LA FISCALITE LOCALE
DANS LA PERSPECTIVE
DU ZAN
Synthèse
Octobre 2022
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA PERSPECTIVE DU ZAN
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Introduction
Par lettre du 7 juin 2022, le président de la commission des
finances du Sénat a demandé au Conseil des prélèvements
obligatoires, en application de l’article L. 331-3 du code des
juridicions financières, de réaliser une étude relative à la prise en
compte, par notre système fiscal, de l’objectif de zéro artificialisation
nette des sols (ZAN).
Des objectifs de sobriété foncière ont été introduits dans le
droit français pour la première fois par la loi du 13 décembre 2000
dite loi SRU. Depuis lors, ces objectifs ont été précisés et rendus plus
contraignants. L’objectif de ZAN est ainsi apparu pour la première
fois dans le plan biodiversité de 2018 avant d’être consacré par la loi
du 22 août 2021 dit loi « Climat et résilience ». Ce texte fixe des
objectif contraignants selon une démarche pluriannuelle organisée en
deux étapes :
-
de 2021 à 2031, le rythme d’artificialisation des espaces
naturels agricoles et forestiers (ENAF) doit être divisé par
deux par rapport au rythme de consommation réelle de
ces espaces observée sur les dix années précédentes ;
-
d’ici à 2050, la France doit atteindre l’objectif de zéro
artificialisation nette des sols.
La réflexion sur l’atteinte de l’objectif ZAN doit s’inscrire
dans le cadre plus vaste de la transition écologique et solidaire dont
elle n’est pas détachable. Elle doit également s’inscrire dans le cadre
d’une politique d’aménagement du territoire qui devra intégrer les
conséquences de la rupture des continuité écologiques, de l’altération
des paysages et de l’accroissement des émissions de carbone liées à
l’activité humaine.
L’objet du présent rapport est de répondre aux questions
suivantes :
-
la fiscalité locale va-t-elle modifier les recettes de la
fiscalité des collectivités territoriales et de leurs
groupements et si oui, quels ajustements peuvent être
envisagés ?
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA PERSPECTIVE DU ZAN
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-
La fiscalité locale peut-elle envoyer un signal-prix aux
acteurs économiques pour faciliter l’atteinte de l’objectif
ZAN ?
Il est à noter que le CPO a fait le choix de traiter
principalement des effets directs du ZAN sur la fiscalité locale, sans
aborder
les
problématiques
spécifiques
à
certains
secteurs
économiques comme le commerce et l’agriculture. Il a également
concentré son raisonnement sur les impôts et taxes locales qui lui
semblaient le mieux en mesure de présenter un intérêt au regard de
l’objectif ZAN, soit : taxes foncières, cotisation foncière des
entreprises, taxe d’aménagement, droits de mutation à titre onéreux,
taxe d’habitation sur les logements vacants, majoration de la taxe
d’habitation sur les résidences secondaires, taxe sur les friches
commerciales.
Tableau n° 1 :
Evolution des recettes fiscales locales entrant
dans le périmètre de l’étude (source : DGFiP, DGCL, OFGPL)
En millions d’euros
2018
2019
2020
2021
Taxes foncières sur les propriétés
bâties
33 628
34 526
35 264
34 879
Taxes foncières sur les propriétés
non bâties
1 067
1 092
1 106
1 116
Cotisation foncière des entreprises
7 954
8 006
8 265
6 853
Taxe d'aménagement
1 718
1 786
1 692
1 931
Droits de mutation à titre onéreux
14 825
16 286
15 917
19 762
Taxe d’habitation sur les logements
vacants
71
75
84
82
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En millions d’euros
2018
2019
2020
2021
Taxe d’habitation sur les résidences
secondaires
-
-
776
820
Taxe sur les friches commerciales
13
13
13
13
Total taxes locales étudiées
59 276
61 784
63 117
65 456
Total impôts et taxes perçus par les
collectivités territoriales
147 847 152 828 151 266 157 288
Total recettes des collectivités
territoriales
240 730 248 383 243 810 256 150
Ces prélèvements représentaient en 2021 un total de recettes
de 65 Md€, soit un peu moins de la moitié de l’ensemble des recettes
fiscales des collectivités locales.
I – La fiscalité locale n’est pas responsable à
titre principal de l’artificialisation et peut
devenir un outil plus efficace au service de
l’objectif ZAN
Les constats sur l’artificialisation
La France artificialise en moyenne 24.000 hectares par an, en
très grande majorité pour construire des logements nouveaux.
Les comparaisons européennes confirment que tant la part des
surfaces artificialisées rapportée à la superficie totale (5,4 % en
France vs 4,2 % dans la moyenne européenne) que celle des surfaces
artificialisées par habitant en France (456m²/habitant versus 363
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m²/habitant), sont supérieures à la moyenne européenne, en dépit de
disparités relativement fortes d’un Etat membre à l’autre.
L’Etat a cherché à mobiliser les connaissances disponibles en
vue de mieux cerner les déterminants économiques et sociaux de
l’artificialisation des sols, ses impacts sur l’agriculture et
l’environnement et les leviers susceptibles d’en limiter le
développement et les effets négatifs. Des travaux confiés à l’INRA
et à l’IFSTTAR ont ainsi débouché en décembre 2017 sur la
publication d’un premier rapport consacré au «
Sols artificialisés et
processus d’artificialisation des sols : déterminants, impacts et
leviers d’action
». Ce rapport conclut que la densification des villes
pourrait être un levier essentiel pour limiter la périurbanisation
résultant d’un étalement urbain diffus et discontinu, forte source
d’artificialisation des sols. Par ailleurs, la réhabilitation des espaces
vacants, des friches industrielles au sein des espaces déjà urbanisés
serait un levier efficace de réponse à la demande de logements ou
d’espaces productifs et porteur de services pour les quartiers
alentour.
La fiscalité locale, un déterminant marginal
dans les décisions d’artificialisation des sols
Si les constats sur l’artificialisation commencent à être
documentés, la question de l’impact de la fiscalité, et notamment de
la fiscalité locale, sur les comportements d’artificialisation des sols
reste très peu abordée et mal documentée.
Le rapport INRA-IFFSTAR précédemment cité figure parmi
les rare travaux à avoir abordé cette question. Il conclut que la
fiscalité locale ne joue qu’un rôle marginal dans les choix des acteurs
économiques et n’envoie pas particulièrement de signaux, ni en
faveur de l’artificialisation, ni en faveur de la désartificialisation des
sols. Les élus locaux interrogés par le CPO confirment cette
conclusion : la fiscalité n’explique pas les décisions des maires
d’accorder des permis de construire et de développer les zones à
urbaniser.
Au total, si la fiscalité locale n’apparaît pas artificialisante,
elle ne comporte pas davantage d’incitations en faveur de la
désartificialisation et la question qui peut se poser est de savoir si
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA PERSPECTIVE DU ZAN
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l’instrument fiscal pourrait être davantage utilisé pour tendre vers
l’objectif ZAN.
Des dispositifs fiscaux peuvent favoriser la mise
en œuvre du ZAN
La mise en œuvre de l’objectif ZAN peut s’appliquer à court
terme à des dispositifs fiscaux ciblés existants qui concernent
notamment les logements vacants, les résidences secondaires et les
opérations de recyclage urbain.
Concernant les logements vacants, le Commissariat général au
développement durable (CGDD) estime que si 80% du stock de
logements vacants étaient occupés (sur un total de 2,15 millions de
logements
vacants),
l’économie
en
termes
d’artificialisation
atteindrait 50.000 ha, soit plus de deux ans d’artificialisation au
rythme actuel. Il apparaît donc utile d’envoyer un signal-prix grâce
à la fiscalité locale pour encourager la vente des logements vacants,
essentiellement dans les secteurs où le marché est sous tension. De
même, l’augmentation du nombre des résidences secondaires, de
30% au cours des trente dernières années, plaide supprimer le critère
du nombre d’habitants (villes de plus de 50.000 habitants) pour la
majoration de la taxe d’habitation pour les résidences secondaires.
A la lumière de ces constats, le CPO formule deux
recommandations :
Recommandation n°1 :
Supprimer le critère du nombre
d’habitants (50 000 habitants), tout en conservant le critère de
tension sur le marché immobilier, pour la taxe sur les logements
vacants et la majoration de taxe d’habitation sur les résidences
secondaires.
Recommandation n°2:
Fusionner les deux taxes sur les logements
vacants en une taxe unique et la transformer en impôt local.
Concernant les opérations de recyclage urbain, les outils
fiscaux existants apparaissent aujourd’hui peu sollicités et souvent
moins incitatifs que les instruments budgétaires. Pour autant, le CPO
préconise de maintenir l’ensemble des outils fiscaux d’urbanisme à
la main des maires et des présidents d’EPCI dans la mesure où ceux-
ci seront amenés à jouer un rôle plus important dans le cadre du ZAN.
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA PERSPECTIVE DU ZAN
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Afin d’améliorer la connaissance de ces outils fiscaux et pour
encourager les collectivités à mettre en place une politique fiscale de
sobriété foncière, le CPO recommande d’inscrire à l’ordre du jour
des assemblées municipales et communautaires, dans le cadre du
rapport triennal sur l’artificialisation des sols prévu au code général
des collectivités publiques, un débat portant sur le recours aux
instruments fiscaux concourant à l’objectif ZAN.
Recommandation
n°3 : Inscrire à l’ordre du jour des
assemblées municipales et communautaires, dans le cadre du
rapport triennal sur l’artificialisation des sols, un débat portant sur
le recours aux instruments fiscaux concourant à l’objectif ZAN.
Des exonérations et abattements appliqués à la
fiscalité locale qui devraient être réservés aux
opérations non artificialisantes
Plusieurs taxes locales prévoient des dispositifs dont l’effet se
révèle artificialisant. Ainsi, la taxe d’aménagement prévoit des
dispositifs d’abattement d’assiette et d’exonérations au bénéfice de
nombreux aménagements artificialisants. A cet égard, on peut
mentionner les locaux d’habitation financés par le prêt à taux zéro
(PTZ), les locaux à usage industriel et commercial, et, pour une large
part, les logements individuels en prévoyant un abattement sur les
100 premiers mètres carrés d’une résidence principale. La taxe
foncière sur les propriétés bâties prévoit des exonérations
temporaires pour les constructions neuves (deux ans), et les
logements sociaux sous conditions. La taxe communale sur les plus-
values de cessions de terrains nus devenus constructibles exonère
quant à elle les terrains classés par un document d’urbanisme depuis
plus de 18 ans en zone à construire.
Afin d’éviter ce type de dispositifs, des lignes directrices en
vue d’encadrer un travail de suppression des dépenses fiscales non
justifiées pourraient être énoncées : la suppression des niches fiscales
ne
devrait
concerner
que
les
constructions
nouvelles
artificialisantes ; des règles fiscales favorables aux opérations de
densification et de recyclage urbain devraient être adoptées.
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA PERSPECTIVE DU ZAN
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Recommandation n°4 :
Réserver les exonérations de taxes locales
aux opérations sur zones déjà artificialisées, en particulier les
opérations de recyclage urbain
.
II - Un changement de paradigme pour la
fiscalité locale du fait du ZAN
Les rentes engendrées par un foncier plus rare
devront être mutualisées
L’objectif ZAN va concourir à augmenter la pression sur le
foncier du fait de la raréfaction des terrains disponibles à la vente. Il
en résultera une rente de situation pour les propriétaires de terrains
constructibles. La question de renforcer les terrains nus devenus
constructibles passe par une augmentation des taxes portant sur les
plus-values de cession des terrains nus devenant constructibles et par
une remise en cause des exonérations dont elles bénéficient lorsque
le terrain est devenu constructible il y a plus de 18 ans. Par ailleurs,
une fusion de ces taxes (l’une nationale, l’autre locale) pour en faire
une taxe unique affectée aux communes serait à la fois une
rationalisation et un moyen de donner des moyens supplémentaires
aux communes dans la définition de leur politique d’urbanisme.
Recommandation n°5 :
Augmenter le taux de la taxe locale sur les
plus-values de cessions de terrains nus rendus constructibles et
envisager la suppression de la clause « des 18 ans ».
Le ZAN peut entraîner une redistribution de la
dynamique des recettes foncières qu’il faudra
accompagner
Les effets de la mise en œuvre de l’objectif ZAN sur les
recettes fiscales des collectivités locales sont encore difficiles à
estimer.
A priori
, leur évolution globale ne devrait pas être affectée
par la réforme ZAN. En revanche, des variations sensibles devraient
apparaître entre collectivités. Le risque de distorsion ne concerne pas
seulement les recettes fiscales, mais aussi les dotations de l’Etat, la
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA PERSPECTIVE DU ZAN
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DGF au premier chef, prenant en compte des critères tels que le
nombre de kilomètres de voirie ou le nombre d’habitants.
Afin de compenser ces effets, le CPO recommande d’intégrer
les effets du ZAN dans les mécanismes de solidarité à destination des
collectivités.
Recommandation n°6 :
Intégrer les effets du ZAN dans les
mécanismes de solidarité horizontaux et verticaux à destination des
collectivités.
Le ZAN est une composante nouvelle d’un
système de financement à bout de souffle
Les travaux effectués par la Cour des comptes pour tracer de
nouveaux « scénarios de financement des collectivités locales »
(2022) ont montré qu’une révision en profondeur de la structure de
financement des collectivités était souhaitable à terme.
Dans le sillage de ces travaux, le CPO recommande que cette
réforme en profondeur soit l’occasion d’intégrer à un certain nombre
de prélèvements affectés aux collectivités des caractéristiques
favorables à l’atteinte de l’objectif ZAN. Cette recommandation
générale trouverait notamment à s’appliquer aux droits de mutation
à titre onéreux et aux valeurs cadastrales qui constituent l’assiette des
taxes foncières.
Recommandation n°7 :
Dans le cadre de la réflexion sur
l’évolution du financement des collectivités, envisager l’affectation
des DMTO au bloc communal et étudier la pertinence de taux
variables de DMTO en fonction du caractère artificialisant des
opérations immobilières.
Recommandation n°8 :
Intégrer les conséquences de l’objectif
ZAN dans les projections réalisées pour la réforme des valeurs
locatives cadastrales et envisager des mesures de correction ou de
compensation si les résultats vont dans un sens contraire à cet
objectif.
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA PERSPECTIVE DU ZAN
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III - Des travaux complémentaires sont
nécessaires avant de donner un rôle plus
important à la fiscalité locale dans le cadre du
ZAN
Une réforme dont il est encore difficile
d’apprécier l’impact pour tous les acteurs
économiques
Le chiffrage des impacts financiers liés au ZAN est encore
largement à faire. Seule une évaluation du coût de réhabilitation des
friches a été conduite par le cabinet Carbone 4 à la demande de la
Fédération nationale des travaux publics (FNTP) ; elle aboutit à un
montant compris entre 77 et 106 Md€. Cet aperçu partiel doit être
complété par des travaux plus globaux qui permettront d’apprécier
la manière dont les différents acteurs (collectivités, ménages,
entreprises) seront affectés par la mise en œuvre de l’objectif ZAN.
Ce travail qui nécessite de nombreuses données ainsi que des
capacités de simulation devrait être réalisé par les administrations qui
disposent des informations et des moyens nécessaires.
Recommandation n°9 :
Confier aux administrations compétentes
le chiffrage de l’impact économique et financier lié à la mise en
œuvre du ZAN (y compris les incidences fiscales pour les
collectivités) et identifier les pistes de financement et de
mutualisation envisageables.
Une réflexion sur une « taxe ZAN » est
encore très prématurée
De nombreuses voix se sont exprimées en faveur de la
création d’une taxe dédiée au financement des charges nouvelles qui
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA PERSPECTIVE DU ZAN
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pourraient résulter de la mise en œuvre de l’objectif ZAN. Dans la
mesure où ces charges sont largement inconnues, une telle taxe
apparaît toutefois très prématurée. En revanche, pour permettre la
mise en œuvre d’une stratégie foncière plus ambitieuse, il pourrait
être utile d’étendre à l’ensemble du territoire la couverture
géographique des établissements fonciers et de la taxe spéciale
d’équipement qui leur est affectée.
Recommandation n°10 :
Etudier l’extension de la couverture
géographique des établissements publics fonciers à l’ensemble du
territoire national et la taxe spéciale d’équipement affectée à leur
financement
Faire de la fiscalité locale le vecteur
d’incitations en faveur du ZAN
L’ensemble de la fiscalité locale n’a pas vocation à être mise
au service du ZAN.
Toutefois,
la
taxe
d’aménagement
comporte
des
caractéristiques intéressantes en termes d’incitation à l’objectif
ZAN, comme le montrent plusieurs modifications récentes telles que
la faculté d’appliquer un taux majoré de 20 % selon un zonage établi
par la collectivité pour couvrir le coût d’équipements substantiels ou
de pouvoir appliquer un taux majoré sans se référer au critère de
proportionnalité en fonction des travaux nécessaires. Les maires ont
pu ainsi y recourir plus aisément aussi bien dans une logique de
rendement que d’influence du choix des aménagements, grâce au
zonage de son taux. Les évolutions proposées en PLF 2023
prolongent cette logique incitative, en pénalisant les constructions
artificialisantes (parkings extérieurs) et en encourageant les
opérations de dépollution. Une telle logique pourrait être généralisée
à travers un système de bonus-malus qui, prenant appui sur la taxe
d’aménagement, favoriserait les opérations de dépollution ou de
réaménagement et taxerait davantage les opérations artificialisantes.
LA FISCALITÉ LOCALE DANS LA PERSPECTIVE DU ZAN
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Recommandation n°11 :
Étudier la pertinence d'introduire un
système de bonus-malus dans le calcul de la taxe d’aménagement
pour favoriser les opérations de dépollution/réaménagement et
taxer davantage les opérations artificialisantes.
De manière plus large, l’extension de ce type de mécanisme à
d’autres taxes locales apparaît possible, qu’il s’agisse des impôts de
stock (taxes foncières) ou de flux (DMTO). Ces dispositifs restent
toutefois à expertiser, ce que le CPO n’a pas pu faire dans le délai
qui lui était imparti. En tout état de cause, ces évolutions devraient
s’articuler avec la nécessité de préserver les ressources fiscales des
collectivités.
*
Au terme de la présente étude, il apparaît que la fiscalité locale
ne représente qu’un instrument parmi d’autres de la réforme ZAN, et
qu’elle n’est pas forcément le plus important d’entre eux.
Toutefois, la crédibilité de l’objectif ZAN suppose que des
mesures fiscales soient prises à des horizons différents.
C’est pourquoi le CPO a pris le parti de distinguer dans ses
recommandations celles qui peuvent recevoir une mise en œuvre
immédiate de celles qui appellent des évolutions à plus long terme.
Il lui est également paru important de rappeler que, sur un sujet de
cette importance pour l’avenir de notre pays, une évaluation fine de
l’impact économique et financier du ZAN doit précéder toute
réflexion sur la création d’une taxe dédiée à cette politique. Comme
le CPO l’a montré dans son « baromètre sur les prélèvements
obligatoires », les prélèvements obligatoires sont d’autant mieux
acceptés qu’ils financent des dépenses lisibles et perçues comme
efficaces et nécessaires par les contribuables.