LES FINANCES PUBLIQUES
LOCALES 2022 -
Fascicule 2
Rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics en 2022
Dans le premier fascicule de son rapport sur les finances publiques locales,
publié en juillet 2022, la Cour analysait la situation financière des collectivités
territoriales au 31 décembre 2021, année marquée à la fois par la crise sanitaire
et le déploiement du plan de relance.
Ce second fascicule est consacré à la situation et aux perspectives des finances
publiques locales en 2022. Il présente également une analyse de l’intercommunalité,
thème de gestion retenu pour cette édition.
Cette enquête, qui s’inscrit dans la continuité des travaux conduits par les
juridictions financières ces dernières années
1
, s’appuie sur l’analyse de l’ensemble
des comptes de gestion des communes et établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) ainsi que sur les rapports d’observations définitives des
chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) de 99 EPCI à fiscalité
propre et 36 communes.
Les communautés urbaines, d’agglomération, de communes et métropoles, qui ont
fait l’objet d’un rapport en 2020, constituent le premier champ d’analyse du rapport,
qui traite néanmoins de toutes les formes de coopération, notamment les syndicats.
L’enquête aborde l’évolution de l’intercommunalité depuis 1992. Elle porte
une attention particulière à son développement depuis 2010, marqué par la
généralisation et la réduction du nombre d’EPCI à fiscalité propre.
1
Cour des comptes,
L’intercommunalité en France
, rapport au Président de la République, novembre
2005. Cour des comptes, Bilan de l’intercommunalité en France,
Rapport public annuel
, février 2009.
Cour des comptes,
La carte des syndicats intercommunaux, une rationalisation à poursuivre
, juin 2016.
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
2
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
Après une forte reprise économique
en 2021, l’invasion de l’Ukraine et la
situation sanitaire en Chine ont infléchi
la trajectoire de reprise attendue en
2022 et 2023.
Dans sa prévision de septembre 2022,
l’Insee anticipe une croissance de
l’économie française de + 2,6 %, en dépit
de la hausse des prix et des difficultés
d’approvisionnement. Les prévisions
d’inflation demeurent incertaines.
Selon l’Insee, le glissement annuel de
l’indice des prix à la consommation
pourrait atteindre + 5,9 % en septembre
puis 5,8 % en novembre. En moyenne
annuelle, l’inflation s’élèverait à + 5,3 %,
après + 1,6 % en 2021.
Ce ralentissement de la reprise
intervient alors que les dernières
réformes fiscales ont accru la sensibilité
des finances locales à la conjoncture
économique.
Part des produits fiscaux liés à la conjoncture économique dans les produits
de fonctionnement des collectivités
51,6 %
21,1 %
15,6 %
0,8 %
77,4 %
55,0 %
34,7 %
7,2 %
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
Régions
Départements
Epci
Communes
Part des produits de TVA
Part de la fiscalité liée à la conjoncture
Source : Cour des comptes
La situation internationale devrait
peser sur les charges des collectivités,
de manière directe (coût des achats
et services) ou indirecte (mesures
salariales dont la hausse du point
d’indice). Dans le même temps, du
fait de l’inflation, leurs produits de
fonctionnement devraient rester assez
dynamiques en 2022, avec une hausse
des produits de la fiscalité locale et
économique, dont les produits de TVA
issus des récentes réformes fiscales.
Des perspectives financières
rendues incertaines par la situation
économique internationale
3
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
Part des dépenses énergétiques et alimentaires dans les dépenses de fonctionnement
des collectivités en 2021
4,0 %
1,9 %
0,4 %
0,5 %
0,8 %
0,6 %
0,2 %
0,1 %
0,9 %
0,2 %
0,1 %
0,01 %
0 %
1 %
2 %
3 %
4 %
5 %
Communes
EPCI
Départements
Régions
Fournitures non stockables
(eau et assainissement,
énergie, chauffage urbain)
Combustibles et carburants
Alimentation
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP
Part des dépenses de personnel dans les charges réelles de fonctionnement
des collectivités
53,8 %
32,0 %
21,7 %
19,0 %
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
Communes
EPCI
Départements
Régions
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP.
Dans ce contexte, l’évolution de
la situation financière des collectivités
locales dépendra des dynamiques
respectives de leurs charges
et produits de fonctionnement,
mais également du coût de
l’emprunt et des contraintes
pesant sur l’investissement local
(renchérissement des marchés,
difficultés d’approvisionnement, etc.).
4
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
Part des produits sensibles à l’inflation (TVA et impôts locaux) dans les produits réels
de fonctionnement des collectivités
41,3 %
35,0 %
21,2 %
51,6 %
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
Communes
EPCI
Départements
Régions
TVA
Impôts locaux (TF, CFE)
TVA et impôts locaux
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP. Les produits de TVA sont mécaniquement
indexés sur l’inflation courante, tandis que les bases des impôts locaux sont automatiquement
revalorisées chaque année en fonction de l’inflation de l’année précédente.
La France a présenté fin juillet son
programme de stabilité, qui propose une
trajectoire actualisée de redressement
des finances publiques. Une nouvelle
loi de programmation, présentée en
conseil des ministres le 26 septembre
dernier, devrait en particulier préciser
les modalités de contribution des
collectivités locales à la réduction du
déficit et de la dette publique.
Comme le relevait la Cour dans le
premier fascicule du présent rapport,
la situation financière favorable des
collectivités fin 2021 s’est accompagnée
d’une différenciation croissante du
monde local.
Ce constat conduit la Cour à réitérer
ses observations quant à la nécessité
d’une meilleure répartition des
ressources entre collectivités, nota-
mment à travers un renforcement de
la péréquation horizontale et la révision
des indicateurs financiers utilisés pour
la répartition des dotations.
Il implique également d’améliorer
la prévisibilité des recettes locales,
alors que leur plus grande sensibilité
à la conjoncture économique est
susceptible d’entraîner des variations
importantes du niveau des ressources
annuelles affectées à chaque
collectivité.
Deux modèles contracycliques sont
possibles, l’un consistant à encadrer
les dynamiques de recettes, l’autre à
développer des mécanismes d’auto-
assurance collective ou individuelle,
telle la récente mise en réserve des
surplus de droit de mutation à titre
onéreux (DMTO) des départements, la
mise en réserve collective présentant
l’intérêt de pouvoir être adossée à un
dispositif de péréquation.
Ces deux approches, destinées à
compenser la volatilité croissante
des recettes locales, ne sont pas
nécessairement adaptées à toutes
les catégories de collectivités. Elles
ne constituent pas non plus l’unique
réponse à la diversité des structures
de ressources des collectivités, qui rend
imparfaite toute approche uniforme
et implique une prise en compte des
spécificités locales.
5
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
Depuis la fin du XIX
ème
siècle,
l’intercommunalité s’est développée,
d’abord sous un statut syndical,
avant de connaître une plus
grande institutionnalisation avec la
création d’établissements publics
de coopération intercommunale à
fiscalité propre.
Ces derniers, au nombre de 1 254,
couvrent désormais l’ensemble du
territoire et de la population. Ils sont
complétés par d’autres formes de
coopération institutionnelle (syndicat,
pôle d’équilibre territorial et rural) ou
informelle (entente).
L’enquête conduite par les juridictions
financières
2
, enrichie de comparaisons
européennes, a porté sur les objectifs
assignés à l’intercommunalité au
cours des trente dernières années
et leur mise en œuvre. Elle s’est
attachée à mesurer sa contribution
au développement des territoires
et au service rendu à l’usager, tout
en portant une appréciation sur
le fonctionnement de l’ensemble
du bloc communal.
2
Sont exclus de l’enquête la métropole du Grand Paris et les établissements publics territoriaux
(EPT), la métropole de Lyon et la métropole Aix-Marseille-Provence.
3
Loi du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines, loi du 6 février 1992 relative
à l’administration territoriale de la République (dite loi ATR), loi du 12 juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (dite loi Chevènement).
Les constats réalisés démontrent que
l’intercommunalité se trouve aujourd’hui
« au milieu du gué » et conduisent la Cour
à préconiser une clarification de sa place
au sein de l’organisation territoriale.
Un développement
de l’intercommunalité porté
par l’État et les acteurs locaux
autour d’objectifs multiples
La construction intercommunale a
été favorisée pour répondre à quatre
objectifs : compenser l’émiettement
communal, renforcer l’aménagement
du territoire, développer une
solidarité locale et mieux exercer les
compétences. Les lois fondatrices
de l’intercommunalité en 1992 et
1999
3
ont priorisé l’aménagement du
territoire et la solidarité. Les réformes
de 2010 et 2015 se sont concentrées
sur l’exercice amélioré et à moindre
coût des compétences, avec pour levier
principal l’élargissement du ressort
territorial des EPCI. Leur population
moyenne est ainsi passée de 22 175
habitants en 2010 à 54 582 en 2020.
Évolution de la taille des EPCI
0
20
40
60
80
100
2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022
Moins de 5000 hab.
Entre 5 000 et 15 000 hab.
Entre 15 000 et 30 000 hab.
Entre 30 000 et 50 000 hab.
Entre 50 000 et 100 000 hab.
Plus de 100 000 hab.
Source : Cour des comptes, d’après des données DGCL
L’intercommunalité
6
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
Après avoir structuré le régime
juridique de l’intercommunalité, l’État a
admis davantage de souplesse, comme
l’illustrent les lois « Engagement et
proximité » et 3DS. À l’inverse, en
matière de périmètre géographique,
l’intercommunalité a d’abord été
fondée sur des mécanismes incitatifs
de coopération volontaire. Elle a
ensuite été imposée par les schémas
départementaux de coopération
intercommunale en 2011 et 2016, dont
la mise en œuvre a fait l’objet d’une
application hétérogène par les préfets.
De fait, l’intercommunalité apparaît
bien comme une construction laissant
une grande place à la négociation
locale par les élus locaux.
Un acteur majeur au service des
territoires à affirmer davantage
Les EPCI jouent un rôle croissant dans
l’aménagement et le développement
des territoires. Ils disposent pour cela
de nombreux outils et schémas, leur
permettant de définir des orientations
et de planifier des actions dans de
nombreux domaines qui concernent
la vie quotidienne des Français, tels
que l’urbanisme, les transports ou
l’environnement.
La généralisation des projets de
territoire, encore trop rares et partiels,
leur permettrait de mieux assumer
ce rôle structurant. Elle renforcerait
la cohérence et la lisibilité de leur
action, alors que les élargissements de
périmètre ont souvent conduit à une
trop grande hétérogénéité, limitant
l’intégration communautaire.
En plus de formaliser le consensus
déterminé entre l’EPCI et ses communes
membres, le projet de territoire apparaît
indispensable à la bonne information
des citoyens, dans un système où le
mode d’élection ne favorise pas la
tenue d’un débat démocratique sur le
projet intercommunal.
Les processus de fusions de
communautés ont par ailleurs favorisé
les élargissements de compétences et
de services sur les nouveaux territoires.
Les nouvelles communautés ont
néanmoins hérité d’une diversité des
modes de gestion des services publics qui
tend à limiter les économies d’échelle et
à créer des disparités entre les habitants.
Le recours à l’intérêt communautaire
dans le but de maintenir les situations
des anciennes intercommunalités et
l’émergence de compétences à la carte
renforcent encore ce constat, d’autant
que les transferts de compétences
ne s’accompagnent pas assez de la
définition de véritables politiques
communautaires.
Si le développement de l’intercom-
munalité a ainsi conduit à développer
les services aux habitants sur les
territoires, il est difficile d’en mesurer
la plus-value qualitative et financière.
La définition des objectifs assignés aux
transferts de compétences décidés au
sein du bloc local fait souvent défaut et,
faute d’indicateurs, leur valeur ajoutée
reste difficile à apprécier. À cet égard, le
maintien d’une dynamique de dépense
tant communale qu’intercommunale
interroge quant à l’atteinte de l’objectif
d’efficience initialement assigné.
Évolution des dépenses réelles de fonctionnement du bloc communal
entre 2015 et 2021 (en Md€)
2015
2021
Pourcentage d’évolution
Communes
73,9
74,6
0,9 %
EPCI à fiscalité propre
30,1
37,7
25,1 %
Bloc communal
102,7
109,8
6,9 %
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP
7
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
Un fonctionnement du bloc
communal complexe
et peu lisible
Les règles définissant la gouvernance,
la répartition des ressources et la
mutualisation font l’objet d’accords
locaux souvent favorables aux
communes et qui ne respectent pas
toujours le cadre juridique.
L’élargissement des périmètres
communautaires a conduit à
l’augmentation du nombre d’élus
dans les assemblées délibérantes.
Cela a pu engendrer un sentiment
de démobilisation et de moindre
reconnaissance,
ainsi
qu’une
complexification du processus de
décision. Si certains territoires ont
répondu à ces risques par la mise en place
de commissions et d’instances parallèles
associant les élus et par le déploiement
de la conférence des maires, la question
de l’approfondissement de la légitimité
démocratique des EPCI reste posée.
Par ailleurs, les relations financières
entre EPCI et communes membres
gagneraient à être clarifiées et
rééquilibrées. En effet, l’exercice de
compétences au niveau commu-
nautaire donne lieu pour les EPCI
à des compensations financières
fréquemment insuffisantes. Les
dispositifs de solidarité financière
à l’échelle de l’EPCI sont souvent
dévoyés, conduisant à un saupoudrage
des moyens sans analyse des besoins de
chaque acteur. Pour rendre la solidarité
effective et permettre la mise en place
d’un pilotage financier au niveau du
bloc communal, la Cour propose la
généralisation des plans pluriannuels
d’investissements, recommande le
versement de la dotation globale
de fonctionnement au niveau
intercommunal et la systématisation
des conventions de partage du produit
de la fiscalité foncière.
Schéma des relations financières à renouveler au sein du bloc communal
Répartition obligatoire
Redistribution facultative
FPIC
DGF
Territoriale
Répartition de droit commun
OU dérogatoire à majorité
des deux tiers
OU libre à l’unanimité
(ou deux tiers avec accord
des communes)
EPCI
DSC
Fonds
de concours
Distribution
en fonction
des critères
légaux
et d’éventuels
critères supplé-
mentaires
Distribution
en fonction
des projets
prioritaires
du PPI
Communes
Évolution proposée
Légende :
Source : Cour des comptes
8
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
Enf in,
le
développement
de
l’intercommunalité s’est accompagné
d’une généralisation des mutualisations
de moyens ou de services,le plus souvent
entre l’EPCI et sa ville centre. Elles
s’accompagnent d’un renforcement des
services qui engendre dans un premier
temps des dépenses supplémentaires.
Les économies d’échelle attendues à
terme s’avèrent d’autant plus difficiles
à évaluer que l’adoption annuelle d’un
schéma de mutualisation a été rendue
facultative en 2019.
La nécessité d’arrêter
une orientation claire
L’analyse du paysage intercommunal fait
apparaître une grande hétérogénéité
et une grande complexité. Si
l’intercommunalité joue un rôle majeur,
elle apparaît au milieu du gué, faute d’un
choix clair quant au fonctionnement du
bloc communal. Ces dernières années
ont vu l’émergence d’un bloc communal
autonome, organisant en son sein et de
manière différenciée la répartition des
compétences, les relations financières,
sa gouvernance. Une orientation
s’impose aujourd’hui, guidée par des
objectifs de lisibilité et d’efficience.
La voie actuelle est marquée, après
une période où l’intercommunalité a
été imposée et a connu d’importants
élargissements, par le retour de la
prééminence des communes et une
affirmation de la différenciation. Outil
d’abord au service de chaque commune
membre, l’EPCI peut être mobilisé de
manière distincte par chacune d’entre
elles. L’objectif d’intégration laisse ainsi
la place à une « syndicalisation » des
EPCI à fiscalité propre. Cette approche
à la carte peut manifestement
répondre à des problématiques locales
et, à certains égards, substituer l’EPCI
à fiscalité propre à certains syndicats.
Elle présente toutefois le risque d’une
accentuation de constats déjà présents
liés à la complexité de la répartition des
compétences et de la gouvernance, en
raison d’intérêts encore plus divergents.
Une nouvelle orientation, privilégiée
par la Cour, vise à renforcer l’intégration
intercommunale dans le cadre du
régime actuel, en s’appuyant sur les
recommandations formulées dans
le présent rapport. À défaut d’une
réforme institutionnelle conduisant à
transformer les intercommunalités en
collectivités territoriales, sur laquelle
il n’appartient pas à la Cour de se
prononcer, des voies d’amélioration
du régime actuel existent. Elles
entendent répondre à un enjeu
d’abord démocratique : alors que
l’intercommunalité a pris une place
majeure dans le paysage territorial
et dans le développement du service
public, son action demeure trop peu
lisible pour le citoyen.
Face à ce constat, la formulation plus
nette d’un projet de territoire, assis sur
des compétences mieux délimitées et
prolongé par l’élaboration d’un plan
pluriannuel d’investissement, est de
nature à améliorer l’information du
citoyen et l’efficience de l’ensemble
du bloc communal. L’EPCI à fiscalité
propre serait alors positionné comme
la locomotive du bloc communal et
partant,comme l’interlocuteur privilégié
des autres niveaux d’administration.
9
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
Cette évolution se traduirait également
sur le plan financier par une plus grande
intégration, pouvant être concrétisée
par un meilleur partage des ressources
et des dépenses.
Dans cette approche prônant
l’approfondissement intercommunal,
certains territoires pourraient opter
pour la formule de la commune
communauté, instaurée en 2019 mais
non encore mise en œuvre à ce jour.
Cette formule, permise à l’occasion de la
constitution d’une commune nouvelle à
partir de communes composant un EPCI,
permet de regrouper les compétences
de la commune et de la communauté,
tout en retenant le mode d’élection
communal. La commune communauté
se présente donc comme une formule
de simplification qui pourrait faire l’objet
d’incitations au profit de territoires
voulant aller plus loin.
Enfin, cette plus grande intégration
sera d’autant plus atteignable qu’elle
s’inscrira dans une évolution plus
significative du paysage communal. Le
nombre de communes nouvelles (785
entre 2010 et 2021) reste modeste
à ce jour. Or, à bien des égards, la
réduction du nombre de communes, en
facilitant la gouvernance et l’exercice
des compétences, constitue bien le
gage d’une efficacité de l’ensemble du
bloc communal. Une nouvelle vague
d’incitations en faveur des communes
nouvelles permettrait de consolider
l’échelon communal tout en facilitant
l’intégration intercommunale.
10
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2
Recommandations
En ce qui concerne l’intercommunalité
1.
Rendre obligatoire l’élaboration
d’un projet de territoire par les EPCI
à fiscalité propre, en définir le contenu
et prévoir le suivi de leur mise en
œuvre dans le rapport d’orientations
budgétaires
(ministère de l’intérieur
et des outre-mer, ministère de la
transition écologique et de la cohésion
des territoires).
2.
Réaliser une évaluation des
communes nouvelles au regard de
l’évolution des périmètres
(ministère
de l’intérieur et des outre-mer,
ministère de la transition écologique
et de la cohésion des territoires).
3.
Dans le cas d’un transfert de compé-
tence subordonné à la reconnaissance
d’un intérêt communautaire, prescrire
que ce dernier soit défini par le
groupement intercommunal sur la
base de critères formalisés et objectifs
(ministère de l’intérieur et des outre-mer,
ministère de la transition écologique et
de la cohésion des territoires)
.
4.
Permettre au conseil communau-
taire de modifier les montants des
attributions de compensation à la
majorité qualifiée des deux tiers
(ministère de l’intérieur et des outre-mer,
ministère de la transition écologique et
de la cohésion des territoires)
.
5.
Verser la DGF au seul niveau des
EPCI et laisser ensuite la possibilité
de procéder à une répartition de droit
commun ou dérogatoire
(ministère de
l’intérieur et des outre-mer, ministère
de la transition écologique et de la
cohésion des territoires)
.
6.
Rendre obligatoires les conventions
de partage du produit de la taxe
foncière sur les propriétés bâties
entre les intercommunalités et leurs
communes membres
(ministère de
l’intérieur et des outre-mer, ministère
de la transition écologique et de la
cohésion des territoires)
.
7.
Rendre à nouveau obligatoire
l’adoption
d’un
schéma
de
mutualisation
(ministère de l’intérieur
et des outre-mer, ministère de la
transition écologique et de la cohésion
des territoires)
.