25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 28 avril 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
CENTRE COMMUNAL D’ACTION
SOCIALE (CCAS) DE NANTES
(Département Loire-Atlantique)
Exercices 2016 et suivants
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
9
INTRODUCTION
....................................................................................................................
10
1
UNE ORGANISATION EN ÉVOLUTION TRÈS INTÉGRÉE AU SEIN DES
SERVICES DE LA VILLE-CENTRE ET UNE ACTIVITE MARQUÉE PAR
L’ACCUEIL EN U
RGENCE DES MIGRANTS DU SQUARE DAVIAIS
......................
11
Le fonctionnement institutionnel et opérationnel
.........................................................
11
1.1.1
Le conseil d’administration
............................................................................................
11
1.1.2
L’absence de projet d’établissement du CCAS
..............................................................
13
1.1.3 Des directions opérationnelles en forte évolution depuis 2017
......................................
14
1.1.4
Rapport d’activité
: un outil de communication plus qu’un rapport d’information
depuis sa modification en 2017
......................................................................................
15
1.1.5
L’arrêt provisoire des tableaux de bord de suivi ainsi que des notes de conjoncture.
....
16
Le CCAS partenaire
......................................................................................................
17
1.2.1 La convention du 4 novembre 2015 régissant les relations avec la ville de Nantes
.......
17
1.2.2 Un guichet unique à envisager en partenariat avec le Département et la Caisse
d’allocations familiales (CAF)
........................................................................................
17
1.2.3 Le cas spécifique des conventions « migrants », domaine normalement pris en
charge par l’État
..............................................................................................................
18
1.2.4 Procédure de suivi et de contrôle des conventions
.........................................................
20
2
LES MISSIONS DU CCAS
: UNE MULTITUDE D’A
IDES FACULTATIVES
SOUS UTILISÉES QUI C
ONDUISENT L’ÉTABLISS
EMENT A LUTTER
CONTRE LE NON-RECOURS
..........................................................................................
23
Les missions obligatoires
..............................................................................................
24
2.1.1
L’instruction des aides légales
........................................................................................
24
2.1.2 La domiciliation
: obligation légale et point d’entrée pour le suivi des bénéficiaires
....
24
2.1.3
L’analyse annuelle des besoins sociaux
: NANTOSCOPE 2015-2021
..........................
26
Les aides facultatives
....................................................................................................
27
2.2.1 La nature des aides facultatives
......................................................................................
28
2.2.2 La lutte contre le non-recours
: axe stratégique de la politique d’action sociale du
CCAS de Nantes
.............................................................................................................
30
2.2.3 Le bilan de la réforme 2016
: analyse de février 2020 par un cabinet d’audit
sur le
dispositif des aides facultatives
.......................................................................................
30
3
L’AVENIR
DES EHPAD FACE AU « MUR DÉMOGRAPHIQUE » 2025-2030 :
L’HYPOTHÈSE DE L’EHP
AD À DOMICILE
.................................................................
34
Le cadre contractuel de l’accueil en
EHPAD
...............................................................
35
3.1.1
De la convention tripartite (2011) au contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
(2018-2023)
....................................................................................................................
35
3.1.2
Les six projets d’établissement 2017
-2022
.....................................................................
36
3.1.3 Données statistiques : répartition des résidents par origine géographique, tranche
d’âge, taux d’occupation et durée moyenne de séjour
....................................................
37
3.1.4 La répartition des résidents par niveau de dépendance : du GIR 4 au GIR 3
.................
38
CCAS DE NANTES
3
Éléments de prospective
: l’enjeu de la gestion du «
mur démographique » à
l’horizon 2025
-2030
......................................................................................................
40
3.2.1 Le projet DIVADOM
: l’expérimentation de l’EHPAD à domicile
à l’horizon
2022.
...............................................................................................................................
40
3.2.2
La future maison de la longévité à l’horizon 2023
.........................................................
42
4
RESSOURCES HUMAINES : ABSENTÉISME ET MAN
QUE D’ATTRACTIVITÉ
ENGENDRENT UN VRAI RISQUE DE DISCONTINUITÉ DU SERVICE PUBLIC
....
43
La gestion des effectifs du CCAS
.................................................................................
43
4.1.1 Une organisation RH mutualisée
....................................................................................
43
4.1.2 La stabilité des effectifs du CCAS
..................................................................................
43
L’absentéisme en EHPAD corrélativement confronté à des difficultés majeures de
recrutement
...................................................................................................................
44
4.2.1 Analyse chif
frée de l’absentéisme des agents du CCAS
................................................
44
4.2.2
Les mesures et actions du CCAS en matière de prévention de l’absentéisme
................
46
4.2.3 Les absences de longue durée en EHPAD et le dispositif « pool de remplacement »
....
46
Le plan d’action du CCAS visant l’attractivité et l’amélioration de la qualité de
vie au travail du personnel des EHPAD
.......................................................................
47
4.3.1 Présentation du contexte
.................................................................................................
48
4.3.2
Premier volet d’action
: développer une stratégie d’attractivité et de fidélisation du
personnel des EHPAD
....................................................................................................
48
4.3.3 Second axe
: promouvoir une démarche d’amélioration continue de la qualité de
vie au travail (QVT) pour les professionnels des EHPAD
.............................................
49
Le temps de travail
........................................................................................................
50
Le régime indemnitaire : La mise en place du RIFSEEP
.............................................
52
5
UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE À ENRICHIR ET UNE FIABILITÉ DES
COMPTES À AMÉLIORER
...............................................................................................
55
La qualité de l’information budgétaire
: le débat d’orientation budgétaire et le
contenu du rapport
........................................................................................................
55
La fiabilité des comptes
................................................................................................
56
5.2.1 La connaissance du patrimoine
.......................................................................................
57
5.2.2 Les amortissements
.........................................................................................................
58
5.2.3 Les restes à réaliser
.........................................................................................................
59
6
ANALYSE FINANCIÈRE 2016
–
2020 : UN NOUVEAU CADRE DE
FINANCEMENT AVEC LA
VILLE, ET L’IMPACT D
E LA CRISE SANITAIRE
SUR LE BUDGET DES EHPAD
.......................................................................................
61
Le budget principal du CCAS
.......................................................................................
61
6.1.1 La section de fonctionnement du budget principal fortement impactée par la
gestion pour le compte de l’État de l’accueil des migrants
............................................
61
6.1.2
La formation de l’autofinancement
: Évolution de la CAF brute et nette
.......................
65
6.1.3
L’investisse
ment
.............................................................................................................
65
6.1.4 La situation bilancielle
....................................................................................................
66
Le budget annexe NANTES EHPAD GESTION
.........................................................
67
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
7
LA FORTE MOBILISATION DES AGENTS PUBLICS POUR PRÉSERVER LES
USAGERS DU CCAS EN PÉRIODE DE CRISE SANITAIRE
........................................
72
Les charges supplémentaires hors masse salariale
........................................................
72
Entre embauche de personnel temporaire pour faire face aux contraintes du
COVID et volontariat des agents
..................................................................................
73
L’impact financier sur les aides facultatives
.................................................................
73
ANNEXES
...............................................................................................................................
75
CCAS DE NANTES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes P
ays de la Loire a procédé à l’examen des comptes
et de la gestion du centre communal
d’action
sociale (CCAS) de la ville de Nantes, à compter
de l’exercice 2016. Elle a examiné à cette occasion l’organisation et le fonctionnement du
CCAS, les défis auquel celui-ci est confronté, ainsi que la fiabilité de ses comptes et sa situation
financière.
Une organisation en évolution, très intégrée aux services de la ville et une
activité notamment marquée par l
’
accueil en urgence des migrants du
square Daviais
Le CCAS de Nantes est totalement intégré au sein de l’organigramme de la ville depuis
1989. Son organisation a connu durant la période de contrôle deux évolutions en 2016/2017
puis en 2021/2022. La première réforme a permis la création d'une direction d'appui et de
coordination, et d'un pôle développement territorial prévention et solidarités. La réforme, mise
en œuvre en 2022
, a pour objectif un recentrage sur les missions essentielles du CCAS (gestion
des ainés et inclusion sociale). La chambre recommande
la rédaction d’un projet
d’établissement retraçant les axes stratégiques retenus.
Au-
delà de son organisation, l’activité de l’établissement en 2018 et 2019 a été impactée
par l’hébergement d’urgence, en lieu et place de l’
État, de 706 migrants, installés au square
Daviais. En conséquence, la ville de Nantes et son CCAS ont demandé le remboursement de
plus de 7
M€
de dépenses à l’
État. Or ces montants
n’ont fait l’objet d’aucun règlement à ce
stade. Dès lors il conviendrait de provisionner ces sommes pour garantir la sincérité comptable.
En outre, la chambre relève que des sommes importantes ont été versées à plusieurs associations
dans le cadre de cette prise en charge des migrants. À cette occasion, elle a examiné les
méthodes de contrôle utilisées par l’
établissement concernant les associations subventionnées.
L’ensemble du process
us est estimé pertinent par la chambre.
De nombreuses aides « facultatives » sont sous-utilisées, imposant à
l’établissement de lutter contre le
non-recours
Au quotidien, le CCAS délivre des aides obligatoires et des aides dites facultatives.
L’instruction des dossiers d’aides obligatoires ainsi que la domiciliation permettent au CCAS
de nouer et conserver le contact avec les bénéficiaires et de leur proposer un accompagnement
social approprié. Par ailleurs, au titre des aides facultatives, l’établissement permet notamment,
aux plus précaires, par un dispositif original dit de « carte blanche »
, d’accéder à des activités
culturelles et sportives et ainsi rompre leur isolement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
Malgré l’existence de ces nombreuses aides, 30
% environ du public éligible aux
prestations sociales proposées n’y ont pas recours. Afin d’inciter les potentiels bénéficiaires à
faire valoir leurs droits, le CCAS a mis en place de nombreux outils (Points Conseils Budget et
Points d’Info Nantes Solidaires) destinés d’une part à les informer, et d’autre part, à les
encourager à franchir les portes de l’établissement.
Face à cette offre d’aides,
les conclusions de la chambre concordent avec une analyse
menée par une société spécialisée
, sur le besoin d’un maillage territorial au plus près des
bénéficiaires et sur la mise en place d’un dispositif de type guichet unique
permettant à un
public fragile de trouver en un seul lieu l’ensemble des acteurs de l’aide sociale.
Ces aides font l’objet d’une procédure d’octroi dans le cadre de divers contrôles.
La
chambre préconise la mise en place d’un comité de suivi des aides chargé d’en évaluer la
pertinence et l’efficacité. Ledit comité pourrait êtr
e utilement inscrit dans le règlement intérieur
de l’établissement qui préciserait les critères d’évaluation retenus.
L’avenir des EHPAD face au
« mur démographique » 2025-2030 :
l’hypothèse de l’EHPAD à domicile
Les
établissements
pour
personnes
âgées
dép
endantes
font
l’objet
d’une
contractualisation avec l’ARS et le
département de Loire-Atlantique. Si le contrat pluriannuel
d’objectifs et de moyens (
CPOM)
a bien repris les recommandations issues de l’analyse des
conventions tripartites antérieures, la chambre constate qu’en raison de la crise sanitaire
l’analyse du CPOM à mi
-
parcours n’a pu être réalisée. Ce bilan devra être dressé rapidement.
Dans un cadr
e prospectif, le CCAS pose les bases d’un
dispositif qui pourrait être
qualifié d’EHPAD à domicile. L’objectif est notamment de réunir un ensemble de
professionnels qui proposerait aux aînés, à leur domicile et 24h/24, les mêmes services que
ceux réunis dans un EHPAD (soins, vie quotidienne, vie culturelle, vie conviviale, etc.).
Au-
delà de cette aide quotidienne, le bénéficiaire s’inscrirait dans un projet d’accompagnement
global. Parallèlement, le projet de maison de la longévité pourrait compléter ce dispositif en
proposant un guichet unique à destination des ainés et de leurs proches.
Ressources humaines
: absentéisme et manque d’attractivité du secteur
médico-social engendrent un vrai risque de discontinuité du service public
L
’absentéisme
est particulièrement prégnant en EHPAD sur les métiers du soin. Sur la
période sous revue, le budget principal du CCAS a contribué en moyenne chaque année à
hauteur de 600 000
€
au coût des absences de longue durée des agents du budget annexe
EHPAD. Le CCAS peine désormais à trouver des contractuels de soins possédant le diplôme
d’
État requis, ce qui peut conduire à fragiliser le fonctionnement des EHPAD en termes de
qualité de prise en charge de ses résidents.
Dès lors, le CCAS a entrepris la mise en œuvre d’un plan d’action destiné à rendre plus
attractifs les métiers du soin, à fidéliser le personnel et également à promouvoir une démarche
d’amélioration continue de la qualité de vie au travail (QVT).
CCAS DE NANTES
7
Il
s’est également inscrit dans une démarche de détection et d’ana
lyse des risques
psychosociaux touchant ces mêmes agents et a décidé d’a
GIR en ce domaine en affermissant
leurs compétences, leur autonomie au travail et en sollicitant l’implication de la hiérarchie sur
cette thématique.
Le régime indemnitaire tenant comp
te des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP)
a été créé au 1
er
janvier 2018. Les modalités et
conditions d’attribution de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (
IFSE)
mériteraient d’être simplifiées
. En outre
, s’agissant du
complément indemnitaire annuel (CIA),
le CCAS devra dès que possible en fixer les montants « plafond » applicables et les critères
d’attribution
conformément aux prescriptions du 3
ème
alinéa de l’ar
ticle 88 de la loi du
26 janvier 1984.
Une information budgétaire à enrichir et une fiabilité des comptes à
améliorer
S’agissant de la qualité de l’information budgétaire,
les débats
d’orientations
budgétaires font
l’objet d’une délibération spécifique c
onformément à la règlementation.
Néanmoins, p
our l’avenir, les rapports d’orientations budgétaires (ROB) devront être enrichis
dans la partie consacrée aux ressources humaines, conformément à la loi du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRé. Enfin, le CCAS ne satisfait
pas aux prescriptions de l’article L.
2313- 1 du CGCT relatif notamment à la mise en ligne du
ROB sur son site.
Sur un autre plan, le contrôle des inventaires de l’établissement a permis à la c
hambre
de déceler des biens anciens devenus désormais obsolètes et nécessitant leur mise à la réforme.
La chambre invite l’ordonnateur, en lien avec les services du comptable, à corriger les écarts
observés.
Analyse financière 2016-2020 : un nouveau cadre de financement avec la
ville et l’impact de la crise sanitaire sur le budget des EHPAD
L’analyse du budget principal du CCAS laisse apparaître une baisse notable des
dotations de l’
État (- 8,3 %) et du Département (- 24,8 %) versées au CCAS en variation
annuelle moyenne (VAM) sur la période. Pour autant, le total des ressources institutionnelles
est en progression de + 6,4 % (VAM) sur cette même période, en raison des participations
communale et d’autres organismes à la hausse (respectivement VAM de +
7,3 % et + 26,9 %).
Parallèlement, pour faire suite à la recommandation de 2014 de la chambre, la
convention formalisant les relations entre la ville de Nantes et son CCAS a fait l’objet d’une
refonte. Cette dernière a catégorisé très précisément les dépenses remboursables en tout ou en
partie. Enfin,
le budget EHPAD GESTION (et plus spécifiquement l’exercice 2020), laisse
apparaitre une augmentation des volumes financiers en lien avec la crise sanitaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
La forte mobilisation des agents publics pour préserver les usagers du CCAS
en période de crise sanitaire
Dès le 16 mars 2020, le CCAS de Nantes a activé son plan de continuité de l’activité,
notamment pour maintenir autant que possible la couverture des besoins essentiels de la
population et l’accompagnement des résidents des établissements sociaux
et médico-sociaux,
et ce, malgré des protocoles contraignants. En lien avec le CCAS, le réseau Monalisa s’est
mobilisé contre l’isolement des publics les plus fragiles. Un soutien et une aide globale ont été
apportés aux aînés allant du portage des repas e
t des médicaments à l’appui psychologique.
Face à cette situation exceptionnelle, le CCAS a sollicité la ville pour un financement
complémentaire global de 3,55
M€
par rapport à la subvention initiale inscrite au BP 2020
(23,9
M€
).
CCAS DE NANTES
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Poursuivre la mise en conformité avec les règles de protection des
données à caractère personnel (RGPD - règlement UE 2016/679 relatif à la protection des
personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre
circulation de ces données ; loi modifiée n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique,
aux fichiers et aux libertés).
Recommandation n°
2
:
Se doter d’un projet d’établissement
exposant les axes stratégiques
retenus.
Recommandation n°
3 :
Afin de permettre un bilan exhaustif, mettre
en œuvre
à nouveau
l’article 18 de la convention ville/CCAS relatif à la confection de tableaux de bord de suivi et
des notes de conjoncture.
Recommandation n°
4
:
Se rapprocher du CD44 et de la CAF en vue du développement
d’un
guichet unique de prestations sociales à l’échelle du
territoire nantais.
Recommandation n°
5 :
Mettre en œuvre l’évaluation du CPOM
prévue à
l’article
1
er
du
titre 2 de celui-ci.
Recommandation n°
6 :
Instaurer par voie de délibération, le complément indemnitaire annuel
(CIA)
pour les cadres d’emploi soumis au RIFSEEP, en déterminant les montants
« plafond »
applicables et les critères d’attribution, conformément aux prescription
s du 3
ème
alinéa de
l’article 88 de la loi du 26
janvier 1984.
Recommandation n°
7 :
Enrichir la partie dédiée aux ressources humaines dans les rapports
d’orientations budgétaires (ROB)
du CCAS
(conformément à l’article
107 de la loi NOTRé).
Recommandation n°
8 :
Mettre en ligne sur le site de l’établissement les ROB du CCAS
conformément aux prescriptions de l’article L.
2313-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT).
Recommandation n°
9 :
Procéder au toilettage des inventaires et veiller à la conformité entre
les inventaires valorisés de l’ordonnateur et les documents tenus par le comptable en ce
domaine.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
INTRODUCTION
Le centre communal
d’action sociale (
CCAS) de la commune de Nantes est un
établissement public administratif qui assure des prestations visant à remédier aux situations de
précarité ou de difficultés sociales touchant notamment les familles, les personnes âgées
dépendantes, les personnes sans emploi et les personnes en situation de handicap. Les usagers
y sont conseillés sur les droits sociaux, orientés vers les partenaires locaux ou directement pris
en charge (EHPAD, résidences autonomies, etc.). Il est administré par un conseil
d’administration composé de 16
membres (16+1) et présidé par la maire de Nantes, membre de
droit (CASF, art. L. 123-6). Cette dernière assure les fonctions de représentante légale et
d’ordonnatrice de l’établissement.
Le contrôle des comptes et de la gestion du CCAS de la commune de Nantes à compter
de 2016 a été inscrit au programme des travaux de la chambre régionale des comptes Pays de
la Loire pour 2021.
Le contrôle a été notifié le 17 juin 2021 à l'ordonnatrice en fonction,
Mme Johanna Rolland, réélue maire de Nantes à l'occasion des dernières élections municipales
de 2020 et de ce fait présidente de droit du CCAS. L
’entretien de fin de contrôle
s’est tenu le
14 décembre 2021 avec Mme Abbassia Hakem vice-présidente du CCAS sur délégation
expresse de Mme Rolland.
Le rapport d’observations provisoires a été délibéré par la chambre
le 13 janvier 2022 et
a été remis à l’ordonnatrice le 1
er
février 2022
et communiqué en extrait
à Monsieur le Préfet de Loire Atlantique et au comptable public (restés sans réponse de leur
part)
. L’établissement a répondu à la chambre par courrier enregistré au greffe le 31
mars 2022.
Le rapport d’instruction d’observations définitives a été délibéré le 28
avril 2022.
CCAS DE NANTES
11
1
UNE ORGANISATION EN ÉVOLUTION TRÈS INTÉGRÉE AU
SEIN DES SERVICES DE LA VILLE-CENTRE ET UNE
ACTIVITE MARQUÉ
E PAR L’
ACCUEIL EN URGENCE DES
MIGRANTS DU SQUARE DAVIAIS
En 2020, le CCAS de Nantes se caractérisait par les principales données suivantes :
-
un budget de 63
M€
;
-
571 agents permanents (exprimés en équivalents temps plein -ETP-) ;
-
6 établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), accueillant
481 résidents ;
-
5 résidences en autonomie pour 297 logements ;
-
Centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) « la parenthèse » (99 places)
-
Centre provisoire d’hébergement nantais des réfugiés (124 places)
-
45 734 passages au pôle relation usagers et accès aux droits ;
-
5 878 personnes étaient domiciliées au CCAS au 31 décembre 2019.
Le fonctionnement institutionnel et opérationnel
1.1.1
Le conseil d’administration
1.1.1.1
Composition et rôle
L’organisation et le fonctionnement du conseil d'administration du
CCAS,
établissement public administratif communal, sont notamment régis par les articles R. 123-1 à
R. 123-26 du
code de l’action
sociale et des familles (CASF) et par son règlement intérieur.
Conformément aux dispositions de l’article R.
123-7 du CASF, le conseil municipal a, dans sa
séance du 15 juillet 2020, fixé à 16 le nombre d’administrateurs
, outre la présidente, soit huit
membres issus du conseil municipal et huit membres nommés par la maire de Nantes.
Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires du CCAS.
Il fixe la
nature et les critères d’octroi des différentes prestations, remboursables ou non remb
oursables.
En vertu des dispositions de l’article L.
2121-34 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), les délibérations portant sur un emprunt contracté par le CCAS ne seront exécutoires
que, selon le cas, sur avis conforme du conseil municipal ou sur autorisation, donnée par arrêté,
du représentant de l’
É
tat dans le département ou par décret en Conseil d’
État si la durée de
remboursement dépasse trente ans.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
En vertu de l’article L.
2241-5 du CGCT, les délibérations, changeant en totalité ou en
partie l’affectation des locaux ou objets immobiliers ou mobiliers appartenant au CCAS, dans
l’intérêt d’un service public ou privé
quelconque
ou mettant ces locaux à la disposition d’un
autre établ
issement public ou privé ou d’un particulier, ne ont exécutoires qu’après accord du
conseil municipal.
Au regard des comptes rendus produits, il apparaî
t que le conseil d’administration se
réunit deux fois par trimestre, comme prévu par le CASF. La CCAS de Nantes ne connaît pas
de problème de quorum.
Les procès-verbaux du
conseil d’administration
sont détaillés et montrent que les
administrateurs y jouent un rôle actif, l’instance assumant pleinement son rôle d’organe de
débat et de décision. Les délibérations sont pédagogiques, rappelant le contexte dans lequel
elles s’inscrivent.
1.1.1.2
Le règlement intérieur : formaliser le RGPD pour le CCAS
Le règlement intérieur a connu deux versions pendant la période sous contrôle, dont
l’une liée à l’obligation d’adoption suite aux élections municipales (2020). Le règlement
intérieur en vigueur jusqu’en 2020 a bien repris les
dispositions issues de la loi du
11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie politique et de la charte de déontologie
adoptée le 23 juin 2014 par le conseil municipal de la ville de Nantes (article 8
1
: principes
déontologiques). La version modifiée de février 2021 intègre quant à elle la possibilité de tenir
des séances du conseil d’administration en
visioconférence.
Depuis l’entrée en vigueur du règlement général sur la
protection des données (RGPD)
le 25 mai 2018, la règlementation impose d’une part la désignation d’un délégué communal à
la protection des données (DPD), d’autre part l’information des
usagers quant aux conditions
d’utilisation des données à caractère personnel les concernant, la tenue d’un registre des
activités de traitement et un plan d'actions détaillant les actions RGPD à mener, avec des
procédure définies d’exercice des droits, de
violation des données, ainsi qu’une politique de
conservation et de suppression des données personnelles.
Enfin, le DPD a pour mission de tenir un registre de traitement des données
personnelles, de prioriser les actions à mener, de gérer les risques, d’
organiser les processus
internes de circulation des données personnelles et d’être le relai d
e la CNIL.
1
Les
membres du conseil intéressés à la question qui fait l’objet d’une délibération, soit en leur nom, soit
comme mandataires, ne peuvent prendre part ni à sa préparation ni au débat, ni au vote. Elle leur appartient, au vu
du contenu des délibérations qui leu
r est proposé de vérifier s’il existe une situation de conflit d’intérêts les
concernant. Si tel est le cas, l’administrateur « intéressé » en fait part oralement au président de séance,
préalablement à l’examen de la délibération et il ne prend part ni au
débat ni au vote. Cette mention est alors portée
au procès-
verbal de la séance et sur la délibération. Cette obligation d’abstention (dite obligation de « déport »)
vaut également pour toutes les instances du CCAS où l’administrateur est présent (exemple : commissions d’aides
ou d’octroi des prestations) et pour toutes les décisions qu’il leur revient ainsi de prendre, à titre individuel ou
collectif. Le membre qui serait placé dans une situation de conflit d'intérêts ne peut donner aucune instruction dans
les dossiers intégrant le périmètre dudit conflit.
CCAS DE NANTES
13
Au regard des informations confidentielles, ayant trait aux usagers, utilisées par le
CCAS, la chambre invite l
’établissement
à formaliser son dispositif RGPD (distinct de celui de
la ville centre)
dans son règlement intérieur et/ou dans son futur projet d’établissement.
L’ordonnatrice a précisé lors de la phase contradictoire que
: « le CCAS entend
poursuivre, au sens de la recommandation n°1, la mise en conformité des traitements de données
personnelles au RGPD, notamment par l'insertion de dispositions relatives à la protection des
données personnelles et au rôle de la déléguée à la protection des données dans le cadre du
projet d'établissement à venir. »
Recommandation n°
1 : Poursuivre la mise en conformité avec les règles de protection
des données à caractère personnel (RGPD - règlement UE 2016/679 relatif à la
protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractèr
e
personnel et à la libre circulation de ces données ; loi modifiée n° 78-17 du
6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés).
1.1.2
L’absence de projet d’établissement du CCAS
Le CCAS de Nantes ne dispose pas d’un projet d’établissement. Ce dernier n’est pas
une obligation, car le CCAS
n’est pas un établissement médico
-social et ne relève donc pas de
l’article L.
311-8 du CASF
2
qui le prescrit. Si différents documents retracent les priorités
définies par le CCAS, il serait néanmoins souhaitable que le CCAS expose ses axes stratégiques
dans un tel document, comme le font nombre de CCAS sur le territoire national (Le Mans,
Grenoble, Angers, Bayonne, etc.).
L’ordonnatrice a précisé lors de la phase contradictoire que :
« le CCAS est en mesure
de donner une suite favorable à la recommandation n°
2 «
Se doter d’un projet d’établissement
exposant les axes stratégiques retenus »
. Cet établissement procédera à la rédaction d’un projet
d’établissement retraçant les axes stratégiques des politi
ques publiques en cours de définition
pour la période courant jusqu’en 2026.
»
Recommandation n°
2 :
Se doter d’un projet d’établissement
exposant les axes
stratégiques retenus.
2
«
Pour chaque établissement ou service social ou médico-
social, il est élaboré un projet d’établissement
ou de service, qui définit ses objectifs, notamment en matière de coordination, de coopération et
d’évaluation des
activités et de la qualité des prestations, ainsi que ses modalités d’organisation et de fonctionnement. [...] Ce projet
est établi pour une durée maximale de cinq ans après consultation du conseil de la vie sociale ou, le cas échéant,
ap
rès mise en œuvre d’une autre forme de participation ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
1.1.3
Des directions opérationnelles en forte évolution depuis 2017
1.1.3.1
La réforme de 2017 identifie quatre directions fonctionnelles
Dans
l’organigramme commun
à la ville de Nantes et à Nantes Métropole, le CCAS,
qui n’a donc pas d’organigramme propre,
est situé au sein de la direction générale déléguée à
la cohésion sociale depuis 1989. La convention ville-CCAS de 2015 expose les interactions
entre le CCAS et la ville de Nantes
. L’intégration au sein de cette dernière est conséquente
; les
articles 7 à 17 traitent des domaines pour lesquels la ville apporte son concours au CCAS :
administration générale et communication, finances, contrôle de gestion, commande publique,
RH, logistique, stratégie patrimoniale, entretien du bâti, entretien des espaces verts, ressources
numériques et enfin évaluation des politiques publiques.
Le département prévention et solidarité a été réorganisé du selon trois axes :
•
une logique transversale à travers la création d'une direction d'appui et de coordination, et
d'un pôle développement territorial prévention et solidarités ;
•
une logique politique publique autour d'une direction de la santé publique, d'une direction de
l'inclusion sociale et d'une direction du parcours de vie des aînés ;
•
une logique territoriale avec des champs d'interventions s'exprimant à la fois en proximité
(quartiers/territoires), à l'échelle de la ville (le socle d'action municipale/CCAS), et à l'échelle
de la métropole par intégration au sein du département de nouvelles compétences exercées
pour le compte de Nantes Métropole.
1.1.3.2
Une évolution notable de l’organigramme en cours et à venir (2021
-2022)
En 2021, l’organigramme est
composé de quatre directions :
-
Pôle développement territorial
: il contribue, à travers ses cinq territoires et ses
32 agents, à réduire les inégalités territoriales, sociales et de santé dans une approche globale
en articulant les besoins des territoires et les orientations du département prévention et
solidarités, autour de quatre
principaux axes : lutte contre l’isolement, promotion de la santé,
accès aux droits et aux services et accompagnement des parcours de vie des aînés ;
-
Direction d’appui et de coordination
: dans une logique de transversalité, elle
renforce la capacité d’accompagnement des fonctions ressources pour l’ensemble des
composantes du département prévention et solidarités. Elle est également un appui au
déploiement des politiques publiques et facilite les liens avec les services centraux et coordonne
les actions de gestion ;
-
Direction de l’inclusion sociale
: elle agit auprès des Nantais les plus vulnérables et
pilote la lutte contre la précarité,
l’isole
ment social
et la perte d’autonomie sur le territoire pour
favoriser l’accès aux droits et aux services, sécuriser les parcours de vie et accompagner les
parcours dans le logement ;
CCAS DE NANTES
15
-
Direction du parcours de vie des aînés
: elle veille à la prise en compte des seniors
dans la ville dans toutes ses dimensions avec une attention particulière sur le parcours de vie
des n
antais en situation de fragilité liée à l’âge, à la perte d’autonomie et à l’isolement. Elle
favorise l’adaptation de l’offre de service à
domicile et anime les partenariats autour des enjeux
de vieillissement.
L’année 2021
a marqué une
évolution de l’organisation de la DPS. Cette réorganisation
se traduit par un recentrage sur les missions essentielles du CCAS (gestion des ainés et des
publics fragiles). Ainsi, la direction de la santé devient un enjeu métropolitain et a quitté la DPS
pour intégrer la direction générale santé et transition écologique.
De plus, l’organigramme
intègre une mission métropolitaine qui a pour objectif de
favoriser l'émergence d'un réseau gérontologique à l'échelle de la métropole (mission territoire
de longévité). Elle veille notamment à la bonne couverture territoriale et à la cohérence des
actions respectives des organismes et des professionnels assurant des missions d'information,
d'orientation, d'évaluation et de coordination des interventions destinées aux personnes âgées.
Enfin, le pôle développement territorial est transféré au 1
er
janvier 2022 à la Direction
générale citoyennetés et territoires solidaires (DGCITéS). Les directions de quartiers
regroupent dès lors l’ensemble des politiques publiques dont les ex
-pôles du développement
territorial.
1.1.4
Rapport d’activité
: un outil de communication plus qu’un rapport
d’information depuis sa
modification en 2017
La
lecture du rapport d’activité 2016 du CCAS de Nantes ne compte pas moins de
159 pages. Ce document très complet développe notamment une analyse des effectifs et des
budgets. Par ailleurs, ce dernier permet de comprendre le fonctionnement des directions et leurs
diverses interactions. Il fournit des éléments concrets d’activité et de suivi de celle
-ci avec la
définition des objectifs pour les exercices suivants, affichant ainsi clairement les priorisations
de la politique sociale (« perspectives »).
Par une note du 5 février
2018 issue de la direction d’appui et coordination à l’attention
de la directrice du DPS (CCAS)
et qui traduit la volonté d’harmonisation entre la ville centre et
son CCAS, il a été proposé de réduire considérablement le volume du rapport (une trentaine de
pages).
Il est précisé dans la note : «
si le rapport d’activités réalisé jusqu’alors a le mérite
d’être une mine d’informations, il poursuit plusieurs objectifs difficiles à concilier :
•
présenter le CCAS ;
•
recenser les données de suivi
de l’activité de l’année précédente ;
•
être un outil de « reporting »
et d’aide à la décision ;
•
mettre en valeur l’activité de l’année précédente avec les réalisations principales.
Afin d’améliorer l’impact du rapport d’activité, il semble opportun de se c
oncentrer sur
ce dernier objectif, sans éluder les autres points qui font ou feront l’objet d’outils ad
hoc
(document de présentation du CCAS, note de conjoncture et tableaux de bord ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Cependant, i
l n’appara
ît pas clairement à la chambre en quoi les quatre objectifs évoqués
étaient difficilement conciliables.
Depuis lors, les rapports d’activité s’apparentent davantage à un exercice de
communication qui ne délivre plus les informations
; les précédents rapports d’activité,
comme
le souligne cette note, étaient de fait «
une mine d’informations
». Désormais, les informations
sont présentées sous forme de page flash (2017 en un clin d’œil, 2017 en images).
Lors de la contradiction, l’ordonnatrice a fait part de son désaccord avec les conclusions
de la chambre en précisant que le format du rapport avant sa refonte « ne facilitait pas son
appropriation et sa diffusion [ et que] ce dernier a été remodelé en concertation avec les agents
du CCAS. »
1.1.5
L’arrêt provisoire des tableaux de bord de suivi ainsi
que des notes de
conjoncture.
Aux termes de l’article
18 de la convention ville/CCAS de 2015 :
« Le CCAS transmet à la ville, les tableaux
de bord de suivi de son activité ainsi que les notes de conjoncture qu’il édite
».
Le CCAS n’est
plus en mesure de fournir ce type de document car
l’objectif évoqué n’est plus mis en œuvre à
ce stade en raison de la vétusté du système d’information métiers du
département prévention et
solidarités en général et du CCAS en particulier.
Le CCAS a donc lancé une procédure de marché afin que le nouveau système
d’information réponde
« aux exigences de complétude et de maîtrise de la donnée à visée de
connaissance stratégique, de pilotage opérationnel, ou d’évaluation ont été intégrées au cah
ier
des charges d’acquisition du nouvel outil
».
Car, a
ujourd’hui, les systèmes d’information du
DPS ne suivent pas un agencement cohérent mais plutôt un emboîtement et une juxtaposition
de systèmes d’information personnels et collectifs en interrelations
plutôt conflictuelles et/ou
concurrentielles. D’autre part, ils ne répondent pas pour la plupart aux normes de la CNIL
d’archivage et de purge.
Dès le mois de mai 2022, le nouveau logiciel devra
s’intégrer dans une démarche globale
et stratégique de gestio
n des systèmes d’informations du DPS.
Il devra satisfaire aux trois
objectifs suivants :
•
f
avoriser la continuité du suivi du parcours de vie des usagers, afin d’améliorer le service
rendu ;
•
améliorer la qualité de vie au travail des agents ;
•
fournir un
reporting
par activité et transverse au DPS à fin d’aide à la décision
.
L’ordonnatrice a précisé lors de la phase contradictoire qu’elle prendrait en
considération : « la recommandation n° 3 de
«
mettre en œuvre à nouveau l’article
18 de la
convention ville/CCAS relatif à la confection de tableaux de bord de suivi et des notes de
conjoncture »
[cette dernière] sera effective après déploiement actuellement en cours du
nouveau progiciel acquis en 2021 et mise en exploitation prioritaire des fonctionnalités de
front-office permettant de traiter les demandes des usagers. »
CCAS DE NANTES
17
Recommandation n°
3 : Afin de permettre un bilan exhaustif, m
ettre en œuvre à
nouveau l’article 18 de la convention ville/CCAS relatif à la confection de tableaux de
bord de suivi et des notes de conjoncture
Le CCAS partenaire
1.2.1
La convention du 4 novembre 2015 régissant les relations avec la ville de
Nantes
1.2.1.1
Une convention qui a suivi les recommandations de la CRC Pays de la Loire
La nouvelle convention mentionne dans son introduction
qu’elle
« prend en
considération les recommandations de la chambre régionale des comptes en date du
17 avril 2014, notamment les points suivants :
•
actualiser la convention avec la ville, après évaluation ;
•
organiser le pilotage, le suivi et la mise à jour des modalités partenariales ;
•
améliorer la connaissance des coûts ;
•
f
iabiliser l’actif immobilisé.
L’article
3 de cette convention organise les concours apportés à son CCAS et ventile ses
actions en trois types (voir infra analyse financière). Par ailleurs, la convention dans son
annexe n° 4 détaille les actions croisées de la ville centre et de son CCAS et les catégorise selon
trois types.
1.2.1.2
Une convention modifiée par avenant en 2018 intégrant le programme de
réussite éducative (PRE)
Le 25 avril 2018, la convention de 2015 a été modifiée afin de prendre en compte le
PRE de la ville de Nantes. Il s’agissait d’articuler la politique éducative nantaise et le PRE.
L’article
1
er
dispose :
«
la mise en œuvre des actions du PRE par la ville pour le compte de son
CCAS, de manière totalement intégrée au déploiement de sa politique publique de
l’éducation.
»
Le dispositif de refacturation annuelle est identique à celui déployé pour les autres
dépenses engagées par la ville pour le compte du CCAS.
1.2.2
Un guichet unique à envisager en partenariat avec le Département et la
Caisse d’allocations familiales (CAF)
Par définition, un guichet unique (qui peut être disséminé à plusieurs endroits du
territoire) ne peut se résumer en une juxtaposition de représentation physique des diverses
institutions mais bien en un accueil multi-compétent sur les thèmes couverts par ces dernières.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Le Département (CD44) a expérimenté ce type de dispositif au nord de la ville entre
2018 et
2020. Selon le CCAS, le CD44 n’a pas poursuivi cette expérimentation pourtant il a été
noté que lors de la crise sanitaire, il y a eu beaucoup de réunions de coordination entre
CCAS/CAF/CD44 ce qui laisse à penser qu’un rapprochement de ces institutions pourrait être
bénéfique aux usagers.
Certaines collectivités ont mis en place des guichets uniques afin de répondre à dans un
même lieu pour l’ensemble des institutions compétentes en matière d’aides sociales.
Ainsi, à Rennes existent les espaces sociaux communs (ESC). Il s'agit de guichets
uniques d’accès aux prestations et droits sociaux ainsi que des lieux d’accueil partagé
s entre le
CCAS, le département, la ville (direction de quartier, service formalités), les centres sociaux,
la mission locale, la caisse d’allocations familiales. Ces guichets uniques favorisent les
démarches des usagers en leur donnant accès à des interlocuteurs aux compétences
transversales, tous réunis en un même lieu.
Le CCAS pourrait envisager de développer ce dispositif en coordination avec le CD44
et la CAF sous réserve bien évidemment d’une volonté commune.
L’or
donnatrice a tenu à préciser les éléments suivants au regard de la recommandation
ci-dessous : « Le CCAS travaille avec le Conseil Départemental de Loire-Atlantique dans le
cadre de la mise en place de la démarche d’accueil social universel. Pour autant, f
avoriser le
développement d’un guichet unique de prestations sociales à l’échelle du territoire nantais, au
sens de la recommandation n° 4, nécessite un accord de principe entre toutes les parties en
présence, une co-construction associant la mobilisation de moyens humains et financiers afin
de permettre une très forte coordination des actions des uns et des autres au service d’un objectif
commun et partagé.
La création d’un tel guichet nécessiterait en parallèle de veiller à garantir
la confidentialité des démarches des usagers, dans le strict respect de la protection appropriée
des données personnelles. »
Recommandation n°
4 : Se rapprocher du CD 44 et de la CAF en vue du
développement
d’un guichet unique de prestations sociales à l’échelle du territoire
nantais.
1.2.3
Le cas spécifique des conventions « migrants », domaine normalement pris
en charge par l’
État
L’analyse a porté sur les conventions les plus importantes d’un point de vue financier et
plus spécifiquement sur les conventions liées à l’accueil et l’hébergeme
nt des migrants au cours
des exercices 2018-2019.
CCAS DE NANTES
19
1.2.3.1
Le non-
paiement par l’
État des frais engagés par la ville de Nantes et son CCAS
au titre de la prise en charge de plus de 700 migrants
En début d’année 2018, la ville de Nantes a été confrontée à une hausse des arrivées de
migrants sur son territoire. En plus des 124
places existantes au centre nantais d’hébergement
des réfugiés, des sites d’accueil d’urgence
ont été organisés. Le 20 septembre, le plan communal
de sauvegarde a été activé ; 706 personnes migrantes ont alors quitté le square Daviais et 668
ont été prises en charge par la ville de Nantes au sein de cinq gymnases municipaux. Plus de
300 agents municipaux et, en grande partie des agents du CCAS, sont intervenus dans chacun
des gymnases.
Dans une deuxième étape, des solutions d’hébergement plus durables ont été
mises en place pour accueillir les migrants. Les transferts des gymnases se sont poursuivis
jusqu’à la fin octobre.
La ville de Nantes et le CCAS estiment à environ neuf
millions d’euros
(ville : 1,4
M€
; CCAS : 7,6
M€
)
le budget consacré à l’accueil de ces populations migrantes
depuis leur arrivée en mai 2018. Mme Johanna Rolland
a demandé à l’État le remboursement
de cette dépense.
En 2019, les 706 places créées par la Ville de Nantes et financées par le CCAS, dans le
cadre de l’opération Daviais, ont fermé. Les personnes bénéficiaires ont quasiment toutes été
réorientées vers le
dispositif national d’a
ccueil, géré par
l’
État.
La ville de Nantes a émis un vœu au conseil municipal le 29 juin 2018 puis a adressé
différents courriers au Premier ministre (20 août 2018) et à la s
ecrétaire d’
État, porte-parole du
gouvernement (30 janvier 2020),
afin d’alerter
tout à la fois, de la situation et des frais engagés
par la collectivité. Dans ce dernier courrier, la maire de Nantes fait état
d’une somme de 10
M€
engagée au titre des exercices 2018 et 2019 par la ville et le CCAS.
Récapitulatif des titres émis à l’encontre de l’
État
Émetteur
N° titre
Montant
€
Date
d’émission
Date de prise
en charge
Nantes
3570
1 147 528,00
€
31/12/2018
31/12/2020
CCAS
709
3 250 149,00
€
31/12/2018
31/12/2020
Nantes
3483
323 563,00
€
31/12/2019
31/12/2020
CCAS
776
4 341 367,00
€
31/12/2019
31/12/2020
Total
9 062 607,00
€
Source : courrier préfecture PDL 25 novembre 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Le préfet de la Loire-Atlantique considère pour sa part que
«
l’engagement des dépenses
correspondait à un choix libre et assumé de la collectivité
qui […] avait décidé de se substituer
à l’
État
pour mettre à l’abri et accompagner l’ensemble des migrants qui se trouvaient alors
sur le site (square Daviais à Nantes) »
. Le courrier préfectoral mentionne en outre que les
calculs des services de la ville de Nantes ont finalement permis de diminuer sensiblement le
montant total des sommes estimées à hauteur de 7 025 386
€. Les titres n’ont néanmoins pas
été modifiés en ce sens.
L’existence
de ces recettes importantes, budgétées mais non encaissées
à ce jour et contestées par l’
État,
n’est pas sans conséquence sur les finances du CCAS, et pose
la question de leur provisionnement (évoqué infra, au point 6.1.1 du présent rapport).
1.2.3.2
L’important volume financier versé aux
associations intervenantes sur le terrain
Financement des deux associations organisant l’hébergement des migrants
(non exhaustif)
AURORE
Une famille un toit 44
Convention initiale 2018
1 466 100,00
€
297 964,00
€
Convention restauration
96 553,00
€
so
Avenant 1
32 880,00
€
110 485,00
€
Avenant 2
100 224,00
€
4 770,00
€
Avenant 3
1 073 439,00
€
32 950,00
€
TOTAL
2 769 196,00
€
446 169,00
€
Rapport activité transmis
oui
oui
Transmission des comptes
annuels réalisée
oui
oui
Bilan financier
oui
oui
Source CRC
1.2.4
Procédure de suivi et de contrôle des conventions
1.2.4.1
L’organisation du contrôle de l’activité des associations subventionnées et
l’existence d’un droit de retour
Le CCAS de Nantes procède à des contrôles sur les associations qu’
il subventionne.
L’organisation du contrôle repose d’une part
sur le pilote d’activité dont relève l’association
subventionnée, telle la direction de
l’inclusion sociale
pour l’association
Aurore évoquée
ci-après
. Le pilote d’activité dispos
ant de la connaissance technique est à même de juger de
l’
opportunité
d’un contrôle. Le dispositif repose d’autre part
sur l’appui technique du contrôle
de gestion, lequel
met à disposition du pilote d’activité ses outils d’analyse
, et notamment son
analyse des ratios financiers.
CCAS DE NANTES
21
Les contrôles diligentés ne sont pas systématiques et sont déclenchés, soit selon le
montant attribué, soit selon des alertes liées au suivi des flux financiers retracés sur un tableur
tenu par les pilotes d’activité.
Par ailleurs, dans le cadre du conventionnement, le CCAS inclut un droit de retour en
cas de non réalisation du projet (annulé/différé
) ou de la constatation d’un montant définitif
excédentaire permettant d’exiger le reversement de
tout ou partie des sommes déjà versées.
Ainsi dans le cadre de la convention avec l’association
Aurore (prise en charge des
migrants square Daviais),
conformément à l’article
3.4 de la convention du 17 octobre 2018, il
a été constaté, sur la base des éléments fournis et au regard des écritures constatées en dépenses
et en recettes, que le montant définitif était excédentaire à hauteur de 117 468
€
. Le CCAS de
Nantes donc a émis
sur l’association
Aurore un titre de recettes pour ce montant.
1.2.4.2
Un exemple de contrôle :
l’
a
ssociation d’
Insertion Sociale par le logement
(examen, contradiction, préconisations) :
L
’association AISL
a
fait l’objet d’une analyse financière détaillée sur les exercices
2014-2020, de laquelle il ressortait une p
rogression constante des charges d’exploitation de
l’AISL depu
is cinq ans, plus rapide que celle des recettes, notamment à partir de 2018.
L’année
2019 était caractérisée par une nette dégradation de la situation des impayés, malgré un taux de
recouvrement moyen qui progresse, et 2020 par une légère diminution de la dette globale,
avec - 3,7 % tous parcs confondus (respectivement - 1,8 % sur le parc CCAS et + 4,3 % sur le
parc sous-locatif).
Suite à cette analyse, après réponse
de l’association
, le service du contrôle de gestion
émet diverses préconisations. En l’espèce, ces dernières traitent du déséquilibre du modèle
économique de l’association (accompagner l’AISL dans le renforcement de la gestion locative
et poursuivre l’amélioration du recouv
rement des loyer ;
opérer un diagnostic de l’état du parc
CCAS) mais également propose des améliorations de la performance de sa gestion (revoir les
process
de suivi dans la gestion locative afin de se prémunir contre la dégradation trop
importante des biens loués (et donc diminuer la charge de remise en état).
En définitive, le contrôle des associations semble réel et la procédure retenue paraît
assurer raisonnablement la collectivité contre les risques inhérents à ce type de
conventionnement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le CCAS de Nantes est intégré au sein de l’organigramme de la ville depuis 1989.
L’organisation du centre communal a connu durant la période de contrôle deux évolutions en
2016/2017 et en 2021/2022. La première réforme a permis la création d'une direction d'appui
et de coordination, et d'un pôle développement territorial prévention et solidarités. Le pôle
développement territorial sera transféré au 1
er
janvier 2022 à la direction générale
citoyennetés et territoires solidaires (DGCITéS). Les directions de quartiers regrouperont dès
lors l’ensemble
des agents territorialisés des politiques publiques (action sociale, personnes
âgées, santé, vie associative et jeunesse
. La réforme qui sera mise en œuvre en 2022 aura pour
objectif un r
ecentrage sur les missions essentielles du CCAS (gestion des ainés et de l’inclusion
sociale). À
cette occasion, la chambre recommande la rédaction d’un projet d’établissement
retraçant les axes stratégiques retenus et demande également au CCAS de formaliser son
dispositif RGPD.
Selon la convention Ville/CCAS de 2015, le CCAS doit transmettre à la ville, les
tableaux de bord de suivi de son activité ainsi que les notes de conjoncture qu’il édite.
Cependant ce dernier n’est plus en mesure de fournir ce type
de document car «
l’objectif
évoqué n’est plus mis en œuvre à ce stade en raison de la vétusté du système d’information
métiers ». Dès 2022, un nouveau logiciel permettra de produire ce type de documents.
Au regard de la multitude des aides sociales exist
antes et du nombre d’intervenants non
moins multiple (CCAS de Nantes, CD44, CAF, etc.
), la chambre recommande la création d’un
guichet unique.
Le CCAS de Nantes a procédé à l’hébergement d’urgence, en lieu et place de l’
État, de
706 migrants, installés au square Daviais entre 2018 et 2019. En conséquence, la ville de
Nantes et son CCAS ont demandé le remboursement de plus de 7
M€
de dépenses à l’
État.
Celles-
ci n’ont fait l’objet d’aucun règlement à ce stade
.
La chambre relève que des sommes importantes ont été versées à plusieurs associations
dans le cadre de cette prise en charge des migrants. À cette occasion, elle a examiné les
méthodes de contrôle utilisées par l’établissement concernant les associations s
ubventionnées.
L’ensemble du process
us est jugé pertinent. Ainsi, au regard des seuils définis par le CGCT, le
CCAS met en œuvre des vérifications à la fois diligentées par la direction pilote (direction des
ainés, direction de l’inclusion sociale
, etc.) et par le contrôle de gestion. Ce dernier réalise des
analyses financières soumises à la contradiction de l’association et émet des recommandations
afin d’améliorer le pilotage de son activité. Ce contrôle permet au CCAS
, en cas de non
réalisation du projet ou de dépenses inférieures à la contribution versée,
de mettre en œuvre
un droit de retour des aides octroyées, comme prévu par la convention.
CCAS DE NANTES
23
2
LES MISSIONS DU CCAS
: UNE MULTITUDE D’A
IDES
FACULTATIVES
SOUS
UTILISÉES
QUI
CONDUISENT
L’
ÉTABLISSEMENT A LUTTER CONTRE LE NON-RECOURS
Ces missions du CCAS sont définies aux articles L. 123-5 et R. 123-2 et suivants du
CASF. Il peut ainsi «
[-] intervenir au moyen de
prestations
en espèces, remboursables ou non,
et de prestations en nature »
.
Outre une
mission d’accueil, d’information et d’orientation pour l’accès aux droits
sociaux, il participe, au titre de ses missions obligatoires, à l’instruction des aides légales. Il a
également l’obligation d’assurer la domiciliation des personnes sans domicile fi
xe ou stable.
Toutefois, l’essentiel de
son
activité réside dans l’accueil de personnes âgées en
EHPAD
ou en résidences « autonomie », et dans
l’attribution de l’aide sociale facultative dont il
détermine librement les dispositifs et les critères
d’éligibi
lité. Cette aide peut revêtir de
nombreuses formes : versement d’une somme d’argent limitée dans son montant et sa durée,
prêts bancaires ou microcrédits, distribution de bons notamment alimentaires, attribution d’un
logement d’urgence ainsi que divers acc
ompagnements sociaux. Ces actions revêtent la forme
de conventions. Ainsi, le CCAS n
’
en compte pas moins de 272 (conventions et avenants).
Le CCAS gère ainsi : cinq résidences autonomie (297 logements en 2020), six
établissements d’hébergement pour personn
es âgées dépendantes (EHPAD) pour 481 résidents
en 2020, un service repas à domicile et deux accueils de jour.
En 2020, le CCAS dénombrait 230 passages/jour à son accueil, auxquels il faut ajouter
140 appels/jour et 50 « @démarches »
en ligne. L’établissement a dû s’adapter aux contraintes
du confinement qui a fait croître les appels téléphoniques. Le CCAS a ainsi créé une plateforme
d’appel.
Fréquentation des sites du CCAS
2016
2017
2018
2019
2020
Passages sur l’ensemble des sites
du CCAS de Nantes (accueil
général guichets, régies)
140 304 (avec
passages liés à
l’activité
courrier)
47 729
49 070
45 734
21 171(effets
crise
sanitaire)
Source : CCAS de Nantes
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Les missions obligatoires
2.1.1
L’instruction des aides
légales
Le rôle du
CCAS en matière d’aides sociales légales consiste, en pratique, à recevoir les
demandeurs de ces aides, à constituer avec les personnes concernées un dossier de demande,
puis à le transmettre à l’autorité en charge de l’instruire, notamment le département et l’État.
En application de l’article L.
123-5 du CASF «
[-]
L’établissement du dossier et sa
transmission constituent une obligation, indépendamment de l’appréciation du bien
-fondé de
la demande
». Dans ce cadre, le CCAS est amené à participer à
l’instruction des demandes
d’allocation pour adulte handicapé (AAH) ou encore des aides légales de la compétence
départementale notamment l’aide sociale aux personnes âgées et handicapées.
La chambre
constate la relative stabilité, tant des sollicitations
d’enquête obligatoire
, que du volume de
courriers relatifs aux dossiers d’aide légale.
Activité de l’aide sociale légale
Source : données CCAS de Nantes - tableau CRC
2.1.2
La domiciliation
: obligation légale et point d’entrée pour le suivi des
bénéficiaires
En application des articles L. 264-1, L. 264-2 et D. 264-1 et suivants du CASF, la
procédure de domiciliation permet à toute personne sans domicile stable ou fixe, ayant un lien
avec la commune, de disposer d’une adresse administrative où recevoir son courrier et faire
valoir certains de ses droits et prestations. Au regard du volume de courrier croissant à traiter,
celui-ci a été confié via un marché public (150 000
€
/an) à la Poste depuis 2018.
Année 2016
Année 2017
Année 2018
Année 2019
Année 2020
Enquêtes d'obligations
extérieures envoyées par
mairies et départements
NC
145
183
185
159
Courriers relatifs aux
dossiers d'aide légale
489
414
379
400
388
CCAS DE NANTES
25
La domiciliation est accordée pour un an. Elle prend fin à la demande du bénéficiaire
ou lorsque le CCAS est informé qu’il a trouvé un logement, ou qu’il n’a plus de lien avec la
commune (radiation au bout de trois mois).
Suite à la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instaurant le droit au logement opposable,
dite « loi Dalo », et afin de contribuer à établir un état des lieux de la domiciliation sur le
département, le CCAS, en application de l’article D.
264-8 du CASF, doit rendre compte de
son activité de do
miciliation au représentant de l’État.
Par ailleurs, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un
urbanisme rénové (ALUR) a ouvert la possibilité de domiciliation aux personnes en situation
irrégulière, ce qui a eu pour conséquence un recours conséquent à la domiciliation. Ainsi, le
décret n° 2016-632 du 19 mai 2016 relatif au lien avec la commune pour domiciliation, clarifie
et élargit la typologie des liens que peut avoir une personne avec une commune
3
quels que
soient son statut ou son mode de résidence.
Évolution de la domiciliation
2016
2017
2018
2019
2020
Domiciliation au
31 décembre
3 342
4 787
4 986
5 878
5 227
Nombre de
passage
enregistrés
68 703
NC
97 676
125 747
114 702
Source : données CCAS ; tableau CRC
Au-
delà de l’obligation légale, la domiciliation est un point d’entrée permettant aux
services du CCAS de présenter les possibilités d’aides
personnalisées aux bénéficiaires de cette
domiciliation.
3
«
Sont considérées comme ayant un lien avec la commune ou le groupement de communes au sens de
l'article L. 264-4 les personnes dont le lieu de séjour est le territoire de la commune ou du groupement de
communes à la date de demande d'élection de domicile, indépendamment du statut ou du mode de résidence. Les
personnes qui ne remplissent pas la condition énoncée à l'alinéa précédent sont également considérées comme
ayant un lien avec la commune ou le groupement de communes, au sens de l'article L. 264-4, dès lors qu'elles
satisfont à l'une des conditions suivantes : - y exercer une activité professionnelle ; - y bénéficier d'une action
d'insertion ou d'un suivi social, médico-social ou professionnel ou avoir entrepris des démarches à cet effet ; -
présenter des liens familiaux avec une personne vivant dans la commune ; - exercer l'autorité parentale sur un
enfant mineur qui y est scolarisé.
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
2.1.3
L’analyse annuelle des besoins sociaux
: NANTOSCOPE 2015-2021
2.1.3.1
Le cadre réglementaire de l’analyse
Antérieurement à 2016
, l’analyse des besoins sociaux devait être réalisée annuellement.
L’article 1
er
du décret n° 2016-824 du 21 juin 2016 relatif aux missions des centres communaux
et intercommunaux d'action sociale, codifié
à l’article R.
123-1 du CASF, prévoit que les
centres communaux et intercommunaux d'action sociale produisent une analyse des besoins
sociaux de l'ensemble de la population du territoire de leur ressort. L'analyse des besoins
sociaux (ABS) consiste en un diagnostic sociodémographique à partir des données
d'observation sociale du territoire
.
Elle est présentée au conseil d'administration au cours de
l'année civile qui suit chaque renouvellement général des conseils
municipaux. Les années
suivantes, des analyses complémentaires, notamment thématiques, peuvent être présentées au
conseil d'administration lors du débat d'orientations budgétaires ou, à défaut, lors du vote du
budget.
Jusqu’en 2019 cette analyse
était faite en interne par les services du CCAS sur la base
des chiffres issus des données INSEE et des différents partenaires du CCAS.
En 2021, la ville
de Nantes a décidé d’externaliser la réalisation de l’ABS (absence
d’analyse en 2020 en raison de la crise sanitaire). Selon le CCAS, cett
e évolution poursuit
l’objectif d’une approche plus
qualitative statistiquement. Pour ce faire, la collectivité a eu
recours à un marché public.
2.1.3.2
L’analyse annuelle des besoins sociaux
: approche globale et approche
thématique
L
’
analyse annuelle des besoins sociaux du CCAS
s’organise
en
deux parties. L’une
expose les statistiques de la situation sociale qui
fera l’objet du thème retenu chaque année.
Seule l’ABS qui suit le renouvellement du conseil d’administration
a une première partie plus
généraliste sur la situation statistique des Nantais.
L’ABS se base sur des données locales récentes du territoire. Ces données proviennent
de sources multiples : INSEE, services et directions de la collectivité, partenaires et
co
ntributeurs externes, ou encore extraits d’études.
L’exhaustivité des données proposées est variable selon la source utilisée et selon leur
mode de gestion, propre à chaque organisme gestionnaire. Chacune des sources répond par
ailleurs à des concepts différents (mode de collecte, champ couvert, année de référence, etc.).
Les indicateurs proposés donnent des ordres de grandeur pour illustrer le propos.
Un cabinet d’audit
a estimé le profil sociodémographique des nantais vivant sous le seuil
de pauvreté. Ils sont quelque 43 400 habitants, viva
nt majoritairement au sein d’une famille
(31 % en couple parental et 23 %
en famille monoparentale). Un quart d’entre eux vit seul. Ces
habitants sont généralement locataire de leur logement, le plus souvent en location HLM.
CCAS DE NANTES
27
La seconde partie de l’ABS nantais
e est constituée de thèmes
4
fixés chaque année par
l’exécutif.
Les aides facultatives
En vertu de l’article L.
123-5 du CASF, le c
entre communal d’action sociale anime une
action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite
avec les institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations
remboursables ou non remboursables.
C’est dans ce cadre que le CCAS de la
Ville de Nantes a mis en place un dispositif
d’aides sociales facultatives
(reformé en 2016)
qui recouvre l’ensemble des prestations directes
en espèces et en nature qui peuvent être accordées aux nantais en difficulté inscrits dans une
démarche d’insertion sociale ou professionnelle.
L'aide financière ne recouvre qu'une partie de
la réponse faite aux besoins de demandeurs. Au-delà des aides financières, le CCAS apporte
une information et une orientation accompagnée dans les démarches qui peuvent être renforcées
par un accompagnement socio-budgétaire ou un accompagnement dans la recherche de
logement.
Pour construire sa politique d’aide sociale facultative, le CCAS de la ville de Nantes
s'est inspiré des principes de l’aide sociale légale, notamment
ceux relatifs au caractère
alimentaire, subjectif et subsidiaire.
Le régime des aides facultatives a été refondu en 2016. Auparavant, 80 % des aides
relevaient du régime des aides facultatives utilisées comme un droit de tirage par les
bénéficiaires et généralement attribuées sur les premiers mois d
e l’année. La refonte avait
, entre
autres objectifs, celui
de favoriser un soutien personnalisé (dit parcours d’aide). Pour ce faire,
l’attribution des aides
« coup de pouce » a été lissée tous les quatre mois afin de rester en contact
régulier avec les bénéficiaires.
4
Sujets thématiques abordés ces dernières années :
2016 : Les jeunes à Nantes
2017 : Accéder et se maintenir dans le logement
2018 : Les enfants à Nantes
2019 : Précarité alimentaire : prévenir et lutter contre les inégalités
2020 : sans objet
2021 : Effets de la crise sanitaire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
2.2.1
La nature des aides facultatives
La comparaison de
l’activité de décembre
2020 avec celle de décembre 2019, traduit
une augmentation de 28 % du nombre de
demandes d’aides
(1069 en 2020 contre 836 aides en
2019), pour une augmentation plus importante, de 46 %, du budget (101 250
€
en 2020 contre
69 385
€
en 2019). Plus globalement, depuis le premier confinement, le Pôle relation usagers
et accès au droit a accueilli 1 835 nouveaux ménages, soit une augmentation de 33 %
comparativement
à la même période l’année précédente.
2.2.1.1
C
onditions générales d’éligibilité
à
l’aide facultative
L’aide facultative est
conditionnée aux critères
énumérés dans l’article
2.3
5
du
règlement du 2020-2021. Il faut être majeur, avoir fait valoir ses droits au préalable de la
demande d’aide auprès du CCAS
, et remplir des conditions de ressources.
5
Être en situation régulière de séjour sur le territoire français ; Être en situation de résidence stable sur
Nantes depuis plus de 3 mois ; Être majeur(e)
; Avoir fait valoir ses droits au préalable de la demande d’aide auprès
du CCAS.
CCAS DE NANTES
29
Les aides facultatives en 2020
Source CCAS de Nantes
2.2.1.2
Les aides
coups de pouce
(réservés aux plus de 25 ans)
Ce sont des aides de subsistance, qui sont versées quasi-automatiquement si les
conditions d’éligibilité sont réunies. Les bénéficiaires
viennent retirer leurs aides, qui sont
délivrées en régie. Ces dernières se répartissent pour 50 % en numéraire et 50 % sous forme de
chèque d’accompagnement individualis
é (bons
d’achat pour des produits d’hygiène par
exemple). Le bénéficiaire peut y avoir recours quatre fois par an.
Parmi les 7
352 ménages bénéficiaires de l’aide
coup de pouce
en 2018, 3 455 ménages
habitaient les quartiers de la politique de la ville de Nantes, soit près de 47 %
de l’ensemble des
ménages bénéficiaires de l’aide
coup de pouce
; alors que les ménages des quartiers prioritaires
représentent 20 %
de l’ensemble des ménages nantais.
Au sein des ménages bénéficiaires de
l’aide coup de p
ouce, les quartiers prioritaires sont surreprésentés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
2.2.1.3
La
carte blanche
: des tarifs préférentiels aux activités culturelles et sportives
afin
de lutter contre l’is
olement social.
L
’article 140 de l
a loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre
les exclusions affirme que
«
l’égal accès de tous, tout au long de la vie à la culture, à la pratique
sportive, aux vacances et aux loisirs constitue un objectif national. Il permet de garantir
l’exer
cice effectif de la citoyenneté ».
La
carte blanche
s’inspire de ce dispositif légal. Ainsi cette carte
, gratuite, est valable
un an, et destinée aux Nantais ayant de faibles ressources (soit potentiellement 23 % de la
population nantaise), leur donnant accès à des offres de loisirs culturels et sportifs à tarif réduit.
En 2018, 7 135 ménages bénéficiaient de cette carte : près de 62 %
d’entre eux
étaient des
personnes seules, et 23 % des familles monoparentales. La moitié des personnes bénéficiaires
de la
carte blanche
sont âgées de moins de 40 ans, et sont en majorité des femmes (64 %).
Enfin, 63 % des ménages concernés ont des ressources comprises entre 300 et 600
€
mensuels.
Le CCAS dénombre 1 895 foyers bénéficiant de la
carte blanche
et qui y ont recours
dans leur pratique sportive et culturelle.
2.2.1.4
Le soutien personnalisé
Différentes aides existent pour répondre plus précisément aux besoins des bénéficiaires :
aide au loyer, aide aux factures énergétiques, recours au micro crédit, aide au paiement de la
mutuelle. Il convient de souligner que le versement de ces sommes s’effectue auprès
d’organismes comme par exemple un fournisseur d’électricité ou encore une grande enseigne
de distribution dans le cade de l’acquisition d’un matériel élec
troménager.
Cette aide personnalisée peut être complétée par un diagnostic des droits. Par ailleurs,
en fonction des cas, la commission d’aides peut décider d’un suivi po
nctuel.
2.2.2
La lutte contre le non-recours
: axe stratégique de la politique d’action soc
iale
du CCAS de Nantes
Selon le CCAS de Nantes, le taux de non-recours aux droits et prestations sociales est
communément estimé à 30 %, engendrant un nombre important de personnes et ménages
éligibles à des aides ne bénéficiant pas des systèmes d’aide et
de suivi.
L’éta
blissement a mis en place diverses structures et des
outils permettant d’atteindre
un public qui méconnaît ses droits tels que les Points Conseils Budget (PCB), l
es Points d’Info
Nantes Solidaires (PINS), l
’Eco
-appartement et son réseau et enfin le diagnostic des droits.
2.2.3
Le bilan de la réforme 2016 : analyse de février 2020
par un cabinet d’audit
sur le dispositif des aides facultatives
L’évaluation faite en février 2020 du dispositif des
aides facultatives du CCAS par un
cabinet d’audit
a permis de réaliser un bilan de la réforme de 2016.
CCAS DE NANTES
31
Le dispositif des aides facultatives se diffuse selon plusieurs canaux :
-
les permanences dans deux mairies de quartier et les actions de proximité menées sur les
cinq territoires nantais assurent un ancrage territorial du CCAS ;
-
le tissu de partenaires à la mairie de Nantes (associatifs et institutionnels) relaie les publics
qu’ils accompagnent vers les aides facultatives du CCAS.
;
Le dispositif existant permet d’apporter un soutien ponctuel : les aides dites
« directes » pour
débloquer une difficulté passagère et/ou répondre à un besoin ponctuel et de proposer une
évaluation de la situation « globale »
de l’usager : le diagnostic de
s droits. Mais il permet
également d’apporter un suivi régulier de l’usager en proposant des réponses adaptées à mesure
que son besoin évolue : l’ensemble des aides dites
« avec soutien » et le suivi réalisé par les
agents de territoire et les conseillers solidaires.
Selon cette évaluation, différent
s axes d’amélioration subsistent
:
-
mieux répondre aux besoins des usagers ;
-
un
ancrage territorial à conforter afin d’améliorer l’accès aux aides facultatives
.
2.2.3.1
Mieux répondre aux besoins des usagers
Trois axes majeurs pourraient permettre de mieux répondre aux besoins des publics
fragiles nantais :
-
d
’une part, une adaptation de certaines aides facultatives déjà existantes pour mieux
répondre aux besoins des usagers ;
-
de manière globale, les agents du CCAS et les partenaires soulignent la nécessité de
faciliter
l’acc
ès aux droits pour les usagers ;
2.2.3.2
Un ancrage territorial à conforter
afin d’améliorer l’accès aux aides facultatives
L’ancrage territorial que le CCAS a mis en place (que ce soit à travers ses p
rofessionnels
répartis sur le territoire, ses permanences dans les deux mairies de quartier ou directement au
sein des associations, etc.) favorise
l’accès aux aides facultatives aux publics nantais en
précarité. En effet, il permet d’une part d’être au plus près des usagers et d’autre part de tisser
un maillage territorial de proximité de manière à ce que ces partenaires se fassent le relais auprès
de leurs propres usagers.
Parallèlement, les freins évoqués par certains partenaires pour orienter les usagers vers
le CCAS relèvent en partie de l’organisation interne du CCAS, mais également du manque de
transversalité inter-partenariale (fonctionnement cloisonné en « silos »
) et enfin d’un maillage
partenarial déficient.
Ainsi, plusieurs pistes peuvent être envisagées
pour améliorer l’accès aux aides
facultatives aux bénéficiaires potentiels :
-
renforcer l’ancrage territorial du CCAS pour être au plus près des
usagers ;
-
conforter le réseau partenarial.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
2.2.3.3
L’approche financière des aides facultatives
Le tableau (cf. annexe n° 4
–
tableau n° 2) retrace les aides financièrement
significatives. À
l’exception de l’année 2020, on constate une relative stabilité des aides coup
de pouce (1
M€
en moyenne) avec une montée en puissance de l’aide à la
pratique sportive et
culturelle (2017 : 185 703
€
/ 2019 : 484 645
€
). Il est constaté une augmentation forte des aides
humanitaires qui s’expliquent par les effets de la crise sanitaire. Ce type d’aide permet un
versement rapide aux bénéficiaires en raison d’un circ
uit décisionnel plus court que les autres
types d’aides.
2.2.3.4
Les
modalités d’
attribution des aides
Le règlement intérieur dans son article 10-B fait état de la commission des aides sociales
facultatives. Celle-ci
émet un avis sur l’ensemble des dossiers d’aides facultatives, proposé
après instruction par les services, et propose le montant des aides au vice-président qui prend
la décision. Les avis de la commission, rendus conformément aux dispositions du règlement
intérieur d’aides facultatives adopté par le conseil d’administration, sont formalisés dans un
procès-verbal signé par les participants et transmis au vice-président pour décision
d’attribution.
2.2.3.5
Le dispositif de contrôle
Toute demande d’aide est tracée
dans le progiciel informatique, avec notamment une
notion d’historique par ménage et/ou
personne le composant. Afin
d’éviter les demandes
multiples, les foyers sont référencés par adresse et recoupés par le fichier CAF.
L’instruction technique permet de vérifier l’éligibilité de la demande aux critères de
l’aide sollicitée et d’assurer la complétude du dossier. Un avis technique systématique émis par
une personne différente de celle qui instruit l’aide documente les décisions d’attribution.
Dès
mai 2022, un outil informatique regroupera les quatre
logiciels métiers afin d’obtenir une base
unique plus performante.
2.2.3.6
L’analyse de l’efficacité des aides facultatives
L’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des aides facultatives est difficile
, car elle
p
asse par l’appréciation de la situation socio
-
économique d’un territoire et la connaissance de
la situation individuelle des bénéficiaires. Elle s’avère également complexe en raison de
nombreux biais extérieurs aux interventions du CCAS : situation macro-économique,
déménagements de populations vers d’autres villes, etc
.
CCAS DE NANTES
33
Ainsi, le taux de pauvreté varie fortement selon les caractéristiques des ménages. Un
quart des jeunes ménages nantais vit sous le seuil de pauvreté. C’est le cas également d’environ
un tiers des foyers monoparentaux ou encore de quatre ménages sur dix en location HLM. Par
ailleurs, au regard de la taille des ménages, ceux composés de cinq personnes et plus sont pour
plus d’un quart dans ce cas (27
% contre respectivement 10 %, 16 % et 14 % pour les ménages
composés de deux, trois ou quatre personnes).
Il serait sans doute souhaitable que le CCAS suive de manière plus systématique
l’évolution du taux de pauvreté sur chaque exercice et le mentionne dans son analyse des
besoins sociaux car ce critère demeure incontournable en
l’espèce
. Lors de la phase
contradictoire, l’ordonnatrice a apporté les précisions suivantes
: « Le CCAS axe son
intervention davantage au regard du budget de référence des ménages et « le reste à vivre ». Le
suivi
du taux de pauvreté ne présente qu’un intérêt limité car il est décorrélé de la réalité des
charges pesant sur les ménages qui diffèrent selon les conditions de vie. Le taux de pauvreté
basé sur les ressources ne rencontre que de façon imparfaite les besoins des ménages (dépenses
énergétiques, typologie de logement, etc.).»
Par ailleurs, la mise en place d’un comité de suivi des aides permettrait également d’en
évaluer la pertinence et l’efficacité. Ainsi, à un rythme annuel ce comité de suivi pourrait se
pencher sur le suivi qualitatif réalisé à partir d’indicateurs sociaux
, mais également faire un
point d’étape sur l’évaluation et la régulation des dispositifs en place.
Ce comité de suivi pourrait être utilement inscrit dans le règlement intérieur du CCAS
en y incluant des critères précis d’évaluation.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’instruction des dossiers d’aides obligatoires ainsi que la domiciliation permettent au
CCAS de prendre et de garder contact avec les bénéficiaires et de leur proposer un
accompagnement social au travers notamment des nombreuses aides facultatives.
L’analyse des besoins sociaux effectuée par le CCAS n’appelle pas de remarque de la
part de la chambre car elle est effectuée chaque année (l’obligation légale étant une fois par
mandature). En 2021, cette analyse est confiée, via un marché public, à un prestataire privé. Il
conviendra à l’avenir d’examiner la qualité de cette prestation.
Le CCAS délivre de nombreuses aides facultatives et notamment permet par un
dispositif original dite de « carte blanche »
d’accéder à des activités culturelles et sportives qui
constituent autant d’éléments permettant de rompre l’isolement des plus précaires. Par
ailleurs, le suivi personnalisé proposé constitue un élément fort de la politique sociale du
CCAS. En effet, ce suivi permet de répondre aux besoins des bénéficiaires.
Malgré l’existence de ces nombreuses aides, 30
% environ du public éligible aux
prestations sociales proposées n’y ont pas recours. Afin d’inciter les potentiels bénéficiaires à
faire valoir leurs droits, le CCAS a mis en place de nombreux outils (Points Conseils Budget et
Points d’Info Nantes Solidaires) destinés d’une part à les informer, et d’autre part, à les
encourager à franchir les portes de l’établissement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
En 2020, face à c
ette offre d’aides, une analyse a été menée par un cabinet d’audit
qui
concorde avec
les conclusions de la chambre, sur le besoin d’un maillage territorial au plus
près des bénéficiaires et sur la mise en place d’un dispositif de type guichet unique permet
tant
à un public fragile de trouver en un seul lieu l’ensemble des acteurs de l’aide sociale. En effet,
la multiplicité des aides sociales couplée au nombre conséquent d’acteurs (CCAS, CD44, CAF
,
etc.
) intervenant dans ce secteur nécessite la création d’un
tel guichet, qui pourrait être multi
site et permettrait de renseigner les bénéficiaires sur les aides auxquelles ils peuvent prétendre.
Ces aides font l’objet d’une procédure d’octroi dans le cadre de divers contrôles. Ainsi,
elles sont examinées en comm
ission d’attribution et les décisions sont formalisées dans un
procès-verbal signé par les participants qui est transmis au vice-président pour décision
d’attribution. Toute demande d’aide est tracée dans le progiciel dédié, qui dispose d’un
historique par
ménage et/ou personne le composant. Afin d’éviter les demandes multiples, les
foyers sont référencés par adresse et recoupés avec le fichier CAF. Enfin, la chambre préconise
la mise en place d’un comité de suivi des aides chargé d’en évaluer la pertinence
et l’efficacité.
Ledit comité pourrait être utilement inscrit dans le règlement intérieur de l’établissement qui
préciserait les critères d’évaluation retenus
.
3
L’AVENIR DES EHPAD F
ACE AU « MUR DÉMOGRAPHIQUE »
2025-2030
: L’HYPOTH
È
SE DE L’EHPAD
À DOMICILE
En quelques chiffres, sur
l’année 2020
, les EHPAD du CCAS de Nantes (moyenne des
six établissements) présentaient les caractéristiques suivantes:
-
nombre de places : 481 au total (80 places en moyenne par EHPAD) ;
-
tarif hébergement : 53,39
€
/jour ;
-
t
aux d’occupation
: 93,75 % ;
-
coût à la charge du résident : 1 774
€
/mois ;
-
part de résidents bénéficiaires de l'aide sociale : 24 % ;
-
part de résidents qui sont allocataires de la CAF : 34 % ;
-
âge moyen des résidents : 87 ans ;
-
part de femmes :
79 % ;
-
durée moyenne de séjour :
4,4 années ;
-
nombre de décès : 127.
CCAS DE NANTES
35
Le cadre contractuel de l’accueil en EHPAD
3.1.1
De la convention tripartite (2011) au
contrat pluriannuel d’objectifs et de
moyens (2018-2023)
3.1.1.1
Des objectifs et des moyens
La loi n° 2015-1776 du 28
décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au
vieillissement, a substitué le contrat pluriannuel d’objectifs et de
moyens (CPOM) à la
convention tripartite signée
précédemment avec l’
agence régionale de santé (ARS) et le
département (article L. 313-12-IVter du CASF). Ce nouveau contrat pluriannuel intègre les
établissements d’hébergement (EHPAD et résidence autonomie) mais également les accueils
de jour.
Le premier CPOM conclu entre le CCAS de Nantes
, l’ARS et le
Département de
Loire-Atlantique a été signé le 31 mai 2018 pour cinq ans (2018-2023). Les engagements de
l’établissement
sont définis autour des cinq axes suivants :
-
qualité du service ;
-
maîtrise des risques ;
-
contribution aux parcours et à la réponse aux besoins territoriaux ;
-
r
enforcement de l’efficience de gestion et de gouvernance
;
-
c
oopération avec d’autres ES et ESMS non signataires du CPOM
.
Conformément au cahier des charges du CPOM, une synthèse du diagnostic partagé
ainsi qu’un tableau de synthèse des objectifs du CPOM so
nt annexés. Ils permettent de mesurer
l’atteinte des objectifs fixés dans la
précédente
convention tripartite pour l’EHPAD et de fixer
les nouveaux objectifs stratégiques du gestionnaire.
3.1.1.2
Le bilan du CPOM reste à élaborer
Aux termes de l’article
1
er
du titre 2 du CPOM : « Les dialogues de gestion. Le comité
de suivi se réunit à deux reprises au cours du contrat :
-
au cours de la troisième année, pour examiner la trajectoire de réalisation des objectifs fixés
et déterminer des mesures correctrices le cas échéant ;
-
au cours de la dernière année du contrat, pour un bilan final et la préparation du nouveau
contrat. »
Suite aux différents échanges avec
le CCAS, il apparait que le comité de suivi ne s’est
pas réuni comme mentionné à l’article 1
er
ci-dessus. Si
l’argument de la crise sanitaire est
recevable, néanmoins le comité de suivi devra se réunir rapidement et procéder à cette
évaluation à mi-CPOM.
L’ordonnatrice a précisé lors de la phase contradictoire que :
« Le CCAS va réunir le
Comité de suivi pour dem
ander à ce qu’il soit procédé à une évaluation. Pour autant, celle
-ci
n’interviendra qu’en fin de parcours et non à mi
-parcours puisque le contrat arrivera à son terme
en 2023. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Recommandation n°
5 :
Mettre en œuvre l’évaluation du CPOM
prévue à
l’article 1
er
du titre 2 de celui-ci.
3.1.2
Les six projets
d’établissement
2017-2022
Prévu à
l’article L.
311-8 du CASF,
le projet d’établissement doit définir les objectifs,
notamment en matière de coordination, de coopération et d'évaluation des activités et de la
qualité des prestations, ainsi que les modalités d'organisation et de fonctionnement de
l’établissement. Le projet est établi pour une durée maximale de cinq
ans après consultation du
conseil de la vie sociale.
3.1.2.1
Des projets en cohérence avec les recommandations de
l’a
gence nationale de
l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et
médico-sociaux (ANESM)
Les six
projets d’établissement de l’EHPAD public ont été adoptés en 2017 en conseil
d’administration
du CCAS.
Dans chaque projet, sont exposés les points suivants :
-
l
’ancrage du projet d’établissement dans son contexte
;
-
un projet d'établissement intégré à la démarche continue d'amélioration de la qualité ;
-
d
u résident à l’EHPAD : construction d’un parcours de vie au sein de l’établissement
;
-
un pro
jet d’établissement vivant : mise en œuvre, suivi et évaluation
.
Les thématiques abordées dans le projet d’établissement sont cohérentes avec les
recommandations de bonnes pratiques professionnelles formulées par ANESM
6
avec un
développement particulier s
ur le projet d’accompagnement personnalisé (PAP) le projet de
soins, le projet d’animation et
le projet gestion des risques.
6
Extrait des recommandations de l’ANESM
: «
… les
principales thématiques à traiter, les
incontournables, sachant que la pondération entre ces thématiques, l’importance relative à leur accorder dépendent
essentiellement de la nature des enjeux auxquels est confronté l’établissement ou le service :
• l’histoire et le projet de l’organisme gestionnaire ;
• les missions ;
• le public ;
• la relation avec les parents, la famille et l’entourage ;
• la nature de l’offre de service et son organisation ;
• les principes d’intervention ;
• les professionnels et les
compétences mobilisées ;
• les objectifs d’évolution, de progression et de développement.
Ces thématiques figurent toutes dans le PE-
PS (projet d’établissement
-projet de service) Elles peuvent être
traitées de manière rapide ou approfondie, partielle ou exhaustive, selon les enjeux propres à la structure et au
champ d’activité, mais il est recommandé qu’elles soient toutes, d’une manière ou d’une autre, abordées dans
l’élaboration puis l’écriture du PE
-PS. »
CCAS DE NANTES
37
3.1.2.2
L’évaluation externe 2021 des EHPAD reportée sur décision de l’
État
La précédente évaluation des EHPAD date de 2013. Au regard des effets de la crise
sanitaire (surcroît de travail, mobilisation des équipes), un courrier du ministère des solidarités
et de la santé a permis un moratoire sur les évaluations des ESSMS prévues initialement entre
le 1
er
janvier et le 31 octobre 2021. Le C
CAS étant en cours d’élaboration de ces évaluations,
il n’a pas été possible d’en estimer la teneur.
L’ordonnatrice a souhaité apporter les informations suivantes:
«
l’évaluation interne
sera présentée au Conseil d’Administration d’avril pour les EHPAD,
l
’
accueil de jour et les
résidences autonomie et à celui de juin pour le centres locaux d'information et de coordination.
En ce qui concerne l’évaluation externe, le CCAS est en attente de la communication relative
aux nouvelles modalités découlant du décret n°2021-1476 du 12/11/2021 relatif au nouveau
rythme des évaluations. »
3.1.3
Données statistiques : répartition des résidents par origine géographique,
tranche
d’âge, taux d’occupation et durée moyenne de séjour
Les EHPAD relevant de la gestion du CCAS de Nantes sont essentiellement fréquentés
par des personnes vivant dans la ville centre (78 %
en moyenne) ou dans l’agglomération
nantaise (12 % en moyenne).
Origine géographique des résidents
en %
2016
2017
2018
2019
2020
Ville de Nantes
83
81
80
78
75
Nantes Métropole
hors Nantes
9
12
11
12
16
Département Loire
Atlantique
5
4
4
4
4
Autres départements
4
5
5
5
5
Source : CCAS de Nantes
De 2016 à 2020, l’âge moyen des résidents est
demeuré stable, légèrement supérieur à
87 ans. Pour un
peu moins de la moitié d’entre eux, l
es résidents (45 % pour 54 % en moyenne
dans le département), intègrent directement les EHPAD depuis leur domicile.
Un quart des
résidents font suite à une hospitalisation (pour 21 % en moyenne dans le département). Seul
12 % des résidents étaient préalablement en résidence autonomie.
Le taux d’occupation des lits autorisés et financés permet de mesurer le niveau d’activité
de l’établissement. Il est calculé en divisant
le nombre de journées réalisées sur l’année par l
e
nombre
de journées théoriques, c’est
-à-dire le nombre de journées possibles au maximum sur
l’année.
En l’espèce, le taux d’occupation moyen correspond aux objectifs fixés par le CPOM
et reste proche des moyennes départementales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
Taux d’occupation
2016
2017
2018
2019
2020
EHPAD de Nantes
98%
98%
98.75%
97,53%
97,75%
Médiane des EHPAD du département
NC
NC
99,09%
99,47%
NC
Source : Données ATIH/CCAS de Nantes
Durés moyenne de séjour
2016
2017
2018
2019
2020
EHPAD de Nantes
5,2 années
4,5 années
4,9 années
4,4 années
4,4 années
Médiane des EHPAD du département
2,7 années
2,6 années
3,3 années
2,2 années
NC
Source : Données ATIH/CCAS de Nantes
3.1.4
La répartition des résidents par niveau de dépendance : du GIR 4 au GIR 3
Le degré de perte d'autonomie des personnes âgées dans l'accomplissement des actes de
la vie quotidienne est évalué par référence à une grille nationale mentionnée à l'article L. 232- 2
et figurant à l'annexe 2-1 du CASF (grille AGGIR
7
). Cette grille permet ensuite de classer les
personnes en six groupes, dits groupes iso-
ressources (GIR), en fonction du degré d’aides
directes et techniques nécessitées par leur état de dépendance, le GIR 1 correspondant au niveau
de dépendance le plus élevé et le GIR 6, le niveau le moins élevé.
En EHPAD, l’utilisation de
la grille AGGIR permet de situer les besoins des personnes
accueillies dans la vie quotidienne. Le GMP ou Groupe Iso-ressources Moyen Pondéré est établi
à partir du positionnement des résidents de l’établis
sement sur la grille AGGIR et permet
d’estimer le niveau de prestation fourni par l’établissement pour la prise en charge de la
dépendance. Plus le GMP est élevé, plus le niveau de dépendance moyen et le niveau de
prestation à fournir sont élevés.
En 2020, dans les six EHPAD publics de Nantes, le GIR moyen pondéré est de 606 soit
l’équivalent d’un
GIR 4 mais qui se rapproche du seuil de GIR 3. Par ailleurs, l
’analyse par
GIR montre une augmentation du niveau de dépendance dans les six EHPAD nantais avec une
progression des GIR 1 et 2.
7
La grille nationale AGGIR
–
Autonomie, Gérontologie, Groupes Iso-Ressource permet de mesurer le
degré de dépendance d’un demandeur de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA)
CCAS DE NANTES
39
Évolution du GIR moyen pondéré
2016
2017
2018
2019
2020
GMP
581
617
627
627
606 (effet COVID)
Médiane
départementale
609
624
640
694
NC
Source : Données ATIH/CCAS de Nantes
Correspondance Points/niveau de GIR
L’autre indicateur utilisé pour mesurer la charge en soins et en accompagnement de
l’établissement est le Pathos Moyen Pondéré (PMP). La mesure du PATHOS de chaque résident
hébergé permet, à partir des pathologies identifiées, d’évaluer
« le niveau global de mobilisation
de ressources dans les différents postes de consommation de soins nécessaires à la prise en
charge du patient ainsi que leur ventilation »
8
. Le PMP, qui résulte du traitement de ces mesures
individuelles, est un indicateur global de la charge en soins nécessaire pour répondre aux
besoins médico-
techniques des résidents de l’établissement.
Ainsi, entre 2017 et 2020, est observé un alourdissement du niveau de prise en charge
des résidents corrélativement à l’augmentation du GMP ci
-dessus mentionné.
PATHOS moyen pondéré
2016
2017
2018
2019
2020
PATHOS moyen pondéré
213
179
181
189
201
Médiane départementale
172
177
182
191
NC
Source : Données ATIH/ CCAS de Nantes
8
Extrait du guide d’utilisation 2017 du modèle «
PATHOS » par la Caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie (CNSA), chargée de la gouvernance opérationnelle et technique des modèles AGGIR et PATHOS.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Éléments
de
prospective
:
l’enjeu
de
la
gestion
du
« mur
démographique »
à l’horizon 2025
-2030
En 2021, Nantes compte 325 748 habitants, dont 7,3 % ont plus de 75 ans et 45 % vivent
seules à domicile. Ces 22 579 personnes âgées constituent la catégorie de la population qui fait
le plus appel aux 47
structures d’aide et maintie
n à domicile localisées à Nantes. En 2019,
2 721 N
antais ont bénéficié de l’
allocation personnalisée
d’autonomie (
APA) dont 1 730 pour
l’APA à domicile. Depuis 2002, il y a 2,5
fois plus de bénéficiaires.
3.2.1
Le projet DIVADOM
: l’expérimentation de l’EHPAD à
domicile
à l’horizon
2022.
Dans le cadre de l’appel à manifestation d’intérêt de l’ARS en
2019 et du conseil
départemental 44, le CCAS a créé sur le territoire nantais un Dispositif Innovant de Vie à
Domicile (DIVADOM) pour les personnes âgées de plus de 60 ans en perte d'autonomie (GIR 1
à 4). Le CCAS l’a déployé dans un premier temps sur
quatre micro-quartiers de la ville :
Breil-Malville, les Dervallières, Contrie et Carcouet. Ces quartiers sont mixtes (parc social et
habitat privé) avec des profils sociodémographiques variés.
L’objectif est de réunir un ensemble de professionnels afin de proposer à domicile,
24h/24, les mêmes services que ceux que l’on peut trouver dans un EHPAD, sur différents
niveaux : soins, vie quotidienne, vie culturelle, vie conviviale, etc. Au-delà de cette aide
quotidienne, le bénéficiaire s’inscrit dans un projet d’accompagnement global.
Pour ce faire, plusieurs enjeux sont posés
. D’une part, il est nécessaire de poursuivre le
décloisonnement entre les secteurs sanitaire, médico-
social et social afin de sortir d’une logique
de silos pour répondre en termes de parcours personnalisé et adapté aux besoins individuels, en
apportant souplesse et simplification, en évitant les ruptures de parcours, et en prévenant
l’épuisement de
l’aidant. D’autre part, il ne faut pas faire du domicile de l’usager un seul lieu
de passage.
CCAS DE NANTES
41
Les partenaires du panier de service du projet DIVADOM
Source : CCAS de NANTES
Selon le CCAS, l’enveloppe annuelle prévisionnelle est estimée à 233
400
€
, dont
74 000
€
à la charge du CCAS (144 000
€
ARS, 25 000
€
CD44 et 20 000
€ Nantes Métropole.
Lors de la phase contradictoire, l’ordonnatrice a souhaité souligner que
« la vocation de
la future Maison de la Longévité va plus loin que le regroupement des services seniors
éparpillés sur le territoire. En effet, le projet prévoit également d'offrir un espace de
collaboration et de diffusion de l'offre de partenaires institutionnels et associatifs nantais, et en
inscrivant son intervention à la fois en centralité sur un lieu totem et en proximité, à travers des
lieux labellisés sur les différents quartiers nantais. Ainsi sera impulsée une approche préventive
et à 360 degrés de la réponse aux besoins des seniors du territoire. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
L’évaluation du projet est prévue
de deux façons :
-
analyse de la qualité du dispositif par un questionnaire de satisfaction à destination de la
personne et ses proches ;
-
é
valuation du dispositif à partir : des indicateurs transmis par l’ARS et le
conseil
départemental de Loire-Atlantique ; des thématiques de recherche définies avant le début
de l’expérimentation
; d’une évaluation des innovations mises en place
.
3.2.2
La future maison de la longévité à l’horizon 2023
La maison de la longévité et des générations, pourrait être un guichet unique à
destination des seniors et de leurs proches. La philosophie de cette future structure reste encore
à définir. Dans un contexte de croissance démographique (pic
à l’horizon 2027), il s’agit de
s’assurer que le service public local et les partenaires puissent s’organiser pour répondre à toutes
les demandes qui se poseront. Ceci, non pas dans une logique de services uniquement, mais
bien dans la construction d’un parcours de vie des seniors de demain (accompagnement global
de la vie de nos ainés). Il pourrait
s’a
gir
d’un lieu
« ressources ».
L’économie du projet serait
,
a minima
,
d’y retrouver l’intégralité des services seniors
actuellement éparpillés sur le territoire : Maison des Aidants, CLIC, services prestations.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le CPOM a bien r
epris les recommandations issues de l’analyse des conventions
tripartites antérieures
, néanmoins l’analyse du CPOM
n’a pas encore été réalisée ne
permettant pas à la chambre de porter un jugement sur l’efficacité de sa mise en œuvre et
l’atteinte des obje
ctifs définis. Ce bilan devra être dressé rapidement.
Les six projets d’établissements adoptés en 2017 sont conformes aux préconisations de
l’ANESM et l’évaluation
interne
initialement prévue en 2021 est en cours mais reportée d’une
année en raison de la crise sanitaire.
L’analyse des données statistiques donne une impression de relative stabilité sur la
période 2016-
2020 (hors effets COVID). En effet, l’origine géographiqu
e des résidents est
stable (Nantes et son agglomération) ainsi que la moyenne d’âge (87
ans). De la même façon,
le taux d’occupation (98
%) et la durée moyenne de séjour (4,5 années) évoluent très peu.
Le niveau de dépendance quant à lui marque une augmentation évoluant du GIR 4 au
GIR 3 en moyenne pondérée avec une progression significative des GIR 1 et 2.
Corrélativement, le PATHOS moyen pondéré s’accentue également.
Dans un cadre prospectif, le CCAS pose les bases d’un projet qui pourrait être qualifié
d’EHPAD à domicile. L’objectif est notamment de réunir un ensemble de professionnels qui
proposerait aux aînés, à leur domicile et 24h/24, les mêmes services que ceux réunis dans un
EHPAD (soins, vie quotidienne, vie culturelle, vie conviviale, etc.). Au-delà de cette aide
quotidienne, le bénéficiaire s’inscrirait dans un projet d’accompagnement global.
Parallèlement, le projet de maison de la longévité pourrait compléter ce dispositif en proposant
un guichet unique à destination des ainés et de leurs proches.
CCAS DE NANTES
43
4
RESSOURCES HUMAINES : ABSENTÉISME ET MANQUE
D’ATTRACTIVIT
É ENGENDRENT UN VRAI RISQUE DE
DISCONTINUITÉ DU SERVICE PUBLIC
Le contrôle de la chambre en matière de ressources humaines a porté sur la gestion des
effectifs, l’absentéisme, la présentation du projet relatif à l’amélioration de la qualité de vie au
travail des agents des EHPAD, le respect des obligations légales relatives au temps de travail
et le régime indemnitaire des agents du CCAS.
La gestion des effectifs du CCAS
4.1.1
Une organisation RH mutualisée
La direction des ressources humaines (DRH) est mutualisée entre la ville de Nantes, son
CCAS et Nantes Métropole.
Un rendez-
vous mensuel d’échanges a été institué entre chaque direction opérationnelle
et la direction emploi et développement des compétences de Nantes Métropole. Dans le cadre
du cycle de la préparation budgétaire, plusieurs rencontres ont lieu entre le département RH et
chaque direction opérationnelle afin d’identifier les leviers précis d’ajustement des effectifs
permanents (notamment départs à la retraite non remplacés, etc.).
Lors de la campagne budgétaire, les besoins nouveaux en personnel permanent et non
permanent font également l’objet d’un arbitrage annuel par le
directeur général des services.
Ainsi, les besoins de renforts, de remplacements en lien avec des absences prévues et/ou
prévisionnelles sont discutés afin de pouvoir déterminer les enveloppes budgétaires allouées à
chaque direction opérationnelle. En cours d’année, ces mêmes demandes sont étudiées avec le
département R
H au sein d’une instance appelée comité d’orientation RH dans une logique de
maîtrise de la masse salariale.
L’ordonnatrice souhaite apporter les éléments suivants :
« les rencontres mensuelles
avec le Département des Ressources Humaines ont également vocation à ajuster les effectifs
permanents afin de répondre à l’évolution des besoins de la population.
»
4.1.2
La stabilité des effectifs du CCAS
Sur la période 2016 à 2020, le nombre total
d’ETPR
9
sur emplois permanents est quasi
stable affichant 552,97 ETPR, en 2016, et 549,81 ETPR en 2020 (cf. tableau n° 1
–
annexe n° 5). Ainsi, la part des ETPR des agents titulaires a légèrement décru entre 2016 et
2020 (529,35 ETPR, en 2016, et 514,50 en 2020, soit une diminution de 2,81 % entre ces deux
années), tandis que celle des contractuels, sur cette même période, a progressé (23,62 ETPR et
35,36 en 2020, soit une évolution de 49,72 % entre 2016 et 2020).
9
Équivalent temps plein rémunéré.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Le CCAS a précisé que cette hausse notable du nombre de contractuels sur emplois
permanents a été en lien avec des créations de postes et le remplacement de titulaires faisant
valoir leur droit à la retraite.
Parallèlement, l’établissement a constaté une b
aisse très marquée
de candidatures de titulaires sur les postes de catégorie A avec fonctions managériales (tous
secteurs confondus et ce malgré des relances de publications de ces postes).
Au 31 décembre 2019, les effectifs physiques du CCAS, sur emplois permanents, sont
composés de 501 fonctionnaires et 27 contractuels dont 4 sous contrats à durée indéterminée.
Les femmes représentent 80 %
de l’ensemble des agents de l’établissemen
t.
La filière médicosociale est la filière la plus importante au sein de l’organisme (49
%),
puis les filières administrative (30 %), technique (12 %) et animation (2 %
). L’âge moyen des
agents sur emplois permanents de l’établissement est de 48
ans, dont 45 % ont 50 ans et plus,
48 % ont entre 30 et 49 ans et 6 % ont moins de 30 ans.
S’agissant des agents contractuels occupant des emplois non permanents, le rapport
2019 du CCAS - ou bilan social - précise que le nombre
d’équivalent temps plein (ETP) a été
relativement stable sur la période 2016 à 2019 (environ 230 ETP en moyenne) et a bondi en
2020 pour atteindre 278,50 ETP. En effet, l
’année 2020
, marquée par la crise sanitaire,
a été
impactée par un recours plus sensible du CCAS à l’intérim générant ainsi une augmentation
tangible des personnels contractuels sur emplois non permanents (particulièrement sur les six
EHPAD) dans un contexte où le marché de l’emploi était en grande p
énurie de compétences et
de profils adaptés au regard des emplois à pourvoir.
L’absentéisme en EHPAD corrélativement confronté à des difficultés
majeures de recrutement
4.2.1
Analyse chiffrée de l’absentéisme des agents du CCAS
L’analyse de la chambre a porté principalement sur la maladie ordinaire et les accidents
du travail des agents du CCAS qui constituent les absences dites
compressibles c’est
-à-dire
celles sur lesquelles l’établissement peut agir.
À cet effet, la chambre a utilisé le
rapport sur l’état de l’établissement ou bilan social
2019
10
ainsi que du projet de rapport social unique
11
(RSU) 2020. Ces deux documents
comportent une partie relative aux indicateurs d’absentéisme.
10
Il est à noter qu’avant cette date, les rapports sur l’état de l’établissement –
ou bilans sociaux
–
étaient
communs avec ceux établis pour la ville de Nantes. Dès lors, ces rapports communs ne permettent pas de faire
ressortir directement les spécificités du CCAS et ne sont donc pas exploitables.
11
Le RSU remplace le bilan social et doit être réalisé tous les ans. Le RSU et la base de données sociales
(BDS) créés par la loi de transformation de la fonction publique devraient permettre de disposer, dès 2
021, d’un
tronc commun de données fiables. Chaque année, un RSU rassemblant les éléments et données, à partir desquels
sont établies les lignes directrices de gestion, devra être élaboré. Le décret du 30 novembre 2020 (n° 2020-1493)
précise la liste des données concernées qui sont classées par catégories. Le RSU portant sur les années 2020, 2021
et 2022 est réalisé à partir des données disponibles dans l’attente de la finalisation de la BDS.
CCAS DE NANTES
45
La chambre a également construit, sur l’année 2019 (données hors effets de la crise
sanitaire), un tableau (voir tableau n° 2, en annexe n° 5 au présent rapport) de comparaison des
taux d’absentéisme du CCAS de Nantes avec d’autres CCAS
12
- en veillant à utiliser la même
méthode de calcul dudit taux entre les organismes.
Si le taux d’absentéisme global des agents permanents du CCAS de Nantes (9,98
%) se
situe à un niveau proche de ceux indiqués pour
les autres CCAS de l’étude comparative
, en
revanche le taux relatif à l’absentéisme compressible
(maladie ordinaire) du CCAS de Nantes
(6,13 %) est toujours supérieur à ceux mentionnés pour les autres groupes de CCAS.
Les taux propres aux contractuels sur emplois non permanents du CCAS de Nantes, sont
toujours nettement supérieurs de ceux des autres CCAS examinés.
Dans la synthèse du RSU 2020 (année marquée par la crise sanitaire), le taux
d’absentéisme global des agents permanents
est de 13,86 % (soit 3,88 points de pourcentage de
plus qu’en 2019) et celui relatif à l’absentéisme compressible de 7,41
% (soit 1,28 points de
plus qu’en 2019). En contrepoint, ces mêmes taux de l’année 2020 s’appliquant aux
contractuels sur emplois non permanents sont quasi identiques à ceux de 2019.
En 2019, le CCAS de Nantes a comptabilisé 12
545 jours calendaires d’absence (contre
16 804 jours en 2020), tous personnels permanents et non permanents confondus, au titre de la
seule maladie ordinaire
13
. Quelque 438 agents, sur un total de 767 agents employés par le CCAS
à fin 2019, ont été concernés par une absence pour maladie ordinaire (MO). Le taux
d’absentéisme le plus élevé pour maladie ordinaire a concerné les agents de 50
ans à 59 ans
avec un taux de 5,52 %. Le taux de fréquence de la MO a atteint 109,13 %, en 2019, ce qui
signifie que pour 100 agents pré
sents, on a dénombré 109 arrêts sur l’année, soit en moyenne
1
arrêt maladie par agent, sachant que la durée moyenne d’un arrêt maladie a été de 15
jours
(contre 20 jours en 2020).
Enfin, s’agissant des
accidents de service, en 2019, 75 accidents ont été enregistrés dont
27 n’ont pas généré d’arrêt de travail. La filière médi
co-sociale - notamment les agents sociaux
et les auxiliaires de soins
–
a été la plus concernée par ce type d’accidents (76
% des accidents
de service relèvent de cette filière). En moyenne, le nombre de jours d’arrêts relatif aux
accidents de service a été de 45 jours par arrêt.
12
Pour mener à bien cette étude comparative, il a été utilisé les fiches « repères » du bilan social 2019
des CCAS de la Région des Hauts-de-France (fiche recensant 110 bilans sociaux sur a priori 227 CCAS au total),
des CCAS composés de plus de 100 agents (fiche recensant les bilans de 16 CCAS de plus de 100 agents au niveau
National) et des CIAS composés de plus de 100 agents (fiche recensant les bilans de 15 CIAS de plus de 100
agents situés en Région Nouvelle-Aquitaine).
13
Zoom sur la seule maladie ordinaire, chiffres clés (emplois permanents et non permanents).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
4.2.2
Les mesures et actions du CCAS en matière de prévention de l’absentéisme
En matière de lutte et de prévention
de l’absentéisme, le CCAS a nommé
15 agents - appelés assistant ou conseiller de prévention -
chargés de la mise en œuvre
desdites
actions au sein de l’établissement. En 2019, 66
jours de formation (61 jours en 2020) ont été
effectués au titre de la prévention.
Dès 2007, le CCAS s’est doté d’un document unique d’évaluation des risques
professionnels (DUERP) régulièrement mis à jour et il dispose également, depuis 2018, d’un
plan de prévention des risques psycho-sociaux.
Concernant spécifiquement le pôle des établissements médico-sociaux, des évaluations
des RPS ont été réalisées
14
en 2019. En 2021, la décision a été prise de se focaliser sur
d’autres
groupes métiers impactés par les RPS.
Il s’est agi notamment des aides
-soignants et agents
sociaux de nuit, ainsi que des infirmiers et des lingères et ce, pour les six EHPAD. À terme, les
autres métiers seront également évalués selon un calendrier adapté (savoir, les animateurs, les
agents de maintenance, cuisiniers et charg
és de gestion en EHPAD, les agents d’accueil de
jour).
4.2.3
Les absences de longue durée en EHPAD et le dispositif « pool de
remplacement »
Sur la période de contrôle, et à la lecture des comptes rendus des séances portant sur le
débat annuel d’orientation budgétaire du budget annexe (BA) de
s six EHPAD, il y a été
invariablement précisé que l’absentéisme était particulièrement notable sur les
métiers du soin,
mais également sur les personnels de la restauration.
Afin de faire face en particulier aux absences de longue durée des personnels non
médicaux des EHPAD, le CCAS a créé, en 2011, une équipe d’agents titulaires –
pool de
remplaçants
–
composée de douze agents.
Même si ce pool n’a jamais été suffisant pour couvrir
l’ensemble des remplacements nécessaires au sein des EHPAD, il a permis au
CCAS de
disposer d’agents rapidement mobilisables et opérationnels.
Sur le plan financier, et sur la période de contrôle, le budget principal du CCAS a
contribué, chaque année, à la prise en charge du coût de
l’
absentéisme de longue durée par le
biais
d’une participation substantielle au budget annexe EHPAD
(cf. tableau n° 3 en annexe
n° 5 au présent rapport). À ce titre, le compte rendu
du conseil d’administration du CCAS du
12 septembre 2017 (page
8) mentionne d’ailleurs que
«
l’équilibre financier du budget annexe
EHPAD n’est possible que par le maintien de la prise en cha
rge par la ville de la compensation
des charges des budgets EHPAD liées à l’absentéisme maladie qui ne peuvent être supportées
par le prix de journée ou les dotations alors que le statut n’ouvre pas droit au remboursement
d’indemnités journalières pour les
agents titulaires. Ceci est surtout sensible sur les absences
ou pathologies de longue durée ».
14
Psychologues des EHPAD et accueils de jours en juillet 2019 et cadres de santé et infirmiers
coordinateurs des EHPAD en septembre 2019.
CCAS DE NANTES
47
Il s’avère que l’aide du BP au BA EHPAD a évolué vers une participation moyenne de
600 000
€
sur la période 2017 à 2020. Le surplus enregistré en 2020, soit 350 000
€
supplémentaires, a correspondu à une aide complémentaire pour pertes de recettes (lits restés
inoccupés)
, durant la période COVID, pour l’ensemble des six EHPAD
.
Actuellement, les agents titulaires positionnés sur ce pool sont pour la plupart sans
affectation car en attente de poste, et en position de reclassement professionnel pour raisons de
santé
15
(inaptitude définitive au poste). Désormais, le CCAS se trouve dans l’obligation d’avoir
davantage recours à des contractuels, qui présentent de surcroît bien souvent un déficit de
diplôme et/ou de compétence. Qui plus est, lorsque le CCAS parvient à recruter un contractuel
disposant du diplôme d’
État requis (exemple : aide-
soignant), il ne peut qu’inviter ce dernier à
s’inscrire et réussir le concours
idoine, passage incontournable à son aspiration à une future
titularisation. D’où la grande difficulté re
ncontrée par le CCAS en matière de recrutement et de
pérennisation de personnel qualifié au sein des EHPAD, pouvant conduire à fragiliser le
fonctionnement des six établissements en termes de qualité de prise en charge de ses résidents.
Ainsi, en 2021, le CCAS a précisé que sur les 250 agents titulaires sur emplois
permanents dans les six EHPAD, 46 postes vacants pour raisons médicales (soit près de 20 %
des postes permanents) sont occupés par des contractuels (42 postes d’aides
-soignants, 2 postes
de chefs de cuisine et 2 de cuisiniers).
Mi-décembre 2021, la chambre a
appris qu’il avait été décidé de fermer provisoirement
60 lits au sein des EHPAD (soit 12 %
des lits) en raison d’un manque de personnel
.
L’ordonnatrice tient
«
à préciser qu’il ne s’agit pas
de fermeture définitive de lits, mais
d’une limitation des admissions du fait de difficultés à recruter, afin de garantir un accueil dans
des conditions de respect et de dignité du résident. »
Le plan d’action du CCAS visant l’attractivité et l’amélioration de la
qualité de vie au travail du personnel des EHPAD
Les difficultés de recrutement et d’attractivité dans le secteur médico
-social
–
notamment dans les métiers du soin
–
déjà signalées supra ont amené le CCAS à concevoir un
plan d’action
des ressources humaines visant l’amélioration de la qualité de vie au travail (QVT)
des agents des EHPAD.
Une note
de présentation de ce plan d’action, en date du 12 octobre 202
, débute par un
développement inhérent au contexte ayant amené le CCAS à s’engager dans une telle démarche
et s’articule ensuite autour de deux axes de tr
avail : un premier volet consacré au
développement des stratégies d’attractivi
té et de fidélisation du personnel ; un second volet
destiné à promouvoir une démarche d’amélioration continue de la QVT pour les professionnels
des EHPAD.
15
Le CCAS a précisé que les agents de soins des EHPAD souffraient régulièrement, au bout de 10 à 15
années d’activité, de
problèmes médicaux sévères (problèmes de dos, liés aux bras ou épaules, voire
psychologiques).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
4.3.1
Présentation du contexte
Depuis de nombreuses années, les difficultés de recrutement au sein des EHPAD et
particulièrement celles concernant les personnels de soins sont prégnantes. La crise sanitaire
toujours actuelle ne fait qu’accentuer cette pénurie nationale de profession
nels.
Parallèlement, le taux d’absentéisme dans ce
secteur reste élevé, notamment au regard
des risques psycho-sociaux importants qui touchent ces agents sans parler de leur usure
professionnelle précoce.
Le besoin de personnel temporaire pour les remplacements dans les EHPAD gérés par
le CCAS de Nantes ne fait que croître, avec une hausse constante des effectifs sur les trois
dernières années
–
103 ETP en 2018, 107 en 2019 et 126 en 2020 -, ce qui porte la part des
temporaires à plus de 35 %
de l’effectif global en lien avec l’absentéisme et les postes vacants.
Cette situation génère des difficultés de fidélisation, un turn-over important au sein des
équipes, une nécessité de reformer systématiquement les nouveaux arrivants et plus
généralement une désorganisation du travail ; charge supplémentaire qui pèse alors sur les
agents permanents.
À ce titre, le comité technique de novembre 2020 a validé la création de 18 postes
d’aides
-soignants pérennes qui seront intégrés aux nouveaux roulements. Par ailleurs, les défis
d’attractivité des métiers liés au grand âge sont multiples
: un regard sociétal dévalorisant sur
le vieillissement ;
un statut territorial dont la rigidité n’est plus souhaitée par les nouvelles
générations (nécessité du diplôme d
’
État et réussite au concours idoine) ; un manque de
perspectives d’évolution professionnelle en interne pour les auxiliaires de soins
; des conditions
de travail difficiles et contraignantes apparaissant inadaptées pour une bonne articulation vie
privée/vie professionnelle ; une rémunération estimée faible
au regard de l’utilité sociale des
missions.
4.3.2
Premier
volet d’action
: développer une stratégie d’attractivité et de
fidélisation du personnel des EHPAD
La direction « parcours de vie des aînés » (DPVA) a souhaité améliorer la visibilité des
six EHPAD auprès du grand public, et mettre en avant les besoins de recrutement et de
recherche de nouvelles candidatures.
S’agissant de l’amélioration de la visibilité des
six EHPAD communaux, depuis
novembre 2020, la DPVA et les services spécialisés du CCAS, de la ville de Nantes et de Nantes
Métropole ont développé une campagne de communication renforcée en matière de recrutement
et de valorisation des établissements (encarts publicitaires sur les réseaux sociaux, édition de
deux cents affiches présentant les métiers en EHPAD).
Cette diffusion d’informations a été
réalisée en interne, mais également auprès de partenaires externes ciblés (notamment les deux
instituts de formation en soins infirmiers de la métropole).
En ce qui concerne le renforcement des procédures de recrutement, il a été notamment
décidé de déployer des moyens exceptionnels pour tonifier l’appel à candidatures des 18
créations de postes d’auxiliaires de soins à compter de janvier 2021. C’est ainsi qu’outre
l’utilisation des réseaux d’emplois habituels (dont pôle emploi), le CCAS a recouru à la presse
régionale et spécialisée.
CCAS DE NANTES
49
Au-
delà des enjeux d’attractivité liés aux métiers du grand âge et à la
« marque
employeur », le CCAS souhaite également être
plus incisif dans l’inscription pérenne du
personnel au sein des EHPAD. À cette fin, il ambitionne de mieux appréhender le potentiel de
chaque candidat au moment du recrutement, de renforcer la qualification des agents notamment
celle de l’auxiliaire de soins et de l’agent social territorial et d’inciter les contractuels à intégrer
la fonction publique territoriale.
Sur ces différents items, quelques pistes d’actions ont été définies
, dont celle de la
fidélisation des contractuels de soins (AS), au travers leur inscription
au concours d’auxiliaire
de soins territorial, l
a mise en place d’un dispositif de garde d’enfants adapté à leurs horaires
spécifiques et également une aide matérielle à leur déplacement régulier de nuits et week-ends.
4.3.3
Second axe
: promouvoir une démarche d’amélioration continue de la qualité
de vie au travail (QVT) pour les professionnels des EHPAD
L’amélioration de la QVT présuppose, d’une part, d’assurer une veille sur la santé
collective en EHPAD
et, d’autre part, de proposer une
démarche participative du personnel en
ce domaine.
Sur le thème de la veille sur la santé collective du personnel en EHPAD, le CCAS assure,
depuis 2018, un suivi plus régulier et détaillé de l’absentéisme pour raisons de
santé. Il suit cet
indicateur par établissement, par type de métier et par motif d’absence.
Ce suivi a mis en
évidence une variabilité importante des taux et des typologies d’absentéisme selon les métiers
et établissements, rendant difficile la constructio
n d’
actions de prévention pertinentes.
À côté des éléments de veille sur la santé collective, plusieurs actions transversales ont
visé à améliorer la QVT des professionnels des EHPAD autour d’un projet de recherche
-action
« Empowerment
16
et QVT »
, d’un groupe de travail collectif sur l’organisation des moyens en
EHPAD et d’initiatives impulsées par les directions des EHPAD. En résumé, le projet
« Empowerment et QVT » a débouché sur la constitution de groupes de travail au sein des
EHPAD Chambellan et de la Haute Mitrie portant notamment
sur l’entraide, la communication
au sein de l’équipe
et
l’accueil de nouveaux agents
.
S’agissant de l’organisation des moyens en
EHPAD, une expérimentation de nouveaux plannings de roulement pour les aides-soignants a
été initiée. Il a été décidé q
u’
un aide-soignant serait
positionné en surplus de l’équipe
déjà en
fonction, en horaire de soirée. Ainsi, cet agent devient disponible pour remplacer un personnel
du soir absent ou pour prendre le relais des missions non réalisées en cas d’absence du matin
,
ou bien encore encadrer/former du personnel temporaire récemment recruté. Un bilan complet
de ce nouveau dispositif aura lieu d’ici la fin 2021. Enfin, les init
iatives des directions
d’EHPAD autour de la QVT ont concerné notamment, en 2019, une projection
-débat autour du
film «
prendre soin
au sein des EHPAD
» en présence du personnel, de résidents et de leurs
familles, et
un projet de mise en place d’un éveil mu
sculaire quotidien intégré aux horaires de
travail des agents des EHPAD aux fins de prévenir les douleurs, les troubles
musculosquelettiques et les accidents du travail.
16
Empowerment
: Déployer un dispositif d’intervention psychosociale qui vise à augmenter les capacités
des professionnels, à s’exprimer et à transformer leur tr
avail (empowerment) dans une optique de qualité de vie au
travail et de qualité des services.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Le temps de travail
Pour la période au contrôle, le CCAS a précisé que la durée annuelle de référence du
temps de travail pour ses agents avait été fixée à 1 547 heures en application de dispositions
antérieures à la loi du 3 janvier 2001.
En effet, l’article
21 de la loi du 3 janvier 2001 a modifié la loi n° 83-53 du 26 janvier
1984 en créant l’article
7-1 ainsi rédigé :
«
(…) Les régimes de travail mis en place
antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la
résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique
ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale peuvent être maintenus en
application par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement
prise après avis du comité technique paritaire, sauf s'ils comportent des dispositions contraires
aux garanties minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de
travail ».
À
l’appui de sa réponse
, le CCAS a produit à la chambre notamment la délibération de
son assemblée délibérante, en date du 23 mars 2000.
Effectivement, les documents transmis attestent de la mise en place des 35 heures au
sein de l’établissement à compter du 31 décembre 2000 et l’annexe n°
1 du protocole indique
les modalités de calcul du décompte du temps de travail annuel des agents du CCAS afin
d’atteindre non pas 1
547 heures annuelles mais 1 540 heures.
Il résulte de ce qui précède que, depuis le 31 décembre 2000, les agents du CCAS
effectuent 1 540 heures
annuelles en raison de l’attribution de congés supplémentaires aux
25
jours de congés annuels fixés par l’article 1 du décret n°
85-1250 du 26 novembre 1985
17
auxquels peuvent éventuellement
s’ajouter deux jours dits de fractionnement.
Au surplus, le CCAS a également transmis une délibération de son conseil
d’administration, en date du 27 septembre 2001, qui a décidé expressément de maintenir à
1 540 heures la durée annuelle de travail effectif des agents du CCAS.
Depuis lors, l’article 47 de la loi n°
2019-828 du 6 août 2019
–
dite loi de transformation
de la fonction publique
–
a abrogé les régimes légaux dérogatoires de travail antérieurs à la loi
de 2001 et imposé aux collectivités locales et à leurs établissements de définir, dans le délai
d’un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, de nouvelles règles de
travail (respect des 1 607 heures). Cela signifie notamment la cessation des dispositions locales
réduisant cette durée du travail effec
tif et/ou la disparition des congés et autorisations d’absence
non règlementaires.
17
L’article premier
dudit décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des
fonctionnaires territoriaux prévoit que
« Tout fonctionnaire territorial en activité a droit (...) à un congé annuel
d’une durée légale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de
jours effectivement ouvrés (…). Un jour de congé supplémentaire –
jour dit de fractionnement - est attribué au
fonctionnaire dont le nombre de jours de congé pris en dehors de la période du 1er mai au 31 octobre est cinq,
six ou sept jours ; il est attribué un deuxième jour de congé supplémentaire lorsque ce nombre est au moins égal
à huit jours. »
CCAS DE NANTES
51
À
ce titre, le CCAS a produit la délibération de son conseil d’administration, en date du
23 juin 2021, qui a mis en place les 1 607 heures annuelles de travail pour ses agents à compter
du 1
er
janvier 2022, et a abrogé toutes les délibérations antérieures en cette matière.
Il est important de noter que la délibération de juin 2021 aménage également des
possibilités de réduction du temps annuel de travail pour certains agents soumis à des sujétions
liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, notamment
en cas de travail de nuit, de travail de dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en
équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux
conformément à l’article 2 du décret n°
2001-623. La délibération précise à ce sujet que par
courrier en date du 27 mai 2021, le préfet de la Loire-Atlantique a souligné que le législateur
empêchait à ce jour de généraliser les sujétions permettant une réduction de la durée annuelle
travaillée. En d’autres termes, cette durée de 1
607 heures devient le principe et les dérogations
ne peuvent être qu’exceptionnelles et justifiées par des sujétions particulières
18
. Dès lors, en
l’absence de telles sujétions, aucune négociation ne peut aboutir légalement à la fixation d’une
durée annuelle du temps de travail inférieure à 1 607 heures.
Dans ce cadre, le CCAS a décidé de retenir des critères de sujétions en lien avec la
pénibilité horaire, aux contraintes horaires et/ou rythmes et contraintes de travail. Ces sujétions
sont limitées à un maximum de
–
46 heures, correspondant à 6 jours de repos supplémentaires
en plus des 25 jours de congés légaux, et en sus des éventuels jours dits de fractionnement, soit
1 561 heures annuelles travaillées pour les agents concernés, voire 1 547 heures dans
l’hypothèse où l’agent bénéficierait de deux jours en plus dits de fractionnement.
Les agents concernés par ce volume horaire annuel dérogatoire (1 561 h) sont
notamment ceux travaillant de manière planifiée 7j/7 et 24h/24 par roulement en équipes
alternantes, ceux travaillant de nuit avec une durée d’une heure minimum entre 0h et 5h du
matin pour plus d’un tiers de l’année, ou encore ceux relevant d’un
travail annualisé et dont les
congés et récupérations sont imposés sans possibilité de flexibilité.
Enfin, il existe encore d’autres agents concernés par une durée annuelle de travail fixée
à hauteur de 1 582 heures ou 1 572 heures annuelles
19
(hors jours de fractionnement éventuels).
18
Sur cette même thématique, un courrier du 29 avril 2021, adressé à la maire de la ville de Paris, par la
ministre de la Transformation et de la Fonction Publiques précise que : «
(…) La loi du 6 août 2019 de
transformation de la Fonction publique a mis fin aux situations dérogatoires en matière de temps de travail. Cette
loi pose ainsi le principe que, sauf exceptions légitimes, tous les agents publics doivent travailler au moins 35
heures. (…) Pour tenir compte de certaines revendications légitimes des organisations syndicales, je vous invite
à vous saisir pleinement, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi, de chacune des dérogations prévues par le
législateur pour tenir compte des sujétions spécifiques auxquelles certains agents publics sont soumis, en
particulier pour ceux d’entre eux q
ui doivent travailler la nuit, le dimanche ou les jours fériés ou ceux qui exercent
un métier dont la pénibilité ou la dangerosité sont reconnues. Ils peuvent être rassurés sur ce point (…)
».
19
À titre d’exemple
: 1 582 heures pour des agents exerçant notamment un travail en horaires atypiques
d’une durée d’une heure minimum entre 19h30 et 7h00 pour plus d’un tiers de l’année (non cumulable avec une
sujétion de travail de nuit) ; 1
572 h pour des agents occupant notamment un travail de nuit d’une durée de
5h
minimum entre 22h et 7h pour plus de 12 nuits à l’année (non cumulable avec une sujétion d’horaires atypiques).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Le régime indemnitaire : La mise en place du RIFSEEP
Par délibération en date du 20 décembre 2017, le CCAS de Nantes a institué, à compter
du 1
er
janvier 2018, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’en
gagement professionnel (RIFSEEP).
Préalablement au vote du RIFSEEP, les modalités d’application de ce nouveau régime
ont été présentées pour avis aux comités techniques de la ville de Nantes & CCAS et de Nantes
métropole à la même date, soit le 24 novembre 2017.
La délibération de décembre 2017 relative au RIFSEEP rappelle tout d’abord le cadre
normatif inhérent à ce dernier et précise que sont concernés par le versement de ce nouveau
régime indemnitaire, les personnels stagiaires, titulaires et agents contractuels recrutés sur
emplois permanents, qu’ils soient en position d’activité, mis à disposition ou en détachement
au sein du CCAS, au prorata de leur temps de travail.
Par ailleurs, la délibération cite les agents qui sont exclus
20
du versement du RIFSEEP,
et évoque les primes et indemnités cumulables avec ce dernier par référence à l’arrêté du
27 août 2015
21
pris en application de l'article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant
création du RIFSEEP. Sur ce point, la délibération du CCAS indique notamment que la prime
de responsabilité des emplois administratifs de direction, issue du décret n° 88-631 du
6 mai
1988, est cumulable avec le RIFSEEP. La chambre attire l’attention du CCAS sur un
jugement récent du tribunal administratif de Lyon rendu en la matière
–
jugement en date du
28 juin 2021
–
qui a estimé que le cumul de la prime de responsabilité avec le RIFSEEP était
illégal dans la mesure où cette prime ne figurait pas expressément dans l’arrêté du 27 août 2015.
20
Sont exclus du RIFSEEP les assistantes maternelles (qui bénéficient d’un régime de rémunération
spécifique), les contrats de droit privé,
les contrats d’apprentissage et les agents vacataires. S’agissant des agents
non titulaires sur emplois non permanents, le CCAS a institué un régime indemnitaire qui leur est propre.
21
L’arrêté du
27 août 2015 pris en application de l'article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant
création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel dans la fonction publique de l'État précise, en son article 1
er
, la liste des primes et indemnités relevant
des exceptions prévues à l’article 5 du décret du 20 mai 2014 et qui sont donc cumulables avec le RIFSEEP.
CCAS DE NANTES
53
La délibération RIFSEEP prise par le CCAS prévoit que la part IFSE - indemnité de
fonctions, de sujétions et d’expertise –
est aménagée en trois sous parts. La première correspond
à un montant plancher minimal mensuel garanti à chaque agent selon son cadre
d’emploi/grade.
Celle-ci est complétée par une sous part mensuelle dite de «
responsabilité
»
22
déterminée par
cadres d’emplois, eux
-mêmes organisés en groupes de fonctions. Enfin, une troisième sous-part
dénommée «
IFSE part complémentaire
» peut également être versée aux agents. Cette dernière
est assise par référence à d’anciennes primes spécifiques
23
locales désormais intégrées au sein
du dispositif RIFSEEP/IFSE. La chambre a pu constater que les montants mensuels de l’IFSE
votés par l’assemblée délibéra
nte du CCAS et fixés par groupe de fonctions correspondaient
aux montants maximums de l’IFSE susceptibles d’être octroyés aux agents de l’
État à
équivalence de corps et de grade.
Au final, le dispositif IFSE du CCAS apparaît quelque peu complexe
–
notamment la
troisième sous part qui est assise par référence à de multiples anciennes primes spécifiques
–
et
mériterait donc d’être simplifié dans le cadre du dialogue social entretenu avec les organisations
syndicales.
S’agissant du CIA –
complément indemnitaire annuel
–
la délibération énonce que le
CIA :
«
dont la mise en place est facultative, peut être versé pour tenir compte de l’engagement
professionnel et de la manière de servir. Il n’est pas prévu, au sein de la présente délibération,
d’activer le CIA
»
. Dès lors, la délibération ne fixe pas, pour les agents du CCAS et ce, pour
chaque cadre d’emplois et groupe de fonctions, les montants du complément indemnitaire
annuel (CIA) par référence et dans la limite de ceux des agents de l’
État.
Or, l’article 88
de la loi du 26 janvier 1984 modifié fait obligation aux organes
délibérants des collectivités territoriales de déterminer les plafonds applicables à chacune des
deux parts du RIFSEEP et d’en fixer les critères d’attribution. Le Conseil constitutionnel a
r
appelé, lui aussi, le caractère obligatoire de l’instau
ration de ces deux parts dans sa décision n°
2018-727, QPC du 13 juillet 2018, commune de Ploudiry.
22
Cette seconde sous part est versée aux agents en considération de la présence effective au poste de
travail, à terme échu, et 11 mois sur 12 (mois de novembre non versé) pour tenir compte des congés annuels. Sont
ainsi déduites du régime indemnitaire (part IFSE responsabilité)
: les absences à partir d’une demi
-journée par
maladie, les absences à partir d’une demi
-journée pour congés exce
ptionnels, les absences à partir d’une
demi-journée de grève, les demi-journées ou journées de temps partiel, les absences pour congés bonifiés au-delà
de la part des congés annuels normaux. En revanche, ne sont pas déduits les jours de repos cadre, les jours de
formation, les jours de décharges syndicales, les absences pour congé maternité, paternité et d’accueil de l’enfant,
les absences pour accidents du travail, maladie professionnelle et absences pour temps partiel thérapeutique.
23
À
titre d’illustrati
on, indemnité de maintien de rémunération (montant variable)
–
délibération du
29/06/2009 et 17/12/2014
–
indemnité attribuée pour compenser la perte d’éléments fixes de rémunération
indépendante du choix ou de la volonté de l’agent (comme un changement de
poste suite à une inaptitude à son
ancien emploi, etc.
) ; indemnité de formateur interne (40 € bruts par jour de formation ou 20 € ½ journée) –
délibération du 14/02/2018
–
une action de formation ouvrant droit à l’attribution de l’indemnité de formateur
interne est un dispositif validé par le CCAS pour lequel un programme aura été préétabli afin d’atteindre des
objectifs pédagogiques déterminés et dont la thématique de formation ne relève pas du champ d’expertise ou du
cœur de métier de l’agent formateur.
Afin de valoriser cet investissement, il est proposé de verser aux formateurs
internes une indemnité par jour ou demi-journée de formation assurée. Cette indemnité sera plafonnée à 10 jours
de formation par an.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
L’ordonnatrice a précisé lors de la phase contradictoire que :
« Le CCAS, la ville de
Nantes et Nantes Métropole, ont engagé avec leurs partenaires sociaux une discussion visant à
l'ajustement et à la revalorisation du régime indemnitaire pour une mise en œuvre en fin
2022/2023.
C’est dans ce cadre que l’instauration du CIA pour l'ensemble des catégories est
entendue, ce qui permettra de répondre à la recommandation n° 6. »
Recommandation n°
6 :
Instaurer
par
voie
de
délibération,
le
complément
indemnitaire annuel (CIA)
pour les cadres d’emploi soumis au RIFSEEP, en
déterminant les montants « plafond »
applicables et les critères d’attribution,
conformément aux prescriptions du 3
ème
alinéa de l’article 88 de la loi du
26 janvier 1984.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Sur la période de contrôle, les effectifs permanents du CCAS, en équivalent temps plein
rémunéré (ETPR), affichent une moyenne globale de 550 ETPR. La filière médico-sociale est
la plus représentée (49 % des agents), suivie de celle administrative (30 %
) et l’âge moyen des
agents est de 48 ans. En outre, le CCAS recrute un nombre important de contractuels sur
emplois non permanents (230 ETP en moyenne).
L
’absentéisme, est pa
rticulièrement important en EHPAD sur les métiers du soin. À ce
titre, et sur la période sous revue, le budget principal du CCAS a contribué, en moyenne chaque
année, à hauteur de 600 000
€
, au coût des absences de longue durée des agents du budget
EHPAD. En 2021, sur les 250 agents titulaires sur emplois permanents au sein des six EHPAD,
46 postes vacants pour raisons médicales sont occupés par des contractuels et concernent
essentiellement
des postes d’aides
-soignants. Le CCAS peine désormais à trouver des
contractuels de soins possédant le diplôme d’
État requis, ce qui peut conduire à fragiliser le
fonctionnement des six EHPAD en termes de qualité de prise en charge de ses résidents.
Dès
lors, le CCAS a entrepris la mise en œuvre d’un plan d’action destiné à rendre plus
attractifs les métiers du soin, à fidéliser le personnel et également à promouvoir une démarche
d’amélioration continue de la qualité de vie au travail (QVT). Ainsi, dès no
vembre 2020,
l’établissement a accru la visibilité de ses EHPAD au travers une campagne de communication
renforcée portant sur le besoin de recrutement de 18 postes d’auxiliaires de soins à compter de
janvier 2021 et sur celui de la valorisation des métiers du secteur médico-social.
Concernant l’amélioration de la QVT, le CCAS a consolidé son suivi relatif à
l’absentéisme des personnels en EHPAD, mais peine à dégager des actions de prévention
pertinentes. En outre, il s’est également inscrit dans une démarche de détection et d’analyse
des risques psychosociaux touchant ces mêmes agents et a décidé d’a
GIR en ce domaine en
affermissant leurs compétences, leur autonomie au travail et en sollicitant l’implication de la
hiérarchie sur cette thématique.
CCAS DE NANTES
55
En matière de durée annuelle du temps de travail, et conformément à la loi du
6 août
2019, l’établissement, par délibération en date du 23
juin 2021, a approuvé la mise en
place pour ses agents des 1 607 heures annuelles à compter du 1
er
janvier 2022 et a abrogé les
dispositifs antérieurs. Cette délibération instaure pour certains agents un régime différend qui
réduit ainsi leur volume annuel travaillé à 1 561 heures et ce, au regard de sujétions liées à la
nature de leurs missions qui apparaissent conformes à la loi.
Le
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP), a été créé au 1
er
janvier 2018. Si les modalités et
conditions d’attribution de l’IFSE mériteraient d’être simplifiées
, en re
vanche, s’agissant du
complément indemnitaire annuel (CIA), l
’assemblée délibérante du
CCAS devra déterminer les
montants plafonds
applicables et les critères d’attribution, conformément aux prescription
s du
3
ème
alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984.
___________________________________________________________________________
5
UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE À ENRICHIR ET UNE
FIABILITÉ DES COMPTES À AMÉLIORER
La qualité de l’information budgétaire
: le d
ébat d’orientation
budgétaire et le contenu du rapport
Le contrôle relatif à la fiabilité des comptes porte sur les budgets principal et annexe
EHPAD du CCAS. Ils représentent à eux deux près de 90 % du budget global consolidé de cet
établissement public.
La chambre a donc examiné la qualité de
l’information financière communiquée aux
administrateurs du CCAS au travers les DOB, les restes à réaliser, la qualité de la tenue des
inventaires, et les règles définies par l’établissement en ce qui concerne les du
rées des
amortissements.
Conformément aux dispositions de l’article L.
2312-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) qui trouve à s’appliquer également aux établissements publics
administratifs des communes de 3 500 habitants et plus, la présidente du CCAS de Nantes est
tenue d’organiser chaque année un débat d’orientation budgétaire (DOB) devant son conseil
d’administration dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget. Il est pris acte de
ce débat par une délibération spécifique.
La chambre constate que le délai de deux mois précité, entre le vote du DOB et le vote
du budget primitif de chacun des budgets concernés, a été respecté (voir tableau n° 1
annexe n° 1)
. De même, il a été vérifié que ce débat a toujours fait l’objet d’une
délibération
spécifique
du conseil d’administration du CCAS.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
S’agissant du contenu du rapport d’orientation
s budgétaires
, l’article 107 de la loi
portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé) a renforcé, pour les
communes de plus de 10 000 habitants et leurs établissements publics, le nombre de
thématiques devant figurer dans ce rapport, et ce, pour une meilleure information financière à
destination des élus. Il est notamment prévu que ce rapport comporte une présentation de la
structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs –
évolution prévisionnelle et exécution
des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail.
Or, si les rapports d’orientation
s budgétaires du budget principal du CCAS et du budget
annexe EHPAD contiennent, chaque année, les données chiffrées essentielles du budget
primitif, ils manquent en revanche de renseignements et précisions en matière de ressources
humaines et mériteraient donc d’être significativement enrichis sur ce point précis.
Sur un autre plan, sur la période de contrôle, le CCAS ne satisfait pas aux prescriptions
de l’article L.
2313-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatif à la mise en
ligne des documents d’informations budgétaires et financières
et notamment à celle du rapport
adressé au conseil d’administration du CCAS à
l’occasion du DOB annuel.
L’ordonnatrice a précisé lors de la phase contradictoire que :
« Le CCAS prend
cependant bonne note de la recommandation n°7 et enrichira les données RH présentées à
l'occasion du débat d'orientation budgétaire. En sus des délibérations du conseil
d’administration du CCAS déjà publiées sur le site metropole.nantes.fr, le CCAS a d’ores et
déjà mis en ligne les ROB, dans le respect de la recommandation n°8. L’ensemble des
informations et des communications liées aux politiques publiques des solidarités sont en ligne
sur ce site institutionnel. »
Recommandation n°
7 : Enrichir la partie dédiée aux ressources humaines dans les
rapports d’orientations budgétaires (ROB) du CCAS (conformément à l’article 107
de la loi NOTRé).
Recommandation n°
8 : Mettre en ligne
sur le site de l’établissement
les ROB du
CCAS conformément aux prescriptions
de l’article L.
2313-1 du code général des
collectivités territoriales (CGCT).
La fiabilité des comptes
Le contrôle de la fiabilité des comptes
permet d’appr
éhender si les compt
es d’un
organisme
sont réguliers et sincères et s’ils donnent
une image fidèle du résultat de sa gestion,
de son patrimoine et de sa situation financière.
CCAS DE NANTES
57
5.2.1
La connaissance du patrimoine
La qualité de la tenue de
l’inventaire de l’ordonnateur permet de conn
aître, à tout
moment, le suivi précis du patrimoine de tout organisme.
S’agissant du budget
principal et du budget annexe EHPAD
, c’est par l’interméd
iaire
du comptable public que la chambre a été en mesure de se procurer lesdits inventaires de
l’exercice 2020. Ce dernier disposant, en effet, d’une connexion à l’applicatif (dénommé
Coriolis) de l’ordonnateur. Leur présentation se confond avec celle de l’
état
de l’
actif du
comptable.
De manière aléatoire, seize fiches d’inventaire –
huit relatives au budget principal et
huit autres au budget annexe EHPAD - ont été également demandées au comptable afin de
pouvoir en apprécier leur contenu. Il a été relevé que sur trois fiches rattachées au budget
principal du CCAS, les biens y figurant se situaient soit dans un EHPAD, soit dans une
résidence autonomie gérés par l’établissement public. Cette découverte autoriserait donc à
penser que le budget principal du CCAS a financé des biens
–
au cas d’espèce, pour une valeur
totale de 23 987,49
€
- qui auraient dû être réglés par les budgets annexes concernés (en effet,
aucune mise à disposition n’est mentionnée). Enfin, s’agissant des fiches d’inventaire en lien
avec le budget annexe EHPAD, pour deux
d’entre elles –
biens anciens achetés respectivement
en 1977 et 1981 -, les mentions inhérentes au nom du fournisseur et à la localisation sont
absentes.
À la suite de la consultation des deux inventaires (BP et BA EHPAD), il est apparu que
de nombreux matériels anciens
24
(années d’acquisition situé
es entre 1977 et 2001) perdurent
dans ces documents, alors que de toute vraisemblance, et pour une bonne part d’entre eux, ils
sont soit devenus obsolètes, soit ne sont plus présents au sein des structures immobilières du
CCAS. Dès lors, il conviendrait qu
e les services de l’ordonnateur, en lien avec le comptable
public, actualisent ces deux inventaires en établissant les écritures utiles à la mise au
rebut/réforme des biens concernés.
Dans un autre registre, un contrôle de cohérence a été effectué au titr
e de l’année 2020
entre l’inventaire chiffré de l’ordonnateur, l’état de l’actif du comptable et le montant du bilan
(classe 2) inscrit au compte de gestion, et ce, aussi bien pour le budget principal que pour le
budget annexe EHPAD (cf. tableau n° 3
–
annexe n° 1).
L’écart constaté, en 2020, entre l’inventaire de l’ordonnateur et les deux documents
tenus par le comptable est significatif s’agissant du budget principal et plus modéré en ce qui
concerne le budget annexe EHPAD.
La chambre demande à l’ordonnateur de se rapprocher des services du comptable afin
d’identifier les écarts relevés et ain
si parvenir à une parfaite correspondance des montants entre
ces trois documents.
24
Pour le budget principal, voir les comptes 2183 « Matériel de bureau et informatique », 2184
« Mobilier » et 2188 « Autres immobilisations corporelles
» à l’inventaire. S’agissant du budget annexe EHPAD
Gestion, voir les comptes 2154 « Matériel et outillage », 2183 « « Matériel de bureau et informatique » et 2184
« Mobilier
» à l’inventaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
L’ordonnatrice a précisé lors de la phase contradictoire que :
« En réponse à la
recommandation n° 9, le CCAS procédera « au toilettage des inventaires » et veillera à la
conformité entre les inventaires valorisés de l’ordonnateur et les documents tenus pa
r le
comptable en ce domaine. Cela implique notamment que l’ordonnateur et le comptable puissent
mobiliser des ressources à cette fin. »
Recommandation n°
9 : Procéder au toilettage des inventaires et veiller à la
conformité entre les inventaires valorisés de l’ordonnateur
et les documents tenus par
le comptable en ce domaine.
5.2.2
Les amortissements
L’amortissement pour dépréciation des
immobilisations est la constatation comptable
d’un amoindrissement de la valeur d’un élément d’actif résultant de l’usage, du temps, du
changement de technique ou de toute autre cause.
Le CCAS a transmis sur ce point à la chambre près de vingt extraits de délibérations
25
,
sur une période allant de février 1997 à juin 2021, portant sur les durées d’amortissement des
biens inscrits à l’actif
du bilan de son budget principal et de ses budgets annexes. Il conviendrait,
afin de rendre plus lisibles
les choix opérés par le CCAS en cette matière, que l’établissement
prenne une nouvelle délibération qui regroupe l’ensemble des durées d’amortissement
dans un
document unique (budget principal tenu en M14 et budgets annexes en M22).
L’analyse des amortissements a été réalisée sur le seul budget principal. Les durées
d’amortissement, pour les biens du budget principal, définies dans une partie des différ
entes
délibérations citées supra se
situent dans les fourchettes indicatives de l’instruction budgétaire
M14.
Le rythme des écritures d’amortissement
a été stable sur la période 2016 à 2018 (en
moyenne annuelle 220 000
€
) puis a crû en 2019 et 2020 pour atteindre respectivement
272 000
€
et 327 400
€
. Les écritures idoines ont été régulièrement passées.
Le degré d’amortissement cumulé des immobilisations corporelles propres permet
d’estimer la nécessité de son renouvellemen
t. En 2020, celle-ci apparaît à assez brève échéance
pour le matériel
et l’outillage, le mobilier et l’équipement informatique et dans une moindre
mesure pour le matériel de transport (cf. tableau n° 4
–
annexe n° 1 au présent rapport).
Enfin, les comptes 131
« Subven
tions d’investissements rattachés aux actifs
amortissables »
, 133
« Fonds affec
tés à l’équipement
amortissable », ainsi que les comptes
2042 «
Subventions d’équipement versées aux personnes de droit privé
» du budget principal
du CCAS ont été également examinés afin de vérifier la bonne application des règles
d’amortissement les régissant.
25
Les différentes délibérations communiquées ont alternativement modifié les durées d’amortissement
initialement retenues de certains biens, et/ou complété la liste des biens soumis à l’amortissement.
CCAS DE NANTES
59
Il s’avère que s’agissant des comptes 131 et 133, sur la période de contrôle, le CCAS
n’a jamais bénéficié de tels subventions ou fonds.
Par contre, c
oncernant le chapitre 204, d’un
montant total, à fin 2020, de 711 726
€, l’établissement n’a pas respecté les durées
d’amortissement fixées par l’
article R. 2321-1 du CGCT (cf. tableau n° 5
–
annexe n° 1).
L’article R.
2321-1 du CGCT précité, précise que les durées d'amortissement des
immobilisations sont fixées pour chaque bien ou catégorie de biens par l'assemblée délibérante,
mais détermine néanmoin
s des exceptions et notamment pour les règles d’amortissement du
chapitre 204. En effet, celles-ci sont arrêtées à une durée maximale de cinq ans lorsque la
subvention finance des biens mobiliers, du matériel ou des études, de trente ans lorsque la
subvention finance des biens immobiliers ou des installations, et de quarante ans lorsque la
subvention finance des projets d'infrastructure d'intérêt national.
Dès lors, le CCAS n’a pas respecté le rythme
imposé des amortissements, sur cinq ans
maximum, inhérent au compte d’imputation 20421. En outre, cet amortissement aurait dû
débuter dès l’année 2017, tout comme celui du compte 20422 qui aurait dû démarrer dès
l’exercice 2018.
L’ordonnatrice dans sa réponse
à apporter les précisions suivantes : « Afin de rendre
plus lisibles les choix opérés par le CCAS en cette matière, il est projeté de travailler à ce qu’une
nouvelle délibération regroupe l’ensemble des durées d’amortissement dans un document
unique (budget principal tenu en M14 et budgets annexes en M22). »
5.2.3
Les restes à réaliser
L’article R
. 2311-11 du CGCT dispose que
« les restes à réaliser de la section
d’investissement arrêtés à la clôture de l’exercice correspondent aux dépenses engagées non
mandatées et aux recettes certaines n’ayant
pas donné lieu à l’émission d’un titre…
».
S’agissant du CCAS, la chambre a décidé d’examiner une partie des restes à réaliser
(RAR) en dépenses figurant au compte administratif 2019 du budget principal de
l’établissement, pour un montant de 177
341,98
€
sur un montant total déclaré de
994 058,91
€
-
soit un examen d’environ 20
% des RAR -. À
cette fin, la chambre s’est fait
communiquer les pièces justificatives nécessaires à la réalisation de ce contrôle.
La chambre s’est tout d’abord assurée de l’effectivité du report, au budget primitif
2020,
des RAR en dépenses 2019 affichés par le CCAS, ce qu’ell
e a pu constater. Il ressort de son
contrôle trois observations :
En premier lieu, certaines opérations de RAR ont été imparfaitement comptabilisées
(cf. tableau n° 2
–
annexe n° 1 au présent rapport). En effet, i
l s’avère que le
calcul des RAR
mentionné par le CCAS au compte 2313 des opérations 02 et 610
s’écarte de celui réalisé par
la chambre, au vu des pièces transmises, respectivement de 878,25
€
et de
–
1 260,11
€
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
En second lieu le CCAS a inscrit à tort comme RAR, en 2019, des dépenses qui ont fait
l’objet d’une annulation dès l’ouverture de l’exercice 2020.
La chambre invite donc le CCAS à
un contrôle plus rigoureux des dépenses inscrites en RAR. À
l’aune du tableau des RAR 2019
transmis par l’établissement, et sur la seule part des RAR en dépens
es examinés (soit
177 341,98
€), la chambre estime que le report inexact des RAR sur l’exercice 2020 s’est élevé
à 19 554,75
€
, soit 11 % de la somme vérifiée.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les
débats d’orientations budgétaires (
DOB)
font l’objet d’une délibé
ration spécifique
conformément à la règlementation. Pour l’avenir, les rapports d’orientations budgétaires
(ROB) devront être enrichis sur la partie consacrée aux ressources humaines, conformément à
la loi NOTRé. Enfin, le CCAS ne satisfait pas aux prescri
ptions de l’article L.
2313-1 du CGCT
relatif notamment à la mise en ligne du ROB sur son site.
S
’agissant de la fiabilité des comptes,
le contrôle des inventaires du CCAS a mis au jour
des biens anciens devenus désormais obsolètes nécessitant leur mise à la réforme et a révélé
des anomalies entre les documents comptables
–
inventaire, état de l’actif et compte de gestion
–
et ce, tant sur la valeur brute totale du patrimoine que sur le montant cumulé des
amortissements.
S’agissant des amortissements, le CCAS doit
respecter les durées
d’amortissement prévues pour les subventions d’équipement du compte 2042
« subventions
d’équipement versées à des personnes privées
»
. Enfin l’examen des re
stes à réaliser montre
une absence de rigueur de l’établissement dans ce domaine, qui concourt pourtant à
l’exactitude du résultat comptable.
CCAS DE NANTES
61
6
ANALYSE FINANCIÈRE 2016
–
2020 : UN NOUVEAU CADRE
DE FINANCEMENT AVEC LA VILLE,
ET L’IMPACT DE LA
CRISE SANITAIRE SUR LE BUDGET DES EHPAD
L’analyse de la situation financière du CCAS porte sur les exercices 2016 à 2020.
Source : Compte de gestion CCAS de Nantes
Le budget principal du CCAS
6.1.1
La section de fonctionnement du budget principal fortement impactée par la
gestion pour le compte de l’
É
tat de l’accueil des migrants
6.1.1.1
Les produits de gestion
Les produits de gestion du CCAS de Nantes sont en augmentation sur la période
(+ 5,9 % en variation annuelle moyenne
). L’évolution est
particulièrement marquée pour les
ressources institutionnelles (+ 6,4 % en variation annuelle moyenne) due principalement à
l’augmentation
régulière de la participation communale notamment en 2019 et 2020 (+ 32,4 %
évolution 2016-2020).
26
Centr
e d’hébergement et de réinsertion sociale
CCAS 2019
Dépenses totales en
€
Part du budget global
(100%)
Budget principal
33 537 606
58 %
Nantes les résidences
3 595 233
6 %
Nantes CHRS
26
1 377 901
2 %
Nantes EHPAD gestion
17 979 849
31 %
Nantes hébergement réfugiés
1 236 821
2 %
Total
57 727 410
100%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
6.1.1.1.1
Les ressources institutionnelles
En 2020, la structure des principaux postes de recettes du budget principal du CCAS
(28,1
M€
en fonctionnement) était la suivante : subvention de la ville de Nantes (26
M€
, près
de 92 %), participations du département (240 081
€
soit 0,86 %), participations
de l’
État
(729 075
€
soit 2,6 %) et autres organismes (1
M€
soit 3,6 %).
En termes d’évolution sur la période, on constate une diminution des dotations de l’
État
sur les quatre premiers exercices (- 29,4 %) atténuée par une légère reprise à la hausse en 2020
(+ 14 948
€
). Concernant les dotations départementales, il convient de souligner une diminution
conséquente (- 68,1 %). Celle-ci réside dans le fait que la compétence « accompagnement des
allocataires du RSA » a été confiée au conseil départemental de Loire-Atlantique. Deux
éléments justifient cette décision. D’une part, selon le CCAS la compensation financière versée
par le Département ne couvrait pas les frais enga
gés par l’établissement
au titre de l
’instruction
des dossiers RSA. D’autre part, il était préférable que
le suivi du bénéficiaire se fasse au niveau
départemental,
moins sujet au changement de domiciliation traité à l’échelle communale.
Néanmoins,
cette option du transfert de compétence pose la question de l’accès des
allocataires
potentiels qui bénéficient moins
de l’accès aux informations précédemment
délivrées par le
CCAS et ses antennes territorialisées lors du traitement de leur dossier RSA.
La participation communale augmente en moyenne annuelle de 7,3 % soit une évolution
sur la période de 32,4 %
. Cette forte évolution s’explique par le fait
, évoqué
supra
que le CCAS
a assumé financièrement la prise en charge de plus de 700 migrants sur les exercices 2018 et
2019. Dès lors, la ville centre a compensé cette charge de fonctionnement par une augmentation
significative de sa participation (2018 : + 4,2
M€
; 2019 : 3,5
M€
) soit 7,7
M€
.
L’exercice 2020 est marqué par la crise sanitaire qui contraint
la ville de Nantes à
maintenir une participation certes moins élevée que l’exercice précédent mais qui s’établit
néanmoins à 26
M€
. Il est à noter que les services du CCAS estiment possible un effet retard
dans l’augmentation de la demande d’aides suite à
la crise sanitaire qui pourrait se faire jour en
2022 et 2023.
6.1.1.1.2
Les ressources d’exploitation
: provisionner à hauteur des titres émis à l’encontre de
l’
État dans le respect du principe de la sincérité comptable
Les ressources d’exploitation sont essentiel
lement constituées de prestations de services
et sont relativement stables sur la période (1,6
M€). Il s’agit essentiellement de prestations
facturées au titre de l’aide à domicile, du portage des repas et de la restauration sociale. De
manière plus exceptionnelle, on constate des mouvements importants relatifs aux
remboursements de frais au bénéfice du CCAS (3,2
M€
en 2018 et 4,3
M€
en 2019) qui
correspondent aux dépenses engagées pour l’accueil des migrants et non remboursées à ce jour
par l’
État.
Au regard de la contestation par
l’
État des titres émis à son encontre, il paraît nécessaire
que le CCAS constitue une provision pour créances douteuses, en application des principes
comptables de prudence et de sincérité et ce, dans l’hypothèse où l’établ
issement ne pourrait
recouvrer l’intégralité des montants concernés.
CCAS DE NANTES
63
6.1.1.2
Les charges de gestion
6.1.1.2.1
Les charges à caractère général
Les données des comptes de gestion indiquent que les charges du budget principal du
CCAS sont en progression sur la période sous revue, passant de 3 666 450
€
à 5 334 518
€
(soit
une variation annuelle moyenne de 9,8 %).
Certains postes budgétaires connaissent une augmentation particulièrement forte :
•
Entretien et réparation :
Le montant réalisé en 2020 s’explique notamment par la
prise en charge
d’aménagements ou d’équipements liés à la nature d’activité pour des biens immeubles dont le
CCAS n’est pas propriétaire (et donc imputés en fonctionnement) pour 65
000
€
, des
améliorations de fonctionnalités sur les logiciels métiers pour 55 000
€
, et une augmentation de
la maintenance curative sur le parc d’imprimantes copieurs pour 6
700
€
.
•
Déplacement et missions :
S’agissant du r
emboursement des indemnités kilométriques au regard du plan de
continuité des services pendant le confinement,
l’année 2020 a été marquée par la prise en
charge des indemnités kilométriques « COVID » servies aux agents mobilisés en plan de
continuité de l’activité et en l’absence de transports en commun sur certains trajets ou horaires
pendant la première période de confinement.
•
Autres services extérieurs
À compter de 2018, le CCAS a confié le traitement du courrier lié à sa compétence
domiciliation à La Poste par un marché public (150 000
€
/an).
6.1.1.2.2
Examen des refacturations de la ville au CCAS
Lors du contrôle précédent, la chambre avait recommandé à la ville d’actualiser sa
convention avec le CCAS. Ainsi, la convention formalisant les relations entre la ville de Nantes
et son CCAS a fait l’objet d’une
refonte et fut approuvée par les assemblées délibérantes, de
Nantes et du CCAS en novembre 2015. Dans cette convention, trois types de dépenses
27
sont
répertoriées. Elle précise que les différentes prestations des services supports
28
relèvent du type
1 et sont donc non refacturées (sauf dérogation précisée dans la convention).
27
Type 1 : aucune refacturation régulière avec néanmoins une possibilité de valorisation ponctuelle de
certaines activités en fonction des besoins de connaissance de ses couts de gestion
Type 2 : dépenses directes de fonctionnement expressément identifiées dans la convention. La
refacturation a lieu en juin sur la base d’une estimation et corrigée au réel constaté en n+1.
Type 3 : dépenses directement facturées aux budgets du CCAS par les fournisseurs concernés lorsque le
donneur d’ordre est un service municipal intervenant au nom et pour le compte du CCAS.
28
À titre d’exemple
: administration générale et communication, achats et commande publique,
ressources numériques
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
Le CCAS et la ville de Nantes justifient ce choix de non refacturation (type 1) par le
coû
t qu’engendrerait un tel dispositif.
Si cet argument est recevable, la chambre souligne
néanmoins que ce dispositif ne reflète pas les charges réelles de gestion du CCAS supportées
par la ville.
Le tableau ci-dessous retrace les refacturations, et notamment les remboursements au
bénéfice soit de la ville (refacturations issues de la convention ville/CCAS), soit des budgets
annexes (prise en charge par le budget principal des remplacements des congés longue
maladie/durée). Les fortes hausses observées dans ce tableau en 2018, 2019 et 2020,
correspondent aux versements effectués en remboursement au budget ville pour le plan de
réussite éducative (PRE) à compter de mi-20
18 en application de l’avenant ville/CCAS
:
180 000
€
en 2018 puis 360 000
€
en 2019 et 2020.
Refacturation ville au CCAS 2016-2020
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Évolution
2016-2020
Charges à caractère
général
3 666 450
4 256 682
5 705 712
4 788 806
5 334 518
9,8%
45,5%
Dont remboursements de
frais (à la collectivité de
rattachement, au budget
annexe, etc.)
350 000
630 000
780 000
960 000
1 310 000
39,1%
274,3%
Source : CRC d’après comptes de gestion
6.1.1.2.3
Les charges liées au secours d’urgence
Ce poste budgétaire a connu une très forte hausse (doublement entre 2016 et 2020, soit
de 1,5
M€
à 3,1
M€
). Plusieurs éléments peuvent
l’
expliquer. En premier lieu, le travail effectué
par les services du CCAS pour diminuer le non-recours aux aides est un premier élément
possible d’explication
. Un second élément peut résider dans les effets de la crise sanitaire qui a
eu, entre autres, comme conséquence la fermeture de la restauration scolaire. De ce fait, le coût
supporté par les familles en l’absence de prise en charge partielle du repas (mécanisme du
quotient familial) a été compensé par le CCAS par une aide aux familles pour un montant de
1,2
M€
en 2020.
6.1.1.2.4
Une hausse conséquente des subventions de fonctionnement versée
Sur la période sous revue, les subventions de fonctionnement versées par le CCAS ont
augmenté de 152,1 %. Si les subventions aux autres établissements publics sont globalement
stables sur la période (1,5
M€
en moyenne), ce sont les subventions aux associations qui
connaissent une augmentation très significative passant de 955 224
€
en 2016 à 6 552 195
€
en
2
019. Il s’agit de la conséquence directe de la gestion de l’accueil des migrants confiée à
diverses associations locales.
CCAS DE NANTES
65
6.1.2
La formation de l’autofinancement
: Évolution de la CAF brute et nette
La CAF brute annuelle a été erratique sur la période sous revue.
Du fait de l’absence de
dette, la CAF nette du CCAS est égale à sa CAF brute.
(1)
L’exercice 2017 a connu
un effet ciseau, avec la stagnation des produits de gestion
(23,9
M€
) conjuguée à
l’
augmentation des charges de gestion (22,6
M€
en 2016 et 24
M€
en
201
7), d’où un excédent brut de fonctionnement (EBF) négatif cette année
-là (- 61 000
€
), ainsi
que la CAF brute (- 20 000
€
).
(2)
L’exercice 2018, quant à lui, a bénéficié d’une augmentation conséquente de la
participation communale (+ 4,2
M€
)
ainsi que d’une hausse des ressources d’exploitation
(remboursement de frais par l’
É
tat toujours en attente d’en
caissement + 3,2
M€
).
(3)
En 2019, l’établissement a dégagé
à nouveau une CAF brute notable pour les mêmes
raisons que l’année antérieure et en 2020, la CAF a rejoint le niveau de celle de l’exercice 2016
en raison d’une hausse des charges (
cf.
supra
).
6.1.3
L’investissement
6.1.3.1
Les dépenses d’investissement
: une montée en puissance en fin de période
Les dépenses cumulées
d’investissement réalisé
es par le CCAS de Nantes sur
l’ensemble de la période s’élèvent
à 6 711 460
€
. Ces dernières connaissent une évolution de
300 % sur la période sous revue.
Les subventions
d’équipements
versées (711 726
€
en cumulé sur la période) évoluent
fortement à la hausse entre 2018 et 2020 :
•
2018 et 2019 :
subventions conventionnelles d’équipement au titre du
projet 5 Ponts
29
;
•
2020 : 37 800
€
de subvention d’équipement aux restos du cœur
; fonds de concours
(343 900
€
) à Nantes Métropole Habitat propriétaire des murs pour contribuer à la rénovation
de logements à la Résidence Autonomie Bout des Landes et pour la remise aux normes de la
cuisine de l’EHPAD Chambellan
.
En 2018, 2019 et 2020, les
dépenses d’équipement ont principalement concerné le
compte 2313 « Constructions »
relatives au nouveau pôle d’accueil et de restauration (Espace
A. Varda
–
restaurant social et bains douches).
29
Le village solidaire des 5 Ponts sur l’île de
Nantes propose aux personnes sans abri un dispositif de
réinsertion complet dans ce micro-
quartier vivant et solidaire. Cette structure inédite en France, d’une surface de
9 600 m², répartis entre deux bâtiments a vocation à favoriser la mixité sociale entre usagers et habitants (80 places
en accueil de jour, 30 places en halte de nuit, ouverts 24h/24 et 7j/7 et 40 places d’hébergement et de réinsertion
sociale. Un café solidaire a ouvert ses portes puis en 2022 ce sera au tour d’un restaurant solidaire av
ec une salle
à manger de 80 places, qui pourra servir jusqu’à 200 couverts par jour. Tous deux seront ouverts à tous, personnes
sans abri et grand public, pour favoriser la mixité sociale).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
6.1.3.2
Le financement de l’investissement
Sur la période, le financement propre disponible dégagé par le CCAS (composé de la
CAF nette et des recett
es d’investissement hors emprunt) lui a toujours permis, excepté en 2017
(cf. CAF
supra
), de financer ses dépenses
d’équipements.
En 2018 et 2019
, l’établissement a même pu augmenter assez significativement son
fonds de roulement net global (FNRG + 3,6
M€
en moyenne sur ces deux années). Ce rebond
du FNRG, en 2018 et 2019, n’est à ce stade qu’apparent puisqu’en lien avec l’émission des
titres à l’encontre de l’
État non recouvrés à ce jour, évoquée
supra
.
Le ratio cumulé d’autofinancement sur la période soi
t, financement propre
disponible/dépenses d’équipements est de 237
%
, ce qui indique que le CCAS n’a pas rencontré
de difficultés pour soutenir son programme d’équipements.
En effet, selon les principes méthodologiques
d’analyse financière de la chambre
, on
peut estimer que le ratio d’autofinancement des investissements
, en moyenne sur cinq ans, est
modeste entre 60 et 75 % mais potentiellement soutenable selon la dynamique de la collectivité,
satisfaisant entre 75 et 90 %, et élevé au-delà.
6.1.4
La situation bilancielle
6.1.4.1
Le fonds de roulement
Le fonds de roulement net global (FRNG) résulte de la différence entre les ressources
stables constituées des ressources propres et des emprunts, et les emplois stables, c’est
-à-dire
l’ensemble des immobilisations.
Il indique comment
l’organisme finance ses infrastructures.
S’agissant du CCAS, il s’est fortement accru sur la période 2016
-2020 avec une variation
annuelle moyenne de + 43,8 %.
En effet, le
FRNG qui s’établissait à
2 268 639
€
en 2016, a atteint 9 703 723
€
à la fin
de l’exercice 2020.
Ce constat doit être mis en perspective avec le tableau n° 6 situé en annexe du présent
rapport d’observations provisoires
qui porte sur le financement des investissements,
et où l’on
peut constater,
que c’est notamment en 2018
et 2019, que le CCAS a considérablement
reconstitué son fonds de roulement.
CCAS DE NANTES
67
6.1.4.2
La trésorerie
La trésorerie est constituée du FRNG auquel vient s’ajouter, lorsque celui
-ci est négatif,
le besoin en fonds de roulement
30
(BFR) qui exprime le besoin de liquidité de l’établissement
au regard des dettes, des stocks et des créances du cycle d’exploitation (soit trésorerie =
FR-BFR).
Dès lors, un BFR négatif, soit l’excédent de dettes à court terme sur les créances, permet
d’a
ugmenter la trésorerie. Sur la période 2018 - 2020, le BFR du CCAS a été notablement
positif en raison notamment de créances sur l’
État et sur le département à recouvrer par
l’établissement (voir en particulier le point sur les conventions migrants).
Le ni
veau de trésorerie généralement attendu d’un organisme est compris entre 30 et
90jours de charges courantes de fonctionnement.
Les données des comptes de gestion révèlent une trésorerie se situant dans cette norme
sur la période sous revue. Elle fluctue, selon les années, entre 23 jours et 64 jours de charges
courantes.
Le budget annexe NANTES EHPAD GESTION
6.2.1
La réforme du cadre budgétaire
Jusqu’en 2017, le financement de l’EHPAD public était encadré par la convention
tripartite signée entre le CCAS, le cons
eil départemental et l’ARS. La tarification était alors
inscrite dans une logique de couverture des charges, calculée pour la dotation globale
dépendance, sur la base des charges nettes prévisionnelles corrigées des reprises de résultats et
négociée par les établissements auprès des autorités de tutelles.
La réforme de la tarification portée par la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015
relative à l'adaptation de la société au vieillissement a modifié le cadre financier, les ressources
étant accordées en
fonction de l’activité et non plus des charges engagées. Elle s’est
accompagnée d’une évolution du cadre budgétaire applicable aux EHPAD avec la substitution
de l’état prévisionnel de recettes et de dépenses (EPRD) au budget primitif et du contrat
pluriann
uel d’objectifs et de moyens (CPOM) à la convention tripartite pluriannuelle (CTP)
.
30
Le besoin en fonds de roulement = actif circulant (AC)
–
passif circulant (PC). AC = stocks + créances
d’exploitation + créances hors exploitation
; PC = dettes d’exploitation + dettes hors exploitation. Le besoin en
fonds de roulement traduit le décalage dans le temps entre les besoins de financement des activités de production
(achat de matières premières, salaires, stocks…) et la réception effective des revenus provenant de la vente (crédit
client, délais de paiement).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
Le forfait global relatif aux soins (articles R. 314-159 à R. 314-168 du CASF) et celui
relatif à la dépendance (article R. 314-172 à R. 314-178 du CASF) sont le résultat
d’équations
tarifaires relatives aux soins (GMPS) et à la dépendance, déterminés à partir de l'estimation des
besoins en soins des résidents et de
leur niveau de perte d’autonomie. Ils intègrent différents
paramètres dont le GIR moyen pondéré (GMP), le Pathos moyen pondéré (PMP), la valeur du
point GIR
départemental et le nombre de jours d’ouverture de l’établissement auxquels peuvent
s’ajouter des financements complémentaires spécifiques définis aux articles L
. 313-12 et
R. 314-163 du CASF. Ces forfaits sont modulés en fonction de l'activité réalisée par
l’établissement
et évalués notamment sur la base du
taux d’occupation
des lits (taux de
remplissage des chambres). Enfin,
l’article R.
314-181 fixe les modalités de calcul du tarif
journalier moyen d’héber
gement en divisant le montant des charges nettes d'exploitation
afférentes à l'hébergement par la moyenne, sur les trois années qui précèdent l'exercice, du
nombre effectif de journées de personnes accueillies dans l'établissement.
Cette réforme tarifaire a inévitablement
des incidences sur l’analyse de la situation
financière des EHPAD nantais
avec l’adoption de son premier EPRD
en 2018 conformément à
l’instruction du 12 juillet 2018
, après une année 2017 de transition, puis la conclusion de son
CPOM en 2018.
6.2.2
La formation de l’autofinancement au regard de l’ERRD
31
synthétique
6.2.2.1
Les produits de gestion désormais ventilés selon trois groupes à partir de 2018 :
les effets de la crise sanitaire sur les produits issus de la tarification
Entre 2018 et 2020, les produits de l’établissement ont augmenté de
10,57 %, passant
de 18
M€
à 20
M€
, dont essentiellement sur la seule année 2020 (+ 1,35
M€
par rapport à 2019)
6.2.2.1.1
Les produits issus de la tarification (groupe 1)
Les produits du groupe 1 sont en augmentation importante en 2020
Ils représentaient entre 92 et 94 %
du total des produits de l’établissement selon les
années. L’exercice 2020 est marqué par une augmentation
sensible + 7,86 % par rapport à
l’exercice précédent (+
1,35
M€
). L
’ARS a attribué des
crédits pour compenser les surcoûts
COVID et les pertes de recettes.
L’analyse de la répartition de la provenance des produits du groupe 1 laisse appara
ître
un accroissement constant de
la part du financement par l’assurance maladie (+
36,45 % du
total des produits du groupe 1 en 2020, contre 29,45 % en 2018).
À contrario
, cette même part
des produits à la charge des usagers diminue sur la période observée (39,11 % en 2020 contre
44,54 % en 2018). Cette évolution traduit les conséquences financières de la crise sanitaire sur
la situation des EHPAD. En effet, en 2020,
l’ARS a attribué des
crédits non renouvelables pour
compenser les surcoûts COVID, les primes COVID attribuées, et les pertes de recettes (lits
inoccupés).
31
État réalisé des recettes et des dépenses
CCAS DE NANTES
69
6.2.2.1.2
Autres produits relatifs à l'exploitation (groupe 2)
Les produits du groupe 2 proviennent essentiellement du remboursement des indemnités
journalières par la sécurité sociale au CCAS
s’agissant des rémunérations du personnel
contractuel non médical.
En 2018, la sécurité sociale a remboursé 836 000
€
à l’établissement
, contre 907 385
€
en 2020 (impact COVID).
6.2.2.1.3
Les produits financiers, exceptionnels, non encaissables (groupe 3)
Ce groupe rassemble les produits inhérents aux mandats annulés sur exercices
antérieurs, les produits exceptionnels et les reprises sur amortissements des immobilisations ou
provisions d’exploitation.
L’augmentation,
en 2019 et 2020, des
produits du groupe 3 découle notamment d’une
reprise sur amortissement des immobilisations incorporelles en 2019 (117 633
€
) et en 2020,
d’une reprise sur provisions d’exploitation (334
842
€
). Les produits de ce groupe sont par
essence erratiques.
6.2.2.2
Des charges de gestion ventilées en trois groupes : une augmentation sur la
période
principalement due à l’évolution des charges de personnel
Les charges de gestion ont connu également un accroissement, avec une augmentation
de 8,39 % sur la période 2018-2020 dont 5 % sur le
dernier exercice. En 2020, elles s’é
tablissent
à 19
M€
contre 18
M€
en 2018 et 2019.
6.2.2.2.1
Les charges afférentes à l'exploitation courante (groupe 1)
Le groupe 1, qui concerne les charges
afférentes à l’exploitation courante
(achats de
fournitures et de biens, frais de déplacements, prestations extérieures, etc.) sont en légère
diminution (- 0.22 %) en raison des facteurs suivants :
-
au regard de la crise sanitaire,
de nombreuses actions d’animation n’ont pu avoir lieu
;
-
p
ar ailleurs des travaux d’entretien courant n’ont pu se réaliser sur les é
tablissements en
2020.
6.2.2.2.2
Les charges afférentes au personnel (groupe 2)
Les charges de personnel représentent 70 % des charges de gestion en 2020 et
s’établissent à
13,79
M€
, soit une hausse de 9,28 % sur la période
. Leur poids s’est
progressivement accru sur la période, et plus particulièrement en 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
Cet accroissement, en 2020, des charges de personnel trouve son explication par
l’augmentation de la ligne r
émunérations du personnel non médical.
-
des renforts ont été recrutés pour faire face aux mesures sanitaires mises en place ;
-
un absentéisme accru en lien avec le COVID ;
-
l
’attribution
d’une prime COVID aux agents ayant travaillé sur la période.
6.2.2.2.3
Les charges d'exploitation afférentes à la structure (groupe 3)
Le groupe 3
concerne les charges d’exploita
tion afférentes à la structure (charges
locatives, entretien et réparation, titres annulés sur exercices antérieurs, dotations aux
amortissements et provisions, etc.). Celles-ci ont significativement augmenté en 2019. Les
raisons principales de cette augme
ntation résident dans l’augmentation des loyers sur trois
EHPAD (Chambellan, HM et Madeleine en perspective de réhabilitations + 50 000
€
), et dans
les titres annulés sur exercices antérieurs (+ 218 000
€
).
6.2.3
La capacité d’autofinancement et le financement de l’investissement
Depuis la réforme de la tarification, la capacité d’autofinancement devient une ressource
ou, si elle est négative, un emploi, du tableau de financement prévisionnel (TFP) dans lequel
sont prévues et autorisées les opérations d’investissement de l’établissement. Dans l’EPRD
comme dans l’ERRD, le compte de résultat prévisionnel ou réalisé est complété par un tableau
de passage du résultat comptable à la CAF qui fait le lien vers le tableau de financement
prévisionnel ou réalisé.
Le niveau de CAF est globalement faible et représente sur la période entre 2 et 4 % des
produits
d’exploitation
. Comme pour le budget principal, le budget annexe (BA) EHPAD ne
supporte que peu de dépenses
d’investissement
et aucun endettement.
Sur la période 2018-2020, la CAF et les capitaux propres reçus (subventions, FCTVA)
du BA EHPAD ont été suffisants pour financer les faibles investissements (en moyenne
330 000
€
). Dès lors, la différence entre les
ressources d’investissement qui ont été supérieures
aux emplois a permis d’abonder le fonds de roulement du BA (+
139 000
€
en 2018, +
133 000
€
en 2019 et + 697 600
€
en 2020).
La trésorerie
est constituée du FRNG auquel vient s’ajouter, lorsque celui
-ci est négatif,
le besoin en fonds de roulement (BFR)
qui exprime le besoin de liquidité de l’établissement au
regard des dettes, des stocks et des créances du cycle d’exploitation (soit trésorerie = FR
-BFR).
Le BA EHPAD ne possède pas son propre compte au Trésor (compte 515). Il dispose
simplement d’une régie d’avances (compte 5411) d’où les 1
000
€
de trésorerie que l’on
retrouve à fin décembre de chaque année.
CCAS DE NANTES
71
Les mouvements de trésorerie sont suivis au travers du compte 451
–
à la fois au budget
principal et au BA EHPAD -. Ce compte intitulé « Compte de rattachement avec le budget
principal » retrace les opérations de trésorerie liées aux services publics sociaux et
médico-
sociaux, gérés en budgets annexes d’une collectivité locale ou d’un établissement
public local (CCAS, CIAS). Ces services publics
disposent d’une comptabilité complète à
l’exception du compte 515.
Dans la comptabilité du budget annexe géré en M22, le compte 451 est débité par le
crédit du compte de classe 4 de prise en charge du titre de recettes et crédité par le débit du
compte de
classe 4 de prise en charge du mandat de dépense. S’agissant du budget annexe
EHPAD, le compte 451 est systématiquement débiteur au 31 décembre de chaque année avec
une moyenne de 1,7
M€
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’analyse du budget principal du CCAS l
aisse apparaître une baisse notable des
dotations de l’
État (- 8,3
%
) et du Département (- 24,8 %) versées au CCAS en variation
annuelle moyenne (VAM) sur la période. Pour autant, le total des ressources institutionnelles
est en progression de + 6,4 % (VAM) sur cette même période, en raison des participations
communale et d’autres organismes à la hausse (respectivement VAM de +
7,3 % et + 26,9 %).
Les données des comptes de gestion indiquent que les charges du budget principal du CCAS
sont en progression sur la période sous revue, passant de 3 666 450
€
à 5 334 518
€
. Suite à la
recommandation de la chambre, la convention formalisant les relations entre la Ville de Nantes
et son CCAS a fait l’objet d’une refonte. Cette dernière a catégorisé très précisé
ment les
dépenses remboursables en tout ou partie. Si les subventions aux autres établissements publics
sont globalement stables sur la période (1,5
M€
en moyenne), ce sont les subventions aux
associations qui connaissent une augmentation très significative passant de 955 224
€
en 2016
à 6 552 195
€
en 2019. Il s’agit de la conséquence directe de la gestion de l’accueil des
migrants confiée à diverses associations locales et financée par le CCAS.
L’analyse du budget EHPAD GESTION (et plus spécifiquement l’e
xercice 2020) laisse
apparaitre une augmentation des volumes financiers en lien avec la crise sanitaire. En effet,
les produits issus de la tarification qui représentent plus de 90 % des produits de ces six
établissements connaissent une augmentation sensible + 7,86 %
par rapport à l’exercice
précédent (+ 1,35
M€). Cette tendance s’explique par le fait que l’ARS a attribué des crédits
supplémentaires pour compenser les surcoûts COVID et les pertes de recettes. Les charges ont
également connu une tendance haussière notamment celles afférentes au personnel et à la
structure.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
7
LA FORTE MOBILISATION DES AGENTS PUBLICS POUR
PRÉSERVER LES USAGERS DU CCAS EN PÉRIODE DE CRISE
SANITAIRE
Dès le 16 mars 2020, le CCAS de Nantes a activé son plan de continuité d’activité
(PCA), notamment pour maintenir autant que possible la couverture des besoins essentiels de
la population et l’accompagnement des personnes au sein des établissements sociaux et
médico-sociaux malgré des protocoles contraignants. Le CCAS a proposé des solutions de
remplacement en urgence (mise place de portage de repas à domicile en substitution des
restaurants intergénérationnels fermés, etc.), mais il a également compensé temporairement la
carence de l’activité associative (mise à mal par le confinement
des bénévoles), notamment en
matière de distribution alimentaire de denrées ou de repas. De même, l’arrêt de l’accueil du
public en présentiel a été compensé par un renforcement de l’écoute téléphonique et le
déploiement d’entretiens sur rendez
-vous pour ce qui concerne la continuité des aides
facultatives.
Les charges supplémentaires hors masse salariale
En
cours d’exercice 2020
, le CCAS a appelé auprès du budget principal de la ville un
financement complémentaire global de 3,55
M€
par rapport à la subvention inscrite au BP pour
23,90
M€. L’évaluation portait sur 1,42
M€
de masse salariale, 1,3
M€
d'aides facultatives,
0,85
M€
d'autres mesures exceptionnelles (prestations, fournitures ou subventions, diverses
pertes d'exploitation, diverses fermetures ou réductions d'activité). À la clôture, la subvention
de la ville a finalement pu être ramenée à 26
M€
en réalisation, soit 1,45
M€
de moins que
l’évaluation précitée. L’écart est principalement dû au fait que le chiffrage projetait l’impact
des dépenses nouve
lles et des pertes de recettes, mais ne contenait pas d’estimation des
économies potentielles sur les actions réduites ou décalées.
Par ailleurs dans le cadre du soutien aux aînés, le CCAS en lien avec le réseau Monalisa
s’est
mobilisé afin de lutter cont
re l’isolement des publics les plus fragiles. Le soutien apporté
constitue une aide globale pour les aînés allant du portage des repas et des médicaments au
soutien psychologique. En conséquence, la crise sanitaire a engendré des surcoûts
d’exploitation à
hauteur de 1,4
M€
(renforcement du protocole sanitaire notamment au sein des
EHPAD).
CCAS DE NANTES
73
Entre embauche de personnel temporaire pour faire face aux
contraintes du COVID et volontariat des agents
La situation sanitaire a nécessité le recrutement de personnels temporaires en
renforcement des équipes pour garantir la mise en
œuvre
des actions nouvelles, le respect de
protocoles sanitaires créant de nouvelles charges. Ces recrutements de renforts correspondent
en 2020 pour le budget principal du CCAS à huit équivalent temps complet à la direction de
l’inclusion sociale soit 288
000
€
et six à la direction du parcours de vie des ainés soit 216 000
€
pour un total de 504 000
€
(sur la base d’un coût glob
al de 36 000
€
annuel par ETP
). D’autres
surcoûts ont été identifiés au sein de la direction des ainés : heures supplémentaires, renfort des
élèves infirmiers, prime COVID). Néanmoins, ces dépenses ont été compensée
s par l’ARS et
la ville de Nantes.
Pour
le budget principal, les crédits de masse salariale de l’exercice 2020 ont été
consommés à hauteur de 17
M€
, soit + 0,97
M€
par rapport à la prévision au BP.
En plus des recrutements ci-dessus évoqués, les services et établissements du CCAS ont
pu bénéficier
pour l’accompagnement des publics ou des fonctions de logistique sanitaire,
d’agents volontaires qui n’étaient pas mobilisés au titre du PCA et dont la fiche de poste ne
correspondait pas aux tâches accomplies en cette période singulière. À
titre d’
exemple, les
agents du pôle développement territorial prévention et solidarités ont accompagné les
distributions alimentaires dans les quartiers ou assuré une écoute téléphonique auprès des
personnes isolées, en lieu et place des actions habituelles de lien social avec les habitants dans
les lieux ressources fermés.
L’impact financier sur les aides facultatives
Le total des dépenses des comptes 656 spécialisés pour le paiement des aides
facultatives s’élève à 3,24
M€
, dont 1,18
M€
d’aides exceptionnelles aux fa
milles et 2,06
M€
d’aides courantes. En 2019, la consommation des crédits pour les aides courantes s’était élevée
à 2,21
M€
.
Il convient de souligner qu’en raison de la crise, un report s’est opéré entre la réduction
des demandes d’aides pour l’accès à la
culture, au sport et aux loisirs - compte tenu des
confinements ou de la réduction de ces activités -
, et les demandes d’aides à la subsistance
émanant d’un public nouveau immédiatement touché sur le plan économique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Dès le 16 mars 2020, le CCAS de Nantes a activé son
plan de continuité de l’activité,
notamment pour maintenir autant que possible la couverture des besoins essentiels de la
population et l’accompagnement des
résidents des établissements sociaux et médico-sociaux et
ce,
malgré des protocoles contraignants. En lien avec le CCAS, le réseau Monalisa s’est
mobilisé contre l’isolement des publics les plus fragiles
Un soutien et une aide globale ont été
apportés aux ainés allant du portage des repas et des médicaments à
l’appui psychologique
.
Face à cette situation exceptionnelle, le CCAS a sollicité la ville pour un financement
complémentaire global de 3,5
M€
par rapport à la subvention initiale inscrite au BP 2020
(23,9
M€
). À
la clôture de l’exercice, l’aide de la vil
le a finalement pu être ramenée à 26
M€
en réalisation, soit 1,45
M€
de moins que la prévision budgétaire précitée. L’écart est
principalement en lien avec un chiffrage qui retenait uniquement l’impact de la crise sanitaire
sur les dépenses nouvelles et les pertes de recettes, mais qui ne contenait pas en revanche
d’estimation sur les économies potentielles inhérentes aux actions réduites ou décalées
.
CCAS DE NANTES
75
ANNEXES
Annexe n° 1. Information budgétaire et fiabilité des comptes
..............................................................
76
Annexe n° 2. Tableaux budget principal
...............................................................................................
78
Annexe n° 3. Tableaux budget EHPAD
...............................................................................................
84
Annexe n° 4. Les aides obligatoires et facultatives
..............................................................................
86
Annexe n° 5. RH
...................................................................................................................................
87
Annexe n° 6. Crise sanitaire
..................................................................................................................
89
Annexe n° 7. Glossaire
.........................................................................................................................
90
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
76
Annexe n° 1.
Information budgétaire et fiabilité des comptes
Votes des DOB et des budgets primitifs (BP + BA EHPAD)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Vote DOB
BP CCAS
04/11/2015
14/12/2016
20/12/2017
12/12/2018
05/11/2019
10/02/2021
Vote DOB
BA EHPAD
16/09/2015
14/09/2016
12/09/2017
19/09/2018
05/11/2019
10/02/2021
Vote BP
CCAS
16/12/2015
08/02/2017
14/02/2018
06/02/2019
11/12/2019
07/04/2021
Vote BA
EHPAD
13/11/2015
03/11/2016
11/10/2017
17/10/2018
11/12/2019
07/04/2021
Source : Documents du CCAS
–
budgets et comptes rendus de délibérations.
Vérification d’une partie des RAR en dépenses du CCAS de Nantes –
Exercice 2019 du budget principal
–
RAR reportés au BP 2020
Libellé opération
Montant des
engagements juridiques
Dépenses réglées au
31 - 12 - 2019
Montant
RAR calculé
par la
chambre
Montant
RAR inscrit
par le CCAS
Différence
02 : Administration
générale :
Compte 2181
486,00
0,00
486,00
486,00
0,00
Compte 2183
4 980,12
0,00
4 980,12
4 980,12
0,00
Compte 2184
16 121,24
0,00
16 121,24
16 121,24
0,00
Compte 2188
2 410,93
0,00
2 410,93
2 330,93
80,00
Compte 2313
165 260,24
65 056,50
100 203,74
99 325,49
878,25
5230 : Services
communs
Pers. en difficulté :
Compte 2184
1 048,62
0,00
1 048,62
1 048,62
0,00
Compte 2188
3 560,35
154,59
3 405,76
3 405,76
0,00
610 : Services
communs
Pers âgées :
Compte 2188
23 101,18
0,00
23 101,18
23 101,18
0,00
Compte 2313
40 702,64
15 420,11
25 282,53
26 542,64
-1 260,11
Contrôle par la chambre d'une partie des RAR en dépenses exercice 2019 - budget principal du CCAS -
Source
: D’après pièces justificatives transmises par le CCAS de Nantes
CCAS DE NANTES
77
Comparaison entre l’inventaire de l’ordonnateur, l’état de l’actif du
comptable et le bilan du compte de gestion
–
Exercice 2020 -
En €
Actif Brut
Amortissements
Actif Net
Ecart par
rapport à
l'inventaire
Inventaire du BP du CCAS
22 554 250,12
4 724 919,56
17 829 330,56
Etat de l'actif BP CCAS
28 059 938,22
4 829 480,92
23 230 457,30
-5 401 126,74
Compte de gestion BP CCAS
28 074 712,24
4 832 704,07
23 242 008,17
-5 412 677,61
Inventaire de l'EHPAD
8 586 487,39
6 297 022,91
2 289 464,48
Etat de l'actif BA EHPAD
8 905 297,12
6 502 600,90
2 402 696,22
-113 231,74
Compte de gestion BA EHPAD
8 905 297,12
6 502 600,90
2 402 696,22
-113 231,74
Source :
D’après les inventaires 2020 du CCAS, les états de l’actif du comptable et les comptes de gestion 2020.
Degré d’amortissement des immobilisations corporelles
en %
2016
2017
2018
2019
2020
Moyenne
Effort annuel d'amortissement (dotations aux
amortissements des immo. propres / immo. propres)*
4,3%
4,6%
4,6%
4,4%
4,7%
4,5%
Degré d'amortissement cumulé des immobilisations
corporelles propres
80,4%
81,9%
81,5%
81,4%
82,3%
81,5%
Dont installations de voiries
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Dont réseaux (voiries, eau, assainissement, câble,
électricité)
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Dont immeubles de rapport
1,6%
1,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,5%
Dont matériel et outillage
72,8%
77,7%
83,0%
88,3%
91,3%
82,6%
Dont matériel de transport
59,7%
62,2%
62,6%
55,3%
61,7%
60,3%
Dont mobilier, bureau, informatique
88,2%
88,4%
90,8%
89,0%
89,5%
89,2%
Source
: CRC d’après les comptes de gestion.
Évolution du chapitre 204 au BP du CCAS et amortissements subis
En €
Libellé du compte
2016
2017
2018
2019
2020
Total
Comptes
20421
Biens mobiliers, matériels et études
10 000,00
0,00
0,00
0,00
0,00
10 000,00
20422
Bâtiments et installations
0,00
20 000,00
150 000,00
150 000,00
381 726,00
701 726,00
280421
Amortissement mobiliers, matér
0,00
0,00
2 000,00
2 000,00
4 000,00
280422
Amortissement Bâtiments et inst
0,00
30 000,00
60 000,00
90 000,00
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
78
Annexe n° 2.
Tableaux budget principal
Détail des ressources institutionnelles
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Évolutio
n
2016-202
0
FCTVA
0
0
0
0
0
Participations
21 927 083
21 757 165
25 547 282
28 828 454
28 144 603
6,4%
28,4%
Dont État
1 032 349
933 345
731 598
714 127
729 075
-8,3%
-29,4%
Dont régions
0
0
0
0
0
Dont départements
752 187
459 687
162 417
166 443
240 081
-24,8%
-68,1%
Dont communes
19 635 178
19 751 023
23 998 890
27 516 509
26 000 000
7,3%
32,4%
Dont groupements
0
0
0
20 000
20 000
Dont autres établissements
publics locaux
102 500
263 557
109 871
105 199
106 356
0,9%
3,8%
Dont autres organismes
404 870
349 553
544 506
306 177
1 049 092
32
26,9%
159,1%
Autres attributions et
participations
0
190 021
0
55 841
0
= Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
21 927 083
21 947 186
25 547 282
28 884 295
28 144 603
6,4%
28,4%
Source : CRC d’après comptes de gestion
32
La variation 2019-2020 est principalement liée à trois sources de participations :
* 541 000
€ en soutien de Nantes Métropole sur les actions agrées par l’État en déclinaison territoriale
des actions de la stratégie de lutte la pauvreté,
* 381 000
€ de participation CPAM/CARSAT pour les Plans d’Aide Personnalisés pour l’autonomie
réalisés par les travailleurs sociaux du CCAS,
* 127 000
€ de ressources sur divers dispositifs, dont la formation des Aidants ou encore l’ADEME pour
les points conseil budget.
CCAS DE NANTES
79
Détail des ressources d’exploitation
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Évolution
2016-2020
Ventes de produits finis
0
0
0
0
0
+ Domaine et récoltes
0
0
0
0
0
+ Travaux, études et prestations de
services
1 642 899
1 606 822
1 630 940
1 611 199
1 506 371
-2,1%
-8,3%
+ Mise à disposition de personnel
facturée
141 037
150 087
150 261
150 261
152 261
1,9%
8,0%
+ Remboursement de frais
877
782
3 250 149
4 341 596
0
-100,0%
-100,0%
= Ventes diverses, produits des
services et du domaine et
remboursements de frais (a)
1 784 813
1 757 691 5 031 350 6 103 056 1 658 632
-1,8%
-7,1%
+ Revenus locatifs
225 681
265 539
165 859
139 320
277 107
5,3%
22,8%
+ Solde des flux avec les budgets
annexes à caractère administratif
0
0
0
0
0
+ Excédents et redevances sur
services publics industriels et
commerciaux (SPIC)
0
0
0
0
0
= Autres produits de gestion
courante (b)
225 681
265 539
165 859
139 320
277 107
5,3%
22,8%
Production stockée (c)
0
0
0
0
0
= Ressources d'exploitation
(a+b+c)
2 010 495
2 023 230 5 197 209 6 242 376 1 935 739
-0,9%
-3,7%
Source : CRC d’après comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
80
Les charges à caractère général
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Évolution
2016-2020
Charges à caractère
général
3 666 450
4 256 682
5 705 712
4 788 806
5 334 518
9,8%
45,5%
Dont achats
(y c.
variations de stocks)
953 050
1 037 282
1 316 389
1 124 492
1 087 360
3,4%
14,1%
Dont crédit-bail
0
0
0
0
0
Dont locations et
charges de copropriétés
393 613
404 371
364 163
352 745
380 301
-0,9%
-3,4%
Dont entretien et
réparations
160 889
263 587
261 305
194 102
376 042
23,6%
133,7%
Dont assurances et
frais bancaires
19 050
20 502
21 538
22 012
23 737
5,7%
24,6%
Dont autres services
extérieurs
37 710
36 277
142 679
208 743
192 343
50,3%
410,1%
Dont remboursements
de frais (à la collectivité
de rattachement, au
budget annexe, etc.)
350 000
630 000
780 000
960 000
1 310 000
39,1%
274,3%
Dont contrats de
prestations de services
avec des entreprises
1 449 082
1 526 875
2 403 729
1 731 131
1 715 167
4,3%
18,4%
Dont honoraires,
études et recherches
159 489
166 786
164 718
15 000
6 223
-55,6%
-96,1%
Dont publicité,
publications et relations
publiques
15 710
18 751
95 761
34 660
11 067
-8,4%
-29,6%
Dont transports
collectifs et de biens
13 182
24 670
23 442
22 235
21 632
13,2%
64,1%
Dont déplacements et
missions
17 358
23 172
14 099
20 702
133 452
66,5%
668,8%
Dont frais postaux et
télécommunications
87 326
94 645
104 719
93 971
71 936
-4,7%
-17,6%
Dont impôts et taxes
(sauf sur personnel)
9 991
9 765
13 168
9 013
5 258
-14,8%
-47,4%
Source : CRC d’après comptes de gestion
CCAS DE NANTES
81
CAF brute
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
Var.
annuelle
moyenne
Évolution
2016-2020
Ressources fiscales propres
(Impôt sur les spectacles)
0
0
0
0
0
+ Ressources d'exploitation
2 010 495
2 023 230
5 197 209
6 242 376
1 935 739
-0,9%
-3,7%
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
21 927 083
21 947 186
25 547 282
28 884 295
28 144 603
6,4%
28,4%
+ Production immobilisée,
travaux en régie
0
0
0
0
0
= Produits de gestion (A)
23 937 578
23 970 416
30 744 492
35 126 671
30 080 342
5,9%
25,7%
Charges à caractère général
3 666 450
4 256 682
5 705 712
4 788 806
5 334 518
9,8%
45,5%
+ Charges de personnel
15 032 938
15 411 948
14 864 694
15 282 360
16 315 671
2,1%
8,5%
+ Subventions de
fonctionnement
2 325 224
2 533 016
5 264 228
8 002 195
4 018 501
14,7%
72,8%
+ Autres charges de gestion
1 631 336
1 829 966
1 981 874
2 243 350
3 246 362
18,8%
99,0%
= Charges de gestion (B)
22 655 948
24 031 613
27 816 507
30 316 711
28 915 052
6,3%
27,6%
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
1 281 630
-61 196
2 927 984
4 809 961
1 165 290
-2,4%
-9,1%
en % des produits de gestion
5,4%
-0,3%
9,5%
13,7%
3,9%
+/- Résultat financier
27
249
574
530
338
88,2%
1154,8%
dont fonds de soutien - sortie
des emprunts à risques
0
0
0
0
0
+/- Autres produits et charges
excep. réels
26 845
40 896
61 883
1 958
27 610
0,7%
2,8%
= CAF brute
1 308 501
-20 052
2 990 441
4 812 448
1 193 237
-2,3%
-8,8%
en % des produits de gestion
5,5%
-0,1%
9,7%
13,7%
4,0%
Source
: CRC d’après comptes administratifs
et de gestion.
Évolution
des dépenses d’équipement 2016
-2020
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
Cumul sur
les années
Évolution
2016-2020
- Dépenses d'équipement
(y compris travaux en régie
)
383 461
846 907
1 612 670
2 335 403
1 533 020
6 711 460
299,8%
- Subventions
d'équipement (y compris
subventions en nature)
10 000
20 000
150 000
150 000
381 726
711 726
3717,3%
+/- Dons, subventions et
prises de participation en
nature, reçus ou donnés
-3 362
0
0
0
0
-3 362
-100,0%
Source : CRC d’après comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
82
Le financement de l’investissement
en
€
2016
2017
2018
2019
2020
Cumul sur
les années
Évolution
2016-202
0
CAF brute
1 308 501
-20 052
2 990 441
4 812 448
1 193 237
10 284 577
-8,8%
- Annuité en capital de la dette
0
0
0
0
0
0
dont remboursement des emprunts
obligataires exigibles in fine
0
0
0
0
0
0
= CAF nette ou disponible (C)
1 308 501
-20 052
2 990 441
4 812 448
1 193 237
10 284 577
-8,8%
+ Fonds de compensation de la
TVA (FCTVA)
127 538
61 879
136 391
0
250 051
575 859
96,1%
+ Subventions d'investissement
reçues
0
465 000
1 800 000
1 500 000
993 926
4 758 926
+ Produits de cession
0
0
280 000
0
0
280 000
+ Autres recettes
0
0
0
0
0
0
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
127 538
526 879
2 216 391
1 500 000
1 243 977
5 614 785
875,4%
= Financement propre disponible
(C+D)
1 436 039
506 828
5 206 833
6 312 448
2 437 214
15 899 362
69,7%
Financement propre dispo /
Dépenses d'équipement (y c. tvx en
régie)
374,5%
59,8%
322,9%
270,3%
159,0%
- Dépenses d'équipement (y
compris travaux en régie )
383 461
846 907
1 612 670
2 335 403
1 533 020
6 711 460
299,8%
- Subventions d'équipement (y
compris subventions en nature)
10 000
20 000
150 000
150 000
381 726
711 726
3717,3%
+/- Dons, subventions et prises de
participation en nature, reçus ou
donnés
-3 362
0
0
0
0
-3 362
-100,0%
- Participations et inv. financiers
nets
0
0
0
0
0
0
+/- Variation de stocks, biens et
produits
0
0
0
0
0
0
- Charges à répartir
0
0
0
0
0
0
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
-1 676
752
554
-2 639
-154
-3 163
-90,8%
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
1 047 617
-360 831
3 443 608
3 829 685
522 622
8 482 701
-50,1%
+/- Solde des affectations
d'immobilisations
0
0
0
0
0
0
+/- Solde des opérations pour
compte de tiers
0
0
0
0
0
0
- Reprise sur excédents capitalisés
0
0
0
0
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
1 047 617
-360 831
3 443 608
3 829 685
522 622
8 482 701
-50,1%
Nouveaux emprunts de l'année (y
compris pénalités de
réaménagement)
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution
(+) du fonds de roulement net
global
1 047 617
-360 831
3 443 608
3 829 685
522 622
8 482 701
-50,1%
Source : CRC d’après comptes de gestion
CCAS DE NANTES
83
La trésorerie
au 31 décembre en
€
2016
2017
2018
2019
2020
Var. annuelle
moyenne
Fonds de roulement net
global
2 268 639
1 907 808
5 351 416
9 181 101
9 703 723
43,8%
- Besoin en fonds de
roulement global
235 426
-1 878 469
3 574 860
3 849 901
7 353 554
136,4%
=Trésorerie nette
2 033 213
3 786 277
1 776 556
5 331 200
2 350 169
3,7%
en nombre de jours de
charges courantes
32,8
57,5
23,3
64,2
29,7
Dont trésorerie active
2 033 213
3 786 277
1 776 556
5 331 200
2 350 169
3,7%
Dont compte de
rattachement, ie
trésorerie mise à
disposition par les BA
(+) ou en provenance des
BA (-)
0
0
0
0
0
Dont trésorerie
passive
0
0
0
0
0
Source : CRC d’après comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
84
Annexe n° 3.
Tableaux budget EHPAD
Les produits de gestion (groupes 1, 2 et 3)
2018
2019
2020
evol
2018-2020
Groupe 1
Produits de la
tarification
17 024 918
17 172 274
18 522 274
8.80%
Groupe 2
Autres produits relatifs
à l'exploitation
953 285
982 341
995 938
4.47%
Groupe 3
produits financiers,
exceptionnels, non
encaissables
113 078
384 543
484 864
328.79%
Total des produits
18 091 282
18 539 159
20 003 077
10.57%
Source : CCAS ERRD
Répartition de la provenance des produits du groupe 1
Produits du Groupe I
en
€
2018
2019
2020
Evol
18-20
Produits des EHPAD à
la charge de l'assurance
maladie
5 015 515,03
5 220 989,93
6 752 927,65
34,64 %
Produits des EHPAD à
la charge du
département
3 543 622,44
3 701 675,39
3 838 793,82
8,32 %
Produits des EHPAD à
la charge de l'usager
7 583 125,81
7 552 596,73
7 244 548,53
-4,46 %
Produits à la charge
d'autres financeurs
352 676 ,07
158 806,73
134 419 ,98
-61,88 %
Total Groupe I
(EHPAD)
13 731 178 ,01
16 634 068,78
17 970 659,98
30,87 %
Source : CCAS
CCAS DE NANTES
85
Les charges de gestion du BA EHPAD
En
€
2018
2019
2020
Evol°
18-20
Groupe 1
charges afférentes à
l'exploitation courante
2 449 361
2 474 411
2 444 047
-0.22%
Groupe 2
Charges afférentes au
personnel
12 622 153
12 709 449
13 794 111
9.28%
Groupe 3
Charges afférentes à la
structure
3 048 283
3 326 301
3 401 724
11.59%
Total des dépenses
18 119 797
18 510 162
19 639 884
8.39%
Source : CCAS ERRD
La capacité d’autofinancement dégagée sur la période
CAF
€
2018
2019
2020
CAF réalisée
389 705
449 049
966 124
Produits
18 091 283
18 539 159
20 003 077
Taux de CAF en % des
produits
2.15%
2.42%
4.83%
Source : CCAS ERRD
La situation bilancielle du BA EHPAD
2018
2019
2020
FRNG au 31/12
2 032 513
2 165 229
2 862 871
BFR
2 031 415
2 164 195
2 861 808
Trésorerie (Classe 5)
1 098
1 034
1 063
Source : CCAS ERRD
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
86
Annexe n° 4.
Les aides obligatoires et facultatives
Suivi des bénéficiaires par la mission stabilisation
2016
2017
2018
2019
2020
Nombre d’intégrations sur l’année
190
225
220
235
169
Nombre de suivis en cours intégrés les années
précédentes
101
119
138
125
111
Nombre total de personnes accompagnées
291
344
358
360
280
Nombre total de fins de prise en charge
167
196
198
235
125
dont sorties liées à l’accès à un logement’40%
en moyenne)
69 soit
41 %
73 soit
37 %
80 soit
40 %
90 soit
38 %
58 soit
46 %
dont sorties liées à l’accès à un dispositif
d’hébergement
(4% en moyenne)
9 soit
5 %
14 soit
7 %
6 soit
3 %
6 soit
3 %
1 soit
1 %
Source : CCAS de Nantes
Nombre de bénéficiaires et coût
par type d’aides
AIDES
2016
2017
2018
2019
2020
Bénéfi
ciaires
Coût
Bénéfi
ciaires
Coût
Bénéfi
ciaires
Coût
Bénéfi
ciaires
Coût
Bénéfi
ciaires
Coût
AIDES COUP DE
POUCE
8140 1 169 995
€
7546 1 060 055
€
7397 1 041 250
€
6992
953 280
€
6451
856 630
€
AIDES SOUTIEN
PERSONNALISE
934
140 892
€
1184
210 204
€
1040
185 776
€
1035
218 459
€
787
157 235
€
AIDE À LA PRATIQUE
SPORTIVE ET
CULTURELLE
1135
185 703
€
1929
359 185
€
2520
484 645
€
2075
396 100
€
AVANCE
REMBOURSABLE
0
0
€
35
14 432
€
22
11 390
€
14
6 402
€
3
1 500
€
AIDE AU PAIEMENT
DE LA
COMPLÉMENTAIRE
SANTE
347
48 321
€
476
66 679
€
576
84 288
€
659
97 648
€
353
61 453
€
AIDES HUMANITAIRES
99
7 329
€
123
13 134
€
89
4 418
€
79
4 462
€
490
44 961
€
CCAS DE NANTES
87
Annexe n° 5.
RH
Tableau n° 1 : Évolution des effectifs du CCAS sur emplois permanents en ETPR 2016 - 2020
Cadre d'emploi_bul_libellé
Titulaires
Contractuels
Titulaires
Contractuels
Titulaires
Contractuels
Titulaires
Contractuels
Titulaires
Contractuels
COLLABORATEUR CABINET
2,00
2,00
1,33
1,08
1,00
ASSISTANT SOCIO-EDUCATIF
42,94
3,17
50,3
3,30
ATTACHES D'ADMINISTRATION HOSPITALIERE
1,83
2,0
ATTACHES TERRITORIAUX
34,64
4,96
37,40
5,21
34,52
5,74
34,35
6,11
34,6
5,75
CADRES SOCIO-EDUCATIFS HOSPITALIERS
2,00
1,00
2,00
1,00
2,00
1,00
0,17
1,25
2,00
CADRES TERRITORIAUX DE SANTE
PARAMEDICAUX
1,00
1,67
0,83
1,0
0,33
CONSEILLER EN ECONOMIE SOCIALE ET
FAMILIALE
0,92
1,00
CONSEILLER SOCIO-EDUCATIF
0,17
0,6
CONSEILLERS TERRITORIAUX SOCIO-EDUCATIFS
1,00
1,17
0,83
INFIRMIERS TERRITORIAUX EN SOINS GENERAUX
15,80
0,79
18,15
17,39
17,49
0,25
17,9
1,17
INGENIEURS TERRITORIAUX
1,00
2,00
2,00
1,58
2,0
MEDECINS TERRITORIAUX
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
PSYCHOLOGUES TERRITORIAUX
1,80
2,50
1,71
2,60
1,75
2,20
1,86
2,20
1,8
2,20
ADJOINTS DES CADRES HOSPITALIERS ET DES
ASSISTANTS MEDICO-ADMINISTRATIFS
2,00
2,00
0,23
2,00
0,75
2,00
0,60
2,0
0,80
ANIMATEURS TERRITORIAUX
8,27
7,02
5,73
0,50
6,64
1,22
7,4
3,33
ASSISTANTS SOCIO-EDUCATIFS HOSPITALIERS
5,58
2,75
5,86
3,00
5,44
3,69
0,57
0,75
ASSISTANTS TERRITORIAUX SOCIO-EDUCATIFS
49,16
0,85
47,41
0,80
40,01
0,80
3,45
0,13
CONSEILLERS ECO.SOCIALE FAMILIALE,FC
HOSPITALIERE
0,50
0,08
INFIRMIERS TERRITORIAUX
3,74
2,71
2,14
1,86
1,9
REDACTEURS TERRITORIAUX
40,04
0,42
38,32
0,83
38,63
1,33
37,51
0,92
36,1
1,83
TECHNICIENS PARAMEDICAUX TERRITORIAUX
0,70
0,35
0,70
0,35
0,70
0,60
0,70
0,40
0,7
0,42
TECHNICIENS TERRITORIAUX
4,00
3,56
3,86
3,76
5,5
ADJOINTS ADMINISTRATIFS HOSPITALIERS
0,80
0,80
1,6
ADJOINTS ADMINISTRATIFS TERRITORIAUX
72,07
69,46
72,38
76,11
73,6
ADJOINTS D'ANIMATION TERRITORIAUX
2,99
3,00
2,42
1,00
1,0
ADJOINTS DU PATRIMOINE TERRITORIAUX
0,33
ADJOINTS TECHNIQUES TERRITORIAUX
98,29
96,51
93,68
84,92
88,7
AGENTS DE MAITRISE TERRITORIAUX
11,33
10,17
0,50
10,67
1,00
10,00
0,67
9,3
AGENTS SOCIAUX TERRITORIAUX
77,02
1,00
78,41
1,00
74,89
0,08
79,35
78,2
1,58
AUXILIAIRES DE SOINS TERRITORIAUX
95,18
6,00
93,42
8,40
102,15
6,20
99,66
6,89
96,5
9,64
MONITEURS D'ATELIER DE LA FONCTION
HOSPITALIERE
1,00
1,00
1,00
1,00
1,0
PERSONNELS OUVRIERS DE LA FONCTION
PUBLIQUE HOSPITALIERE
1,42
2,00
1,92
2,00
0,7
Somme :
529,35
23,62
524,00
26,93
517,90
26,73
513,39
28,47
514,5
35,36
2016
2017
2018
2019
2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
88
Tableau n° 2
Indicateurs sur l’absentéisme des agents physiques du CCAS de Nantes (emplois
permanents et non permanents) - année 2019
–
et données comparatives
Bilans sociaux 2019
Fonctionnaires et
contractuels
permanents CCAS
Nantes
Contractuels
non
permanents
CCAS
Nantes
Fonctionnaires et
contractuels
permanents de 110
CCAS
Région Hts-de-France
Contractuels
non
permanents
de 110 CCAS
Région HdF
Fonctionnaires et
contractuels
permanents de 16
CCAS
de plus de 100
agents - France -
Contractuels
non
permanents de
16 CCAS de
plus de 100
agents - France
-
Fonctionnaires et
contractuels
permanents de 15
CIAS
de plus de 100
agents -
Contractuels
non
permanents
de 15 CIAS de
plus de 100
agents
Taux d'absentéisme "compressible"*
6,13%
3,43%
5,46%
1,72%
5,47%
1,94%
5,44%
1,62%
Taux d'absentéisme médical**
8,95%
3,43%
9,65%
1,72%
9,13%
1,94%
8,37%
1,62%
Taux d'absentéisme global***
9,98%
4,42%
10,24%
2,12%
9,49%
2,27%
8,81%
1,91%
Moyenne nbre jours absence tout motif médical
33
26,6
42,3
10,7
41,8
9,7
40,8
11,6
Taux d’absentéisme = Nombre de jours calendaires d’absence * 100 / (Nombre d’agents physiques au 31/12/19 X
365)
*Absences compressibles : soit la maladie ordinaire et les accidents du travail
**Absences médicales : soit absences compressibles + CLM, CLD, grave maladie et maladie professionnelle
***Absences globales : soit Absences médicales + maternité, paternité, adoption, autorisations spéciales
d’absences (motif familial, concours…). Ne sont pas comptabilisés les jours de formation et absences pour motif
syndical.
Tableau n° 3 :
Coût de l’absentéisme long
ue durée des agents des EHPAD pris en charge par le budget
principal
2016
2017
2018
2019
2020
EHPAD Chambellan
30 000,00
110 000,00
200 000,00
180 417,00
221 242,00
EHPAD Madeleine
130 000,00
75 000,00
5 000,00
11 665,00
118 585,00
EHPAD Renoir
60 000,00
155 000,00
85 000,00
185 417,00
147 068,00
EHPAD Haute-Mitrie
80 000,00
65 000,00
115 000,00
77 917,00
210 288,00
EHPAD HDS
40 000,00
150 000,00
145 000,00
95 417,00
133 363,00
EHPAD Fonteny
0,00
75 000,00
50 000,00
49 167,00
109 454,00
ADJ Haute-Mitrie
10 000,00
0,00
0,00
0,00
5 000,00
ADJ Recollets
0,00
0,00
0,00
0,00
5 000,00
Total
350 000,00
630 000,00
600 000,00
600 000,00
950 000,00
Source : Tableau transmis par le CCAS de Nantes
CCAS DE NANTES
89
Annexe n° 6.
Crise sanitaire
Le surcout de la crise sanitaire au sein des 6 EHPAD sur le budget 2020
EHPAD
Perte
recettes
Prime
COVID
Surcoûts
exploitat
ion
Surcoûts
personn
el
Surcoûts
Élèves
inf
Total
impact
crise
sanitaire
Compen
sation
CNR
ARS
recettes
Compen
sation
recettes
VDN
Compens
ation
CNR
ARS
prime
covid
Compensati
on CNR
ARS
surcoûts
Compensati
on totale
HAUTE
MITRIE
130 695
52 000
3 355
84 100
3 727
273 877
64 288
89 288
52 000
80 565
286 141
CHAMBELLAN
65 248
45 500
9 819
96 400
5 591
222 558
29 969
39 242
45 500
101 061
215 772
HIRONDELLE
DE S.
0
48 000
11 618
54 100
5 591
119 309
23 819
12 363
48 000
62 527
146 709
FONTENY
75 503
45 000
30 788
76 900
4 628
232 819
51 558
28 454
45 000
103 216
228 228
MADELEINE
119 329
45 000
9 186
54 100
5 591
233 206
59 319
55 585
45 000
48 927
208 831
RENOIR
133 823
46 000
15 928
60 100
4 814
260 665
86 169
65 068
46 000
74 133
271 370
AJA HM
37 255
0
300
0
0
37 555
22 606
5 000
0
300
27 906
AJA
RECOLLETS
28 544
0
4 000
0
0
32 544
21 951
5 000
0
4 000
30 951
TOTAL
590 397
281 500
84 994
425 700
29 942
1 412 533
359 679
300 000
281 500
474 729
1 415 908
Source : CCAS de Nantes
Le soutien aux personnes âgées à domicile
Ville de Nantes/Info coronavirus 3 avril 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
90
Annexe n° 7.
Glossaire
ANESM
Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et
services sociaux et
médico-sociaux
ARS
Agence régionale de santé
ASH
Aide sociale à l’hébergement
CASF
Code de l’action sociale et de la famille
CCAS
Centre communal d’action sociale
CIA
Complément indemnitaire annuel
CIAS
Centre intercommunal
d’action sociale
CPOM
Contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
CTP
Convention tripartite pluriannuelle
CVS
Conseil de la vie sociale
EHPAD
Établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes
EPRD
État des prévisions de recettes et de dépenses
ERRD
État réalisé des recettes et des dépenses
GIR
Groupe iso-ressources : l
’évaluation de la perte d’autonomie est réalisée sur la base d’une
grille nationale (AGGIR) et se traduit, pour chaque personne, à un classement dans un
« groupe iso-ressources », le GIR
GMP
Groupe iso-ressources moyen pondéré
: il permet d’évaluer le niveau de perte d’autonomie
moyen des personnes hébergées dans l’établissement
;
IFSE
Indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise
PMP
Pathos moyen pondéré : i
ndicateur synthétique des besoins en soins calculé à l’aide du
référentiel « PATHOS »
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cedex 01
Adresse mél. paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-pays-de-la-loire