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PRÉSENTATION À LA PRESSE DU RAPPORT PUBLIC
THÉMATIQUE PORTANT SUR LA VACCINATION CONTRE LA
COVID-19
Mercredi 14 décembre
Allocution de Pierre Moscovici,
Premier président de la Cour des comptes
Mesdames et messieurs,
Bonjour et merci de votre présence.
Je suis heureux de vous accueillir pour vous
présenter notre rapport public thématique dédié à la campagne de vaccination contre la
Covid-19, un rapport inédit à maints égards. J’ai à mes côtés Véronique Hamayon, la
présidente de la sixième chambre et Carine Camby, rapporteure générale. Je salue
également la présence dans la salle des rapporteurs Thierry Grignon, conseiller référendaire
en service extraordinaire et Isabelle Gandin, vérificatrice, ainsi que celle du contre-
rapporteur, Jean-Pierre Viola, conseiller maître. Je souhaite les remercier chaleureusement
pour leur implication et pour leur travail approfondi, que je crois profondément d’actualité.
Cette publication survient en effet dans un contexte très particulier.
Contrairement à ce
que nous avons pu espérer, l’épidémie n’est pas encore derrière nous, et la vaccination
apparait toujours comme un sujet de la plus haute actualité. C’est ainsi. Nous avons tous été
pris de court par cette pandémie, mais nous apprenons aujourd’hui à vivre avec le virus,
grâce à la mobilisation immense des personnels soignants, des scientifiques qui ont permis
à la mise au point record de ce vaccin, ainsi que des services publics qui pilotent la
campagne de vaccination.
Nous le savons, pour ceux qui réfléchissent à cette pandémie à raison, la vaccination
est la clé pour vivre avec la maladie, et la Première Ministre a rappelé la semaine
dernière qu’une quatrième dose est disponible pour protéger les populations les plus
fragiles, en particulier à l’approche des fêtes de fin d’année.
À ce jour, alors que les
français de 80 ans et plus y sont éligibles depuis mars 2022, seul 43 % d’entre eux ont reçu
cette nouvelle dose de vaccin. De plus, la proportion de personnes de cette classe d’âge qui
sont les mieux protégées, car leur vaccination est suffisamment récente, ne représente que
20 %. Je me permets donc de relayer ce message d’utilité publique : tous les Français en
contact avec des personnes à risque, notamment des personnes âgées ou atteintes de
comorbidités, peuvent recevoir une dose de rappel vaccinal. Il en va de même pour le port
du masque. Les gestes barrière sont à nouveau vitaux pour nous protéger ainsi que nos
proches, notamment dans les transports en commun.
Le rapport que je vais maintenant vous présenter est en tout point exceptionnel et
inédit, pour la Cour comme pour les décideurs ou les citoyens qui prendront
connaissance de ses conclusions.
Par son objet, tout d’abord : une campagne nationale
de vaccination en réponse à une pandémie. Rappelons-le : face à un virus inconnu et surtout
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évolutif, il a fallu vacciner la quasi-totalité de la population en un temps record, c’est-à-dire
trouver un vaccin, l’autoriser, le fabriquer, le distribuer au plus près de chaque citoyen puis
l’injecter, et ceci pour les deux doses constituant le schéma vaccinal initial, puis pour les
doses de rappel. C’est simple, il n’y a pas de précédent.
Ce rapport est ensuite inédit par les méthodes quantitatives que nous avons
déployées pour mener notre investigation
: nous avons pu nous appuyer sur des
données transparentes et nombreuses, disponibles en temps réel, pour rendre compte de
cette campagne. Il est inédit aussi parce que nous sommes intervenus en temps réel : notre
travail a démarré en même temps que la vaccination elle-même et s’est poursuivi tout au
long de la campagne vaccinale.
Enfin, je crois que ce travail est d’une importance stratégique.
Il est stratégique car nous
devons absolument tirer un bilan de cette campagne de vaccination, identifier ce qui a
fonctionné ou bien ce qui a dysfonctionné, à quel moment de la campagne, et
pourquoi et en tirer des leçons pour l’avenir
Cette épidémie a été un vrai choc pour l’ensemble de la société,
pour les services
publics et en particulier les services hospitaliers, mais aussi pour les institutions qui ont dû
arbitrer entre santé publique et libertés individuelles, et il est bon désormais de pouvoir
rendre des comptes en toute objectivité et impartialité sur les politiques qui nous permettent
aujourd’hui de cohabiter avec le virus. C’était également l’objectif du colloque que nous
avons organisé ici il y a deux semaines en partenariat avec le CNRS et l’Inserm, sur le
thème de l’appui de la recherche à l’action publique en temps de crise sanitaire.
Ce bilan est aussi stratégique en ce qu’il nous permettra je l’espère, de mieux nous
préparer pour faire face aux prochaines vagues épidémiques.
Cela peut être à court
terme ou bien à plus long terme, pour d’autres types de virus. Nous ne sommes ni devins ni
épidémiologistes : le rôle de la Cour est toutefois bien de formuler des recommandations afin
de tirer les enseignements de la gestion de la pandémie et consolider notre résilience face
aux chocs. Cette crise nous a montré que le maître mot de la réponse collective était
l’anticipation, et je crois que la Cour apporte par ses travaux sa pierre à l’édifice d’une
méthode d’anticipation nationale qui doit maintenant être mise en
œ
uvre.
Sur un volet plus optimiste, notre rapport identifie un certain nombre d’innovations
,
scientifiques, numériques, mais aussi politiques et sociales, qui ont montré de très bons
résultats et qu’il sera utile de prolonger, pour d’autres campagnes sanitaires, mais aussi pour
d’autres champs de politiques publiques.
Enfin, ce travail est stratégique car, comme vous le savez, la pandémie de Covid-19, et
les vaccins plus particulièrement, ont vu proliférer la désinformation et les
polémiques fallacieuses à un degré lui aussi inédit.
Jamais sans doute le débat public n’a été autant en proie à de telles fausses informations et
à une telle remise en cause de la parole scientifique. À travers ce rapport, la Cour espère
ainsi jouer son rôle de tiers de confiance de l’action publique, en rendant une étude
impartiale et documentée de cette campagne qui fait si souvent l’objet de défiance ou
d’instrumentalisations partisanes.
Cette information transparente est d’autant plus importante que la confiance, dans l’action
publique et dans la science, est le déterminant principal de la vaccination et que cette
campagne n’est vraisemblablement pas achevée.
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À travers ce rapport, la Cour dresse aussi un bilan financier je crois très attendu de
cette campagne de vaccination.
Si nous avons déjà eu l’occasion de nous exprimer sur les
politiques de soutien à l’économie, sur le « quoiqu’il en coûte », et les autres réponses à
cette crise sanitaire, il nous fallait faire le point sur le coût de cette stratégie pour les finances
publiques.
J’en viens maintenant aux trois messages clés de ce rapport, qui sont la raison de
votre présence ici.
Le premier, c’est que cette campagne a été menée dans un contexte de contraintes
exceptionnelles qui ont entouré ces opérations logistiques d’incertitudes majeures, sur
l’avenir de la pandémie elle-même ainsi que sur l’étendue des pouvoirs des vaccins pour la
combattre.
Le second, c’est que les pouvoirs publics ont su adapter en continu la stratégie vaccinale, et
déployer une organisation efficace. Le troisième, c’est que cette campagne a globalement
atteint ses objectifs, avec cependant des disparités de résultats, qu’il nous faut interroger.
*
Rentrons sans plus attendre dans le vif du sujet. Comme je le disais, bien que cette
campagne ait été entourée de contraintes et d’incertitudes multiples, la stratégie et
l’organisation vaccinales se sont adaptées, et il s’agit là d’un succès majeur que notre
analyse n’hésite pas à saluer.
La campagne vaccinale contre la Covid-19 a commencé quelques mois après que la
pandémie fut devenue mondiale.
Si elle a initialement connu des difficultés de logistique et
d’organisation, elle est ensuite rapidement montée en puissance en s’adaptant continument
aux vagues épidémiques successives.
À son démarrage en décembre 2020, elle a d’abord été ciblée sur les groupes de
population exposés, notamment les résidents en Ehpad, puis très vite élargie aux
personnes âgées avant d’être progressivement ouverte jusqu’à l’été 2021 à l’ensemble
des adolescents et adultes (de 12 ans et plus).
Les incertitudes étaient majeures quant à la disponibilité des doses et aux contraintes
d’acheminement et de conservation du vaccin, ce qui explique la montée en charge par
étapes de la campagne. Très concrètement, des freins techniques comme la chaîne du froid
pour les vaccins à ARN messager ont empêché d’utiliser les canaux classiques de la
vaccination en ville et ont donc conduit à la solution des centres de vaccination. Enfin, le
vaccin demeure une prouesse scientifique, réalisée en un temps record pour protéger des
formes graves ; sa production et sa distribution sont des succès logistiques tout aussi
historiques. On n’ose imaginer ce qu’il en aurait été sans vaccin efficace, ni réseau de
distribution opérant.
La Cour reconnaît par conséquent les résultats très positifs de cette campagne
vaccinale, qui a atteint son objectif principal, avec toutefois des disparités à éclaircir
et des résultats à renforcer qui font l’objet de nos recommandations.
Premier chiffre : début septembre 2022, près de 80% de la population française avait
reçu le schéma vaccinal initial à deux doses
. Ce niveau dépasse celui de plusieurs
grands pays comme l’Allemagne, tout en étant moins favorable que celui des pays d’Europe
du Sud comme au Portugal ou en Espagne. Pourquoi cet écart ? Parce que la vaccination de
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enfants de moins de 12 ans, qui est resté en France optionnelle, n’a pas rencontré en
France le même succès que dans ces pays. Mais, en rapportant le nombre de personnes
ayant reçu le schéma vaccinal initial à deux doses à la seule population éligible à la
vaccination, c’est-à-dire en prenant pour référence les adultes et adolescents âgés de 12
ans et plus, c’est en réalité
90,6 % de la population qui a reçu deux doses de vaccin.
De
même, début septembre 2022, au moins 90 % des personnes éligibles au 1er rappel l’ont
effectué.
Comment expliquer ce succès ? Après les innovations scientifiques et logistiques, il
faut maintenant noter les innovations qui ont poussé à la vaccination,
au premier rang
desquelles le
pass sanitaire,
qui aurait permis, durant l’été 2021, une hausse de 13 points du
taux de vaccination selon le Conseil d’Analyse Économique, puis le
pass vaccinal
. En
complément, la politique « d’aller-vers » les publics les plus éloignés, c’est-à-dire
d’identification des publics prioritaires difficiles à atteindre et de rapprochement des points de
vaccination, a également permis d ‘élargir le champ de la vaccination à des publics et des
territoires qui, sinon, auraient été moins bien couverts ; elle gagnerait à être mobilisée dans
de nouveaux contextes de l’action publique.
Plus largement, cette campagne doit aussi beaucoup à la mutualisation des achats de
vaccins par l’Union européenne
, qui a prévenu des surenchères et évictions entre Etats-
membres, et partant, des drames humains. Un autre point fort que nous tenons à saluer,
concerne la transparence et la disponibilité des données publiques de santé. Il y a eu là
aussi une innovation importante, qui a permis un suivi en temps réel de la pandémie par tous
les citoyens, via notamment des applications d’initiative privée, comme
Covid Tracker
, qui se
sont développées grâce à la mise à disposition gratuite des données épidémiologiques.
Cette innovation dans la mise à disposition et le traitement des données peut être utile pour
l’analyse d’autres politiques publiques à venir.
Pour autant, il faut aussi savoir reconnaître les limites de cette campagne, qui sont
principalement de deux ordres : des disparités marquées et des rappels vaccinaux en
nombre insuffisant.
Parmi les adultes et les adolescents, les taux de vaccination sont hétérogènes en
fonction des territoires et des conditions sociales.
Particulièrement vulnérable, et à ce
titre cible privilégiée de la stratégie vaccinale, la population la plus âgée de 80 ans et plus,
est moins bien vaccinée que les autres majeurs (88 % pour le schéma initial contre 89,5 %).
L’écart se creuse au fur et à mesure que l’âge s’élève. Il semble traduire des phénomènes
d’isolement, une mobilité réduite ou la difficulté à prendre un rendez-vous par internet, qui
justifieraient une intervention accrue des infirmiers libéraux au domicile des patients. De
même, le suivi des personnes dont les pathologies augmentent les risques de formes
sévères de la Covid-19 a connu paradoxalement des lacunes alors que ces patients sont
normalement suivis.
Concernant les disparités territoriales, il faut rappeler que la vaccination est
particulièrement faible dans certains départements et régions d’Outre-mer
, avec
respectivement 39,6 %, 45,2 % et 46,3 % pour la Guyane, la Guadeloupe et la Martinique.
Les disparités géographiques recoupent souvent des problématiques plus générales de
défiance vis-à-vis de l’action publique, des tendances qui renforcent la raison d’être de nos
travaux, d’autant que cela concerne surtout les classes d’âges les plus jeunes.
Par ailleurs, les derniers élargissements de la vaccination n’ont pas toujours ou pas
encore trouvé leur public.
C’est le cas de la vaccination des enfants, mais c’est surtout
celui des retards dans l’injection de la 4
ème
dose, soit la deuxième dose de rappel. En effet, le
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deuxième rappel a été proposé le 14 mars 2022 aux personnes de 80 ans et plus, puis
ouverte aux 60 ans et plus à compter du 7 avril. Le taux de vaccination en deuxième rappel
des soixante ans et plus est encore de 37,4 % au 1
er
décembre 2022. Dans un contexte de
reprise automnal, ce n’est pas suffisant au regard de l’impulsion de protection que procure la
deuxième dose de rappel contre les formes graves de Covid-19.
Enfin, quel bilan de la campagne vaccinale pouvons-nous tirer pour les finances
publiques ?
A première vue, le coût supporté par l’assurance maladie au titre de la
vaccination en France est résolument élevé en valeur absolue :
7,6 Md
cumulés entre
2020 et 2022 et 0,9 Md
consacrés à la solidarité internationale (environ 85 millions de
doses livrées, via le mécanisme « Covax » et des accords bilatéraux)
. Mais, si ces
chiffres sont élevés, il faut relativiser ce montant. D’une part, il représente environ 15 % de
l’ensemble des dépenses d’assurance maladie directement imputables à la crise sanitaire,
soit environ 48 Md
constatés au titre de 2020 et 2021 ou prévus au titre de 2022.
Mais surtout, la montée en charge de la vaccination a permis aux pouvoirs publics de moins
recourir à des mesures restreignant l’activité économique, très coûteuses pour les finances
publiques, je pense aux pertes de recettes et aides aux entreprises et aux ménages, afin de
prévenir le risque de débordement du système de santé.
L’ensemble de ces éléments a ainsi amené la Cour à formuler une série de
recommandations.
Tout d’abord, compte tenu de leur regroupement dans des lieux de vie collectifs et de
leur vulnérabilité, les résidents en Ehpad doivent être un public prioritaire de toute
campagne de vaccination
. Ces établissements, nombreux et disséminés sur le territoire
doivent faire l’objet de circuits d’approvisionnement dérogatoires pour plus d’efficacité, c’est-
à-dire à la fois prioritaires et sécurisés. De même, les actions de prévention doivent être
renforcés envers les patients qui souffrent de pathologies particulières. C’est vers les plus
vulnérables qu’il faut d’abord se tourner.
En outre, la gouvernance de gestion de crise pourrait être améliorée en prévision de
nouvelles pandémies.
Pour définir la politique vaccinale, le Gouvernement s’est appuyé sur
la Haute autorité de santé, mais aussi, au motif de l’urgence, sur d’autres instances créées
spécifiquement. Il faut clarifier les procédures à même de permettre à la Haute autorité de
santé d’exercer l’ensemble de ses missions de recommandations, de conseil et d’avis
relatives à la vaccination dans des contextes de grande urgence en valorisant l’expérience
acquise pendant la crise sanitaire.
Il nous faut ensuite veiller à maintenir le vivier de vaccinateurs pour renforcer notre
capacité d’anticipation
. Un peu plus de 128 000 professionnels de santé, étudiants en
médecine, médecins retraités ont été mobilisés dans les centres de vaccination. Ils
constituent une réserve qui pourrait être de nouveau mobilisée dans le futur et nous avons
vu par expérience que nous ne pouvions guère nous passer de ces forces vives lorsque
survient l’urgence.
Il nous semble aussi que la démarche d’ « aller-vers », qui a fait ses preuves, et que la
publication des données de vaccination anonymisées et adaptées à un usage simplifié
et intuitif pour l’usager
pourraient être renforcées et améliorées pour diverses pathologies,
au-delà de la gestion de la Covid.
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Voici les recommandations principales que la Cour formule, à l’appui de constats
objectivés, afin de dresser le bilan de cette campagne vaccinale inédite, de prolonger
ses succès, et de construire notre résilience future, par notamment une stratégie
d’anticipation.
***
En guise de conclusion, je veux dire ma conviction que ce rapport inédit témoigne de
l’apport de la Cour au débat public, et de son éclairage impartial et réactif sur les
questions les plus stratégiques.
Ce rapport est à cet égard très attendu et je ne doute pas
qu’il aura, au-delà de son impact médiatique, des conséquences sur les réflexions à
conduire pour mieux préparer la France à lutter contre les grandes épidémies. Car, encore
une fois, l’enseignement français est que la réactivité a été plus forte que l’anticipation.
Travaillons sur la culture de l’anticipation. Sur un sujet propice à la désinformation, cette
enquête est rigoureuse, objective et sait pointer de manière neutre les succès comme les
limites de la campagne vaccinale. En cela, elle sert l’information du citoyen comme des
pouvoirs publics. C’est notre rôle.
Ensuite, et j’en suis particulièrement soucieux comme Premier président, elle présente des
recommandations opérationnelles et précises, qui font sens dans ce contexte de reprise
épidémique, mais aussi face à d’éventuelles prochaines crises que nous savons désormais
devoir mieux anticiper parce que nous savons que cela se reproduira même si nous ne
savons pas quand.
Merci de votre attention. Je suis à votre disposition, ainsi que l’équipe qui a conduit
ce rapport, pour vos questions.