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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 2 juin 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Communauté d’agglomération
Chartres métropole
(Département d’Eure
-et-Loir)
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse
mais peu soutenable
Exercices 2014 et suivants
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
7
INTRODUCTION
......................................................................................................................
8
1
UNE INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET À CONSOLIDER PAR UNE
GOUVERNANCE COHÉRENTE ET INTÉGRÉE
............................................................
10
1.1
L’extension du périmètre et des compétences interc
ommunales a fait émerger le
besoin de schémas de gouvernance cohérents et intégrés
.............................................
10
1.1.1 La redéfinition du périmètre
territorial s’est traduite par la recherche de nouveaux
équilibres pour développer des services en adéquation avec le bassin de vie
................
10
1.1.2
L’évolution du champ des compétences a soutenu la conduite de projets ambitieux
au service de l’attractivité du territoire chartrain
............................................................
12
1.1.3 Le projet de territoire gagnerait à être suivi dans un cadre de gouvernance rénové
.......
15
1.2
L’offre de mutua
lisation pourrait être clarifiée et rendue plus attractive par des
engagements de service
.................................................................................................
19
1.2.1 Limités à la ville de Chartres, les services communs reposent sur une organisation
peu lisible
........................................................................................................................
19
1.2.2 Les autres formes de mutualisation bénéficient à un large spectre de communes
mais pourraient encore gagner en efficience
..................................................................
20
1.3
Le pacte fiscal et financier représente un effort financier conséquent
..........................
21
2
UNE QUALITÉ DES SERVICES À LA POPULATION QUI PEUT ENCORE ÊTRE
CONFORTÉE
......................................................................................................................
24
2.1
Le parcours des usagers peut être encore amélioré en garantissant un meilleur
suivi des délais et en enrichissant l’offre numérique de services
.................................
24
2.2
La sortie de crise offre l’occasion de repenser l’accompagnement des entreprises,
en lien avec des projets d’administration numérique
....................................................
25
2.3
Les actions en faveur du tissu associatif doivent être davantage sécurisées
.................
27
3
UN PROGRAMME D
’INVESTISSEMENT PEU SOUTENABLE EN L’ABSE
NCE
D’ÉCONOMIES STRUCTUR
ELLES
................................................................................
32
3.1
L’information financière ne soulève pas de problèmes
de fiabilité majeurs, mais
reste perfectible quant au suivi de l’actif immobilisé
...................................................
32
3.2
La progression tendancielle des dépenses
et les faibles marges de manœuvre
fiscales pèsent sur les perspectives d’autofinancement
................................................
34
3.2.1
La progression de l’autofinanc
ement est de plus en plus contrainte
...............................
34
3.2.2 Les facteurs de risque sur les charges se sont accrus avec la montée en puissance
des transferts de compétence
..........................................................................................
36
3.2.3
Les marges de manœuvre sur les produits sont étroites
..................................................
37
3.3
La trajectoire financière de Chartres Métropole n’est pas soutenable à terme sans
une programmation pluriannuelle rigoureuse
...............................................................
39
3.3.1
La structure de financement du programme d’investissement est marquée par des
déséquilibres susceptibles de s’amplifier rapidement
.....................................................
39
3.3.2
L’encours de la dette de Chartres métropole a doublé entre 2014 et 2020
.....................
41
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
3.3.3 Les risques pesant sur la soutenabilité des investissements impliquent une refonte
de la stratégie financière
.................................................................................................
43
4
DES AVANCÉES À AFFERMIR DANS LE PILOTAGE DES RESSOURCES
HUMAINES
........................................................................................................................
46
4.1
La mise en œuvre des services mutualisés est maîtrisée au plan financier, mais
perfectible en termes de gestion prévisionnelle
............................................................
46
4.1.1 La trajectoire des dépenses de personnel est contenue
...................................................
46
4.1.2 La gestion des ressources humaines de Chartres métropole se caractérise par un
manque de pilotage et une anticipation insuffisante des risques
....................................
49
4.2
Le pilotage du régime indemnitaire et des avantages en nature gagnerait à être
renforcé
.........................................................................................................................
52
4.2.1 La modernisation du régime indemnitaire a été engagée tardivement
............................
52
4.2.2 Des avantages en nature ont été attribués dans des conditions irrégulières.
...................
54
4.3
Les règles encadrant les dépenses liées à l’exercice des mandats communautaires
doivent être clarifiées
....................................................................................................
56
4.3.1 Les indemnités de fonction des élus communautaires sont conformes aux
dispositions arrêtées par le conseil communautaire
........................................................
56
4.3.2 Les
conditions d’emploi et les rémunérations des collaborateurs de cabinet sont
entourées de garanties insuffisantes
................................................................................
57
4.3.3 Le suivi des frais de représentation du président doit être renforcé
................................
58
5
UNE STRATÉGIE D’ACHA
T RESPECTUEUSE DES RÈGLES FORMELLES
MAIS PEU EFFICIENTE
...................................................................................................
60
5.1
L’organisation de la fonction achat demeure peu adaptée à la recherche de gains
d’efficience
...................................................................................................................
60
5.1.1
L’organisation des achats demeure cloisonnée entre services
........................................
60
5.1.2
La bonne maîtrise de procédures d’achat permet à la collectivité de faire désormais
porter son effort sur la maîtrise des délais de gestion
.....................................................
61
5.1.3 Le marché de construction du complexe culturel et sportif illustre les difficultés
occasionnées par un pilotage insuffisant des achats
.......................................................
63
5.2
Les possibilités de mutualisation des achats sont encore insuffisamment exploitées .. 66
5.2.1
Le recours aux centrales d’achat demeure limité
............................................................
66
5.2.2
Le recours à des groupements de commande permettrait d’améliorer l’efficience
des achats
........................................................................................................................
66
ANNEXES
...............................................................................................................................
68
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
5
SYNTHÈSE
L’essentiel
Chartres métropole
met en œuvre une politique d’investissement soutenue visant à renforcer
l’attractivité du territoire et l’offre de services à la population (abords de la
gare, complexe culturel et
sportif, pôle administratif, etc.). En l’absence d’économies de gestion,
la réalisation du programme
d
’équipement prévisionnel (245
M€ à l’horizon de 2023) pourrait conduire
la communauté
d’agglomération
à
s’endetter au
-delà de ses capacités financières. La programmation des
investissements gagnerait à être éclairée par une prospective financière consolidée, pour que le conseil
communautaire puisse se prononcer en pleine connaissance de cause sur les scenarios soutenables.
Première communauté d’agglomération de la région Centre
-Val de Loire par sa
population, Chartres Métropole a connu de nombreuses évoluti
ons en l’espace d’une décennie.
En 2011, elle comptait 32 communes et 112 000 habitants. Dix ans plus tard, elle forme un
vaste territoire de 66 communes regroupant 140 000 habitants. Elle exerce une quarantaine de
compétences, dont plus d’une dizaine tran
sférées depuis 2015.
Une stratégie d’investissement soutenue qui appelle une
organisation plus efficiente
Pour faire contrepoids à l’influence de l’agglomération parisienne, Chartres métropole
s’est dotée d’une stratégie territoriale ambitieuse. Celle
-ci m
et l’accent sur le développement
d’équipements structurants et une offre attractive de services à la population.
La mise en œuvre de cette feuille de route, l’extension du périmètre intercommunal et
les transferts de compétences successifs ont mis au défi
l’EPCI de trouver u
n mode de
gouvernance équilibré
. Des instances collégiales ont permis d’associer les différentes parties
prenantes (commissions spécialisées, comité des maires, etc.). Le schéma de mutualisation
intercommunale a fait l’objet de bilans ayant permis d’améliorer certaines de ses actions.
Toutefois le suivi du projet de territoire peut être encore renforcé
. L’offre de mutualisation
pourrait être clarifiée et rendue plus attractive par des engagements de qualité.
Chartres métropole s’est efforcé de moderniser l’accueil des particuliers, des entreprises
et des associations. Un guichet unique a été expérimenté et un espace multiservices, installé
dans le Pôle administratif, a vu le jour fin 2021
. La priorité donnée à l’accueil physique et
téléphonique a conduit à prendre du retard sur les chantiers numériques. Comme l’a montré la
crise sanitaire, une offre digitale est un complément indispensable de l’accueil au guichet pour
assurer la continuité de service. Un suivi des délais contribuerait à améliorer les parcours des
usagers.
Une situation financière fragile impliquant des mesures
structurelles
La capacité d’autofinancement
de Chartres métropole reste en-deçà de ce qui est
nécessaire pour garantir la soutenabilité de ses investissements (245,2 M
€ d’ici 2023). Il est
donc essentiel d’engager au plus vite un diagnostic consolidé des besoins de financement et de
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
bâtir un programme pluriannuel en tenant compte des marges de manœuvre réellement
disponibles.
En ce qui concerne la gestion des ressources humaines, la période sous contrôle a été
marquée par la mutualisation des moyens avec la commune de Chartres. Si son impact
budgétaire a été maîtrisé, la gestion n’apparaît pas suffisamment sécurisée en termes de pilotage
et de gestion prévisionnelle des compétences. Un effort tout particulier doit être conduit pour
garantir l’harmonisation des régimes indemnitaires, sécuriser les avantages en nature et clarifier
les règles relatives aux frais de représentation du président et aux collaborateurs de cabinet.
Enfin
Chartres métropole doit veiller à l’avenir à améliorer l’efficience de ses achats,
notamment par l’établissement d’une nomenclature adaptée à ses besoins et
un recensement
centralisé.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Définir et suivre des objectifs de qualité de service aux différents
types d’usagers
[
cf.
page n° 26].
Recommandation n°
2
: Accompagner la programmation pluriannuelle des investissements
d’une prospective financière consolidée démontrant sa soutenabilité
[
cf.
page n° 45].
Recommandation n°
3
:
Mettre en œuvre une nomenclature d’achat adaptée aux besoins
[
cf.
page n° 61].
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a procédé au contrôle des
comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération Chartres Métropole
sur le
fondement des articles L. 211-3 et L. 211-4 du code des juridictions financières. Son examen
porte sur les exercices 2014 et suivants. Le présent
cahier présente les moyens mis en œuvre
pour la réalisation du projet du territoire et analyse leur adéquation aux objectifs poursuivis et
leur soutenabilité. Le deuxième cahier porte sur
l’anticipation et à la maitrise des risques
engendrés par la politique d’externalisation.
Chartres Métropole est la première communauté d’agglomération de
la région Centre-Val de Loire par sa population
Située dans le département d
’Eure
-et-Loir
, la communauté d’agglomération Chartres
Métropole couvre un territoire contrasté comprenant à la fois des secteurs urbanisés denses
autour de la ville centre et de vastes étendues à dominante rurale. D’u
ne superficie de
858,3 km², elle compte 136 243 habitants, soit 31 % de la population du département. Sa
démographie la place au premier rang des établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) de même catégorie juridique au sein de la région Centre-Val de Loire.
D
onnées des communautés d’agglomération de la région Centre
-Val de Loire
Collectivités
Nombre
de
communes
Superficie
(en km
2
)
Population
légale
(en 2021)
Var. annuelle
moy. population
2013-2018
Taux de
pauvreté
Médiane revenu
disponible
par unité de
consommation
Nombre
d'emplois
Chartres Métropole
66
858,30
136 243
+ 0,2 %
11,5 %
22 860 €
57 869
Pays de Dreux
81
1 055,70
114 862
+ 0,1 %
15,5 %
20 960 €
33 809
Blois-Agglopolys
43
792,20
105 286
+ 0,1 %
14,7 %
21 700 €
49 800
Bourges Plus
17
417,26
102 679
- 0,4 %
14,7 %
21 670 €
52 524
Châteauroux Métropole
14
537,90
72 983
- 0,5 %
15,1 %
20 690 €
36 033
CA Montargoise
et des rives du Loing
15
231,20
62 240
+ 0,5 %
20,0 %
19
650 €
24 710
Territoires vendômois
65
1 039,60
53 337
- 0,7 %
12,0 %
21 300 €
20 380
Région
Centre-Val de Loire
1 757
39 150,90
2 531 588
+ 0,0 %
13,1 %
21
560 €
975 592
Source : INSEE, Banatic
Depuis le 1
er
janvier 2018, Chartres métropole regroupe 66 communes. Seules cinq de
ses communes membres (Chartres, Lucé, Mainvilliers, Luisant et Lèves) comptent plus de
5 000 habitants (
cf.
annexe n° 2), concentrant ainsi 57 % de la population (28 % pour la seule
ville de Chartres). Inversement 24 communes ont une population inférieure à 500 habitants.
M. Jean-
Pierre Gorges est président de la communauté d’agglomération depuis le
23 mars 2001. Il a été réélu lors des conseils communautaires du 17 avril 2014 et du
16 juillet 2020. Il est par ailleurs maire de Chartres.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
9
Chartres Métropole bénéficie d’atouts démographiques et socio
-
économiques tempérés par l’influence de l’agglomération parisienne
Chartres métropole bénéficie de tendances favorables au plan démographique et socio-
économique. Sa population a augmenté de + 0,2 % entre 2013 et 2018. Le revenu disponible
par unité de consommation (22 860
) se situe au-dessus de la moyenne régionale (21 560
).
Les taux de chômage et de pauvreté y sont moins prononcés que dans d’autres ag
glomérations,
et la part des actifs ayant un emploi (68 %)
plus élevée qu’au niveau régional (
65,7 %). Elle a
même progressé depuis 2013 (67,3 %
). Les créations d’entreprises (
1 295 en 2020) progressent
régulièrement depuis 2015 (773).
La zone d’emploi de
Chartres est qualifiée de résidentielle
par l’INSEE
, dans la mesure
où l’emploi y évolue moins rapidement que la population.
La part des actifs chartrains
travaillant dans la zone d’emploi de Paris (ZEP), la part des salaires en provenance de cette
même zone et encore la part des emplois contrôlés par un centre de décision de la ZEP y sont
supérieures
à ce qu’on peut observer dans les
secteurs de Dreux, d’Orléans ou de Montargis
.
Le bassin économique de Chartres est celui qui, parmi ceux de Centre-Val de Loire, présente
les liens de dépendance les plus étroits avec l’agglomération parisienne
. Près de 8 700 actifs
chartrains vont travailler chaque jour en Ile-de-France.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
1
UNE INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET À CONSOLIDER
PAR UNE GOUVERNANCE COHÉRENTE ET INTÉGRÉE
L
’art
icle L. 5111-1 du code général des collectivité territoriales (CGCT) dispose que
« l
es collectivités territoriales peuvent s’associer pour l’exercice de leurs compétences en créant
des organismes publics de coopération dans les formes et conditions prévues par la législation
en vigueur ». Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) agit en lieu et
place de ses communes membres. Il n’a pas de compétence générale. Il ne peut exercer que les
compétences qui lui ont été explicitement transférées soit par la loi, soit par les communes
membres, au service d’un projet commun. Aux termes de l’article L.
5210-1 du CGCT, « le
progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes
d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité. »
Le projet de territoire
est un facteur de cohésion majeur au sein d’un EPCI. Mais ses
effets
intégrateurs
peuvent
être
altérés
faute
d’une
gouvernance
garantissant
la
responsabilisation des acteurs, de schémas de mutualisation efficaces et de pactes financiers
équilibrés. Cet enjeu est encore plus important pour un groupement ayant subi de multiples
évolutions à l’instar de Chartres métropole. En l’espace d’une décennie, ce territoire a connu
un changement de dimension.
En 2011, la communauté d’agglomé
ration compte 32 communes
et
112 000 habitants.
Au
31 décembre
2019,
elle
réunit
66 communes
regroupant
139 920 habitants. Elle exerce à cette date un ensemble de 41 compétences (29 en 2014).
1.1
L’extension du périmètre et des compétences intercommunales a fait
émerger le besoin de schémas de gouvernance cohérents et intégrés
1.1.1
La redéfinition du périmètre territorial s’est traduite par la recherche de
nouveaux équilibres pour développer des services en adéquation avec le bassin de vie
Aux termes de
l’article L.
5216-1 du CGCT, dans sa rédaction issue de la loi du 7 août
2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, une communauté
d’agglomération constitue «
un établissement public de coopération intercommunale
regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de
50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre
de plus de 15 000 habitants. »
Le périmètre actuel de Chartres Métropole est le fruit de plusieurs extensions. Créée le
1
er
janvier 2000 par transformation du district de Chartres en communauté d’agglomération,
Chartres Métropole regroupait initialement un ensemble de sept communes (Chartres, Lucé,
Mainvilliers, Luisant, Lèves, Le Coudray et Champhol). A la suite de la fusion au 1
er
janvier
2011 de la communauté d’agglomération
Chartres
, de la communauté de communes de l’orée
de Chartres et de la communauté de communes du val de l’Eure, Chartres mét
ropole comptait,
à cette date, trente-deux communes et 112 000 habitants.
Son territoire s’est élargi suite à l’adhésion de huit communes au 1
er
janvier 2012
(Barjouville, Dangers, Francourville, Mittainvilliers, Saint-Aubin-des-Bois, Thivars, Vérigny
et Voise), au rattachement de deux autres communes au 1
er
mars 2012 (Chauffours et Ollé) et à
la fusion avec la communauté de communes du Bois-Gueslin au 1
er
janvier 2013. Cette dernière
regroupait les communes de La Bourdinière-Saint-Loup, Dammarie, Fresnay-le-Comte,
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
11
Mignières et de Ver-lès-Chartres. À cette date, Chartres Métropole comptait 125 000 habitants
répartis entre 47 communes membres. Le nombre de ces dernières a été ramené transitoirement
à 46 au 1
er
janvier 2016, à la suite de la création d’une co
mmune nouvelle regroupant
Mittainvilliers et Vérigny. Vingt autres communes ont rejoint Chartres métropole au
1
er
janvier 2018, portant à 66 le nombre des communes membres.
Évolution du périmètre géographique de Chartres métropole
Source : CRC Centre-
Val de Loire à partir d’OpenStreetMap et du rapport d’activité 2019 de Chartres métropole
Les redéfinitions de périmètre intervenues depuis dix ans ont eu des effets contenus sur
les équilibres démographiques du territoire. La population totale a progressé dans des
proportions limitées. Sa structure est demeurée inchangée en termes de population active ou
d’âge.
En revanche l’extension du territoire intercommunal a constitué un nouveau défi, celui
de construire une offre de services et d’équipem
ents cohérente entre des profils de communes
relativement hétérogènes. Le territoire comprend une ville centre qui concentre l’essentiel des
services et de la population, un ensemble dense et urbanisé en périphérie de la ville centre et un
bloc de communes rurales dominé par des terrains agricoles ou des espaces naturels.
Vis-à-vis de ces différentes communes, les évolutions de périmètre ont permis de faire
converger en partie les découpages administratifs et les logiques spatiales. L’EPCI couvre une
aire géographique qui coïncide avec les bassins de vie de Chartres et de Maintenon tel que
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
définis par l’INSEE.
1
Il recoupe pour plus de la moitié l’aire d’attraction de la ville de Chartres.
2
Enfin il s’est substitué à un ensemble de neuf syndicats et inclut la
totalité des 36 communes
qui étaient autrefois membres du syndicat mixte d’étude et de programmation de
l’agglomération chartraine. La communauté d’agglomération lui a succédé, notamment, pour
le suivi du schéma de cohérence territorial.
Ces simplifications territoriales sont une opportunité. Elles constituent
l’occasion de
développer une offre de service en adéquation avec le bassin de vie. Mais elles font aussi peser
des contraintes accrues dans la mise en œuvre du projet de territoire. Des équilibres do
ivent être
trouvés entre la zone urbanisée du cœur de l’agglomération et sa périphérie rurale. La stratégie
de territoire doit tenir compte de besoins et d’attentes diversifiés, tout en garantissant l’équité
entre les différentes parties prenantes.
1.1.2
L’évolu
tion du champ des compétences a soutenu la conduite de projets
ambitieux au service de l’attractivité du territoire chartrain
Les statuts de Chartres métropole ont été modifiés à sept reprises entre 2015 et 2019.
Ces changements résultent pour partie des transferts prévus par le législateur. Mais ils sont aussi
le fruit de choix propres au territoire chartrain, en
l’absence de toute obligation légale (
cf
. le
détail des évolutions présenté à l’annexe n
3).
Au 1
er
janvier 2020, la communauté d’agglomération e
xerce 23 compétences
obligatoires. La rédaction de ses statuts a évolué parfois avec retard par rapport aux versions
successives de
l’article L
. 5216-5 du CGCT relatif aux compétences obligatoires. Mais la
dernière révision constatée par arrêté préfectoral du 27 décembre 2019, publié au recueil des
actes administratifs le 30 décembre 2019, fait apparaître une liste de compétences obligatoires
en conformité avec la loi (
cf.
annexe n° 3).
À l’exception de la gestion des eaux pluviales, dont les modalités de mise en œuvre sont
encore à l’étude en 2021, Chartres métropole s’est pleinement emparée de l’ensemble des
compétences reconnues par le législateur. Certaines d’entre elles ont permis d’
élaborer des
documents-
cadres donnant consistance au projet de territoire, à l’instar du
Schéma de cohérence
territoriale, et de définir des feuilles de route stratégiques au sujet des compétences clés, à
l’image du plan de déplacement urbains, du
contrat de ville 2015-2020 ou encore de la
convention pluriannuelle du nouveau projet de renouvellement urbain.
1
L’INSEE
définit le bassin de vie comme « le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements
et services les plus courants. » Il a pour centre de gravité un pôle de services
, au cas d’espèce la ville de Chartres
et Maintenon. Celui-ci doit disposer «
d’au moins 16 des
31 équipements intermédiaires
» référencés par l’INSEE.
Les zones d’influence de chaque pôle de services
« sont ensuite délimitées en regroupant les communes les plus
proches, la proximité se mesurant en temps de trajet, par la route en heure creuse ».
2
L’aire d’attraction d’une ville est
définie par l’INSEE
comme «
un ensemble de communes, d’un seul tenant et
sans enclave, qui définit l’étendue de l’influence d’un pôle de population et d’emploi sur les communes
environnantes,
cette influence étant mesurée par l’intensité des déplacements domicile
-travail. »
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
13
Le schéma de cohérence territoriale de l’agglomération chartraine
Créé par la loi SRU du 13 décembre 2000, le schéma de cohérence territoriale
(SCOT) est un
document d’urbanisme. Il retranscrit la vision stratégique et partagée d’un
territoire dans le cadre d’un projet d’aménagement et de développement durable. Il précise
les orientations en matière d’habitat, de transport, d’aménagement commerc
ial,
d’environnement
et de paysage et définit un cadre de référence pour garantir la cohérence
des documents d’urbanisme communaux
.
Le 15 mai 2006, le comité syndical du Syndicat m
ixte d’
études et de programmation
(SMEP) de l’agglomération chartraine s’est
doté d’un SCOT. Toutes les communes
membres du SMEP se trouvant incluses dans le périmètre de la communauté
d’
a
gglomération, cette dernière s’est substituée au syndicat à compter du 1
er
janvier 2011.
L'adhésion à Chartres métropole au 1
er
janvier 2018 de 20 communes qui n'appartenaient pas
au SCoT de l'agglomération chartraine a conduit à prescrire une révision de ce document-
cadre par délibération en date du 25 janvier 2018. Cette actualisation a été approuvée le
30 janvier 2020.
Le proje
t d’aménagement et de développement durable
(PADD) se décline en trois
axes : « Axe 1
un couple ville / campagne : une alliance au bénéfice de la qualité de vie
des habitants », « Axe 2
Capitaliser les atouts d’une position géographique privilégiée
» et
« Axe 3
Inscrire durablement le territoire dans la modernité ». Le
documents d’orientation
et d’objectifs
définit les objectifs correspondant à chaque axe du PADD et sert de document-
cadre pour les plans et programmes locaux qui doivent lui être compatibles (PLH, PLU, etc.).
Au titre de l’axe 2, l’objectif 2.1.1 prévoit de «
dynamiser le cœur de l’agglomération
», en
mobilisant une offre immobilière et de services à fort potentiel économique.
L’objectif
2.1.6
préconise
d’encourager
le
developpement
d’
« équipements
économiques phares
», tels que la maison des entreprises, la cité de l’innovation (site dit «
du
CM101 ») ou encore le pôle gare.
Dans plusieurs hypothèses, les nouvelles compétences obligatoires étaient souvent déjà
exercées par Chartres métropole à titre facultatif. Ainsi les modifications introduites par la loi
du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé) se sont
inscrites dans la continuité de précédents transferts. Ainsi, la promotion du tourisme, la gestion
des aires d’accueil des gens du voyage, la collecte et le traitement des déchets ménagers et
assimilés, devenus des compétences obligatoires à compter du 9 août 2015, figuraient parmi les
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
compétences « supplémentaires » de la communauté d’agglomér
ation. De même, le transfert de
la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations » à partir
du 1
er
janvier 2018, celui de l’eau et de l’assainissement à compter du 1
er
janvier 2020 et celui
la gestion des eaux pluviales urbaines programmé par la loi du 3 août 2018 étaient déjà
intervenus à titre facultatif
, comme l’autorise l’article L.
5211-17 du CGCT.
Les options retenues en matière de compétences non obligatoires révèlent un choix
d’intégration communautaire ambitieux,
couvrant des domaines multiples. Chartres métropole
exerce les quatre compétences « optionnelles » prévues le code général des collectivités
territoriales ainsi que 15 compétences « supplémentaires ». L
’aérodrome et le complexe
culturel et sportif ont été
déclarés d’intérêt communautaire
par une délibération du
28 janvier 2013. Cette première décision a été complétée par quatre autres délibérations du
29 mars 2018
sur l’intérêt communautaire d’accueils de loisirs, du
20 décembre 2018 sur la
politique locale de soutien au commerce, et des 9 mai 2019 et 17 décembre 2020 sur des
installations sportives situées à Boisville-la-Saint-Père et à Mainvilliers.
Les multiples transferts de compétences et d’équipements reconnus d’intérêt
communautaire sont venus soutenir une stratégie territoriale ambitieuse. Celle-
ci s’efforce
d’articuler une politique active de développement économique avec une offre de services et
d’équipements valorisant le cadre de vie et l’environnement.
Sur le plan de l’attractivité économique, l’action menée s’attache à prévenir le risque de
dépendance vis-à-
vis de la région francilienne. Il s’agit d’écarter le spectre d’une économie
résidentielle, essentiellement tertiarisée, et d’encourager l’implantation durable d’un tissu
d’entreprises «
endogène
», structuré autour de filières identifiées (la cosmétique, l’industrie
pharmaceutique, etc.). Cette dynamique repose notamment sur une démarche de marketing
territorial et la
recherche d’effets d’entraînement, notamment par la consolidation de
l
’acco
mpagnement local
(C’Chartres pour l’emploi, Maison des entreprises et de l’emploi,
etc.).
Des équipements « totems », « symboles économiques du territoire », manifestent cet objectif
d’affirmation territoriale
: cité de l’innovation, maison internationale
de la cosmétique, etc.
L’autre volet de la stratégie de territoire porte sur la valorisation du cadre de vie et le
renforcement de l’offre culturelle, sportive et ludique face à la concurrence des pôles franciliens
les plus proches. La communauté d’agglomé
ration fait le pari que le développement
d’équipements structurants
(
complexe aquatique « L’Odyssée », complexe culturel et sportif
)
et de services à la population de qualité constituent un contrepoids à la polarité parisienne. La
qualification des paysages du territoire (directive paysagère), la valorisation des espaces
naturels (plan vert) et du patrimoine touristique ainsi que l’offre résidentielle promue par les
outils de programmation dans le domaine de l’habitat (conférence intercommunale du
logement, PLH, etc.) doivent également concourir à attirer les actifs et à favoriser leur
installation pérenne dans la zone d’emploi de Chartres.
Après une période marquée par des nombreux changements, Chartres métropole dispose
depuis fin 2019 d’un champ d’interve
ntion stabilisé. Le projet de territoire, axé sur des
infrastructures et des projets complexes
, repose sur des cycles d’investissement longs exigeant
un pilotage solide.
Une organisation appropriée est requise pour garantir l’efficience de moyens
et le respect de la feuille de route fixée par le SCOT. Le risque de dispersion, voire de
méconnaissance du champ d’intervention de la communauté d’agglomération, est réel. Les
acquisitions foncières entreprises dans la perspective du prolongement de
l’autoroute
A154
illustrent cet écueil. Chartres métropole a conclu une convention de maitrise foncière et réalisé
des acquisitions de terrains (de l’ordre de
4,9
M€ en 2018
et de 2,1
M€ en 2019
), alors que
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
15
l’extension ou la qualification d’autoroutes relève de la compétence de l’
État. Chartres
métropole se prévaut à ce sujet de ses attributions en matière de développement économique,
de tourisme et de constitution de réserves foncières.
L’opération foncière réalisée par la
communauté d’agglomération serait également l
a déclinaison « des principes du schéma de
cohérence territoriale de Chartres métropole » au titre de « l’amélioration du réseau routier ».
Cependant
elles ne peuvent fonder son action que pour des opérations d’intérêt communautaire
ou le cas échéant pour des cofinancements. E
n application de l’article L
. 121-1 du code de la
voirie routière, les autoroutes relèvent du « domaine public routier national ». Les opérations
d’acquisition foncière réalisées pour l’extension ou la qualification de portions autorou
tières
relèvent donc de la compétence exclusive de l’État. Une collectivité territoriale ou un
groupement de collectivité ne peut assurer « la maîtrise d'ouvrage d'une opération
d'aménagement d'une voie du domaine public routier national non concédé située
principalement sur son territoire » que dans la mesure où elle a été autorisée à cet effet par une
convention conclue avec l’État sur le fondement de l’article L
. 121-5 du code de la voirie
routière.
Au cas d’espèce,
l’
État
n’a pas confié, par convention,
tout ou partie de la maîtrise
d'ouvrage de l’opération à la communauté d’agglomération.
Le concessionnaire seul sera
chargé de
conduire les procédures d’acquisitions foncières nécessaires à la réalisation du projet
.
Cet exemple révèle que la communauté d’
agglomération doit davantage sécuriser la
conduite du projet de territoire, notamment au moyen
d’
un schéma de gouvernance clarifié.
1.1.3
Le projet de territoire gagnerait à être suivi dans un cadre de gouvernance
rénové
Les évolutions multiples subies par Chartres métropole ont fait émerger le besoin de
schémas de gouvernance intégrés et transparents. Les équilibres institutionnels sont plus
complexes à trouver depuis que l’agglomération compte 66 communes membres et doit faire
naître des positions communes sur la quarantaine de compétences transférées.
Le fonctionnement de Chartres métropole repose sur l’action de plusieurs organes
collégiaux auquel l’exécutif doit rendre compte de son action. Conformément aux dispositions
de l’article
L. 5211-6 du CGCT
, la communauté d’agglomération est administrée
par un organe
délibérant composé de représentants des communes membres, le conseil communautaire.
Évolution de la composition du conseil communautaire et du bureau communautaire
Source : Schéma CRC à partir
des délibérations relatives à l’installation du conseil et du bureau communautaire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Le conseil communautaire joue un rôle clé dans le suivi du projet de territoire et
l’évaluation des politiques menées. Si la mise en œuvre de la stratégie incombe à l’exécu
tif, son
action doit pouvoir s’appuyer sur le consensus des différentes parties prenantes. Il s’agit d’un
facteur clé de réussite dans une intercommunalité de projet. Dans le cas de Chartres métropole,
l’organe délibérant
compte plus d’une centaine de cons
eillers. Sa composition a pu varier de
103 à 114 en fonction de l’évolution
du périmètre territorial ou de la démographie. Se réunissant
sept à huit fois par an, il ne lui est pas possible d’examiner l’ensemble des opérations en détail
et il doit s’appuyer sur d’autres instances spécialisées.
Répartition du nombre de sièges au conseil communautaire entre communes membres
Source : CRC à partir
d’OpenStreetMap
, des
données de l’INSEE
et de
l’arrêté préfectoral du 7 novembre
2017
Un bureau communautaire a été constitué en application de l’article
L. 5211-10 du
CGCT. Le président, les quinze vice-présidents et les neuf conseillers délégués sont membres
de droit de cette instance. Depuis son dernier renouvellement, des conseillers élus y siègent
également, ainsi que « les maires qui n’ont pas la qualité de président ou de vice
-présidents ».
La composition des membres du bureau a donné lieu, à deux reprises, à des observations
des services en charge du contrôle de légalité. En 2018, la désignation de ses membres élus a
dû être renouvelée, leur élection étant intervenue dans des conditions irrégulières. En 2020, la
désignation «
d’office
» des maires au bureau a nécessité un nouveau vote le 24 septembre
2020.
Le bureau communautaire a reçu délégation pour statuer sur certaines matières. Comme
l’indique la présentation du premier vice
-
président à l’
occasion de la séance du 14 avril 2014,
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
17
«
ces délégations ont pour objectif d’assouplir le fonctionnement de Chartres métropole, tout
en allégeant les ordres du jour du conseil communautaire. En effet les délégations au bureau
permettent de raccourcir le délai de traitement de certains dossiers, en laissant au conseil
communautaire compétence pour délibérer sur les dossiers les plus importants. » Elles ont été
renforcées à deux reprises en 2017 et en 2018.
Les sujets sur lesquels le bureau communautaire a reçu délégation sont larges. Ils
couvrent notamment le domaine de la commande publique, celui des conventions de gestion,
des opérations d’acquisition foncière et immobilière, des cessions de biens mobiliers de plus
de
10 000
€, des «
conventions d’avances
de trésorerie rattachables aux conventions de gestion de
services quels que soient leurs montants », «
des garanties d’emprunts pour faciliter la
réalisation d’opérations d’intérêt public » ou encore « l’attribution des aides financières et
économiques et subventions au profit des entreprises, associations, particuliers, organismes
privés, publics et parapublics
». Ils excluent, pour l’essentiel, les décisions qui relèvent de la
prérogative exclusive du conseil communautaire et ne peuvent être déléguées au bureau en vertu
de l’article L.
5211-10 précité. Tel est le cas, en particulier, « du vote du budget, de l'institution
et de la fixation des taux ou tarifs des taxes ou redevances », « de l'approbation du compte
administratif », « de la délégation de la gestion d'un service public » ou « des dispositions
portant orientation en matière d'aménagement de l'espace communautaire, d'équilibre social de
l'habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville ».
Deux délégations reposent sur des fondements fragiles au regard des règles de répartition
des compétences. Il en va ainsi de la faculté reconnue au bureau d’«
autoriser l’ouverture et le
transfert de crédits inscrits au budget approuvés par le Conseil de Chartres métropole » et de
« modifier dans la limite des inscriptions budgétaires, le cadre des effectifs, personnel titulaire et
non titulaire (contractuels et auxiliaires…), afin d’adapter celui
-ci aux emplois à pourvoir ». Si
ces dispositions ne portent pas directement sur le « vote du budget
», elles ont pour effet d’affecter
indirectement l’ouverture de crédits et la création d’emplois budgétaires.
3
Les services de la
préfecture ont d’ailleurs sollicité le retrait de la délégation relative aux effectifs. Une décision de
régularisation a dû être prise par le conseil communautaire le 24 septembre 2020, en laissant
subsister la disposition sur l’ouverture ou le transfert de crédits.
La communauté d’agglomération
s’est engagée à rectifier la délégation sur cet aspect.
La sécurisation du champ d
’attribution du bureau reste formelle faute de s’insérer dans
une réflexion d’ensemble sur la répartition des compétences et, plus généralement, sur le
schéma de gouvernance intercommunal.
Les mêmes faiblesses s’observent au sujet des instances spécialisée
s qui ont vocation,
en principe, à suppléer le conseil communautaire pour toutes les questions thématiques ou
techniques qu’il n’a pas le temps ou les moyens d’examiner. Quatre commissions «
internes »
ont été installées en application des dispositions de
l’article
L. 2121-22 et L. 5211-1 du CGCT.
Toutes les communes y sont représentées.
À l’exception d
es instances dont la mise en place est prévue par la loi (commission
locale d'évaluation des charges transférées (CLECT), commission d'appel d'offres, etc.) et dont
les prérogatives sont garanties par les textes, les autres organes spécialisés ont une fonction
3
Au sujet de ce dernier aspect, il a été jugé que « la création d'emplois permanents à temps non complet d'un
établissement public de coopération intercommunale n'appartient pas aux nombres des matières qui peuvent faire
l'objet d'une délégation de compétence de l'organe délibérant au bénéfice du bureau de l'établissement concerné »
(CAA de Versailles, 25 janvier 2018, 17VE00419).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
consultative. Leur plus-value dans le processus décisionnel reste à consolider, faute de réflexion
approfondie sur leur périmètre thématique, sur leur rôle (par exemple, possibilité de solliciter
des études d’impact, des prospectives, etc.)
et sur l’articulation de leurs travaux avec ceux du
conseil communautaire.
Commissions spécialisées dans lesquelles siègent les élus communautaires
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des délibérations instituant ces différentes commissions
Succédant au comité des maires en place depuis 2011, une conférence des maires a été
créée par une délibération du 16 juillet 2020. Celle-
ci se compose de l’ensemble des mai
res des
communes
de l’agglomération. L’exposé des motifs de la délibération l’instituant indique
qu’elle est « le garant de l’équilibre territorial, du respect de la souveraineté des communes, du
partage des décisions et de la recherche plus large de consensus. » La création de cette instance
manifeste un effort notable pour encourager la cohésion du territoire et faire admettre
l’intégration croissante des compétences au niveau intercommunal.
Chartres métropole indique
que le comité des maires serait,
quant à lui, « garant de l’équilibre territorial, du respect de la
souveraineté des communes, du partage des décisions et de la recherche du plus large
consensus »
. Il aurait été consulté préalablement à l’adoption de deux motions du conseil
communautaire,
l’une sur la déclinaison départementale du schéma régional d’aménagement,
de développement durable et d’égalité des territoires et l’autre sur la désertification médicale.
La plus-value apportée par le comité des maires dans le processus décisionnel ne fait pas de
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
19
doutes. Toutefois la chambre estime que le rôle de cette instance et la portée de ses avis
pourraient être clarifiés
. Aucune indication n’est donnée sur les
possibilités de saisine de cette
conférence par le conseil ou le bureau communautaire. So
n articulation avec d’autres instances
collégiales de la communauté d’agglomération, notamment la CLECT, demeure non
précisée,
à l’instar de la relation avec le
conseil de développement récemment installé en application de
l’article L
. 5211-10-1 du CGCT.
Cet exemple illustre les limites du schéma de gouvernance de Chartres métropole. Une
large place y est accordée à des instances collégiales plurielles, afin d’associer les élus
communautaires, les maires et la société civile au projet du territoire. Mais ce
t effort s’opère
sans cohérence d’ensemble. L’articulation entre les instances censées éclairer le conseil
communautaire gagnerait être clarifiée. Celle-ci est un facteur essentiel de cohésion et de
confiance entre les différentes parties prenantes.
1.2
L’offr
e de mutualisation pourrait être clarifiée et rendue plus attractive
par des engagements de service
1.2.1
Limités à la ville de Chartres, les services communs reposent sur une
organisation peu lisible
Chartres métropole a mis en œuvre une convention de services
communs avec la ville
de Chartres dès 2012
. La préfiguration de l’organisation actuelle regroupait les principales
directions « ressources » (finances, informatique, ressources humaines, achats, système
d’information géographique, courrier, reprographie et
logistique), auxquelles se sont ajoutés, à
partir de 2013, la direction générale, le secrétariat général, les archives puis la direction de
l’aménagement et le standard.
La nouvelle convention
portant mise en œuvre de service communs,
approuvée le
8 décembre 2014, a marqué une nouvelle étape. Le périmètre des services communs a alors été
étendu à plus d’une vingtaine de directions ou de services, dont la liste s’est accrue à plusieurs
reprises les années suivantes pour comprendre l’ensemble de l’organisati
on. Le dispositif
associe au schéma de mutualisation intercommunale le CCAS de Chartres depuis le 1
er
janvier
2015 et les différentes régies techniques municipales à compter du 1
er
janvier 2016.
La répartition des coûts des services communs entre Chartres métropole et la ville de
Chartres s’effectue sur la base de clés de répartition définies pour chaque direction ou service.
Ces clés évoluent chaque année
par voie d’avenant
. Depuis 2015, la part prise en charge par
Chartres métropole tend à progresser : le nombre de services relevant à plus de 50 % de Chartres
métropole est passé de 4 à 20
entre 2015 et 2020. En pratique cette tendance s’est surtout
traduite par la multiplication des clés de répartition (15 en 2020 au lieu de 5 en 2015). Début
2020, seuls quatre services relèvent à 100
% de Chartres métropole. L’évolution des partages
budgétaires n’est guère objectivée par les transferts de compétences ou par les réorganisations.
Les rapports sur le schéma de mutualisation
n’apportent aucun élément de justif
ication à ce
sujet et se bornent à recenser les clés de répartition dans des tableaux sans explication. Cette
situation nuit
à la lisibilité de l’or
ganisation des services communs et constitue un facteur de
complexité quant au mode de facturation et au suivi.
Les services de la communauté d’agglomération
estiment que la mutualisation a
contribué à la « simplification et [à la] cohérence des circuits de décisions », notamment en
réduisant le nombre de directions générales. Elle se serait traduite également par
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
«
l’amélioration du management et la montée en compétence
», par la « professionnalisation »
et «
la maîtrise des coûts et les économies d’échelle
». Si aucun « bilan quantitatif de la
démarche mise en œuvre
» ne donne une vue d’ensemble des gains réalisés, l’économie réalisée
pour « la seule population des cadres supérieurs » serait de « 12 emplois entre 2011 et 2016
pour un total
d’un peu plus de 823
000
». À ce jour, aucune autre commune que Chartres ne
s’est associée à Chartres métropole dans le
cadre des services communs.
Pour donner un nouveau souffle à ce dispositif et inciter d’autres communes à mutualiser
une partie de leurs services, un effort de transparence doit être conduit et se traduire par la
production annuelle d’un suivi analytique d
es coûts (en emplois budgétaires et en masse
salariale). Il s’agit d’une étape indispensable pour susciter la confiance des partenaires et
prévenir toute crainte de perte de maîtrise des moyens. À cette condition, Chartres métropole
pourra alors proposer à
d’autres communes des offres modulables pour des services supports
communs (en matière de ressources, de formation, d’accompagnement juridique, etc.) et
s’engager sur des organisations acceptables pour l’ensemble des parties prenantes.
1.2.2
Les autres formes de mutualisation bénéficient à un large spectre de communes
mais pourraient encore gagner en efficience
Outre les services communs, d’autres formes de mutualisations ont été progressivement
mises en œuvre. Des conventions de co
-
maîtrise d’ouvrage ont été pr
oposées pour des travaux
sur le territoire de l’agglomération
impliquant la participation de plusieurs acteurs intervenant
au titre de leurs compétences propres. Lorsque les opérations comportent au moins des travaux
d’eau et d’assainissement et des travaux assurés par plusieurs autres maitres d’ouvrage
la co-
maitrise d’ouvrage est
coordonnée par Chartres métropole.
Depuis 1
er
juillet 2015, Chartres métropole a créé un service intercommunal pour
l’instruction des dossiers d’urbanisme. Ce dispositif de mutualisation s’
appuie sur des mises à
dispositions partielles établies sur le fondement
de l’article L
. 5211-4-1 III du CGCT. Il
concernait 58 communes fin 2020 (contre 41 fin 2017). Ce dispositif connait un niveau
d’activité croissant qui montre l’intérêt des
communes pour cet accompagnement :
4 910 dossiers ont été traités en 2019 (contre 3 950 en 2017 et 4 068 en 2018).
À compter de 2018, une plate-forme d'achats communautaire a été mise à disposition
des communes membres de Chartres métropole. Celle-ci permet de regrouper sur un même site
en ligne les procédures d’achat lancées par les
communes membres de Chartres Métropole et
par d’
autres entités partenaires (SPL, SEM, etc.). Les candidats peuvent y créer un compte pour
répondre aux consultations, transmett
re les pièces sollicitées par l’acheteur et recevoir, à l’issue
de la sélection, la notification du marché. Chartres métropole gère les relations avec le
prestataire et assure l’exécution du marché correspondant. Au 30
septembre 2020,
61 communes utilisaient cette plate-
forme d’achats communautaire
.
Depuis le 1
er
juin 2019, un accompagnement juridique est proposé par le service
juridique de Chartres métropole aux communes membres. Au 30 septembre 2020,
59 communes avaient adhéré par voie conventionnelle à ce service. À compter de 2020, ce
dispositif a été étendu à l’expertise en matière de marchés publics. Le service des marchés
publics de Chartres Métropole a accompagné une vingtaine de communes pour la mise en œuvre
d’un
marché à procédure adaptée de trava
ux, l’analyse d’un contrat de promotion immobilière
et d’une vente en l’état futur d’achèvement ou la relecture de projets de documents contractuels.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
21
Ces différents dispositifs ont connu un certain succès. Mais la mobilisation de ces
dispositifs semble désormais marquer le pas. La relance du processus en matière de prestations
mutualisées ne pourra prendre corps qu’en communiquant sur l’offre disponible, en en clarifiant
les contours et en contractualisant des engagements « qualité ».
Plutôt que de signer différentes conventions pour chaque type de coopération, il pourrait
être envisagé de regrouper l’ensemble des dispositifs (conventions de gestion,
contrats
d’accompagnement juridique,
participation à la plateforme communautaire des marchés, etc.)
dans un même document-cadre. Afin de susciter la confiance et
d’
encourager une participation
croissante des communes, des
engagements de qualité de service et d’économies pourraient être
définis et suivis dans le temps, avec des clauses de revoyure. Une équipe en charge de la maîtrise
des risques ou de l’audit interne pourrait examiner à échéance régulière l’avancement de ses
engagements et quantifier les gains réalisés, non seulement au plan financier, mais aussi en
termes de mise en cohérence des moyens.
1.3
Le pacte fiscal et financier représente un effort financier conséquent
Les reversements aux communes
constituent un élément clé dans l’équilibre des
relations entre une communauté d’agglomération et ses communes membres.
Ils se répartissent
en quatre catégories : les attributions de compensation (AC), les dotations de solidarité
communautaire (DSC), les reversements conventionnels et les fonds de concours (FDC).
Les AC garantissent le principe de neutralité fiscale. Elles correspondent à la somme
des impositions tr
ansférées à l’établissement public de coopération intercommunale, l’année
qui précède la première application du régime de fiscalité professionnelle unique. Leur montant
ne peut être indexé ou ajusté en dehors de cas dérogatoires prévus par la loi. Le groupement à
fiscalité propre perçoit ainsi la différence, croissante avec le temps, entre la fiscalité
professionnelle perçue sur le territoire (en « flux ») et la fraction reversée à la commune (au
titre du « stock
»). Lorsqu’un équipement ou un service est
transféré au budget communautaire,
le coût net des charges supportées initialement par la commune est déduit de l’AC. Il est évalué
par une « commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges ».
Les DSC constituent un outil de cohésion et d’équ
ité. Elles ont pour objet, aux termes
de l’article L
. 5211-28-4 du CGCT, de « réduire les disparités de charges et de recettes » entre
communes membres. Sa répartition doit tenir compte majoritairement « de l'écart de revenu par
habitant de la commune par rapport au revenu moyen par habitant de
» l’EPCI et «
de
l'insuffisance du potentiel financier ou du potentiel fiscal par habitant de la commune au regard
du potentiel financier ou du potentiel fiscal moyen par habitant sur le territoire » du groupement.
Ces critères doivent justifier au moins 35 % de la répartition du montant total. Des critères
complémentaires peuvent être choisis par le conseil communautaire.
Les reversements conventionnels concernent la fiscalité générée par les éoliennes. Aux
termes de
l’article
1609
quinquies
C du CGI
, l’EPCI peut verser «
une attribution visant à
compenser les nuisances environnementales liées aux installations utilisant l'énergie mécanique
du vent
» aux communes d’implantation de ces équipements. Celle
-ci ne doit pas être supérieure
au produit de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de
l’imposition forfaitaire sur les
entreprises de réseaux (IFER) perçues sur ces installations. Depuis 2018, Chartres métropole a
fait bénéficier de ce dispositif les communes
d’
Allonnes, de Boisville-la-Saint-Père, de
Dammarie et de Francourville.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Chartres métropole supporte un niveau important de reversements aux communes
membres, ce qui a pour effet de minorer le niveau de son intégration fiscale.
Bien qu’en
diminution depuis
2015, ces reversements continuent d’absorber plus de 60
% du produit des
impôts locaux de Chartres métropole en 2020.
Reversements aux communes membres de Chartres métropole
Fiscalité reversée par Chartres métropole
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Attributions de compensation
21 643 806
21 643 806
19 350 314
20 473 378
20 212 902
19 848 941
Dotations de solidarité communautaire
7 950 000
7 950 000
10 300 000
11 279 000
9 879 000
9 879 000
Reversement conventionnel de fiscalité des éoliennes
0
0
0
67 314
117 171
114 503
Total fiscalité reversée entre collectivités (hors FPIC)
29 593 806
29 593 806
29 650 314
31 819 691
30 209 073
29 842 443
Impôts locaux nets
40 892 874
41 672 344
43 105 923
46 349 777
47 665 102
47 936 872
Part consacrée au financement des reversements
72,4 %
71,0 %
68,8 %
68,7 %
63,4 %
62,3 %
Source : Tableau CRC à du traitement des comptes de gestion 2018 à 2019 (M14) et 2020 (M57)
La communauté d’agglomération doit
en ce domaine composer avec une double
contrainte. D’une
part, une diminution des reversements pourrait freiner les transferts de
compétences ou les participations aux dispositifs de mutualisation.
D’autre part,
certaines de
ces attributions revêtent le caractère de dépense obligatoire et leurs modalités de calcul sont
étroitement encadrées. Le montant des AC ne peut être révisé qu’en cas de transfert de charges.
Les autres hypothèses de révision dérogatoire sont soumises à des conditions de majorité
difficiles à réunir.
Il reste que l’effort consenti sur les re
versements facultatifs, notamment les DSC et les
fonds de concours, est conséquent. À l’exception de 2018, année particulière marquée par
l’adhésion de vingt communes et par la difficulté de prévoir l’impact de cet effet de périmètre
sur les ressources fiscales, la DSC allouée au communes signataires du contrat de ville excède
le montant minimal prévu par les textes. Pour les autres communes bénéficiaires, l’effort de
solidarité est tout aussi marqué. L’enveloppe qui leur est consacrée représente une part
s
ignificative des recettes fiscales nouvelles. Elle s’établit en moyenne à 9,5
% du montant du
surcroît de recettes fiscales professionnelles enregistré depuis 2017. Son montant a même été
préservé en 2020, alors que le rendement des impositions professionnelles était en recul cette
même année.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
23
Effort de solidarité communautaire
Effort de solidarité communautaire
2017
2018
2019
2020
Cotisation foncière des entreprises
15 162 504
16 444 362
16 774 551
16 516 862
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
9 902 055
10 604 786
10 999 271
11 139 949
Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux
662 759
1 690 569
1 331 669
1 208 962
Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties
201 442
239 759
253 040
260 136
Montant total des recettes fiscales de référence retenues pour la calcul de la dotation de
solidarité communautaire en l'absence de pacte financier et fiscal
25 928 760
28 979 476
29 358 531
29 125 909
Evolution annuelle des recettes fiscales de référence (
A
)
3 050 716
379 055
-232 622
50 % de l'évolution annuelle des recettes fiscales de référence (
B = A / 2
)
1 525 358
189 528
-116 311
Dotation de solidarité communautaire versée aux communes signataires d'un contrat de
ville (
C
)
500 000
500 000
600 000
600 000
Dotation de solidarité communautaire versée aux autres communes membres (
D
)
9 800 000
10 779 000
9 279 009
9 279 000
Montant total des dotations de solidarité communautaire versées (
E = C + D
)
10 300 000
11 279 000
9 879 009
9 879 000
Ecart entre les DSC contrat de ville versées et le seuil légal (
F = C - B
)
-1 025 358
410 473
716 311
Ecart entre les DSC versées et l'évolution annuelle de la fiscalité professionnelle (
G =
E - A
)
9 753 642
9 689 481
9 995 311
Part des DSC versées par rapport à l'évolution de la fiscalité professionnelle (en %) (
H
= E / A
)
27,0 %
3,8 %
-2,4 %
Source : CRC à partir des comptes de gestion, de note de présentation des comptes administratif de 2017, 2018,
2019 et 2020 et des délibérations du conseil communautaire prises en 2017, 2018, 2019 et 2020
Par ailleurs, Chartres métropole consacre chaque année des montants significatifs pour
aider les communes membres à acquérir ou réaliser des équipements. Cette faculté lui est
ouverte par l’article
L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales. Son paragraphe VI
prévoit qu’«
afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement, des fonds de
concours peuvent être versés entre la communauté d'agglomération et les communes membres
après accords concordants exprimés à la majorité simple du conseil communautaire et des
conseils municipaux concernés. Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part
du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours.
» L’objectif
poursuivi par la communauté d
’agglomération est de «
soutenir, à travers ces fonds, les projets
participant au développement des communes périurbaines et rurales
de l’agglomération mais
également concourant à la préservation de leur patrimoine ». Les ressources consacrées aux
fonds de concours ont progressé de 0,8
M€ en 2013 à 2
M€ en 2019.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Chartres métropole a connu une période marquée par de nombreuses mutations. Ses
statuts ont été révisés à sept reprises depuis 2014 et vingt communes supplémentaires ont
rejoint le territoire. Ces transformations
sont autant un défi qu’une opportunité. Elles
donnent
l’occasion de développer une offre de service
intégrée en adéquation avec le bassin de vie.
Il
reste toutefois à trouver les bons équilibres de gouvernance au vu des nombreux domaines
d’intervent
ion prévus par les statuts, des objectifs ambitieux du SCOT et de la multiplicité des
acteurs à coordonner à l’échelle du territoire.
Trois chantiers permettraient d’assurer la cohésion nécessaire. Tout d’abord, Chartres
métropole doit veiller à r
endre compte de l’avancement de ses
projets dans un cadre de
gouvernance
rénové. Il s’agit d’associer l’ensemble des parties prenantes et
de donner son
plein effet à une intercommunalité de projet
. Ensuite l’offre de mutualisatio
n doit être clarifiée
et rendue plus attractive par des engagements « qualité ». Enfin il est nécessaire de veiller à ce
que la solidarité communautaire réponde aux objectifs collectifs et ne conduise pas à un
éparpillement des moyens en contradiction avec le projet communautaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
2
UNE QUALITÉ DES SERVICES À LA POPULATION QUI PEUT
ENCORE ÊTRE CONFORTÉE
La qualité des services rendus à la population figure au rang de priorité dans les
principaux documents-cadres de Chartres métropole. Dans le SCOT et notamment dans le
document d’orientation et d’objectifs, elle se décline en plusieurs objectifs visant à garantir un
cadre de vie attractif pour les habitants et un environnement favorable au développement des
entreprises. Les orientations thématiques du c
ontrat de ville prévoient également l’adaptation
de l’offre de services publics aux besoins des habitants ou du tissu associatif, notamment au
titre de la cohésion sociale. Enfin le schéma de mutualisation place la relation à l’usager et la
qualité de l’offre de service au cœur des axes d’amélioration de la gestion.
La qualité des services à la population constitue également une exigence résultant des
principes du service public. Elle recouvre à la fois
la relation entretenue avec l’usager
et le
contenu même
de la réponse apportée à sa demande. Le respect des principes d’équité de
traitement, de continuité du service et d’adaptation de l’offre aux besoins en constituent les
règles fondamentales. Le code des relations entre le public et l'administration garantit un certain
nombre de droits spécifiques qui visent, notamment, à assurer des délais de gestion raisonnables
ou encore la transparence des procédures.
2.1
Le parcours des usagers peut être encore amélioré en garantissant un
meilleur suivi des délais et en enrichissant l’offre numérique de services
Plusieurs compétences transférées à Chartres métropole impliquent un accueil fréquent
du public. Les transports publics, la collecte de
s déchets, la gestion de l’adduction d’eau et de
l’assainissement et l’éclairage public figurent parmi les principaux services publics à l’origine
de demandes d’usagers, voire de réclamations ou de litiges.
Avec la montée en puissance des services délivrés
à la population, le besoin s’est fait
sentir d’un accueil modernisé du public.
Chartres métropole a
engagé l’expérimentation d’
un
guichet unique dès 2014. Celui-ci constituait
la préfiguration d’un dispositif
auquel a succédé,
en novembre 2021, un espace multiservices, installé dans le Pôle administratif. Ce dernier réunit
tous les services d’accueil du public de la ville, de la communauté d’agglomération
et de ses
structures « satellites » en mutualisant les équipes. Cette démarche a permis la
professionn
alisation des équipes d’accueil et le développement d’outils structurants, tel que le
centre d’appel unique, le numéro spécifique d’ordre technique dit «
44.44 » (demandes
d’intervention auprès des services techniques de la Ville), la prise de rendez
-vous en ligne, le
gestionnaire de file d’attente ou l’outil de gestion numérique des courriers. Des enquêtes
« qualité »
ont été menées et mises à profit pour poser les bases d’une organisation plus
coordonnée.
D
ans l’offre actuelle en mode préfiguration
comme dans le projet de Pôle administratif,
une attention toute particulière a été apportée à l’accueil physique et à la gestion des flux. En
outre le déploiement de la gestion numérique des courriers a permis une organisation plus
efficiente de leur traitement.
L’enquête AFNOR de 2017
révèle des résultats au-dessus de la
moyenne sur la gestion du courrier ou proche de la moyenne pour l’accueil physique ou pour
la compétence des équipes (clarté et adéquation de la réponse, courtoisie, personnalisation,
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
25
etc.). En
revanche, les résultats relatifs à l’accueil numérique et notamment à la gestion des
courriers électroniques, est très nettement en dessous des références du secteur.
Évaluation de la qualité de la relation à l’usager par l’AFNOR
Résultats de l'enquête
AFNOR
Score de Chartres
métropole
Score national
toutes catégories
Score national de la
catégorie EPCI
Classement national
toutes catégories
Classement national
catégorie EPCI
Téléphone
62 %
85,0 %
79 %
194
e
sur 203
12
e
sur 14
Accueil physique
60 %
67,3 %
63 %
154
e
sur 203
6
e
sur 14
Courrier
69 %
67,1 %
63 %
101
e
sur 203
4
e
sur 14
Mail
40 %
56,0 %
57 %
169
e
sur 203
12
e
sur 14
Site internet
63 %
67,7 %
42 %
152
e
sur 203
5
e
sur 14
Note RH
81 %
85,0 %
84 %
161
e
sur 203
11
e
sur 14
Global
58 %
68,9 %
65 %
177
e
sur 203
11
e
sur 14
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir de
l’enquête AFNOR
de 2017
L’examen d’une sélection de demandes, par courrier, par appel téléphonique, par accueil
physique ou par courriel, corrobore ce constat. Les dysfonctionnements, pour les courriels
notamment, concernent principalement le
back office
. L
e service d’accueil unifié oriente les
demandes de façon adéquate et fait les relances. En revanche certains services spécialisés
tardent à répondre ou délivrent des réponses peu adéquates. Leur implication dans le dispositif
paraît devoir être renforcée dans le cadre de contrat de service, où des objectifs et des indicateurs
de qualité pourraient être définis et suivis.
Par ailleurs, il semble essentiel de ne pas organiser exclusivement
l’offre proposée aux
usagers autour d’une logique de guichet. Si un accueil physique de proximité et personnalisé
demeurera toujours nécessaire, celui-ci ne peut constituer à lui seul le pivot de la stratégie en
matière de services à la population. La com
munauté d’agglomération indique qu’elle travaille
à la constitution d’une
plateforme numérique multiservice à destination des différents types
d’usagers
: les habitants de l’agglomération, les communes membres, les associations et les
entreprises. Celle-ci rendrait les chaînes de traitement plus fluides, en intégrant directement
dans l’outil le suivi des délais
et en automatisant les transferts vers les interlocuteurs. Ce serait
l’occasion de développer une offre d’e
-administration, complémentaire de celle offerte sur site.
2.2
La sortie de crise offre l’occasion de repenser l’accompagnement des
entreprises, en lien
avec des projets d’administration numérique
Les compétences de Chartres métropole en matière de développement économique font
de ses services un interlocuteur de proximité avec les entreprises. Son territoire compte
57 869 emplois et 4 181 entreprises, dont huit entreprises de 300 salariés et plus. Il regroupe
une trentaine de
zones d’activités d’intérêt communautaire, d’une surface de 1
600 ha,
accueillant plus de 700 établissements.
De nombreux
champs d’intervention
de la communa
uté d’agglomération concernent les
acteurs économiques et requièrent
des conditions d’accueil de qualité pour les
entreprises :
gestion d’infrastructures et de réseaux d'électricité, d'éclairage public, de gaz, de chaleur et de
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
communications électroniques, politiques de la mobilité, etc. Avec la montée en puissance de
projets de développement économique (cité de l’innovation, soutien à la filière cosmétique,
etc.), la communauté d’agglomération s’est efforcée de structurer sa relation aux entreprises.
Elle a élaboré à cet effet
un schéma d’accueil et d’accompagnement des entreprises
. Approuvée
par le conseil communautaire le 26 avril 2018, cette stratégie repose sur quatre axes
stratégiques : «
structurer le panel d’offres foncières et
immobilières pour s’a
dapter au parcours
résidentiel des entreprises sur l’ensemble du territoire ; renforcer les liens avec et entre les
entreprises et les partenaires économiques ; animer et promouvoir le tissu économique local,
renforcer le marketing économique du territoire ; accompagner, conforter le développement des
filières stratégiques et de
l’innovation
. »
La mise en œuvre de ce schéma mobilise plusieurs acteurs chargés de la mise en œuvre
de la feuille de route opérationnelle. Au sein des services de Chartres métropole, la Direction
du développement économique
joue un rôle moteur. Elle coordonne l’action de l’ensemble des
services et joue le rôle de facilitateur dans les démarches des acteurs économiques : montage
de dossiers administratifs lors des dépôts de demandes de permis de construire, recherche de
locaux, etc.
Exemples d’actions du schéma d’accueil des entreprises (SAE)
Source : CRC Centre Val de Loire à partir de la feuille de route opérationnelle
du schéma d’accueil des entreprises
J
usqu’en 2020
,
l’accueil aux entreprises était réparti entre plusieurs sites. L’offre de
guichet unique aux entreprises et aux commerces
ne s’est matérialisée que depuis le
1
er
trimestre
2021
, avec l’ouverture en centre
-
ville d’un service physique d’accueil dédié
aux entreprises,
«
Cadr’Ent
», dans le bâtiment dénommé « le grenier à sel ». À ce stade, le projet vise
prioritairement à regrouper les différents acteurs du schéma d’accueil des entreprises en un
même lieu. Une déclinaison de «
Cadr’Ent
» sous la forme d’appli
cation web
est à l’étude. Mais
il s’agirai
t
surtout d’un outil de
communication entre la collectivité et les entreprises. Cette
application relaierait notamment des informations sur
les zones d’activités et sur l
es actions
économiques de la collectivité. L
a période de sortie de crise donne l’opportunité de conforter
et de prolonger ces initiatives afin d’accompagner la digitalisation de l’économie.
Recommandation n°
1 : Définir et suivre des objectifs de qualité de service aux
différents types d’usagers.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
27
2.3
Les actions en faveur du tissu associatif doivent être davantage
sécurisées
La vie associative constitue un des principaux piliers du projet de territoire de Chartres
métropole.
L’
Agenda 21
en faisait un des moyens privilégiés au titre de l’objectif de cohésion
sociale et de promotion du cadre de vie (actions 14 à 18). Le contrat de ville 2015-2020 promeut
de nombreuses actions menées par des associations de terrain. Le PLH
prévoit la création d’une
maison des associations sur le site de l’institut médico
-
éducatif d’ici 2022 et la
convention
pluriannuelle de renouvellement urbain relative au PNRU, adoptée le 20 juin 2019, associe les
associations de quartier à la constitution de conseils citoyens et de « maisons des projets ».
Enfin le SCOT fait du soutien au tissu associatif l’un des vecteurs principaux d’amélioration du
cadre de vie et d’attractivité du territoire, notamment par leur contribution à l’enrichissement
de l’off
re sportive, culturelle ou patrimoniale.
Entre 2017 et 2019, plus
de dix millions d’euros
ont été consacrés par Chartres
métropole aux subventions de fonctionnement et d’investissement aux associations. Sept
organismes bénéficient de versements annuels supérieurs à 100 000
€.
Certains sont étroitement
associés à la stratégie de territoire. L’association
Cosmetic Valley participe à la démarche de
marketing territorial et « porte
avec le territoire de Chartres métropole la création d’un centre
de promotion (maison internationale de la cosmétique) ». Plusieurs clubs sportifs participent au
rayonnement de l’image de marque du territoire.
L’accompagnement des projets associatifs requiert l’articulation de deux dimensions.
D’une part, à l’instar des services aux particuliers et aux entreprises, la fluidité de l’accueil, la
simplification des démarches et la qualité du conseil constituent des atouts majeurs. Elles
contribuent à l’enrichissement des projets associatifs et à leur poursuite dans la durée. La
politique
associative ne saurait ainsi se résumer au processus administratif d’instruction des
demandes de subvention. D’autre part, le positionnement de la personne publique vis
-à-vis des
associations doit être équilibré. S’il lui revient de s’assurer que le projet
associatif concourt au
projet de territoire, elle doit le faire sans s’ingérer dans le fonctionnement de l’entité et sans
transformer la structure en simple prolongement des services intercommunaux.
La sécurisation des relations juridiques et financières représente à cet égard un enjeu
déterminant.
Le suivi des rapports d’activité et des documents comptables des associations
permet d’anticiper des situations à risque, en cas d’exposition de la communauté
d’agglomération au plan financier (risque de mise en
jeu d’une garantie d’emprunt, dépendance
aux financements publics, etc.).
En application de l’article premier du décret n°
2001-495 du
6 juin 2001, lorsque la subvention excède 23 000
€, une convention doit être conclue avec
l'association bénéficiaire. Elle doit définir l'objet, le montant, les conditions de versement et
d'utilisation ainsi que les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention. Une association
doit produire ses comptes annuels si elle reçoit une ou plusieurs subventions en numéraire dont
le montant global dépasse 153 000
€. Ces obligations de transparence constituent le moyen de
retracer l’utilisation des subventions et d’apprécier la consistance de la vie associative, tout en
laissant à l’organisme l’intiative des projets et le ch
oix des moyens.
Mais le suivi du secteur associatif ne se résume pas aux seules relations financières. Il
recouvre également la prévention de risques de gouvernance (défaut de respect des statuts,
risques de conflits d’intérêt, etc.). Une participation pré
pondérante aux organes décisionnels,
voire une tutelle directe privant l’entité de toute autonomie de gestion, ferait encourir un risque
de requalification des fonds associatifs en deniers publics. Si des subventions peuvent être
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
destinées « à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement », elles ne doivent pas
avoir de contrepartie directe, ainsi que le prévoit
l’article 9
-1 de la loi du 12 avril 2000 : les
actions, projets ou activités financés par la personne publique « sont initiés, définis et mis en
œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires.
Ces contributions ne peuvent constituer
la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou
organismes qui les accordent. » A défaut, elles peuvent s
’analyser comme le paiement du prix
d’une prestation de services soumise à la réglementation relative aux marchés publics.
L
’examen d’un échantillon de
dossiers de subvention révèle une attention insuffisante
apportée par Chartres métropole à la sécurisation de ses relations avec les associations. Si
l’accompagnement associatif s’est structuré
dans le domaine des sports et des loisirs, il demeure
lacunaire pour les organismes relevant d’autres politiques de l’EPCI.
Seule la direction de la jeunesse, des spo
rts et des grands équipements s’est dotée d’un
interlocuteur unique chargé de la vie associative. Celui-ci accompagne les associations dans
leurs projets et réalise l’instruction des demandes de subventions à partir de formulaires
standardisés. Les organis
mes dont le champ d’intervention relève du domaine du
développement économique ou de la cohésion sociale sont accompagnés par d’autres services
de Chartres métropole. Il n’existe donc pas de point d’entrée unique pour les associations, quel
que soit leur objet statutaire, qui garantirait à la fois un accompagnement homogène et des
démarches simplifiées.
L’essentiel de l’effort réalisé par la communauté d’agglomération porte sur le processus
de formalisation des demandes de subventions. Les informations demandées à cette occasion
sont riches. Elles permettent l’appréciation des actions d’intérêt général pour lesquels un
financement est sollicité. Des conventions sont systématiquement conclues lorsque les
subventions excèdent 23 000
et les budgets prévisionnels ainsi que les bilans annuels sont
traçables, quoique de manière inégale selon les entités.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
29
Examen du suivi effectué sur sept associations de l’agglomération chartraine
Echantillon de dossiers de gestion et de
suivi des subventions aux associations
Date de
création
Subventions
2017
Subventions
2018
Subventions
2019
Aides en nature ou sous forme de garanties
Chartres et Formation
Supérieure, demain (CFSD)
18/11/15
1 000 000
2 000 000
0
Garantie d'emprunt à hauteur de 50 % du
montant souscrit (2 M
€ en capital et 2,1%
d'intérêts) accordée par délibération du
28/09/2017 et prolongée par une délibération du
07/10/2020
C’ Chartres Médiévale
26/11/11
111 816
215 000
200 000
Prêts de locaux à titre gratuit (hall et bureaux
d'une surface de 1060m² et ateliers de 2630 m²)
par convention du 18/05/2019
Cosmetic Valley (CV)
04/04/14
123 034
133 396
125 000
Contribution "en ingénierie de projet"
(communication, logistique) et "dans le cadre des
actions B to B portées par Chartres métropole,
dont notamment les événements organisés par
l'association C'Chartres Business"
Initiatives Eure-et-Loir (IEL)
23/11/99
60 000
60 000
60 000
Communication et mise à disposition à titre
gratuit "si besoin, un bureau afin d'accueillir les
porteurs de projets ainsi qu'une salle de réunion "
Club Mainvilliers Chartres
Handball (MCHB)
16/08/04
950 000
950 000
300 000
Mise à disposition d'équipements, de supports
publicitaires, soutien logistique pour les
manifestations (prêt de matériel, etc.)
Chartres métropole natation
(CMN)
28/08/06
140 100
143 000
143 000
Prise en charge des lignes d'eau (280 créneaux)
facturées par le gestionnaire du complexe
aquatique L'Odyssée : estimé à 14 710 € entre
2016 et 2018
French cubs baseball, devenu
C' Chartres baseball et softball
(CCBS)
04/05/99
33 000
36 330
30 000
Mise à disposition d'équipements, supports
publicitaires et soutien logistique pour
manifestations (prêt de matériel, etc.)
Total =
2 417 950
3 537 726
858 000
Source : Tableau CRC à partir des documents transmis par Chartres métropole
Pour les principaux dossiers à enjeux, les services de la communauté d’agglomération
ne font guère usage de leurs prérogatives de contrôle, une fois les financements versés. Quatre
associations perçoivent des concours financiers supérieurs à 153 000
€.
a)
Pour les clubs sportifs
, les rapports d’activité, les comptes et leur
certification par un
commissaire aux comptes sont dûment produits et traçables dans le dossier de suivi.
Mais leur exploitation n’est pas matérialisée par une grille d’analyse des risques ou par
des indicateurs relatifs à la réalisation des conventions d’objectifs et de moyens.
La
communauté d’agglomération a conscience de l’utilité d’un tel outil de pi
lotage et
entend le mettre en place à l’avenir.
b)
Le suivi de CFSD
s’avère tout particulièrement lacunaire, alors que le commissaire aux
comptes a émis des doutes sur la continuité de son exploitation. Cette association,
chargée de dispenser des formations dans le domaine de la cosmétique et de la
parfumerie, bénéficie d’une aide financière à l’investissement de 3
M€. Par délibération
du 28 septembre 2017, le conseil communautaire de Chartres métropole a décidé
d’accorder sa garantie
, à hauteur de 50 %, pour un prêt souscrit auprès de la Caisse
d’Epargne Loire
-Centre. Celui-ci a été accordé pour un montant de 2
M€ en capital pour
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
une durée de douze ans au taux annuel de 2,10 %
4
. Il visait à financer les travaux de
rénovation du site de l’ancien lycée Marceau o
ù cette association a ouvert, depuis
octobre 2018, une école de formation aux métiers de la cosmétique. A la suite de la crise
sanitaire, les difficultés financières se sont amplifiées et ont augmenté le niveau de
risque (potentielle mise en jeu de la garantie intercommunale, aides financières ou
immobilières d’urgence, etc.). Chartres métropole indique que des échanges sont en
cours avec le p
résident de l’association pour rééquilibrer sa situation financière.
c)
L’examen du dossier relatif à l’
association « C
Chartres Médiévale » fait également
apparaître des carences notables. L’organisme, qui organise les
animations des fêtes
médiévales de Chartres et a initié un projet de « formation aux métiers du patrimoine
vivant », est fortement dépendant des subventions intercommunales. En 2020, celles-ci
représentent plus de 90 % de ses produits annuels, alors que sa situation demeure
déficitaire et que le commissaire a exprimé ses doutes à plusieurs reprises sur la
continuité de l’exploitation. En outre l’association
exerce ses activités dans des locaux
de 4 630 m
²
mis à sa disposition à titre gratuit par Chartres métropole
en vertu d’un prêt
à usage. En
dépit de la forte dépendance de l’association aux subventions
intercommunales et de graves désordres comptables signalés par le commissaire aux
comptes le 17 septembre 2019, la communauté d’agglomération a tardé à solliciter les
pièces prévues dans la convention d’objectifs et de moyens. Il a fallu attendre le
troisième trimestre 2021 pour qu’elle se fasse communiqu
er les rapports du commissaire
aux comptes sur les exercices 2019 et 2020. Les comptes de 2019 et de 2020 n’ont été
publiés que le 21 janvier 2022. Une plus grande vigilance de la communauté
d’agglomération aurait permis d’identifier en temps utile l’ampli
fication des difficultés
financières de
C’Chartres Médiévale
. La chambre préconise un suivi plus rigoureux des
mesures prises pour assurer la continuité d’exploitation.
La chambre invite la communauté d’agglomération à procéder à une revue des risques
des acteurs associatifs qui perçoivent les subventions les plus importantes. Cette démarche lui
permettrait de se doter d’un outil de suivi consolidé et de déterminer des mesures
d’accompagnement et de prévention garantissant la continuité des projets associat
ifs.
4
Sur le plan formel, les règles de procédu
re et de partage du risque n’ont pas été méconnues. L’engagement porte
sur un prêt de long terme et non sur une ligne de crédit ou des loyers. Il est précis quant à sa portée et aux
caractéristiques du contrat souscrit. La délibération du conseil communaut
aire précise l’objet de la garantie, le
montant des frais de dossier et des échéances mensuelles, la quotité admise et les conditions de sa mise en œuvre
(CE, 7 avril 2004, Département de la Gironde, n°255331). La quotité garantie n’excède pas le plafond d
e 50 %
défini pour un même emprunt par l’article D
. 1511-34 du CGCT. Le montant des annuités garanties au profit de
CFSD est inférieur au dixième des recettes réelles de fonctionnement.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
31
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Avec le transfert de nouvelles compétences et la montée en puissance des services à la
population au niveau communautaire, Chartres métropole est devenue un interlocuteur
habituel des particuliers, des entreprises et des associations.
Un effort tout particulier a été mené
pour moderniser l’offre d’accueil et
pour poser les
bases d’une organisation plus coordonnée
.
Cette stratégie d’ensemble mérite toutefois d’êt
re
prolongée et consolidée. Le projet de pôle administratif
et le schéma d’accueil
des entreprises
révèlent une approche centrée sur une logique de « guichet unique ». Ces orientations ont pris
le pas sur une
réflexion d’ensemble
intégrant une démarche « client » globale et
une offre d’e
-
administration, complémentaire de celle offerte sur site. La sortie de la crise sanitaire donne
l’occasion de repenser le parcours de services proposé aux particuliers et aux entreprises, en
l’adossant sur une offre digitale renforcée.
En ce qui concerne les associations, l
’i
nstruction des demandes de subventions a été
améliorée. Toutefois le contrôle de leur situation financière et des projets associatifs doit être
davantage sécurisé, notamment par un tableau de bord permettant de détecter en temps utile
les situations à risque.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
3
UN PROGRAMME D’INVES
TISSEMENT PEU SOUTENABLE
EN L’ABSENCE D’
ÉCONOMIES STRUCTURELLES
3.1
L’information financière ne soulève pas de problèmes de fiabilité
majeurs, mais reste perfectible quant au suivi de l’actif immobilisé
Les état
s financiers des entités publiques locales présentent la particularité d’être tenus
par deux acteurs distincts, l’ordonnateur et le comptable public. Ceux
-ci produisent chacun
deux documents sur le patrimoine et la situation financière de la collectivité, le compte
administratif et le compte de gestion. Cette séparation fonctionnelle constitue une garantie de
sécurité dans le suivi de l’emploi des fonds publics. Mais elle implique une action coordonnée
des teneurs de comptes.
Si
l’article 18 du décret du 7
novembre 2012
confère l’exclusivité de la tenue des
comptes au comptable public, l’action de l’ordonnateur
et de ses services
n’est pas moins
essentielle. L
’inventaire
est mis à jour à son initiative. Les opération
s de fin d’exercice doivent
donner lieu à
des inscriptions budgétaires et à l’émission de mandats ou de titres qui relèvent
de se
s prérogatives exclusives. La production d’états annexes, tels que la présentation des
emplois budgétaires, de la dette ou des engagements hors bilan, incombe à l
’établi
ssement
public, seul détenteur des informations correspondantes. Enfin, dans la mesure où les états
financiers constituent un outil de gestion et où leur fiabilité conditionne la pertinence des
analyses financières et des études prospectives, l’ordonnateur
doit pouvoir s’appuyer sur
des
données fiables
, donnant une image fidèle et sincère de la situation financière. Il s’agit d’un
élément clé pour le pilotage de la performance et la soutenabilité des investissements.
La question de la bonne coordination entre les producteurs de comptes et de leur
contribution à la fiabilité des états financiers revêt un enjeu tout particulier dans le cas de
Chartres métropole. D’une part, son programme d’investissement, sa participation au capital de
nombreux organismes « satellites » (SEM, SPL, etc.), les opérations en relation avec ceux-ci
(avances, acquisitions foncières, etc.) ainsi que les multiples transferts de compétences opérés
à son profit ont entraîné des évolutions très significatives de sa situation patrimoniale sur les
six dernières années. La valeur nette de l’
actif consolidé
de Chartres métropole s’établissait à
519,2
M€ en 2014 et à
948,7
M€
au 31 décembre 2020.
D’autre
part, Chartres métropole figure parmi les EPCI qui se sont portés volontaires
pour expérimenter le compte financier unique (CFU) en application de
l’article
242 de la loi de
finances pour 2019. Par arrêté ministériel du 13 décembre 2019
, l’agglomération ch
artraine a
été autorisée à mener cette expérimentation pour une durée de trois ans à compter de 2021. À
compter de cet exercice comptable, un document unique établi conjointement par l’ordonnateur
et le comptable se substituera au compte administratif et au compte de gestion. Celui-ci sera
entièrement dématérialisé
et s’accompagnera d’une
vérification automatisée de la concordance
entre des données de l’ordonnateur et du comptable
.
Au préalable,
la communauté d’agglomération a été invitée à mettre en œuvre
l’instru
ction budgétaire et comptable M
57 à partir de l’exercice 2020, principe qu’elle a
approuvé lors d’une
délibération du 25 novembre 2019. Tirant les conséquences de ce
changement de cadre budgétaire et comptable, elle a pris les dispositions requises, par une
délibération du 19 décembre 2019, pour clarifier ses standards de gestion et homogénéiser les
méthodes comptables, notamment en matière
d’amortissements et de provisions
,
d’unités de
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
33
vote des crédits et de nomenclature fonctionnelle. Enfin elle a engagé des travaux préparatoires
avec les services de la direction générale des finances publiques (DGFIP).
L
’expérimentation du CFU offre l’opportunité de fiabiliser le processus d’établi
ssement
des états financiers. Elle donne l’occasion, en particulier
, de mettre fin à trois séries
d’anomalies
récurrentes dont l’impact financier est significatif.
Le premier ensemble de non-
conformités à corriger concerne l’actif immobilisé. Des
discordances importantes apparaissent entre les états de l’actif et le bilan
du budget principal et
des budgets annexes eau, assainissement, déchets, complexe aquatique, transports urbains et
restauration collective. Elles proviennent, pour nombre d’entre elles, du défaut de ventilation de
dotations aux amortissements ou d’opérati
ons anciennes dont les justifications ne sont pas
conservées. Les contrôles sur place ont permis de constater l’effort engagé pour remédier à ces
discordances. Toutefois la lourdeur des travaux préparatoires du CFU, impliquant la
reconstitution formelle de fiches inventaire « réservoir » avec effet rétroactif, mobilise la
direction des finances au détriment
de l’effort
de fiabilisation des états comptables. Si des
corrections ont été opérées, celles-
ci ne résorbent qu’une partie des anomalies. Elles ne sont
pas
justifiées par des tableaux de concordance et par des annexes permettant d’apprécier leurs effets
sur l’actif, le passif et les fonds propres
.
L’apurement des comptes d’imputation provisoire
constitue le deuxième chantier
prioritaire à conduire. Durant la période contrôlée, des montants très conséquents ont été
constatés sur des comptes d’attente.
En l’absence de régularisation, les sommes
correspondantes
n’apparaissent pas
parmi les recettes et les
dépenses de l’exercice
. Cette
situation tend à altérer le calcul du résultat. Des régularisations sont intervenues en 2020 et en
2021 pour apurer une partie des sommes en attente de traitement. Mais cet effort doit être
poursuivi. Un dispositif de maîtrise des risques approprié gagnerait à être
mis en œuvre
afin
d’éviter la réitération de ces désordres comptables
.
La communauté d’agglomération indique
que « pour des investissements majeurs dont l’achèvement était constaté, des certificats
administratifs ont été adressés au comptable public ». Les immobilisations correspondant aux
travaux de construction de la station d’épuration de La Mare Corbonne ont ainsi été intégrées à
la mise en service de l’équipement. L’un des certificats administratifs communiqués ordonne
le transfert par opération d’ordre budgétaire de 7,3 M€ du compte 2315 au compte 21532 sur le
budget annexe « Assainissement ». L’autre document porte sur l’intégration au compte 21311
d’un ensemble de dépenses comptabilisées au compte d’immobilisation en cours 2313 à hauteur
de 45,2 M€.
Chartres métropole admet que ce « travail doit effectivement être poursuivi ».
Le troisième et dernier ensemble d’anomalies à traiter porte sur
la justification des
comptes d’immobilisations financières. Chartres Métropole participe au capital d
e onze
entreprises publiques locales. La part des capitaux sociaux détenue par Chartres Métropole
représente 30,26
M€
au 1
er
janvier 2020, soit environ 9 % des immobilisations propres nettes.
Dans ce contexte, la fiabilité des écritures relatives aux immobilisations financières revêt donc
une importance particulière. Parmi les opérations comptabilisées au compte 261, un certain
nombre d’entre elles sont étrangères à des prises de participation en capital dans des SEM ou
des SPL. En 2016, des participations y ont été comptabilisées à tort à hauteur de 4,6
M€. Des
subventions d’équipements ont été enregistrées
à tort sur le compte 266 du budget principal
(2
M€) et
du budget annexe transports (76,9
M€
). Plusieurs
subventions d’équipement
ont été
imputées au compte 274, dédié aux seuls prêts. Ces anomalies conduisent à dénaturer la portée
des engagements détenus auprès des entreprises publiques locales. Chartres métropole observe
que ses services s’efforcent « d’améliorer la lecture de ces comptes ». Elle indique ainsi avo
ir
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
régularisé des avances d’un montant de 4,9 M€ versées à la SPL Chartres Aménagement dans
le cadre d’une convention de portage foncier. Les sommes correspondantes étaient encore
comptabilisées à un compte de prêt fin 2020, alors que l’ensemble foncier ob
jet de la convention
était entré dans le patrimoine intercommunal en 2018 et 2019. Par une délibération du 28 juin
2021, le conseil communautaire a décidé de « les imputer sur le compte 2111 terrains ».
Sous réserve de ces limitations et de celles rappelées dans le deuxième cahier sur les
engagements hors bilan auprès des SEM et des SPL, l
’examen de
la comptabilité générale et
des états financiers annexes ne révèle pas de défaut de fiabilité grave. Le processus de
confection des comptes offre un niveau d’as
surance raisonnable en termes de fiabilité et de
connaissance des équilibres financiers globaux de la communauté d’agglomération. Les soldes
de gestion et les ratios financiers établis à partir des données comptables ont une portée
explicative qui permet d
’appréhender correctement ses principales tendances
.
3.2
La progression tendancielle des dépenses et les faibles marges de
manœuvre fiscales pèsent sur les perspectives d’autofinancement
La stratégie financière de Chartres métropole se caractérise par la volonté de mener à
bien un programme d’investissement ambitieux, dans un contexte marqué par
de nombreux
transferts de compétences, la montée en puissance des services communs et la création
d’organismes «
satellites » auxquels sont consentis des apports en capital et des concours
financiers. Ces évolutions ont contribué à soutenir la croissance des masses financières.
Si,
en volume, l’augmentation des produits a permis de couvrir les charges
nouvelles en
fonctionnement, cet équilibre masque des effets de structure dont les conséquences pourraient
se révéler contraignantes à terme. Cet état de fait entoure d’incertitudes les perspectives
d’amélioration de l’autofinancement.
3.2.1
La progression de
l’autofinancement est de plus en plus contrainte
La
capacité d’autofinancement
(CAF) brute mesure
l’excédent de produits réels de
fonctionnement sur les charges réelles de fonctionnement. Elle
permet d’identifier l’épargne
que la personne publique peut mobiliser sur ses propres ressources afin de financer ses dépenses
d’équipement, les subventions d’investissement
et le remboursement des dettes. La CAF nette
est obtenue après déduction du remboursement de la dette en capital. Elle caractérise le flux
d’épargne de gestion restant pour financer les dépenses d’équipement. Si la faiblesse de
l’autofinancement s’installe dans le temps, elle expose l’entité à une détérioration croissante de
sa capacité de remboursement des emprunts.
Chartres métropole a connu une augmentation modérée de son autofinancement brut,
marquée par des variations atypiques sur certains exercices. La CAF brute a suivi une trajectoire
ascendante jusqu’en 2017, avant de connaître une nette diminution en 201
8
, suivie d’un
redressement partiel en 2019 et en 2020. La césure observée en 2018 résulte pour partie de
facteurs conjoncturels. Elle coïncide notamment avec
l’extension du périmètre intercommunal,
l’adhésion de vingt communes et les transferts de compétences concentrés sur cette même
année.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
35
Évolution de l’autofinancement brut (BP et BA de Chartres métropole)
Capacité d'autofinancement brute
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Budget principal
5 938 519 €
6 492 910 €
7 316 568 €
18 241 976 €
1 004 367 €
8 621 133 €
8 804 723 €
Budget annexe eau
2 728 681 €
1 849 830 €
2 429 604 €
2 954 077 €
3 118 578 €
3 123 192 €
3 395 191 €
Budget annexe assainissement
2 410 211 €
2 111 038 €
2 586 059 €
2 854 511 €
3 964 483 €
4 113 933 €
3 159 388 €
Budget annexe transports urbains
2 050 512 €
2
505 746 €
4 236 335 €
2 865 739 €
3 431 695 €
2 571 471 €
3 052 695 €
Budget annexe déchets
1 355 268 €
1 205 395 €
1 061 656 €
974 933 €
626 127 €
1 349 544 €
1 563 180 €
Budget annexe aérodrome
37 175 €
44 755 €
57 637 €
517 000 €
507 369 €
538 587 €
512 821 €
Budget annexe complexe aquatique
1 907 443 €
1 715 631 €
2 091 675 €
1 341 632 €
1 817 498 €
2 020 028 €
2 067 324 €
Budget annexe aménagement
-
987 €
159 €
138 €
27 978 €
-
454 €
-
3 663 €
33 569 €
Budget annexe complexe sportif
60 936 €
60 657
74 311 €
80 892 €
134 735 €
177 864 €
51 076 €
Budget annexe restauration scolaire
271 026 €
310 271 €
129 349 €
321 444 €
26 412 €
43 506 €
-
35 494 €
Budget annexe archéologie
0 €
0 €
0 €
0 €
67 681 €
192 441 €
254 774 €
CAF brute consolidée =
16 758
784 €
16 296 393 €
19 983 332 €
30 180 181 €
14 698 491 €
22 748 036 €
22 859 247 €
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion
Toutefois elle s’accompagne d’effets de structure plus profonds, qui contribuent à une
augmentation plus modérée de la CAF brute en fin de période. Ce phénomène est tout
particulièrement net en ce qui concerne le budget principal. Entre 2014 et 2017, ce budget
génère un autofinancement brut complémentaire de + 45 % par an en moyenne. De 2017 à 2020,
cette ten
dance s’infléchit, signalant des marges de progression de la CAF brute sous contrainte.
Formation de l’autofinancement brut et net (BP de Chartres métropole)
Budget principal
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ressources fiscales propres
39 094 556
40 892 874
41 672 344
44 804 303
50 163 821
51 557 436
51 439 540
+ Fiscalité reversée
-29 852 549
-29 849 620
-28 239 024
-30 425 839
-32 042 181
-31 458 818
-31 241 809
= Fiscalité totale (nette)
9 242 007
11 043 254
13 433 319
14 378 463
18 121 639
20 098 619
20 197 730
+ Ressources d'exploitation
4 335 478
11 537 635
18 990 447
20 099 990
19 794 696
22 123 281
22 712 156
+ Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
18 709 085
17 504 056
16 221 710
16 066 918
16 684 729
16 926 404
16 823 846
+ Production immobilisée, travaux en
régie
0
47 104
47 200
214 185
213 597
283 007
283 696
= Produits de gestion (A)
32 286 570
40 132 049
48 692 676
50 759 557
54 814 661
59 431 310
60 017 428
Charges à caractère général
4 551 882
5 317 427
7 476 974
8 570 203
10 786 218
11 543 647
10 634 409
+ Charges de personnel
5 101 380
12 010 838
18 687 415
19 269 269
20 194 111
20 922 656
21 753 442
+ Subventions de fonctionnement
2 074 563
2 350 010
2 537 759
3 277 718
3 473 664
3 086 991
2 864 909
+ Autres charges de gestion
12 759 517
12 073 131
12 734 494
12 841 208
13 998 051
15 018 629
15 529 446
= Charges de gestion (B)
24 487 342
31 751 405
41 436 642
43 958 399
48 452 044
50 571 923
50 782 747
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
7 799 228
8 380 644
7 256 035
6 801 158
6 362 616
8 859 387
9 234 681
en % des produits de gestion
24,2 %
20,9 %
14,9 %
13,4 %
11,6 %
14,9 %
15,4 %
+/- Résultat financier
-1 895 720
-1 933 445
-1 559 942
-1 523 524
806 169
-354 364
-430 023
+/- Autres produits et charges excep. réels
35 011
45 711
1 620 475
12 964 342
-6 164 418
116 109
65
= CAF brute
5 938 519
6 492 910
7 316 568
18 241 976
1 004 367
8 621 133
8 804 723
- Annuité en capital de la dette
1 849 521
33 965 524
2 306 673
3 354 573
3 463 795
3 636 429
3 724 229
= CAF nette ou disponible (C)
4 088 997
-27 472 614
5 009 895
14 887 403
-2 459 428
4 984 704
5 080 494
CAF brute du BP (en € par habitant)
52
58
144
7
61
CAF brute moyenne des communautés
d'agglomération (en €
par hab. sur BP
uniquement)
71
69
73
72
77
CAF nette du BP (en € par habitant)
-218
40
118
-17
35
CAF nette moyenne des communautés
d'agglomération (en € par hab. sur BP
uniquement)
35
38
44
41
46
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les comptes de gestion et les fiches financières du poste comptable
À
compter de 2020, les services de la DGFIP n’éditent plus de fiches avec des ratios comparatifs pour les EPCI.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
3.2.2
Les facteurs de risque sur les charges se sont accrus avec la montée en
puissance des transferts de compétence
Depuis 2017, des facteurs de risques croissants pèsent sur les charges et entravent le
redressement de l’épargne brute
. Tous budgets confondus, les charges réelles de
fonctionnement ont progressé de + 2,4 % par an en moyenne, alors que les produits consolidés
concourant à la formation de l’autofinancement ont légèrement régressé (
- 0,2 %). Les postes
les plus dynamiques concernent des charges sur lesquelles les possibilités d’économies sont
limitées à court ou moyen terme, notamment les charges de personnel et les charges financières
qui ont progressé respectivement de 4,99 % et 2,38 % par an en moyenne. Cette progression
résulte en partie de l’élargissement du périmètre intercommunal
en 2018
et de l’intégrat
ion
accrue des compétences. Comme le souligne Chartres métropole, il a fallu prendre en charge
des dépenses nouvelles comme celles liées aux compétences incendie ou à l’éclairage public
par exemple.
L’extension de périmètre
s’
étant effectuée sur la frange rurale du périmètre
communautaire, des dépenses de transport ont dû être engagées pour la gestion des sites plus
éloignés du cœur urbain de Chartres métropole
.
Charges réelles de fonctionnement (BP et BA de Chartres métropole)
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les comptes de gestion et les fiches financières consolidées
Si les achats et charges externes ont reculé en 2020 et ont contribué à la stabilisation des
charges réelles sur ce même exercice, ce poste demeure le plus important en volume (48,4 %
des charges réelles de fonctionnement consolidées en 2020). Il présente un effet d’inertie
limitant les économies potentielles, en l’absence de politique volontariste en matière d’achats.
L’essentiel de la progression est porté par le budg
et principal. Ce dernier pèse à hauteur
de 56 %
de l’ensemble consolidé en 2020. Il
a connu une hausse soutenue des charges réelles
de fonctionnement (+ 5,3 % par an, contre - 0,9 % pour les budgets annexes) qui place la
collectivité, depuis 2016, à un niveau plus important (entre 149 et 153
par habitant) que la
moyenne (entre 129 et 147
€ par habitant selon les années).
Charges réelles de
fonctionnement consolidées
2017
2018
2019
2020
Evolution
moyenne
annuelle
Charges de personnel
24 442 558
25 917 585
27 598 084
28 284 084
4,99%
Achat et charges externes
46 256 632
46 666 079
49 839 983
47 106 298
0,61%
Charges financières
8 070 206
8 488 847
8 970 656
8 660 743
2,38%
Subventions versées
4 510 324
4 939 574
3 774 383
3 463 626
-8,43%
Autres
7 309 334
13 549 613
7 688 983
9 753 446
10,09%
Charges réelles totales
90 589 054
99 561 698
97 872 089
97 268 197
2,40%
Poids respectif du budget
principal et des BA
2017
2018
2019
2020
Evolution
moyenne
annuelle
Charges réelles budget principal
46 781 595,07
51 687 706,51
53 802 197,45
54 614 736,95
5,30%
Charges réelles budgets annexes
43 807 458,93
47 873 991,49
44 069 891,55
42 653 460,05
-0,89%
Part budget principal
51,6%
51,9%
55,0%
56,1%
Part budgets annexes
48,4%
48,1%
45,0%
43,9%
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
37
Charges réelles de fonctionnement (BP de Chartres métropole)
Source : CRC
d’après les
fiches financières
Les charges financières (entre 18 et 23
€ par habitant
) se détachent des ratios moyens
observés pour les autres communautés d’agglomération (entre 9 et 14
€ par habitant depuis
2016).
S’agissant d
es charges de personnel
, la portée de l’impact sur l’épargne brute doit
être
nuancée. La relative stabilisation observée en fin de période permet à l’indicateur de se
rapprocher du niveau moyen. En outre, le poids des charges de personnel (21,8
M€ en 2020)
est contrebalancé, pour plus de la moitié, par les remboursements perçus au titre des services
communs (12,4
M€ le même exercice
).
Certains budgets annexes, tels ceux du service « archéologie » et du « complexe
aquatique », connaissent également des facteurs de risques accrus sur les charges. Par
délibération du 28 janvier 2021, le conseil communautaire a adopté une participation
d’équilibre aux budgets annexes d’un montant total de
10 078 140
, dont 1 224 070
€ pour le
budget annexe « archéologie » et 7 649 000
€ pour le budget annexe «
complexe aquatique ».
Les financements apportés au budget archéologie correspondraient, selon la communauté
d’agglomération, à des «
interventions » réalisées à sa demande. Ceux alloués au budget annexe
viseraient à couvrir le « montant des emprunts de ce budget et des charges financières liées »,
la délégation de service public portant uniquement sur le fonctionnement de l’équipement. Il
n’en demeure pas moins que les charges de ces services pèsent sur les perspectives
d’amélioration de l’autofinancement consolidé.
3.2.3
Les marges de manœuvre sur
les produits sont étroites
Les leviers d’action de Chartres métropole reposent davantage sur des économies en
dépenses que sur les recettes. Depuis 2017, le rendement des produits réels de fonctionnement
connaît une légère diminution, tous budgets confondus (- 0,2 % par an). Le tassement assez net
observé en 2018 n’a été que partiellement compensé par le rebond des produits fiscaux de 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
L’année 2020 a été marquée par un nouvel infléchissement, plus modéré. La baisse d’activité
liée à la crise sanitaire a affecté défavorablement les produits des services et du domaine.
Produits réels de fonctionnement (BP et BA de Chartres métropole)
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion et les
fiches financières consolidées
L’examen des principaux postes de produits du budget principal, dans lequel sont
retracés 78
% des recettes réelles de fonctionnement de l’ensemble consolidé, révèle des
facteurs de risque persistants.
Les reversements de produits fiscaux sont supérieurs à la moyenne. La dotation
d’intercommunalité est proche des valeurs de référence, mais connait une diminution constante.
Seuls les produits domaniaux et les redevances pour services rendus ont connu une nette
embellie (22
M€ en 2019 contre 11
M€ en 2015), m
ais stagnent en 2020 (22,7
M€).
Principaux postes de produits réels de fonctionnement
(BP de Chartres métropole)
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
39
Source : CRC
d’après les
fiches financières
Les données comparatives de 2020 ne sont pas disponibles.
La fiscalité économique
n’offre guère de marges de manœuvre à la communauté
d’agglomération pour améliorer son autofinancement. La CVAE, la TASCOM et les IFER sont
des impôts de répartition sur lesquels le conseil communautaire ne dispose pas d’un pouvoir de
vote des taux. La CFE génère des recettes en augmentation constante et légèrement supérieure
à la moyenne depuis 2017. Son taux, inchangé depuis 2016 (25,95 %), excède la moyenne
départementale (25,33 %).
La suppression de la
taxe d’habitation (TH)
contribue également à limiter les leviers
financiers disponibles en recette. À partir de 2021, Chartres métropole perçoit en lieu et place
de cet impôt une fraction de TVA. Le conseil communautaire ne dispose d’aucun pouvoir de
modulation sur cette ressource de substitution.
L’assiet
te de la taxe foncière sur les propriétés non bâties est réduite : celle-
ci s’élève à
7,4
M€
en 2020 (63,2
M€
pour la CFE) et son produit atteint à peine 111 365
€ la même année.
Un relèvement du taux de cette imposition ne permettrait pas de générer un complément de
recettes significatif. En 2021, le conseil communautaire a décidé de fixer le taux de la taxe
foncière sur les propriétés bâties à 7,5
% pour l’année 2021 «
afin de répondre aux enjeux
actuels et futurs de Chartres métropole ». Le produit atten
du s’élève à
10,7
M€
.
3.3
La trajectoire financière de Chartres Métropole n’est pas soutenable à
terme sans une programmation pluriannuelle rigoureuse
3.3.1
La structure de financement du programme d’investissement est marquée par
des déséquilibres susceptibles de s
’amplifier rapidement
Chartres métropole consacre l’équivalent de la moitié de ses recettes réelles de
fonctionnement à son programme d’investissement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Évolution des dépenses d’équipement (BP et BA de Chartres métropole)
En €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Var. moy
2017/2020
Budget principal
13 943 726 21 381 188 21 739 250 31 206 820 21 185 466 31 451 560 33 023 533
1,9 %
Budget annexe eau
3 123 779
2 293 193
6 694 823
2 046 437
2 747 909
3 229 663
2 524 594
7,3 %
Budget annexe assainissement
6 292 200
19 920 422
25 443 736
8 412 518
4 278 522
7 803 820
4 338 956
-19,8 %
Budget annexe transports urbains
808 341
212 099
5 505 041
9 539 848
30 590 317
21 700 335
13 803 640
13,1 %
Budget annexe déchets
3 388 900
1 797 858
3 062 618
2 277 293
1 060 604
1 038 300
658 103
-33,9 %
Budget annexe aérodrome
0
50 000
9 681 899
13 460
56 244
67 270
198 261
145,1 %
Budget annexe complexe aquatique
742 531
187 847
281 580
1 242 577
174 294
476 331
1 425 597
4,7 %
Budget annexe aménagement ZA
-151 181
239 285
3 656
0
11 344
-12 768
19 578
--
Budget annexe complexe sportif
467 492
275 697
233 411
1 779 199
1 022 754
4 177 401
1 406 149
-7,5 %
Budget annexe restauration scolaire
30 433
51 574
471 893
3 734 306
1 067 689
218 677
486 439
-49,3 %
Budget annexe archéologie
0
0
0
0
12 139
55 021
36 717
Budget annexe parc des expositions
0
0
0
0
0
0
0
Total des dépenses
d’investissement =
28 646 221 46 409 164 73 117 907 60 252 458 62 207 282 70 205 610 57 921 567
-1,3 %
Produits réels de fonctionnement
consolidés
120 769
235
114 260
189
120 620
125
120 127
444
Taux d'équipement
49,9 %
54,4 %
58,2 %
48,2 %
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des comptes de gestion
La moitié de ces investissements est retracée dans le budget principal (BP). Pour ce seul
budget, le taux d’équipement oscille entre 23 et 37
% des produits réels de fonctionnement,
alors que le niveau moyen des dépenses d’équipement des communautés d’agglomération ne
dépasse pas 21 % sur la même période. En 2019, Chartres métropole investit 218
€ par habitant
sur son BP (107 en 2015), tandis que, pour les autres communautés d’agglomération, cet
indicateur se situe en moyenne autour de 135
€ par habitant (112 en 2015).
Les principaux postes de dépenses d’investisseme
nt du budget principal correspondent
au versement de fonds de concours aux communes membres,
aux travaux d’éclairage public,
à
des acquisitions foncières,
aux subventions d’investissement versées à la commune de Chartres
pour la construction du pôle administratif.
Principaux postes de dépenses d’investissement (BP de Chartres métropole)
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
Dépenses
d’investissement consolidées
46 409 164 €
73 117 907 €
60 252 458 €
62 207 282 €
70 205 610 €
57 921 567 €
370 113 988 €
Dont Plateau Nord Est
10 000 000 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
10 000 000 €
Dont participation pour le Pôle administratif
7 500 000 €
7 840 000 €
5 000 000 €
0 €
0 €
0 €
20 340 000 €
Dont participations en capital et aides pour la
SPL Chartres métropole énergies
400 000 €
2 000 000 €
4 618 000 €
0 €
0 €
0 €
7 018 000 €
Dont participations en capital et aides pour les
infrastructures de la SEM Synelva
0 €
134 500 €
4 216 900 €
415 700 €
0 €
0 €
4 767 100 €
Dont diverses acquisitions foncières
1 450 000 €
0 €
1 717 000 €
4 953 600 €
9 380 000 €
796 015 €
18 296 615 €
Dont éclairage public
0 €
0 €
2 616 500 €
4 231 600 €
7 060 600 €
2 870 505 €
16 779 205 €
Dont les fonds de concours aux communes
membres de Chartres métropole
1 138 000 €
1 041 100 €
1 065 400 €
1 496 100 €
2 267 000 €
1 129 487 €
8 137 087 €
Dont gestion des eaux pluviales
805 000 €
991 500 €
1 008 000 €
808 200 €
1 755 500 €
2 237 189 €
7 605 389 €
Dont travaux du plan vert et sur l'Eure
0 €
0 €
445 800 €
1 225 300 €
973 500 €
680 376 €
3 324 976 €
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des notes de présentation des comptes administratif 2015 à 2019 et
des annexes du compte administratif pour 2020
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
41
Les dépenses relatives au complexe culturel et
sportif et à l’aérodrome, les travaux sur
les canalisations d’eau, la construction de stations d’épuration, notamment celle de la mare
Corbonne, les participations versées au titre de la plateforme multimodale du « pôle gare »
constituent les projets d’in
vestissement les plus significatifs parmi ceux retracés dans les BA.
Principaux postes de dépenses d’investissement (BA de Chartres métropole)
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
Dépenses
d’investissement consolidées
46 409 164 €
73 117 907 €
60
252 458 €
62 207 282 €
70 205 610 €
57 921 567 €
370 113 988 €
Dont Pôle Gare
0 €
4 375 800 €
8 634 091 €
28 489 574 €
20 901 405 €
14 525 000 €
76 925 870 €
Dont travaux sur le réseau d'eau
2 768 079 €
7 000 804 €
2 024 800 €
2 723 488 €
3 254 084 €
2
524 594 €
20 295 850 €
Dont
travaux sur les stations d’épuration
19 876 000 €
25 445 820 €
8 366 651 €
4 275 856 €
6 996 057 €
4 338 956 €
69 299 340 €
Dont équipements pour le réseau de bus
178 000 €
981 300 €
451 800 €
1 522 900 €
798 930 €
720 420 €
4
653 350 €
Dont complexe aquatique et patinoire
211 000 €
491 900 €
1 242 577 €
174 294 €
476 331 €
1 425 597 €
4 021 699 €
Dont complexe culturel et sportif
275 697 €
233 411 €
1 779 199 €
1 022 754 €
4 177 401 €
1 406 149 €
8 894 610 €
Dont aérodrome
200 000 €
9 681 899 €
13 460 €
56 244 €
67 270 €
198 261 €
10 217 134 €
Source : CRC Centre-Val de Loire à partir des notes de présentation des comptes administratif 2015 à 2020
Tous budgets confondus, les dépenses d’investissement, cumulées au remboursement
de l’annuité de la dette en capital, génèrent depuis 2017 un besoin de financement conséquent.
La part non couverte par les recettes d’investissement hors emprunt et la CAF ne
tte du
remboursement de l’annuité de la dette en capital s’élevait à
38,6
M€
en 2017, soit 64,1 % des
dépenses d’investissement consolidées. En 2019, elle atteint
47,6
M€
, soit 67,8 % des dépenses
d’investissement consolidées (
cf.
annexe n°6).
Cette
trajectoire s’infléchit en 2020, la crise sanitaire ayant conduit à suspendre un
certain nombre de chantiers en cours. Le besoin de financement rejoint un niveau proche de
celui de 2017 (37,4
M€
), mais demeure élevé, à hauteur de 64,5 % des dépenses
d’investissement consolidées, alors qu’un effet de rattrapage est à prévoir. Pour 2021,
le ROB
adopté le 29 novembre 2021 fait état d’une
dépense totale de 97,2
M€
, tous budgets confondus,
financée à hauteur de 55 % par de nouveaux emprunts.
3.3.2
L’encours de la det
te de Chartres métropole a doublé entre 2014 et 2020
L’écart entre l’endettement et les ressources d’autofinancement
de Chartres métropole
se creuse de plus en plus.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Évolution comparée de l’encours de dettes et de l’autofinancement brut
consolidés (BP et BA de Chartres métropole)
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les comptes de gestion
L’encours de dettes comporte majoritairement des contrats sans risque de structure ou
de facteur multiplicateur. Seuls les budgets eau, assainissement et transports comptaient chacun
un emprunt assorti d’une option de tirage sur ligne de trésorerie. Ces produits ont été renégociés
en décembre 2020.
Pour l’ensemble des budgets, le remboursement de l’annuité en capital est autofinancé
sur l’ensemble de la période, à l’exception de l’exercice 2015 (
- 23,3
M€). En ce qui concerne
le budget principal (32 %
de l’encours en 2020), l’autofinancement était suffisant pour couvrir
cette dépense sur la période, mais avec des variations très inégales selon les années,
entrecoupées de deux épisodes de forte baisse en 2015 et 2018.
Le recours croissant à des dettes financières dans la phase haute d’un cycle
d’investissement ne suffit pas, en tant que tel, pour conclure à l’existence de facteurs de risque.
Il est cohérent de lisser da
ns le temps le financement d’infrastructures
publiques exploitées sur
plusieurs années. Cependant le financement par la dette conduit à des déséquilibres, lorsque la
CAF brute ne suffit plus à couvrir le remboursement de la dette en capital ou qu’elle n’au
gmente
pas aussi vite que l’annuité de la dette, voire tend à diminuer.
Depuis 2014, l’encours de dette de Chartres métropole a progressé à un rythme annuel
moyen (+ 12,4 %
) supérieur à celui de l’autofinancement brut
(5,3 %). En 2020, il faudrait que
Chartres métropole débourse l’équivalent de
treize années de CAF pour rembourser en une
seule fois l’intégralité de sa dette.
Le
niveau de risque est encore plus net, lorsqu’il est tenu
compte des dettes de court terme, à savoir des lignes de crédit contractées notamment pour
financer les avances aux SEM et aux SPL chartraines.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
43
Évolution de l’encours de dette (BP et BA de Chartres métropole)
Encours de dettes au 31 décembre de l'année
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
En %
Budget principal
39 164 384
45 815 291
56 519 342
70 292 136
70 149 977
81 514 990
94 520 106
31,9 %
Budget annexe eau
11 133 407
12 186 906
15 756 133
16 883 692
20 770 223
19 344 407
17 727 778
6,0 %
Budget annexe assainissement
23 885 715
34 470 419
43 681 453
49 537 154
53 254 726
52 624 696
50 820 792
17,1 %
Budget annexe transports urbains
11 754 613
10 857 653
9 948 691
15 038 020
33 920 728
49 805 859
60 178 781
20,3 %
Budget annexe déchets
3 022 829
3 106 143
4 142 620
4 327 744
4 348 205
6 555 270
6 209 526
2,1 %
Budget annexe aérodrome
120 000
157 800
9 785 873
9 281 447
8 837 020
8 330 593
8 065 417
2,7 %
Budget annexe complexe aquatique
53 593 115
52 019 536
50 397 234
49 778 598
48 058 705
46 499 434
45 517 663
15,3 %
Budget annexe aménagement ZA
1 272 862
1 087 912
906 594
895 276
788 291
778 640
588 989
0,2 %
Budget annexe complexe sportif
3 024 782
3 078 801
3 235 270
4 958 309
5 838 822
9 662 704
9 489 350
3,2 %
Budget annexe restauration scolaire
0
0
0
1 350 000
2 405 000
2 463 333
3 131 667
1,1 %
Budget annexe archéologie
0
0
0
0
59 928
179 173
299 991
0,1 %
Encours de dettes au 31 déc. N =
146 971 707
162 780 461
194 373 210
222 342 375
248 431 626
277 759 100
296 550 059
100 %
Capacité de désendettement
8,77
9,99
9,73
7,37
16,89
12,19
12,95
Solde créditeur du compte 51931 au 31/12
0
7 500 000
24 500 000
0
10 000 000
15 000 000
20 000 000
Somme de l'encours de dettes et des lignes de
trésorerie remboursées dans l'année
146 971 707
170 280 461
218 873 210
222 342 375
258 431 626
292 759 100
316 550 059
Nombre d’années de
CAF pour couvrir les
dettes de long terme et les crédits de trésorerie
8,77
10,45
10,95
7,37
17,58
12,87
13,85
Source : CRC
d’après les comptes de gestion et les
livres de comptes de tiers et financiers
En 2020, la somme de l’encours de dette consolidé et du montant des lignes de crédit
représente quatorze années de CAF brute. Cet ensemble de dettes de court et de long terme
(316,6
M€) représente l’équivalent de six fois la fiscalité intercommunale.
3.3.3
Les risques pesant sur la soutenabilité des investissements impliquent une
refonte de la stratégie financière
La programmation pluriannuelle des investissements établie en décembre 2020 prévoit
une dépense consolidée totale de 245,2
M€
d’ici 2023. Un tiers du montant prévisionnel total
serait porté par le budget principal (73,8
M€)
et un cinquième par le budget annexe complexe
culturel et sportif (49,3
M€).
L’article
29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques
prévoit que des contrats de réduction des dépenses publiques et du déficit public fixent des
objectifs d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement et d'amélioration du besoin de
financement ainsi qu’«
une trajectoire d'amélioration de la capacité de désendettement ». Cette
dernière est définie en cas de dépassement d’un plafond national de référence, qui correspond
à « douze années pour les communes et pour les établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre ». Mais
ces contrats ne peuvent être conclus qu’avec « les
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses
réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de
l'année 2016 sont supérieures à 60 millions d'euros ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Programmation pluriannuelle des investissements établie en décembre 2020
2021
2022
2023
Total
En %
Budget principal
32 582 196 €
21 502 135 €
19 712 785 €
73 797 116 €
30,1 %
Budget annexe eau
7 247 000 €
13 479 000
4 760 000 €
25 486 000 €
10,4 %
Budget annexe assainissement
3 469 500 €
8 490 500 €
4 425 500 €
16 409 500 €
6,7 %
Budget annexe transports urbains
10 179 500 €
3 099 000 €
21 877 718 €
35 156 218 €
14,3 %
Budget annexe déchets
3 541 930 €
2 859 780
1 170 820 €
7 572 530 €
3,1 %
Budget annexe aérodrome
58 000 €
125 000 €
0 €
183 000 €
0,1 %
Budget annexe complexe aquatique
361 192 €
120 000 €
60 000 €
541 192 €
0,2 %
Budget annexe aménagement ZA
0 €
0 €
0 €
0 €
0,0 %
Budget annexe complexe sportif
15 963 000 €
16 683 840 €
16 683 840 €
49 330 680 €
20,1 %
Budget annexe restauration scolaire
3 756 453 €
0 €
0 €
3 756 453 €
1,5 %
Budget annexe archéologie
117 150 €
123 100 €
123 300 €
363 550 €
0,1 %
Budget annexe parc des expositions
11
180 000 €
10 703 417 €
10 703 417 €
32 586 834 €
13,3 %
Effort d'investissement total =
88 455 921 €
77 185 772 €
79 517 380 €
245 183 073 €
100 %
Source : Tableau CRC à partir de la note de présentation du
débat d’orientations budgétaires (DOB) de 2021
Les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le budget principal de Chartres
métropole au titre de l'année 2016 -
nettes des opérations d’ordre budgétaires et des atténuations
de produits, égales à 43,7
M€,
sont
, du fait notamment de l’existence
de budgets annexes et de
la débudgétisation de nombreuses activités au sein de satellites (SPL, SEML, etc.)
5
, inférieures
à ce seuil prudentiel.
L’établissement public
n’entre
donc
pas dans le champ d’application de
l’article 29 de la loi du 22 janvier 201
8 de programmation des finances publiques (LPFP). Pour
autant, le plafond national de référence de douze années de CAF
, s’il
ne revêt pas pour lui de
caractère contraignant, demeure utile pour apprécier ses marges de progrès.
En l’état des données disponibles à la date d’élaboration du présent rapport, la récente
augmentation du taux de taxe foncière sur les propriétés bâties pourrait contribuer à améliorer
le niveau d’autofinancement en 2021.
Chartres métropole estime, à cet égard, que le programme
de redressement financier préconisé semble peu approprié au regard de ses décisions fiscales
récentes « quand bien même la collectivité doit effectivement suivre le volume de son PPI et
l’évolution de certains postes de charges et de recettes
». Selon son appréciation, il suffirait de
renoncer « aux reversements faits au profit des communes, au nom de la politique de solidarité,
et aux subventions diverses (aux clubs de sport élite notamment) qui ne revêtent aucun caractère
obligatoire » pour « diviser par deux » le ratio de désendettement. Elle relève que les
investissements proposés dans le PPI et les ressources qu’il impose pour dégager un
autofinancement « correspondent à un choix politique ».
La chambre relève que
la trajectoire d’évolution
moyenne de la dette, tous budgets
confondus, (+ 10 % par an en moyenne de 2017 à 2021) demeurerait nettement supérieure celle
de l’autofinancement (+2 % par an en moyenne sur la même période)
, même après relèvement
des taux des taxes foncières. La diminution des fonds de concours et la baisse des subventions
aux associations, à supposer qu’elles soient réellement envisageables,
n’offrirai
en
t qu’une
5
Six
sociétés publiques locales (SPL), quatre sociétés d’économie mixte locales (SEM), deux sociétés d’économie
mixte à opération unique (SEMOP) ont ainsi été instituées. Par ailleurs, trois établissements publics à caractère
industriel et commercial (EPIC), un groupement d’intérêt public (GIP) et trois associations concour
ent à la mise
en œuvre de services ou de projets portés par la communauté d’agglomération.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
45
solution conjoncturelle sans apporter de réponse structurelle aux autres facteurs de risques
(déficits récurre
nts de certains équipements, tels que le complexe aquatique ou l’aérodrome,
difficultés financières rencontrées par les principales entreprises publiques locales, etc.).
Elle
invite donc Chartres métropole à faire preuve de la plus grande vigilance dans la construction
de sa stratégie financière et à accompagner son PPI de prospectives financières permettant
d’avoir une vision d’ensemble de
sa situation. Il est essentiel que la communauté
d’agglomération
se dote d’outils adaptés à l’analyse
des besoins de financement de ses
investissements.
Pour que le conseil communautaire puisse se prononcer en pleine connaissance de cause,
il doit disposer de prospectives financières reposant sur une méthode robuste. Celles-ci doivent
être consolidées et couvrir un périmètre temporel suffisant pour éclairer la prise de décision. Il
semble peu raisonnable d’exclure du périmètre de consolidation les budgets bénéficiant de
ressources affectées (notamment le budget annexe « transports publics »). Ces derniers retracent
des composantes stratégiques du programme d’investissement. Les « participations » versées
au titre de l’aménagement du pôle gare sont retracées
dans le budget annexe « transports ».
En l’état actuel, les analyses prospectives produites
à
l’appui du
ROB de 2021 ne sont
pas consolidées.
Les choix d’arbitrage entre dette et autofinancement ne sont pas expressément
justifiés. Les soutiens financiers prévisibles pour les SEM et les SPL chartraines sont
partiellement explicités.
Recommandation n°
2 :
Accompagner
la
programmation
pluriannuelle
des
investissements d’une prospective financière consolidée démontrant sa soutenabilité.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Des risques significatifs pèsent sur la situation financière de Chartres métropole. La
structure de financement de ses investissements est marquée par des déséquilibres récurrents.
Par ailleurs, de nombreux satellites sont dépendants des financements intercommunaux. La
dégradation de leur équilibre économique pourrait amplifier les difficultés financières de la
c
ommunauté d’agglomération.
Cette situation pourrait fragiliser la réalisation du
programme d’investissement
. Pour
le préserver, il
est essentiel d’engager
, sans délai, un programme de redressement financier
établi à partir d’un diagnostic consolidé des bes
oins de financement à venir. Il définirait le
niveau d’autofinancement requis pour prévenir
l
’emballement de la dette et y associerait des
cibles d’économies selon une trajectoire pluriannuelle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
4
DES AVANCÉES À AFFERMIR DANS LE PILOTAGE DES
RESSOURCES HUMAINES
4.1
La mise en œuvre des services mutualisés est maîtrisée au plan financier,
mais perfectible en termes de gestion prévisionnelle
La création de services communs ainsi que les transferts de compétences et de
personnels ont eu plusieurs incidences sur la gestion des ressources humaines de Chartres
métropole. Les effectifs ont été multipliés quasiment par trois entre 2014 et 2019. L’intégration
accrue des fonctions et des services s’est traduite par une
diversification des métiers et des
compétences. En
fin la mise en œuvre progressive d’un espace professionnel unifié a fait
émerger la nécessité de règles de gestion et de rémunération harmonisées.
Effectifs de Chartres métropole
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Var.
annuelle
moyenne
Nombre d'agents (Effectifs physiques)
242
414
579
621
679
700
23,7 %
Nombre d’équivalent temps plein rémunéré (ETPR)
ND
401
578,05
584,28
ND
656,23
-
dont fonctionnaires
ND
312
471,85
458,68
ND
444,61
-
dont contractuels sur emploi permanent
ND
66
81,92
99,53
ND
173,67
-
dont contractuels sur emploi non permanent
ND
23
24,28
26,07
ND
37,95
Source
: Rapport d’activité
2014 à 2019 et REC 2015, 2017 et 2019
Si la trajectoire des dépenses de personnel n’est pas préoccupante, la gestion n’apparaît
pas suffisamment sécurisée en termes de pilotage. Des éléments plus qualitatifs, tels que
l’évolution des métiers, des compétences et du management, devraient être davantage pris en
compte dans la stratégie d’ensemble de la communauté d’agglomération.
4.1.1
La trajectoire des dépenses de personnel est contenue
4.1.1.1
L’évolution des dépenses de personnel résulte en large part de transferts de
compétences et de la création des services communs
Sur la période étudiée, Chartres métropole a connu d
’important
es modifications de
périmètre, pl
usieurs extensions successives de ses compétences et surtout la mise en œuvre des
services communs. Cette évolution s’est traduite naturellement par des transferts de personnel
et une évolution des charges correspondantes.
Alors qu’en 2014 elles s’élevaien
t encore à 5,10
M€, les charges totales de personnel du
budget principal de Chartres métropole s’établissent à 20,92
M€ en 2019, soit une valeur
quatre fois plus importante. Les charges totales de personnel des six budgets annexes sont
passées de 4,62
M€ à
6,94
M€, soit une augmentation de 50
%.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
47
Évolution des charges de personnel entre budget principal et les budgets annexes
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les
comptes de gestion
Entre 2014 et 2019, la hausse des dépenses de personnel est principalement portée par
le budget principal
. Une césure s’observe après 2015 avec la montée en puissance des services
communs. L
’augmentation des dépenses de perso
nnel des budgets annexes est plus réduite. Elle
est causée principalement par
l’
évolution des compétences. Exception faite du budget annexe
archéologie créé en 2018, ce poste présente une variation annuelle moyenne de + 1,7 % (contre
33,1 % pour le budget principal).
Le poids des charges totales de personnel est tempéré en partie par un volume croissant
d’atténuations de charges. Celles
-ci comprennent notamment les refacturations à la ville de
Chartres au titre des services communs, les remboursements des personnels mis à disposition
et les remboursements des paies d’agents dont une
partie du temps de service est exercée dans
un service relevant d’un budget annexe. Après imputation
de ces différentes catégories de
remboursements, l
a progression des charges de personnel n’est plus
que de 13,2 % par an en
moyenne sur le budget principal.
Les remboursements liés aux services communs ont connu une nette progression, en
raison de l’intégration croissante, année après année, des personnels de la ville et de la
communauté d’agglomération
. Au 31 décembre 2019, 476 agents relèvent des services
communs à la ville de Chartres et à Chartres métropole
6
. Leur effectif a ainsi plus que triplé
depuis le 1
er
janvier 2015 et a contribué à soutenir le niveau des remboursements effectués par
la ville de Chartres.
6
Au 1
er
janvier 2020, les huit agents du Centre de supervision urbain de la ville de Chartres ont rejoint les effectifs
de Chartres métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
4.1.1.2
Les dépenses de personnel consolidées de Chartres métropole et de la ville de
Chartres révèlent une gestion budgétaire maîtrisée des services communs
La mise en œuvre des services communs
a généré un « effet de vases communicants »
entre les dépenses de personnel de la ville de Chartres et celle de Chartres métropole. Les
données de la seule communauté d’agglomération n’
ont donc pas de portée explicative par
elles-mêmes. Il convient de les confronter aux tendances observables dans les comptes de la
ville pour apprécier la trajectoire des services communs dans son ensemble.
En agrégeant les données de la ville et de
l’agglomération,
il apparaît que
l’augmentation des dépenses de personnels de Chartres Métropole se compense en partie avec
la diminution de celles supportées par la ville. L
’augmentation de l’ensemble
après
neutralisation des flux croisés
n’est plus que de
0,9 %.
É
volution des charges de personnel agrégées entre la ville et l’agglomération
Montants en euros
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Var. annuelle
moyenne
Charges de personnel interne
(c = a + b)
33 012 479
33 114 571
32 946 688
33 639 795
34 180 063
35 139 368
1,3 %
dont charges de personnel interne de la
commune de Chartres (a)
28 003 795
21 177 314
14 290 063
14 400 422
14 019 256
14 240 602
-12,7 %
dont charges de personnel interne de
Chartres métropole (b)
5 008 684
11 937 257
18 656 625
19 239 373
20 160 807
20 898 765
33,1 %
Ensemble des charges de personnel
externe spécifique à chaque entité, nettes
des remboursements (d)
-13 474
-385 288
-468 071
-591 526
-530 568
-446 886
101,4 %
Solde des flux entre la ville et
l'agglomération
(e)
-6 843
-189 397
-131 008
-411 016
-228 616
-161 029
-
Total des charges de personnel agrégées
(f = c + d + e)
32 992 161
32 539 886
32 347 609
32 637 253
33 420 879
34 531 453
0,9 %
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les comptes de gestion
Cette progression est inférieure aux évolutions nationales
7
:
-
+ 9,1 % entre 2016 et 2017, + 4,5 % entre 2017 et 2018, + 3,9 % entre 2018 et 2019
pour les seuls EPCI ;
-
et + 3,2 % entre 2016 et 2017, + 0,9 % entre 2017 et 2018, + 1,6 % entre 2018 et
2019 pour le bloc communal consolidé (communes + EPCI).
Chartres Métropole ne présente pas un niveau de dépenses de personnel atypique par
rapport aux autres communautés d’agglomération.
Si l’EPCI s’est écarté des références
nationales entre 2015 et 2017, il a rejoint le niveau moyen à partir de 2018.
7
DGCL, Les collectivités locales en chiffres, 2021.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
49
Comparaison de l’évolution du montant net des charges de personnel
Source
: CRC d’après les fiches AEFF
Toutefois la maîtrise des dépenses de personnel doit continuer à faire l’objet d’une
attention particulière,
notamment en raison de l’impact du glissement vieillesse
-technicité.
4.1.2
La gestion des ressources humaines de Chartres métropole se caractérise par
un manque de pilotage et une anticipation insuffisante des risques
4.1.2.1
Le pilotage des ressources humaines gagnerait à s’appuyer sur des outils de
gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
Le pilotage effectué par la communauté d’agglomération reste
dominé par des
préoccupations budgétaires. Les outils développés en matière de gestion prévisionnelle visent
essentiellement à anticiper la trajectoire des dépenses de personnel, sans considération pour
d’autres aspects plus qualitatifs (évaluation des bes
oins en compétence, stratégie de formation,
etc.). Ils permettent exclusivement d’établir des prévisions d’atterrissage dans le cadre de la
préparation des documents budgétaires. Les analyses produites se fondent sur une reprise
automatisée des évolutions
de carrière (avancements d’échelon, grade…) issues de chaque
dossier administratif. Elles offrent des projections à l’échelle d’une année adaptée au besoin de
pilotage budgétaire. Les DOB comportent également des prospectives financières sur trois ans
des dépenses de personnel. Celles-ci sont établies à la fois pour le budget principal et pour les
budgets annexes. Le volet relatif aux rémunérations a été enrichi sur les deux dernières années.
Toutefois ces projections passent sous silence d’autres besoins,
susceptibles de générer
des coûts en capital humain à moyen et long terme. L’annexe des ROB relative aux ressources
humaines ne comporte pas de présentation structurée de données qualitatives (rotation par
direction, difficultés éventuelles de recrutement
sur certains métiers, etc.). Elle n’est pas assortie
de prospectives en termes de formation, de gestion de la mobilité et des carrières,
d’accompagnement du changement et d’évolution du management. Il n’est pas davantage fait
mention du besoin de renouvellement des compétences, notamment dans le domaine
numérique. De même, le conseil communautaire n’est pas informé des principales orientations
discutées dans les instances de dialogue social.
Le défaut de vision intégrée des ressources humaines se ressent dans la présentation des
effectifs annexée aux budgets primitifs et aux comptes administratifs. L’annexe C1.1 est certes
un document standardisé. Il détermine le nombre d’agents employés par l’établissement en
distinguant les fonctionnaires selon le cadre d’
emploi et les agents contractuels. Il obéit à une
Chartres métropole
France entière
0,00 €
20,00 €
40,00 €
60,00 €
80,00 €
100,00 €
120,00 €
140,00 €
160,00 €
180,00 €
2015
2016
2017
2018
2019
Montant en euros par habitants
Chartres métropole
France entière
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
2015
2016
2017
2018
2019
en % dans les charges de fonctionnement CAF
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
structure normée que l’EPCI ne peut pas remettre en cause. Toutefois il serait de bonne
administration que cette présentation statique s’accompagne d’un commentaire dynamique.
La
communauté d’agglomération indique qu’elle entend développer davantage dans les ROB une
analyse plus qualitative des effectifs (données sur les entrées et les sorties, sur les départs à la
retraite, sur la politique de recrutement, sur les collaborateurs de cabinet, etc.) et des axes de
réforme envisagés en termes de GRH.
La loi de transformation de la fonction publique prévoit qu’à compter du 1
er
janvier 2021
les collectivités et établissements publics territoriaux doivent établir des « lignes directrices de
gestion ». Celles-ci déterminent la « stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources
humaines
» de la collectivité. Elles s’appuient notamment sur des «
éléments et données » du
rapport social unique relatifs à la « gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des
compétences », « aux parcours professionnels », « aux recrutements », « à la formation » ou
encore « aux avancements et à la promotion interne ». Le suivi de ces « éléments et données »,
jusque-là absents des outils de pilotage des ressources humaines de la communauté
d’agglomération, s’avère crucial à l’avenir au vu des évolutions législatives et réglementaires.
Par arrêté du 29 janvier 2021, le président de Chartres métropole a défini et arrêté pour six ans
les lignes directrices de gestion relatives à la promotion et à la valorisation des parcours
professionnels des agents. Toutefois il reste encore à préciser la stratégie pluriannuelle de
pilotage des RH.
La chambre invite
l’établissement
à poursuivre et approfondir ses efforts récents pour
se doter d’un pi
lotage intégré des ressources humaines qui, au-delà des aspects budgétaires,
comprend un suivi qualitatif et pluriannuel de l’évolution des métiers, des compétences
, des
relations sociales et du management.
4.1.2.2
La mise en œuvre des services mutualisés doit faire l’objet d’un bilan
approfondi pour identifier les marges de progrès supplémentaires
Après plus de cinq ans d’existence, la mise en œuvre des services communs atteint un
niveau de maturité suffisant pour envisager une revue d’ensemble du dispositif
. Interrogée sur
le bilan de cette mutualisation, Chartres métropole indique que « la création de services
communs a permis de supprimer des doublons et de réorganiser totalement les fonctions
managériales de certains services et directions. […] Sur la seule population des cadres
supérieurs (fonctions de direction et direction générale), la création de services communs a
permis la suppression de douze emplois entre 2011 et 2016 pour un
total d’un peu plus de
823 000
€ (
un emploi de DGS, deux emplois de DGA et deux
emplois d’assistantes,
quatre
emplois de directeur, trois emplois de responsables des affaires juridiques, des systèmes
d’i
nformation et des assemblées). »
L’établissement met en avant des améliorations qualitatives. Il souligne la diminution
des risques de gestion liée à la simplification et à la mise en cohérence des circuits de décision
ainsi que l’acquisition d’une taille critique permettant l’amélioration du management et la
montée en compétence des agents. Il estime pouvoir « attirer et fidéliser des collaborateurs qui
ne postuleraient pas sur des organisations moins larges
» tandis que s’agissant de l’offre de
service il précise pouvoir développer des services «
qu’il ne serait pas pertinent de mettre en
œuvre à l’échelle d’une seule collectivité
» comme le système
d’information géographique
(SIG).
La création des services communs aurait également permis une réorganisation des
services métiers pour les recentrer sur leur mission principale. À titre
d’
exemples, sont cités les
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
51
métiers liés aux bâtiments, fortement structurés sur la ville compte tenu de son patrimoine, dont
la gestion était assurée par une direction polyvalente qui gérait les bâtiments, les grands
équipements et le plan vert et r
ivière. Aujourd’hui la partie
bâtiment est assurée par la direction
du patrimoine bâti mutualisé (ex-direction des bâtiments de la ville) ; la gestion des grands
équipements est reprise par une nouvelle direction des sports,
de l’
enfance, et de la jeunesse et
l’équipe en charge du
plan vert et r
ivière est aujourd’hui recentré
e sur sa mission principale.
Enfin, sans en mesurer l’incidence concrète, l’établissement relève l’« extension de
certains services à tous les agents et [l’] alignement par le haut de certaines mesures en faveurs
des agents », ou les « synergies » permises par l’utilisation d’outils o
u de procédures communs.
Pour illustrer les effets de la mutualisation, Chartres métropole mentionne les gains de gestion
rendus possibles par la création d’une
commission administrative paritaire (CAP) commune
avec la ville de Chartres, par la mutualisati
on des œuvres sociales et par la mise en place d’un
dispositif de protection sociale complémentaire harmonisé.
Il reste que la communauté d’agglomération ne semble pas avoir tiré toutes les
conséquences des réorganisations de services. Le rapport sur le schéma de mutualisation de
2020 n’apporte aucune précision sur les besoins en termes de renouvellement des compétences
ou sur les possibilités de renforcement des synergies entre directions encouragées par l’e
-
administration. Les actions transversales ne sont pas formalisées dans un plan de gestion.
L’agglomération pourrait
retirer un bénéfice important d’une telle approche.
Les restitutions
jointes aux ROB pourraient comporter des priorités d’action à cet effet, en s’appuyant sur une
cartographie des besoins en compétences. Le service chargé du contrôle de gestion pourrait être
mis à contribution afin d’évaluer les simplifications possibles, mais aussi établir des
propositions de cibles en matière de formation, d’accompagnement à la mobi
lité ou de solutions
numériques.
Chartres métropole s’engage à tenir compte des préconisations faites par la
chambre à ce sujet.
Par ailleurs, une réflexion pourrait être engagée sur le rythme des remboursements
effectués par la ville de Chartres à la communauté d’agglomération
. Depuis 2016, Chartres
métropole
fait l’avance de
11,85
M€ par an
en moyenne pour le compte de la ville.
Facturation à la ville de Chartres des frais supportés par Chartres métropole au
titre des services communs
Montants en euros
2015
2016
2017
2018
2019
au titre des charges de personnel
des services communs
5 822 935
11 800 974
11 997 430
11 627 348
11 959 402
dont principal
5 631 783
11 604 308
11 811 035
11 414 704
11 798 565
dont petite enfance
191 152
196 667
186 395
212 645
160 837
au titre des charges de fonctionnement
des services communs
5 362
165 415
224 621
123 754
224 547
dont principal
5 362
165 415
224 621
123 754
224 547
dont petite enfance
-
-
-
-
-
Total
5 828 297
11 966 389
12 222 051
11 751 102
12 183 949
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les comptes de gestion
Un acompte provisionnel de 25 % des sommes prévues au budget primitif de Chartres
métropole est appelé au terme du troisième trimestre de l’année en cours. Le solde est établi à
la fin de l’exercice et rem
boursé, au plus tard, le 31
mars de l’année suivante. Cette refacturation
semestrielle fait peser un poids conséquent sur la trésorerie de Chartres métropole.
L’
établissement est invité à reconsidérer le rythme des acomptes perçus au titre de la gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
des services communs. La ville de Chartres bénéficiant des synergies générées par la
mutualisation des équipes, il serait également utile de faire apparaître dans la convention sa
contribution financière aux mesures d’accompagnement du changement ou au dével
oppement
d’outils d’e
-administration.
4.2
Le pilotage du régime indemnitaire et des avantages en nature gagnerait
à être renforcé
4.2.1
La modernisation du régime indemnitaire a été engagée tardivement
Au 31 décembre 2019, le régime indemnitaire et les autres primes du personnel titulaires
s’élèvent à 2,25
M€, soit 21
% de leur rémunération. Cette quotité est légèrement inférieure au
niveau moyen observé dans la fonction publique (24,2 % en moyenne pour la FPT en 2018).
Avant transfert des services communs, cette part était nettement supérieure (28,9 %).
Évolution de la composition des rémunérations (budget principal de Chartres
métropole)
Montants en euros
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Var. annuelle
moyenne
Rémunération principale
1 959 209
4 964 891
8 502 972
8 517 005
8 467 561
8 491 058
34,1 %
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée
(y compris indemnités horaires pour heures
supplémentaires)
727 117
1 344 731
1 836 502
1 823 249
2 041 851
2 049 077
23,0 %
+ Autres indemnités
67 438
137 119
206 105
205 306
209 105
203 190
24,7 %
= Rémunérations du personnel titulaire (a)
2 753 764
6 446 741
10 545 579
10 545 560
10 718 517
10 743 325
31,3 %
en % des rémunérations du personnel*
77,2 %
76,7 %
80,8 %
78,1 %
74,9 %
72,4 %
Rémunérations du personnel non titulaire (b)
813 840
1 907 806
2 278 016
2 782 814
3 485 427
3 938 023
37,1 %
en % des rémunérations du personnel*
22,8 %
22,7 %
17,5 %
20,6 %
24,3 %
26,6 %
Autres rémunérations (c)
0
53 479
222 395
165 841
115 496
147 677
-
= Rémunérations du personnel (=a+b+c)
(
hors atténuations de charges)
3 567 604
8 408 026
13 045 989
13 494 215
14 319 441
14 829 025
33,0 %
- Atténuations de charges
34 386
123 462
43 394
63 346
61 226
51 095
8,2 %
= Rémunérations du personnel
3 533 218
8 284 564
13 002 595
13 430 868
14 258 215
14 777 929
33,1 %
Source
: CRC d’après les comptes de
gestion
Pour le personnel non titulaire, la part du régime indemnitaire ne peut pas être
directement identifiée, car jusqu’en 2019, la communauté d’agglomération n’utilisait pas le
compte 64138 « Personnel non titulaire
autres indemnités ». Cette situation a été corrigée lors
du passage à la nomenclature M57.
Si le budget affecté à la gestion des primes semble maîtrisé, des défaillances persistantes
s’observent d
ans la sécurisation et le pilotage de certaines de ses composantes. L
’examen de la
structure du régime indemnitaire révèle que la prime de fonctions et de résultats et
l’indemnité
d’administration et de technicité
étaient encore appliquées en 2019, alors que le régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel
(RIFSEEP) aurait dû s’y substituer progressivement selon le calendrier d’entrée
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
53
en vigueur propre à chaque cadre d’emploi.
8
En outre une
prime annuelle, dont l’application
serait antérieure au 16 juillet 1987 et a été maintenue sur le fondement de
l’article
111 de la loi
du 26 janvier 1984, continue de représenter une part significative du régime servi aux agents.
Évolution et composition des primes et indemnités servies par la collectivité
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les bulletins de paye (budget principal et budgets annexes)
Durant la période contrôlée, le régime indemnitaire applicable au personnel de Chartres
métropole repose uniquement sur une délibération du 7 janvier 2013, complétée par une
délibération du 23 février 2015 relative au « maintien à titre individuel du complément de
rémunération au titre de l’article
111 de la loi du 26 janvier 1984 ». Aucun projet de
simp
lification du régime indemnitaire n’a été conduit pendant cinq ans, en dépit de la montée
en puissance des services communs et du besoin croissant d’un cadrage global et cohérent.
Le régime de la PFR
ou de l’IAT
s’est ainsi appliqué bien au
-delà du calendrier
d'application
réglementaire, en dépit de l’ambition affichée et visant à réformer la structure
8
En application de l’article 5 du
décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, le RIFSEEP a vocation à remplacer les régimes indemnitaires facultatifs
existants tels que la prime de fonctions et de résultats, l’indemnité d’administration et de technicité ou le
s primes spécifiques autres celles liées
à des cycles de travail particuliers et non mentionnées dans un arrêté du 27 août 2015
. Pour les administrateurs territoriaux, l’arrêté du 29 juin
2015 définissant les plafonds du RIFSEEP pour les corps de référence est entré en vigueur le 1
er
juillet 2015. Ceux ayant trait au corps de
référence pour les attachés, les rédacteurs et les adjoints administratifs territoriaux se sont appliqués à compter du 1
er
janvier 2016
. L’indemn
ité
de performance et de fonctions (IPF) perçue par les ingénieurs en chef aurait dû être intégrée au RIFSEEP à partir du 1
er
janvier 2017. Seule
l’adhésion au RIFSEEP des corps homologues aux ingénieurs territoriaux et aux techniciens territoriaux est int
ervenue au-delà du 31 décembre
2019 et pouvait jus
tifier le maintien de l’indemnité spéci
fique de service (ISS)
jusqu’au 27 février 2020
, date du décret de référence.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
générale des primes.
D’après
le ROB de 2017, « son achèvement dans les services de Chartres
Métropole [était] prévu au 1
er
janvier 2018. » Il devait « conduire à créer un régime indemnitaire
commun à chaque cadre d’emplois et filières et répond
(re)
à une volonté d’harmonisation et de
simplification de l’architecture indemnitaire.
» Le ROB de 2018
indique que la mise en œuvre
du RIFSEEP ne peut être menée et doit être reportée au 1
er
janvier 2019. Ce délai
complémentaire visait à laisser suffisamment de temps pour réaliser « les livrables du travail à
mener par la Direction des Ressources Humaines », à savoir «
la création d’un répertoire des
métiers et la déclinaison de celui-
ci jusqu’aux fiches de poste des agents
». Pour autant, aucune
évolution n’est intervenue au 1
er
janvier 2019, pas
plus qu’
au 1
er
janvier 2020.
Il a fallu attendre une délibération du 17 décembre 2020 pour que l’architecture des
rémunérations accessoires soit revue et mise en conformité avec les dispositions relatives au
RIFSEEP. L’harmonisation du régime indemnitaire est entrée en vigueur le 1er janvier 2021.
Le choix a été fait de « maintenir la délibération C.2013/29 du 7 janvier 2013 portant régime
indemnitaire applicables au personnel de Chartres métropole pour les indemnités horaires pour
travaux supplémentaires (IHTS), la prime de responsabilité des emplois administratifs de
direction et le maintien à titre individuel des compléments de rémunération perçus au 31
décembre 2012 (article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) ». Ce calendrier tardif résulte
en partie des difficultés rencontrées dans la conduite du chantier. Le travail a dû être conduit
non seulement sur les effectifs intercommunaux, mais également sur ceux de la Ville, du CCAS
ou encore du CIAS. Au-delà de cette contrainte matérielle, le retard accumulé fait apparaître la
difficulté pour la collectivité de se doter d’une cartographie des emplois et des métiers,
préalable indispensable à toute pilotage efficace des rémunérations indemnitaires.
4.2.2
Des avantages en nature ont été attribués dans des conditions irrégulières.
Les avantages en nature sont constitués par la fourniture ou la mise à disposition du
salarié par son employeur de biens ou services soit gratuitement soit moyennant une
participation inférieure à leur valeur réelle, de sorte que l’intéressé bénéficie de l’économie de
tout ou partie des frais qu’il aurait dû supporter à titre privé.
Certains agents de Chartres Métropole bénéficient de logements ou de véhicule de
fonction. La valeur moyenne des avantages en nature s’élève à 31
863
€ par an au cours des
quatre dernières années, dont 14 099
€ par an au titre des logements de fonction et 17
064
€ par
an au titre des véhicules de fonction. Elle progresse de 1,2 % par an en moyenne. Au cours des
quatre dernières années, le nombre des bénéficiaires de ces avantages s’avère stable en quantité
et en proportion.
4.2.2.1
La redevance facturée au DGS pour son logement de fonc
tion n’est pas
conforme aux termes de la convention d’occupation correspondante
L’attribution des logements de fonction doit être autorisée par l’assemblée délibérante
.
Celle-ci doit définir la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué,
gratuitement ou moyennant redevance. Le régime de la concession de logement par nécessité
absolue de service peut être accordé lorsque l'agent ne peut pas accomplir normalement son
service, notamment pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité, sans être logé
sur son lieu de travail ou à proximité immédiate
. Le régime de la convention d’occupation
précaire avec astreinte concerne les personnels tenus de réaliser des permanences, sans être
tenus d’être présents de manière conti
nue à proximité du lieu de travail. Le décret du 9 mai
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
55
2012 prévoit que le bénéficiaire du logement supporte l'ensemble des réparations, les charges
locatives (eau, gaz, électricité) et les impôts attachés au bien.
Le conseil communautaire a délibéré les 7 janvier 2013 et 23 mars 2016 pour approuver
la liste des emplois ouvrant droit à l’attribution d’un logement de fonction. Celle
-ci autorise
notamment le DGS à bénéficier d’un tel avantage en nature.
Son
logement fait l’objet d’une
convention d’occupation
précaire avec astreinte conclue le 14 mars 2013. Elle prévoit le
paiement mensuel d’une redevance correspondant à 50
% de la valeur locative ainsi que le
remboursement des charges par l’occupant. Ces conditions financières s’inspirent,
par
application du principe de parité
, des dispositions applicables aux agents de l’État en vertu de
l’article
R. 2124-68 du code général de la propriété des personnes publiques.
Les locaux occupés par le DGS sont pris à bail par la communauté d’agglomération
auprès de Citya. En 2019, elle a, à ce titre, supportée une charge totale de 20 040,92
9
. En
application de la convention, l’occupant aurait dû se voir facturer une redevance de 9
778,46
(soit 50
% des loyers payés). L’examen des titres de recettes émis à l’encontre d
u DGS montre
que ce dernier n’a en fait payé qu’une somme globale de 5
061,65
€.
10
Celle-ci comprend les
charges liées au logement (2 186,65
de fluides, 340
de taxe d'enlèvement des ordures
ménagères et 10
de reprise d’excédent) et un forfait de
2 525
. Cette dernière composante a
été calculée par référence au revenu cadastral du bien, et non par référence aux loyers
effectivement acquittés auprès de l’agence immobilière.
L
’octroi d’un logement de fonction peut s’analyser
comme un avantage en nature,
lorsqu’il constitue, aux termes des articles
82 du code général des impôts et L. 242-1 du code
de la sécurité sociale, un élément de la rémunération
soumis à l’impôt sur le revenu
et aux
prélèvements sociaux. La
fourniture du logement n’est pas considérée
comme un avantage en
nature lorsque l’agent verse une
redevance supérieure ou égale à la valeur locative du bien.
Inversement, lorsque le logement est accordé à titre gratuit ou lorsque la redevance est
inférieure à la valeur locative du bien, la différenc
e doit être déclarée et intégrée dans l’assiette
des cotisations.
Aucune mention ne figure à ce sujet dans les bulletins de paie du DGS, alors que la
redevance acquittée est inférieure de moitié à la valeur locative du logement.
La chambre invite la collectivité à régulariser cette situation et à clarifier les conditions
financières de mise à disposition du logement de fonction de son DGS, avant son départ
prochain. La collectivité a pris acte de l’observation de la chambre et s’est engagée à procéder
aux déclarations rectificatives requises. Elle devra apporter une vigilance toute particulière à
l’avenir pour les modalités d’attribution du logement de fonction à son successeur
.
4.2.2.2
Les conditions d’attribution des véhicules de fonction doivent être clarifiées
L
’utilisation d’un véhicule mis à disposition du salarié de façon permanente constitue
un avantage en nature,
lorsque le salarié n’est pas tenu
de restituer le véhicule en dehors de ses
périodes de travail, notamment en fin de semaine et durant ses congés.
L’évaluation de
l’avantage en nature est effectuée, à la seule diligence de l’employeur soit sur la base des
dépenses réellement engagées soit sur la base d’un forfait.
Entre 2016 et 2019, un véhicule de
9
dont 19
556,92 € de loyer, 144 € de frais d’entretien et 340 € de TEOM.
10
dont 2
525 € de loyer, 340 € de TEOM.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
fonction a été mis à la disposition du DGS, de la directrice de cabinet du président, et de trois
directeurs généraux adjoints (DGA).
L’organe délibérant de la communauté d’agglomération a dûment autorisé « la
possibilité pour le directeur général des services et les directeurs généraux de pouvoir bénéficier
d’un véhicule de fonction ».
La délibération n°2011-34 du 10 janvier 2011 prise à cet effet
prévoit également «
l’attribution au collaborateur de cabinet d’une rémunération et d’avantages
en nature ». La délibération n°2014-51 du 17 avril 2014 prévoit que seul « le directeur de
cabinet peut se voir attribuer un véhicule de fonction pour nécessité absolue de service ».
En revanche il n’apparaît pas que des décisions individuelles
aient été « prises en
application [des] délibérations par l'autorité territoriale ayant le pouvoir de nomination ».
S
’agissant de l’emploi de directeur de cabinet,
la collectivité a indiqué que cet « oubli » a été
régularisé depuis le dernier renouvellement du mandat du président de Chartres Métropole
(arrêté du 17 juillet 2020). Chartres métropole a également précisé avoir régularisé la situation
des autres emplois fonctionnels à compter du 1
er
janvier 2021, cha
cun d’eux
bénéficiant
désormais
d’un arrêté individuel.
Les avantages en nature correspondants ont été dûment
déclarés.
Cependant ni les délibérations précitées ni ces arrêtés individuels ne précisent si la
collectivité prend en charge les frais de carburant. La lettre de notification du véhicule à la DGA
des services à la population montre que cette pratique a cours sans base juridique. La
communauté d’agglomération indique qu’une délibération à venir permettra de clarifier les
modalités d’attribution des véhicules de fonction et le périmètre des avantages soumis à une
évaluation forfaitaire. La chambre prend acte de cet engagement et rappelle que les arrêtés
individuels devront être modifiés conformément aux termes de cette nouvelle décision.
4.3
Les règles encadrant les dépenses liées à l’exercice des mandats
communautaires doivent être clarifiées
4.3.1
Les indemnités de fonction des élus communautaires sont conformes aux
dispositions arrêtées par le conseil communautaire
Au cours des cinq dernières années les indemnités de fonction du président de la
communauté d’agglomération, de ses vice
-présidents et des conseillers communautaires
s’élèvent en moyenne à 737
621
€ par an. Cette somme se décompose en une première
enveloppe comprenant les indemnités du président, des vice-présidents et, le cas échéant, des
conseillers délégués. Cette première enveloppe représente une somme moyenne de 506 323
soit 69 % du total. La deuxième enveloppe est dédiée aux conseillers communautaires. Elle
s’établit en moyenne à 231
298
€, soit 31
% de l’ensemble.
Pour l’indemnité du président et du premier vice
-président, les taux retenus par les
différentes délibérations applicables sur la période 2014-2020 correspondent au maximum
prévu par l’article
R. 5216-1 du CGCT
. Les taux adoptés sont demeurés stables sur l’ensemble
de la période étudiée. Afin de permettre le versement d’une indemnité aux conseiller
s délégués,
le taux applicable aux autres vice-présidents est réduit à 51,88 %.
Pour la seconde enveloppe indemnitaire, l’organe délibérant a également fait le choix
de retenir le taux maximal, soit 6
% de l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de
la
fonction publique. Ce taux n’a pas varié sur l’ensemble de la période. Le calcul de cette
indemnité n’appelle pas d’observations.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
57
Lors du dernier renouvellement de l’organe délibérant en 2020, le conseil
communautaire a choisi de ne pas mettre en œuvre
les nouvelles dispositions prévues par
l’article L.
5211-12-2 du CGCT. Celles-ci permettent de moduler le montant des indemnités de
fonction alloué à ses membres en fonction de leur participation effective aux séances plénières
et aux réunions des commissions dont ils sont membres.
L’article L.
5211-
12 du CGCT prévoit que le membre d'un organe délibérant d’EPCI
titulaire d'autres mandats électoraux, ou qui siège à ce titre au conseil d'administration d'un
établissement public local, au conseil d'administration ou au conseil de surveillance d'une
société d'économie mixte locale ou qui préside une telle société ne peut recevoir, pour
l'ensemble de ses fonctions, un montant total de rémunérations et d'indemnités de fonction
supérieur à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire
11
.
Les contrôles opérés par la chambre sur un échantillon d’indemnités attestent
du respect
de ce plafond.
La chambre attire l’attention de la communauté d’agglomération sur les nouvelles
obligations qui résultent de l’artic
le L. 5211-12-1 du CGCT
12
.
Il n’apparaît
pas
que l’état de
synthèse des indemnités prévu par cette disposition ait été présenté au conseil communautaire
en 2021.
Un état de synthèse des indemnités d’élus, des frais de représentation du président et
des jetons de présence a été communiqué en 2022. Cependant la chambre relève que
l’information sur les rémunérations perçues par les PDG des EPL n’est pas exhaustive.
Il
convient de
poursuivre l’effort de transparence qui demeure inabouti en l’état.
4.3.2
Les conditions d’emploi et les rémunérations des collaborateurs de cabinet sont
entourées de garanties insuffisantes
L'autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs
collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. En tout état de cause, celles-ci
s’achèvent à l’issue du mandat de l’autorité territoriale et l
a qualité de collaborateur de cabinet
est incompatible avec l'affectation à un emploi permanent. Ces collaborateurs ne rendent
compte qu'à l'autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés et qui décide des conditions
et des modalités d'exécution du service qu'ils accomplissent auprès d'elle.
Les emplois de cabinet relèvent de dispositions spécifiques
13
qui encadrent notamment
leurs effectifs et leur rémunération.
Le nombre de collaborateurs de cabinet n’appelle pas d’observations. Le plafond fixé
par les textes légaux et réglementaires est respecté.
11
Au 1
er
janvier 2020, le montant de base de l'indemnité parlementaire mensuelle est de 5 623,23
€ soit un plafond
fixé à 8 434,85
€.
12
Dans sa rédaction issue de l’article 92 de la loi du 27
décembre 2019, il prévoit que « chaque année, les
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre établissent un état présentant l'ensemble
des indemnités de toutes natures, libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant dans leur conseil, au titre de
tout mandat
ou de toutes fonctions exercés en leur sein et au sein de tout syndicat […] ou de toute société
mentionnée au livre V de la première partie ou filiale d'une de ces sociétés. Cet état est communiqué chaque année
aux conseillers communautaires avant l'examen du budget de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre ».
13
Cf.
article 110 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale et décret n°87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
En revanche des anomalies apparaissent sur la rémunération individuelle de certains
collaborateurs de cabinet. Le traitement indiciaire ne peut en aucun cas être supérieur à 90 %
du traitement correspondant soit à l'indice terminal de l'emploi administratif fonctionnel de
direction le plus élevé de la collectivité ou de l'établissement occupé par un fonctionnaire, soit
à l'indice terminal du grade administratif le plus élevé détenu par un fonctionnaire en activité
dans la collectivité ou l'établissement. Le montant des indemnités ne peut en aucun cas être
supérieur à 90 % du montant maximum du régime indemnitaire institué par l'assemblée
délibérante de la collectivité ou de l'établissement et servi au titulaire de l'emploi fonctionnel
ou du grade de référence. Au sein de Char
tres métropole, pour la période étudiée, il s’agit de
l’emploi de directeur général des services.
L’examen des
rémunérations a révélé les situations suivantes :
-
la directrice de cabinet perçoit une prime annuelle supérieure à celle du DGS ce qui conduit
au dépassement du plafond de 90 % pour cette seule fraction de la composante indemnitaire
de sa rémunération ;
-
le conseiller technique a perçu en 2015 et 2016 un régime indemnitaire pour une somme
brute totale de 36 323,64
€ que la rédaction de son premier c
ontrat ne prévoyait pas. Le
contrat applicable à compter du 1
er
janvier 2017 prévoit bien le versement d’un régime
indemnitaire.
4.3.3
Le suivi des frais de représentation du président doit être renforcé
L’article L.
2123-19 du CGCT prévoit que
«
le conseil municipal peut voter, sur les
ressources ordinaires, des indemnités au maire pour frais de représentation
»
. Ces dispositions
s’appliquent également aux présidents des communautés d’agglomération.
Les indemnités pour frais de représentation servent à couvrir les dépenses engagées par
le maire ou le président à l’occasion de l’exercice de ses fonctions et dans l’intérêt des affaires
de la collectivité qu’il dirige. Elles doivent être distinguées de la prise en charge des frais de
mission issus des mandats spéciaux des élus.
Par nature, ce régime de frais ouvrant droit à remboursement ou étant directement pris
en charge par la collectivité comporte un certain nombre de risques déontologiques. Ces frais
de représentation soulèvent deux principales difficultés : les textes ne fixent pas une liste de
dépenses éligibles et ne précisent pas les modalités de calcul de cette indemnité. Le
remboursement de ces frais de représentation est conditionné à quatre paramètres cumulatifs :
-
l'existence d'une délibération de l'organe délibérant autorisant la prise en charge ;
-
un montant qui doit rester compatible avec les charges de la collectivité ;
-
des dépenses effectuées dans l'exercice des fonctions ;
-
des dépenses effectuées dans l'intérêt des affaires de la collectivité.
Par délibérations des 3 janvier 2011, 7 janvier 2013, 17 avril 2014 et 16 juillet 2020 le
conseil communautaire a bien décidé d’accorder au président de Chartres métropole une
indemnité de frais de représentation. Celle-
ci s’élevait à la somme mensuelle
de 2 000
jusqu’au 16
juillet 2020, date à partir de laquelle elle a été réduite à 1 500
€.
Les sommes qui
ont été versées correspondent bien au forfait prévu par les délibérations en vigueur.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
59
Si cette indemnité peut être forfaitisée, elle ne doit pas excéder les frais auxquels elle
correspond. À défaut elle pourrait être assimilée à un traitement
14
. Tel serait le cas d'une
indemnité attribuée en l'absence de toute justification
15
.
Eu égard au fait que les frais de représentation (24 000
€ en 2019)
représentent plus des
deux tiers des indemnités de fonction attribuées au président de Chartres métropole (34 646
en 2019), leur suivi gagnerait à être clarifié. Il serait de bonne administration que le conseil
communautaire adopte une charte définissant un référentiel de dépenses admises au titre des
frais de représentation. Celle-ci pourrait prévoir les modalités de conservation et de production
des pièces justificatives des dépenses acquittées au titre de cette indemnité.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Sur la période étudiée, Chartres Métropole a connu des modifications de périmètre,
plusieurs extensions successives de ses compétences et surtout la mise en œuvre des services
communs. Ces évolutions se sont traduites naturellement par des transferts de personnel et une
évolution des charges correspondantes. Pour autant, la consolidation des dépenses de la ville
et de l’agglomération montre que la mise en œuvre des services communs n’a pas entraîné de
phénomène inflationniste. L
’augment
ation des dépenses de personnel de Chartres Métropole
est en partie compensée par la diminution observée pour la ville, de sorte que le taux annuel
d’augmentation de l’ensemble
ne dépasse pas 1 % en moyenne durant la période contrôle.
Si la trajectoire des dépenses de personnel n’est
pas préoccupante, la gestion n’apparaît
pas suffisamment sécurisée en termes de pilotage. Des éléments plus qualitatifs, tels que les
formations requises par l’
évolution des métiers, les compétences et le management, devraient
être davantage pris en compt
e dans la stratégie d’ensemble
. Enfin la politique relative aux
rémunérations accessoires et aux avantages en nature gagnerait à être davantage sécurisée et
à s’inscrire dans une démarche globale de pilotage par la performance, en veillant notamment
à renforcer la prévention des risques les plus significatifs.
14
Cf.
Conseil d'État, 16 avril 1937,
Richard
; Conseil d'État, 17 mars 1939,
Association de défense des
contribuables de Dijon
.
15
Cf.
Conseil d’État, 20
février 1942,
Ligue des contribuables de Sevran
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
5
UNE STRATÉ
GIE D’ACHAT
RESPECTUEUSE DES RÈGLES
FORMELLES MAIS PEU EFFICIENTE
5.1
L’organisation de la fonction achat demeure peu adaptée à la recherche
de gains d’efficience
À
la suite de l’extension de son champ d’interventions, la communauté d’agglomération
supporte un volume croissant de dépenses d’achat. Pour les dépenses de fonctionnement, les
achats courants sont passés de 4,74
M€ en 2015 à 10,45
M€ en 2019 pour le seul b
udget
principal. Si l’on y intègre les principaux budgets annexes, la progression est moins accentuée,
mais demeure significative
: les volumes financiers en jeu s’établissent à 40,33
M€ en 2014 et
atteignent 49,03
M€ en 2019. Les dépenses d’équipement son
t passées de 7,13
M€ à 31,87
M€,
ce qui représente des flux financiers moyens de 18,26
M€
par an.
5.1.1
L’organisation des achats demeure cloisonnée entre services
L’organisation de la fonction achat a été renforcée pour répondre aux enjeux posés par
l’augmentation du volume d’achats. Une attention toute particulière a été apportée à la
sécurisation des processus de gestion. Entre 2014 et 2016, le service des marchés publics
dépendait du secrétariat général. Depuis 2016, il est intégré à la direction des finances et de la
commande publique et comporte sept personnes (dont une à temps non complet). Il intervient
pour le compte de l’agglomération, de la ville de Chartres et de son CCAS et pour le CIAS.
Depuis 2019, l’effectif est passé à huit
équivalent temps plein (ETP) afin de satisfaire aux
demandes des autres communes membres de Chartres métropole qui, dans un cadre
conventionnel, peuvent ainsi faire appel à ce service. Il se répartit
en deux équipes, l’une dédiée
à l’accompagnement en matière de
marchés publics et
l’autre à la politique d’achat,
et deux
cellules spécialisées (approvisionnement et magasin).
Le service des marchés publics intervient pour les seuls contrats au-dessus des seuils de
dispense de formalisation
16
. Il assure ses missions exclusivement au stade de la phase de
passation
jusqu’à la notification
. Il réalise principalement un accompagnement juridique et un
contrôle « qualité » des pièces juridiques du marché. Il revient à chaque direction et service
opérationnel d’évaluer l’expression des
besoins. Ce dernier doit se rapprocher des différents
services pour effectuer le travail de recensement de besoins homogènes et de préparation de
l’achat
. Les seuls besoins traités directement au niveau du service portent sur les moyens
attribués au foncti
onnement (produits d’hygiène, gestion de la quincaillerie des ateliers…).
Au-
delà de ses fonctions d’expertise, le service des marchés publics contribue à la coordination des
acteurs de la chaîne d’achat. Il
a notamment joué un rôle pivot dans la rationalisation des circuits
de gestion. Il a élaboré différentes fiches
17
permettant de structurer le dialogue avec les services
opérationnels.
La collectivité organise une réunion de direction des marchés publics (RDMP) chaque
mois. Au cours de cette réunion, les DGA présentent au DGS et aux élus concernés (finances
et marchés publics) les différents besoins et procédures qu’il convient d’organiser. À cette
16
Il s’agit des achats d’un montant supérieur à
25 000
HT, puis à 40 000
HT depuis le 1
er
janvier 2020.
17
Cf.
fiches de demande de marché de fournitures et services, de demande de marché de
maitrise d’œuvre
, de
marchés de travaux ou encore de prestations intellectuelles.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
61
occasion sont présentées les procédures dont le lancement est envisagé. Le service des marchés
publics réalise une pré-instruction des dossiers (respect des seuils, existence dans la collectivité
d’un marché ayant le même objet et par conséquent pertinence de la demande…). Il offre un
éclairage complet tant sur la sécurité juridique des montages que sur la préparation des
procédures.
Toutefois l’organisation retenue demeure relativement cloisonnée
. Les fonctions
transversales demeurent centrées sur la préparation des pièces juridiques du marché. Le
processus de veille économique en lui-
même n’est pas piloté.
Le respect des règles de
computation des seuils ou les méthodes de
sourçage
sont laissés à la libre appréciation de
chaque service concerné, sans suivi intégré dans un système d’information.
Alors même que le
principe remonte à 2001, la collectiv
ité ne s’est to
ujours pas donné les moyens de centraliser
les besoins et d’exploiter cette information pour massifier ses achats et éviter des commandes
redondantes
: elle indique qu’elle « […]
n’a pas mis en place, dans ces procédures informatisées
et notamment dans le
logiciel financier, de suivi d’une nomenclature des achats. La seule
nomenclature utilisée lors de la réflexion sur un futur lancement de marchés est l’indication de
la « famille CPV » :
[…] Cette classification CPV
[
Common Procurement Vocabulary
] est pour
le moment la seule référence que nous utilisons. Elle permet au service « marchés » en lien avec
les directions / services de faire les regroupements nécessaires et de voir sur quelle famille
doivent se réaliser les procédures. » Toutefois celle-ci contient près de 9 455 entrées, ce qui
rend son maniement délicat pour opérer des rapprochements et identifier les besoins
homogènes.
Par ailleurs, le dialogue de gestion entre la direction générale et les directions
opérationnelles ne donne pas lieu à la fixati
on d’objectifs et d’indicateurs de suivi
en matière
de performance de l’achat. Aucun document
-
cadre ne décline la stratégie d’achat en termes de
moyens, de formation ou de calendrier de contrôle « qualité ».
La chambre suggère de travailler à une meilleure identification des besoins et de définir
à cet effet une nomenclature simplifiée, apte à garantir des rapprochements cohérents entre
familles d’achat homogènes.
La communauté d’agglomération s’engage à développer des outils
mutualisés à cet effet et à en
mesurer la performance au moyen d’objectifs et d’indicateurs.
Recommandation n°
3 : M
ettre en œuvre une nomenclature d’achat adaptée aux
besoins.
5.1.2
La bonne maîtrise de procédures d’achat permet à la collectivité de faire
désormais porter son effort sur la maîtrise des délais de gestion
L’examen des
procédures internes et d
échantillons de consultations révèle un niveau
raisonnable de maîtrise des dimensions juridique et procédurale de l’acte d’achat. L’application
des différentes règlementations en matière de commande publiqu
e fait l’objet d’une attention
particulière. 85 % des dossiers examinés par la chambre présentent une note supérieure à 16 sur
20. Ils couvrent à eux seuls 91 % du montant total des achats contrôlés, soit 11,9
M€ (sur un
total de 13,1
M€).
Le nombre de situations de non-conformité tend à dimin
uer avec le montant de l’achat.
Les notes les plus élevées portent sur les dossiers dont les enjeux financiers sont les plus
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
importants, ce qui révèle une approche hiérarchisée des risques juridiques. Il n’a pas été re
levé
de dysfonctionnement majeur dans le processus de mise en concurrence.
Dans un premier échantillon de dossier examinés par la chambre (cf. annexe n° 9), le
traitement des questions et des réponses en phase de consultation et celui des phases de
négocia
tions ou d’information des candidats en phase d’attribution montrent le respect des
principes d’égalité de traitement des entreprises et de transparence.
Résultats de l’examen d
u premier échantillon
Répartition des cas de non-conformité
Analyse des délais de gestion
Source : CRC à partir de la grille de cotation pour le graphique situé à gauche [la taille des bulles correspond au
volume financier
de l’opération examinée]
; CRC à partir des dossiers de marchés pour le graphique situé à droite
Les principales non conformités relevées dans cet échantillon portent sur le défaut de
traçabilité de certains actes de gestion et notamment sur la conservation des modifications
apportées aux avis de publicité en cours de consultation ou des justificatifs de notification.
Elles concernent également
l’efficience de la procédure et notamment la maîtrise des
délais de l’acte d’achat. Pour les appels d’offres examinés dans le cadre de
cet échantillon, la
phase d’examen des dossiers a augmenté de 69
à 82 jours en moyenne entre 2016 et 2019. En
qui concerne les marchés à procédure adaptée, cette étape dans la chaîne de gestion dure en
moyenne 100 jours en 2019 (au lieu de 88 jours en 2016). Sept marchés passés selon une
procédure adaptée ont été attribués après l’expiration de la durée de validité des offres.
Quatre
d’entre eux présent
aient une durée supérieure à trois mois entre la date de remise des offres et
la lettre de demande à l’attributaire des att
estations fiscales et sociales. Les lourdeurs de gestion
et le manque de coordination entre les acteurs de la chaîne d’achat ont pu contribuer à
l’importance de ces délais. Les retards sont aussi la conséquence d’une approche
insuffisamment intégrée de la gestion des achats dans les systèmes d’information. Il n’existe
pas de suivi du cadencement des différentes étapes de l’acte d’achat dans les outils numériques
employés
18
.
La communauté d’agglomération s
ouligne également les difficultés rencontrées
dernièrement suite à la crise sanitaire.
Elle indique qu’
il a fallu faire face à des achats nouveaux,
18
Le service des marchés publics et les directions opérationnelles limitent la gestion électronique des documents
à la phase de préparation des pièces juridiques et ne retracent que leurs différentes versions.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
63
de produits pharmaceutiques divers notamment dans un délai court, trouver des solutions
rapidement,
s’adapte
r à des protocoles changeants et « obtenir localement des biens pour
assurer une sécurisation suffisante et lutter contre la propagation de la pandémie ».
Les opérations examinées dans le cadre d
’un deuxième
échantillon ne font pas
apparaître de commandes fractionnées qui auraient été indûment soustraites à une procédure
adaptée ou formalisée. L’examen d’appels d’offres infructueux ne révèle pas davantage de
situations de non-conformité manifestant la méconnaissance des obligations de mise en
concurrence. Ces éléments font apparaître un niveau de professionnalisation satisfaisant dans
la formalisation de procédure. La collectivité estime, à cet égard, que ses services apportent
toute l’expertise requise
dans
l’analyse des
procédures et dans les démarches nouvelles de
concrétisation d’un achat ou d’un besoin.
Cet acquis autorise désormais Chartres métropole à
faire porter son effort sur la maîtrise des délais de gestion.
5.1.3
Le marché de construction du complexe culturel et sportif illustre les difficultés
occasionnées par un pilotage insuffisant des achats
Chartres métropole a confié la construction du complexe culturel et sportif à un
groupement d’entreprises constitué des s
ociétés Eiffage Construction, Briand Charpente
métallique, Engie Axima et Cegelec Tours électricité. Le marché de travaux, approuvé par
délibération du 20 décembre 2018 et conclu pour un montant de 47,1
M€, a été signé le 7
janvier
2019 et notifié le 24 janvier 2019.
Le cahier des clauses administratives particulières prévoyait que son exécution devait
débuter «
à compter de l’ordre de service de démarrage de la préparation de chantier
». Les
travaux eux-mêmes devaient commencer « pour chaque tranche, à compter de la date fixée par
l’ordre de service prescrivant de commencer les travaux ». Aucune précision n’était apportée
sur le phasage des opérations et notamment sur la préparation du chantier ou la date
prévisionnelle de commencement d’exécution des travaux. La communauté d’agglomération
ne s’était pas réservé la possibilité d’adapter le calendrier prévisionnel et de décaler l’ordre de
service de démarrage des travaux en cas de circonstances imprévues.
Le cahier des clauses administratives générales (CCAG) travaux prévoit un
commencement d’exécution des prestations dans un délai raisonnable
qui ne saurait dépasser
de plus de six mois la date de notification du marché
19
.
Au vu de la complexité de l’opération
et des incertitudes entourant la mise en état de terrains en termes de dépollution et de fouilles
préventives archéologiques, le pouvoir adjudicateur aurait pu se prévaloir des spécificités du
marché pour déroger à cette clause du CCAG. Cette mesure de prudence, non prévue au contrat
initial, aurait pu,
au regard de la conduite de l’opération, être introduite lors de la conclusion de
l’avenant approuvé par
délibération du 26 juin 2019 et signé le 9 juillet 2019 :
Le pouvoir adjudicateur y fait état d’un «
recours suspensif contre le permis de
construire postérieurement au lancement de la consultation » et de « retards de livraison du
terrain par l’aménageur du fait de la présence d’amiante mise à jour par les premiers travaux de
19
Aux termes de l’article 3.8.3
du CCAG Travaux, « sauf si le marché prévoit que le démarrage des prestations peut être
ordonné dans un délai supérieur à six mois à compter de la notification du marché, le titulaire peut refuser d'exécuter cet ordre
s'il lui est notifié plus de six mois après la notification du marché. Le titulaire dispose alors d'un délai de quinze jours, courant
à compter de la date d'envoi de sa décision de refus au pouvoir adjudicateur, pour proposer une nouvelle date de démarrage des
prestations. À l'expiration de ce délai, s'il n'a proposé aucune autre date, il doit exécuter les prestations à la date demandée. En
cas de refus du pouvoir adjudicateur à la proposition de nouvelle date qui lui aura été faite, le titulaire peut demander la
résiliation du marché, dans les conditions mentionnées à l'article 36. 2. Cette résiliation ne peut lui être refusée. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
dépollution » (
cf
. encadré)
. Il reconnait que l’envoi de l’ordre de service d
e démarrage du
marché « est conditionné par la mise à disposition du terrain » et que les contraintes rencontrées
vont retarder le commencement des travaux. Pourtant l’article
6 de l’avenant se borne à
maintenir l’engagement initial sur le délai d’exécutio
n de 24
mois, sans prévoir d’adaptation
des modalités de notification de l’ordre de démarrage des travaux.
Cette précaution juridique n’ayant pas été expressément définie dans l’avenant n°
1 ni
dans l’avenant
n° 2 du 19 février 2020, les sociétés Engie et Cegelec se sont prévalues des
dispositions du CCAG Travaux à la réception de l’ordre de démarrage des travaux, le 12
mars
2020, pour demander la résiliation du marché.
La société Eiffage, mandataire du groupement, leur a alors emboîté le pas et a fait savoir
dans deux courriers des 24 et 30 mars 2020
qu’
elle
ne pouvait donner suite à l’ordre de
démarrage des travaux. Les multiples échanges n’ont pas permis d’aboutir à un terrain
d’entente. Eiffage, Engie et Cegelec ont maintenu leur demande de résiliation.
Seule la société
Briand a accepté de se substituer à Eiffage pour endosser la fonction de mandataire et pour
prendre le relais des autres cotraitants dans l’exécution du marché.
L’avenant n°3
, signé le 23 octobre 2020, a tiré les conséquences de ces retraits et
convenu du paiement des prestations effectivement réalisées à hauteur de 483 718,16
€ au profit
d’Eiffage, de 70
666,99
€ au profit de Cegelec et de 156
000
€ pour Engie. Par un mémoire en
réclamation, Eiffage a demandé le paiement de sommes complém
entaires qui n’auraient pas été
prises en compte dans le décompte de résiliation. Par un protocole transactionnel approuvé en
bureau communautaire le 28 janvier 2021
, Chartres métropole a accepté d’acquitter une
indemnisation supplémentaire à hauteur de 249 262,92
€. Au total,
la résiliation partielle du
marché a donné lieu au versement de 956 684,07 € pour solde de tout compte au titre des études
préparatoires et des frais engagés.
Cet exemple illustre les conséquences d’une stratégie d’achat
exclusivement orientée sur les questions de procédures au détriment de la maîtrise des délais.
Les défaillances en ce domaine peuvent ainsi avoir des incidences tout aussi critiques que le
manque de sécurisation des procédures. L’agglomération chartraine doit donc veil
ler à
maintenir un haut degré d’exigence de qualité des procédures, tout en accordant davantage
d’attention au pilotage des délais dans sa stratégie d’achat.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
65
Le projet de complexe culturel et sportif
En 2011
, Chartres métropole a reconnu d’intérêt communautaire la création d’un complexe
culturel et sportif. Celui-ci est destiné à « accueillir des spectacles de grande ampleur dans des
conditions optimales et des manifestations sportives de haut niveau et/ou à fort public (handball,
basket, etc.). » Il vise à offrir,
au cœur de l’agglomération, sur
le site du « pôle gare » où
convergent les axes et moyens de transports collectifs, un équipement plurifonctionnel doté
d’une cap
acité de 4 198 places en configuration de spectacle, de 4 037 places pour des matches
d’handball et 3
810
places pour les tournois de basketball. D’une emprise foncière de
1,2
hectare, cette infrastructure sera reliée à l’esplanade de la gare et à la plateforme
multimodale par une passerelle piétonne achevée début 2020.
En 2011, Chartres métropole a confié à la SPL Chartres aménagement le soin de procéder à
l’acquisition des terrains d’emprise du complexe (détenus initialement par la SNCF) et
d’effectuer les travaux de mise en
état requis (dépollution, fouilles archéologiques, etc.) Le
groupement formé par le
Groupe 6
, la
SARL Atelier d’architecture
et la
SNC Lavalin
(devenue
EDEIS) ont été retenus en 2013
pour assurer la maîtrise d’œuvre du projet. Le dossier d’étude
d’impact réalisé par EDEIS a fait l’objet d’une enquête publique en 2014 au terme de laquelle
le commissaire enquêteur a formulé un avis défavorable. Ce dernier estimait que les
«
conditions d’accès et d’exploitation
» du site ont été sous-
estimées et que l’«
aggravation des
flux de circulation et de stationnement » étaient insuffisamment anticipés.
Une nouvelle enquête publique s’est tenue en 2015 et a donné lieu à la réitération de l’avis
défavorable du commissaire enquêteur. En février 2018, le permis de construire délivré le
10 juillet 2017 pour le complexe a été suspendu par le tribunal administr
atif d’Orléans, au motif
que le dossier ne comportait pas d’évaluation environnementale. Une étude complémentaire a
été confiée à EDEIS, qui a remis le document en 2018. Par un jugement du 26 novembre 2019,
le
tribunal administratif d’Orléans
a estimé que le permis de construire modificatif délivré le
18 avril 2019 était entaché de «
vices en ce qui concerne le déroulement de l’enquête publique
et l’étude de trafic
». Une nouvelle enquête publique a été diligentée dès
l’été 2020
pour
régulariser l’autorisation d’urbanisme le
17 septembre 2020. Les travaux de construction du
complexe ont débuté
durant l’été 2021. La livraison de l’équipement a été annoncée
pour 2022.
Le budget prévisionnel était évalué à 35,9
M€
fin 2012. Il est estimé à 55
M€ HT
en 2021
d’après les informations publiées sur le site internet de l’EPCI. Toutefois celui
-
ci a d’ores et
déjà coûté 8,9
M€
. En y ajoutant les 49,3
M€
prévu dans le PPI, le coût global du projet pourrait
atteindre 58,23
M€ d’ici 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
5.2
Les possibilités de mutualisation des achats sont encore insuffisamment
exploitées
5.2.1
Le recours aux centrales d’achat demeure limité
Chartres métropole a recours à une centrale d’achat, principalement l’UGAP.
Elle
estime que « travailler avec ces structures permet à la collectivité de respecter la démarche des
marchés publics tout en « gagnant » du temps en termes de consultation à entreprendre ».
Volume des mandats auprès de l’UGAP (tous budgets)
Montants en euros
2015
2016
2017
2018
2019
2031 -
Frais d’études
22 459
2051 - Concessions et droits similaires
95 976
5 686
2158 - Autres installations, matériel et outillage
techniques
729
2182 - Matériel de transport
28 586
20 935
38 416
187 784
250 566
2183 - Matériel de bureau et matériel informatique
194 343
2184 - Mobilier
335
2188 - Autres immobilisations corporelles
2 347
Total investissement
319 241
26 622
38 416
210 243
253 642
60628 - Autres fournitures non stockées
157
6063 - Fournitures d'entretien et de petit équipement
3 650
6156 - Maintenance
43 572
37 989
37 772
45 377
48 141
6184 - Versements à des organismes de formation
10 867
6288 - Autres services extérieurs
6 062
141
29 161
Total fonctionnement
64 152
38 130
66 933
45 377
48 141
Total général
383 392
64 752
105 349
255 620
301 939
Source
: CRC d’après les comptes de
gestion
D’après les données comptables, le volume de transactions avec l’UGAP représente
222
K€
par an sur la période. Chartres métropole recourt aux services de cette centrale
essentiellement pour du matériel de transport et des services de maintenance.
5.2.2
Le recours à d
es groupements de commande permettrait d’
améliorer
l’efficience des achats
Chartres métropole a développé la pratique d’achats groupés avec la ville de Chartres,
le CIAS et le CCAS.
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOM
ÉRATION CHARTRES MÉTROPOLE
Cahier 1 : Une stratégie territoriale ambitieuse mais peu soutenable
67
Nouv
eaux groupements de commandes mis en œuvre par Chartres métropole
Exercices
Nouvelles
conventions
Objets des groupements de commande
2015
4
Acquisition de véhicules légers et fourgons
Prestations juridiques
Équipements audiovisuels et scéniques
Achat
d’électricité
2016
4
Éclairage public
Signalisation et signalétique
Diagnostics sur les ouvrages d’art
Missions géomètre
2017
7
Maîtrise d’œuvre pour les opérations de Voiries Réseaux Divers
Vidéo protection urbaine et périurbaine
Mobilier urbain
Nettoiement des voies
Abonnement aux périodiques
Création et cartographie de réseaux secs
Matériels et fournitures communs
2018
2
Réalisation de prestations de tri et de valorisation des déchets ménagers et assimilés recyclables
Études relatives aux questions financière et budgétaires
2019
1
Services liés à la sécurité, au maniement des fonds, à la monétique et prestations associées
Source
: rapports d’activité
2014 à 2019
Au 31 décembre 2019, 37 groupements de commande ont été conclus par Chartres
métropole. Deux groupements de commande ont été conclus avec une quarantaine de
communes membres pour l’achat d’énergies et de services en matière d’efficacité énergétique
(41 communes) et pour la vidéo protection (44 communes adhérentes). Seul un groupement sur
l’entretien des espaces verts
a été constitué avec la SPL Chartres Aménagement et la SEM
Chartres Développement immobilier. Un autre groupement
a été mis en œuvre pour l’entretien
et la maintenance des bâtiments avec la seule SPL Chartres Aménagement.
Il n’existe pas
d’autres formes de mutualisation des achats avec les organismes «
satellites », alors que celles-
ci auraient tout leur sens pour du matériel standard (vêtements de travail, distributeurs, etc.),
des fournitures, des locations mobilières (véhicules, etc.), des assurances et certaines prestations
(gardiennage, vérifications techniques, etc.). Une revue des dépenses serait probablement utile
pour élaborer une politique d’achat structu
rée à cet effet.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La politique d’achat revêt une importance déterminante pour Chartres métropole.
A la
suite de
l’extension de son champ d’interventions,
le volume des dépenses de fonctionnement
courant et d’équipement a progressé
dans des proportions importantes.
Pour faire face à ces
nouveaux besoins, l
’organisation de la fonction «
achat » a été renforcée.
L’examen
d’échantillons de marchés fait apparaître un effort certain de sécurisation des procédures de
consultation, d’examen des offres et d’attribution.
Toutefois cette avancée demeure centrée sur
la formalisation des procédures. Le manque de pilotage et de suivi des délais ne permet pas de
donner son plein effet à la stratégie d’achat. La mise en œuvre de la nomenclature des
achats
est en cours, mais doit être encore consolidée et surtout exploitée pour massifier les achats et
éviter des doublons ou des commandes non coordonnées.