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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 13 avril 2022
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET
ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS
AGGLOMERATION
(Département du Jura)
Exercices 2017 et suivants
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
7
1.1
Procédure
........................................................................................................................
7
1.2
Présentation de l’agglomération et de sa ville centre
......................................................
7
1.2.1 Organisation territoriale
....................................................................................................
7
1.2.2 Données socio-économiques
..........................................................................................
10
2
LE PERIMETRE INTERCOMMUNAL
............................................................................
11
2.1
Bref historique de l’intercommunalité lédonienne
.......................................................
11
2.2
Prescriptions du schéma directeur de coopération intercommunale (SDCI) de
2016
...............................................................................................................................
11
2.3
Une extension de périmètre réduite pour ECLA
...........................................................
13
3
LA GOUVERNANCE
........................................................................................................
15
3.1
La représentation des communes au sein des instances de l’EPCI
...............................
15
3.2
Le fonctionnement du conseil communautaire
.............................................................
17
3.3
Les commissions
...........................................................................................................
18
3.4
Le fonctionnement de l’exécutif
...................................................................................
20
3.4.1 Le président et les vice-présidents
..................................................................................
20
3.4.2 Le bureau communautaire et le bureau élargi
.................................................................
21
3.5
Les modifications apportées par la loi « engagement et proximité » : vers une
nouvelle gouvernance
...................................................................................................
22
3.6
La place limitée du citoyen dans le fonctionnement des instances communautaires ... 23
4
LES COMPETENCES ET LE PROJET DE TERRITOIRE
...............................................
24
4.1
Des compétences étendues dont le périmètre n’a pas été modifié par la loi
« engagement et proximité » du 27 décembre 2019
.....................................................
24
4.1.1 Les statuts issus de la fusion et la définition de l’intérêt communautaire
.......................
24
4.1.2 Les statuts en vigueur
.....................................................................................................
25
4.1.3 Les transferts des pouvoirs de police
..............................................................................
27
4.1.4 Les conséquences de la loi « Engagement et proximité » sur le périmètre des
compétences
....................................................................................................................
28
4.2
Un projet de territoire à approfondir et à actualiser
......................................................
29
5
LES EQUILIBRES FINANCIERS INTERCOMMUNAUX ET L’INTEGRATION
INTERCOMMUNALE
.......................................................................................................
30
5.1
Les situations financières respectives d’ECLA et des communes membres
................
30
5.1.1 Le diagnostic fiscal du territoire
.....................................................................................
30
5.1.2 L’analyse de la situation financière du bloc local
...........................................................
32
5.2
La coopération et la solidarité financières
....................................................................
36
5.2.1 Le pacte financier et fiscal de solidarité du territoire
.....................................................
36
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
5.2.2 La répartition entre ECLA et les communes membres du prélèvement subi chaque
année au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales
.........
37
5.2.3 Le coefficient d’intégration fiscale
.................................................................................
39
5.3
Les attributions de compensation et la compensation des transferts de
compétences
..................................................................................................................
42
5.4
Les investissements
.......................................................................................................
47
5.5
Une mutualisation à formaliser rapidement et des transferts de personnel à
effectuer
........................................................................................................................
49
6
LES EQUILIBRES TERRITORIAUX LOCAUX
.............................................................
54
6.1
La problématique de périurbanisation du territoire d’ECLA
........................................
54
6.2
Des instruments de planification spatiale portés par le PETR
......................................
57
6.3
L’organisation territoriale de l’EPCI
............................................................................
58
6.4
Une meilleure articulation des services à trouver entre ECLA et ses communes
membres
........................................................................................................................
59
ANNEXES
...............................................................................................................................
61
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
3
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes a examiné dans le présent rapport la gestion de
l’Espace Communautaire Lons Agglomération (ECLA) et de la commune de Lons-le-Saunier
pour les exercices 2017 à nos jours dans le cadre des travaux communs des juridictions
financières relatifs à l’intercommunalité. L’objectif de cette enquête est de porter une
appréciation sur le fonctionnement de l’intercommunalité en 2021 et de déterminer si la mise
en
œ
uvre de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
(NOTRé) a répondu aux attendus de rationalisation fixés par le législateur, tant en matière de
périmètre que de compétences.
Créé au 1
er
janvier 2017, l’Espace Communautaire Lons Agglomération est issu de la
fusion entre l’Espace Communautaire Lons Agglomération et la communauté de communes du
Val de Sorne au 1
er
janvier 2017. Il compte 32 communes pour 35 998 habitants.
Un périmètre d’agglomération qui ne couvre pas le bassin de vie
L’EPCI couvre un territoire qui n’est pas celui que préfigurait le schéma départemental
de coopération intercommunale de 2016.
La logique d’une coopération intercommunale au niveau du bassin de vie aurait permis
à l’agglomération une cohérence territoriale et une taille plus optimale mais n’a pu aboutir
principalement en raison de désaccords, notamment sur la place prépondérante de la ville centre
dans l’organisation intercommunale qui a pu, à certains égards, faire craindre aux communes
de la périphérie immédiate de Lons-le-Saunier une simple absorption. Les schémas directeurs
de coopération intercommunale de 2011 comme de 2016 ont privilégié par ailleurs une logique
de maintien des anciens EPCI à chaque fois que cela était possible malgré le souhait initial des
services de l’Etat de créer des ensembles plus vastes.
De fait, la fusion avec une partie de la communauté de communes du Val de Sorne a
mobilisé, pour une population de quelque 3 000 habitants, un travail aussi important des élus et
des services des deux anciens EPCI que pour des opérations de rationalisation de la carte
territoriale plus conséquentes et pose ainsi la question, dans le cas d’espèce, de l’efficience de
cette démarche.
Une nouvelle gouvernance en perspective
La fusion a entraîné une moindre représentativité de la ville-centre en nombre de sièges
au sein du conseil communautaire comme au sein du bureau exécutif. Les fonctions de président
et de maire sont par ailleurs, depuis 2017, occupées par deux personnes distinctes. L’objectif
d’un meilleur équilibre dans la gouvernance entre ville-centre et communes périphériques a
donné lieu à la recherche d’une organisation optimale qui n’est à ce jour pas stabilisée. Un pacte
de gouvernance, adopté très récemment, est en cours d’expérimentation.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
Un projet communautaire et une organisation non aboutie
La fusion qui n’était initialement pas souhaitée par la communauté du Val de Sorne,
apparaît toutefois réussie. Elle a débouché sur une mise à niveau par le haut des compétences
de la nouvelle structure qui s’est adjoint de nouvelles compétences ou services (petite enfance,
service commun d’exploitation de l’espace public) au-delà des compétences obligatoires
transférées (eau, assainissement, GEMAPI) qui, elles aussi, ont mobilisé de manière
conséquente l’attention des élus et des services entre 2017 et 2020.
L’organisation d’ECLA et l’expression de son projet communautaire, qui n’étaient pas
aboutis au moment de la fusion avec la CC de Val de Sorne, restent aujourd’hui les principaux
sujets de cette intercommunalité.
ECLA s’est vu transférer de très nombreuses compétences et présente une intégration
fiscale et un taux de mutualisation des charges particulièrement élevés. La communauté a mis
en
œ
uvre par le passé un programme d’investissements conséquent et a porté les enjeux de son
territoire au niveau du PETR. La définition et l’adoption d’un nouveau projet communautaire
restent à réaliser et toutes les conséquences n’ont pas été tirées des transferts de compétences
en termes de gestion du personnel, de structuration des services et de visibilité auprès de ses
habitants.
Un premier projet de territoire, très succinct, a été formulé en 2018 : il ne portait que
sur trois années (2018-2020) et avait été rédigé en dehors de toute concertation avec la
population.
L’adoption d’un nouveau projet de territoire doit être l’occasion d’asseoir
l’institutionnalisation d’ECLA et de donner plus de force à son action dans un contexte de
compétitivité des territoires.
Un équilibre financier en réflexion
Les communes membres d’ECLA présentent de fortes disparités financières. La
capacité d’autofinancement des petites communes est en moyenne plus faible que celle de leur
strate. Leur endettement est également plus fort. Le niveau de leur investissement est en
revanche plus élevé. Les communes de Lons-le-Saunier et de Montmorot laissent apparaître
une capacité d’autofinancement supérieure à la moyenne de leur strate et un endettement plus
faible.
La capacité d’autofinancement de l’agglomération est faible bien que supérieure à la
moyenne des agglomérations de sa strate démographique. Son endettement est en revanche
nettement plus élevé, ce qui pourrait limiter ses capacités d’investissement à moyen terme en
l’absence de ressources supplémentaires.
Le pacte financier et fiscal adopté en 2019 avait lancé une première réflexion sur
l’équilibre financier à trouver au sein du bloc communal pour trouver la répartition optimale
des ressources du territoire. Cette réflexion a été relancée par la nouvelle équipe.
Elle ne pourra s’appuyer toutefois que sur un projet communautaire arrêté et la
définition d’une programmation pluriannuelle des investissements bien articulée entre l’EPCI
et les communes.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
5
Des compétences à exercer pleinement
ECLA, pour pleinement exercer ses compétences, doit adapter son organisation, la
gestion de ses personnels et la définition de ses politiques publiques. Compte tenu des
compétences transférées et des nombreux services de proximité qu’il gère, ECLA s’est
rapproché du rôle d’une collectivité territoriale de plein exercice. En conséquence, un schéma
de mutualisation des services doit être mis en
œ
uvre afin de clarifier les flux financiers et de
personnels. L’engagement d’ECLA et de ses communes membres de procéder dans les
prochains mois au transfert des personnels pour des compétences parfois transférées de longue
date ne pourra que contribuer à mieux asseoir le sentiment d’appartenance des agents à la
communauté et leur adhésion à un projet fédérateur.
La clarification dans la gestion du personnel doit pouvoir s’accompagner d’une
réflexion sur l’organisation territoriale des services publics intercommunaux et sur la
gouvernance, tout en conservant aux communes une place dans l’administration du territoire
qui soit compatible avec l’approfondissement de l’intégration communautaire.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
:
ECLA
- Rendre compte de manière formelle des délégations
accordées par le conseil communautaire au président et aux vice-présidents à chaque réunion
de l’organe délibérant.
Recommandation n°
2
:
ECLA
- Inscrire à l’ordre du jour du conseil communautaire un débat
et une délibération sur les modalités de consultation du conseil de développement et
d’association de la population aux politiques publiques.
Recommandation n°
3
:
ECLA
- Délibérer sur la liste des voiries communautaires et des
équipements sportifs relevant d’ECLA.
Recommandation n°
4 :
Mettre à jour les statuts de l’agglomération afin qu’ils correspondent
aux compétences exercées.
Recommandation n°
5 :
ECLA
- Mettre à jour le projet de territoire accompagné d’un plan
d’actions.
Recommandation n°
6
:
ECLA et commune de Lons-le-Saunier
- Construire une
programmation pluriannuelle des investissements conformément aux dispositions des articles
D. 5211-18-1 et D. 2312-3 du CGCT.
Recommandation n°
7
:
ECLA et commune de Lons-le-Saunier
- Clarifier la mutualisation
des services et rédiger, le cas échéant, les conventions de mise à disposition des personnels
permettant de mieux identifier les flux financiers et de faciliter le paiement des dépenses.
Recommandation n°
8
:
ECLA et commune de Lons-le-Saunier
- Transférer les personnels
dédiés aux compétences exclusivement exercées par ECLA.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
7
INTRODUCTION
1.1
Procédure
La chambre a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Lons-
le-Saunier et de l’Espace communautaire Lons Agglomération pour les exercices 2017 jusqu’à
aujourd’hui.
Ce contrôle s’inscrit également dans le cadre d’une enquête commune aux juridictions
financières relative à l’intercommunalité.
Il a été ouvert le 2 juin 2021 par lettre de la présidente par intérim à M. Claude Borcard,
ordonnateur en fonctions d’ECLA et MM. Patrick Elvezi, et Jacques Pélissard, anciens
ordonnateurs. En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, les
entretiens de fin de contrôle se sont tenus respectivement les 23 et 24 novembre 2021.
Pour la commune de Lons-le-Saunier, le contrôle a été ouvert par lettre de la présidente
par intérim à M. Jean-Yves Ravier ordonnateur en fonctions et M. Jacques Pélissard, ancien
ordonnateur par courriers du 2 juin 2021. Les entretiens de fin de contrôle pour la commune se
sont tenus en même temps que ceux pour la communauté d’agglomération.
Lors de sa séance du 8 décembre 2021, la chambre a arrêté des observations provisoires
transmises à M. Claude Borcard, ordonnateur en fonctions, et à MM. Patrick Elvezi et Jacques
Pélissard, en qualité d’anciens ordonnateurs. Les observations provisoires ont également été
transmises à M. Jean-Yves Ravier, ordonnateur en fonctions et M. Jacques Pélissard, ancien
ordonnateur.
Des extraits les concernant ont été adressés à des tiers.
Au vu de l’ensemble des réponses reçues, la chambre, au cours de sa séance du
13 avril 2022 a arrêté les observations définitives présentées ci-après.
1.2
Présentation de l’agglomération et de sa ville centre
1.2.1
Organisation territoriale
L’Agglomération de Lons-Le-Saunier ou ECLA (Espace Communautaire de Lons
Agglomération) regroupe sur 196,7 km², 32 communes pour 35 998 habitants
1
dans la plaine
du Jura au pied du premier plateau du massif. La commune de Lons-Le-Saunier, ville-centre de
cet espace intercommunal, chef-lieu du département du Jura (258 023 habitants) compte
18 099 habitants.
1
Population totale au 1
er
janvier 2021 –Insee : date de référence statistique au 1
er
janvier 2018
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
Le territoire lédonien est à proximité de l’autoroute A39, ce qui place ses habitants à
une heure de Dijon, 1h15 de Besançon, 1h30 de Lyon et 2h de Genève (Suisse) en voiture.
ECLA est membre du Pays lédonien (PETR) qui rassemble le sud-ouest du département
du Jura avec trois autres intercommunalités (Bresse-Haute-Seille, Portes du Jura et Terre
d’Emeraude Communauté). Le PETR couvre 200 communes pour 94 954 habitants. La
communauté d’agglomération est également membre du pôle métropolitain Centre-Franche-
Comté (375 147 habitants) regroupant quatre autres grandes intercommunalités (Besançon,
Vesoul, Dole, Pontarlier).
La ville et l’agglomération animent un bassin de vie
2
qui s’étend au-delà du périmètre
de l’EPCI sur les territoires des communautés de communes de Bresse Haute Seille au nord et
des Portes du Jura, Terre d’Emeraude et Bresse Revermont (Saône-et-Loire) au sud. Il couvre
61 communes pour 47 115 habitants.
Bassin de vie de Lons-le-Saunier
L’aire d’attraction de Lons-le-Saunier au sens de l’Insee (communes dont au moins
15 % des actifs travaillent dans le pôle constituant un point de convergence des déplacements
domicile travail) comprend 139 communes et 71 466 habitants.
2
Au sens de l’Insee, le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services
les plus courants
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
9
Aire d’attraction de Lons-le-Saunier en 2020
Source : Observatoire des territoires – ANCT 2021
La zone d’emplois (espace géographique où la plupart de la population habite et travaille
(cf. couleur verte) est, enfin, particulièrement étendue puisqu’elle couvre 336 communes pour
159 066 habitants.
Zone d’emplois de Lons-le-Saunier
Source : Observatoire des territoires – ANCT 2021
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
1.2.2
Données socio-économiques
La ville-centre représente avec 18 099 habitants un peu plus de 50 % de la population
de l’agglomération. 4 communes comprennent entre 1 000 et 3500 habitants, 7 communes entre
500 et 1 000 habitants et 20 communes ont moins de 500 habitants.
La population du territoire d’ECLA est restée globalement stable depuis 1975 mais
présente depuis le début des années 1980 un vieillissement plus important que la moyenne
nationale. On compte 119 personnes âgées de plus de 65 ans pour 100 jeunes de moins de 20
ans alors que la moyenne nationale est à 82
3
.
La part des ménages formés d’une seule personne est également plus importante qu’en
moyenne nationale (43,8 % au lieu de 36,7 %). Le nombre de famille monoparentale est en
revanche légèrement inférieure (9,8 % au lieu de 9,9 %).
Dans les professions et catégories socio-professionnelles, la part des retraités est
nettement plus élevée sur ECLA (33,5 % contre 26,9 %). La part des cadres est en revanche
plus réduite (6,9 % contre 9,5 %).
La part des logements vacants a fortement augmenté depuis la fin des années 2000. Elle
était en 2018 à 10,9 % contre 8,2 % au niveau national.
Les emplois locaux relèvent pour près de 78,2 % % du secteur tertiaire, 13,7 % de
l’industrie (12 % au niveau national) et pour 6,9 % du secteur de la construction. Le taux de
création d’entreprises était de 11,2 % en 2019 contre 16,3 % au plan national. Avec 5,4 % au
2ème trimestre 2021, le taux de chômage, sur le bassin d’emploi est inférieur à celui du Jura
(5,5%) et à celui de la région (6,8%)
4
.
Le nombre d'emplois est largement supérieur à celui des actifs occupés, l'indice de
concentration d'emplois (rapport emplois / actifs occupés) étant de 153,3 en 2018 sur le
territoire de l’agglomération.
Le tissu économique est constitué à plus de 90 % de petits établissements. Les grands
établissements sont représentés par la filière agro-alimentaire (Bel et Lactalis, Rivoire et
Jacquemin) et le groupe multinational suédois SKF, leader mondial dans le domaine du
roulement mécanique qui emploie 370 salariés sur son site de Lons-le-Saunier.
Le territoire d’ECLA développe parallèlement une activité touristique autour de la ville
thermale de Lons-le-Saunier, de son activité agro-alimentaire (« La vache qui rit ») et du site
naturel remarquable de Baume-les-Messieurs.
3
L’ensemble des données de cette partie sont issues de l’Observatoire des Territoires – Année 2018
4
www.observatoire-poleemploi-bfc.fr
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
11
2
LE PERIMETRE INTERCOMMUNAL
2.1
Bref historique de l’intercommunalité lédonienne
Avant les modifications de son périmètre au 1
er
janvier 2017, la communauté
d’agglomération de Lons-le-Saunier comptait 25 communes membres pour 31 669 habitants
5
.
Cet EPCI était issu d’un district créé en 1992 qui regroupait les six communes autour de
Lons-le-Saunier. Ce district s’est transformé en communauté de communes en 2000, à laquelle
15 autres communes ont adhéré entre 2000 et 2010. En 2012, suite à l’abaissement du seuil à
30 000 habitants, la communauté de communes se transforme en communauté d’agglomération
et est rejointe par une nouvelle commune puis par deux autres en 2013.
Entre 2000 et 2017, l’intercommunalité a été présidée par Jacques Pélissard qui était
également maire de Lons-le-Saunier (entre 1989 et 2020).
En 2020, les élections municipales et communautaires ont donné lieu à un changement
d’équipes à la tête de la commune comme de l’agglomération. Comme depuis 2017, les
fonctions de maire et de président de l’agglomération sont exercées par deux personnes
distinctes.
2.2
Prescriptions du schéma directeur de coopération intercommunale
(SDCI) de 2016
Le schéma directeur de coopération intercommunale arrêté par le préfet en 2016 en
application des dispositions de la loi NOTRé du 7 août 2015 est dans la continuité du schéma
de 2011 pour Lons-le-Saunier et son agglomération, qui n’avait pas vu évoluer sensiblement
son périmètre puisqu’il n’était préconisé in fine qu’un élargissement du périmètre de l’EPCI
qu’à une seule commune.
ECLA, au regard du nombre de ses habitants, n’était pas concerné par une obligation de
fusionner. En revanche, un nombre important de communautés de communes limitrophes
étaient touché par l’effet de seuil introduit par la loi du 7 août 2015. Les communautés de
communes des Coteaux de la Haute Seille (6 981 habitants), du Val de Sorne (2 961 habitants),
du Sud Revermont (6442 habitants) et du Pays de Saint Amour (4 323 habitants) ne pouvaient
se maintenir en raison d’un nombre d’habitants inférieur au seuil limite des 15 000 imposé par
la loi sans pouvoir se prévaloir d’un des cinq cas de dérogations
6
. Deux autres communautés
de communes à proximité immédiate d’ECLA, la Région d’Orgelet (5 181 habitants) et le Pays
des Lacs (6 097 habitants), avaient la possibilité de se maintenir par dérogation.
5
Source : SDCI du 29 mars 2016
6
Exemption peu dense de 7558 habitants pour le Jura, exemption très peu dense, exemption zone de
montagne, exemption insulaire, exemption EPCI créé après le 1
er
janvier 2012
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
Carte des intercommunalités en 2016
Source : Schéma directeur de coopération intercommunale du Jura du 29 mars 2016
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
13
Les prescriptions du schéma directeur de coopération intercommunale de 2016
s’appuient sur les orientations
7
fixées par la loi du 16 décembre 2010
8
complétées par la loi du
7 août 2015 en traitant ainsi prioritairement la question des seuils et de la cohérence spatiale
des EPCI qui en résulte avec l’objectif de maintenir à chaque fois que cela était possible les
équilibres historiques, politiques et sociologiques locaux.
Le SDCI 2016 n’aborde pas les enjeux de développement des territoires à une échelle
supra-départementale dans, en particulier, un contexte de montée de la concurrence entre les
territoires et du rôle croissant des métropoles régionales. L’hypothèse d’une fusion de certaines
intercommunalités du Jura avec celles de Saône-et-Loire notamment pour ECLA n’a pas été
abordée, les services de l’Etat ayant indiqué qu’il n’y avait pas eu d’échanges sur ce sujet
pendant la phase d’élaboration du nouveau SDCI.
2.3
Une extension de périmètre réduite pour ECLA
L’élaboration du premier schéma départemental de coopération intercommunale,
institué par l’article 35 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales,
a donné lieu à d’importants débats.
Pour le bassin de Lons-le-Saunier, le SDCI de 2011 indiquait qu’il s’agissait « d’un
territoire structuré autour de la ville préfecture qui dispose d’une économie diversifiée avec une
industrie notamment agroalimentaire dynamique, des services éducatifs, de santé et
commerciaux influant sur un large espace. Il comporte une nette prépondérance d’emplois
(20 000 emplois) par rapport aux actifs résidents (10 700 actifs). L’agglomération exerce une
forte attraction sur les communautés périphériques situées sur son bassin de vie. L’ensemble du
territoire organise son développement dans le cadre d’un SCoT. L’organisation actuelle ne
permet pas de répondre de manière optimale aux enjeux de ce territoire situé entre la métropole
Rhin-Rhône et la région Rhône-Alpes et de lui donner une lisibilité au niveau régional voire
interrégional ».
Une étude de faisabilité avait été engagée en 2010 par le syndicat mixte du pays lédonien
en faveur de la création d’une communauté d’agglomération qui nécessitait de dépasser le seuil
des 50 000 habitants. La préfecture avait soutenu une fusion entre la communauté de communes
du bassin lédonien et les communautés de communes voisines, évolution qui avait été repoussée
par les élus locaux.
L’abaissement du seuil à 30 000 habitants a permis toutefois le passage de la
communauté de communes du bassin lédonien en communauté d’agglomération en 2012.
7
Constitution d'EPCI à fiscalité propre regroupant au moins 15 000 habitants, cohérence spatiale des
EPCI à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'INSEE, des bassins de
vie, des schémas de cohérence territoriale (SCOT), des pôles d’équilibres territoriaux et ruraux (PETR) et des
projets de communes nouvelles, accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale, réduction
du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, rationalisation des structures en matière
d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du développement
durable.
8
Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
En 2014/2015, dans le cadre d’une proposition de loi relative à «
l'amélioration du
régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes
», Jacques Pélissard,
président d’ECLA, avait proposé aux communes membres de la communauté d’agglomération
de fusionner en une seule commune nouvelle, mais cette proposition n’avait pas été suivie
d’effets.
Pour ce qui concerne le SDCI issu de la loi NOTRé, il était projeté :
Compte tenu de la répartition des communes membres de la communauté de communes des
Coteaux de la Haute-Seille (22 communes pour 6 981 habitants) entre les bassins de vie de
Lons-le-Saunier, de Bletterans et de Poligny, et de l’absence de consensus entre les élus
concernés pour rattacher à un seul EPCI l’ensemble de la communauté de communes,
l’adhésion de 11 des 22 communes de ce territoire à l’agglomération d’ECLA.
La fusion d’ECLA avec 8 des 9 communes de la communauté de communes du Val de Sorne
appartenant à l’aire urbaine de Lons-le-Saunier.
Cet ensemble devait compter 44 communes membres pour 39 223 habitants.
Dans le même temps, le projet de SDCI du Jura de 2015 prévoyait la création au centre
du département d’une communauté de communes de 141 membres pour 46 003 habitants
regroupant les communautés de communes du Comté de Grimont, Arbois Vignes et Villages-
Pays de Louis Pasteur, Pays de Salins-les-Bains, de Champagnole Porte du Haut-Jura et du
Plateau de Nozeroy et 9 communes de la communauté de communes des Coteaux de la Haute-
Seille.
Ce dernier projet a donné lieu à une opposition des élus concernés
9
jugeant non viable
un territoire aussi vaste aux ressources insuffisantes et a amené la préfecture du Jura et les élus
siégeant au CDCI a reconsidéré leurs propositions en favorisant l’émergence de communautés
de communes de taille plus modestes.
C’est dans ce contexte que les 11 communes des Coteaux de la Haute-Seille ont
souhaité, du fait de leur opposition résolue au rattachement à ECLA, de rejoindre la
communauté de communes de Bresse-Revermont pour former la communauté de communes
Bresse-Haute-Seille (56 communes pour 18 916 habitants).
L’extension d’ECLA ne s’est donc faite qu’en direction du sud et de la communauté de
communes du Val de Sorne alors qu’ECLA et les 11 communes au sud de la communauté de
communes de Bresse-Haute-Seille appartiennent au même bassin de vie. Situées à quelques
kilomètres de Lons-le-Saunier, ces communes sont naturellement portées à se rendre sur la
commune-centre dans une logique de services (Commerces, équipements sportifs, culturels,
médico-sociaux,…) et d’emplois. Compte tenu de la configuration du relief et des
infrastructures routières, une partie des habitants comme des élus de la communauté de
communes de Bresse-Haute-Seille doivent par ailleurs passer par Lons-le-Saunier pour se
rendre au siège de leur EPCI situé à Bletterans.
9
Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
15
3
LA GOUVERNANCE
3.1
La représentation des communes au sein des instances de l’EPCI
L’EPCI comprend un conseil communautaire de 63 élus. Le nombre de sièges est le fruit
d’un accord local intervenu avant la fusion avec la communauté de communes du Val de Sorne
approuvé par ECLA par délibération du 19 septembre 2016.
Sans accord local, par application de l’article L. 5211-6-1 du CGCT et compte tenu du
nombre important de communes avec un poids démographique modeste, la répartition de la
partie des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne pour les 34 premiers
sièges du III de l’article L. 5211-6-1 du CGCT puis pour les 6 sièges complémentaires du V de
l’article L. 5211-6-1 du CGCT concernait 6 communes sur 32. Les 26 autres communes se
voyaient attribuer un siège de droit par application du 2° du II de l’article susvisé.
L’accord local ne modifie pas le nombre de sièges attribués aux communes comptant
moins de 968 habitants. Il est toujours de 26. Il réduit en revanche de 3 le nombre total de sièges
et réduit le nombre des sièges qui pouvaient être attribués à Lons-le-Saunier et Montmorot de
respectivement de 5 et 1 sièges, 3 sont réattribués aux communes de Marconay, Courlaoux et
Courlans. Il résulte de cet accord une représentation moindre de la commune centre de
Lons-le-Saunier (de 45.5 à 38.7 % des sièges) et de la commune de Montmorot (De 7.6 à 6.3
%) au profit des 4 communes comptant une population autour de 1000 habitants (Macornay,
Perrigny, Courlaoux et Courlans).
La répartition des sièges suite à l’accord local de 2016
Population
1
er
janvier 2015
%
Nombre de sièges Art. L.
5211-6-1 CGCT
%
Nombre de sièges
1
er
janvier 2017
%
Lons-le-Saunier
17 353
50,6
30
45,5
25
39,7
Montmorot
3 038
8,9
5
7,6
4
6,3
Perrigny
1 536
4,5
2
3
2
3,2
Courlaoux
997
2,9
1
1,5
2
3,2
Courlans
968
2,8
1
1,5
2
3,2
Macornay
1 009
2,9
1
1,52
2
3,2
26 autres communes
9385
27,4
26
39,4
26
41,3
Total
34 286
100
66
100
63
100
Source : délibération du conseil communautaire d’ECLA du 19 septembre 2016 et Insee pour la population légale
au 1
er
janvier 2015
A la suite de l’adhésion de la commune de Baume-les-Messieurs au 1
er
janvier 2019
puis de la perspective des élections municipales et communautaires de 2020, un nouvel accord
est trouvé. Le nombre de conseillers communautaires est maintenu à 63, un siège de Lons-le-
Saunier étant cédé à la commune de Messia-sur-Sorne.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Répartition des sièges – Election de 2020
Communes
Nombre
d’habitants au
1
er
janvier 2021
Nombre de
sièges
Nombre
d’habitants par
siège
Lons-le-Saunier
17 320
24
722
Montmorot
3 055
4
764
Perrigny
1 521
2
761
Courlaoux
1 119
2
560
Courlans
923
2
462
Macornay
968
2
484
Messia-sur-Sorne
842
2
421
25 autres communes
8 569
25
343
Total
34 317
63
545
Source : arrêté préfectoral du 22 octobre 2019
Ce mode de répartition des sièges aboutit à une représentation plus importante des
communes démographiquement modestes, 25 communes qui représentent 25 % de la
population du territoire d’ECLA disposent de près de 40 % des sièges.
Le bureau communautaire dit « exécutif » issu des élections de 2020 comprend le
président et 9 vice-présidents. Il n’a pas été souhaité dans un premier temps d’user des
dispositions de l’article L. 5211-10 du CGCT et l’ouvrir à d’autres membres. 4 conseillers
communautaires délégués ont par ailleurs été nommés par le président. Au total, sur les 14 élus
à qui est confiée une fonction exécutive, 3 dont le président, soit 21 % des membres, sont issus
de Lons-le-Saunier. 11 communes représentant 25 % de la population du territoire d’ECLA
disposent de 78 % des sièges à qui sont confiés une fonction exécutive.
Malgré cet équilibre au sein de l’exécutif en faveur des « petites communes »,
20 communes représentant 24 % de la population ne sont pas représentées au sein de l’instance
exécutive. La situation était identique sur la période précédente (5 communes représentant
7,5 % de la population s’étaient vues attribuer 50 % des sièges au sein du bureau exécutif) et
ECLA a mis en place, dès 2017, une instance qui lui est propre – le bureau élargi - qui préfigurait
la conférence des maires instituée par la loi « engagement et proximité » de 2019. Ce bureau
comprend les membres du bureau exécutif, les 32 maires des communes membres et les
conseillers départementaux.
Le bureau exécutif est composé pour l’essentiel de maires en fonctions (8 sur 10). Les
représentants de Lons-le-Saunier et de Montmorot n’occupent pas de fonction exécutive au sein
de leur commune. Parmi les 4 conseillers communautaires délégués, 2 sont également des
maires, un est conseiller municipal délégué dans sa commune et le dernier est conseiller
municipal.
Dans la répartition des sièges qui avantage les communes démographiquement plus
petites, la ville de Lons-le-Saunier n’a pas indiqué de difficulté particulière de représentation.
Les modalités de sa participation à la gouvernance de l’agglomération lui semblent par ailleurs
adaptées.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
17
3.2
Le fonctionnement du conseil communautaire
Le conseil communautaire doit, en application de l’article L. 5211-11 du CGCT, se
réunir au moins une fois par trimestre. Le conseil communautaire d’ECLA s’est réuni chaque
année 8 fois en moyenne depuis 2017.
Conformément à l’article L. 2121-25 du CGCT applicable aux établissements publics
de coopération intercommunale par renvoi de l'article L. 5211-1 du CGCT, le compte rendu
sommaire de la séance du conseil communautaire est affiché et mis en ligne sur le site internet
de l'établissement public.
La chambre note toutefois que le compte rendu sommaire des débats mériterait d’être
plus complet en mentionnant en particulier le nom des conseillers ayant pris part aux
délibérations afin de vérifier le respect des dispositions de l’article 2131-11 du CGCT,
également applicable aux EPCI, visant à interdire la participation aux délibérations des
conseillers personnellement intéressés par des affaires qui seraient présentées au vote du conseil
communautaire.
Dans la perspective de l’entrée en vigueur au 1
er
juillet 2022 des dispositions de
l’ordonnance n° 2021-1310 du 7 octobre 2021, ECLA pourrait publier le procès-verbal de
l’assemblée contenant la date et l’heure de la séance, les noms du président, des membres du
conseil municipal présents ou représentés et du ou des secrétaires de séance, le quorum, l’ordre
du jour de la séance, les délibérations adoptées et les rapports au vu desquels elles ont été
adoptées, les demandes de scrutin particulier, le résultat des scrutins précisant, s’agissant des
scrutins publics, le nom des votants et le sens de leur vote, et la teneur des discussions au cours
de la séance.
Afin de permettre dans les meilleures conditions l’accès du public au travail du conseil
communautaire, il serait également souhaitable de publier le calendrier des réunions à venir de
l’assemblée délibérante sur le site internet de l’EPCI sur la page consacrée aux délibérations.
La chambre encourage par ailleurs l’EPCI à mettre en
œ
uvre sans attendre les
dispositions de l’article 8 de la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 ayant
pour objectif de mieux partager l’information au sein de l’intercommunalité (Introduit dans le
CGCT à l’article L. 5211-40-2). L’EPCI a indiqué qu’il envisage à ce titre, dans une logique
collaborative, la mise en place d’une plateforme d’échange et de partage d’informations
accessible aux conseillers communautaires et aux conseillers municipaux des communes
membres.
Le taux de participation des élus communautaires aux séances de l’assemblée
délibérante est en moyenne de 76 % sur la période sous contrôle. Il est plus élevé en début de
mandat (77 à 80 %) pour atteindre 72 % en fin de mandat.
L’assemblée délibérante a adopté, par délibérations en date des 18 mai 2017 et
15 octobre 2020 son règlement intérieur conformément aux dispositions de l’article L. 2121-8
du CGCT qui impose aux communes dont la population dépasse 3 500 habitants, d’établir un
règlement intérieur dans les six mois qui suivent l’installation du conseil municipal.
La charte de l'élu local prévue par la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice,
par les élus locaux, de leur mandat a été lue et remise aux élus lors de la réunion d'installation
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
du nouveau conseil communautaire le 16 juillet 2020 comme elle l’avait été le 16 janvier 2017
lors de l’installation du conseil communautaire qui avait suivi la fusion.
En application de l’article L. 5211-39 du CGCT, le président de l'établissement public
de coopération intercommunale adresse chaque année, avant le 30 septembre, au maire de
chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement accompagné du
compte administratif arrêté par l'organe délibérant de l'établissement. Ce rapport fait l'objet
d'une communication par le maire au conseil municipal en séance publique. La chambre note
que le rapport est adopté chaque année depuis 2017 par le conseil communautaire avant le 30
septembre et qu’il est transmis aux communes.
Le maire de Lons-le-Saunier l’a communiqué, pour sa part, depuis 2017 au conseil
municipal.
Le rapport qui s’est étoffé depuis 2017 (de 28 à 52 pages), présente le périmètre de
l’agglomération et les élus, indique le nombre de réunions organisées par l’EPCI, fait un état
des ressources et des moyens et retrace par compétence les activités de l’année écoulée. Il est
accessible pour la population comme par les élus communaux sur le site internet d’ECLA.
La forme de ce rapport d’activités et son contenu n’appellent pas d’observation de la
chambre. Plus globalement, la chambre constate un fonctionnement satisfaisant du conseil
communautaire.
3.3
Les commissions
Par renvoi de l’article L. 5211-1 du CGCT à l’article L. 2121-22 du même code, l’organe
délibérant peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d’étudier les
questions qui lui sont soumises soit par l’administration, soit à l’initiative d’un de ses membres.
Le nombre et le domaine de compétence des commissions d’ECLA ont fait l’objet d’une
délibération en 2017
10
. Aucune délibération n’a en revanche été prise en 2020. Que ce soit en
2017 ou en 2020, le nombre de membres des commissions n’a pas été fixé en conseil
communautaire.
Les 9 commissions recouvrent dans leur objet les délégations attribuées aux vice-
présidents.
Dès 2017, et avant donc l’entrée en vigueur des dispositions de l’article L. 5211-40-1
du CGCT (Loi « engagement et proximité »), la communauté d’agglomération avait ouvert les
commissions aux conseillers municipaux.
Afin d’assurer la représentation de toutes les communes membres dans les commissions,
chacune d’entre elles avait la possibilité de désigner au moins un représentant, ce qui conduisait
à un nombre de membres particulièrement élevé (Entre 35 et 47 membres). Certaines « petites
» communes n’avaient pas désigné de représentant.
10
Délibération 2017-028 du 30 janvier 2017.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
19
Le renouvellement du conseil communautaire en 2020 n’a pas amené de changement
important. Leur nombre est resté à 9 avec quelques modifications de périmètre. Le nombre de
membres a, en revanche, sensiblement augmenté. Il est aujourd’hui entre 49 et 55 membres.
Exception faite de l’année 2020 perturbée par la crise sanitaire et le renouvellement des
instances, les commissions se réunissent entre 1 et 5 fois par an. Elles donnent lieu, en règle
générale, à un compte-rendu et un état de présence.
Intitulés et fréquence de réunions des commissions 2017-2021
Commissions 2017-2020
Commissions 2020-2026
2017
2018
2019
2020
2021
11
Affaires culturelles et
communication
Affaires culturelles
1
3
3
1
Transports
Transport/voirie
4
2
3
1
1
Finances, évolution du
périmètre
Finances
1
2
NC
NC
Environnement, transition
énergétique, eau et
assainissement
Transition écologique, énergie,
mobilité douce, santé et habitat
2
3
1
5
Sports
Sport et pratique sportive
1
1
2
Développement économique
Développement économique et
économie circulaire
4
1
2
NC
NC
Voirie
-
3
1
1
1
2
Aménagement de l’espace et
solidarité territoriale
Aménagement territorial,
communication numérique et
politique de la ville
1
1
6
NC
NC
Affaires scolaires et petite
enfance
Petite Enfance, jeunesse,
éducation
2
1
NC
NC
-
Eau, assainissement et GEMAPI
-
-
-
NC
NC
Source : Rapports d’activités et comptes rendus des commissions transmis par ECLA
Des groupes de travail peuvent se former en complément des commissions pour traiter
un sujet spécifique et/ou transversal
12
.
La délibération du 16 juillet 2020 indique comme celle de 2017 que les vice-présidents
sont présidents des commissions alors que le président de l’EPCI est, de droit, président et que
c’est aux membres des commissions qu’il revient de désigner le vice-président de la
commission qui n’est, juridiquement, pas forcément le vice-président de secteur (Article
L. 2121-22 du CGCT).
11
Nombre arrêté au 30 septembre 2021
12
2 groupes de travail « énergie » et « transition » en 2019 et séminaire sur le diagnostic fiscal et financier
du territoire et le projet de territoire en 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
3.4
Le fonctionnement de l’exécutif
3.4.1
Le président et les vice-présidents
Le président dispose, en vertu de l’article L. 5211-10 du CGCT, d’une délégation du
conseil communautaire. Cette délégation est fortement inspirée de la délégation que peut
recevoir le maire d’une commune par application de l’article L. 2122-22 et L. 2122-23 du
CGCT. Aux délégations accordées en 2017, se sont ajoutées de nouvelles délégations en 2020 :
convention de participation d’un constructeur au coût d’équipement d’une ZAC, droit de
priorité (Urbanisme), renouvellement de l’adhésion aux associations dont ECLA est membre,
droit d’expropriation en vue de l’exécution des travaux nécessaires à la constitution d’aires de
stockage de bois, demandes d’attribution de subventions, ouverture et organisation de la
participation au public par voie électronique.
La chambre constate que le champ de la délégation est conforme et qu’elle ne recouvre
en conséquence pas les exceptions de l’article L. 5211-10 du CGCT.
Elle observe toutefois que l’exécutif (président et vice-présidents) depuis 2017, dans le
cadre de sa délégation, ne rend pas compte formellement de ses décisions à chaque réunion de
l’organe délibérant alors que cette délégation, dans la pratique, donne lieu à des décisions qui
sont retracées dans le recueil des actes administratifs de l’EPCI. L’ordonnateur a indiqué rendre
compte désormais devant son assemblée de l’exercice des délégations reçues. Toutefois la
consultation des ordres du jours accessibles sur le site internet de la communauté ne fait pas
état de ces restitutions et la chambre n’a pu constater la mise en
œ
uvre de sa recommandation.
Les délégations de fonctions attribuées par le président aux 9 vice-présidents font l’objet
d’un arrêté nominatif qui reprend le domaine général de la délégation attribuée par le président
lors de l’élection des vice-présidents. Ils comportent une délégation de signature pour le secteur
délégué.
Les délégations des 4 conseillers communautaires délégués nommés par le président
s’insèrent dans la délégation d’un vice-président sur un périmètre plus restreint ou couvrent,
sans plus de précision, un domaine très général. C’est le cas en particulier pour le conseiller
communautaire délégué en charge « du fonctionnement général de l’Agglomération et du
développement économique » ou du conseiller communautaire délégué en charge « des affaires
relevant de l’environnement ».
La chambre rappelle qu’une délégation doit porter sur des attributions effectives,
identifiées de façon suffisamment précise pour permettre d’en apprécier la consistance (CE,
21 juillet 2006, Commune de Boulogne-sur-Mer).
Une délégation doit indiquer la nature des décisions que l’intéressé est en droit de signer
et doit permettre à l’exécutif d’exercer utilement sa surveillance sur les fonctions déléguées
(CAA Marseille, 11 février 2008, Ville de Marseille). Une délégation peut inclure le suivi
général des affaires dans les matières relevant de la délégation accordée, uniquement dans la
mesure où celle-ci est suffisamment précise et clairement définie (CE, 21 mai 2008, Louvard).
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
21
La chambre observe par ailleurs que les arrêtés de délégation aux conseillers
communautaires délégués ne précisent pas si la délégation de fonction emporte une délégation
de signature. A défaut de précision apportée par les textes, il apparaît souhaitable de l’indiquer
clairement dans l’arrêté.
Recommandation n°
1 :
ECLA - Rendre compte de manière formelle des délégations
accordées par le conseil communautaire au président et aux vice-présidents à chaque
réunion de l’organe délibérant.
3.4.2
Le bureau communautaire et le bureau élargi
Le règlement intérieur indique que le bureau communautaire ou bureau exécutif est
composé du président, des 9 vice-présidents et du président de la régie d’assainissement. Dans
la réalité, il est composé, notamment depuis le renouvellement du conseil communautaire
en 2020, du président, des vice-présidents et des conseillers communautaires délégués désignés
par l’exécutif.
L’article L. 5211-10 du CGCT dispose que « le bureau de l'établissement public de
coopération intercommunale est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et,
éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres ». L’organe délibérant n’a pas été sollicité
pour arrêter formellement la composition du bureau.
La chambre observe en conséquence qu’une mise à jour du règlement intérieur en même
temps qu’une délibération explicite de l’organe délibérant sont nécessaires.
Entre 2017 et 2020, le bureau exécutif s’est réuni 8 à 11 fois par an. Depuis le
renouvellement du conseil communautaire en 2020, et notamment depuis le début de
l’année 2021, il se réunit plus fréquemment, le bureau élargi étant appelé à se transformer en
conférence des maires (Cf. partie 3.5.).
Un compte rendu succinct est systématiquement rédigé.
Fréquence de réunion du bureau exécutif et du bureau élargi
Années
Bureau « exécutif »
Bureau élargi
2017
11
11
2018
8
8
2019
9
8
2020
11
3
2021 (Au 18 octobre)
29
0
Source : CRC à partir des données ECLA
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
Le bureau n’a pas reçu de délégation du conseil communautaire et son rôle défini dans
le règlement intérieur est à ce jour limité puisqu’il « administre avec la communauté
d’agglomération conjointement avec le conseil. Il examine les affaires courantes et les décisions
à soumettre au conseil ».
Sur la période 2017 -2020, en complément du bureau exécutif, avait été créé un bureau
dit « élargi », prémice d’une conférence des maires, composé du bureau exécutif, de l’ensemble
des maires, ainsi que des conseillers départementaux du territoire. Cet organe était consultatif
et permettait au président « de s'assurer de la pertinence des sujets proposés au vote du conseil,
mais prioritairement d'ouvrir un débat en dehors du public avec une prise de parole plus libre
des élus ».
3.5
Les modifications apportées par la loi « engagement et proximité » :
vers une nouvelle gouvernance
La loi « engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a introduit un certain nombre
de mesures propres à assurer une meilleure représentativité des communes dans la gouvernance
de l’intercommunalité.
Le conseil communautaire a inscrit à son ordre du jour du 8 septembre 2020,
conformément à l’article 5211-11-2 du CGCT, un débat portant sur l’élaboration d’un pacte de
gouvernance entre les communes membres et l’établissement public et a abordé une partie des
thèmes proposés
13
par l’article du code.
Les élus ont exprimé leur volonté d’élaborer dans les sept mois un pacte de gouvernance.
Ce choix se conjugue pour les nouvelles équipes d’ECLA et de la ville de Lons-le-
Saunier avec le souhait de redéfinir les relations avec les communes membres.
Un groupe de travail de 10 membres a été constitué comprenant essentiellement des
maires, qui s’est attaché à étudier les pactes de gouvernance déjà mis en place dans des EPCI
de taille comparable. Avant d’être soumis au vote de l’assemblée délibérante, le document
(Cf. annexe 1) a été soumis aux remarques et avis d’un groupe « miroir » constitué par le bureau
élargi.
13
Le débat porte notamment sur les thèmes suivants : conditions dans lesquelles sont mises en
œ
uvre les
dispositions de l'article L. 5211-57 du CGCT (décisions du conseil communautaire ne concernant qu’une seule
commune membre), conditions dans lesquelles le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale
à fiscalité propre peut proposer de réunir la conférence des maires pour avis sur des sujets d'intérêt communautaire
; conditions dans lesquelles l'établissement public peut, par convention, confier la création ou la gestion de certains
équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs de ses communes membres ; création de
commissions spécialisées associant les maires ; création de conférences territoriales des maires ; conditions dans
lesquelles le président de l'établissement public peut déléguer au maire d'une commune membre l'engagement de
certaines dépenses d'entretien courant d'infrastructures ou de bâtiments communautaires ; orientations en matière
de mutualisation de services entre les services de l'établissement public et ceux des communes membres afin
d'assurer une meilleure organisation des services ; objectifs à poursuivre en matière d'égale représentation des
femmes et des hommes au sein des organes de gouvernance et des commissions de l'établissement public.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
23
Le pacte de gouvernance, validé en conférence des maires le 17 juin 2021, a été transmis
à chaque commune membre pour avis jusqu’au 1
er
octobre (Pour Lons-le-Saunier avis favorable
du 27 septembre 2021). Il a été adopté le 28 octobre 2021 par le conseil communautaire. Il
ressort de cette nouvelle gouvernance :
Le choix d’opérer de plus importantes délégations du conseil communautaire au président et
aux vice-présidents de manière à alléger l’ordre du jour de l’assemblée délibérante.
Le maintien du bureau exécutif, instance « réactive et décisionnaire » dans sa composition
actuelle avec un ordre du jour « nécessitant des décisions ». Ce bureau exécutif hebdomadaire
d’une durée 2h30 comprendra une partie de réunion sans les services administratifs. Les
maires seront destinataires chaque mois d’un relevé des décisions pris par le bureau exécutif.
La mise en place d’un bureau communautaire. Chaque maire de l’agglomération, appartenant
à un des 5 groupes de communes, sera amené à participer par roulement annuel à cette
instance qui, outre les 14 membres du bureau exécutif, comprendra donc 5 maires. Le Bureau
communautaire précédera le Conseil communautaire et sera consacré à l’étude des
délibérations qui seront présentées au vote du conseil communautaire ;
La transformation du bureau élargi en conférence des maires qui se réunira 3 fois par an pour
échanger sur la stratégie et les orientations de l’agglomération. Seront invités les autres élus
du territoire (Députés, sénateurs, conseillers départementaux, conseillers régionaux) et, au
besoin, le préfet et/ou le sous-préfet.
L’organisation, une fois par an, d’assises territoriales réunissant l’ensemble des 400
conseillers municipaux du territoire de l’agglomération et amenées à débattre sous forme
d’un séminaire, avec l’aide d’experts, d’une thématique particulière.
La création, à l’initiative des maires, de conférences territoriales pour traiter d’un sujet ou
d’une problématique en lien avec le territoire correspondant aux 5 groupes de communes, en
présence des conseillers municipaux concernés.
La chambre invite l’agglomération, après l’adoption des nouvelles modalités de sa
gouvernance, à mettre à jour par délibération ses règles de fonctionnement interne afin de se
préserver de toute insécurité juridique (composition du bureau communautaire, délégations du
conseil communautaire au président).
3.6
La place limitée du citoyen dans le fonctionnement des instances
communautaires
ECLA informe les habitants de son territoire sur ses activités au travers de son site
internet sur lequel les rapports d’activités sont mis à disposition du public ainsi que les comptes
rendus sommaires du conseil communautaire. Spécifiquement, sur le quartier prioritaire de la
ville « Marjorie-Mouillères » à Lons-le-Saunier, il existe un conseil citoyen.
Il a également manifesté son intention d’ouvrir et organiser la participation du public
par voie électronique sur les questions environnementales au travers de la délégation accordée
par le conseil communautaire au président le 16 juillet 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
L’Espace Communautaire de Lons Agglomération n’est pas soumis aux dispositions de
l’article L. 5211-10-1 du CGCT qui rend obligatoire la mise en place d’un conseil de
développement dans les établissements publics à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants
qui est consulté sur l'élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de
planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l'évaluation des politiques
locales de promotion du développement durable.
Dans son projet de territoire formulé en 2018 (Partie 2 « Mieux gouverner »), ECLA
avait manifesté son souhait de mettre en place un tel conseil, composé d’élus et de citoyens, «
qui sera chargé du suivi du projet d’agglomération et de faire des propositions sur l’évolution
des compétences
». Cette instance n’a toutefois pas vu le jour.
Sans préjuger de sa décision quant à la création effective d’un conseil de
développement, la chambre invite toutefois ECLA conformément à l’article L. 5211-11-2 du
CGCT qui s’applique à tous les établissements publics de coopération intercommunale, à
inscrire à l’ordre du jour du conseil communautaire un débat et une délibération sur les
modalités de consultation du conseil de développement et d’association de la population aux
politiques publiques.
Recommandation n°
2 : ECLA - Inscrire à l’ordre du jour du conseil communautaire
un débat et une délibération sur les modalités de consultation du conseil de
développement et d’association de la population aux politiques publiques
4
LES COMPETENCES ET LE PROJET DE TERRITOIRE
4.1
Des compétences étendues dont le périmètre n’a pas été modifié par la
loi « engagement et proximité » du 27 décembre 2019
4.1.1
Les statuts issus de la fusion et la définition de l’intérêt communautaire
Par délibération en date du 14 septembre 2017, le conseil communautaire a adopté ses
nouveaux statuts issus de la fusion entre ECLA et l’ex-communauté de communes du Val de
Sorne avec effet au 1
er
janvier 2018.
Pour les compétences qui le nécessitent et, en application de l’article L. 5216-5 III du
CGCT, le conseil a défini l’intérêt communautaire par délibération du 20 décembre 2017 en
utilisant majoritairement la méthode du critère combinée à la méthode de la liste pour les voies
communautaires, les équipements sportifs et le petit patrimoine bâti public pour lesquels un
inventaire n’existait pas à la date de la délibération.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
25
Pour la voirie d’intérêt communautaire, sa définition est plus restrictive pour les
communes de l’ex-communauté de communes du Val de Sorne. Seule la bande de roulement
(avec ses éléments confortatifs, les dispositifs de collecte des eaux pluviales de surface, les
ouvrages d’art) sont pris en compte dans les nouveaux statuts alors que sur le territoire de cet
ex-EPCI, toutes les voies communales étaient considérées d’intérêt communautaire et leur
entretien comprenait une prestation globale (chaussée, accotements, trottoirs, fossés, ouvrage
d’art, canalisations d’évacuation des eaux pluviales, élagage et fauchage).
Le nouvel EPCI issu de la fusion a rendu aux communes de l’ex-communauté du Val
de Sorne, la compétence « travaux d’investissement et d’entretien sur les bâtiments
communaux ». L’office de tourisme « Les coteaux du Jura » qui était commun a ECLA et la
communauté de communes de Bresse Haute-Seille a par ailleurs été scindé pour adapter son
périmètre à celui de la nouvelle agglomération.
Le conseil communautaire a engagé le 24 janvier 2019 une modification statutaire,
rendant la communauté d’agglomération compétente pour la Gestion des Eaux Pluviales
Urbaines (GEPU) et modifiant également la compétence « petit patrimoine bâti » au sein de la
compétence facultative « Développement d’actions culturelles » suite à la délibération du
conseil communautaire du 15 novembre 2018.
Au lieu de rendre compétent ECLA pour «
réaliser l’entretien et la valorisation du petit
patrimoine bâti public (ni inscrit ni classé aux Monuments historiques) ayant préalablement
fait l’objet d’un inventaire validé par délibération du conseil communautaire
», le conseil
communautaire a pris la décision de rendre ECLA «
compétent pour le soutien aux associations
et aux communes qui
œ
uvrent pour la sauvegarde du petit patrimoine et suscite la mise en place
de chantiers bénévoles afin de préserver le bénévolat existant
».
Cette compétence facultative était exercée par l’ex-communauté de communes du Val
de Sorne. Face à l’incompréhension d’une partie des communes après la fusion, qui craignaient
d’être dessaisies de la maîtrise de la réhabilitation et l’entretien de leur petit patrimoine, elle a
été rendue aux communes.
L’arrêté préfectoral en date du 1
er
juillet 2019 a acté cette modification statutaire.
4.1.2
Les statuts en vigueur
ECLA exerce, outre les 10 compétences obligatoires relevant de l’article L. 5216-5 I du
CGCT, 4 des 5 ex-compétences optionnelles définies par l’article L. 5216-5 II du CGCT et 12
compétences facultatives (Cf. annexe 2) soit au total 26 compétences.
La chambre observe que les statuts de l’agglomération ne sont pas à jour. Outre que la
compétence « eau » ne figure pas dans les statuts, la compétence « assainissement » est classée
dans les compétences optionnelles alors que cette compétence est obligatoire depuis le
1
er
janvier 2020 pour les agglomérations. La gestion des eaux pluviales urbaines apparaît par
ailleurs dans les compétences facultatives alors qu’il s’agit désormais également d’une
compétence obligatoire. Il apparaît par ailleurs que le conseil communautaire n’a pas délibéré
sur la liste des voies d’intérêt communautaire et la liste des équipements sportifs comme le
spécifient les statuts.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
Sur le fond, les compétences d’ECLA étaient déjà importantes avant la fusion avec la
communauté du Val de Sorne en 2017 avec une intégration fiscale supérieure à la moyenne
(Cf. 5.2.3.).
La communauté d’agglomération, au-delà de ses compétences dans le domaine de
l’aménagement de l’espace, de l’environnement et du développement du territoire apparaissait
ainsi comme une intercommunalité de gestion avec de nombreux services directs à la
population.
Elle gérait des équipements aussi significatifs que 12 terrains et salles de sport, un centre
nautique, un centre culturel comprenant une médiathèque et un cinéma d’art et essai, un
conservatoire de musique et de danse, le théâtre de Lons-le-Saunier, les transports urbains (à la
demande et scolaires), et le personnel travaillant dans les écoles maternelles et élémentaires.
La fusion avec la communauté du Val de Sorne a amené, hormis pour les compétences
« petit patrimoine bâti », « investissement et entretien des bâtiments communaux » et la voirie
d’intérêt communautaire, à une harmonisation du statut de la nouvelle agglomération par le
haut avec la prise de la compétence « petite enfance » à compter du 1
er
juillet 2018 renforçant
encore l’ancrage de cette intercommunalité qui se rapproche ainsi d’une collectivité territoriale
de plein exercice. ECLA, depuis cette date, gère 6 équipements de proximité supplémentaires.
S’agissant de l’exercice de certaines compétences, leur articulation avec les communes
membres peut interroger.
Dans le domaine de la santé, les statuts de la communauté indiquent qu’ECLA participe
à des actions de santé publique d’échelle communautaire et/ou régionale et qu’il a en charge le
contrat local de santé (C.L.S.). Un premier CLS avait été signé par la ville de Lons-le-Saunier
en 2013. Un second contrat porté par le PETR lui a succédé et couvre la période 2019-2024.
Malgré une compétence portée par le niveau intercommunal en 2017 (dans les statuts de 2013
d’ECLA, il était indiqué au titre des compétences facultatives que la communauté
d’agglomération « participe à des actions de santé publique d’échelle communautaire et/ou
régionale »), la ville de Lons-le-Saunier a poursuivi le portage et le
financement du projet de
maison de santé pluridisciplinaire (5 M
€
HT) dont la vocation était pourtant de couvrir les
besoins des habitants dont l’accès aux soins est sectorisé par EPCI. Le projet de MSP visait par
ailleurs en priorité, en cohérence avec le contrat de ville à développer une offre de santé de
proximité auprès des publics fragiles (bénéficiaires en particulier de la CMU-C) du QPV
Marjorie-Mouillères, la politique de la ville étant de par ses statuts de la compétence d’ECLA.
Au titre de ses compétences facultatives, ECLA porte «
la gestion en matière de lutte
contre l’incendie en matière de secours
». L’agglomération a pris en charge financièrement
dans ce cadre les contingents « incendie » en lieu et place des communes membres. ECLA peut
participer également au financement des centres de secours principaux. La défense extérieure
contre l’incendie (points d’eau identifiés) reste toutefois à ce jour de la compétence des maires
Le transfert de cette compétence prévue par la réglementation (Articles L. 5211-17 du CGCT
et L. 5211-9-2 du CGCT pour les pouvoirs de police) pourrait être en mesure de faciliter la
coordination en matière de mise aux normes et d’entretien des réseaux avec le SDIS.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
27
La viabilité hivernale n’est pas mentionnée dans les statuts ou dans la définition de
l’intérêt communautaire. Au regard de l’importance de la voirie communautaire, l’absence de
mention dans les statuts de l’agglomération peut entraîner une recherche en responsabilité
complexe pour le citoyen. En l’état actuel de la législation, il subsiste en effet une possible
contradiction entre l’entretien de la voie qui relève de son gestionnaire lorsque la compétence
a été transférée (article L.2321-2 20° du CGCT) et les pouvoirs de police générale du maire
(L.2212-2 du CGCT).
La ville de Lons-le-Saunier a conservé la gestion et l’entretien du parc des expositions
« Juraparc » situé sur le territoire de la commune de Montmorot qu’elle a entièrement
reconstruit après l’incendie de 2015 (Investissement d’un peu plus de 10 M
€
HT entre 2015 et
2020) et qu’elle a inauguré en 2019. Si l’étude de reconstruction mettait en évidence la vocation
de l’équipement à répondre à des besoins locaux (mariages, réunions d’associations, assemblées
générales), sa zone de chalandise en couvrant un territoire très vaste et une population de 145
000 habitants laisse à penser que le portage d’un équipement qui a vocation à accueillir des
salons et expositions professionnelles et à recevoir, comme l’indique le site internet de la
commune, des événements, spectacles et concerts de grande envergure, pourrait relever de
l’agglomération en lien avec ses compétences dans les domaines du développement
économique et commercial ou culturel (Soutien aux manifestations à caractère évènementiel
d’envergure communautaire).
L’ordonnateur a fait état de son engagement à inscrire dès 2022 à l’ordre du jour de son
assemblée la mise à jour des statuts communautaires ainsi que la liste des voiries
communautaires.
Recommandation n°
3 : ECLA - Délibérer sur la liste des voiries communautaires et
des équipements sportifs relevant d’ECLA.
Recommandation n°
4 : ECLA - Mettre à jour les statuts de l’agglomération afin qu’ils
correspondent aux compétences exercées.
4.1.3
Les transferts des pouvoirs de police
Les transferts de compétences comportant également, de plein droit, transfert du pouvoir
de police afférent (Assainissement, collecte des déchets, réalisation des aires d’accueil des gens
du voyage, voirie et habitat) ont donné lieu à opposition formalisée d’une proportion importante
de maires pour les compétences « voirie » et « habitat ». En conséquence, dans ces domaines,
le président de l’EPCI ne détient de pouvoir de police que sur une partie du territoire de
l’agglomération. Malgré la situation complexe qui en découle, le président d’ECLA n’a pas fait
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
droit à la possibilité qui lui est offerte par l’article L.
5211-9-1 du CGCT de renoncer dans les
6 mois à compter de la première notification d’opposition, au transfert des pouvoirs de police
14
.
Oppositions au transfert des pouvoirs de police à l’EPCI
Habitat
12
15
37,5 %
Voirie (Circulation, stationnement et autorisation taxis)
22
16
69%
Accueil et habitat des GDV
5
17
16 %
Assainissement
2
18
6 %
Collecte des déchets
NC
NC
Source : courrier préfectoral du 22 avril 2021
Exception faite des transferts de pouvoir de police de plein droit, la chambre n’a pas
noté de transfert de pouvoir de police volontaire à l’EPCI dans des domaines qui le concernent
(sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements
communautaires et police de la lutte contre les dépôts sauvage de déchets
19
).
4.1.4
Les conséquences de la loi « Engagement et proximité » sur le périmètre des
compétences
La loi « engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a donné aux élus locaux plus
de souplesse dans la gestion de leurs compétences.
La suppression de la catégorie des compétences optionnelles qui deviennent des
compétences facultatives ouvrait la possibilité aux EPCI, pour ces dernières, de les restituer aux
communes via une procédure clarifiée (Article L. 5211-17-1 du CGCT). Elle donnait
également, pour faciliter l’exercice des compétences « eau » et « assainissement » et « eaux
pluviales », la possibilité de déléguer tout ou partie de ces compétences aux communes ou aux
syndicats infra-communautaires existant au 1
er
janvier 2019. L’article 17 de la loi renforçait
enfin le rôle des communes dans l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal
(PLUI).
14
Pour le pouvoir de police de la compétence « Habitat », le président ne pouvait renoncer au transfert de
plein droit, les 13 maires s’y étant opposé ne représentant pas 50 % de la population. Ordonnance n°2020-1144 du
16 septembre 2020
15
Briod, Chilly-le-Vignoble, Conliège, Courlans, Courlaoux, Geruge, Gevingey, Le Pin, Moiron,
Perrigny, Trenal et Vevy.
16
Bornay, Briod, Chille, Chilly-le-Vignoble, Conliège, Courbouzon, Courlans, Courlaoux, Frébuans,
Geruge, Gevingey, Le Pin, Lons-le-Saunier, Macornay, Moiron, Montmorot Pannesières, Perrigny, Trenal,
Vernantois, Vevy, Villeneuve-sous-Pymont.
17
Chille, Courlaoux, Geruge, Gevingey, Moiron
18
Chille et Gevingey
19
Possibilité ouverte depuis la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie
circulaire
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
29
ECLA n’a pas, depuis la promulgation de loi, fait usage de ces nouvelles dispositions.
Pour la compétence « eau » en particulier, le conseil communautaire tout en ayant
connaissance des futures dispositions de la loi « engagement et proximité », a pris la décision,
par délibération du 16 octobre 2020, de créer une régie dotée de l’autonomie financière pour la
gérer la compétence qui était confiée par 11 communes à un syndicat dissous de fait au
1
er
janvier 2020.
Les élus communaux, à la demande d’ECLA se sont opposés à l’unanimité au transfert
de la compétence de planification en matière d’urbanisme malgré le renforcement du rôle des
communes dans l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) institué par
l’article 17 de la loi « engagement et proximité ». Le conseil communautaire a néanmoins
souhaité engager la réflexion pour organiser une prise de compétence effective à court terme en
la couplant avec la révision du Programme Local de l’Habitat.
4.2
Un projet de territoire à approfondir et à actualiser
L’élaboration d’un projet de territoire relève d’une démarche volontaire pour les
communautés d’agglomération qui est encouragée par l’article L. 5216-1 du CGCT : «
Ces
communes s'associent au sein d'un espace de solidarité, en vue d'élaborer et conduire ensemble
un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire. Lorsque la
communauté d'agglomération comprend un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique
de la ville, ce projet commun intègre un volet relatif à la cohésion sociale et urbaine permettant
de définir les orientations de la communauté d'agglomération en matière de politique de la ville
et de renforcement des solidarités entre ses communes membres. Il détermine les modalités
selon lesquelles les compétences de la communauté d'agglomération concourent aux objectifs
de cohésion sociale et territoriale
».
ECLA ne disposait pas de projet de territoire avant 2018. La fusion avec la communauté
du Val de Sorne, au 1
er
janvier 2017 et la redéfinition des statuts effectuée à la fin de
l’année 2017 a favorisé l’élaboration d’un tel projet, qui a été élaboré en interne par un comité
de pilotage rassemblant services et élus volontaires de l’agglomération comme des communes
membres.
Ce document comporte un éditorial qui met en avant une meilleure cohérence du
nouveau territoire par rapport à son bassin de vie et, par sa taille, le rôle qu’il est amené à jouer
à l’échelle de la grande région (Bourgogne-Franche-Comté) née au 1
er
janvier 2016. Son
principal objectif est avant tout de faire prendre conscience aux élus communautaires et
communaux de l’importance prise par l’agglomération dans le paysage local et de la nécessité
de la sortir de son statut de «
structure technocratique
» pour la faire exister «
par soi-même
»
et de «
faire connaître et faire aimer l’agglomération par ses habitants
».
Bien que les enjeux soient posés et que le projet comprenne des éléments de diagnostic
et 67 actions, dont nombreuses sont chiffrées financièrement sur le court terme (2018-2020), ce
document par son format très court (28 pages), est avant tout une préfiguration d’un projet de
territoire.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
Ce projet comprend 10 parties sans le volet relatif à la cohésion sociale et urbaine
prescrit par l’article L. 5216-1 du CGCT ; 6 des 10 parties ont trait à l’identité du territoire, sa
gouvernance et son lien avec la population. S’agissant de la stratégie de développement en
elle-même elle se concentre sur 4 axes principaux que sont la transition écologique, le
développement des filières économiques locales, l’accès au numérique et l’amélioration de
l’habitat.
Il n’a pas été dressé de bilan de réalisation de ce premier projet de territoire.
L’absence d’un nouveau projet de territoire tant pour ECLA que pour la ville centre de
Lons-le-Saunier apparaît d’autant plus regrettable que le PETR est soumis à l’obligation de
formuler un tel document et que son rôle structurant vient, de fait, se substituer au silence du
bloc communal.
La nouvelle mandature ouverte en 2020 est sans nul doute un moment propice pour
reformuler et approfondir le projet de territoire en favorisant une concertation élargie avec les
représentants
des
milieux
économiques,
sociaux,
culturels,
éducatifs,
scientifiques,
environnementaux et associatifs, les partenaires institutionnels (Etat, Région, Département)
mais également directement avec la population.
A l’occasion de l’adoption par le conseil communautaire du pacte de gouvernance le
28 octobre 2021, il a été indiqué qu’un groupe de travail serait formé pour travailler à une
actualisation du projet de territoire en même temps que sur les moyens propres à le financer sur
la base de l’adoption d’un pacte financier et fiscal de solidarité en cours d’élaboration.
Recommandation n°
5 : ECLA - Mettre à jour le projet de territoire accompagné d’un
plan d’actions
5
LES EQUILIBRES FINANCIERS INTERCOMMUNAUX ET
L’INTEGRATION INTERCOMMUNALE
5.1
Les situations financières respectives d’ECLA et des communes
membres
5.1.1
Le diagnostic fiscal du territoire
Le diagnostic fiscal du territoire repose sur l’analyse de trois indicateurs fiscaux :
Le revenu par habitant
: il est hétérogène, avec des écarts importants entre les communes.
Le revenu par habitant moyen du territoire est inférieur à celui de France métropolitaine. Ce
dernier a connu une progression plus importante que le revenu par habitant moyen de l’espace
intercommunal (EI).
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
31
Evolution du revenu par habitant moyen du territoire entre 2017 et 2021
2017
2020
2021
Evolution
2017-2021
Revenu/hab moyen de l'EI*
13 876
€
14 357
€
14 654
€
5,6%
Revenu/hab de Lons-le-Saunier
12 928
€
13 171
€
13 329
€
3,1%
Revenu/hab le plus élevé
22 820
€
25 397
€
22 921
€
0,4%
Revenu/hab le moins élevé
11 110
€
11 428
€
11 642
€
4,8%
Revenu/hab moyen de métropole
14 438
€
15 217
€
15 801
€
9,4%
Nombre de communes ayant un revenu/hab
supérieur à la moyenne de métropole
14
17
16
Nombre de communes ayant un revenu/hab
inférieur à la moyenne de métropole
17
15
16
(*sans la commune de Courbette en 2017 ayant quitté ECLA en 2018 et avec la commune de Baume les
Messieurs pour 2020 et 2021)
Source : CRC à partir des données de la DGCL (site dotations en ligne/critères de répartition)
Le potentiel financier par habitant
: le territoire se caractérise par un potentiel financier
agrégé
20
(PFIA) par habitant supérieur à la moyenne nationale : entre 2017 et 2021 son PFIA
par habitant est demeuré supérieur au PFIA par habitant moyen ; ce dernier a toutefois connu
une progression supérieure (+ 4,9 %) à celui de l’EI (+ 4,2 %) sur cette période. Le PFIA par
habitant de l’EI a subi une diminution entre 2020 et 2021 (-1,2 %) à la différence du PFIA
par habitant moyen, lequel a continué de progresser entre ces deux exercices (+1 %). Les
bases d’imposition du territoire ont ainsi été supérieures à la moyenne sur la période 2017-
2021. Toutefois, le potentiel financier par habitant de la commune de Lons-le-Saunier est
inférieur à celui de sa strate de référence. Il a connu une diminution de -2,5 % entre 2017 et
2021 alors que le potentiel financier par habitant moyen de la strate s’est réduit de -0,3 %.
Evolution du potentiel financier par habitant entre 2017 et 2021
En
€
/hab
2017
2020
2021
Potentiel financier/hab. moyen des communes de l'EI
984
1 024
1 013
PFIA/habitant de l'EI
690
728
719
PFIA/hab moyen
618
642
648
Potentiel financier/hab. de la commune de Lons-le-Saunier
1 123
1 134
1 095
Potentiel financier/hab moyen de la strate de Lons-le-Saunier
1 190
1 195
1 186
(*Cf. tableau n°6)
Source : Etude KPMG « Mission d’assistance financière et fiscale », données de la DGCL (site dotations en
ligne/critères de répartition) et fiches d’information de la DGCL relative au FPIC pour 2020 et 2021
20
Indicateur de richesse, le PFIA est obtenu par la consolidation des potentiels fiscaux d’un EPCI et de
ses communes membres, majorée de la somme des dotations perçues par ces dernières l’année précédente.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
L’effort fiscal agrégé (EFA)
: l’effort fiscal agrégé mesure la pression fiscale exercée sur
les ménages, comparé au potentiel fiscal agrégé total des trois taxes de l’EI. Ce dernier
présente un EFA inférieur à la moyenne nationale en 2017 et en 2021. L’écart entre l’EFA
de l’EI et la moyenne nationale est demeuré stable. Sur les 32 communes, les communes de
Cesancey et de Lons-le-Saunier ont affiché un effort fiscal supérieur à 1, le produit fiscal
réellement perçu étant supérieur au potentiel fiscal calculé pour ces deux communes
21
.
Evolution de l’effort fiscal agrégé entre 2017 et 2021
2017
2020
2021
Effort fiscal agrégé de l'EI
1,028
1,094
1,098
Effort fiscal agrégé moyen
1,114
1,137
1,140
Effort fiscal de la commune de Lons-le-Saunier
1,219
1,275
1,294
Effort fiscal moyen de la strate de la commune de Lons-le-Saunier
1,190
1,194
1,207
Source : Etude KPMG « Mission d’assistance financière et fiscale », données de la DGCL (site dotations en
ligne/critères de répartition) et fiches d’information de la DGCL relative au FPIC pour 2020 et 2021
Au regard de ces trois indicateurs, s’il apparaît que les habitants du territoire d’ECLA
disposent de revenus légèrement inférieurs à la moyenne nationale, un potentiel financier
agrégé par habitant plus élevé et une moindre pression fiscale exercée sur le territoire
aboutissent au constat de ressources fiscales potentiellement mobilisables. C’est sur la base de
ce constat que le territoire d’ECLA est considéré comme plus riche que la moyenne, expliquant
ainsi le prélèvement qu’il subit au titre du FPIC.
5.1.2
L’analyse de la situation financière du bloc local
Hors recettes exceptionnelles
22
et hors dépenses exceptionnelles
23
, les dépenses et
recettes des communes (hors Lons-le-Saunier) avaient connu une hausse jusqu’en 2019, puis
une diminution en 2020.
La hausse des impôts locaux pour les « petites communes » (voir tableau n°9) résulte
notamment de la progression des bases nettes d’imposition de la taxe d’habitation (TH) et de la
taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). La hausse plus importante entre 2018 et 2019
s’explique par l’adhésion de la commune de Baume les Messieurs à ECLA. Sans cette
intégration, les bases nettes d’imposition auraient tout de même augmenté de 3,4 % pour la TH
21
Les contribuables de ces deux communes acquittent des taux supérieurs aux moyennes nationales : pour
la commune de Cesancey, il s’agit des taux d’imposition à la taxe d’habitation et à la taxe foncière et pour la
commune de Lons-le-Saunier, il s’agit du taux d’imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâtis, taxe
constituant la principale ressource de cette commune.
22
N’ont pas été prises en compte les encaissements de recettes exceptionnelles par les communes de
Baume les Messieurs et de Cesancey en 2020.
23
Hors mandatement du versement de l’excédent de fonctionnement d’un montant de 1,9 M
€
du BA eau
de la commune de Lons-le-Saunier vers le BA eau d’ECLA (délibération du conseil municipal de Lons le Saunier
du 7 décembre 2020).
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
33
et de 2,5 % pour la TFPB. Les bases nettes d’imposition de la TFPB de la commune de
Montmorot ont également connu un certain dynamisme. La progression des bases d’imposition
pour ECLA, en particulier de la CFE, a été moins importante au cours des deux dernières
années.
Evolution des bases nettes d’imposition de la TH et de la TFB pour les communes
appartenant à l’agglomération
Evolution
2017-2018
Evolution
2018-2019
Evolution
2019-2020
TH
TFPB
TH
TFPB
TH
TFPB
Petites communes
2,2%
2,9%
5,3%
4,0%
1,6%
2,1%
Commune de Montmorot
1,4%
2,3%
4,1%
2,9%
1,6%
5,1%
Commune de Lons-le-Saunier
0,8%
1,9%
2,4%
2,0%
-0,4%
1,8%
Source : CRC à partir des fiches d’information des communes membres de l’agglomération figurant sur le
site « les comptes individuels des collectivités »
Evolution des bases nettes d’imposition de la TH, de la TFPB et de la CFE pour
ECLA
Evolution 2017/2018
Evolution 2018/2019
Evolution 2019/2020
TH
TFPB
CFE
TH
TFPB
CFE
TH
TFPB
CFE
ECLA
1,3%
2,2%
3,7%
3,8%
2,8%
0,1%
0,5%
2,3%
1,6%
Source : CRC à partir des fiches d’information des communes membres de l’agglomération figurant sur le site «
les comptes individuels des collectivités »
Il convient de noter que le conseil communautaire d’ECLA avait voté en 2017 une
hausse des taux de la taxe d’habitation
24
, de la taxe sur le foncier bâti
25
et de la cotisation
financière des entreprises
26
. Cette augmentation a notamment permis à ECLA d’obtenir un
accroissement de +17,4 % entre 2016 et 2017 des produits tirés de ces impôts.
24
De 10,5 % en 2016 à 11,7 %
25
De 0 % en 2016 à 1,26 % en 2017
26
De 21,26 % en 2016 à 22,51 % en 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
Evolution des produits de fonctionnement d’ECLA et des communes sur la période
2017-2020
2017
2018
2019
2020
Montant
en K
€
%
Montant
en K
€
%
Montant
en K
€
%
Montant
en K
€
%
ECLA
19 304
36%
19 672
35%
21 121
39%
21 981
40%
Dont Impôts locaux
12 921
13 212
13 696
13 960
Dont DGF
3 768
3 718
3 666
3 617
Lons-le-Saunier
23 354
44%
24 664
44%
21 234
39%
22 342
41%
Dont Impôts locaux
8 657
8 962
8 711
9 017
Dont DGF
4 596
4 648
4 683
4 693
Autres communes
10 831
20%
11 189
20%
11 583
21%
11 241
20%
Dont Impôts locaux
4 540
4 711
4 892
5 115
Dont DGF
1 318
1 157
1 316
1 101
Total
53 489
55 525
53 938
55 154
Source : CRC à partir du logiciel ANAFI et des fiches d’information des communes membres de l’agglomération
figurant sur du site « Les comptes des collectivités »
La répartition des charges de fonctionnement entre ECLA et la commune de Lons-le-
Saunier (cf. tableau n° 12) a évolué avec une augmentation des charges pour ECLA et une
diminution pour Lons-le-Saunier. Cette évolution doit être mise en relation avec la hausse des
produits de fonctionnement d’ECLA, lesquelles ont augmenté de 13,9 % alors que les charges
ont progressé de 20,6 %.
La part des autres communes dans les charges de fonctionnement est demeurée stable,
l’augmentation importante de ces charges entre 2018 et 2019 résultants principalement de
l’adhésion de la commune de Baume-les-Messieurs à ECLA. Les dépenses de personnels ont
progressé au niveau d’ECLA et des communes, à l’exception des « petites » communes en
2020. La diminution de -11,6 % des achats et charges externes entre 2019 et 2020 s’inscrit dans
un contexte global de baisse constaté également au niveau national. Selon la publication « les
collectivités locales en chiffres 2021 » du ministère de la cohésion des territoires et des relations
avec les collectivités territoriales, dans un contexte de crise sanitaire, ces achats et charges
externes ont diminué de -7,4% en 2020 pour les communes de moins de 10 000 habitants.
Il n’est ainsi pas observé de par ces évolutions une rationalisation des dépenses sur le
territoire de l’EI.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
35
Evolution des charges de fonctionnement d’ECLA et des communes sur la période
2017-2020
2017
2018
2019
2020
Montant
en K
€
%
Montant
en K
€
%
Montant
en K
€
%
Montant
en K
€
%
ECLA
16 083
37%
17 236
39%
18 167
41%
19 393
42%
Dont dépenses de personnels
6 110
7 454
8 311
9 276
Dont achats et charges externes
6 064
2 895
2 987
2 992
Lons-le-Saunier
18 225
42%
18 884
42%
17 292
39%
18 056
39%
Dont dépenses de personnels
10 616
10 664
9 603
10 027
Dont achats et charges externes
4 352
4 870
4 530
4 622
Autres communes
8 701
20%
8 337
19%
9 064
20%
8 513
19%
Dont dépenses de personnels
3 547
3 528
3 937
3 775
Dont achats et charges externes
3 333
3 173
3 522
3 113
Total
43 009
44 456
44 522
45 962
Source : CRC à partir du logiciel ANAFI et des fiches DGFIP du site « Les comptes des collectivités »
Afin d’évaluer de manière objective la situation financière des communes, la chambre
a regroupé les « petites » communes dans 3 strates différentes (voir tableaux en annexe n° 2)
appartenant à un groupement fiscalisé (FPU)
27
et correspondant à celles utilisées par la DGFIP
dans ses fiches relatives aux comptes des collectivités, étant précisé que les communes de
Lons-le-Saunier et de Montmorot sont les seules du territoire à appartenir à leur strate de
référence.
La commune de Lons-le-Saunier affiche une situation financière satisfaisante avec un
niveau de capacité d’autofinancement (CAF) brute par habitant (238
€
par habitant en 2020)
supérieure à la moyenne de sa strate de référence (194
€
par habitant en 2020) et un niveau
d’endettement limité, conduisant à une capacité de désendettement à deux ans en 2019 et en
2020 (Cf. annexe n°2).
Les CAF brutes par habitant moyennes des petites communes de l’EI ont été inférieures
aux valeurs des strates de référence, mais il existe de fortes disparités entre les communes.
Si la CAF brute par habitant d’ECLA apparaît comme faible (72
€
par habitant en 2020),
elle est supérieure à la valeur moyenne des 19 communautés d’agglomération ayant une
population comprise entre 25 000 et 49 999 habitants
28
(57
€
par habitant en 2020). Le niveau
27
6 communes appartenaient en 2020 à la strate des communes de – 250 habitants, 13 à la strate des
communes ayant une population comprise entre 250 et 500 habitants et 11 à la strate des communes ayant une
population comprise entre 500 et 2 000 habitants.
28
Population INSEE prise en compte :
CA du Grand Villeneuvois, CA du Grand Cahors, CA de Bar le
Duc - Sud Meuse, CA du Grand Guéret, CA du Pays de Laon, CA du Grand Verdun, CA Grand Auch C
œ
ur de
Gascogne, CA Epernay – Coteaux et Plaine de Champagne, CA Pays Foix-Varilhes, CA Chaumont Bassin
Nogentais et Bassin de Bologne Vignory Froncles, CA Fecamp Caux littoral Agglomération, CA Annonay Agglo
Rhône, CA Privas Centre Ardèche, CA Tulle Agglo, CA du Pays de l’Or, CA de Vesoul, CA de la région
Dieppoise.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
de l’encours de dette par habitant (579
€
par habitant en 2020) est pour sa part supérieur à celui
de la strate précitée (372
€
par habitant en 2020)
29
.
Les « petites communes » présentent des niveaux d’endettement par habitant moyens
supérieurs aux valeurs des strates de référence. Néanmoins les capacités de désendettement se
situent nettement en deçà du plafond national de référence de douze années.
L’une des fiches d’action du pacte financier et fiscal de solidarité du territoire, adopté
par le conseil communautaire le 16 octobre 2019, porte sur l’optimisation des recettes d’ECLA.
Les étapes sont de privilégier la hausse de la fiscalité intercommunale dans un objectif de
convergence des taux, de comparer pour les zones d’activité communautaires les recettes
communales conservées (taxe d’aménagement et foncier bâti économique) et les charges
supportées par les communes en vue d’un éventuel reversement de recettes à ECLA,
d’optimiser les bases fiscales et les subventions à recevoir et de mettre à jour la tarification des
services facturés à l’usager.
La crise sanitaire a notamment eu des répercussions négatives sur le versement mobilité
pour la compétence transports (perte de - 0,120 M
€
) ainsi que sur les recettes obtenues auprès
des usagers fréquentant des équipements communautaires (exemples : -0,433 M
€
pour le centre
Aqua’rel, -0,070 M
€
pour le cinéma des cordeliers, etc.). Néanmoins l’agglomération a réalisé
des économies sur certains équipements (exemples : 0,177 M
€
pour le centre Aqua’rel,
0,035 M
€
pour le centre culturel communautaire, etc.).
Par conséquent, la chambre conclut que le territoire d’ECLA affiche une situation
financière globalement saine. Néanmoins, la situation d’ECLA et de dix communes
30
est plus
dégradée en 2020 que celle de la commune de Lons-le-Saunier et des autres communes.
5.2
La coopération et la solidarité financières
5.2.1
Le pacte financier et fiscal de solidarité du territoire
L’adoption d'un pacte financier et fiscal de solidarité (PFFS) est obligatoire pour les
EPCI à fiscalité professionnelle unique signataires d'un contrat de ville en application de
l’article 6 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
ECLA a signé le 15 octobre 2015 un contrat de ville pour la période 2015-2020 pour le
quartier Marjorie-Mouillères de la commune de Lons-le-Saunier classé en quartier politique de
la ville. Un nouvel appel à projet a été lancé en début d’année 2021 en vue de l’élaboration d’un
nouveau contrat.
29
Source : observatoire des finances et de la gestion publique locale
30
Moiron, Geruge, Verges, Saint-Didier, Vernantois, Cesancey Gevingey, Etoile(L’), Courlans et
Perrigny
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
37
Le conseil communautaire a validé le 16 octobre 2019 le contenu du PFFS et les fiches
actions intégrées au pacte, après avoir réalisé un diagnostic financier et fiscal d’ECLA et de ses
communes membres avec l’aide d’un prestataire extérieur.
Il comporte 7 fiches d’action :
Une mise à plat complète et une révision libre des attributions de compensation des
communes membres d’ECLA dans une logique d’équité globale entre les communes ;
Une prise en charge partielle ou totale du FPIC par ECLA ;
L’optimisation des dépenses d’ECLA ;
Le développement de la mutualisation ;
L’évolution de la fiscalité ;
L’optimisation des recettes ;
Une solidarité par un soutien aux communes par fonds de concours.
Enfin, l’agglomération n’a pas mis en
œ
uvre la dotation de solidarité communautaire
sur la période 2017-2020 et n’a pas manifesté l’intention de la mettre en place sur le mandat en
cours souhaitant privilégier l’optimisation de son CIF en vue du maintien de sa dotation
d’intercommunalité.
Compte tenu des réformes fiscales intervenues en 2020 modifiant en profondeur la
fiscalité locale (suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et allègement
pérenne des impôts dits de production sous la forme notamment d’une réduction de moitié des
bases d’imposition des bâtiments industriels) et de la modification des indicateurs financiers
prévue par l’article 194 de la loi de finances pour 2022
31
, une révision du PFFS apparaît comme
nécessaire.
5.2.2
La répartition entre ECLA et les communes membres du prélèvement subi
chaque année au titre du fonds national de péréquation des ressources
intercommunales
Créé par la loi de finances pour 2012, le fonds national de péréquation des ressources
intercommunales est un mécanisme de péréquation horizontale (FPIC), dont les ressources ont
été fixées à 1 milliard d’euros depuis 2016.
Le FPIC est alimenté par un prélèvement sur les ressources des ensembles
intercommunaux et des communes dont le PFIA par habitant dépasse 90 % du PFIA par habitant
moyen constaté au niveau national.
31
Modifications du périmètre des potentiels fiscal et financier.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
Au cours de la période sous revue, l’espace intercommunal a contribué à ce fonds. La
répartition interne de droit commun
32
entre ECLA et les communes a été mise en
œ
uvre en
2017, 2018 et 2019. En 2020, le conseil communautaire avait voté lors de la séance du 8
septembre 2020, à la majorité des deux tiers l’application de la méthode dérogatoire consistant
à répartir librement le montant du prélèvement entre l’EPCI et les communes sans pouvoir
toutefois s’écarter de plus de 30 % de la répartition de droit commun. La répartition entre les
communes a ensuite reposé sur 3 critères
33
.
Les services d’ECLA ont justifié l’application de la méthode dérogatoire par les
difficultés financières d’ECLA et par le maintien d’une répartition équilibrée entre ce dernier
et les communes membres.
La diminution en 2018 du montant du prélèvement pour ECLA s’explique par la baisse
du coefficient d’intégration fiscale en 2018 (cf. infra), étant rappelé que cet indicateur intervient
dans la répartition du prélèvement entre l’agglomération et les communes membres.
Répartition du FPIC entre ECLA et les communes membres sur la période 2017-
2020
Source : Fiches d’information sur le FPIC transmises par l’agglomération.
La fiche action n°2 du PFFS porte sur la prise en charge partielle ou totale par ECLA
du FPIC. L’objectif est de «
donner une marge de man
œ
uvre aux communes qui en ont besoin
et de mesurer, au préalable, l’équité de cette mesure
». L’échéance de mise en
œ
uvre envisagée
est annuelle dans le cadre du vote du budget primitif.
La chambre relève que cet objectif n’a pas été mis en
œ
uvre en 2021. En effet, le conseil
communautaire a voté le 26 août 2021 l’application de la répartition dérogatoire mise en
œ
uvre
en 2020 et permettant à ECLA d’obtenir une diminution du prélèvement.
32
Une première répartition est effectuée entre ECLA et les communes en fonction du coefficient
d’intégration fiscale et une seconde répartition est opérée entre les communes membres en fonction du potentiel
financier par habitant et de leur population.
33
La population, écart du revenu par habitant des communes au revenu moyen par habitant des communes
de l’EPCI et le potentiel fiscal ou financier par habitant au regard de la moyenne.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
39
Répartition du FPIC entre ECLA et les communes membres en 2021
2021
Montant de
droit commun
Montant
définitif
%
Part EPCI
-381 132
€
-289 992
€
42%
Part communes
-315 360
€
-406 500
€
58%
Total
-696 492
€
-696 492
€
100%
Source : délibération du conseil communautaire du 26 août 2021.
Le niveau de contribution de l’EI à ce fonds a été globalement stable sur la période
2017-2020 (représentant 0,08 % du total d’un milliard d’euros prélevé chaque année auprès des
EI contributeurs), en diminution toutefois de 12 % entre 2020 et 2021. En 2020, l’EI bénéficiait
d’un PFIA par habitant de 728
€
alors que le PFIA par habitant moyen des bénéficiaires du
FPIC était de 555
€
34
.
En 2019, le montant du prélèvement pour l’EI était de 21,23
€
par habitant, soit un
montant inférieur au montant du prélèvement subi par les espaces intercommunaux appartenant
à la strate 20 000 – 50 000 habitants, qui était de 26,52
€
par habitant
35
.
La répartition du FPIC pourrait être impactée par la réforme du mode de calcul des
indicateurs financiers prévu par l’article 194 de la loi de finances pour 2022. Il prévoit
notamment d’intégrer de nouvelles ressources pour le calcul du potentiel fiscal (et donc du PFA
et du PFIA) et une réforme substantielle du mode de calcul de l’effort fiscal (et donc de l’EFA).
5.2.3
Le coefficient d’intégration fiscale
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) a pour objet de mesurer le niveau d’intégration
d'un EPCI. En effet, il existe une corrélation très forte entre le volume des compétences exercées
par un EPCI et les produits fiscaux que ce dernier perçoit.
En application de l’article L. 5211-29 du CGCT, cet indicateur est égal au rapport entre
les produits fiscaux directement perçus par le groupement, minorées des dépenses de transfert
entre le groupement et ses communes membres et la totalité des produits fiscaux perçus par lui-
même, ses communes membres et les syndicats intercommunaux présents sur son territoire.
Ce tableau reprend les données utilisées par la DGCL pour le calcul du CIF dans le cadre
des répartitions 2018 à 2021 de la dotation d’intercommunalité
36
.
34
Source : Rapport d’information de la commission des finances du Sénat « Pour un fonds de péréquation
des ressources intercommunales et communales plus proche des réalités locales » d’octobre 2021.
35
Source : Rapport 2019 du gouvernement au Parlement relatif au fonds national de péréquation des
ressources intercommunales et communales (FPIC).
36
Les données retenues par la DGCL pour la répartition 2017 de la dotation d’intercommunalité ne sont
pas disponibles, seul le CIF est publié sur le site « dotations en ligne » pour 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
Evolution du coefficient d’intégration fiscale sur la période 2017-2021
Exercices
Ressources
fiscales de la
CA
Dépenses de
transfert
Ressources fiscales de
la CA minorées des
dépenses transfert
(sauf pour 2018
37
)
Ressources
fiscales des
communes et
des syndicats
CIF
a
b
c = a-b
d
e = c / (a+d)
2018
18 624 402
€
12 770 399
€
13 483 358
€
0,3977
2019
19 054 140
€
1 224 147
€
17 829 993
€
13 546 155
€
0,5469
2020
19 453 891
€
1 066 801
€
18 387 090
€
14 001 983
€
0,5496
2021
19 392 533
€
988 534
€
18 403 999
€
14 239 544
€
0,5472
Source : CRC à partir des données de la DGCL (site dotations en ligne/critères de répartition)
Les ressources fiscales d’ECLA ont été supérieures à celles des communes.
Le CIF s’est situé au-dessus du CIF moyen des communautés d’agglomération. En
principe, plus les communes ont transféré de fiscalité et de compétences, plus le CIF doit être
proche de 1. Le niveau de 2018 s’explique par les modalités de prise en compte des dépenses
de transfert
38
. ECLA se caractérise par un niveau d’intégration fiscale plus prononcé par rapport
à celui des communautés d’agglomération comparables. Avant la fusion avec la CC du Val de
Sorne, le CIF d’ECLA était de 0,518927. Les transferts de compétences opérés avant cette
fusion expliquent le niveau du CIF atteint par l’agglomération en 2016.
Comparaison du CIF d’ECLA à celui des CA
2017
2018
2019
2020
2021
ECLA
0,5171
0,3977
0,5469
0,5496
0,5472
CA
39
0,3530
0,3466
0,3643
0,3707
0,3806
Ecart à la moyenne
46,5%
14,8%
50,1%
48,2%
43,8%
Source : CRC à partir des données de la DGCL (site dotations en ligne/critères de répartition)
La stabilité de son CIF entre 2019 et 2021 a permis à ECLA d’obtenir un maintien du
niveau de sa dotation d’intercommunalité, laquelle s’est stabilisée à 1,3 M
€
, soit un montant de
36,19
€
par habitant
40
. En 2021, ce montant par habitant a été nettement supérieur au montant
par habitant moyen des communautés d’agglomération, lequel était de 23,22
€
par habitant.
37
Pour la répartition de l’exercice 2018, la DGCL avait retenu un coefficient de pondération des dépenses
de transfert (appliqué au CIF des EPCI de 2
ème
année) de 0,685681.
38
Pour la répartition de l’exercice 2018, la DGCL avait retenu un coefficient de pondération des dépenses
de transfert (appliqué au CIF des EPCI de 2ème année) de 0,685681.
39
Les moyennes correspondent à celles indiquées par la DGCL dans ses notes d’information annuelles
relatives à la répartition de la dotation d’intercommunalité.
40
Calcul par rapport à la population DGF de la commune.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
41
En outre, un indicateur permet de mesurer le niveau d’intégration fiscale : la part de
fiscalité du bloc local (communes et EPCI) effectivement conservée par les communautés
d’agglomération après les éventuelles restitutions faites aux communes. Une part élevée signale
des transferts de compétences ayant des conséquences fiscales significatives. Dans le cas
d’espèce, la part de fiscalité conservée par ECLA a augmenté sous l’effet des transferts de
charges intervenus sur la période sous revue et le taux de 72,5 % en 2017 confirme qu’ECLA
présentait avant 2017 un niveau d’intégration fiscale important.
A titre de comparaison, ECLA affiche en 2020 une part de fiscalité conservée supérieure
à celle des communautés d’agglomération de la région d’une taille équivalente (CA Beaune
Côte et Sud
41
, CA du Grand Dole
42
et CA de Vesoul
43
).
Fiscalité levée par les communes et ECLA sur la période 2017-2020
en
€
2017
2018
2019
2020
Fiscalité levée par les communes (A)
12 803 704
13 206 043
13 340 799
13 681 539
Fiscalité levée par le groupement (B)
10 836 176
10 700 363
11 049 619
11 224 379
Total communes et groupement (C=A+B)
23 639 880
23 906 406
24 390 418
24 905 918
Fiscalité transférée ou reçue par le groupement (D)
- 1 224 147
-1 066 801
-988 534
-848 451
Fiscalité conservée par le groupement E (B+D)
9 612 029
9 633 562
10 061 085
10 375 928
- Part fiscalité du bloc conservée par le groupement (E/C)
33,23%
33,34%
34,08%
34,74%
- Part fiscalité du groupement conservée par le groupement
(E/B)
72,50%
74,48%
75,23%
77,08%
Source : CRC – logiciel ANAFI
Par conséquent, la chambre conclut que le niveau d’intégration fiscale résulte
principalement des transferts de compétences et de fiscalité réalisés avant la fusion en 2016
avec la CC du Val de Sorne. La dotation d’intercommunalité d’ECLA devrait ainsi se stabiliser
au même niveau.
41
37,4 % en 2020.
42
60,08 % en 2020
43
52,10 % en 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
5.3
Les attributions de compensation et la compensation des transferts de
compétences
L’attribution de compensation (AC), principal flux financier entre les communes et les
EPCI à fiscalité professionnelle unique, correspond schématiquement à la différence entre la
fiscalité économique perçue par l’EPCI en lieu et place de ses communes
44
et les charges
transférées par ces dernières à l’’EPCI. Le mécanisme de l’AC a pour objectif de garantir la
neutralité budgétaire des transferts de ressources et de charges. Il est notamment encadré par
les dispositions de l’article 1609 nonies C du code général des impôts.
L’évaluation de la compensation financière des charges liées aux transferts de
compétences est réalisée par la commission locale d’évaluation des charges transférées
(CLECT), laquelle est composée de membres des conseils municipaux des communes
concernées.
Le conseil communautaire avait délibéré le 30 janvier 2017 sur la composition de la
CLECT, en prévoyant une désignation par cette assemblée d’un représentant par commune pour
les communes membres de moins de 1 000 habitants
45
et de deux représentants pour les
communes membres de plus de 1 000 habitants
46
. Cette composition ainsi que ce mode de
désignation des membres de la CLECT ont été confirmés par le conseil communautaire par
délibération du 1
er
avril 2021. Toutefois, par délibération du 6 mai 2021 et suite à un courrier
de la préfecture du Jura, le conseil communautaire a modifié sa délibération du 1
er
avril 2021
en laissant aux maires des communes de plus de 1 000 habitants la désignation de leurs
représentants. Cette délibération a confirmé la composition initiale adoptée : un représentant
par commune pour les communes membres de moins de 1 000 habitants et deux représentants
pour chaque commune membre de plus de 1 000 habitants.
Sous la présente mandature, le président (vice-président chargé des finances et des
ressources humaines – Maire de Courbouzon) et le vice-président (Maire de Bornay) ont été
élus au sein de la CLECT lors de la séance du 25 février 2021.
Au cours de la période sous revue, les transferts de charges ont porté sur les compétences
mentionnées dans le tableau suivant consécutivement à la modification des statuts d’ECLA et
à la définition de l’intérêt communautaire par délibération du conseil communautaire du 20
décembre 2017. La modification du périmètre de la compétence « voirie » (définition plus
restrictive pour ECLA1 par rapport à l’ex-CCVS ; cf. 4.1.1.) s’est traduite par des restitutions
de charges aux communes de l’ex-CCVS.
44
En percevant l’intégralité de la cotisation foncière des entreprises, la totalité de la part de cotisation sur
la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) revenant au bloc communal (265 %), la totalité des fractions d’imposition
forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) revenant au bloc communal et l’intégralité de la taxe sur les
surfaces commerciales (TASCOM).
45
La délibération prévoyait que le représentant d’une commune de moins de 1 000 habitants était soit le
Maire ou son représentant
46
Les deux représentants d’une commune membre de plus de 1 000 habitants devaient être désignés sur
proposition du maire par tous moyens qu’il pouvait juger utile
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
43
Présentation des compétences ayant donné lieu à des transferts de charges par les
communes et à des restitutions aux communes
Source CRC : à partir des rapports de la CLECT pour les exercices 2018 et 2019
Au titre du transfert de la compétence « petite enfance » par la commune de
Lons-le-Saunier et du CCAS, la CLECT a retenu pour le calcul de la compensation financière
une méthode dérogatoire reposant sur l’application d’un coefficient de pondération de 66 % sur
le montant des charges nettes transférées. Ce coefficient correspond à la part des enfants sous
contrat accueillis dans les bâtiments transférés à ECLA et dont les parents sont domiciliés sur
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
le territoire de cette commune par rapport au nombre total d’enfants sous contrat. Le montant
cumulé de la différence entre la méthode de droit commun et la méthode dérogatoire pour cette
compétence ainsi que pour la compétence « secteur scolaire » est de 0,400 M
€
, étant précisé
que ce calcul prend en compte le transfert de la compétence « petite enfance » au 1
er
juillet 2018.
En outre, suite à l’adhésion en 2019 de la commune de Baume-les-Messieurs, la CLECT
a procédé en 2019 et en 2021 à l’évaluation des charges restituées à cette commune
(compétences « extrascolaire » et « fauchage et entretien des fossés ») et des charges transférées
à ECLA (contribution SDIS, assainissement et eaux pluviales).
Ce tableau retrace l’évolution des attributions de compensation sur la période 2017-
2020 avec une distinction entre les attributions de compensation positives et négatives
47
.
Evolution des attributions de compensation sur la période 2017-2020
2017
2018
2019
2020
Montant net des attributions de compensation
1 224 147
€
1 066 801
€
988 534
€
848 451
€
Dont AC positives
1 504 028
€
1 351 000
€
1 287 562
€
1 154 169
€
Dont AC négatives
-279 881
€
-284 199
€
-299 028
€
-305 718
€
Source : CRC à partir du logiciel ANAFI
L’AC de la commune de Lons-le-Saunier devrait subir une régularisation car celle-ci
n’intégrait pas les montants des charges de personnel du CCAS liées au transfert de la
compétence « petite enfance ». Le montant de cette régularisation en faveur d’ECLA s’élève à
0,341 M
€
pour les exercices 2018 (prise en compte du transfert au 1
er
juillet 2018) à 2020 selon
le compte-rendu de la réunion de la CLECT du 16 juin 2021.
La chambre a vérifié l’existence d’une corrélation entre le montant des attributions de
compensation et le niveau de richesse des communes. Globalement, les communes ayant un
potentiel financier par habitant supérieur à la moyenne de leur strate sont également celles
bénéficiant d’un montant des attributions de compensation par habitant, avant prise en compte
des charges transférées (soit la part de fiscalité économique reversée), plus élevé que la
moyenne de l’EI.
47
Une AC négative signifie que le montant des charges transférées à l’EPCI par la commune est supérieur
au produit de la fiscalité professionnelle transférée. Dans ce cas, la commune concernée effectue un versement au
profit de l’EPCI.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
45
Mise en relation des attributions de compensation par habitant et le potentiel
financier par habitant sur l’année 2020
Source : CRC à partir des données d’ECLA et du site DGCL « critères de répartition des dotations »
De plus, le 7° du V de l’article 1609 nonies C du CGI prévoit la possibilité de réviser
de manière individuelle les attributions de compensations versées aux communes disposant
d’un potentiel financier par habitant supérieur de plus de 20 % au potentiel financier par
habitant moyen de l’ensemble des communes membres.
Pour les communes de Lons-le-Saunier, de Macornay, de Messia-sur-Sorne, de Perrigny
et de Villeneuve-sous-Pymont, bénéficiant en 2020 de 75 % des attributions de compensation
positives, le potentiel financier par habitant ne dépasse pas 20 % du potentiel financier par
habitant moyen des communes membres.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
Différentiel en pourcentage entre le potentiel par habitant de cinq communes et le
potentiel financier par habitant moyen des communes membres sur la période 2017-2020
2017
2018
2019
2020
Lons-le-Saunier
14%
11%
11%
11%
Macornay
-41%
-9%
-11%
-10%
Messia-sur-Sorne
4%
2%
4%
3%
Perrigny
8%
5%
7%
7%
Villeneuve-sous-Pymont
25%
21%
17%
15%
Source : CRC à partir des données du site DGCL « critères de répartition des dotations »
Après fixation des montants des AC et en plus de la révision liée aux transferts de
charges entre l’EPCI et ses communes, le législateur a également prévu la révision libre du
montant des AC exigeant des délibérations concordantes entre l’EPCI et ses communes
membres intéressées.
L’agglomération n’a pas appliqué de révision libre des attributions de compensation. A
titre d’exemple, les charges transférées par la commune de Lons-le-Saunier pour le bassin
nautique, le conservatoire, le théâtre, la bibliothèque, le transport et le sport, dont le montant
total cumulé de la valeur historique des charges transférées était de 3 M
€
, n’a pas évolué entre
2017 et 2020.
Evolution sur la période 2017-2020 des montants des charges transférées par la
commune de Lons-le-Saunier au titre des compétences « centre nautique », conservatoire, « théâtre »,
« bibliothèque », « transporté et « sport »
Exercices
Bassin
nautique
Conservatoire
Théâtre
Bibliothèque
Transport
Sport
2017
384 388
€
764 569
€
375 358
€
436 979
€
318 997
€
793 922
€
2018
384 388
€
764 569
€
375 358
€
436 979
€
318 997
€
793 922
€
2019
384 388
€
764 569
€
375 358
€
436 979
€
318 997
€
793 922
€
2020
384 388
€
764 569
€
375 358
€
436 979
€
318 997
€
793 922
€
Source : CRC à partir des données transmises par l’agglomération
Néanmoins, il était prévu d’appliquer un réexamen des attributions de compensation
pour la compétence « voirie » en fonction des travaux réalisés l’année n-1. Toutefois, ce
réexamen des AC n’a pas été réalisé entre 2017 et 2020 pour quelques communes appartenant
à ECLA 1 avant la fusion. La CLECT avait émis un avis favorable sur la proposition de son
président portant sur un étalement sur plusieurs exercices des reprises à effectuer sur les AC
des communes concernées.
L’agglomération n’a pas non plus appliqué d’indexation sur les attributions de
compensation en fonction du dynamisme de la fiscalité professionnelle.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
47
Par ailleurs, les services de la ville de Lons-le-Saunier ont indiqué que les charges de
centralité n’avaient pas fait l’objet d’un chiffrage ou d’une comptabilité analytique qui auraient
pu en évaluer les montants.
Au titre de ses actions, le PFFS prévoit une mise à plat complète et une révision libre
des AC des communes membres d’ECLA dans une logique d’équité globale entre toutes les
communes. Les étapes portent notamment sur :
une reconstitution par commune et par compétence exercée des charges nettes déduites des
AC,
la mesure du dynamisme par commune des recettes économiques depuis les AC initiales liées
au début en FPU,
la mesure des recettes de taxe d’aménagement et foncier bâti économique encaissées par les
communes et des charges supportées en lien et d’examiner les conditions d’un reversement
éventuel à ECLA ;
la vérification du caractère structurant des différents équipements communautaires et leur
appliquer une révision libre des AC.
Cette mise à plat devait aboutir au cours du 2ème trimestre 2020 mais l’agglomération
a indiqué que le travail n’était pas terminé.
La chambre observe, à titre d’exemple, que les modalités de détermination des charges
transférées pour la compétence petite enfance pourraient être réexaminées afin de tenir compte,
d’une part, des coûts de centralité qui étaient supportés par la commune de Lons-le-Saunier,
qu’il conviendrait de justifier et, d’autre part, de la nécessité de les répartir entre les autres
communes membres et non de les faire prendre en charge par la communauté d’agglomération
au travers des AC versées qui ne prennent en compte en l’état qu’une partie des charges
transférées.
Enfin, en application du 2° du V de l’article 1609 nonies C du CGI, l’EPCI doit élaborer
un rapport quinquennal sur l’évolution des montants d’AC au regard des dépenses liées à
l’exercice des compétences transférées à l’EPCI. La disposition ayant entré en vigueur au
1
er
janvier 2017
48
, ce rapport aurait dû être produit avant le 31 décembre 2021. Ce rapport n’a
pas été présenté avant cette date mais l’agglomération a indiqué qu’il sera présenté au cours de
l’année 2022.
5.4
Les investissements
Sur la période sous revue et hors commune de Lons-le-Saunier, il est noté un maintien
du niveau d’investissement des communes. Les dépenses de la commune de Lons-le-Saunier
ne prennent pas en compte celles supportées pour la reconstruction du parc des expositions
Juraparc suite à un incendie.
48
L’article 148 de la loi de finances pour 2017 avait introduit dans l’article 1609 nonies C la disposition
relative à l’établissement par le président de l’EPCI de ce rapport quinquennal.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
Evolution des dépenses d’investissement d’ECLA et des communes sur la période
2017-2020 - budget principal
2017
2018
2019
2020
Cumul 2017-2020
En milliers
d'Euros
En milliers
d'Euros
En milliers
d'Euros
En milliers
d'Euros
En milliers
d'Euros
En
€
/
hab.
Dépenses d'équipement ECLA
2 242
3 000
3 760
3 049
12 051
335
€
Dépenses d'équipement de la
commune de Lons-le-Saunier
4 198
3 574
4 668
5 452
17 892
993
€
Dépenses d'équipement des
communes hors Lons-le-Saunier
2 925
3 490
4 951
4 131
15 497
865
€
Source : CRC à partir des fiches d’information du site « les comptes individuels des collectivités » du ministère
de l’économie, des finances et de la relance.
Le taux d’équipement (effort d’équipement au regard de la richesse des communes
49
)
des communes (hors commune de Lons-le-Saunier) était de 31,2 % en 2018 par comparaison à
un taux de 37,5 % pour les communes de moins de 3 500 habitants de France métropolitaine
50
.
Ce taux était de 42,7 % en 2019 et de 33,9 % en 2020 à comparer à des taux moyens de 40,6 %
en 2019 et de 33,1 % en 2020 pour les communes de la strate précitée
51
. Pour la commune de
Lons-le-Saunier, le taux d’équipement était de 22 % en 2019 et de 24 % en 2020 alors que les
moyennes de la strate de référence
52
étaient de 27,7 % en 2019 et de 22,9 % en 2020.
S’agissant d’ECLA, le taux d’équipement était de 15,2 % en 2018 alors que le taux
moyen des communautés d’agglomération (CA) était de 19,8 % en 2018. Les taux
d’équipement d’ECLA pour les années 2019 et 2020 se sont également situés en-deçà des taux
moyens des communautés d’agglomération : 17,8 % en 2019 pour ECLA à comparer à 22,6 %
pour les CA et 13,9 % pour ECLA en 2020 par rapport à 20,1 % pour les CA.
Les services d’ECLA ont indiqué qu’il n’existait pas de programme pluriannuel
d’investissement formalisé, ni de démarche globale de mise en place des investissements. Les
investissements réalisés par ECLA sont proposés par le bureau exécutif de l’agglomération et
sont votés par le conseil communautaire.
L’agglomération n’a pas instauré de politique de fonds de concours formalisée. Le PFFS
prévoit l’élaboration d’un règlement pour les fonds de concours devant préciser les types de
dépenses éligibles et les compétences concernées ainsi que le montant de l’enveloppe.
Néanmoins, pour certaines opérations d’investissement dont ECLA est maître
d’ouvrage, ce dernier a mis en place ponctuellement des dispositifs de fonds de concours versés
par les communes. Ainsi, pour les ouvrages d’art, ECLA participe à hauteur de 60 % et les
communes à 40 % et pour les cheminements doux, la répartition du reste à charge de
49
Dépenses d’équipement brutes rapportées aux recettes réelles de fonctionnement.
50
Source : Les collectivités locales en chiffre en 2020.
51
Source : Les collectivités locales en chiffre en 2021.
52
Communes de France métropolitaine ayant une population comprise entre 10 000 et 20 000 habitants
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
49
l’investissement (après déduction des subventions d’investissement) est également de 60 %
pour ECLA et de 40 % pour les communes.
Enfin, ECLA n’a pas versé de fonds de concours à la commune de Lons-le-Saunier et
aux autres communes.
La chambre observe que le niveau des investissements des communes membres est
particulièrement élevé en comparaison de celui de l’agglomération (5 fois plus élevé sur le
période 2017-2020) et que le versement d’éventuels fonds de concours ne peut se concevoir
que sur la base d’une parfaite coordination des priorités dans la réalisation des équipements
structurants sur le territoire intercommunal.
Au regard de certains investissements réalisés sur le territoire, notamment la
médiathèque de Montmorot, située non loin du centre culturel des Cordeliers, qui par exemple
a été mise en service en janvier 2021 pour 784 157
€
HT, il apparaît nécessaire de s’interroger
sur les ressources du territoire et leur nécessaire affectation aux objectifs premiers que l’EPCI
se fixera dans son projet de territoire (Sur la période 2018-2020 : la transition écologique, le
développement des filières économiques locales, l’accès au numérique et l’amélioration de
l’habitat).
A ce titre, la chambre rappelle qu’ECLA et la commune de Lons-le-Saunier sont soumis
à l’obligation, dans le cadre du rapport d’orientation budgétaire annuel servant de base au débat
d’orientation budgétaire, à produire une présentation des engagements pluriannuels, notamment
les orientations envisagées en matière de programmation des investissements comportant une
prévision des dépenses et des recettes (Articles D. 5211-18 et D. 2312-3 du CGCT). Le
président de la communauté a indiqué qu’un travail avait été engagé en vue de la présentation
d’une PPI à l’assemblée délibérante dans le cadre du budget primitif 2023.
Recommandation n°
6 : ECLA et commune de Lons-le-Saunier - Construire une
programmation pluriannuelle des investissements conformément aux dispositions des
articles D. 5211-18-1 et D. 2312-3 du CGCT
5.5
Une mutualisation à formaliser rapidement et des transferts de
personnel à effectuer
En application de l’article L. 5211-39-1 du CGCT, le président de chaque EPCI à
fiscalité propre peut établir un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services
de l’EPCI à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport prévoit un schéma de
mutualisation des services à mettre en
œ
uvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma
prévoit notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI à
fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
Obligatoire jusqu’à la loi « engagement et proximité » du 27 décembre 2019, le premier
schéma devait être soumis pour avis aux conseils municipaux des communes membres avant le
31 octobre 2015 et adopté par le conseil communautaire avant le 31 décembre 2015. Il est
désormais facultatif.
ECLA ne dispose pas de schéma de mutualisation des services.
La chambre a néanmoins dressé une première évaluation des conséquences financières
des mutualisations au titre des budgets principaux en tenant compte des frais de personnel des
communes membres refacturés à ECLA, des mises à disposition de personnel effectué par
ECLA auprès des communes et des autres charges mutualisées.
Taux de mutualisation des charges de gestion
Source : ANAFI
Ces calculs aboutissent à un taux de mutualisation qui permet de comparer le
groupement par rapport à d’autres groupements de taille équivalente et qui met en évidence une
mutualisation importante des charges de gestion pour ECLA.
Taux de mutualisation d’agglomérations de taille équivalente à ECLA
Pourcentages
Nombre d'habitants
2017
2018
2019
2020
CA Grand Dôle
54 595
3,95
3,96
3,85
3,91
CA Vesoul
32 203
3,32
4,75
4,72
4,91
CA Beaune Côte et Sud
51 395
1,97
4
1,97
1,98
Source : ANAFI
en
€
2017
2018
2019
2020
Total charges de personnel mutualisées
3 356 962
3 215 281
2 694 457
3 983 481
Total autres charges mutualisées (comptes 62875 et 70875)
109 341
112 572
67 691
230 670
Total subventions de fonctionnement (657341 et 74741)
0
0
1 167
2 010
Total des charges mutualisées (C)
3 466 302
3 327 853
2 763 315
4 216 161
Total charges de gestion communes (60 à 65)
26 000 695
26 276 699
25 409 914
25 532 599
en % des charges de gestion totales
62,83%
61,37%
59,06%
57,75%
Total charges de gestion groupement (60 à 65)
15 383 219
16 540 480
17 614 097
18 680 467
en % des charges de gestion totales
37,17%
38,63%
40,94%
42,25%
Total charges de gestion (D)
41 383 914
42 817 179
43 024 011
44 213 066
Taux de mutualisation des charges de gestion [C/(D-C)]
9,14%
8,43%
6,86%
10,54%
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
51
Les mutualisations entre ECLA et ses communes membres comprennent théoriquement
dans la comptabilité de l’EPCI :
Le remboursement du personnel dit « affecté » (Article 62171) constitué par le
remboursement des frais de personnel des agents travaillant dans les écoles maternelles et
élémentaires et, uniquement pour la commune de Lons-le-Saunier, les personnels des
services des sports, du centre nautique Aqua’rel, du conservatoire, du chauffage urbain, de la
voirie (Communautaire), de la médiathèque, du CUCS, et du tourisme.
Le remboursement des frais de personnel de la direction générale transversale qui comptait
7 postes en 2020 (Article 62172) : direction générale des services, direction générale adjointe,
direction des services techniques, direction adjointe des services techniques voirie et travaux,
direction des ressources humaines, direction des finances, direction de l’urbanisme, de
l’habitat et du cadre de vie (et en 2019, une partie de l’encadrement du pôle enfance).
Direction générale transversale (ECLA/Lons-le-Saunier)
Postes concernés
(Au 1
er
juillet 2020)
Organisme de rattachement
Pourcentage de
MAD
Ville/ECLA
Direction générale des services
Commune de Lons-le-Saunier
50 %
Direction générale adjointe des services
ECLA
20 %
Direction des services techniques
Ville Commune de Lons-le-
Saunier
50 %
Direction adjointe des services techniques
Commune de Lons-le-Saunier
50 %
Direction des ressources humaines
Commune de Lons-le-Saunier
50 %
Direction urbanisme, habitat et cadre de vie
ECLA
50 %
Direction des finances
ECLA
50 %
Source : Données transmises par ECLA
Les services partagés (Article 62173) qui recouvrent le service commun pour l’exploitation
des espaces publics, composé de 5 agents d’ECLA (dont 2 de CCVS et 3 agents communaux
transférés à ECLA) et qui ont pour mission l’entretien des voiries communautaires et de leur
dépendance, des places de village, des espaces verts et des aires de jeux, l’entretien et la
maintenance des bâtiments communaux et communautaires, l’entretien des voiries non
communautaires, l’entretien du petite patrimoine, le fleurissement des communes, la
préparation techniques des cérémonies et l’appui technique à la gestion locative (Convention
services communs).
Le remboursement des frais du personnel de Lons-le-Saunier affecté à la compétence
assainissement (Article 6218).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
Les mutualisations opérées par ECLA appellent les observations suivantes.
Compte tenu de l’absence d’un schéma de mutualisation, l’organisation des relations
entre ECLA et ses communs membres dont principalement la commune de Lons-le-Saunier,
laisse apparaître une confusion certaine et des dysfonctionnements avérés.
Hormis un échéancier global sur les remboursements de personnel, l’EPCI en lien avec
ses communes membres, ne dispose pas, à l’appui de ses mandats, d’un état détaillé des
remboursements des dépenses de personnel au titre du « personnel affecté » et des « services
partagés ». Seule la direction transversale est dotée d’un tableau de suivi des postes en relevant.
Les rapports d’activités évoquent le nombre d’agents mis à disposition par la commune de
Lons-le-Saunier (avec une confusion entre les distinctions « services partagés » et « direction
générale transversale ») mais sans précision sur le niveau de qualifications des postes. Les mises
à disposition effectuées par les autres communes pour la compétence « gestion du personnel
scolaire » ne sont ainsi pas mentionnées.
L’état des personnels dans le rapport d’activités 2020 recense 230 agents dont 42 sont
mis à disposition de la ville de Lons-le-Saunier (Ils étaient 75 fin décembre 2012). Sur ces 42
agents, la très grande majorité d’entre eux font partie de services exclusivement affectées aux
compétences d’ECLA. Il est relevé par exemple 6 agents au service des sports, 8 agents à la
médiathèque, 9 agents aux conservatoires alors que ces équipements sont communautaires de
longue date. Les équipements sportifs (centre nautique, équipements terrestres) ont été
transférés en 2002 et 2009, le théâtre et le conservatoire en 2002 et la gestion des personnels
scolaires en 2004. La fusion avec la communauté de communes du Val de Sorne aurait dû
entraîner dans un délai raisonnable le transfert des personnels scolaires comme pour les
personnels petite enfance opéré dans les mois qui ont suivi le transfert de la compétence. Ces
dispositifs de mise à disposition complexifient la gestion administrative (gestion des ressources
humaines, flux financiers) en faisant coexister dans un même service deux statuts différents.
Dans la plupart des cas, il n’existe pas de délibération ou seulement d’anciennes
délibérations prévoyant ces mises à disposition
53
. De la même façon, ECLA ne dispose pas
systématiquement de convention de mise à disposition des personnels qu’il emploie pour
l’exercice des compétences que les communes lui ont transférées
54
.
L’EPCI sur le compte 6218 « Autre personnel extérieur » qu’il a réservé initialement
dans son échéancier aux personnels relevant de la compétence « assainissement » se voit
affecter d’autres frais de personnel notamment relevant de la compétence « gestion des écoles ».
Le compte 6218 qui ne peut accueillir des dépenses « in house » est devenu, de ce fait, un
compte « fourre-tout » qui ne permet pas en conséquence une évaluation aisée des crédits
consacrés au remboursement des personnels aux communes.
Pour mémoire, la chambre, dans son précédent rapport d’observations définitives de
2014 portant sur la communauté d’agglomération, avait recommandé de corriger cette situation
irrégulière (Recommandation n°4), ce qui manifestement n’a pas été fait.
53
Délibération du 25 janvier 2005 du conseil municipal de Lons-le-Saunier pour la mise en place de la
direction générale transversale, délibération du 17 septembre 2001 du conseil municipal de Lons-le-Saunier et
délibération du 10 décembre 2001 pour le conseil communautaire pour les personnels du centre nautique
54
Le rapport d’observations définitive de 2014 évoquait l’existence de 4 conventions de 2009 et 2012.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
53
Cette situation a conduit entre 2017 et 2020 aux rejets par le comptable public de
quelque 180 mandats, ce dernier ne disposant pas des documents requis permettant de justifier
les dépenses mandatées
55
. Ces rejets ont systématiquement été suivis d’autant de réquisitions
par l’ordonnateur sans que la situation quant à la carence des documents demandés ne soit
corrigée depuis plus de quatre ans.
La chambre prend acte qu’une régularisation a été engagée concernant le transfert des
personnels relevant des compétences « eau » et « assainissement » par délibération du
3 décembre 2020 et concernant le transfert des personnels des domaines sportifs et culturels par
délibération du 25 novembre 2021.
La chambre invite ECLA, pour mettre fin à une gestion du personnel extrêmement
complexe, à poursuivre le travail engagé et à remettre à plat dans les meilleurs délais l’ensemble
des mutualisations de ses services en transférant préalablement les personnels pour lesquels la
compétence relève exclusivement de l’EPCI (Article L. 5211-4-1 I du CGCT) et en distinguant
clairement ensuite :
la mutualisation ascendante en cas de transfert partiel de compétence à la communauté :
«
dans le cadre d’une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou
partie du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de
ce dernier
» (Article L. 5211-4-1 II du CGCT) ;
la mutualisation descendante. Un EPCI peut mettre à la disposition d’une ou plusieurs de ses
communes membres, un ou plusieurs services communautaires, «
dans le cadre d’une bonne
organisation des services
» et dès lors les services mis à disposition sont liés aux compétences
qui ont été transférées à la communauté (Article L. 5211-4-1 III du CGCT) ;
la création de services communs en dehors de tout transfert de compétence par une EPCI à
fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres (L. 5211-4-2 CGCT).
Recommandation n°
7 : ECLA et commune de Lons-le-Saunier -Transférer les
personnels pour lesquels les compétences sont exclusivement exercées par ECLA.
Recommandation n°
8 : ECLA et commune de Lons-le-Saunier - Rédiger les
conventions de mise à disposition des personnels permettant de clarifier les flux
financiers et le paiement des dépenses.
55
Rubrique 2154 du décret n° 2016-33 du 20 janvier 2016 fixant la liste des pièces justificatives des
dépenses des collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
6
LES EQUILIBRES TERRITORIAUX LOCAUX
6.1
La problématique de périurbanisation du territoire d’ECLA
La périurbanisation se définit comme l’urbanisation qui s’étend à la périphérie d’une
ville près des campagnes et par voie de conséquence l’extension des surfaces artificialisées à la
périphérie des agglomérations urbaines.
L’unité urbaine de Lons-le-Saunier
56
ne représente que 30 % de la surface de son
agglomération (60 km² sur 197 km²). La population de cette unité a atteint un pic en 1975 avec
30 063 habitants puis s’est érodée progressivement pour se situer aujourd’hui à
26 700 habitants. Sur le périmètre de l’agglomération, la population est restée globalement
stable depuis 1975 (34 337 habitants contre 34 997 habitants en 1975).
Unité urbaine de Lons-le-Saunier
Source : Observatoire des territoires – ANCT
La population s’est en revanche légèrement accrue sur le périmètre du bassin de vie
(47 138 habitants en 2018 contre 44 539 habitants en 1975) retrouvant son niveau de la fin du
XIXème siècle (47 101 habitants en 1881).
56
Au sens de l’Insee, l’unité urbaine est constituée par une commune ou un ensemble de communes qui
comporte sur son territoire une zone bâtie d'au moins 2 000 habitants où aucune habitation n'est séparée de la plus
proche de plus de 200 mètres.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
55
La part des surfaces artificialisées entre 2009 et 2019
57
montre de manière aussi mesurée
que pour la démographie le phénomène de périurbanisation en cours sur le territoire lédonien.
Cette part est de 3 % pour la commune de Lons-le-Saunier, de 1,6 % sur l’unité urbaine, 0,9 %
sur ECLA, 0,5 % sur le bassin de vie avant de rejoindre la moyenne nationale au niveau du
Pays lédonien (0,3 %).
Au-delà du nombre d’habitants, le vieillissement de la population de Lons-le-Saunier
puis de son agglomération est plus marqué que pour son bassin de vie même s’il est constaté
un vieillissement généralisé quel que soit le territoire considéré comparé à la moyenne
nationale. Le phénomène de vieillissement qui était contenu au niveau de la ville-centre
jusqu’au début des années 2000 s’est très fortement étendu à l’agglomération et dans une
moindre mesure à son bassin de vie.
Nombre de personnes de plus de 65 ans pour 100 jeunes de moins de 20 ans
Source : Observatoire des Territoires ANCT
Cette périurbanisation démographique s’est accompagnée d’un phénomène de relative
paupérisation des populations qui reste toutefois au regard du dynamisme du bassin d’emplois
principalement contenu à la ville centre.
57
Source : Observatoire des territoires en lien avec le portail gouvernemental de l’artificialisation des sols
0
20
40
60
80
100
120
140
1982
1990
1999
2008
2013
2018
Lons-le-Saunier
ECLA
Bassin de vie
France
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
Principaux indicateurs socio-économiques
Médiane des
revenus par
habitant (En
€
)
Jeunes en
difficulté
d'insertion
(%)
Taux de
pauvreté
(%)
Indice de
concentration de
l'emploi (Emplois pour
100 actifs occupés)
Lons-le-Saunier
19 650
20,3
21
240,7
ECLA
22 505
17,2
14,1
153,3
Bassin de vie
22 435
16,1
15,5
123,3
France
21 450
16,3
12
98,3
Source : Observatoire du territoire RP 2018
Sur le plan commercial, l’étalement urbain a été maîtrisé et n’a pas conduit à un
développement trop accentué des zones commerciales en périphérie. La structure commerciale
est bien disposée autour du centre-ville grâce à des autorisations commerciales qui depuis 2008
viennent essentiellement renforcer les polarités existantes. Le centre-ville de Lons-le-Saunier
se situe dans la fourchette haute des villes de taille comparables en nombre de cellules
commerciales et s’en démarque du fait d’une vacance très faible (Palmarès PROCOS
58
2017).
La structuration du territoire où les emplois sont fortement concentrés sur la ville centre
et les actifs résident au-delà de l’unité urbaine entraine des déplacements domicile-travail
importants. La part des déplacements en voiture est ainsi de 76,80 % en 2018 pour ECLA et
80,5 % au niveau du bassin de vie alors que la moyenne nationale est à 70,4 % et à 61,9 % pour
Lons-le-Saunier
59
.
Le phénomène de périurbanisation constaté n’a pas eu d’effet sur l’accès de la
population aux services au public (les services de santé, les commerces de proximité, les
administrations et services à destination des publics en situation de fragilité, les services enfance
et jeunesse, les usages numériques, les moyens de transport...), qui est meilleur qu’en moyenne
sur le territoire de la France métropolitaine.
58
PROCOS : Fédération pour l'urbanisme et le développement du commerce spécialisé.
59
Observatoire des Territoires – ANCT – Chiffres clés 2018.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
57
Temps d’accès moyen à un équipement du panier de service publics
Source : Schéma départemental 2017-2022 d’amélioration des services au public
6.2
Des instruments de planification spatiale portés par le PETR
Les enjeux du territoire ont été synthétisés dans le premier projet de territoire rédigé par
la communauté d’agglomération en 2018.
ECLA poursuit un objectif d’équilibre entre la ville centre et la périphérie tout en ayant
conscience que le renforcement des centralités actuelles est un gage de dynamisme pour
l’ensemble du territoire et qu’il permet de lutter efficacement contre l’étalement urbain et de
préserver les zones naturelles.
ECLA souhaite par ailleurs maintenir et développer son attractivité acquise par un cadre
de vie préservé et un taux de chômage qui a toujours été beaucoup plus faible qu’au niveau
national.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
58
Le territoire se mobilise enfin en faveur de la transition écologique en mettant en avant
sa capacité d’innovation en la matière.
Comme indiqué supra, ECLA ne dispose plus de projet de territoire puisque le premier
projet qui formalisait explicitement des actions s’est terminé en 2020. Il apparaît par ailleurs
que ses instruments de planification, à son échelle, sont à ce jour limités et qu’ils sont, au
principal, portés par le PETR qui constitue l’échelon de conception et de portage des projets.
Le PETR du Pays lédonien, porte le schéma de cohérence territoriale récemment révisé
et un projet de territoire en cohérence avec les orientations du SCoT avec quatre axes : équilibrer
le développement du territoire et organiser les solidarités urbain/rural, organiser une offre
équilibrée de services de proximité, accompagner les transitions et soutenir l’initiative
économique, conforter l’offre touristique pour en faire un pilier de l’économie locale.
Il porte également le contrat local de santé, gère localement le programme LEADER
(2,9 millions d’euros jusqu’en 2022) et a signé un contrat de ruralité avec l’Etat et un contrat
de territoire avec la région Bourgogne-Franche-Comté. A son niveau, a été organisé un service
mutualisé en charge des autorisations et du droit des sols.
La communauté d’agglomération a indiqué, qu’à son niveau, bien qu’en charge au titre
de ses compétences du Plan Climat Air Energie Territorial, du Plan local de l’Habitat et du Plan
de Déplacement Urbain, elle ne disposait pas encore de document de planification. Son plan
local de l’habitat est devenu caduc en 2019 et elle a abandonné l’instruction des aides à la pierre.
Une opération programmée d’amélioration de l’habitat renouvellement urbain est néanmoins
en cours d’élaboration avec la ville de Lons-le-Saunier dans le cadre du projet local « Action
c
œ
ur de ville ».
Le 1
er
juillet 2021, le conseil communautaire a validé une méthode de travail consistant,
dans un premier temps, à identifier les friches qui permettraient une urbanisation sans nouvelle
artificialisation des sols. Sur cette base, ECLA souhaite initier un processus intercommunal sur
l’urbanisation du territoire permettant le passage progressif vers un PLUI voire un PLUIH.
Le PETR du Pays lédonien, dont les services sont installés dans les locaux mutualisés
entre la Ville et ECLA, partage ses informations avec l’agglomération. Il n’existe pas de
systèmes d’information géographique au niveau d’ECLA faute d’avoir pu s’adjoindre les
compétences d’un géomaticien lors de la création du service.
6.3
L’organisation territoriale de l’EPCI
ECLA ne dispose pas de schéma d’organisation de ses services en pôle et n’a pas lancé
de réflexion sur l’organisation territoriale de ses services.
Au regard du rôle joué par la ville centre dans l’organisation du service public et la
construction des principaux équipements, ces derniers se trouvent, pour la très grande majorité
d’entre eux, implantés au centre de l’agglomération sur le territoire des communes de Lons-le-
Saunier ou de Montmorot (Centre nautique Aqua’rel, Théâtre, centre culturel des Cordeliers,
conservatoire, parc des expositions, maison de santé pluridisciplinaire, stade Dumas, DOJO et
salle de boxe, structures petites enfance). Les personnels sont affectés par équipement et non
selon une logique de territoires infra-communautaires.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
59
L’agglomération n’a pas pris la compétence «
création et gestion de maisons de
services
» qui aurait pu préfigurer comme sur d’autres territoires l’organisation en pôle et il n’y
a donc pas à ce jour d’implantation de MSAP (Maison de Service Au Public) ou d’EFS (Espace
France Service). Le territoire d’ECLA reste peu étendu (30 km d’est en ouest et 20 km du nord
au sud) et les distances vers le centre urbain sont facilitées du fait de l’importance et de la qualité
des voies de communication.
La chambre note qu’une territorialisation sans qu’elle soit explicitement pensée et
organisée d’un point de vue global, peut être constatée toutefois dans trois domaines.
La compétence tourisme est exercée via l’office de tourisme intercommunal implanté à
Lons-le-Saunier et un bureau est ouvert en saison à Baume-les-Messieurs, site classé pour son
patrimoine naturel et culturel.
Le service commun d’exploitation des espaces publics issu de la communauté du Val
de Sorne est par ailleurs resté implanté sur la commune de Macornay (Ex-communauté de
communes du Val de Sorne) tout en étant rattaché hiérarchiquement à ECLA.
Le transfert de la compétence « petite enfance » au 1
er
juillet 2018 a donné lieu à une
organisation centralisée des pré-inscriptions pour la garde sous contrats réguliers, les
inscriptions pour les gardes occasionnelles s’effectuant dans chaque structure qu’elles soient
sur le territoire de Lons-le-Saunier ou dans d’autres communes (Multi-accueil du Val de Sorne
à Macornay).
La chambre encourage la communauté à poursuivre sa réflexion dans l’organisation
territoriale de ses services propre à entretenir l’équilibre entre la ville-centre et la périphérie et
à faciliter ainsi l’intégration communautaire.
6.4
Une meilleure articulation des services à trouver entre ECLA et ses
communes membres
Les services fonctionnels d’ECLA et de la ville centre sont situés dans le même bâtiment
sur Lons-le-Saunier, ce qui facilite la coordination de l’action et la mise en cohérence des
services publics autour d’une direction partagée.
Cette articulation reste toutefois, en l’état actuel de l’organigramme de la ville comme
de la communauté d’agglomération, peu lisible et compréhensible par le public, voire par les
personnels ou les élus, qu’ils soient communautaires ou communaux, d’autant que les transferts
de personnels n’ont pas toujours été effectués parallèlement aux transferts de compétences.
Après le renouvellement des conseils municipaux et communautaires en 2020, les
exécutifs d’ECLA et de la commune de Lons-le-Saunier ont engagé une réflexion sur
l’organisation des services.
La chambre encourage ECLA comme la ville centre à mieux mettre en évidence les
services partagés, les services communs et les services sous compétence exclusive de l’une ou
l’autre des deux organisations dans un organigramme unique.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60
Cette clarification organisationnelle peut dans le même temps s’accompagner d’une
réflexion sur la répartition des compétences entre l’EPCI et les communes membres (Cf. 4.1.2.)
et leur exercice au quotidien qui appellent les observations suivantes en termes d’articulation.
Dans le domaine culturel, ECLA a fait le choix de construire et gérer des équipements
dont le rayonnement dépasse celui d’une ou plusieurs communes membres (centre culturel des
cordeliers, conservatoire de musique et de danse, théâtre en particulier). La politique culturelle
du territoire intercommunal tend dans ces domaines à se réduire à cette gestion même si les
intentions de la communauté d’agglomération à travers la définition de l’intérêt communautaire
évoquaient bien en 2017 une mise en réseau qui ne semble pas faite à ce jour. La médiathèque
de Montmorot sur le site internet de la commune ne renvoie pas à la médiathèque des
Cordeliers. Celle de Macornay, constituée en partenariat avec le Département du Jura
(Bibliothèque départementale de prêt) et dont l’animation repose sur des bénévoles, ne
mentionne pas non plus auprès des habitants l’équipement intercommunal.
En matière de programmation culturelle, l’agglomération a confié son théâtre à une
association « Les scènes du Jura » créée initialement pour la gestion commune des théâtres de
Lons et de Dôle et qui aujourd’hui, grâce à une mutualisation des moyens avec d’autres
collectivités et partenaires, assure une diffusion de spectacles vivants à l’échelle du Jura dans
les centres-villes, les zones périurbaines et en milieu rural.
Dans le même temps, Lons-le-Saunier a conservé une part importante de la vie culturelle
locale en conservant la gestion de la salle de spectacles « Le B
œ
uf sur le Toit » qu’elle a confiée
à l’association PROD’IJ et en mettant les locaux de « l’Amuserie » à disposition de la
compagnie « Théâtre Group ». Ces deux lieux ont un rayonnement qui va bien au-delà de la
seule commune de Lons-le-Saunier.
D’autres équipements culturels peuvent appeler à terme une réflexion sur la
coordination des actions, voire le portage des projets futurs entre l’Espace communautaire, qui
a en charge la promotion du tourisme, et ses communes membres : musée des beaux-arts de
Lons-le-Saunier, abbaye et grottes de Baume-les-Messieurs.
Dans le domaine sportif, ECLA affiche une organisation de sa compétence claire et
assumée par rapport aux communes membres. Il est ainsi fait mention sur le site internet «
que
les affaires sportives ne relèvent désormais plus directement des communes, mais d’ECLA. Les
installations sportives, leur réalisation et leur entretien, les subventions aux clubs sportifs (sauf
quelques manifestations sportives particulières qui relèvent encore de chaque commune au titre
de sa propre animation), les relations avec l’ensemble des acteurs du sport, sont désormais du
ressort d’ECLA ».
La chambre constate pourtant que le montant des subventions versées par la ville de
Lons-le-Saunier aux associations sportives était encore de 163 360
€
en 2020. Il avait déjà été
souligné dans le rapport d’observations définitives de la chambre en 2014 que ce partage des
financements apparaissait comme peu lisible pour le citoyen et le milieu associatif.
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
61
ANNEXES
Annexe n° 1. Compétences d’ECLA et définition de l’intérêt communautaire
....................................
62
Annexe n° 2. Analyse de la situation financière du bloc communal
....................................................
68
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62
Annexe n° 1.
Compétences d’ECLA et définition de l’intérêt communautaire
-
EN BLEU : DÉFINITION DE L’INTÉRET COMMUNAUTAIRE (CC DU 20 DECEMBRE 2017)
-
EN VIOLET : COMPÉTENCES OPTIONELLES NON PRISES PAR ECLA
-
EN ROUGE : ERREUR DE CLASSEMENT DES COMPÉTENCES DANS LES STATUTS EN VIGUEUR
-
EN MARRON : COMPÉTENCE NECESSTANT UN INVENTAIRE À VALIDER EN CONSEIL COMMUNAUTAIRE
COMPÉTENCES OBLIGATOIRES
EX-COMPÉTENCES OPTIONNELLES
COMPÉTENCES FACULTATIVES
Art L 5216-5, I
Art L 5216-5, II
Art L 5216-5
La communauté d ‘agglomération exerce de plein droit au lieu et place des
communes membres, les compétences suivantes :
La communauté d'agglomération peut par ailleurs exercer en lieu et
place des communes les compétences relevant des groupes suivants :
Le choix de compétences arrêté par décision des conseils municipaux des
communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requise
pour la création.
-
1° En matière de de développement économique dans les conditions
prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et
gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale,
touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et
soutien aux activités commerciales
d'intérêt communautaire
; promotion
du tourisme, dont la création d'offices de tourisme.
Intérêt communautaire : ECLA est compétent pour l’élaboration des
schémas directeurs de développement commercial et pour l’élaboration
des documents d’aménagement commercial. Restent de compétence
communale les opérations liées au FISAC sachant que l’élaboration d’un
tel document peut se faire en commande groupée avec les communes
concernes par les commerces.
ECLA est par ailleurs compétent pour soutenir les activités des
commerces de plus de 300 m².
1° Création ou aménagement et entretien de voirie
d'intérêt
communautaire
; création ou aménagement et gestion de parcs de
stationnement
d'intérêt communautaire
;
Intérêt communautaire :
La voirie définie comme suit intègre : la bande de roulement et ses
éléments confortatifs), les dispositifs de collecte des eaux pluviales de
surface, les ouvrages d’art supportant la voirie d’intérêt communautaire
étant entendu que sont considérés comme ouvrages d’art les ponts
d’ouverture entre culée d’au moins 2 mètres et les murs de soutènement
d’une hauteur supérieure à 2 mètres ; Il est précisé que les éléments
constitutifs des carrefours et notamment les carrefours giratoires
assurant la continuité de la bande de roulement et font partie de la
compétence.
Les éléments constituant les dépendances des voiries et non
mentionnées ci-dessus ne font pas partie de la définition de la voirie et
donc de la compétence. C’est le cas de : la signalisation horizontale et
verticale liée aux pouvoirs de police des maires, les trottoirs et
accotements y compris fossés, l’éclairage public.
Sont d’intérêt communautaire les voiries communales classées,
revêtues, à usage de circulation motorisée.
Ces voies font l’objet d’un
inventaire contradictoire approuvé par délibération du conseil
1° Mobilités – Déplacements doux : ECLA est compétent pour définir
et impulser, à l’échelle du territoire, les politiques en faveur des
modes de déplacement doux ; il est également compétent pour créer,
aménager et entretenir les voies douces inscrites au Schéma Directeur
des Déplacements Doux, les chemins de randonnées inscrits au
PDIPR, et les infrastructures liées aux modes de transports alternatifs
en cohérence avec le Plan Climat Air Energie Territorial (PCAET) :
Le cadre d’intervention d’ECLA au titre de cette compétence concerne :
-
La promotion, l’animation et les dispositifs d’accompagnement
des modes de transports alternatifs
-
Les voies vertes y compris les équipements afférents : parkings
relais, relais vélos, appuis vélos, mobilier…
-
Les pistes cyclables y compris les éléments de séparation de la
voirie et les équipements afférents : signalétique directionnelle, appuis
vélos et abris vélos…
-
Les parkings relais des modes alternatifs de transport, y
compris la signalétique d’information
-
Les chemins de randonnées y compris le balisage, les
panneaux directionnels, les panneaux relais info-services et les tables de
lecture
-
Les liaisons piétonnes
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
63
COMPÉTENCES OBLIGATOIRES
EX-COMPÉTENCES OPTIONNELLES
COMPÉTENCES FACULTATIVES
communautaire qui peut être modifié par la même procédure.
Ne sont
pas d’intérêt communautaire : les chemins ruraux et les voies
communales non revêtues ou non ouvertes à la circulation motorisée,
les places publiques des villes et des villages, les parcs de
stationnement.
2° En matière de protection et de mise en valeur de
l'environnement et du cadre de vie : lutte contre la pollution de
l'air, lutte contre les nuisances sonores, soutien aux actions de
maîtrise de la demande d'énergie
Les éléments non mentionnés ci-dessus sont exclus de la compétence
notamment la signalisation horizontale et verticale de sécurité liée au
pouvoir de police de circulation du maire
2° En matière d’’aménagement de l’espace : schéma de cohérence
territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document
d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; création et réalisation de
zones d'aménagement concerté
d'intérêt communautaire
; organisation
de la mobilité au sens du titre III du livre II de la première partie du code
des transports, sous réserve de l’article L.3421-2 du même code
Intérêt communautaire : en dehors du développement économique, il n’y
a pas de zones d’intérêt communautaire.
3° Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements
culturels et sportifs
d'intérêt communautaire
;
Intérêt communautaire pour les équipements culturels :
-
Les théâtres hébergeant une scène nationale
-
Les conservatoires de musique et de danse à
rayonnement intercommunal
-
Les médiathèques comportant un minimum de
25 000 ouvrages
-
Dans ce cadre, ECLA est compétent pour la gestion
d’un partenariat entre le conservatoire de musique
et de danse et les écoles de musique municipales
.
ECLA à partir du centre culturel communautaire des Cordeliers
est compétent pour favoriser la coopération entre cet établissement
et les autres services de lecture publique d’administration
municipales déjà présents afin de parvenir à un véritable réseau de
lecture publique. La coopération est définie le cas échéant par
convention et peut être étendue à l’échelle du pays lédonien et
concourt au soutien de la diversité et de la richesse des collections
offertes au public, au soutien de la politique d’animation et à la
formation des bénévoles.
-
Intérêt communautaire pour les équipements sportifs :
-
Les équipements permettant une pratique sportive
intéressant plusieurs communes et leurs habitants
2° Environnement et santé :
-
La définition et la mise en
œ
uvre des programmes d’actions de
régulation des écosystèmes et du cadre de vie afin de préserver la santé et
le bien-être des populations, notamment, pour ce qui concerne la lutte
contre les espèces invasives.
-
Le soutien à la mise en
œ
uvre des actions visant au
développement des circuits courts pour l’approvisionnement en produits
d’alimentation sur le territoire
-
Un appui aux communes pour la mise en
œ
uvre d’actions de
réduction de l’utilisation des pesticides : Etudes, communication, achat
groupé de matériel, …
-
La production d’énergies renouvelables sur les équipements
communautaires•
3° Développement d’actions culturelles :
ECLA est compétent pour le soutien aux associations et aux communes
qui
œ
uvrent pour la sauvegarde du petit patrimoine et suscite la mise en
place de chantiers bénévoles afin de préserver le bénévolat existant
(Compétence modifiée par délibération du 15 novembre 2018).
ECLA est compétent pour être candidat au label « Ville et Pays d’Art et
d’Histoire » et assurer le développement de ce label.
ECLA est compétent pour mettre en place des projets d’éducation
artistique et culturelle à destination des classes de son territoire
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
64
COMPÉTENCES OBLIGATOIRES
EX-COMPÉTENCES OPTIONNELLES
COMPÉTENCES FACULTATIVES
-
Les équipements accueillant des compétitions
sportives devant respecter les normes fédératives
-
Les équipements qui présentent par leur
mutualisation une plus-value.
Une liste des
équipements est établie par délibération à cet effet.
Ne sont pas d’intérêt communautaire les aires de jeux pour
enfants, les équipements de loisir sportif de proximité, les locaux
administratifs, sièges sociaux et lieux de vie de type « club house »,
les équipements polyvalents permettant une autre pratique que la
pratique sportive même compétitive.
-
4° Action sociale
d'intérêt communautaire
Lorsque la communauté de communes exerce cette compétence,
elle peut en confier la responsabilité, pour tout ou partie, à un
centre intercommunal d'action sociale constitué dans les conditions
fixées à l'article L. 123-4-1 du code de l'action sociale et des
familles ;
Intérêt communautaire (A compter du 1
er
juillet 2018): la gestion
de la petite enfance fait partie de l’action sociale d’intérêt
communautaire. A ce titre sont retenus d’intérêt communautaire
les équipements suivants : structure multi-accueil de Macornay,
structure multi-accueil de Pavigny, Crèche de Pavigny, structure
multi-accueil Victor Hugo, relais d’assistantes maternelles, crèche
familiale.
5° Création et gestion de maisons de services au public et définition
des obligations de service au public y afférentes en application de
l'article 27-2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux
droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
4° Soutien aux manifestations à caractère évènementiel d’envergure
communautaire, qui répondent à des critères définis dans un
règlement d’intervention :
ECLA est compétent pour le versement de subventions dans le cadre de
manifestations de type « évènementiel ». Ces manifestations devront
répondre à un minimum de cinq critères sur les sept critères suivants:
- nombre total de participants
- origine géographique des participants
- durée de la manifestation
-
budget
- manifestation qui concerne plusieurs communes
-
promotion du territoire
- intérêt économique.
5°
Enseignement supérieur et recherche
3° En matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de
l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et
aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ;
réserves foncières pour la mise en
œ
uvre de la politique communautaire
d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt
6° Soutien au développement des Infrastructures de Recharge pour
Véhicules Electriques (IRVE);
7° Communication numérique dont l’aménagement numérique
8° Secteur scolaire : la Communauté d’Agglomération est compétente
pour la gestion du personnel travaillant sur le lieu scolaire, dans les
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
65
COMPÉTENCES OBLIGATOIRES
EX-COMPÉTENCES OPTIONNELLES
COMPÉTENCES FACULTATIVES
communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;
amélioration du parc immobilier bâti
d'intérêt communautaire
;
-Politique du logement d’Intérêt communautaire :
ECLA est compétent pour porter l’animation des dispositifs de
renouvellement urbain qui s’étendent sur des secteurs composés en
majorité de logements publics
ECLA est compétent pour porter les études et dispositifs réglementaires
d’opération de restructuration de centre-ville et de centre bourg, à partir
du moment où ces opérations portent a minima, sur 3 bâtiments
appartenant à des propriétaires privés.
ECLA est compétent pour porter les études d’aménagement urbain sur
des secteurs prioritaires en matière de logements définis dans le PLH.
ECLA est compétent pour la réalisation des travaux d’aménagement
urbains sur les secteurs prioritaires en matière de logements définis dans
le PLH.
ECLA est compétent pour financer les opérations d’accession à la
propriété, dans le respect des dispositifs définis dans le PLH.
ECLA est compétent pour soutenir les agences immobilières à vocation
sociale.
ECLA est compétent pour participer ou porter des études relatives à
l’observatoire de l’habitat.
-Actions et aides financières en faveur du logement social d’intérêt
communautaire
ECLA est compétent en matière de politique d’attribution des logements
sociaux
ECLA es compétent pour apporter des aides financières aux bailleurs
publics pour les opérations de création, d’acquisition-amélioration, de
démolition et de réhabilitation de logements dans la mesure où les
niveaux de loyers sont en cohérence avec ceux des logements
conventionnés.
ECLA est compétent pour apporter des aides aux propriétaires privés
bénéficiant d’aides de l’Anah.
écoles élémentaires et maternelles, à savoir les agents d’entretien
travaillant au bénéfice des activités scolaires et les agents territoriaux
spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) et agents faisant fonction
d’ATSEM
Par ailleurs, dans le but d’uniformiser les pratiques d’inscription des
élèves et de facturation des coûts scolaires, la Communauté
d’Agglomération propose les montants des frais de scolarité intra et
extra communautaire, les conseils municipaux étant invités à se
prononcer de manière concordante.
9° Gestion en matière de lutte contre l’incendie en matière de secours
Il est pris acte que cette compétence est gérée par le Service
Départemental d’Incendie et de Secours (SDIS). La Communauté
d’Agglomération peut participer au financement des centres de secours
principaux du SDIS du Jura.
Les contingents secours incendie versés au SDIS sont financés par la
Communauté d’Agglomération
10°
Actions de santé publique
La Communauté d’Agglomération participe à des actions de santé
publique d’échelle communautaire et/ou régionale.
Le Contrat Local de Santé
11° Actions dans le domaine des pratiques sportives
ECLA est compétent pour assurer les contrôles de mise en charge des buts
sportifs des équipements communautaires et des équipements communaux
des communes membres d’ECLA, de basket-ball, hand-ball, football et
rugby, concernés par les articles R 322-19 à R 322-26 du Code du Sport
complétés par le décret n°2016-481 du 18 avril 2016. •
ECLA est compétent pour le versement des subventions sportives
ordinaires et exceptionnelles de fonctionnement, hors subventions
d'animations, aux clubs sportifs relevant d’une fédération sportive
reconnue par le ministère des sports.
ECLA est compétent pour le versement de subventions d’équipement
dans le cadre de l’achat de matériel structurant par un club sportif, la
réalisation de travaux par une association sur ses biens propres, qui
concourent à son développement
12° Prestations de service d’entretien des Installations
d’Assainissement Non Collectif
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
66
COMPÉTENCES OBLIGATOIRES
EX-COMPÉTENCES OPTIONNELLES
COMPÉTENCES FACULTATIVES
ECLA est compétent pour financer les déficits fonciers d’opérations de
restructuration urbaine qui permettent la création de logements
conventionnés dans le parc public ou privé.
-Actions par des opérations d’intérêt communautaires en faveur des
personnes défavorisées
ECLA est compétent pour soutenir financièrement la création de
logements à destination des séniors, ainsi que les structures d’accueil à
destination des jeunes suivants les modalités définies par le PLH
ECLA assure la mise en
œ
uvre et le suivi des politiques en favue de la
sédentarisation des gens du voyage
ECLA est compétent pour conseiller, accompagner, et soutenir les
communes dans le cadre de la gestion du logement des personnes relevant
des dispositifs d’hébergement et d’insertion
-Amélioration du parc immobilier d’intérêt communautaire
ECLA est compétent pour financer les opérations de propriétaires privés
non éligibles à l’Anah dans le cadre des dispositifs identifiés dans le PLH.
4° En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du
territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et
coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de
développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des
dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes
d'actions définis dans le contrat de ville
5° Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les
conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement
.
6° En matière d’accueil des gens du voyage : aménagement, entretien et
gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux
locatifs
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
67
COMPÉTENCES OBLIGATOIRES
EX-COMPÉTENCES OPTIONNELLES
COMPÉTENCES FACULTATIVES
Art L 5216-5, I
Art L 5216-5, II
Art L 5216-5
7° Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés
.
8° Eau ;
Compétence non inscrite dans les statuts
9° Assainissement des eaux usées dans les conditions prévues à l’article L.
2224-8 du CGCT ;
Compétence inscrite dans les compétences
optionnelles dans les statuts
10° Gestion des eaux pluviales urbaines au sens de l'article L. 2226-1.
Compétence classée dans les compétences facultatives dans les statuts
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
68
Annexe n° 2.
Analyse de la situation financière du bloc communal
Evolution de la capacité d’autofinancement d’ECLA et des communes sur la période
2017-2020
2017
2018
2019
2020
Valeur
Moyenne
strate
Valeur
Moyenne
strate
Valeur
Moyenne
strate
Valeur
Moyenne
strate
ECLA
90
69
68
56
82
63
72
57
Commune de Lons-le-Saunier
283
179
316
189
217
196
238
194
Commune de Montmorot seule classée
dans la strate "communes de 2 000 à 3
500 hab - groupement fiscalisé (FPU)"
196
166
234
172
130
181
209
188
Moyenne des communes classées dans la
strate "communes de 500 à
2 000 hab - groupement fiscalisé (FPU)"
94
153
134
156
143
164
123
165
Moyenne des communes classées dans la
strate "communes de 250 à 500 hab -
groupement fiscalisé (FPU)"
122
156
155
158
130
167
157
167
Moyenne des communes classées dans la
strate "communes de - 250 hab -
groupement fiscalisé (FPU)"
94
207
192
216
190
227
183
238
Source : CRC à partir du logiciel ANAFI, des fiches DGFIP du site « Les comptes des collectivités » et des données
du site OFGL
Evolution de l’endettement par habitant d’ECLA et des communes membres sur la
période 2017-2020
2017
2018
2019
2020
Valeur
Moyenne
strate
Valeur
Moyenne
strate
Valeur
Moyenne
strate
Valeur
Moyenne
strate
ECLA
525
284
571
323
530
357
579
372
Commune de Lons-le-Saunier
803
893
859
864
756
850
650
846
Commune de Montmorot seule classée
dans la strate "communes de 2 000 à 3 500
hab - groupement fiscalisé (FPU)"
884
702
830
701
307
703
418
684
Moyenne des communes classées dans la
strate "communes de 500 à 2 000 hab -
groupement fiscalisé (FPU)"
648
610
611
615
658
612
649
600
Moyenne des communes classées dans la
strate "communes de 250 à 500 hab -
groupement fiscalisé (FPU)"
654
524
586
536
704
551
659
533
Moyenne des communes classées dans la
strate "communes de - 250 hab -
groupement fiscalisé (FPU)"
686
578
554
589
897
602
860
588
Source : CRC à partir du logiciel ANAFI, des fiches DGFIP du site « Les comptes des collectivités »
Annexe n° 22 ROD2 CB 28 en date du 13 juin 2022
COMMUNE DE LONS-LE-SAUNIER ET ESPACE COMMUNAUTAIRE LONS AGGLOMERATION
69
Evolution de la capacité de désendettement d’ECLA et des communes membres sur
la période 2017-2020
2017
2018
2019
2020
ECLA
5,9
8,5
6,5
8,1
Commune de Lons-le-Saunier
2,84
2,71
3,48
2,73
Commune de Montmorot seule classée dans la strate "communes
de 2 000 à 3 500 hab - groupement fiscalisé (FPU)"
4,52
3,55
2,36
2,00
Moyenne des communes classées dans la strate "communes de
500 à 2 000 hab - groupement fiscalisé (FPU)"
6,89
4,57
4,60
5,26
Moyenne des communes classées dans la strate "communes de
250 à 500 hab - groupement fiscalisé (FPU)"
5,36
3,78
5,40
4,19
Moyenne des communes classées dans la strate "communes de -
250 hab - groupement fiscalisé (FPU)"
8,78
3,46
4,72
4,69
Source : CRC à partir du logiciel ANAFI et des fiches DGFIP du site « Les comptes des collectivités »
Chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté
28-30 rue Pasteur – CS 71199 – 21011 DIJON Cedex
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
de Bourgogne-Franche-Comté
sont disponibles sur le site :