunion temporaires, de conférence de presse, d’évènement et de séminaires.
La délibération prévoit que le contra
t est conclu sous la forme d’un bail de sous
-location
pour une durée expérimentale de 20 mois à compter du 1
er
décembre
2018 et qu’il est assorti
d’un contrat de prestation de services définissant les conditions d’exploitation et de gestion du
lieu.
Or, le bail effectivement signé ne correspond pas à la délibération. La date de la
délibération et la date de signature sont erronées, la durée est prévue pour un maximum de
21 mois à compter du 1
er
novembre
2018 et jusqu’au 31
juillet 2020, soit un mois de plus
qu’autorisé par la délibération. Un loyer a effectivement été versé au titre du mois de
novembre 2018.
L’information apportée aux élus manque de clarté.
La délibération ne mentionne pas le montant du loyer et des charges. Pour obtenir ce
chiffre, il convient de se référer au bail de sous-location lequel ne mentionne pas ces
informations de manière explicite. En page 3, il est indiqué que « le loyer mensuel (est) de
280
€
HT/HC/m²/an » puis que le montant des charges est fixé forfaitairement à 120
€
HT/m²
par an, étant précisé que ces charges ne comprennent pas l’électricité, les impôts, taxes et
assurance lesquelles seront à verser en sus par le Département. Le montant de ces dernières
charges ne figure pas dans le bail mais dans la convention de gestion (
cf. infra
). L’engagement
financier annuel s’élève en réalité à 291
908,40
€
TTC, soit 486 514
€
TTC pour 20 mois et
510 839,70
€
TTC pour 21 mois.
87
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
57
En contradiction avec les dispositions des articles L. 1311-9 à L. 1311-11 du code
général des collectivités territoriales, la délibération ne précise pas le montant estimé par le
service des domaines. L’avis des domaines a été requis postérieurement à la signature du bail,
le 5 mars 2019, il a été rendu le 2 avril 2019 et conclut à un valeur locative annuelle acceptable,
sans se prononcer sur le montant des charges.
Le versement d’un dépôt de garantie est prévu pour un montant «
correspondant à un
trimestre de loyer hors TVA, soit 60 814,17
€
». Or, ce montant est bien plus élevé puisqu’un
trimestre de loyer équivaut à 36 507,80
€
HT. La somme effectivement requise par le bail
correspond en réalité au quart de l’engagement annuel total hors taxes.
L
a chambre n’a pas
retrouvé la trace d’un versement au titre du dépôt de garantie.
En réponse, le groupe A confirme
ne l’avoir jamais facturé.
La chambre observe que le Département n’a pas préservé ses intérêts en n’effectuant
pas de relecture attentive de certaines clauses. Ce bail a été conclu à la suite d’une procédure
irrégulière, premièrement puisque les élus n’ont
pas été correctement informés du coût de cette
sous-
location, deuxièmement puisque le président n’a pas respecté la délibération (durée du
bail, date de l’autorisation de la signature) et, enfin, puisque l’avis des domaines n’a pas été
régulièrement sollicité. Au surplus, le paiement du loyer de novembre 2018 est irrégulier dans
la mesure où l’autorisation donnée par la commission permanente portait sur le démarrage du
bail en date du 1
er
décembre 2018. Sur ce point, le Département plaide «
l’erreur matérielle dans
la mise en œuvre administrative de ce projet
».
6.5.1.2
La convention de gestion d’espaces de location
Le contrat de sous-
location est assorti d’un contrat de prestation de services pour
l’exploitatio
n et la gestion du lieu, lequel a été conclu également avec la société F le
17 décembre 2018 et rendu exécutoire le 17 janvier 2019.
L’objet de la convention est le suivant
:
-
réalisation de l’aménagement de l’Espace Mayenne en fonction des souhaits du Cons
eil
départemental ;
-
mise à disposition d’1,5 hôtesses d’accueil
;
-
accueil et gestion des espaces de mise à disposition ;
-
préparation des salles, entretien de ces dernières ;
-
fourniture des consommables (imprimantes, nourriture, eau) ;
-
gestion des plannings de réservation ;
-
assistance à l’organisation d’évènements particuliers
;
-
accès wifi et internet.
Si la location d’un bien par une personne publique pour un besoin d’intérêt général
n’implique ni publicité, ni mise en concurrence préalables,
les prestations de gestion doivent
être dissociées et relèvent du droit de la commande publique.
Le Département n’ayant pas démontré l’impossibilité de procéder à une mise en
concurrence pour choisir le gestionnaire de l’espace, ces prestations auraient dû
être dissociées
du bail et faire l’objet d’une publicité et d’une mise en concurrence.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
L’article 6 prévoit que le contrat prend effet à compter de la mise à disposition des
locaux par
l’entreprise
F, soit le 1
er
décembre 2018 (dans les faits au 1
er
novembre 2018), et ce
pour une durée courant jusqu’à la fin du bail de sous
-location. Cet article est irrégulier puisque
le contrat n’a obtenu une valeur exécutoire qu’à la date du 17
janvier 2019.
La redevance mensuelle forfaitaire s’élève à 7
220
€
HT. À la fin du contrat, la société F
doit dresser un état des consommations réelles et établir un avoir ou une facturation. Cet état
n’a pas été retrouvé par la chambre.
L’engagement financier du Département s’élève donc à 181
944
€
TTC sur 21 mois.
Dans les faits, la société F a bien démarré la facturation à compter du 19 janvier 2019, et le
Département a versé 144 142,97
€
TTC de cette date au 31 juillet 2020, compte tenu également
des remises effectuées au titre des mois d’avril
2020 (- 50 %) et de mai 2020 (- 25 %) liées à la
période de confinement.
L’annexe
n° 2 de ce contrat de gestion comprend une récapitulation des engagements
financiers du Département vis-à-vis
de l’entreprise F
en donnant notamment une information
absente du contrat de sous-location, à savoir une estimation annuelle des taxes (34 641
€
HT,
soit 41 569,20
€
TTC)
(cf. supra).
Sans que cette annexe soit très lisible, il est possible de comprendre que le Département
est engagé pour un montant annuel de 243 254
€
HT (soit 291 908,40
€
TTC) au titre du bail
de sous-location et 86 644
€
HT (103 972,80
€
TTC) au titre du contrat de prestation de service.
Le bilan financier présenté infra montre que le coût est en réalité bien plus élevé.
6.5.1.3
La prolongation jusqu’au 30 juin 2021
Un premier avenant au bail de sous-location a été signé en date du 19 mai 2020, lequel
prévoit la prolongation de celui-ci
jusqu’au 31
décembre 2020, soit 5 mois supplémentaires.
Un deuxième avenant au bail de sous-location a été signée en date du 11 février 2021,
lequel prévoi
t la prolongation du bail de trois mois, jusqu’au 31
mars 2021 et précise que cette
durée pourra être renouvelable sans formalité particulière par période d’un mois pouvant aller
jusqu’au 30
juin 2021 au plus tard.
La commission permanente n’a pas été sol
licitée pour autoriser ces prolongations du
bail, le président ayant fait usage de sa délégation de signature.
La chambre relève que le deuxième avenant a été signé postérieurement au démarrage
de la période qu’il définit. Il peut être observé incidemment
que cet avenant situe le siège social
de la société F
au 19 rue de l’Ancien
Évêché à Laval, lequel bâtiment a été acquis par le
Département (délibération de la commission permanente en date du 8 juin 2020, mandat en date
du 29 septembre 2020) (cf. supra).
Un avenant à la convention de gestion a été signé en date du 7 septembre 2020. Il prévoit
la prolongation de la convention jusqu’à la fin du bail, soit le 31
décembre
2020 ainsi qu’une
augmentation substantielle, non justifiée, de la redevance mensuelle qui fait plus que doubler,
passant de 7 220
€
HT à 14 857
€
HT à compter du 1
er
août 2020.
Le marché initial s’élevant à 144
000
€
HT (7 220
€
HT
x 20 mois), l’avenant représente
une augmentation de 26 % du prix.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
59
La rédaction de cet avenant comporte des approximations qui démontrent à tout le moins
une certaine forme de légèreté dans la rédaction et l’absence de contrôle interne
: « le bailler »
(sic), «
qu’après de longues tractations avec le bailleur, ledit bail a pu être reconduit jusqu’au
31 décembre 2020 ».
Une seconde convention de gestion passée sous la forme d’un marché sans publicité ni
mise en concurrence préalable a été conclue en date du 1
er
février 2021 pour une durée de deux
mois renouvelable par tacite reconduction et avec un terme au plus tard le 30 juin 2021. La
rémunération est fixée à 10
641€
HT, soit un engagement de 53 205
€
HT pour 5 mois.
Là encore, ce marché situe le siège social de la société F
au 19 rue de l’Ancien
Évêché
à Laval.
Il peut enfin être observé que l’activité au titre
du mois de janvier 2021 a été exécutée
hors marché.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le groupe A a fait valoir sans
toutefois apporter de pièces justificatives qu’il n’a pas réalisé de marge sur la refacturation du
loyer et des charges associées, que la marge était faible sur la convention de prestation de
service dont l’augmentation du prix était due à une augmentation des prestations.
6.5.2
La sous-
location de locaux à l’immeuble Heron Building à compter de juin
2021
6.5.2.1
Le bail de sous-location
Le Département a publié un avis d’appel à la concurrence le 10
novembre 2020 ayant
pour objet « recherche locative : espace de représentation pour le Département de la Mayenne
à Paris »
88
. Deux entreprises ont proposé des offres : cinq offres pour
l’une
et une offre pour le
groupe A laquelle a été retenue au vu des critères initialement posés (proximité géographique
avec la gare de Montparnasse, prix, caractéristiques techniques et fonctionnalité des locaux).
La commission permanente du 14 décembre 2020 a autorisé le président à signer le
contrat avec le groupe A relatif à la sous-
location de locaux d’une superficie de 300
m², situés
au 16
ème
étage de l’immeuble Heron building à Paris. Ce bail est consenti pour une durée de
3 ans à compter du 1
er
janvier 2021 pour un loyer mensuel de 20 500
€
.
La commission permanente du 7 juin 2021 a approuvé des ajustements à apporter au
contrat de sous-
location portant notamment sur la prise d’effet repoussée au 10
juin 2021, une
légère réduction du loyer et une franchise de loyer de six mois.
La chambre a examiné le bail liant le groupe A à son bailleur. Les conditions retenues
dans le bail de sous-location avec le Département répliquent celles du bail initial, notamment
la franchise de loyer (étant précisé que celle-ci ne comprend pas celle des charges et provisions
pour charges qui seront facturées à compter de la prise à bail, soit le 10 juin 2021).
88
En application de l’article
L. 2512-5 du code de la commande publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
Si la délibération de décembre
2020 n’indiquait pas le montant estimé par le service des
domaines, celle de juin
2021 le précise. L’avis des domaines a été requis le 12
janvier 2021,
rendu le 28 avril 2021 et conclut à une valeur locative annuelle acceptable et à des charges
locatives élevées s’expliquant par la nature IGH
89
de l’immeuble.
La surface louée s’étend
sur 303,33 m² (240,60 m² de surface utile et 62,73 m² de
circulation et quote-
part de parties communes). Le loyer annuel s’élève à 480
€
HT/HC/m
2
, soit
une échéance trimestrielle de 36 399,60
€
HT, 43 679,52
€
TTC.
Le forfait de charges est fixé à 123
€
HT/m²/an soit 147,6
€
TTC/m²/an, étant précisé
que la consommation d’électricité, les impôts, taxes et assurances sont dus en sus. Une
provision de 60,18
€
HT/an/m² (72,22
€
TTC/an/m²) relative à la taxe foncière, la taxe sur les
bureaux et la taxe sur les ordures ménagères sera prélevée en même temps que les loyers.
Le Département doit verser un dépôt de garantie correspondant à un trimestre de loyer,
soit 36 399,60
€
HT
. Au final, la chambre n’a pas retrouvé la trace d’un versement au titre du
dépôt de garantie.
En tenant compte de la franchise de loyer, l’engagement annuel du Département pour la
durée du bail s’élève à 226
835,03
€
, contre 291 908,40
€
dans les locaux de la Tour
Montparnasse.
Si les conditions de cette sous-location apparaissent à première vue plus intéressantes
qu’à la Tour Montparnasse, le prix au m² est lui 33,6
% plus élevé (747,82
€
TTC contre
559,70
€
TTC). Le groupe A fait valoir que cela correspond aux prix pratiqués dans le quartier.
6.5.2.2
Les modalités de gestion des locaux
Le Département a respecté cette fois-ci le cadre juridique et fait le choix de passer un
marché public pour choisir son prestataire et par conséquent a dû préciser ses besoins. Deux
entreprises ont soumissionné :
l’entreprise
F avec une offre à 216 632
€
pour un an et une autre
avec une offre à 82 583,68
€
pour un an, cette dernière étant retenue.
La chambre souligne l’écart de prix très important entre les deux offres,
qui s’explique
selon le Département et le groupe A par des prestations supérieures proposées. La mise en
concurrence a permis d’objectiver les besoins du Département et de faire diminuer sensiblement
le prix.
89
Immeuble de grande hauteur
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
61
6.5.3
Le bilan de cette occupation
6.5.3.1
Le bilan financier
Au final, sur la période 2019-2021
90
, le coût d’occupation des locaux à Paris s’est élevé
à 1 377 184
€
dont 89 % reviennent à
l’entreprise
F (1 218 985
€
). Aux montants
contractualisés, s’ajoutent les prestations diverses (cocktails, repas), les frais exposés pour
l’aménagement des locaux et les équipements. S’agissant de la location à Héron Buildi
ng, les
coûts projetés 2021-
2024 s’élèvent à 951
901,69
€
91
.
La chambre relève qu’à partir du second semestre 2020 les dépenses relatives aux
locations, aux charges locatives et au contrat de prestations de services ont été prise en charge
sur le budget des
moyens généraux et non plus sur celui de l’attractivité.
6.5.3.2
Le bilan opérationnel
Un bilan de l’occupation des locaux à Montparnasse a été dressé fin 2019. Il en ressort
une grande satisfaction des utilisateurs. Durant les 193 premiers jours d’ouverture, le
lieu
revendique 1 922 réservations (soit 10 par jour en moyenne) et 7 060 utilisateurs (soit 36,5 par
jour en
moyenne).
Le
Département
revendique la tenue
de
2 251
réunions
au
23 novembre 2021.
En janvier 2022, un bilan de la fréquentation par EPCI a été adressé à chaque président.
Il en ressort que 75
% des utilisateurs proviennent de l’agglomération lavalloise et que 45
%
d’entre eux sont des structures de moins de 50 salariés. Le
groupe A est un utilisateur régulier
de cet équipement
92
.
6.5.4
Affichage de la marque Mayenne dans les locaux de Montparnasse à Paris et
dans les locaux du groupe A face à la gare de Laval.
En sus des contrats de sous-location et de la convention de gestion, le Département a
versé en 2019 et 2021 70 800
€
à
l’entreprise F
pour
l’affichage de la marque Mayenne dans
les locaux sous-loués à Montparnasse et dans les locaux du groupe A face à la gare de Laval.
Une proposition commerciale émise par
l’entreprise F
prévoyant les prestations
suivantes a été signée le 30 juin 2019 :
-
affic
hage de la marque Mayenne sur l’immeuble «
Le Trèfle » du groupe A situé en face de
la gare de Laval : 10 000
€
par an ;
-
matérialisation
de l’espace M et la marque Mayenne dans l’espace coworking à
Montparnasse (support à fournir par le département) : 5 000
€
par an.
90
Tenant compte de l’occupation des locaux à Montparnasse et à Héron Building
91
Des tableaux présentés en annexe détaillent les coûts.
92
En contradiction avec les allégations du groupe A, le Département a indiqué que 8,6% des réservations
effectuées au 1
er
semestre 2021 provenaient de ce groupe.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
Le 6 novembre 2020 la collectivité a signé un devis avec les mêmes prestations pour un
montant supérieur soit 22 000
€
HT et 26 400
€
TTC (le devis comporte une erreur de calcul
puisque le prix TTC est affiché à 26 000
€
TTC
). Le devis précise qu’il s’agit d’un engagement
annuel couvrant la période du 1
er
juillet 2020 au 30 juin 2021 renouvelable par tacite
reconduction.
Les marchés signés sur une durée annuelle avec tacite reconduction ne respectent pas le
code de la commande publique dans la mesure où le choix de la procédure dépendant du
montant du marché ne peut être effectué sans la définition d’une durée totale de
contractualisation.
La chambre souligne par ailleurs que la date du devis est postérieure au début des
prestations. Les données fournies par le Département ne mentionnant pas la date d’engagement
comptable, la chambre n’a pas pu vérifier que
celui-ci a bien été effectué préalablement à
l’engagement juridique, conformément au règlement budgétaire et financier de la collectivité.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le Département a déployé une politique en faveur de l’attractivité de son territoire. Le
contrôle de la situat
ion d’un ancien cadre de la collectivité chargé de mettre en œuvre cette
politique d’attractivité fait apparaître de nombreuses irrégularités.
L’examen des principaux dispositifs de cette politique révèle que les commandes
passées à certains prestataires pour un montant de plus de 780 000
€
ne respectent pas les
règles de la commande publique. Le choix de la procédure pour sponsoriser un skipper est
critiquable car le Département n’a pas déterminé au préalable ses besoins en termes de
communication ni compa
ré le coût des différents procédés pouvant les satisfaire. L’exécution
des contrats de sponsoring révèle également des anomalies, en sus des 2,64
M€ contractualisés
sur la période 2019-
2025, la chambre a relevé l’existence de factures
relatives à des prestations
qui
auraient dû être incluses dans le marché. Enfin, l’occupation de locaux à Paris de 2018 à
juin
2021 s’est déroulée dans un cadre juridique contestable et peu transparent.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
63
7
LA FIABILITÉ DES COMPTES EST À AMÉLIORER
Le Département ayant fait le choix de passer à la nomenclature comptable M57 dès le
1
er
janvier 2021
dans le cadre de l’expérimentation du compte financier unique
, le contrôle de
la fiabilité a porté sur le respect des dispositions de la M52 de 2016 à 2020 puis sur les modalités
du passage à la M57 et le respect des nouvelles normes applicables. Seuls les points justifiant
des observations sont retracés dans le présent rapport
93
.
L’indice de qualité des comptes locaux (IQCL), indicateur produit par la DGFIP s’élève
à 20,3 sur la période 2015-2019
94
et l’ICP (indicateur de pilotage comptable) est de 96
% en
2020. Ces deux indicateurs ne permettent pas de conclure que la collectivité respecte les
principes comptables de régularité, de sincérité et d'image fidèle. Ne portant que sur des
données issues des balances comptables, ils
ne permettent pas d’apprécier l’exhaustivité des
enregistrements comptables ni la fiabilité des états comptables, comme les états de l’actif et du
passif par exemple. Ils n'appréhendent pas non plus la qualité du dispositif de contrôle interne.
7.1
Le rattachement des charges et produits à l’exercice
La procédure de rattachement est décrite dans le règlement budgétaire et financier. La
chambre relève que le Département ne se donne pas les moyens de contrôler le respect de cette
procédure qu’elle
-même
n’a pas pu valider dans la mesure où
il ne renseigne pas la date de
service fait dans son logiciel financier.
Les observations présentées supra sur l’absence de rattachements de plus de 600
000
€
de recettes du budget
annexe laboratoire d’analyse
, alors que les montants pouvaient être
estimés avant la clôture de l’exercice,
tendent à démontrer que la procédure de rattachement
n’est pas respectée.
93
Les contrôles sur les subventions et fonds reçus (comptes 13), les charges à repartir sur plusieurs
exercices (compte 481), les comptes d’attente (compte 47), les opérations pour compte de tiers (compte 45), les
restes à recouvrer et les admissions en non-valeur (compte 654), les annulations de titres sur exercices antérieurs
(compte 673), les remises gracieuses n’appellent pas de remarques particulières.
94
L’IQCL global national est de 17,9
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
7.2
Le suivi patrimonial
7.2.1
La cohérence entre l’inventaire, l’état de l’actif et la balance
Le précédent contrôle de la chambre avait mis en évidence des écarts entre l’état de
l’actif et l’inventaire comptable
95
. Une recommandation avait été formulée visant à la
réconciliation de ces deux états, et ce pour tous les budgets de la collectivité. Le contrôle a été
effectué à nouveau sur l’exercice 2020 et si les écarts se sont accentués
96
, ils représentent
néanmoins une proportion relativement faible de l’actif du budget principal et du budget annexe
déchets, plus significative du budget annexe laboratoire (29 %)
97
.
La collectivité et la comptable publique ont indiqué
mener un travail d’ajustement des
comptes, ce que la chambre salue tout en réitérant sa recommandation.
Recommandation n°
7
: Se rapprocher de la comptable afin que les états de l’ac
tif
correspondent aux inventaires et ce pour tous les budgets de la collectivité (M4, M57).
7.2.2
Le suivi l’inventaire comptable
Le précédent contrôle avait relevé que l’actif n’avait pas été mis à jour des 109
km de
routes nationales transférées en 2006 du fa
it d’un différend sur la valorisation. Celui
-
ci n’ayant
pas été réglé, le problème persiste
98
.
L’instruction a permis de vérifier que l’inventaire
comptable est régulièrement mis à
jour
(entrées d’immobilisation, cessions, bien
s et subventions amortis).
7.2.3
Des amortissements prématurés et leur neutralisation excessive
La chambre relève que le Département amortit prématurément ses investissements sans
attendre la mise en service des biens, ce qui entraîne une diminution artificielle du résultat
comptable. Cette pratique ne respecte ni les règles comptables (M 52 et M 57), ni le règlement
budgétaire et financier. À titre d’exemple, le bâtiment Espace Mayenne a été mis en service en
2021 mais amorti prématurément dès 2017. Ce non-
respect des règles d’amortissement
a généré
une charge supplémentaire pour les exercices 2017 à 2020 de 1 168 358
€
en cumulé, soit une
diminution du résultat de même ampleur.
95
1 754 227
€
sur l’acti
f brut et 973
€
sur les amortissements au 31 décembre 2013
96
2 398 448
€
sur l’actif brut et 13
323 882
€
sur les amortissements
97
Cf. tableau en annexe
98
Le Département refuse de prendre en considération la valorisation arrêtée par les services de l’Etat
établie à 425 M€ qui n’est pas en cohérence avec les autres éléments d’actif dans le domaine routier.
Cette
évaluation opérée au « coût de remplacement déprécié », soit au coût de reconstruction à neuf diminué du coût de
remise en état est de nature à décr
édibiliser la présentation de l’actif départemental puisque sans aucune proportion
avec le coût historique (valeur d’acquisition portée au bilan de la collectivité pour les 3 578 autres kms de routes
départementales).
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
65
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le Département a indiqué
vouloir corriger ce point.
Le Département a souhaité depuis 2005 aller au-
delà de ses obligations d’amortissement
en amortissant les dépenses réalisées au titre de la voirie
99
. Or, la neutralisation des
amortissements de la voirie n’est prévue ni dans la M
52 ni dans la M 57. Si la volonté
d’amortir
la voirie peut être soulignée, sa neutralisation non prévue par les instructions n’est pas régulière.
Les développements infra sur les conséquences de la suppression de la neutralisation sur le
résultat comptable démontrent qu’un amortissement d
e la voirie sans neutralisation semble peu
compatible avec le modèle financier d’un département.
En réponse le Département fait valoir qu’il est probable que la M57 intègre à l’avenir
cette neutralisation, permettant ainsi la soutenabilité financière de l’
amortissement de la voirie.
Enfin, s’agissant de la neutralisation de l’amortissement des subventions reçues, la
collectivité retient l’ensemble des subventions reçues dans son calcul. Or, les règles comptables
prévoient de retenir uniquement des subventions reçues pour financer les bâtiments
administratifs et les collèges. En réponse aux observations provisoires de la chambre, le
Département a manifesté sa volonté de corriger ce point à l’occasion de l’élaboration du compte
administratif 2022.
La chambre recommande au Département de se conformer aux règles relatives aux
amortissements à leur neutralisation partielle.
Recommandation n°
8 : Respecter les règles comptables relatives aux amortissements
(M57, tome 1).
7.3
Les provisions
Le précédent rapport de la chambre de 2016 avait mis en exergue une pratique de sur
provisionnement pour risques et charges effectué en matière de dépenses sociales et émis une
recommandation sur le sujet.
Les provisions constituées pendant la période sous revue sont restées à des niveaux
élevés : 15,8
M€ en 2016 et 17,26
M€ en
2021
100
.
99
S’agissant de la neutralisation de c
es amortissements, le règlement budgétaire et financier précise :
«
l’instruction
budgétaire n’abordant pas le sujet d’une éventuelle neutralisation de cet amortissement spécifique, hormis les cas de
neutralisation admis pour les bâtiments publics et scola
ires et les subventions d’investissement, c’est une réponse officielle de
la Direction Départementale de la Comptabilité Publique qui en a admis le principe : «
… un département qui pratiquerait
volontairement un amortissement de la voirie, notamment pour avoir une gestion homogène en matière patrimoniale, ne
pourrait se voir reprocher d’en neutraliser le charge
». La Direction générale des collectivités locales a partagé cette
analyse ».
La réponse de la DDCP (devenue DDFIP depuis) évoquée dans le règlemen
t budgétaire et financier n’a pas pu être
produite par la collectivité.
100
Cf. tableau en annexe
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
L’état annexé au compte administratif est cohérent avec les comptes pour sa partie
« solde au 31 décembre ». En revanche, les colonnes « montants des provisions constituées »
et «
montants de reprises de l’exercice
» ne reflètent pas la réalité des comptes.
7.3.1
Les provisions
pour garantie d’emprunts
Le Département provisionne au-delà des risques identifiés tels que définis par les
textes
101
pour les garanties d’emprunts données.
Le
règlement départemental des garanties d’emprunts prévoit des modalités de
calcul
du niveau de la provision
déconnectées de toute identification d’un risque.
Sont concernées par
le provisionnement au 31 décembre 2020,
les garanties d’emprunts hors logement social à
hauteur de 10
% systématiquement (toutes les garanties d’emprunt
s ont été données depuis plus
de 5 ans) soit une provision de 466 111
€
qui ne parait pas adossée à un risque avéré.
En réponse, le Département a indiqué
que l’exigence d’une caution exprimée par les
banques démontre un risque de solvabilité. La chambre souligne que les demandes de garanties
sont des pratiques généralisées non liées à des risques spécifiques.
7.3.2
Autres provisions pour risques
Des provisions pour risques liés à la loi sur l’adaptation de la société au vieillissement,
à la dégradation de la situation du département et de forte augmentation du budget social, à la
forte augmentation du budget du RSA et aux réquisitions des sommes dues à la CAF et à la
MSA ont été constituées ; elles sont passées de 14,1
M€ en 2016 à 9,4
M€ en 2020
102
.
Ni la norme n° 12 du CNOCP
103
, ni la nomenclature comptable applicable aux
départements (M52 puis M57) ne prévoient la possibilité de constituer des provisions pour
anticiper un changement éventuel de réglementation ou des provisions « contracycliques ».
Une provision peut être constatée seulement :
-
s’il existe, à la clôture de l’exercice, une obligation légale, réglementaire, conventionnelle
ou reconnue par l’entité ;
-
s’il est probable ou certain à la date d’établissement des comptes qu’elle provoquera une
sortie de ressources au bénéfice de tiers sans contrepartie équivalente de celui-ci ;
-
si cette sortie de ressources peut être estimée de manière fiable.
101
L’instruction budgétaire et comptable M52 précise qu’une provision pour risques liés aux garanties
d’emprunt accordées doit être constituée dès que le risque est identifié, notamment dès l’ouverture d’une procédure
collective prévue au livre VI du code de commerce.
102
Le détail figure en annexe
103
Conseil de normalisation des comptes publics
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
67
La faculté de constituer des « provisions contracycliques pour faciliter les plans
d’investissement pluriannuels
»
est une demande formulée par l’Association des Départements
de France (ADF)
104
.
L’article R.
3321-4-1 du CGCT, créé par décret en date du
15 juillet 2022
105
reconnaît la possibilité pour les départements, d’affecter en réserve une partie
du produit des DMTO. Cette faculté est néanmoins encadrée par des règles précises, tenant
notamment au plafond de cette affectation. Dans ces conditions, les provisions constituées pour
le risque lié à la loi sur l’adaptation de la société au vieillissement et pour le risque de
dégradation de la situation du département et de forte augmentation du budget social (RSA) ne
sont pas justifiées.
En revanche, la provision pour la dette RSA envers la CAF et la MSA peut être
considérée conforme à la réglementation. En effet, contestant l’augmentation du reste à charge
laissé par l’
État, le Département plafonne le paiement aux organismes payeurs du RSA (CAF
et MSA) au niveau du montant de 2014. En conséquence, la comptable émet des ordres de
réquisition tous les mois sur ces paiements pour non cohérence entre la pièce justificative (titre
à payer) et le montant mandaté. La régularisation est effectuée annuellement au début N+1.
Cette pratique a été abandonnée fin 2021 lors de la décision modificative n°2. Le département
a indiqué que la dette ainsi créée était provisionnée tous les ans afin de réserver les crédits
nécessaires et ne pas fausser le résultat comptable. Toutefois, un contrôle du niveau de la
provision 2020 a permis de constater un sur-provisionnement de 2 264 834
€
(provision
constituée à hauteur de 4
M€ pour une dette de 1,7
M€).
En 2021, cette pratique du Département
s’est accentuée puisque les provisions pour
risques ont augmenté de plus de 5
M€ (hors
comptes épargne temps).
À l’inverse, certains risques n’étaient
pas provisionnés au 31 décembre 2020
à l’instar
des comptes épargne-temps pour lesquels le Département a constitué une provision en 2021 à
hauteur de 1,8
M€ corresp
ondant à la valorisation de 100 % des jours comptes épargne temps.
7.3.3
Provisions pour dépréciation des comptes de redevables
En matière de dépenses sociales, les provisions pour charges peuvent être constituées
de provisions pour rappels qui ont vocation à couvrir les charges relatives aux révisions futures
de droits qui ont été liquidées au cours de l’exercice N, non connues avec certitude à la clôture
de l’exercice mais probables quant à leur réalisation. Pour les aides directes à la personne,
comme l’aide personnalisé d’autonomie, la prestation de compensation du handicap et le revenu
de solidarité active, une provision pour rappels doit être constituée à hauteur du montant des
révisions qui ont pu être constatées dans le passé. Les titres émis pour le recouvrement des indus
peuvent également être provisionnés en tout ou partie à l’instar des créances irrécouvrables.
Compte tenu de la fragilité du recouvrement de ces titres, la direction générale des finances
publiques
recommande d’ailleurs de provisionner tous les indus émis au cours d’un exercice et
non recouvrés en fin d’exercice. Pour la Mayenne, la provision relative aux indus pourrait être
de 494 467
€
(solde des comptes 4673) au 31 décembre 2020.
104
105
Décret n° 2022-1008 du 15 juillet 2022 portant diverses mesures relatives aux dotations de l'Etat aux
collectivités territoriales, à la péréquation des ressources fiscales, à la fiscalité locale et aux règles budgétaires et
comptables applicables aux collectivités territoriales
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
La chambre invite la collectivité à se conformer aux règles comptables en matière de
provisionnement.
7.4
Le passage à l’instruction budgétaire et comptable M57
en 2021
Le Département est passé à la M57 en
2021 dans le cadre de l’expérimentation du
compte financier unique. Le présent contrôle n’a pas examiné toutes
les dispositions introduites
par l’instruction budgétaire et comptable M57 mais s’est concentré sur deux aspects
:
-
Les immobilisations et leurs amortissements : l
’instruction M57 réaffirme le principe de
comptabilisation
des
immobilisations
par
composant
106
.
L’application
de
cette
comptabilisation par composant n’est pas envisagée à ce jour par le
Département car jugée
trop complexe. La chambre rappelle qu’il s’agit d’une obligation
107
.
-
Les subventions d’investissement versées
: l
’entité versante comptabilise
une subvention
d'équipement à l'actif, au compte 204 « subvention d'équipement versée », si elle contrôle
l'utilisation qui doit être faite de la subvention et si elle est en capacité de suivre le lien
entre la subvention octroyée et l'immobilisation acquise ou créée par l'entité bénéficiaire.
Ainsi, une subvention non affectée au financement d'une immobilisation identifiée doit
être comptabilisée en charge et la date de mise en service de l’immobilisation financée doit
être connue pour déclencher l’amortis
sement (suivi individualisé). Le Département a
indiqué avoir mis en place une nouvelle procédure dès 2021 pour les subventions
supérieures à 30 000
€
pour demander la date de mise en service chez le bénéficiaire et la
durée d’amortissement retenue.
7.5
Conclusion sur les irrégularités relevées
Les irrégularités relevées peuvent être chiffrées à fin 2020 aux montants suivants :
-
provisions non adossées à un risque à reprendre : 7 687 692
€
-
provisions pour comptes épargne-temps non constituées : 1 807 740
€
-
provisions pour indus de prestations sociales non constituées : 494 468
€
-
provisions pour garanties d’emprunts à reprendre
: 466 111
€
-
amortissement prématuré de l’Espace Mayenne : 1
168 635
€
-
neutralisation non réglementaire des amortissements de la voirie depuis 2005 :
213 824 869
€
(2009
108
à 2020).
106
Lorsque des éléments d'un actif sont exploités de façon indissociable, un plan d'amortissement est
retenu pour l'ensemble de ces éléments. En revanche, si dès l'origine, un ou plusieurs éléments significatifs ont
une utilisation différente, chaque élément (structure et composants) est comptabilisé séparément dès l'origine puis
lors des remplacements (plan d'amortissement et numéro d'inventaire propre à chaque composant).
107
La M57 et la norme n°6 du recueil des normes comptables applicables pour le secteur public local
prévoient que les collectivités peuvent adapter les modalités de gestion.
108
Les amortissements de 2005 à 2008 n’ont pas pu être extrait par l’équipe de contrôle
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
69
Les incidences de ces irrégularités seront développées dans l’analyse financière.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La lecture des comptes reste affectée par des irrégularités qui avaient fait l’objet de
recommandations lors du précédent rapport de la chambre et qui n’ont pas été suivies d’effet.
Le contrôle met également en évidence la pratique d’amortissements prématu
rés et de leur
neutralisation excessive.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
8
LA SITUATION FINANCIÈRE EST SATISFAISANTE ET
DÉGAGE DES MARGES DE
MANŒUVRE
L’analyse porte sur les exercices 2016 à 2021, l’année 2021 présentant encore des
données provisoires mais quasi finalisées selon la
comptable et l’ordonnateur.
Durant la période sous contrôle, le Département s’est fixé les objectifs financiers
suivants :
-
évolution annuelle des dépenses de fonctionnement limitée à 1 % maximum ;
-
taux d’épargne brute minimum de 7
% ;
-
capacité de désendettement
109
maximale de 5,5 ans.
Ces objectifs ont été respectés, la situation de la Mayenne rapportée à la moyenne des
départements est favorable
110
. L’objectif d’évolution annuelle des dépenses de fonctionnement
a été respecté sur la période prise dans son ensemble dans la mesure où après une forte
diminution en 2018 due aux transferts de compétences, les charges à caractère général et les
charges de personnel sont reparties à la hausse tout en restant dans une tendance lissée
d’augmentation annuelle de +
1 % (cf. infra).
8.1
La situation très favorable du budget principal
8.1.1
Des produits de gestion en nette augmentation à périmètre constant
Les produits de gestion progressent légèrement sur la période (+ 1,5 % annuellement et
+ 8 % entre 2016 et 2021)
111
pour s’établir à
320 574 753
€
en 2021. En raisonnant à périmètre
de compétences constant à partir de 2017 (une fois le transfert des compétences transports
réalisés), ils augmentent de 10 % de 2017 à 2021.
Cette évolution (+ 23
M€ entre 2016 et 2021) recouvre deux situat
ions différentes :
-
une progression sensible des recettes liées à la fiscalité (ressources fiscales propres
et reversements) : + 28
M€ entre 2016 et 2021 soit +
15 % et + 3 % en variation
annuelle ;
-
une diminution des autres ressources (ressources institutionnelles et ressources
d’exploitation propres)
: - 4,5
M€ entre 2016 et 2021 soit –
4 % et
–
0,8 % en
variation annuelle.
109
Ce ratio est calculé en rapportant l’épargne brute au stock de dette.
110
Cf. tableau en annexe
111
Cf. tableau en annexe
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
71
8.1.1.1
Les ressources fiscales propres
Elles s’élèvent 187
892 797
€
en 2021 soit 59 % des produits de gestion (leur poids était
d’environ
56 % entre 2016 et 2020).
Les contributions directes nettes sont composées des impôts locaux (taxes foncières),
de la CVAE
112
et de l’IFER
113
. Elles sont passées de 85,5
M€ en 2016 à 20,4
M€ en 2021 soit
respectivement 29 % et 6 % des produits de gestion. Cette source de financement a été
particulièrement bouleversée pendant la période examinée :
-
La CVAE et l’IFER procurent une recette au
Département
d’environ 20
M€ en 2021
et sont relativement dynamique (+ 4,2 % annuellement entre 2017 et 2021). Une partie du
produit de la CVAE (16,5
M€) a été transférée à la Région à compter de 2017 en compensation
du transfert des compétences transports scolaire et interurbain. Les conséquences éventuelles
de la crise sanitaire sur le produit de CVAE seront visibles à compter de 2022, du fait du
décalage de deux ans entre la valeur ajoutée effective et le versement de la taxe.
- La taxe foncière sur les propriétés bâties (75 % des contributions directes en 2020) a
été supprimée en 2021. Seule recette pouvant être modulée par le Département (fixation du
taux), son produit était en progression sur la période de 11 % (2,6 % en variation annuelle). Le
taux n’avait pas évolué et était fixé à 19,86
%, soit légèrement en dessous du taux moyen de la
strate
114
. Cette recette a été r
emplacée en 2021 par le reversement d’une partie de TVA
(correspondant à 0,30
M€ près au montant perçu en 2020 de taxe foncière soit près de 58
M€).
Cette nouvelle recette, qui ne fait plus partie des contributions directes pour le Département est
désormais sensible à la conjoncture économique tout comme la CVAE et l’IFER.
Les taxes liées aux véhicules (dont TSCA
115
) représentent 14 % des produits de gestion
et sont dynamiques (+ 7,2
M€ entre 2016 et 2021 soit +
69 % et + 11 % en variation annuelle).
Les droits de mutations à titre onéreux (DMTO) connaissent quant à eux une progression
très importante. Alors qu’ils représentaient 10
% des produits de gestion en 2016, ils en
représentent 14 % en 2021. La Mayenne fait partie des départements pour lesquels le produit a
le plus augmenté en 2020, en dépit de la crise sanitaire
116
. Le produit annuel est passé de 29
M€
en 2016 à 53,9
M€ en 2021. Le cumul des augmentations annuelles depuis 2016 s’établit à
57,5
M€, soit un montant supérieur au coût de l’Espace M
ayenne
117
.
Comparativement aux autres départements de la strate
118
, les évolutions du produit
perçu au titre des impôts locaux et de la taxe départementale de publicité foncière et droits
d’enregistrement sont similaires, mais le montant perçu par habitant est
inférieur.
112
Contribution sur la valeur ajoutée des entreprises
113
Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau
114
Source DGFIP : 20,31 % en 2016 et 21,12 % en 2020
115
Taxe spéciale sur les conventions d’assurance
116
Cour des comptes, Les finances publiques locales 2021, juin 2021, page 78
117
Cf. tableau en annexe
118
Départements de 250 000 à 499 999 habitants
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
8.1.1.2
Les autres ressources (ressources institutionnelles et ressources d’exploitation)
Elles représentent 34 % des produits de gestion en 2021 (39
% en 2016) pour s’établir
à 109 501 284
€
.
La part de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et de la dotation de
décentralisation dans les produits de gestion est passée de 17 % en 2016 à 14 % en 2021. La
DGF a diminué de 9,4 % (-4,5
M€) de 2016 à 2017 au titre de la contribution au redressement
des finances publiques puis est restée stable ensuite.
En comparaison à la moyenne des départements de la strate, le produit perçu par le
Département de la Mayenne exprimé en euro par habitant est inférieur.
Les autres participations sont stables sur la période (- 0,8 % entre 2016 et 2021). Leurs
poids représentent 13 % des produits de gestion.
Les ressources d’exploitation ne représentent que 6
% des produits de gestion. Elles
évoluent entre 24 et 25,5
M€ par an, sont stables sur la période et sont composées à environ
70 % (hormis en 2017 qui a enregistré des remboursements de frais de la part de la Région pour
environ 10
M€ pour la compétence transport) par le recouvrement des dépenses d’aides sociales
et de participations des bénéficiaires de mesure d’accompagnement social personnalisé.
8.1.2
Des charges de gestion maîtrisées
Le Département a signé le 27 juin
2018 avec l’État le pacte financier prévu par la loi de
programmation des finances publiques 2018-2022
119
portant sur les exercices 2018 à 2020. Le
taux d’évolution annuel maximal y a été fixé à 1,20
%. Il a été respecté puisque les dépenses
ont été de -0,37 % en 2018 et -2,97 % en 2019.
Globalement, les charges de gestion sont stables sur la période (0,9 % annuellement et
4,8 % entre 2016 et 2021)
120
pour s’établir à 272
437 612
€
en 2021. Elles ont été en baisse de
2016 à 2018 du fait du transfert des compétences transports à la Région et sont reparties à la
hausse à compter de 2019.
8.1.2.1
Charges à caractère général
Les charges à caractère général représentent 7,6 % des charges de gestion en 2021
(contre 14,2 % en 20
16) et s’établissent à 20
771 020
€
en 2021. La baisse de 16,5
M€ de 2016
à 2019 s’explique par le transfert des compétences transports.
119
Les articles 13 et 29 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 prévoient que les
dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre progresseront,
dans leur ensemble de 1,2 % par an (base 2017). Les collectivités et groupements dont les dépenses réelles de
fonctionnement sont supérieures à 60 M€ doivent solliciter la conclusion avec l’Etat d’un contrat définissant les
mesures destinées à assurer la compatibilité des perspecti
ves financières avec l’objectif de contribution à l’effort
de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique portant sur les exercices 2018 à 2020. En cas
de non-
respect, les collectivités peuvent faire l’objet d’une reprise financière allant jusqu’au montant des dépenses
dépassant le taux d’évolution de 1,2 %.
120
Cf. tableau en annexe
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
73
Un changement de tendance est constaté à compter de 2019 : les charges de gestion
repartent à la hausse et ont augmenté de 5
% entre 2018 et 2020. L’économie constatée sur la
fonction 621 « réseaux routier départemental
» d’1,5
M€ à compter de 2019
121
a été
« réinvestie » et même au-delà dans les fonctions 0202 « administration générale » et
23
« information, communication, publicité
». L’augmentation constatée en 2020 est quant à
elle due en partie à l’achat de masques (
cf. supra). En 2021, ces charges sont stables.
8.1.2.2
Les charges de personnel
Les charges de personnel représentent entre 24 et 26 % des charges de gestion et
augmentent de 1,7 % annuellement. Elles sont de 68 719 181
€
en 2021.
Par comparaison à la strate, le poids des charges de personnel dans les charges CAF
122
est de 25,76 % pour la Mayenne et 22,78
% pour la strate. Cette différence s’explique par le
poids moindre des dépenses de RSA (cf. infra). En revanche, les dépenses de personnel
exprimées en euro par habitant sont inférieures : 218
€
en 2020 en Mayenne contre 224
€
pour
la strate. Pour être au niveau de la moyenne de la strate, la Mayenne devrait augmenter ses
dépenses de personnel de 1 842 600
€
, ce qui représenterait une hausse de 4 % et 33 ETP
123
. En
2021, elles ont augmenté de 2,6 %.
Le nombre d’ETPT
124
est stable sur la période (+ 20 ETPT soit + 1,7 % entre 2016 et
2020
125
) et s’élève à 1
194,10 emplois permanents fin 2020
126
. Cette stabilité globale des
effectifs tient compte du transfert de personnel lié au transfert de la compétence transport
(14 agents transférés au 1
er
janvier 2018 et deux agents mis à disposition de la Région). En
parallèle, des créations de postes, essentiellement à la direction de la solidarité et à la direction
de la transformation numérique, ont absorbé et conduit à l’augmentation des effectifs.
8.1.2.3
Les aides directes et indirectes à la personne
Ces aides sont en progression sur la période passant de 126
M€ en 2016 à 146,5
M€ en
2021 (+ 16 % et 3
% en variation annuelle). Elles s’établissement à 146
490 411
€
en 2021 et
représentent environ la moitié des charges de gestion du département (48,5 % en 2016 et 53,8 %
en 2021).
S’agissant
des aides directes à la personne, deux prestations concentrent 83 % de ces
dépenses
: le revenu de solidarité active (RSA) et l’allocation personnalisée d’autonomie
(APA). Globalement, le coût brut pour le département pour ces deux prestations est en hausse
sur l
a période. L’augmentation du montant dédié au RSA en 2021 s’explique par l’arrêt du
système de provisionnement, l’exercice 2021 comptabilise le solde 2020 et le montant dû au
titre de 2021.
121
Au sein de cette fonction, «
l’économie
» de 1,5 M€ constatée en entretien au compte 61523 est
compensée par une augmentation des travaux d’investissement
au compte 23.
122
Dénomination retenue par la DGCL pour les fiches individuelles de comparaison correspondant aux
charges décaissables soit les débits nets des comptes 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 (sauf 675 et 676)
123
Sur la base des charges de personnel 2020
124
Equivalent temps plein annuel travaillé
125
Source : état du personnel du compte administratif
126
Cf. tableau en annexe
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74
Le département de la Mayenne verse beaucoup moins que les autres départements de sa
strate : le versement est de 197
€
par habitant pour 340
€
en moyenne en 2020 (toutes aides
directes confondues). Cet écart est logiquement répercuté dans le poids des charges CAF qui y
sont consacrées : 23,27 % pour la Mayenne contre 34,61 % pour la strate.
Plus précisément, concernant le RSA, la Mayenne est le deuxième département de sa
strate ayant le moins d’allocataires RSA à fin 2019 (3
889 allocataires soit 1,16 % de sa
population contre 2,56
% en moyenne). Pour le versement de l’APA, la situation est identique.
Le département verse l’APA a 6
452 allocataires fin 2018 soit 2,10 % de sa population contre
2,50 % en moyenne dans la strate)
127
.
La situation très favorable de la Mayenne par rapport au nombre d’allocataires RSA
permet au Département de dégager des marges de manœuvre très importantes. En effet, sur
la
période 2016-2020, les départements de la strate ont versé en moyenne 247,97
M€ au titre de
cette allocation, contre 110,5
M€ pour la Mayenne.
128
Même en tenant compte du système de
provisionnement mis en œuvre (11,2
M€ de 2016 à 2020,
cf.
supra), c’est p
rès de 100
M€ de
dépenses évitées sur une période de 5 ans pour la Mayenne.
Les aides indirectes à la personne
se ventilent entre les prises en charge pour l’aide
sociale à l’enfance (accueil familial et frais de séjours), les frais de séjours pour adultes
handicapés et les frais de séjours pour personnes âgées. Pour cette catégorie de charge, la
situation est inverse, le département de la Mayenne verse plus que les départements de la strate :
245
€
par habitant en 2020 soit 28,98 % de ses charges CAF contre 215
€
et 21,87 % pour la
strate. Le pourcentage de personnes accompagnées par rapport à la population totale est
légèrement plus fort en Mayenne que dans les départements de la strate.
8.1.2.4
Les autres charges de gestion et les subventions
Les autres charges de gestion incluant les subventions représentent environ 10 % des
charges de gestion. Elles sont stables sur la période (+ 1 % en variation annuelle). Elles sont
composées notamment :
-
de contributions obligatoires (service départemental d’incendie et de sec
ours,
dotations aux collèges, etc.) : ces contributions représentent un peu plus de 50 % des
autres charges de gestion et sont stables sur la période (+ 0,7 % en variation
annuelle) ;
-
de participations : elles représentent environ 40 % des autres charges de gestion ;
-
d’indemnités et frais d’élus et de groupes d’élus à hauteur de 5%. Ces dépenses ont
diminué régulièrement entre 2016 et 2020 (- 1,7 % en variation annuelle) et
réaugmentent légèrement en 2021.
127
Données issues de la DREES
128
Tableau en annexe.
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
75
8.1.3
L’excédent brut d’exploitation, la CAF brute et la
CAF nette
L’évolution plus rapide des produits de gestion que des charges de gestion permet au
Département de conforter son excédent brut d’exploitation même si son rapport aux produits
de gestion diminue très légèrement à compter de 2019.
Comparativement
aux départements de la strate, l’excédent brut de fonctionnement de
la Mayenne par habitant est moins élevé que la moyenne (151
€
par habitant en 2020 contre
165
€
en moyenne) mais en pourcentage des produits CAF
129
, sa situation est plus favorable à
15,18 % contre 14,47 % en moyenne.
L’excédent brut d’exploitation est très peu impacté par les résultats financier et
exceptionnel :
-
résultat financier : il passe de - 1,6
M€ en 2016 à –
0,9
M€ en 2021. Le
Département
présente des charges financières moins importantes que la moyenne de la strate (3
€
par habitant en 2020 contre 11 en moyenne)
-
résultat exceptionnel : les montants ne sont pas significatifs.
La CAF brute suit donc la même trajectoire que l’excédent brut d’exploitation. Elle est
confortée sur la période passant de 12,1 % des produits de gestion en 2016 à près de 15 % en
2021 (13,80 % en moyenne dans la strate en 2020).
La situation de la section de fonctionnement a permis au Département de rembourser
une partie de ses emprunts de manière anticipée (15 645 839
€
). En dépit de ce choix, le
département présente une CAF nette supérieure à la moyenne de la strate : 122
€
par habitant
en 2020 représentant 12,25 % des produits CAF contre 96
€
et 8,42 % en moyenne.
Au total, le département a pu dégager 177,6
M€ pour le financement de ses
investissements.
8.1.4
Les dépenses d’investissement et leur financement
Les dépenses d’investissement se répartissent entre travaux d’équipements (72
%) et
subventions versées (27 %).
Les travaux routiers et les collèges concentrent plus de la moitié des dépenses
d’équipement de la collectivité. L’Espace Mayenne, investissement exceptionnel et
d’envergure, a quant à lui représenté 13
% des dépenses d’investissement de la période.
Comparativement à la strate, les dépenses d’équipeme
nt au département de la Mayenne ont
rattrapé leur plus faible niveau du début de période (91
€
par habitant contre 101
€
en moyenne)
pour afficher en 2020 ces dépenses à 204
€
par habitant contre 129
€
en moyenne.
129
Capacité d’autofinancement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
76
Les subventions versées sont en progression sur la période
130
. Le positionnement par
rapport à la strate est le même que pour les dépenses d’équipement. D’un léger décrochage en
début de période, le Département affiche une situation positive en 2020 (60
€
par habitant contre
55 en moyenne).
Le financement de l’investissement
131
est assuré par :
-
les recettes dégagées de la section de fonctionnement (CAF nette) à hauteur de
177 589 488
€
soit 45 %
-
des recettes d’investissement (FCTVA, subventions d’investissement, etc.) à
hauteur de 138 500 795
€
soit 35 %. Le niveau des subventions reçues par le
département est largement supérieur à la moyenne de la strate (30
€
par habitant en
2016 et 65 en 2020 contre respectivement 21 et 22 en moyenne).
Pour financer le solde, soit 77 608 577
€
(20 % des dé
penses d’investissement), le
Département a recours à l’emprunt. Le recours effectif à l’emprunt s’est élevé de 2016 à 2021
à 97 246 124
€
, soit 19,6
M€ de plus que nécessaire. La direction financière justifie ce
sur-
emprunt par le besoin d’équilibre de la
décision modificative n°
2. L’emprunt est inscrit en
reste à réaliser et est mobilisé, généralement au début de l’exercice suivant. En conséquence, le
département n’utilise pas d’instrument de trésorerie.
Malgré ce recours à l’emprunt excessif par rapport
aux besoins réels, la capacité de
désendettement du département est relativement faible ; elle passe de 1,6 an en 2016 à 1,9 an
en 2021 pour un stock de dette fin 2021 à 91 009 760
€
. Le département de la Mayenne est
moins endetté que les départements de sa strate
: en 2020, l’encours représente 261
€
par
habitant contre 548 en moyenne (26,3 % des produits CAF contre 49 % en moyenne).
Enfin le taux d’intérêt apparent est en amélioration passant de 1,9
% en 2016 à 1 % en
2021, soit un coût moins élevé que les autres départements dont le taux moyen de la dette
s’élève à 1,74
% en 2021
132
. Les contrats signés sont tous classés A1
133
sur la charte dite Gissler,
soit la catégorie la moins risquée.
Le fonds de roulement est ainsi passé de 39 361 684
€
fin 2016 à 55 633 794
€
fin 2021
soit une progression de plus de 40 % (par rapport à la moyenne de la strate, le département a un
fonds de roulement largement supérieur : 196
€
par habitant en 2020 contre 125
€
en moyenne).
En nombre de jours de charges courantes, il est passé de 55 jours en 2016 à 75 jours en 2021.
La trésorerie du département en fin d’année est passée de 36
M€ en 2016 à près de 63
M€ en
2021. Cela représente 50 jours de charges de gestion en 2016 et 84 en 2021, niveau qui peut
être considéré comme excessif.
La chambre invite la collectivité à mobiliser un niveau d’emprunt en relation avec la
réalité de ses besoins et à limiter son excès de trésorerie.
130
Le pic consta
té en 2017 s’explique par un versement pour Mayenne haut débit de 7,2 M€ et un
versement à ERTE pour le contournement de château Gonthier de 2 M€.
131
Détail en annexe
132
Observatoire de la dette Finance Active, mars 2022
133
La cotation des emprunts signés en
2021 n’a pas été vérifiée (annexe CA non disponible et PJ non
disponible sous CDGD)
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
77
8.1.5
L’effet des retraitements comptables sur le résultat et le bilan
Si les points relevés
lors de l’examen de la fiabilité (les amortissements et leur
neutralisation partielle, le niveau des provisions) n’ont pas d’impact sur le niveau de la capacité
d’autofinancement (produits et charges calculées), ils en ont un sur le compte de résultat et s
on
affectation.
Ainsi, les retraitements conduisent à minorer sensiblement le résultat comptable qui
passe pour 2020 de 40 656 539
€
à 28 226 481
€
134
.
-
le résultat comptable est fortement amélioré par les pratiques du Département sur les
amortissements singulièrement par la neutralisation des amortissements de la voirie.
-
une remise à plat des provisions conduirait à une reprise d’un montant de 5
851 595
€
et
donc une amélioration du résultat d’autant (somme calculée au 31
décembre 2020).
Le résultat de fonctionnement à affecter ne permet plus de couvrir le besoin de
financement de la section d’investissement. Cette situation est aussi l’illustration que
l’amortissement de la voirie (sans la neutralisation) est, à ce jour, difficilement compatible avec
le modèle financier des départements.
Le bilan est également impacté par les retraitements
135
. Le fonds de roulement recalculé
au 31 décembre
2020 n’est pas modifié. Seuls les items le composant fluctuent.
8.1.6
Le laboratoire d’analyses
La présentation financière telle que présentée dans les comptes ne reflète pas la réalité
pour 2020
136
. Une fois les retraitements opérés (rattachements de 601 733
€
de produits en 2020
et refacturation de 276 574
€
de consommables pour tests PCR pris en charge par le budget
principal), il
peut être constaté une rupture très importante en 2020 et 2021 dans l’équilibre
financier de ce budget :
-
de 2016 à 2019, l’excédent brut d’exploitation était en diminution, passant de 166
710
€
à
91 457
€. Cette baisse est la conséquence d’une augmentatio
n moins rapide des produits de
gestion (+ 0,4 %) que des charges de gestion (+ 2,85 %) ;
-
en 2020, l’excédent brut d’exploitation passe à 420
327
€
. Cette augmentation est due pour
la plus grosse partie à l’augmentation de l’activité liée à la crise COVID (
tests PCR), les
autres activités ayant été maintenues à leur niveau d’avant crise sanitaire. Cette dynamique
s’est poursuivie en 2021, l’excédent brut atteignant 818
129
€. La subvention d’équilibre
versée par le budget principal est en phase avec ces résultats : de 667 000
€
en 2019, elle est
passée à 201 406
€
en 2020 et aucun versement n’a été effectuée en 2021.
La CAF brute cumulée entre 2016 et 2021 s’élève à 1
653 334
€
(retraitements compris).
N’ayant pas d’emprunt, cette CAF sert à financer l’investissement du laboratoire qui s’est élevé
sur la période à 1 712 390
€
, le solde état pris en charge par le budget principal du département
via des subventions d’investissemen
ts.
134
Cf détail en annexe
135
Cf. détail en annexe
136
La fiabilité n’a pas été contrôlée sur l’exercice 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
78
8.1.7
Le budget déchets
L’excédent brut d’exploitation est en diminution sur la période, passant de 1
175 234
€
en 2016 à 943 265
€
en 2021 (- 4,3 % en variation annuelle).
Les produits de gestion sont composés de participations des ECPI (reversements de la
TEOM ou REOM
137
d’environ 4
M€ par an) et des versements de Cosynergies, entreprise
titulaire de la DSP. Les charges de gestion sont composées à plus de 90 % par des prestations
de services (compte 611).
La CAF brute diminue un peu moins rapidement (- 1,8 % en variation annuelle) que
l’excédent de fonctionnement dans la mesure où les intérêts d’emprunts sont en diminution. Le
niveau de la CAF brute est suffisant pour couvrir le remboursement en capital des emprunts
(CAF nette négative en 2018 et 2020). La CAF nette générée sur la période est de 444 448
€
.
Les dépenses d’équipement sur la période se sont élevées à 828
241
€
et ont été
financées :
-
par la CAF à hauteur de 54 % ;
-
par une reprise sur le fonds de roulement pour le solde.
L’encours de dette au 31
décembre 2021 est de 1 415 500
€
(il était de 6 629 724
€
au
1
er
janvier 2016). La capacité de désendettement de ce budget est de 1,6 an fin 2021. Les
emprunts sont classés A1 ou B1 et n’appellent pas d’observation particulière. Le niveau de dette
de ce budget ne nécessite pas une consolidation avec le BP.
8.2
La prospective financière
La chambre engage la collectivité à réinterroger sa stratégie financière en tenant compte
des effets éventuels à moyen terme de la crise sanitaire, de la réforme fiscale et de la conjoncture
économique.
En dépit de ces aléas, la collectivité dispose en effet
de marges de manœuvre
importantes qui peuvent être mises au service du développement des compétences du
Département, notamment pour relever les défis liés au vieillissement de la population.
137
TEOM / REOM
: Taxe/redevance d’enlèvement des ordures ménagères
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
79
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière de la Mayenne est très favorable en comparaison avec les
départements de la strate. Le dynamisme des recettes fiscales conjugué à un niveau de dépenses
pour l’allocation RSA très
inférieur à la moyenne de la strate, permet au Département de
dégager des marges de manœuvre substantielles. Les dépenses d’investissement pour la
construction de l’Espace Mayenne ont pu être absorbées avec la hausse des recettes liées aux
droits de mutation à titre onéreux (DMTO) depuis 2016. Sur la période examinée, le recours à
l’emprunt a excédé les besoins et est venu alimenter le fonds de roulement et la trésorerie.
La chambre invite la collectivité à engager un débat sur l’utilisation de ces marges d
e
manœuvre au service de ses compétences, en tenant compte des éventuels effets à moyen terme
de la crise sanitaire, de la réforme fiscale et de la conjoncture économique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
80
ANNEXES
Annexe n° 1. Réponse(s)
.......................................................................................................................
81
Annexe n° 2. Budget vert
......................................................................................................................
82
Annexe n° 3. Les compétences
.............................................................................................................
83
Annexe n° 4.
Les systèmes d’information
............................................................................................
85
Annexe n° 5. La crise sanitaire
.............................................................................................................
88
Annexe n° 6.
La politique d’attractivité et de communication
.............................................................
90
Annexe n° 7. La fiabilité des comptes
..................................................................................................
93
Annexe n° 8. Situation financière
.........................................................................................................
95
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
81
Annexe n° 1.
Réponse(s)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
82
Annexe n° 2.
Budget vert
À l’instar de ce qui se pratique à l’État, l’impact environnemental du budget est apprécié au
regard de six objectifs environnementaux :
1)
La lutte contre
le changement climatique (mesures d’atténuation)
;
2)
L’adaptation au changement climatique et prévention des risques naturels
;
3)
La gestion de la ressource en eau ;
4)
L’
Économie circulaire, déchets et prévention des risques technologiques ;
5)
La lutte contre les
pollutions (air, sols, bruit…)
;
6)
Biodiversité et protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
Mesure par le Département de l’impact de ses crédits budgétaires sur
l’environnement
Type de dépenses
BP 2021
BP 2022
Dépenses favorables
Actions
ayant un impact favorable sur l’environnement ou
incitant à des comportements favorables pour un ou plusieurs
axes
46,4 M€
43 M€
Dépenses défavorables
Actions ayant un impact défavorable direct sur l’environnement
ou incitant à des comportements impactant pour un ou plusieurs
axes
20 M€
18 M€
Neutres
Dépenses considérées comme n’ayant aucun effet significatif
sur l’environnement
299,4 M€
230 M€
Non cotées
Dépenses pour lesquelles il n’y a pas suffisamment d’éléments
ou conventions, de données fiables et explicites pour déterminer
l’impact environnemental.
90 M€
Source
: CRC d’après données fournies par le Département
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
83
Annexe n° 3.
Les compétences
Les contrats de territoires
–
délibération du 29 février 2016
Enveloppe
Montant
Critères d’attribution
Libre
EPCI
3 M€ par an
soit 18 M€
50 % au prorata de la population et 50 % sur l’inverse du potentiel fiscal
Librement affectée par les EPCI et en cohérence avec les orientations stratégiques
du département
financement à 50 % du coût HT du projet.
Libre
Communes
de
moins de 10 000
habitants
1 M€ par an
soit 6 M€
50 % au prorata de la population et 50 % sur l’inverse du potentiel fiscal
Intervention du département au taux maximal de 50 % HT du projet
Fléchée
politique
de
l’habitat
1 M€ par an
soit 6 M€
Revitalisation de l’habitat dans les centres
-bourgs, en cohérence avec les
orientations stratégiques du plan départemental de l’habitat
intervention du Département au taux maximal de 50 % du coût de l’opération
50 % au prorata du taux d’évolution de la po
pulation entre 2008 et 2013 de chaque
EPCI et 50 % en fonction de la part des communes offrant un potentiel de
revitalisation de centre-bourg dans chaque EPCI
Fléchée EHPAD
2M€ par an
soit 12 M€
Intervention du Département au taux de 7,5 % du montant HT des travaux et hors
frais d’honoraires
Fléchée
aménagement
numérique
4 M€ par an
soit 24 M€
Confirmation
des
politiques
territoriales
antérieures
6,8 M€ par
an soit 40,8
M€
5,5M
€
par an pour l’environnement et l’éco développement
: maintien des
dispositifs d’aides alimentation en eau potable, assainissement, rivières, déchets,
énergie. Assistance du Département pour préparer les transferts de compétences
prévus par les lois NOTRE et MAPTAM vers les EPCI
1,3 M€ par an au titre des conventions culturelles intercommunales et schéma de
l’enseignement, des pratiques et de l’éducation artistiques (en cours de signature lors
de cette délibération)
Aménagements routiers départementaux : concertation EPCI / communes /
Département sans fixation d’enveloppe
Source
: CRC d’après délibération du 29/02/2016
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
84
Évaluation des contrats de territoires à fin 2021
Enveloppe
Résultats obtenus
Forces et faiblesses identifiées par
les acteurs
Libre
Communes de moins de
10 000 habitants
96 % de l’enveloppe a été consommée pour 362 opérations
75 % des opérations concernent le développement local
(rénovation ou réaménagement de bâtiments publics,
aménagements de voirie, effacement des réseaux, éclairage
public, requalifications d’espaces publics
; cimetières), 14 %
le sport (construction ou réhabilitation de terrains de sports,
de vestiaires, de salles multi-usages ou complexes sportifs,
city stade ou terrains récréatifs), 6 % la culture (création ou
réhabilitation de pôles ou équipements culturels, de
bibliothèques ou de médiathèques), 3 % l’habitat (rénovation
ou construction de logements communaux ou aménagement
de lotissements),
et 2 % le patrimoine (rénovation des
églises principalement)
Taux moyen de subventionnement : 9,3 % (taux médian : 23
%)
Montant moyen des opérations : 170 743
€
Montant moyen des subventions : 15 859
€
Les communes indiquent que ces
contrats ont été un réel levier pour
l’élaboration des projets (même si 56
% des communes avaient déjà prévu
leur réalisation)
Les communes souhaitent que le
Département soit porteur d’une vision
stratégique pour le territoire et veille
au développement équilibré villes
–
campagnes
Les communes souhaitent un soutien
d’un soutien financier et technique
(notamment via Mayenne Ingénierie)
encore plus poussé
Libre
EPCI
La totalité de l’enveloppe a été engagée.
5 EPCI a majoritairement mobilisé leur dotation sur les
projets intercommunaux (dont 1 en totalité), 2 EPCI ont
majoritairement mobilisé leur dotation sur les projets
communaux et 2 EPCI ont consacré leur dotation sur les
projets routiers de contournement RD.
74 % des opérations concernent le développement local
(équipements publics, aménagements routiers et de mobilité
douce), 14 % le sport et 12 % la culture.
Taux moyen de subventionnement (hors travaux routiers) :
17,1 % (taux médian : 24,6 %)
Montant moyen des opérations : 877 000
€
Montant moyen des subventions : 150 160
€
Les EPCI indiquent que ces contrats
ont été un accélérateur et facilitateur
des
projets
à
dimension
intercommunale.
Recherche d’une cohérence entre les
aides départementales et les projets de
territoires, CRTE…
Fléchée politique de
l’habitat
74 % de l’enveloppe a été engagée en lien avec le plan
départemental de l’habitat et la répartition a été confiée aux
EPCI. 50 % des opérations portent sur les réhabilitations ou
rénovation de logements, 25 % portent sur les opérations de
rénovation urbaine et d’aménagement de centre bourgs.
81 opérations programmées
Taux moyen de subventionnement : 25 %
Montant moyen des opérations : 402 051
€
Besoin accru sur cette thématique
Source
: CRC d’après rapport d’évaluation du Département
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
85
Annexe n° 4.
Les systèmes d’information
Organisation de la direction de la transformation et de l’innovation en 2021
Nom
Objectif
Services
Infrastructure
et
exploitation
Mettre à disposition une infrastructure performante et
sécurisée
Accompagnement
des
transformations
Assurer la mise en œuvre des projets de transformation
Support
aux
usages
numériques
Soutenir les professionnels dans l’utilisation des outils
numériques
Missions
transverses
Gouvernance des données
Définir et mettre en œuvre la
stratégie globale des données
du département
Sécurité et architecture du
SI
Mettre en place et poursuivre le système de management des
risques numériques
Démarche
qualité
et
innovation
Mettre en œuvre le système de management de la qualité au
sein de la direction et plus généralement de la collectivité
Accompagnement
aux
usages numériques
Promouvoir l’appropriation des usages numériques pour
l’ensemble des agents de la collectivité.
Pôle administratif, financier
et logistique
Gestion administrative de la direction
Direction
Pilotage.
Source
: CRC, d’après données fournies par la collectivité
Évolution du nombre de postes suite aux réorganisations des services numériques
Source
: CRC, d’après les organigrammes fournis par le
Département
31
27
25
41
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2016 - DSI
2018 - DSN
2020 - DSN
2021 - DTI
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
86
Évolution du budget SI en
€
de 2016 à 2021
Source : CRC, à partir des documents du Département
Répartition des projets validés par niveau de priorité
Source
: CRC, à partir de l’inventaire actualisé des projets informatiques
1 432 413
1 581 452
1 779 236
2 064 819
2 019 076
2 636 183
1 826 566
1 956 758
1 594 594
2 073 771
2 016 883
2 516 323
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Investissement
Fonctionnement
1
21
27
4
1
2
3
4
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
87
Répartition des projets « à prioriser » par niveau de priorité
Source
: CRC, à partir de l’inventaire actualisé des projets informatiques
Part du MCO dans les budgets informatiques
Source
: CRC, d’après les rapports des comptes administratifs relatifs au nu
mérique
3
15
19
5
1
2
3
4
74%
64%
78%
63%
85%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2016
2017
2018
2019
2020
Maintien en condition opérationnelle
Projets Nouveaux
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
88
Annexe n° 5.
La crise sanitaire
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
89
Plan d’urgence
N° de
l'action
Intitulé des actions
Plan approuvé
le 5 mai 2020
en
€
Crédits
votés en
€
Dépenses
2020 en
€
Dépense
2021 en
€
Total
réalisé
en
€
%
réalisé
1
Soutenir le secteur médico-social et le maintien à domicile
3 660 000
3 971 631
2 155 170
0
2 155 170
54,26%
Approvisionnement en masques, équipements de protection individuelle (EPI) et en
matériels nécessaires aux tests
660 000
971 631
583 842
-
Dotation d’un fonds de soutien au secteur médicosocial, dont les modalités seront arrêtées
par délibération de la Commission permanente (dont 1 350 000
€
maximum affecté au
financement de la prime versée dans le secteur médico-social)
3 000 000
3 000 000
1 571 329
2
Réaffirmer la solidarité du Département envers les publics fragilisés
310 000
385 000
383 500
383 500
100%
3
Préserver le tissu économique local
4 500 000
3 797 800
1 291 756
1 870 127
3 161 883
83,26%
Participation au fonds territorial Résilience, à hauteur de 2
€
par habitant
615 000
615 000
210 000
404 890
614 890
100%
Abondement des dispositifs mis en place par les Établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI), à parité de l’aide intercommunale et dans la limite de 8
€
par
habitant
2 460 000
2 460 000
588 465
1 465 237
2 053 702
83,5%
Création d’un fonds de
réserve sectoriel dont les modalités de mobilisation seront
déterminées par délibération de la Commission permanente lorsque les évolutions de la
situation sociale et économique permettront de mesurer tous les impacts de cette crise liée
au covid-19 pour le tissu des entreprises mayennaises
1 325 000
-
-
-
-
-
Soutien au secteur touristique
100 000
-
-
-
-
-
4
Garantir le maintien du tissu associatif mayennais
100 000
-
-
-
-
-
5
Agir pour la santé des mayennais - achat de masques en tissu
1 100 000
123 369
1 123 369
1 123 369
100%
6
Saluer l'engagement des assistants familiaux et des autres agents
330 000
330 000
245 939
245 939
74,5%
Divers
Affection du reliquat sur les dotations pour dépenses imprévues
392 200
-
Total
10 000 000
10 000 000
5 199 735
1 870 127
7 069 862
70,7%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
90
Annexe n° 6.
La politique d’attractivité et de communication
Dépenses consacrées à la communication et à l’attractivité
En
€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Programme
attractivité
Fonct.
16 933
1 044 744
1 280 870
1 172 884
3 515 431
Invest.
Programme
communication
Fonct.
961 062
1 022 473
1 140 792
1 122 186
1 126 655
777 538
6 150 706
Invest.
12 000
19 123
3 600
34 723
Dépenses M Paris
imputées sur le
budget des
moyens généraux
424 871
281 723
706 593
TOTAL
973 062
1 041 596
1 161 325
2 166 930
2 832 396
2 232 145
10 407 453
Source
: CRC d’après les rapports des comptes
administratifs et les fichiers des mandats 2020 et 2021
DÉPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
91
Coût
de l’occupation des locaux à Paris
521,54 m²
HT
TTC
2019
2020
2021
Total
Loyer*
280 € HT/HC/m2/an
146 031,20
175 237,44
175 237,44
208 777,26
89 406,12
473 420,82
Charges
120 € HT/m²/an
62 584,80
75 101,76
75 101,76
87 618,72
37 550,52
200 271,00
Impôts et charges
diverses (provisions)
non précisé dans le bail mais
dans le contrat de prestation
34 641,00
41 569,20
41 569,20
48 496,96
15 973,79
106 039,94
Total
243 257,00
291 908,40
291 908,40
344 892,94
142 930,43
779 731,76
Total /m²
466,42
559,70
-
Dépôt de garantie
60 814,25
72 977,10
-
-
*loyer révisable
annuellement
Contrat
7 220,00
8 664,00
avenant n°1 (à compter du
1/08/2020)
14 857,00
17 828,40
Contrat n°2
10 641,00
12 769,20
Affichage de la marque
Mayenne
12 000,00
32 400,00
26 400,00
70 800,00
Services (plateaux repas,
cocktails, etc)
5 780,94
2 944,69
1 688,16
10 413,79
399 682,31
505 701,23
265 462,19
1 170 845,72
assurances
102,17
102,17
51,09
255,43
équipements et aménagements
40 121,64
40 121,64
439 906,12
505 803,40
265 513,27
1 211 222,79
Locaux Montparnasse
Eléments contractualisés
Versements
89 992,97
125 463,60
94 443,60
309 900,17
Contrat de
prestation
entreprise F
redevance mensuelle
Bail de sous-location
entreprise F
Dépenses annexes -
fournisseurs divers
TOTAL DES DEPENSES EXPOSEES PAR LE DEPARTEMENT
TOTAL PAYE A L'ENTREPRISE F
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
92
303,33 m²
HT
TTC
2021
Total
2022
2023
2024
Total 2021-2024
Loyer
480 € HT/HC/m²/an
145 598,40
174 718,08
14 558,52
14 558,52
174 718,08
174 718,08
87 359,04
451 353,72
Charges
123 € HT/m²/an
37 309,59
44 771,51
33 580,94
33 580,94
44 771,51
44 771,51
22 385,75
145 509,71
Taxes (provisions)
60,18€ HT/m²/an
18 254,40
21 905,28
-
21 905,28
21 905,28
10 952,64
54 763,20
Total
201 162,39
241 394,87
48 139,46
48 139,46
241 394,87
241 394,87
120 697,43
651 626,63
Total / m²
663,18
795,82
Franchise de loyer 2021
36 399,60
43 679,52
Dépôt de garantie
36 399,60 € HT
36 399,60
43 679,52
-
Moyenne 12 mois en tenant compte de la franchise de loyer
189 029,19
226 835,03
Total / m²
623,18
747,82
Contrat de
Prestation
(autre entreprise)
Forfait annuel
82 583,68
99 100,42
52 345,76
52 345,76
99 100,42
99 100,42
49 550,21
300 096,80
assurances
29,71
29,71
59,42
59,42
29,71
178,26
équipements et aménagements
65 446,75
65 446,75
165 961,68
165 961,68
340 554,70
340 554,70
170 277,35
951 901,69
TOTAL DES DEPENSES EXPOSEES PAR LE DEPARTEMENT
Prévisions
Versements
Eléments contractualisés
Dépenses annexes -
fournisseurs divers
Locaux Heron Bulding
Bail de sous-location
entreprise F
DEPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
93
Annexe n° 7.
La fiabilité des comptes
La cohérence entre l’inventaire, l’état de l’actif et la balance
Budget principal :
2020
Valeur d'acquisition
Amortissement
Balance
1 290 366 994
793 993 243
Inventaire
1 292 754 442
807 317 126
État de l'actif
1 290 366 994
793 993 243
Écart Balance
–
État
de l’actif
-
-
Écart Balance - inventaire
2 387 448
13 323 882
Pourcentage
0,2%
1,7%
Budget laboratoire :
2020
Valeur d'acquisition
Amortissement
Balance
7 820 392
5 393 482
Inventaire
10 046 706
7 614 801
État de l'actif
7 820 392
5 393 482
Écart Balance
–
État
de l’actif
-
-
Écart Balance - inventaire
2 226 314
2 221 319
Pourcentage
28 %
29 %
Budget déchets :
2020
Valeur d'acquisition
Amortissement
Balance
29 666 974
18 062 553
Inventaire
29 715 558
18 111 136
État de l'actif
29 666 974
18 062 553
Écart Balance
–
État
de l’actif
-
-
Écart Balance - inventaire
48 584
48 583
Pourcentage
0%
0%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
94
Provisions au 31 décembre
2016
2017
2018
2019
2020
2021
1517-
provision
pour
garanties
d’emprunts
1 545 710
1 480 369
1 480 369
628 460
597 647
561 865
1518
–
autres
provisions
pour
risques
14 100 000
12 940 000
11 974 947
10 619 215
9 422 859
14 685 968
1541
–
provision pour CET
1 800 000
491
–
provision pour dépréciation
des comptes de redevables
160 515
233 787
193 477
193 237
229 610
215 901
Total général
15 806 225
14 654 156
13 648 793
11 440 912
10 250 116
17 263 733
Source
: CRC d’après balances CD53
Évolutions des autres provisions pour risques
Solde au 31/12 en
2016
2017
2018
2019
2020
Risque
lié
à
la
loi
sur
l’adaptation de la société au
vieillissement
2 600 000
2 600 000
2 600 000
2 600 000
2 600 000
Risque de dégradation de la
situation du département et de
forte augmentation du budget
social (ASE)
4 000 000
4 000 000
4 000 000
4 000 000
0
Risque de dégradation de la
situation du département et de
forte augmentation du budget
social (RSA)
5 000 000
5 000 000
3 000 000
3 000 000
2 822 858
Dû à la CAF et à la MSA au titre
du RSA (réquisitions)
2 500 000
1 340 000
2 374 947
1 019 215
4 000 000
Total
14 100 000
12 940 000
11 974 473
10 619 215
9 422 858
Source
: CRC d’après annexe du CA
DEPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
95
Annexe n° 8.
Situation financière
Évolution des objectifs financiers comparés à la moyenne nationale des départements
2018
2019
2020
Mayenne
France
entière
Mayenne
France
entière
Mayenne
France
entière
Évolution annuelle des dépenses de
fonctionnement (par rapport à N-1)
-3,93 %
-0,8%
+2,41 %
+1,3%
+3,72 %
+1,8%
Taux d’épargne brute
13 %
12%
14,7 %
14%
14,5 %
12,1%
Capacité de désendettement
1,8 an
4,1 ans
1,5 an
3,4 ans
1,8 an
4,1 ans
Source
: CRC d’après les comptes de la Mayenne, DGCL, Bulletin d’information statistique n°155, les finances
des départements entre 2015 et 2021 (hors Martinique, Guyane, Corse), Budgets principaux
L’objectif d’évolution annuelle des dépenses de fonctionnement a été respecté sur la période
prise dans son ensemble dans la mesure où après une forte diminution en 2018 due aux transferts
de compétences, les charges à caractère général et les charges de personnel sont reparties à la
hausse tout en restant dans une tendance lissée d’augmentation annuelle de +1%
Comparaison ressources fiscales avec la moyenne de la strate
Département de la Mayenne
Moyenne de la strate
Impôts locaux (taxe foncière
–
CVAE et IFER)
281
€
/hab en 2016 et 295 en 2020
29,01 % en % des produits CAF en
2016 et 29,65 % en 2020
319
€
/hab en 2016 et 348 en 2020
28,6 % en % des produits CAF en
2016 et 30,46 % en 2020
Taxe
départementale
de
publicité
foncière
et
droits
d’enregistrement
98
€
/hab en 2016 et 144 en 2020
10,17 % en % des produits CAF en
2016 et 14,51 % en 2020
113
€
/hab en 2016 et 170 en 2020
10,11 % en % des produits CAF en
2016 et 14,90 % en 2020
Source : collectivités locales.gouv.fr - comptes individuels des collectivités
Comparaison DGF perçue par le Département 53 à la moyenne de la strate
Département de la Mayenne
Moyenne de la strate
DGF
155
€
/hab en 2016 et 142 en 2020
16,04 % en % des produits CAF en
2016 et 14,28 % en 2020
178
€
/hab en 2016 et 162 en 2020
15,97 % en % des produits CAF en
2016 et 14,24 % en 2020
Source : collectivités locales.gouv.fr - comptes individuels des collectivités
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
96
Évolution des produits de gestion du budget principal
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Ressources
fiscales propres
166 447 943
156 304 377
159 499 903
169 043 328
171 148 057
187 892 797
2,5 %
Dont contribution
directes
nettes
(CVAE,
taxe
foncière et IFER)
85 528 534
70 494 288
72 310 988
74 810 217
76 947 993
20 415 830
Dont DMTO (hors
péréquation)
26 788 696
30 132 152
31 085 157
31 989 580
36 031 267
45 279 250
Dont taxe sur les
véhicules
37 879 897
39 266 368
40 362 687
41 454 132
43 090 625
-
Dont fraction de
TVA
57 666 683
+
Fiscalité
reversée
15 675 195
16 552 277
16 983 841
17 667 032
23 255 827
22 144 206
7,2%
Dont
fonds
de
péréquation
DMTO
3 885 275
3 652 288
3 622 614
4 157 990
9 772 135
8 590 721
+
Ressources
institutionnelles
(dotations
et
participations)
89 592 745
85 014 326
85 768 412
84 937 326
86 531 754
85 133 130
-1 %
Dont DGF
47 741 816
43 242 644
43 294 282
43 446 316
43 621 482
43 585 366
+
Ressources
d'exploitation
25 493 781
33 893 707
23 956 520
25 596 981
24 304 889
24 368 154
-0,9%
+
Production
immobilisée,
travaux en régie
0
36 217
0
0
0
1 036 466
=Produits
de
gestion
297 209 664
291 800 904
286 208 676
297 244 667
305 240 527
320 574 753
1,5%
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion –
2021 provisoire
Évolution des charges de gestion du budget principal
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
36 913 109
30 662 422
18 663 780
19 618 075
21 530 279
20 771 020
-10,9%
+ Charges de personnel
63 222 123
64 097 652
63 779 284
65 579 055
66 991 297
68 719 181
1,7%
+
Aides
directes
à
la
personne
56 747 858
58 536 724
57 929 884
58 715 894
60 507 034
69 157 740
4 %
+ Aides indirectes à la
personne
69 333 089
69 986 310
72 057 968
73 541 856
75 373 626
77 332 670
2,2%
+
Subventions
de
fonctionnement
5 609 196
4 700 740
6 080 842
4 748 045
6 170 857
6 852 104
4,1 %
+ Autres charges de gestion
28 020 148
28 227 941
28 378 336
29 540 100
28 284 058
29 514 897
1 %
=Charges de gestion
259 845 523
256 211 790
246 890 094
251 743 025
258 857 151
272 437 612
0,9%
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion –
2021 provisoire
DEPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
97
Coût des prestations RSA et APA
En
€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
DEPENSES
APA
(Chapitre 016)
25 847 244
25 971 904
26 088 221
25 948 334
27 448 158
27 626 033
DEPENSES
RSA
TOTALES
21 076 741
22 733 162
22 055 391
22 390 401
22 241 111
30 435 716
Source : Département de la Mayenne
Détail des recettes perçues au titre des droits de mutation à titre onéreux
En
€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Recette
DMTO
(avec
taxe
additionnelle au taux de 1,60 %)
25 207 781
28 550 283
29 250 586
31 001 580
34 544 493
45 279 250
+ Reversement DMTO (SC fds
péréquation)
5 578 486
5 467 641
5 651 001
11 384 860
11 955 574
11 054 055
dont Fonds de péréquation des
droits de mutation
5 055 956
5 015 393
5 203 796
5 619 210
0
dont Reversement de solidarité
DMTO - Loi de finances initiale
2014
522 530
452 248
447 205
610 467
0
dont
Fonds
de
soutien
interdépartemental
5 155 183
0
dont Attribution au titre du
fonds de péréquation DMTO
perçus par les Départements
11 955 574
11 054 055
- fds national de péréquation
DMTO
–
versement (sd 739)
-1 693 211
-1 815 353
-2 028 387
-2 673 746
-2 183 439
-2 463 334
dont
Reversements
fonds
DMTO
-1 693 211
-1 815 353
-2 028 387
-2 071 687
dont
Prélèvement
Fonds
national DMTO
-2 183 439
-2 463 334
dont FSID Reversement
-602 059
Solde net pour le département
29 093 056
32 202 571
32 873 200
39 712 694
44 316 628
53 869 971
Cumul
des
augmentations
depuis 2016
57 509 784
Source : Département
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
98
Évolution
du nombre d’ETPT
ETPT
2016
2017
2018
2019
2020
Emplois fonctionnels
3
3
3
3
3
Filière administrative
308.97
312.87
309.97
319.8
320.8
Filière technique
551,42
544.26
541.20
544.8
543.5
Filière sociale
192.20
191.50
195.30
201.40
210.3
Filière médico-sociale
57.60
55.20
60.9
61.60
59.6
Filière médico technique
10.7
8.7
5.8
5.7
5.7
Filière sportive
1.9
1.9
1.9
1.9
1.9
Filière culturelle
41.90
44.10
43.5
42.5
49.3
Filière animation
1
1
1
1
1
Emplois non cités
4.90
3.9
3
2
2
Total
1 173,59
1 166.43
1 162.57
1 180.70
1 194.10
Source : état du personnel du CA
Ratios d’épargne
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Excédent
brut
de
fonctionnement
37 364 142
35 589 114
39 318 582
45 501 642
46 383 376
48 227 140
5,2%
en % des produits de
gestion
12,6%
12,2%
13,7%
15,3%
15,2%
15 %
CAF brute
36 023 100
33 807 081
38 341 124
44 454 328
45 398 770
47 390 014
5,6 %
en % des produits de
gestion
12,1%
11,6%
13,4%
15,0%
14,9%
14,8 %
CAF nette ou disponible
18 611 915
25 175 533
29 409 563
28 889 434
37 432 090
38 070 953
Source
: CRC d’après les comptes de
gestion - 2021 données provisoires
Les dépenses d’investissement
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Cumul
2016/2021
Dépenses
totales
d’investissement
42 325 115
57 918 260
60 139 810
67 808 123
79 656 432
86 024 381
393 872 121
Dont
Dépenses
d'équipement (y compris
travaux en régie)
26 480 781
31 864 176
43 641 887
50 768 683
60 977 134
71 836 345
285 569 006
Dont
Subventions
d'équipement
15 687 144
26 522 019
15 557 053
16 810 877
18 480 200
13 181 373
106 338 666
Dont
Participations
et
investissements financiers
nets
162 570
-469 716
-206 314
120 039
736 713
266 833
610 125
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
DEPARTEMENT DE LA MAYENNE - ORGANIQUE
99
Le financement de l’investissement du budget principal
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Cumul
2016/2021
CAF nette ou disponible
(C)
18 611 915
25 175 533
29 409 563
28 889 434
37 432 090
38 070 953
177 589 488
+ Fonds de compensation
de la TVA (FCTVA)
5 291 413
4 241 845
5 763 815
7 146 635
8 177 441
9 448 503
40 069 652
+
Subventions
d'investissement reçues
3 141 152
7 164 891
12 970 590
14 800 492
15 793 982
7 891 879
61 762 985
+
Fonds
affectés
à
l'équipement (amendes de
police en particulier)
6 153 371
6 937 511
6 704 000
5 099 850
4 152 314
4 496 194
33 543 241
+ Produits de cession
524 010
134 249
804 895
147 630
76 805
1 436 768
3 124 357
+ Autres recettes
0
0
560
0
0
560
=Recettes
d'inv.
hors
emprunt (D)
15 109 946
18 478 495
26 243 861
27 194 607
28 200 542
23 273 344
138 500 795
= Financement propre
disponible (C+D)
33 721 861
43 654 028
55 653 424
56 084 041
65 632 632
61 344 297
316 090 283
Dépenses
totales
d’investissement
42 325 115
57 918 260
60 139 810
67 808 123
79 656 432
86 024 381
393 872 121
= Besoin (-) ou capacité
(+) de financement
-8 634 564
-14 284 057
-4 553 419
-11 411 782
-14 034 244
-24 680
084
-77 608 577
Nouveaux
emprunts
de
l'année
(y
compris
pénalités
de
réaménagement)
12 000 000
15 245 839
16 000 285
10 000 000
24 000 000
20 000 000
97 246 124
Mobilisation
(-)
ou
reconstitution (+) du fonds
de roulement
3 365 436
961 782
11 446 866
-1 411 782
9 965 756
19 637 546
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
-2021 provisoire
Retraitement du résultat comptable
2016
2017
2018
2019
2020
Résultat comptable avant retraitement
13 194 639
29 523 506
33 872 472
41 715 129
40 656 539
Neutralisation des amortissements de la
voirie
- 13 548 498
- 14 289 866
- 15 212 962
- 18 236 989
- 18 281 653
Amortissement prématuré de l’Espace
Mayenne
166
37 529
114 669
255 519
760 752
Reprises sur provisions
5 851 594
Résultat comptable retraité
-353 693
15 271 169
18 774 179
23 733 659
28 226 481
Pour mémoire : Besoin de financement
de
la
section
d’investissement
y
compris RAR
18 439 991
29 572 557
22 034 496
47 355 820
40 689 762
Pour mémoire : résultat cumulé N à
affecter
–
sans les retraitements
22 715 788
33 799 304
38 099 219
57 779 852
51 080 571
Source : CRC
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
100
Retraitement du bilan
Régularisation à opérer
Montant à régulariser
Impact sur le bilan ou le résultat
Neutralisation de l’amortissement de la
voirie
213 824 869
Impact sur les comptes 1068 et 198
Amortissement prématuré de l’espace
Mayenne
1 168 635
Impact sur les comptes 1068 et 28
Régularisation sur les provisions
5 851 595
Impact sur les comptes 15
Augmentation du résultat
Régularisation des provisions pour
indus
494 468
Impact sur le compte 49
Diminution du résultat
Source : CRC
Les retraitements à opérer présentés dans le tableau supra ont été effectués sur le bilan
2020 en mode rectifications d’erreurs pour les amortissements (impact sur le compte 1068) et
en écritures comptable sur l’exercice 2020 pour les provisions (impact sur le résultat).
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