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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 13 avril 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION
DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
(Département de Haute-Saône)
Exercices 2015 et suivants
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
3
INTRODUCTION
......................................................................................................................
4
1
LE PÉRIMÈTRE DE LA CAV
.............................................................................................
5
1.1
Un périmètre en retrait par rapport au bassin de vie de Vesoul
......................................
5
1.2
Une insertion dans des périmètres de coopération plus étendus
.....................................
7
1.3
Le projet de territoire
......................................................................................................
8
2
LA GOUVERNANCE INTERCOMMUNALE
.................................................................
10
2.1
Le conseil communautaire
............................................................................................
10
2.2
Le bureau communautaire
.............................................................................................
10
2.3
La conférence des maires
..............................................................................................
11
3
L’INTÉGRATION COMMUNAUTAIRE
.........................................................................
11
3.1
Les compétences de la CAV et leur mode d’exercice
..................................................
11
3.1.1 Les compétences exercées à titre obligatoire dès la création de la CAV
........................
11
3.1.2 Les compétences déjà exercées par la CAV et rendues obligatoires par la loi
NOTRé
............................................................................................................................
13
3.1.3 Les compétences nouvellement exercées rendues obligatoires par la loi NOTRé
..........
14
3.1.4 Les anciennes compétences optionnelles
........................................................................
16
3.1.5 Les compétences facultatives
..........................................................................................
18
3.2
Les mutualisations
........................................................................................................
19
3.2.1 Le schéma de mutualisation des services
.......................................................................
19
3.2.2 La création de services communs
...................................................................................
20
4
LES ÉQUILIBRES FINANCIERS TERRITORIAUX
.......................................................
22
4.1
La répartition des dépenses et des recettes sur le territoire
...........................................
22
4.1.1 La fiscalité levée par le bloc communal
.........................................................................
23
4.1.2 Les dépenses du bloc communal
....................................................................................
26
4.2
Les relations financières internes entre la CAV et ses membres
..................................
27
4.2.1 Les attributions de compensation
...................................................................................
27
4.2.2 La dotation de solidarité communautaire
........................................................................
29
4.2.3 Les fonds de concours
....................................................................................................
32
4.2.4 Le coefficient d’intégration fiscale
.................................................................................
33
4.3
Les dispositifs de péréquation horizontale
....................................................................
34
4.3.1 Le FPIC
...........................................................................................................................
34
4.3.2 Le FNGIR
.......................................................................................................................
35
ANNEXES
...............................................................................................................................
36
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
2
SYNTHÈSE
L’évolution de l’intercommunalité depuis la loi du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République, dite loi NOTRé, fait l’objet d’une enquête commune
aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes qui lui consacrera la partie
thématique de son rapport 2022 sur la situation des finances publiques locales. Dans ce cadre,
la chambre de Bourgogne-Franche-Comté a examiné la situation de la Communauté
d’agglomération de Vesoul (CAV) et de la commune de Vesoul.
La tradition de coopération intercommunale ancienne qui existe au sein de
l’agglomération vésulienne lui a permis, à partir du district créé dès 1969, de se structurer en
communauté de communes au 1er janvier 2001, puis en communauté d’agglomération à
compter du 1er janvier 2012. Depuis 2014 et l’adhésion de la commune de Charmoille, son
périmètre est resté stable et comprend aujourd’hui 20 communes et 32 203 habitants.
La représentation des communes au sein des instances communautaires apparaît
équilibrée, les maires étant tous membres du bureau, et la conférence des maires existe depuis
2004. Bien qu’en retrait par rapport au bassin de vie, à l’aire d’attraction et à la zone d’emploi
de Vesoul, la CAV ne souhaite pas s’élargir par l’accueil de nouveaux membres. Elle privilégie
l’approfondissement de l’intégration communautaire, la préservation de son caractère
majoritairement urbain et périurbain et la réalisation de grands projets spécifiques (opération
de rénovation urbaine du centre historique de Vesoul, développement économique). La CAV
s’inscrit toutefois dans des périmètres de coopération plus larges que sont principalement le
Pays de Vesoul - Val de Saône et le pôle métropolitain centre Franche-Comté. Les diverses
analyses stratégiques et programmatiques qu’elle conduit à l’occasion de ses projets et de ses
coopérations avec d’autres collectivités (Pays, département, région, État) gagneraient à être
formalisées dans un projet de territoire.
Avant l’intervention de la loi NOTRé, la CAV exerçait déjà les compétences déchets
ménager, assainissement et accueil des gens du voyage. Après avoir mené le transfert des
piscines en 2017, elle a pris les compétences gestion des milieux aquatiques et des inondations
au 1
er
janvier 2018, puis eau et eaux pluviales au 1er janvier 2020. La liste des compétences
transférées devrait être mise à jour, la définition de l’intérêt communautaire actualisée. Par
ailleurs, un fondement juridique devrait être donné à la politique de subventionnement des
associations sportives menée depuis 2015.
Il appartient à la CAV de respecter les règles relatives à la dotation de solidarité
communautaire ou de conclure un pacte fiscal et financier et de privilégier la révision des
attributions de compensation à l’occasion du transfert de nouvelles compétences, ce qui n’a pas
été le cas pour les piscines devenues intercommunales. En 2020, le coefficient d’intégration
fiscale de la CAV (0,474) demeure supérieur à celui des établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) comparables (0,465). Elle n’envisage pas à court terme le transfert
d’équipements de centralité encore portés par la ville de Vesoul (stade, musée, école des arts).
En dehors des transferts de compétence, la dynamique de mutualisation progresse en son sein,
par création de services communs et de groupements de commandes, mais elle se fait pour
l’essentiel avec la ville centre (direction générale des services mutualisée).
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
3
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Formaliser la stratégie de l’agglomération dans un document unique
(projet de territoire).
Recommandation n°
2 :
Mettre à jour la liste des compétences transférées et actualiser en
conséquence la définition de l’intérêt communautaire.
Recommandation n°
3 :
Réviser les critères d’attribution de la dotation de solidarité
communautaire (DSC) et veiller à actualiser annuellement son enveloppe conformément à
l’article L. 5211-28-4 du CGCT ou conclure un pacte financier et fiscal avec les communes
membres.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
4
INTRODUCTION
Présentation de la communauté d’agglomération de Vesoul et de sa ville centre
Peuplée de 15 725 habitants
1
, la commune de Vesoul est le chef-lieu du département de
la Haute-Saône. Ce dernier regroupe 236 018 des 2 807 000 habitants que compte la Région
Bourgogne-Franche-Comté au 1
er
janvier 2021. Sa densité est de 44 h/km² contre 106 en
moyenne nationale. À part Vesoul, seule la commune d’Héricourt y dépasse le seuil de 10 000
habitants (10 931 au 1
er
janvier 2021).
Vesoul est située au centre du département, au croisement d’un axe Nord-Sud avec la
route nationale (RN) 57 qui relie le Benelux et la Lorraine à la Suisse via Besançon, distante de
50 km, et d’un axe Est-Ouest avec la RN 19, qui relie Paris à la Suisse via Troyes, Langres et
Belfort, distante de 70 km. Il existe un projet de liaison autoroutière (A31 Luxembourg-
Lorraine-Bourgogne) pour doubler cet axe et relier sur 100 km, Flagey, au sud de Langres, à
Vesoul. Vesoul est relié à Dijon, distante de 108 km par la départementale 71. La commune est
située sur l’axe ferroviaire Paris-Mulhouse, mais la gare de TGV la plus proche est celle des
Auxons, près de Besançon, inaugurée en 2011 avec la liaison à grande vitesse Rhin-Rhône.
Vesoul est la ville centre de la communauté d’agglomération de Vesoul (CAV) qui
regroupe 20 communes et 32 203 habitants
2
. Le centre logistique du groupe Peugeot société
anonyme (PSA), fusionné dans Stellantis en janvier 2021, premier employeur du département
avec 2 600 salariés, est implanté sur le territoire de l’agglomération.
Procédure
La chambre a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la communauté
d’agglomération de Vesoul (CAV) et de la commune de Vesoul pour les exercices 2015 jusqu’à
aujourd’hui.
Ces contrôles conjoints s’inscrivent dans le cadre d’une enquête commune aux
juridictions financières relative à l’évolution de l’intercommunalité depuis la loi NOTRé du
7 août 2015. Ils ont été ouverts le 25 juin 2021 par lettre de la présidente à M. Alain
CHRÉTIEN, ordonnateur en fonctions, maire de Vesoul et président de la CAV. En application
de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières (CJF), les entretiens de fin de contrôle
se sont tenus le 26 novembre 2021.
Lors de sa séance du 15 décembre 2021 la chambre a arrêté des observations provisoires
transmises à M. CHRÉTIEN dans le cadre de l’article R. 243-5-1 du CJF. Un extrait le
concernant a été adressé à un tiers.
Au vu de l’ensemble des réponses reçues, la chambre, au cours de sa séance du
13 avril 2022, a arrêté les observations définitives présentées ci-après.
1
Population légale 2018 en vigueur au 1er janvier 2021 (INSEE)
.
2
Population légale 2018 en vigueur au 1er janvier 2021 (INSEE).
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
5
1
LE PÉRIMÈTRE DE LA CAV
La loi NOTRé n'a pas eu d'incidence sur le périmètre de la CAV stable depuis 2014.
1.1
Un périmètre en retrait par rapport au bassin de vie de Vesoul
Le fait intercommunal est une réalité ancienne dans l’agglomération vésulienne. Un
district urbain, créé par arrêté préfectoral du 30 octobre 1969, associait la ville de Vesoul à dix
autres communes
3
, rejointes dès 1970
par Pusy-et-Épenoux et Villeparois
.
Le district a ensuite
enregistré le retrait de la commune de Colombe-lès-Vesoul en 1976, avant de se transformer
en
Communauté de communes de l'agglomération de Vesoul (CCAV) au 1er janvier 2001. Cet
EPCI a connu plusieurs élargissements de son périmètre avec l’intégration de deux nouvelles
communes en 2003
4
, une en 2004
5
et quatre en 2008
6
. Comprenant le chef-lieu de département,
la CCAV a pu se transformer en communauté d’agglomération au 1
er
janvier 2012
(34 055 habitants à cette date), par dérogation au seuil de 50 000 habitants constitutif de ce type
d’EPCI. Depuis sa création, la CAV n’a accueilli qu’un nouveau membre, la commune de
Charmoille, en 2014.
Si le district, forme de coopération intercommunale plus intégrée que le syndicat
intercommunal, s'étendait déjà sur un périmètre supérieur à celui de l'unité urbaine
7
de Vesoul,
qui compte huit communes
8
et 28 507 habitants, le territoire de la CAV est quant à lui plus
restreint que le bassin de vie
9
de Vesoul qui compte 77 communes et 49 562 habitants. Par
ailleurs, l’aire d’attraction
10
de Vesoul s’étend sur 158 communes et sa zone d’emploi
11
sur 338.
Néanmoins, la CAV ne souhaite pas étendre son périmètre. En 2011, le conseil
communautaire avait rejeté un projet de fusion avec la communauté de communes (CC) du
Chanois proposé par le préfet. Cette fusion ne figurait d’ailleurs pas dans le projet examiné par
la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) le 4 mai 2011 qui,
s’agissant de la CCAV, ne prévoyait que l’adhésion de la commune de Charmoille. En
revanche, ce projet retenait la fusion, d’une part, des CC du Chanois et de Montbozon et, d’autre
part, des CC du Pays de Saulx et des Grands Bois dont «
le bassin de vie naturel est Vesoul
».
Ces deux dernières fusionneront avec la CC des Franches communes pour former la CC du
Triangle Vert.
3
Colombe-les-Vesoul, Comberjon, Coulevon, Echenoz-la-Méline, Frotey-lès-Vesoul, Navenne, Noidans-lès-
Vesoul, Pusey, Quincey, Vaivre-et-Montoille.
4
Colombier et Montigny-lès-Vesoul.
5
Montcey.
6
Andelarre, Andelarrot, Chariez et Mont-le-Vernois.
7
Ensemble de communes présentant une zone de bâti continu qui compte au moins 2000 habitants (INSEE).
8
Echenoz-la-Méline, Frotey-lès-Vesoul, Navenne, Noidans-lès-Vesoul, Pusey, Quincey, Vaivre-et-Montoille et
Vesoul.
9
Plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants (INSEE).
10
Ensemble de communes d’un seul tenant et sans enclaves constitué d’un pôle de population et d’emploi et d’une
couronne qui regroupe les communes dont au moins 15 % des actifs travaillent dans le pôle (INSEE).
11
Espace géographique à l’intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent (INSEE).
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
6
Ce refus de modifier le périmètre communautaire a été réaffirmé postérieurement à la
loi NOTRé. Ainsi, en 2018, la CAV a rejeté les demandes d’adhésion de trois communes :
-
Vallerois-Lorioz (380 habitants), située au sud de l’agglomération à 13 km de Vesoul et
adhérente à la CC de Montbozon et du Chanois ;
-
Saulx (908 habitants), située à 14 km au Nord-Est de Vesoul et adhérente à la CC du
Triangle Vert dont elle est la ville siège ;
-
Colombe-lès-Vesoul (474 habitants), qui s’était retirée du district en 1976, distante de
quatre km à l’Est de Vesoul, membre de la CC du Triangle Vert, à laquelle elle avait refusé
d’adhérer en 2014 et dont 95% de ses actifs travaillent à Vesoul. Cette commune est
raccordée au centre de traitement des eaux usées (CTEU) de la CAV en vertu du schéma
d’assainissement du 16 juillet 1997.
À l’unanimité
, l
e conseil communautaire a estimé que «
l’adhésion de nouvelles
communes ne peut se faire que dans une perspective globale et d’organisation du territoire et
doit venir conforter le projet d’agglomération dans sa cohérence et ses ambitions, au titre des
compétences communautaires notamment, de la continuité territoriale, de la complémentarité
des enjeux en termes de développement et de services publics. Cette adhésion ne doit par
ailleurs pas interférer avec la gestion et le projet des communautés impactées par la demande
de retrait. Le devoir de non-ingérence dans les affaires des communautés voisines étant
essentiel à la bonne entente et à un partenariat constructif
». Il a toutefois relevé que la
demande de Vallerois-Lorioz confortait le choix communautaire d’aménager une zone
d’activités au sud de l'agglomération, à proximité du giratoire de la RN 57 et de la route
départementale (RD) 457, située sur le territoire de cette commune, mais en privilégiant une
réflexion avec la CC du Montbozon et du Chanois pour l’aménagement partagé de cet espace.
Cette position ferme, construite en conférence des maires, est argumentée. Pour le
président de la CAV, il est préférable «
(…) de se concentrer sur l’approfondissement des
compétences plutôt que sur leur élargissement. En fait, l’intercommunalité d’une ville chef-lieu
lui est spécifique et ne peut pas intégrer son bassin de vie qui serait beaucoup trop vaste
»
12
.
La CAV distingue d’ailleurs autour de Vesoul
13
, les communes d’une première couronne, dites
périurbaines
14
, et celles d’une deuxième couronne, dites rurales
15
. Selon le président de la CAV,
les démembrements d’EPCI donnent toujours lieu à des opérations administratives et fiscales
complexes et il est souhaitable que les périmètres des EPCI soient figés entre deux élections
municipales. Il n’est toutefois pas opposé à des évolutions du périmètre qui pourraient
concerner les communes de Colombe-lès-Vesoul, Villers-le-Sec et Dampvalley-lès-Colombe
16
.
La CAV a été saisie de nouvelles demandes d’adhésion depuis le début de la nouvelle
mandature.
12
Cf. procès-verbal de la CDCI du 4 mai 2011.
13
Cf. délibérations n° 121 du 14 décembre 2015 relative au schéma de mutualisation et n° 36 du 27 juin 2016
relative au programme local de l’habitat (PLH).
14
Frotey- les-Vesoul, Quincey, Navenne, Echenoz-la-Méline, Noidans-les-Vesoul, Vaivre et Pusey.
15
Andelarre, Andelarrot, Chariez, Charmoille, Colombier, Comberjon, Coulevon, Montcey, Mont-le-Vermois,
Montigny-les-Vesoul, Pusy et Villeparois.
16
Cf. procès-verbal de la SDCI du 21 mai 2015 et l’Est Républicain, édition de Vesoul du 31 mai 2018.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
7
1.2
Une insertion dans des périmètres de coopération plus étendus
Si elle n’est pas favorable à une extension de ses limites administratives, la CAV
s’intègre à des périmètres de coopération plus étendus.
En premier lieu, elle est membre du syndicat mixte du Pays de Vesoul - Val de Saône
qui, outre la CAV, regroupe les CC des Hauts du Val de Saône
17
, Terres de Saône
18
, des
Combes
19
et du Triangle Vert, soit 175 communes et 74 000 habitants. Le territoire syndical
couvre 1 757 km², soit le tiers du département de la Haute-Saône. Le siège administratif de ce
syndicat est établi à la mairie de Vesoul et son siège social à la CAV. Cette dernière est
représentée par sept délégués titulaires au comité syndical qui compte 21 membres, les quatre
CC disposant chacune de deux à quatre délégués. Les élus n’ont pas souhaité la transformation
de cette structure en pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) en application de l’article
L. 5741-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). C’est le Pays qui porte :
-
le contrat de transition écologique (CTE) signé avec l’ADEME et la Région Bourgogne-
Franche-Comté ;
-
le contrat de territoire avec la Région Bourgogne-Franche-Comté ;
-
le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ;
-
le plan climat air énergie territorial (PCAET) ;
-
le contrat local de santé (CLS) ;
-
le programme européen Liaison entre actions de développement de l’économie rurale
(LEADER) ;
-
le contrat d’aménagement durable et de développement (CADD) avec la Région
Bourgogne-Franche-Comté.
La délibération du conseil communautaire du 29 juin 2015 relative au CADD approuve
la « Stratégie du Pays Vesoul - Val de Saône 2015-2025 ». Ce projet stratégique pluriannuel
inclut des « ambitions » qui concernent la CAV et font ressortir que l’aire d’attraction de cette
dernière dépasse son périmètre administratif. Ainsi, l’ambition n° 1 « Être un territoire ouvert
et attractif » comporte un axe 1.2 « Affirmer la centralité de Vesoul et ses fonctions
d’entraînement ». Le document relève qu’«
en termes de polarité économique l’unité urbaine
de Vesoul concentre à elle seule près des 2/3 des emplois du pays (…) depuis 10 ans cette
polarité économique s’est très largement renforcée comme l’atteste les évolutions des
migrations domicile-travail
». Au titre de son ambition n° 4 « Favoriser un développement
économique ambitieux et durable », il est noté que : «
(…) la CAV offre plus de 21 000 emplois
et 12 zones d’activités et présente un taux d’emploi en progression. L’agglomération exerce un
rôle essentiel qui dépasse largement ses limites administratives. Plus d’un actif sur 2 provient
de l’extérieur du territoire de la CAV
. »
17
48 communes et 8 721 habitants.
18
38 communes et 13 426 habitants.
19
27 communes et 7 768 habitants.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
8
En second lieu, la CAV est membre du Pôle métropolitain Centre Franche-Comté, créé
au 1er janvier 2013. Ce syndicat mixte fermé réunit également la communauté urbaine Grand
Besançon Métropole
20
, la communauté d’agglomération du Grand Dôle
21
, la CC du Grand
Pontarlier
22
, l’Espace communautaire Lons Agglomération (ECLA)
23
et, depuis le
1
er
janvier 2018, la CC du Val de Morteau
24
, soit 373 000 habitants. La CAV est représentée
par trois délégués titulaires au conseil métropolitain qui compte 21 membres, ainsi que par un
membre au sein du bureau qui en comporte sept. Aucun transfert de compétences n’a été
effectué vers cette structure qui, selon le président de la CAV, constitue une instance de
réflexion et de concertation, utilisée comme interface avec la Région dans le cadre de
l’élaboration des politiques contractuelles (contrats de plan Etat-régions) et des schémas
structurants, de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEEII)
et d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET).
1.3
Le projet de territoire
En juin 2011, au terme d’une concertation liée au processus d’élaboration du plan local
d’urbanisme intercommunal (PLUi), et alors qu’elle s’apprêtait à se transformer en
communauté d’agglomération, la CCAV s’est dotée d’un « Projet d’agglomération 2020 ». Il
fixait l’objectif, non atteint, repris par le PLH, de porter la population de l’agglomération à
37 000 habitants en 2020 au travers d’une stratégie d’actions construite autour de cinq axes :
-
amplifier la vitalité économique du territoire (développement des zones d’activités et du
commerce, création d’un parc des expositions) ;
-
améliorer l’accessibilité à l’agglomération (contournements Est (RN 57) et Nord (RN 19)
en lien avec le prolongement autoroutier A31, adaptation du réseau de transports en
commun et aménagement d’un pôle d’échange multimodal, rédaction d’un schéma
directeur d’aménagement numérique et d’un schéma d’itinéraires de liaisons douces) ;
-
garantir un développement urbain équilibré et stopper le déclin démographique de la ville
centre
25
avec la diversification de l’offre de logements, la requalification urbaine du centre
historique, la reconversion du site de l’ancien hôpital Paul Morel et le renouvellement
urbain du quartier Montmarin ;
-
intégrer au c
œ
ur du projet la protection et la valorisation de l’environnement ;
-
conforter l’offre d’équipements à toutes les échelles du territoire avec notamment la
requalification de la zone du lac
26
et la construction d’un complexe aquatique (Ludolac).
20
68 communes et 199 349 habitants.
21
47 communes et 56 276 habitants.
22
10 communes et 28 625 habitants.
23
32 communes et 35 998 habitants.
24
8 communes et 21 497 habitants.
25
Il est également constaté l’érosion démographique des communes du Nord-Est de l’agglomération et au
contraire la croissance de celles de sa périphérie Sud.
26
Le lac de Vesoul-Vaivre est un lac artificiel de 86 ha situé à trois km à l’ouest du centre-ville.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
9
De nombreuses actions prévues par ce projet d’agglomération ont été réalisées (pôle
d’échange multimodal, Ludolac, requalification de la maison des associations, pistes cyclables,
développement du haut débit) ou sont en cours, mais il ne peut plus tenir lieu de projet de
territoire pour la CAV à ce jour.
Il en est de même de la stratégie du Pays de Vesoul - Val de
Saône déjà évoquée qui mentionne que «
(…) trois grands enjeux sous-tendent la stratégie de
la CAV pour 2015-2025 : l’opération de redynamisation du centre-ville de Vesoul, le traitement
des espaces dégradés (Paul Morel) et la mise en place d’une politique d’accompagnement
santé.
»
27
En lien avec le programme d’actions concertées et territoriales (PACT 2) conclu avec
le Département, le conseil communautaire mentionne en 2015 un projet de territoire de la CAV
structuré en quatre orientations :
-
renforcer l’attractivité de l’agglomération autour d’une ville-centre dynamique en
développant l’offre de services et l’offre de logement ;
-
maintenir son statut de terre d’accueil des projets de développement économique en
assurant une offre foncière de qualité aux porteurs de projets ;
-
développer une politique culturelle et sportive ambitieuse ;
-
valoriser la prise en compte de l’environnement dans les différents projets.
De même, les rapports d’activité de la CAV font état d’un projet de territoire qui «
se
décline en orientations articulées autour des quatre pôles de compétence de l’agglomération :
-
le développement territorial : économie, emploi, aménagement du territoire, habitat et
logement, santé, technologie de l’information et de la communication, fourrière animaux
errants ;
-
le transport et le désenclavement : pôle d’échange multimodal, transports urbains, modes
« doux » de transports ;
-
l’environnement et le développement durable : collecte et tri des déchets, gestion des
rivières, assainissement ;
-
le tourisme, les sports, la culture et les loisirs : espace de loisirs du Lac, équipements
sportifs (…) et culturels, information et promotion touristique
. »
Si l’on retrouve des constantes dans ces différentes références, il apparaît que la CAV a
développé différentes analyses stratégiques à l’occasion de la mise en place de divers
programmes, schémas ou contrats (PLUi-PLH, action C
œ
ur de ville depuis 2018, contrats
signés avec le département, la région et l’État, actuellement à l’occasion du contrat de relance
et de transition écologique (CRTE). Toutefois, elles ne font pas l’objet d’une mise en cohérence
et d’une synthèse sur laquelle se prononcerait globalement le conseil communautaire et qui
serait accessible à l’ensemble des habitants et des partenaires de la CAV.
Recommandation n°
1 : Formaliser la stratégie de l’agglomération dans un document
unique (projet de territoire).
27
Cf. ambition 3 « être un lieu d’accueil vivant et dynamique. »
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
10
2
LA GOUVERNANCE INTERCOMMUNALE
En vertu de l’article L. 5211-11-2 du CGCT, le conseil communautaire a adopté,
le 29 avril 2021, un pacte de gouvernance qui traite, d’une part, des organes et instances de la
communauté et, d’autre part, des outils de la coopération intercommunale et notamment du
schéma de mutualisation des services. La CAV n’a pas institué le conseil de développement
dont la loi NOTRé avait prévu la création par les EPCI à fiscalité propre de plus de 20 000
habitants. La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale
et à la proximité de l'action publique n’a maintenu cette obligation que pour les EPCI à fiscalité
propre de plus de 50 000 habitants.
2.1
Le conseil communautaire
Le conseil communautaire est composé de 50 membres titulaires dont 21 représentent
la ville de Vesoul, avec une répartition par commune selon le droit commun de l’article L. 5211-
6-1 du CGCT
28
. En moyenne, un conseiller représente 644 habitants. Onze communes ont une
population municipale inférieure à cette moyenne. Avec Montigny-lès-Vesoul (652 habitants),
elles disposent d’un conseiller communautaire, les cinq communes peuplées de 1 386 à 1984
habitants de deux, Vaivre-et-Montoille (2 418 habitants) de trois et Échenoz-la-Méline
(3 246 habitants) de quatre. Si le nombre de délégués au conseil communautaire était attribué à
raison d’un pour 644 habitants, Vesoul en obtiendrait 23.
Le conseil a créé en juillet 2020 cinq commissions permanentes, qui succèdent aux
quatre commissions de la mandature précédente, développement territorial, transports et
mobilités durables, environnement et développement durable, tourisme, sports et loisirs,
auxquelles est ajoutée la commission des affaires générales. Comme précédemment, chaque
commission est composée de 23 membres, quatre pour la commune de Vesoul et un pour
chacune des 19 autres communes de l'agglomération.
2.2
Le bureau communautaire
Le bureau communautaire est composé du président, de 10 vice-présidents et de
l’ensemble des maires non vice-présidents au nombre de 14, soit un total de 25 membres. De
2015 à 2020, il était composé de 26 membres dont les deux conseillers communautaires
également conseillers départementaux.
En 2020, cinq vice-présidences sont attribuées à des représentants de la ville de Vesoul
et cinq à des maires de l’agglomération (Echenoz-la-Méline, Vaivre-et-Montoille, Coulevon,
Quincey et Frotey-les-Vesoul), contre respectivement trois et sept (avec Pusey et Navenne en
plus) sous la précédente mandature.
28
Cf. délibération n° 52 du 27 juin 2019, adoptée à l’unanimité.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
11
2.3
La conférence des maires
L’article L. 5211-11-3 du CGCT dispose que : «
La création d'une conférence des
maires est obligatoire dans les EPCI à fiscalité propre, sauf lorsque le bureau de
l'établissement public comprend déjà l'ensemble des maires des communes membres
».
Cette instance a été créée dès 2004 par l’actuel président de la CAV pour qui elle
constitue « l’instance suprême » de la communauté. Le pacte de gouvernance la pérennise bien
que tous les maires siègent au bureau communautaire. Sous la mandature précédente, les vice-
présidents non maires et les conseillers départementaux siégeant au bureau
étaient associés à la
conférence des maires. Le pacte prévoit que «
La Conférence des maires étudie et se prononce
sur les dossiers stratégiques susceptibles d'affecter le fonctionnement du bloc communal et le
projet de territoire de la communauté d'agglomération
».
Au total, la représentation des communes au sein de la CAV apparaît équilibrée au
regard du critère démographique. Elles sont associées aux commissions thématiques au sein du
conseil communautaire et leurs maires sont tous membres du bureau.
3
L’INTÉGRATION COMMUNAUTAIRE
L’intégration communautaire se développe au travers, d’une part, des transferts de
compétences de ses membres à l’EPCI et, d’autre part, des mutualisations opérées entre eux et
avec lui.
3.1
Les compétences de la CAV et leur mode d’exercice
Les statuts initiaux de la CAV ont été adoptés par le conseil communautaire le
29 septembre 2011. L’intérêt communautaire requis pour l’exercice de certaines compétences
a été défini par sa délibération n° 2 du 12 janvier 2012, adoptée à l’unanimité. Les statuts en
vigueur ont été délibérés le 23 novembre 2015, consécutivement à la loi NOTRé, et repris par
arrêté préfectoral n° 70-2016-03-10-013 du 10 mars 2016. L’article L. 5216-5 du CGCT fixe
notamment la liste des compétences qui doivent être obligatoirement exercées par les
communautés d’agglomération en lieu et place des communes membres.
3.1.1
Les compétences exercées à titre obligatoire dès la création de la CAV
Dès sa création, la CAV a exercé les quatre compétences obligatoires prévues par
l’article L. 5216-5 du CGCT dans sa rédaction alors en vigueur avant d’être modifiée par la loi
NOTRé.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
12
3.1.1.1
Développement économique
La délibération du 23 novembre 2015 a substitué aux « actions de développement
économique d’intérêt communautaire », les « actions de développement économique dans les
conditions prévues à l’article L. 4251-17 du CGCT ». Ce dernier article, créé par la loi NOTRé,
prévoit que les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d'aides
aux entreprises doivent être compatibles avec le schéma régional de développement
économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), élaboré par le conseil régional en
concertation avec les EPCI à fiscalité propre. La définition de l’intérêt communautaire n’est
donc plus requise à ce titre et la délibération du 12 janvier 2012 qui prévoyait la « mise en place
de dispositifs d'accueil, de conseils et de soutien aux entreprises » est devenue caduque sur ce
point. La CAV intervient notamment en matière d’aide à l’immobilier d’entreprise et a
récemment institué une aide à l’implantation commerciale
29
.
S’agissant de la création, l’aménagement, l’entretien et la gestion de zones d'activité
industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire, la
délibération du 12 janvier 2012 avait défini comme présentant un intérêt communautaire une
liste de 15 zones d’activités dont la zone de loisirs du lac. Alors que la loi NOTRé a supprimé
la référence à l’intérêt communautaire pour cette composante de la compétence développement
économique, les statuts issus de la délibération du 23 novembre 2015 y font toujours référence.
Or, c’est dorénavant l’ensemble de ces zones d’activités qui relèvent de la compétence de la
communauté d’agglomération et qui doivent par conséquent lui être transférées. La chambre
invite la CAV à procéder lors de leur recensement à la vérification de leur statut juridique au
regard de ces nouvelles dispositions.
La loi NOTRé a ajouté dans ce groupe de compétence obligatoire « développement
économique »,
la
politique
locale
du
commerce
et
le
soutien
aux
activités
commerciales d’intérêt communautaire. La CAV a défini ce dernier par délibération n° 15 du
14 mars 2016 qui mentionne le «
soutien aux activités commerciales et artisanales dans les
communes hors zones d'activités commerciales. Animation et promotion du commerce de
l'agglomération
».
Au sein de ce groupe, la loi a également ajouté la promotion du tourisme dont la création
d’offices du tourisme. Ces derniers ont trois missions : la promotion, l’accueil et l’information.
En revanche, l’animation touristique demeure une compétence partagée entre les collectivités
territoriales.
3.1.1.2
Aménagement de l’espace communautaire
Comme indiqué ci-dessus, la CAV a transféré sa compétence en matière de SCOT au
Syndicat mixte du pays de Vesoul - Val de Saône. Elle est dotée d’un PLUi, adopté en 2013 et
en cours de révision.
En matière de mobilité, depuis sa création, en 2012, la CAV est autorité organisatrice
des transports urbains, devenue autorité organisatrice de la mobilité (AOM), compétente sur
son ressort territorial pour organiser notamment des services réguliers de transport public de
personnes. La CAV perçoit le versement transport et un budget annexe « transport » a été créé.
29
Cf. délibération n° 61 du 20 juillet 2021.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
13
Elle a délégué la gestion de son réseau de transport urbain « VBus » à l’opérateur KEOLIS à
compter du
1er
mai 2016 pour une durée de sept ans, par convention du 8 janvier 2016. Cet
opérateur était déjà titulaire de la précédente délégation de service public, du 1er mai 2009 au
30 avril 2016.
3.1.1.3
Équilibre social de l’habitat
Un plan local de l’habitat
(PLH), intégré au sein du PLUi, est en vigueur sur le territoire
de la CAV, dès lors qu’elle compte plus de 30 000 habitants et une commune de plus de 10 000
habitants. Les autres composantes de ce groupe de compétences qui relèvent de l’intérêt
communautaire sont la politique du logement, les actions et aides en faveur du logement social,
les réserves foncières pour la mise en
œ
uvre de la politique d’équilibre social de l’habitat, les
actions en faveur du logement des personnes défavorisées et l’amélioration du parc immobilier
bâti. Cet intérêt communautaire a été défini par la délibération du 12 janvier 2012. Au titre de
cette compétence, la CAV a notamment contractualisé ses aides à la pierre avec le conseil
départemental et institué une aide à la mise en valeur des façades.
3.1.1.4
Politique de la ville
Les statuts initiaux de la CAV comportaient déjà l’«
Animation et coordination des
dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion
économique et sociale d'intérêt communautaire, ainsi que des dispositifs locaux d'intérêt
communautaire de prévention de la délinquance
». La délibération du 23 novembre 2015 y
ajoute l’élaboration du diagnostic du territoire et la définition des orientations du contrat de
ville, ainsi que les programmes d’action définis dans ce dernier en vertu de la loi n° 2014-173
du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Ce texte ne prévoit
toutefois plus la définition de l’intérêt communautaire pour l’animation des dispositifs
contractuels. La délibération du 12 janvier 2012 qui mentionne la «
Participation au
financement du CUCS ; Participation au financement d'organismes ou d'associations dont
l'action tend à réduire la précarité et favoriser l'insertion dans le monde du travail des publics
prioritaires et notamment la participation aux dépenses du CIJ et de la Mission locale
» est
devenue caduque sur ce point.
Le quartier des Rêpes-Montmarin à Vesoul est classé quartier prioritaire de la politique
de la ville (QPV). Il regroupe 2 804 habitants, soit 18 % des habitants de la commune et 9 %
de ceux de l’agglomération. La CAV est signataire d’un contrat de ville 2015-2020 dont
l’échéance a été prorogée au 31 décembre 2022.
3.1.2
Les compétences déjà exercées par la CAV et rendues obligatoires par la loi
NOTRé
Trois compétences déjà exercées par la CAV au titre de ses compétences optionnelles
ont été rendues obligatoires par la loi NOTRé. Dans sa rédaction applicable au 1
er
janvier 2012,
l’article L. 5216-5 du CGCT obligeait les communautés d’agglomération à exercer trois des six
compétences suivantes : voirie d’intérêt communautaire, assainissement, eau, protection et mise
en valeur de l’environnement, équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire et
action sociale d’intérêt communautaire.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
14
3.1.2.1
Accueil des gens du voyage
Depuis 2005, la CAV gère en régie trois aires d’accueil des gens du voyage. La
délibération du 23 novembre 2015 mentionne seulement l’aménagement, l’entretien et la
gestion de ces aires, mais non leur « création », ajoutée à l’article L. 5216-5 du CGCT par la
loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l’accueil des gens du voyage. Elle ne mentionne
pas davantage les mêmes possibilités d’action relativement aux terrains familiaux locatifs
définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil
et à l'habitat des gens du voyage (ajout de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité
et à la citoyenneté).
3.1.2.2
Collecte et traitement des déchets ménagers et assimilés
Rendue obligatoire par la loi NOTRé au 1
er
janvier 2017, cette compétence était déjà
exercée par la CAV
depuis le 1
er
janvier 2009.
La collecte est assurée en régie pour
les 20 communes de l’agglomération, y compris Charmoille, depuis le 1
er
janvier 2019. Le
traitement est délégué au Syndicat mixte pour le transfert, la valorisation et l’élimination des
ordures ménagères (SYTEVOM). Outre la CAV, ce syndicat regroupe huit communautés de
communes et trois syndicats intercommunaux de collecte et traitement des ordures ménagères
(SICTOM) et couvre 239 000 habitants. La CAV dispose d’un budget annexe déchets et perçoit
la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM).
La commune de Charmoille était adhérente au SICTOM du Val de Saône et avait mis
en place la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). En vertu des articles
L. 2333-76 du CGCT et 1639 A bis du code général des impôts (CGI), ce régime pouvait
continuer à s’appliquer à titre dérogatoire pendant cinq ans suivant son adhésion à la CAV au
1
er
janvier 2014. Par le mécanisme de substitution-représentation, la CAV est devenue
adhérente de ce syndicat. Elle s’en est retirée au 31 décembre 2018, la commune de Charmoille
étant contrainte de renoncer à la REOM.
3.1.2.3
Assainissement
La loi NOTRé a rendu la compétence assainissement des eaux usées obligatoire au
1
er
janvier 2020. Toutefois, la CAV assure cette
compétence en régie depuis le 1
er
janvier 2013,
sauf pour les communes de Chariez et Mont-le-Vernois toujours adhérentes du Syndicat
intercommunal d’assainissement de la vallée de la Baignotte (SIAVB), qui regroupe sept
communes et 1 117 habitants, et dont la CAV est devenue adhérente par le mécanisme de
substitution-représentation.
La compétence assainissement inclut le
service public de
l’assainissement non collectif (SPANC) déjà assuré en régie depuis le 1
er
janvier 2006.
La délibération du 23 novembre 2015 mentionne toujours l’assainissement au titre des
compétences optionnelles, ce qui n’est plus le cas. La délibération du 12 janvier 2012
définissant l’intérêt communautaire au titre de cette compétence est également devenue
caduque sur ce point.
3.1.3
Les compétences nouvellement exercées rendues obligatoires par la loi NOTRé
La loi NOTRé a contraint la CAV à prendre deux compétences qu’elle n’exerçait pas,
la gestion des milieux aquatiques et l’eau.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
15
3.1.3.1
Gestion des milieux aquatiques et des inondations
La compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI)
a été insérée à l’article L. 5216-5 du CGCT et rendue obligatoire pour les communautés
d’agglomération au 1er janvier 2018 par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation
de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. La délibération du 23 novembre
2015 ne mentionne pas la « prévention » des inondations.
La CAV a choisi d’exercer en propre cette compétence dont une partie relevait des
attributions du Syndicat mixte d’études et de travaux pour l’aménagement du Durgeon
(SMETA), dissous au 31 décembre 2018, qui regroupait avec la CAV, les communautés de
communes des Combes, du Triangle Vert et des Terres de Saône.
3.1.3.2
Eau
Avant la délibération du 23 novembre 2015, la CAV n’avait pas pris la compétence
optionnelle « eau ». La loi NOTRé a rendu cette compétence obligatoire à compter du
1
er
janvier 2020, y compris la gestion des eaux pluviales urbaines. La CAV a bien pris les
compétences eau potable et eaux pluviales au 1er janvier 2020, mais les statuts en vigueur ne
les mentionnent pas. Des particularités subsistent toutefois :
-
les communes de Charmoille, Montigny-lès-Vesoul, Pusey et Pusy-Épenoux constituaient
le Syndicat intercommunal des eaux de Pusey dissous au 1
er
janvier 2020. Mais ce dernier
avait délégué la gestion du service à la société Gaz et Eaux le 1
er
juin 2017, par une
convention d’affermage en vigueur jusqu’au 31 décembre 2029, à laquelle la CAV est
devenue partie ;
-
la commune de Navenne avait délégué la gestion du service à la société Gaz et Eaux le
1
er
juin 2016, par une convention d’affermage en vigueur jusqu’au 31 mai 2028, à laquelle
la CAV est devenue partie ;
-
sept communes
30
sont membres du Syndicat mixte des eaux du Breuchin, qui regroupe
34 communes, trois syndicats et couvre 33 619 habitants. La CAV en est devenue
adhérente par le mécanisme de substitution-représentation.
L’interconnexion avec le
réseau de ce syndicat permet une sécurisation mutuelle de l’approvisionnement en eau ;
-
la commune de Mont-le-Vernois appartient toujours au Syndicat des eaux de la Baignotte,
SIVU qui exploite l’eau en régie pour sept communes et 1 216 habitants. La CAV en est
devenue adhérente par le mécanisme de substitution-représentation.
Au 1
er
janvier 2020, 18 emplois ont été transférés à la CAV par la commune de Vesoul
qui disposait d’une régie de distribution et de production d’eau. La CAV a constitué une régie
dotée de la seule autonomie financière pour gérer le service et s’est dotée de deux budgets
annexes supplémentaires « eau potable », l’un associé à la régie et l’autre pour suivre les deux
conventions de délégation à la société Gaz et Eaux. Une tarification unique de l’eau, sauf pour
la commune de Mont-le-Vernois, avec une harmonisation progressive à échéance du
31 décembre 2026
31
a été fixée, ainsi que le tarif des ventes d’eau en gros au syndicat de
Villers-le-Sec.
30
Andelarrot, Andelabarre, Colombier, Comberjon, Echenoz la Méline, Montcey, Vesoul et Villeparois.
31
Pour 2026, les cinq communes relevant des deux DSP bénéficient toutefois d’un tarif distinct.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
16
Ainsi, les opérations relatives à la prise de la compétence eau s’avèrent complexes et
doivent s’échelonner sur une dizaine d’années (échéances des DSP, harmonisation tarifaire).
3.1.4
Les anciennes compétences optionnelles
La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et
à la proximité de l'action publique a supprimé la catégorie des compétences optionnelles pour
les communautés d’agglomération qui continuent d’exercer à titre supplémentaire celles
qu’elles exerçaient au 30 décembre 2019.
Trois compétences sont encore exercées par la CAV au titre des anciennes compétences
optionnelles. En effet, elle n’a pas choisi d’exercer les deux autres compétences mentionnées
au II de l’article L. 5216-5 du CGCT à ce titre : l’action sociale d’intérêt communautaire et la
création et la gestion de maisons de service au public. La délibération du 23 novembre 2015 y
mentionne toujours à ce titre la compétence assainissement. Les statuts ne sont donc plus à jour
sur ce point.
3.1.4.1 Création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire et
création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d’intérêt communautaire
La délibération du 12 janvier 2012 a fait entrer dans le champ de la compétence de la
CAV les voiries du domaine communal qui présentent une utilité pour l'ensemble de la
communauté, de par leur fonction de liaison intercommunale ou de desserte d'équipements
structurants ou leur fréquentation quotidienne particulièrement élevée ou leur vocation à être
utilisées par l'ensemble de la population de la communauté.
3.1.4.2 Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie
Au titre de ce groupe de compétences, la CAV peut mener des actions de lutte contre la
pollution de l’air, de lutte contre les nuisances sonores et de soutien aux actions de maîtrise de
l’énergie. L’élaboration de son plan climat air énergie territorial (PCAET), obligatoire pour
EPCI de plus de 20 000 habitants, a été transféré au Pays de Vesoul - Val de Saône.
3.1.4.3 Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et
sportifs d’intérêt communautaire
La délibération du 12 janvier 2012 mentionne la construction, l’aménagement,
l’entretien et la gestion d'équipements sportifs et culturels qui, par leur importance ou le
montant des investissements, présentent un niveau de services d'envergure départementale ou
ont vocation à être utilisés par l'ensemble de la population de l'agglomération. Elle dresse à ce
titre une liste de cinq équipements : le gymnase des Haberges, le pôle de tennis, la base de voile,
le Ludolac et le théâtre Edwige Feuillère. La délibération du 16 décembre 2016 y a ajouté les
piscines Caneton et Pontacher à Vesoul et la piscine de Noidans-lès-Vesoul dont la gestion a
été transférée à la CAV au 1
er
janvier 2017.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
17
Si la gestion du gymnase, du Ludolac et des piscines s’effectue en régie, celle des autres
infrastructures a été déléguée :
-
le pôle tennis a fait l’objet d’une délégation de service public (DSP) au Tennis club de
l’agglomération vésulienne (TCAV) depuis 2006 pour 10 ans jusqu’au 12 mai 2016, puis
pour une durée d’une année an renouvelable deux fois, puis, à compter du 13 mai 2019,
pour une durée d’une année renouvelable quatre fois ;
-
ce mode de gestion a également été adopté pour la base de voile de l’espace de loisirs du
Lac de Vaivre-et-Montoille, précédemment gérée en régie, et dorénavant confiée par DSP
au Club nautique haut-saônois de Vesoul (CNHSV) pour cinq ans à compter
du 1er octobre 2018 ;
-
la gestion et l’animation du théâtre Edwige Feuillère est confiée par convention de
partenariat, de moyens et de financement du 2 février 2012 à l’association du théâtre
Edwige Feuillère.
D’autres équipements sportifs et culturels qui relèvent actuellement de la ville centre
seraient susceptibles de faire l’objet d’une gestion communautaire : le musée Georges Garret,
le stade René Hologne, la bibliothèque et l’école municipale des arts dont le maire a précisé
que seul un tiers des élèves sont issus de Vesoul.
La chambre invite la CAV à engager une réflexion sur l’éventuel transfert d’autres
équipements au titre de cette compétence.
Par délibération n° 116 du 23 novembre 2015, la CAV a mis en place une politique
communautaire en matière de sport, d’aide aux clubs et aux associations
32
. Elle définit les
pratiques sportives et les associations éligibles, puis détaille les différents dispositifs de soutien
(au sport de haut niveau, au sport de masse, au sport chez les jeunes) et prévoit la signature de
conventions de partenariat avec les clubs sportifs bénéficiaires. Un office intercommunal des
sports, constitué sous forme d’association loi de 1901, rassemble les clubs sportifs et des
représentants de la CAV. Toutefois, l’article L. 5216-5 du CGCT n’autorise pas la CAV,
soumise au principe de spécialité, à financer cette politique générale de subventionnement des
clubs sportifs. Dans le cadre de la compétence « construction, aménagement, entretien et
gestion d’équipements culturels et sportifs », seules des subventions en lien direct avec son
objet sont admises. Il peut s’agir, par exemple, du versement d’une subvention à une association
sportive assurant la gestion d’un tel équipement ou du subventionnement d’une manifestation
organisée dans l’un d’eux, dans la mesure où son entretien et sa gestion en sont affectés. En
outre, il ne ressort pas de la délibération du 23 novembre 2015 que les communes auraient
délibéré sur son objet. Afin de conforter juridiquement ce dispositif, la CAV pourrait l’ériger
en compétence facultative sur le fondement de l’article L. 5111-17 du CGCT
33
, les communes
ne pouvant alors plus intervenir dans ce domaine.
32
Cf. aussi délibérations n° 64 du 20 avril 2015 et n° 13 du 13 février 2019.
33
Selon le 1
er
alinéa de l’article L. 5211-17 du CGCT, « Les communes membres d'un établissement public de
coopération intercommunale peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier, certaines de leurs
compétences dont le transfert n'est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les biens,
équipements ou services publics nécessaires à leur exercice ».
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
18
3.1.5
Les compétences facultatives
Il s’agit de compétences qui ne sont pas énumérées par l’article L. 5216-5 du CGCT,
mais que les communes membres d’un EPCI peuvent décider de lui transférer, en vertu de
l’article L. 5111-17 précité du même code. La question de l’intervention de la CAV en matière
scolaire et périscolaire et en matière de petite enfance a parfois été évoquée en conférence des
maires, mais n’y a jamais recueilli une large adhésion. Quatre compétences sont exercées par
la CAV à ce titre.
3.1.5.1
Technologies de l’information et de la communication
La CAV est habilité à agir en matière d’étude et de mise en
œ
uvre d'un projet
d'équipement informatique et d'accès aux services multimédia, aux accès numériques haut débit
et très haut débit, ainsi qu’à mener des actions de promotion des nouvelles technologies de
l’information et de la communication (NTIC).
3.1.5.2
Service départemental d’incendie et de secours
La CAV assure le versement de la contribution au SDIS de l’ensemble de ses membres
en vertu de l’article L. 1424-35 du CGCT (690 000
€
en 2020). À titre résiduel, elle participe
au régime de retraite des pompiers volontaires avant la loi du 3 mars 1996 dont pourraient
encore bénéficier certains agents.
3.1.5.3
Fourrière pour les animaux errants
A ce titre, la délibération du 12 janvier 2012 déclare d’intérêt communautaire le refuge
pour animaux de Dampvalley-les-Colombe. Sa gestion fait l’objet de DSP depuis 2007, en
dernier lieu à l’association Boules de Poils pour la période du 1
er
janvier 2018 au
31 décembre 2022. La commune de Dampvalley-les-Colombe, lieu d’implantation de cet
équipement, n’est pas membre de la CAV. Elle est située à 9 km de Vesoul.
3.1.5.4
Développement touristique
La CAV est habilitée à agir en matière d’aménagement, d’entretien et de gestion
d’équipements touristiques d’intérêt communautaire et de soutien à la création d’hébergements
touristiques d’intérêt communautaire. La délibération du 12 janvier 2012 défini ce dernier par
l'étude, la réalisation, la gestion et l'entretien d'équipements touristiques qui, par leur
importance ou le montant des investissements, présentent un niveau de services d'envergure
départementale ou ont vocation à être utilisés par l'ensemble de la population de
l'agglomération. Elle déclare d’intérêt communautaire, trois équipements : le camping
international du Lac, le restaurant "La Promenade » et l'office du tourisme du Pays de Vesoul.
Ce dernier a été dissout en 2015 et le « tourisme » est géré en régie depuis lors. Une maison du
tourisme a été inaugurée en 2016 à Vesoul.
La CAV a également mis en place une aide à la création d’hébergements touristiques,
plus particulièrement de gîtes ruraux et de meublés de tourisme, en complément de l’aide du
conseil départemental et en contrepartie d’un engagement de location. La CAV perçoit la taxe
de séjour instaurée en 2003.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
19
Au total, la délibération du 12 janvier 2012 portant définition de l’intérêt communautaire
apparaît caduque sur plusieurs points (en matière de zones d’activité, d’assainissement et de
dispositifs contractuels de la politique de la ville) et la délibération statutaire n’est plus à jour
s’agissant des compétences communautaires. Elle devrait être modifiée :
-
pour faire apparaître les compétences eau, eaux pluviales et assainissement au titre des
compétences obligatoires ;
-
pour mentionner la « création » des aires d’accueil des gens du voyage au titre de cette
compétence, ainsi que les terrains locatifs qui peuvent être mis en place et, pour la
compétence GEMAPI, la prévention des inondations ;
-
pour prévoir le subventionnement des clubs sportifs au titre des compétences facultatives.
Recommandation n°
2 : Mettre à jour la liste des compétences transférées et actualiser
en conséquence la définition de l’intérêt communautaire
3.2
Les mutualisations
3.2.1
Le schéma de mutualisation des services
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a
prévu qu’afin d’assurer une meilleure organisation des services, dans l'année qui suit chaque
renouvellement général des conseils municipaux, le président de l'EPCI à fiscalité propre établit
un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l'établissement et ceux des
communes membres. Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à
mettre en
œ
uvre pendant la durée du mandat. La loi n° 2019-1461 du décembre 2019 relative à
l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a rendu ce rapport, et par
suite le schéma, facultatif. Chaque année, l'avancement du schéma de mutualisation doit faire
l'objet d'une communication du président de l'EPCI à l’organe délibérant lors du débat
d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget.
Par délibération n° 121 du 14 décembre 2015, la CAV a adopté son schéma de
mutualisation qui se veut « « pragmatique, adapté au contexte local et évolutif ». Au titre du
diagnostic de l’existant, il pose le constat d’une concentration et d’un déficit en matière
d’encadrement. Ainsi, l’effectif total de 688 agents (CAV et communes membres) est réparti à
71 % au sein de la CAV et de la ville de Vesoul, 22 % dans les communes de la première
couronne, dites périurbaines
34
, et 7 % dans les communes de la deuxième couronne, dites
rurales
35
. Il comporte 24 agents de catégorie A et 75 de catégorie B dont respectivement neuf
et 18 à la CAV, 12 et 28 à la commune de Vesoul, trois et huit dans les communes périurbaines
et 1 cadre B dans une commune rurale. Au total, le taux d’encadrement s’élève à 9 % à la CAV
contre 12,7 % en moyenne pour les EPCI, 4 % à la commune de Vesoul et 2 % dans la zone
périurbaine, contre 6,3% en moyenne pour les communes françaises.
34
Echenoz-la-Méline, Frotey les Vesoul, Navenne, Quincey, Noidans-les-Vesoul, Pusey et Vaivre.
35
Andelarre, Andelarrot, Chariez, Charmoille, Colombier, Comberjon, Coulevon, Montcey, Mont-le-Vermois,
Montigny-les-Vesoul, Pusy et Villeparois.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
20
Le schéma fixe des objectifs de montée en expertise et de professionnalisation des
services pour permettre à toutes les communes d’en bénéficier, d’amélioration de la qualité du
service rendu aux usagers et d’économies d’échelle. Il souligne que son champ d’application
doit également couvrir le partage des moyens de la communauté, y compris pour l’exercice par
les communes de compétences qui ne lui ont pas été transférées. Il prévoit la création de services
communs
36
avec un pôle administration générale dès 2016 et, à compter de cette même année,
la constitution de groupements de commandes et le partage de matériel. Il indique qu’en cours
de mandat, ce pôle commun pourra être conforté avec les services de même nature des
communes qui le souhaiteront. Toutefois, le projet de création d’un service commun des
secrétaires de mairies avec transfert de ces personnels à la CAV et remise à dispositions des
communes par convention a été finalement exclu de la mise en
œ
uvre du schéma de
mutualisation.
Le président de la CAV a présenté le rapport d’avancement du schéma de mutualisation
pour les années 2016 et 2017, puis 2018 et 2019.
3.2.2
La création de services communs
Avant l’adoption du schéma de 2015, la CCAV avait déjà mis en place en 2009, d’une
part, avec la ville de Vesoul, trois services communs, paie, déclarations de travaux et
déclarations d’intention de commencement de travaux (DT-DICT), téléphonie-informatique et,
d’autre part, pour la communauté et l’ensemble des communes membres, un service commun
d’instruction des autorisations d’urbanisme. Contrairement aux trois premiers, le coût de
fonctionnement de ce dernier est assuré en totalité par la CAV.
Le pôle « Administration Générale » commun à la Ville de Vesoul et à la CAV prévu
par le schéma a été mis en place. Il a été précédé, au 1
er
août 2016, par la création d’un service
commun des missions fonctionnelles de direction composé d’un directeur général des services
(DGS), de deux directeurs généraux adjoints (DGA) et des secrétariats afférents. S’y ajoute, au
1
er
janvier 2019, un poste de DGA des services techniques et son secrétariat, transformé par la
suite en direction des services techniques. Une nouvelle DGS a pris ses fonctions dans ce cadre
mutualisé le 1
er
août 2016. Les conventions de transfert à la CAV récapitulent l’ensemble des
coûts directs (masse salariale et avantages en nature), indirects (formation, frais de
déplacement, fournitures, locaux et fluides) et les répartissent entre les deux entités au moyen
de clés forfaitaires. La CAV prend en charge l’intégralité des rémunérations servies. Les
modalités de remboursement de sa part par la ville de Vesoul sont les suivantes :
-
en fonctionnement, les coûts directs de janvier à juin sont payés au 15 juillet et ceux de
juillet à décembre au 15 janvier de N+1 avec les coûts indirects ;
-
en investissement, les coûts annuels nets du fonds de compensation de la taxe sur la valeur
ajoutée (FCTVA) sont remboursés au 30 juin N+1.
Un service commun « ressources humaines, affaires juridiques, marchés publics,
finances et informatique » a été créé au 1
er
janvier 2017. Il regroupe les deux services déjà
partagés de la paie et de l’informatique-téléphonie et les services des ressources humaines et
36
Les services communs et leurs modalités de constitution sont régis par l’article L. 5211-4-2 du CGCT.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
21
des affaires juridiques des deux collectivités, soit 13,2 équivalents temps plein (ETP).
14 emplois sont créés à la CAV pour accueillir les agents transférés. Les coûts sont détaillés de
la même façon que pour le pôle fonctionnel, mais les remboursements ont lieu uniquement
sur N+1 :
-
les coûts directs de fonctionnement de l’année N donnent lieu à un décompte en janvier
N+1, suivi de l’émission des titres de recettes par la CAV le 30 mars au plus tard et un
paiement de la ville au plus tard le 30 juin. Les coûts indirects ne donnent lieu à aucun
remboursement, les agents étant répartis dans les locaux des deux collectivités pour
moitié ;
-
en investissement, les coûts annuels nets de FCTVA sont remboursés au 30 juin N+1.
Au 1
er
juillet 2017, ont été créés trois nouveaux services communs, pour lesquels les
remboursements de la ville à la CAV s’opèrent selon les mêmes modalités, en N+1 :
-
tourisme - communication - cabinet, de 15 puis 16 ETP, séparé en deux services en juin
2020 avec, d’une part, un service communication, tourisme, jumelage (huit ETP) et,
d’autre part, un service du cabinet (deux ETP) ;
-
« DGA sport, jeunesse, culture, politique de la ville », de deux ETP (DGA + secrétariat),
requalifié en direction des sports au 1er janvier 2019 ;
-
pool de direction commun eau et assainissement, de cinq ETP
37
, intégré aux services de la
CAV au 1
er
janvier 2020 avec le transfert de la compétence eau.
Au 1
er
juin 2020 a été créé un service des moyens généraux (sept ETP) suivi, au
1
er
décembre 2020, d’un « service commun études ingénierie » (huit ETP) qui a intégré les deux
agents de l’ancien service DT-DICT.
Au total, 44 ETP ont été mutualisés sur les 205 ETP de la ville et les 165 ETP de la
CAV
38
. Les remboursements perçus par la CAV au titre de ces mutualisations se sont fortement
accrus.
37
Un directeur, un responsable du centre de traitement des eaux usées (CTEU) et de l’usine des eaux, un chargé
de mission et deux agents chargés de la facturation.
38
Dont 87 au budget principal, 13 au budget eau, un au budget théatre, 21 au budget piscines + 24 au budget
ordures ménagères et 19 au budget assainissement.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
22
Remboursement à la CAV des frais de personnel mis à disposition (en euros)
La chambre observe que les modalités de remboursement convenues avec la ville
permettent à cette dernière de ne décaisser qu’en N+1 des sommes dues au titre de la totalité de
l’exercice N. Elles s’assimilent à une facilité de trésorerie de l’ordre de 1,5 M
€
consentie par la
CAV. Ceci d’autant plus que la ville se fait rembourser sur une base trimestrielle le coût des
agents qu’elle met de son côté à disposition de la CAV
39
.
À la suite de ces mutualisations, la CAV et la ville de Vesoul ont adopté un
organigramme unique, consolidé, faisant apparaître sous la même direction générale, les
services mutualisés, les services de la CAV et les services municipaux.
La chambre relève que si la mutualisation a progressé au sein de la CAV depuis le
précédent contrôle, elle s’effectue toujours pour l’essentiel avec la ville centre.
4
LES ÉQUILIBRES FINANCIERS TERRITORIAUX
Les équilibres financiers territoriaux sont appréhendés au travers de l’examen, d’une
part, des recettes et des dépenses consolidées du bloc communal formé de la CAV et de ses
membres et, d’autre part, des relations financières internes à ce bloc.
4.1
La répartition des dépenses et des recettes sur le territoire
Les recettes et dépenses du bloc communal détaillées ci-après sont issues des comptes
de gestion dont elles sont extraites par le logiciel d’analyse financière des juridictions
financières (ANAFI). Pour les 20 communes et la CAV composant le bloc communal, les
budgets principaux et annexes ont été consolidés, puis les flux croisés liés aux attributions de
39
Cf. convention du 21 décembre 2016 de mise à disposition de personnels de la ville de Vesoul à la CAV dans le
cadre du transfert des piscines.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
23
compensation, aux remboursements de dépenses de personnel et aux participations ont été
neutralisés.
4.1.1
La fiscalité levée par le bloc communal
Les recettes de fonctionnement du bloc communal représentent 68,1 M
€
en 2020. Les
communes ont perçu entre 53 % et 54 % de ces recettes jusqu'en 2020. Depuis le
1
er
janvier 2020, avec le transfert de la compétence eau, c'est désormais l'agglomération qui
perçoit la majorité de ces recettes, 53 %.
Recettes de fonctionnement consolidées du bloc communal (en euros)
La part de la ville centre dans les recettes de fonctionnement du bloc communal reste
relativement stable jusqu'en 2019, elle fluctue entre 31 et 33 %, puis diminue à 28 % avec le
transfert de la compétence eau.
La fiscalité levée en 2020 au niveau du bloc communal, nette des restitutions, représente
28,7 M
€
. Ce produit fiscal, qui repose à 69 % sur les impôts "ménages", a progressé de 12,5 %
entre 2015 et 2020.
Fiscalité levée par le bloc communal (en euros)
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
24
La part des communes est encore majoritaire dans ce produit fiscal, 52,8 %, mais celle
de la CAV augmente sur la période, de 44,6 % à 47,2 %. En 2017, la communauté a augmenté
ses taux de taxe d’habitation (TH) de 8,13 % à 8,37 %, de taxe foncière sur les propriétés non
bâties (TFNB) de 1,64 % à 1,69 % et de contribution foncière des entreprises (CFE) de
22,95 % à 23,62 %. En 2018, elle a instauré un taux de taxe foncière sur les propriétés bâties
(TFB) à 2,65 %. Elle a également accru le coefficient multiplicateur de la taxe sur les surfaces
commerciales (TASCOM) de 0,05 point par an entre 2015 et 2020, soit la majoration maximale
de 1,3, d’où la hausse de 39 % du produit de cette taxe.
Malgré une baisse du taux de TFB de 26,54 % à 26,13 %, sur 2 ans, les taux de la
commune de Vesoul demeurent supérieurs à ceux des autres communes de l'agglomération et
sont même les plus élevés pour la TH et la TFB.
Évolution des taux d’imposition de Vesoul
Les bases fiscales de la ville centre sont supérieures en moyenne à celles des autres
communes de l’agglomération et progressent légèrement plus vite que la moyenne sur la
période, de 7 % pour la TH, contre 6 % sur le périmètre 20 communes et de 14 % pour la TFB,
contre 13 %.
Évolution des bases fiscales de Vesoul (en euros par habitant)
En conséquence, son produit fiscal, en progression, est supérieur à la moyenne de ceux
des autres communes de l’agglomération, sauf pour la TFNB.
Évolution du produit fiscal de Vesoul (en euros par habitant)
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
25
Le potentiel fiscal correspond au produit fiscal qu’encaisserait une collectivité si elle
appliquait les taux moyens à ses bases. Le potentiel financier résulte de ce potentiel fiscal
majoré de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF). L’effort fiscal,
qui permet de mesurer la pression fiscale, est égal au rapport entre le produit des quatre taxes
locales et le potentiel fiscal.
Sauf pour Vesoul, le potentiel fiscal et le potentiel financier des communes de
l’agglomération sont supérieurs à ceux de leur strate. Leur effort fiscal est moindre que celui de
leur strate, sauf également pour Vesoul.
Indicateurs communaux (en euros par habitant pour les potentiels fiscal et financier)
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
26
4.1.2
Les dépenses du bloc communal
4.1.2.1
Les dépenses de fonctionnement
La part de la CAV dans les dépenses de fonctionnement du bloc communal passe de 48
% à 59 %, sous l'effet conjugué des transferts de compétences, piscines en 2017 et eau en 2020,
d'une augmentation des dépenses du budget annexe transports (+ 1M
€
) et de la prise en charge
des subventions aux associations sportives.
Évolution des dépenses de fonctionnement du bloc communal (en euros)
La part des charges de fonctionnement de la ville de Vesoul dans le total décroit de
32 %, en 2015, à 26 %, en 2020.
La CAV porte 26 % des dépenses de personnel en 2015 et 35 % en 2020.
Évolution des dépenses de personnel du bloc communal (en euros)
4.1.2.2
Les dépenses d'équipement
Les dépenses d'équipement du bloc communal représentent 13,3 M
€
en 2020. Celles de
la CAV connaissent une augmentation continue et sont essentiellement portées par le budget
principal, avec une augmentation de 3 M
€
entre 2015 et 2020.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
27
Évolution des dépenses d’équipement du bloc communal (en euros)
4.2
Les relations financières internes entre la CAV et ses membres
4.2.1
Les attributions de compensation
Les transferts de compétences se traduisent par le transfert de charges, c’est-à-dire une
moindre dépense, mais aussi de produits, c’est-à-dire une moindre recette. L’objectif de
l’attribution de compensation (AC) est d’équilibrer ces deux flux pour assurer la neutralité
financière du transfert de compétence. Si les produits transférés sont supérieurs aux charges
transférées, la commune se verra attribuer chaque année par l’EPCI une AC positive et, au cas
inverse, une AC négative. La commune devra alors opérer un versement complémentaire à
l’EPCI. L’AC correspondant à chaque transfert de compétence demeure en principe figée et
non indexée. Le montant des AC peut toutefois être révisé en cas de nouveau transfert ou de
restitution de charges, ainsi que dans certains cas dérogatoires.
Les AC versées par la CAV à ses communes membres sont stables de 2015 à 2020.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
28
Évolution des attributions de compensation (en euros)
Deux communes, Comberjon et Echenoz-la-Méline, ne perçoivent pas d'AC et deux,
Andelarre et Mont-le-Vernois, sont soumises à une AC négative minime. Les 16 autres
communes perçoivent un total de 4 418 648
€
en 2015, puis 4 414 234
€
de 2016 à 2020 dont
2 729 035
€
pour la ville de Vesoul, soit 62 %. Le montant net à charge pour la CAV est de
4 416 264
€
en 2015, puis 4 411 850
€
à partir de 2016, en raison de la diminution de 4 414
€
de l’AC de la commune de Vaivre-et-Montoille à l'occasion du transfert de la zone d'activité
économique des Angles.
En revanche, le transfert des piscines des communes de Noidans-lès-Vesoul et Vesoul
à la CAV en 2017, dont le montant des charges a été évalué par la commission locale
d’évaluation des charges transférées (CLECT)
40
à 979 238
€
, s’est fait sans diminution de l'AC
des communes concernées. Toutefois, les deux communes s'étaient engagées, par convention
signée avec la CAV en 2016, à participer aux travaux de réfection de ces équipements sous
forme d’un fonds de concours annuel de 100 000
€
à verser durant trois ans. La programmation
des travaux n’ayant été finalisée qu’en 2019, rendant caduque cette convention, l’engagement
des deux communes a été confirmé par une nouvelle convention signée en 2021 qui ramène
40
La CLECT est composée des maires des communes membres, cf. délibérations n° 7 du 16 avril 2014 et n° 35 du
9 juillet 2020.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
29
leur participation respective à 250 000
€
à raison de 50 000
€
annuels à verser durant cinq
années (2022 à 2026). La chambre constate en conséquence le caractère favorable de ce
transfert pour les deux communes concernées et rappelle qu’un transfert de charge doit en
principe conduire à une révision des AC.
Le choix de ne pas réviser les AC mais de solliciter, le cas échéant, des participations
des communes concernées a déjà été mis en
œ
uvre au sein de la CAV. Ainsi, à l'occasion du
transfert du théâtre Edwige Feuillère en 2012, la commune de Vesoul s'était engagée à reverser
à la CAV les coûts financiers supplémentaires de deux emprunts transférés :
pour un contrat
souscrit en francs suisses, l'éventuel surcoût lié aux variations du taux de change, ainsi que pour
un emprunt structuré, les éventuels surcoûts liés à la mise en
œ
uvre d'une clause de perte de
taux fixe. Elle a ainsi versé à la CAV 78 278
€
au titre des pertes de change entre 2015 et 2020.
En 2015, la CAV a refinancé cet emprunt structuré pour un montant de 604 173
€
auquel
s’ajoutent une indemnité pour remboursement anticipé de 110 228
€
et une indemnité de
réaménagement d'emprunt, pour 80 772
€
. Le mécanisme de participation de la ville n'a pas été
activé à cette occasion
41
. Le transfert de la compétence assainissement s’était accompagnée du
transfert d'un emprunt à risque du budget annexe assainissement de la commune de Vesoul à la
CAV, sans clause de participation aux coûts financiers supplémentaires.
De même, la mise en place en 2016 d’une politique communautaire de
subventionnement des associations sportives, n'a pas été accompagnée d'une révision des AC.
Les dépenses du chapitre 65 « subventions de fonctionnement aux personnes privées » du
budget principal de la CAV sont passées de 340 178
€
en 2015 à 797 704
€
en 2017.
Enfin, la CAV n’impute pas les coûts de la mutualisation des services portés par l’EPCI
sur les attributions de compensation. Ceux-ci donnent lieu à un remboursement par les
communes bénéficiaires (cf. ci-dessus). Pourtant, le schéma de mutualisation de la CAV fixe
notamment l’objectif de «
maximiser la DGF par la majoration du CIF, en privilégiant les
impacts sur l’attribution de compensation
».
42
Depuis le 1er janvier 2017, le président de l’EPCI est tenu de présenter tous les cinq ans
un rapport sur l’évolution du montant des AC au regard des dépenses liées à l’exercice des
compétences transférées à l’EPCI. Ce rapport, dont la forme est libre, doit faire l’objet d’un
débat au sein de l’EPCI et d’une délibération spécifique. Il est ensuite obligatoirement transmis
aux communes membres43. Le président de l’EPCI peut s’appuyer sur la CLECT afin de
préparer ce rapport. Par délibération du 29 novembre 2021, le conseil communautaire de la
CAV a adopté le premier rapport présenté à ce titre.
4.2.2
La dotation de solidarité communautaire
La loi NOTRé du 7 août 2015 a prévu que les EPCI signataires d’un contrat de ville régi
par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine
s’engagent à conclure un pacte financier et fiscal de solidarité avec leurs communes dans
l’année suivant la signature du contrat. À défaut d'avoir élaboré un tel pacte au plus tard un an
après l'entrée en vigueur du contrat de ville, l'EPCI est tenu d'instituer une dotation de solidarité
41
Cf. convention en annexe du compte rendu du conseil communautaire du 8 décembre 2011.
42
Cf. délibération du conseil communautaire n° 121 du 14 décembre 2015.
43
Cf. 2° du V de l’article 1609 nonies du CGI.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
30
communautaire (DSC) au profit des communes concernées par les dispositifs prévus dans le
contrat de ville. Dans ce cas, le montant de l’enveloppe affectée à cette dotation est au moins
égal à 50 % de la dynamique de fiscalité professionnelle constatée par rapport à l'année
précédente.
Signataire d’un contrat de ville (cf. ci-dessus), la CAV n’a pas conclu de pacte fiscal et
financier avec ses membres. Si la conférence des maires du 21 septembre 2015 a validé la
réalisation d’un diagnostic préalable à la réflexion sur un tel pacte, les échanges au sein de cette
instance reflètent les réticences à s’engager dans cette démarche, notamment quant à une
harmonisation de la fiscalité, compte tenu notamment de l’hétérogénéité des bases fiscales.
Après avoir débattu de cette question les 26 février, 4 avril et 2 mai 2016, «
la conférence des
maires, à l’unanimité, approuve le constat de carence du pacte financier et fiscal et la mise en
place de la dotation de solidarité
»
44
.
Aussi, par délibération n° 23 du 27 juin 2016, le conseil communautaire a institué la
DSC en ratifiant le montant de l’enveloppe, 400 000
€
, et en validant les trois critères de sa
répartition : la population DGF pour 49 %, le potentiel fiscal par habitant pour 2 % et le nombre
de logements sociaux 49 %.
44
Cf. compte-rendu de la séance du 2 mai 2016, ainsi que des 26 février et 4 avril 2016, puis du 27 mai 2016 sur
les modalités de la DSC.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
31
Évolution de la dotation de solidarité communautaire (en euros)
Le contenu du pacte financier et fiscal n'est pas défini par la loi qui fixe toutefois les
critères de péréquation de cette dotation. Ils doivent être déterminés notamment en fonction de
l'écart du revenu par habitant de la commune au revenu moyen par habitant de l'EPCI et de
l'insuffisance de potentiel fiscal ou financier par habitant de la commune au regard du potentiel
fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire de l'EPCI. Des critères
complémentaires peuvent être choisis par le conseil communautaire. En l’espèce, le critère de
l’écart de revenu n’est pas pris en compte directement et explicitement. Sept communes n’ont
pas de logements sociaux sur leur territoire. Le nombre de logements retenus à ce titre était
celui relevant de deux bailleurs sociaux jusqu’en 2019. À compter de la DSC pour 2020, il
correspond à celui pris en compte pour le calcul de la DGF. La CAV n’a pas ajusté le montant
de l’enveloppe affectée à la DSC à 50 % de la progression de la fiscalité professionnelle
constatée d’une année sur l’autre. Selon son président, ce choix est motivé par la volonté
d’affecter le produit de cette fiscalité au financement du développement économique.
La solidarité joue en faveur de la ville centre qui perçoit 60,52 % de la DSC, alors que
sa population représente 49 % de celle de l'agglomération. Toutefois, Vesoul perd des recettes
fiscales du fait de la faiblesse des bases fiscales dans le quartier des Rêpes-Montmarin et de
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
32
l’exonération de 30 % de TFB sur les logements situés en QPV dont bénéficient les bailleurs
sociaux. Le revenu moyen par habitant est de 12 035
€
à Vesoul contre 14 801
€
en moyenne
pour l’agglomération et 15 826
€
pour les communes de plus de 10 000 habitants.
L’article 256 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a
abrogé le VI de l’article 1609 nonies C du CGI et transféré ses dispositions dans un nouvel
article L. 5211-28-4 du CGCT, en vigueur au 30 décembre 2019, qui dispose que l’EPCI
signataire d’un contrat de ville est tenu «
tant qu’aucun pacte financier et fiscal n’a été adopté
»
d’instituer une DSC « II.
(…) répartie librement par le conseil communautaire selon des
critères qui tiennent compte majoritairement :
1° De l'écart de revenu par habitant de la commune par rapport au revenu moyen par
habitant de l'EPCI à fiscalité propre (…) ;
2° De l'insuffisance du potentiel financier ou du potentiel fiscal par habitant de la
commune au regard du potentiel financier ou du potentiel fiscal moyen par habitant sur le
territoire de l’EPCI à fiscalité propre (…).
Ces deux critères sont pondérés de la part de la population communale dans la
population totale de l'EPCI à fiscalité propre (…). Ils doivent justifier au moins 35 % de la
répartition du montant total de la dotation de solidarité communautaire entre les communes.
Des critères complémentaires peuvent être choisis par le conseil communautaire
».
Si l’article 256 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a
prévu que «
VI. - Par dérogation à l'article L. 5211-28-4 du CGCT, au titre de l'année 2020, le
conseil communautaire peut, par une délibération prise à la majorité des deux tiers des
suffrages exprimés, reconduire le montant de la dotation de solidarité communautaire versé à
chaque commune membre de l'EPCI au titre de l'année 2019
», il appartient dorénavant à la
CAV d’ajuster les critères de répartition de sa DSC en conformité avec les dispositions
précitées, de veiller à l’actualisation de son enveloppe annuelle ou de se soumettre à l’obligation
de conclure un pacte financier et fiscal.
Recommandation n°
3 : Réviser les critères d’attribution de la dotation de solidarité
communautaire
(DSC)
et
veiller
à
actualiser
annuellement
son
enveloppe
conformément à l’article L. 5211-28-4 du CGCT ou conclure un pacte financier et fiscal
avec les communes membres.
4.2.3
Les fonds de concours
Selon l’article L. 5216-5 du CGCT, «
VI.
-
Afin de financer la réalisation ou le
fonctionnement d'un équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre la
communauté d'agglomération et les communes membres après accords concordants exprimés
à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils municipaux concernés. Le
montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors
subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours
».
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
33
Fonds de concours versés par la CAV à ses membres (en euros)
Le recours aux fonds de concours communautaire demeure modéré sur la période en
revue, durant laquelle ils ont bénéficié à six communes dont Vesoul pour 246 000
€
(réhabilitation de la maison des associations et du parvis du théâtre). En 2019, la commune de
Vaivre-et-Montoille s’est engagée à verser un fonds de concours de 160 000
€
à la CAV à
l’occasion des travaux sur l’avenue des Rives du Lac
45
.
4.2.4
Le coefficient d’intégration fiscale
Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) rapporte les produits fiscaux levés par l’EPCI
minorés des dépenses de transferts vers les communes membres en N - 2 (AC nettes et 50 % de
la DSC) à la totalité du produit fiscal levé sur le périmètre de l’EPCI par ce dernier et ses
communes membres. Le CIF augmente au fur et à mesure de la baisse des attributions de
compensation et donc des transferts de charge vers l’EPCI. Il est l'une des variables permettant
de déterminer la dotation d’intercommunalité au sein de dotation globale de fonctionnement
(DGF) des EPCI.
Évolution du coefficient d’intégration fiscale de la CAV
Le CIF de la CAV s'élève à 0,474081 pour 2021. Il demeure supérieur à la moyenne de
la strate sur l’ensemble de la période. Il augmente cependant moins que cette moyenne, de 5,9 %
de 2016 à 2021, contre 21,9 %. En effet, la CAV était en 2016 une agglomération déjà bien
intégrée avec notamment l’exercice des compétences ordures ménagères et assainissement.
L'amélioration du CIF peut être obtenue en augmentant le poids de la fiscalité
intercommunale ou en diminuant les AC versées aux communes dans le cadre de transferts de
compétences. Les AC n’ayant pas été diminuées entre 2016 et 2020 et l’enveloppe de la DSC
45
Cf. délibération n° 113 du 5 décembre 2019.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
34
n’ayant pas été actualisée, la progression du CIF de l'agglomération vésulienne s’explique par
l'augmentation de la fiscalité communautaire qui lui permet de de prendre en charge les
transferts de compétences et de compenser les baisses de DGF. Sur la période 2018 à 2021,
l'évolution du CIF a été sans incidence sur la dotation d'intercommunalité perçue, qui reste de
30
€
par habitant. En volume, la dotation d'intercommunalité baisse de 19 634
€
, soit -1,9 %,
baisse qui correspond à celle de la population DGF sur la même période (-1,9%).
Évolution de la DGF perçue par la CAV (en euros)
4.3
Les dispositifs de péréquation horizontale
4.3.1
Le FPIC
Le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales
(FPIC), institué au 1er janvier 2012 et régi par les articles L. 2336-1 à L.2336-7 du CGCT, vise
à réduire les disparités de ressources entre collectivités territoriales au regard des charges
auxquelles elles doivent faire face. Il s'agit d'un mécanisme de péréquation horizontale qui
consiste à prélever une fraction des ressources fiscales de certains ensembles intercommunaux
(EPCI et communes membres) pour la reverser à d’autres, moins favorisés. Il est fondé sur un
nouvel indicateur agrégeant la richesse de l’EPCI et de ses communes, le potentiel financier
agrégé (PFIA). Les groupements et les communes dont le PFIA est supérieur à un certain seuil
sont prélevés pour alimenter ce fonds dont les ressources sont versées aux collectivités
bénéficiaires en fonction d’un indice synthétique tenant compte de leurs ressources, du revenu
moyen de leurs habitants et de leur effort fiscal.
Le prélèvement sur un bloc intercommunal assujetti est réparti, pour la part incombant
à l’EPCI, en fonction de son CIF et, pour la part incombant à ses communes membres, en
fonction de leur potentiel financier par habitant et de leur population. Toutefois, il peut
également être réparti par dérogation selon des modalités fixées par délibérations de l’EPCI et
de ses communes membres (répartition dérogatoire libre). C’est le choix effectué par l’organe
délibérant
46
qui permet la prise en charge de 75 % du prélèvement global par la CAV dans le
cadre de la solidarité financière entre l’EPCI et ses communes membres. La CAV est le seul
EPCI du département de la Haute-Saône à contribuer au FPIC.
46
Cf. délibération n° 122 du 21 septembre 2020.
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
35
Évolution du prélèvement du FPIC sur le bloc communal (en euros)
Le montant total prélevé a augmenté de 84 % entre 2015 et 2020, la part des communes
de 48 % globalement, celle de la CAV de 100 %. Cette dernière s’élevait à 42 000
€
en 2012.
La ville de Vesoul ne contribue plus au FPIC à compter de 2016, et la ville de Montigny-lès-
Vesoul ne contribue pas entre 2017 et 2019 (cf. annexe 3).
4.3.2
Le FNGIR
Le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) a été créé par l’article
78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 afin d’assurer la
neutralité financière de la réforme de la taxe professionnelle pour chaque collectivité
territoriale, par l’intermédiaire d’un prélèvement ou d’un reversement, en garantissant que les
ressources perçues après la suppression de la taxe professionnelle soient identiques à celles
perçues avant. Les montants prélevés ou reversés au titre du FNGIR sont fixes et reconduits
chaque année. Les ressources provenant du FNGIR sont le cas échéant pris en compte pour le
calcul du CIF.
La CAV et la commune de Charmoille sont contributrices au FNGIR, à concurrence
respective de 510 500
€
et 27 678
€
.
13 communes bénéficient de ce fonds, pour un montant
global de 68 254
€
en 2020 dont 27 482
€
pour la commune de Vesoul, soit 40 %. Six communes
ne sont pas concernées par ce dispositif (cf. annexe 4).
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
36
ANNEXES
Annexe n° 1. Cartographie
....................................................................................................................
37
Annexe n° 2. Données synthétiques sur les communes membres de la CAV
......................................
38
Annexe n° 3. Evolution de la contribution au FPIC
.............................................................................
39
Annexe n° 4. Répartition du FNGIR
.....................................................................................................
40
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
37
Annexe n° 1.
Cartographie
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
38
Annexe n° 2.
Données synthétiques sur les communes membres de la CAV
NOM
Adhésion
Superficie
Population municipale
Membres
Dépenses 2020 (K
€
)
Observations
(année)
(km²)
1982
2012
2021
CM
CC
DRF
dont
DPERS
DRE
ANDELARRE
2008
457
128
120
133
11
1
64
21
43
ANDELARROT
2008
571
151
231
240
11
1
67
30
35
CHARIEZ
2008
766
193
219
207
11
1
77
23
129
CHARMOILLE
2014
504
359
436
487
11
1
183
71
0
COLOMBIER
2003
1 391
387
404
448
11
1
199
48
42
COMBERJON
1969
357
165
170
157
11
1
67
20
18
COULEVON
1969
266
223
192
170
11
1
70
24
53
ECHENOZ-
LA-MELINE
1969
809
2 518
3 054
3 246
23
4
1 437
892
726
FROTEY-LES-
VESOUL
1969
763
1 256
354
1 386
15
2
568
286
388
Aérodrome
Vesoul-Frotey
MONTCEY
2004
812
179
222
274
11
1
111
24
128
MONTIGNY-
LES-VESOUL
2003
647
459
649
652
15
1
326
125
169
MONT-LE-
VERNOIS
2008
776
129
155
178
11
1
128
6
67
NAVENNE
1969
391
1 533
1 762
1 642
19
2
612
348
191
NOIDANS-
LES-VESOUL
1969
864
1 867
2 064
1 984
19
2
1 856
966
808
Site Stellantis
(ex-Peugeot)
PUSEY
1969
818
826
1 556
1 457
15
2
854
472
375
CTEU
PUSY-ET-
EPENOUX
1970
1 007
395
539
549
15
1
234
68
54
QUINCEY
1969
1 263
1 006
1 230
1 401
15
2
632
342
84
Usine des eaux
VAIVRE-ET-
MONTOILLE
1969
848
1 854
2 310
2 418
19
3
1 084
682
547
Site Stellantis
(ex-Peugeot)
VESOUL
1969
907
18 412
15 920
14 973
33
21
17 169
10 584
2 942
Site Stellantis
(ex-Peugeot)
VILLEPAROIS
1969
332
105
211
201
11
1
77
28
4
TOTAL
14 549
32 145
31 798
32 203
298
50
25 815
15 060
6 803
Sources : INSEE, fiches DGCL.
NB : CM pour conseil municipal, CC pour conseil communautaire, DRF pour dépenses réelles de fonctionnement,
DPERS pour dépenses de personnel et DRE pour dépenses réelles d’équipement
Annexe n° 22 ROD2 AC 25 en date du 9 juin 2022
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE VESOUL ET COMMUNE DE VESOUL
39
Annexe n° 3.
Evolution de la contribution au FPIC
Commune
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Évolution
Andelarre
656
1 248
1 531
1 706
1 561
1 561
138%
Andelarrot
1 280
2 287
2 817
3 032
2 799
2 799
119%
Chariez
1 465
2 673
3 194
3 358
3 037
3 037
107%
Charmoille
2 800
5 128
6 228
6 820
6 251
6 251
123%
Colombier
2 625
4 818
5 897
6 375
5 811
5 811
121%
Comberjon
946
1 742
2 095
2 239
1 985
1 985
110%
Coulevon
1 068
1 994
2 417
2 565
2 315
2 315
117%
Echenoz-la-Méline
19 457
35 864
43 924
47 475
43 164
43 164
122%
Frotey-lès-Vesoul
9 335
16 894
20 801
22 266
20 083
20 083
115%
Montcey
1 267
2 398
3 001
3 282
3 014
3 014
138%
Montigny-lès-Vesoul
3 637
6 640
0
0
0
8 025
121%
Mont-le-Vernois
829
1 510
1 844
2 035
1 857
1 857
124%
Navenne
11 164
20 141
24 341
25 924
23 607
23 607
111%
Noidans-lès-Vesoul
31 321
55 620
67 622
71 833
66 112
66 112
111%
Pusey
11 334
20 441
24 947
27 262
24 899
24 899
120%
Pusy-et-Epenoux
3 623
6 614
8 003
8 537
7 860
7 860
117%
Quincey
0
15 128
18 478
19 787
18 045
18 045
19%
Vaivre-et-Montoille
17 894
32 834
39 689
42 851
39 078
39 078
118%
Vesoul
68 472
0
0
0
0
0
-100%
Villeparois
1 198
2 181
2 641
2 808
2 529
2 529
111%
Total
190 371
236 155
279 470
300 155
274 007
282 032
48%
Source : Logiciel ANAFI – comptes de gestion et délibération n° 122 du 21 septembre 2020.
RAPPORT A FIN D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
40
Annexe n° 4.
Répartition du FNGIR
Chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté
28-30 rue Pasteur – CS 71199
21011 DIJON CEDEX
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
de Bourgogne-Franche-Comté
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte