DEUXIEME CHAMBRE
S2022-0794
DEUXIEME SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
CHAMBRE REGIONALE
D’AGRICULTURE DE NOUVELLE
AQUITAINE
Exercices 2016 à 2021
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 5 avril 2022.
En application de l’article L. 143-1 du code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
2
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
....................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
..............................................................................................
9
INTRODUCTION
...................................................................................................
11
1
RENFORCEMENT DES COMPETENCES ET ACTIVITE A L’ECHELLE DE
LA GRANDE REGION : DES REALISATIONS SUBSTANTIELLES MAIS
UN MOUVEMENT INACHEVÉ
........................................................................
12
1.1
Les origines et les ambitions du renforcement des chambres régionales
.......
12
1.2
Un cadre institutionnel dont le fonctionnement doit se conformer aux textes
13
1.2.1 Un cadre institutionnel complet
......................................................................
13
1.2.2 Une qualité administrative à renforcer au regard de la taille de l’établissement
15
1.3
Une stratégie régionale affirmée mais une prise en charge des fonctions
support et métier inachevée
............................................................................
16
1.3.1 Un cadre stratégique partagé avec les chambres départementales
..................
17
1.3.2 La régionalisation des fonctions support est inachevée à ce jour
....................
18
1.3.3 L’exercice à l’échelle régionale des cinq fonctions métier en progrès
............
21
1.3.4 Le financement des missions exercées par la CRANA pour les chambres
départementales à clarifier dans l’attente de l’évolution des règles nationales
23
1.4
L’impact de la mutualisation n’est ni analysé ni évalué
................................
25
1.5
Le refus des services régionaux mutualisés par la chambre départementale
d’agriculture du Lot-et-Garonne
....................................................................
27
2
LA GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE ET LA SITUATION
FINANCIÈRE
......................................................................................................
29
2.1
La gestion financière et comptable
.................................................................
29
2.1.1 Des prévisions budgétaires à fiabiliser
............................................................
29
2.1.2 La comptabilité analytique au niveau régional
................................................
30
2.1.3 Le contrôle de gestion
.....................................................................................
30
2.1.4 L’absence de contrôle interne
.........................................................................
31
2.2
Une situation financière et comptable à fiabiliser
..........................................
31
2.2.1 Plusieurs anomalies altèrent les états financiers
..............................................
31
2.2.1.1
Une régie à repenser
.............................................................................................
32
2.2.1.2
Des modalités erronées d’enregistrement de certaines opérations
.......................
32
2.2.1.3
Des corrections à apporter dans la gestion des immobilisations
..........................
34
2.2.2 Un bilan à fiabiliser
.........................................................................................
35
2.2.2.1
L’actif du bilan
.....................................................................................................
35
2.2.2.2
Le passif du bilan
.................................................................................................
35
2.2.3 Les résultats de l’exploitation
.........................................................................
36
2.2.3.1
Les produits
..........................................................................................................
37
2.2.3.2
Les charges
...........................................................................................................
37
2.2.3.3
Les résultats
..........................................................................................................
38
2.2.4 Les indicateurs de gestion
...............................................................................
39
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
4
2.2.4.1
Excédent brut d’exploitation (EBE) et capacité d’autofinancement (CAF)
.........
39
2.2.4.2
Fonds de roulement, trésorerie et besoin en fonds de roulement
..........................
39
3
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................
40
3.1
L’évolution des effectifs
.................................................................................
40
3.2
Les cadres d’emploi
.......................................................................................
41
3.3
Les rémunérations
..........................................................................................
42
3.3.1 Le Glissement Vieillesse Technicité (GVT)
...................................................
42
3.3.2 Les primes et gratifications
.............................................................................
42
3.4
La mise à disposition du personnel
................................................................
43
3.5
La formation et l’action sociale
......................................................................
45
3.6
Les frais de déplacement des salariés
.............................................................
45
3.7
L’utilisation des véhicules de la chambre
......................................................
46
4
LES AUTRES ÉLÉMENTS DE LA GESTION COURANTE
...........................
47
4.1
L’absence de schéma directeur immobilier
....................................................
47
4.2
Les marchés
....................................................................................................
49
4.2.1 La fonction achat
.............................................................................................
49
4.2.2 Les contrôles ciblés
.........................................................................................
50
4.3
Les systèmes d’information
...........................................................................
51
4.3.1 L’appropriation en cours des logiciels nationaux
............................................
51
4.3.2 Une cyber-attaque subie en novembre 2020
...................................................
53
4.4
La crise sanitaire liée au Covid-19
.................................................................
54
5
LES ACTIVITÉS DE LA CRANA
.....................................................................
55
5.1
Les services « métier » de la CRANA
...........................................................
55
5.1.1 L’irrigation, un sujet de préoccupation majeur dans la région
........................
57
5.2
L’agriculture biologique dans l’activité de la CRANA
.................................
60
5.2.1 L’agriculture biologique fortement développée en Nouvelle-Aquitaine
.........
60
5.2.2 L’ensemble des activités concernées, à l’exception des bovins viande
..........
62
5.2.3 La chambre régionale animatrice du réseau aux côtés des chambres
départementales au contact direct avec les exploitants
...................................
62
5.2.4 Des risques et des inquiétudes sur l’avenir de l’AB
........................................
63
5.3
Le renouvellement des générations dans l’activité de la chambre
d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine
..............................................................
64
5.3.1 La politique d’installation transmission en Nouvelle-Aquitaine
.....................
65
5.3.2 Le rôle des chambres d’agriculture et leur mission de service public
.............
67
5.3.3 Les résultats et les perspectives des actions en faveur du renouvellement des
générations en Nouvelle-Aquitaine
.................................................................
68
ANNEXES
....................................................................................................................
71
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
5
SYNTHÈSE
Créée le 1
er
janvier 2016, la chambre régionale d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine
(CRANA) résulte du regroupement des chambres régionales d’agriculture d’Aquitaine, du
Limousin et de Poitou-Charentes, en application de la réforme territoriale de 2015.
Région la plus vaste de France, la Nouvelle-Aquitaine compte douze départements et
autant de chambres départementales d’agriculture. Première région agricole par la superficie
agricole utilisée (SAU
1
) qui atteint 3,8 millions d'hectares (14,4 % de la SAU nationale) selon
le recensement agricole 2020, elle comprend aussi la première forêt de France métropolitaine
avec 2,8 millions d'hectares. Le chiffre d'affaires agricole de la Nouvelle-Aquitaine s’élève à
10,5 Md€, soit 15 % du chiffre national. Cela représente 118 320 actifs agricoles (en unités de
travail annuel ou UTA
2
) en 2020. Les productions végétales représentent 69 % de l'agriculture
contre 31 % pour les productions animales. L'agriculture de Nouvelle-Aquitaine est diversifiée
3
,
avec des zones de plaines valorisant les grandes cultures (2
ème
rang français), notamment maïs
et blé, deux bassins de production viticoles de renommée mondiale autour de Bordeaux et de
Cognac, l'élevage situé dans des secteurs où la culture des terres est plus difficile, sans oublier
les coquillages. En aval de cette filière importante (4,5 % de l’emploi néo-aquitain est agricole),
les entreprises agroalimentaires constituent par ailleurs le premier secteur industriel de la
région.
La CRANA gère un budget de 25 M€ (dont 6,1 M€ en dépenses de personnel, 8 M€ de
fonctionnement et 10,8 M€ de crédits d’intervention) et emploie 111 salariés en 2020, répartis
sur 15 sites, dont trois principaux, sièges des trois précédentes chambres régionales : Bordeaux,
Limoges, et Mignaloux-Beauvoir près de Poitiers.
Comme l’ensemble des nouvelles chambres régionales d’agriculture, la CRANA a
connu entre 2016 et 2020 une double évolution d’ampleur : d’une part, le regroupement, à
l’échelle de la nouvelle grande région des trois chambres régionales préexistantes et, d’autre
part, la mise en place progressive d’une nouvelle répartition des compétences entre chambres
régionales et départementales. Les chambres régionales doivent désormais assurer, au bénéfice
de toutes les chambres d’agriculture de la région, des missions dites « support » : administration
et finances, ressources humaines, systèmes d’information, et des fonctions dites « métier » :
analyse et contribution à l’élaboration des politiques publiques, suivi des marchés agricoles,
études économiques et prospectives, offre régionale de formation et prestations certifiées,
actions et outils de communication au bénéfice des chambres d’agriculture, promotion de la
création et reprise d’entreprises agricoles. Cela s’est traduit, en cinq ans, par l’émergence en
Nouvelle-Aquitaine d’un nouvel établissement public et par d’importants transferts de
compétences et de moyens vers la chambre régionale.
1
Les sigles utilisés dans le rapport sont explicités et/ou définis dans un glossaire en Annexe n° 1.
2
Cf. glossaire en annexe.
3
Cf. Annexe n°6.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
6
Chambre mise en place à l’échelle de la grande région, la CRANA doit
parachever son organisation et améliorer son fonctionnement institutionnel,
administratif et comptable
Grâce à une préparation en 2015 et à une période transitoire (2016-2018) qui ont permis
de rapprocher les chambres du réseau, leurs élus et leurs agents, la CRANA définit
progressivement son identité. Ses activités reflètent un travail consistant avec la direction
régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) et le conseil régional de
Nouvelle-Aquitaine ainsi qu’une dynamique d’ensemble avec les chambres départementales
qui n’est toutefois pas exempte de dissensions, la plus manifeste découlant du refus unilatéral,
depuis 2019, de la chambre départementale d’agriculture du Lot-et-Garonne de contribuer aux
services support et métier régionaux prévus par la loi. Une solution devra donc être recherchée
pour régler cette situation
.
Par ailleurs, la création de la nouvelle chambre, celle des services à vocation régionale
et la continuité des missions exercées à l’échelle régionale n’ont pas coïncidé, à ce stade, avec
une prise en main administrative suffisamment rigoureuse.
Le fonctionnement institutionnel de la chambre présente en effet de nombreuses
approximations concernant la création, les compétences et le fonctionnement de ses nombreux
organes statutaires et nécessite un travail précis de revue de l’organisation et de ses décisions
ainsi que la mise en place d’un système documentaire structuré et dématérialisé. Une
amélioration des pratiques de gestion est également nécessaire, notamment en ce qui concerne
la qualité des comptes. La réalisation d’un schéma directeur immobilier est également
indispensable. Le système d’information, quoique amélioré par sa prise en charge à l’échelle
nationale gagnerait à être à la fois mieux adapté aux utilisateurs des chambres départementales
et mieux intégré dans le fonctionnement institutionnel de la chambre régionale, pour
accompagner les activités de la CRANA.
L’organisation des nouvelles missions confiées depuis 2016 aux chambres régionales
d’agriculture doit également être parachevée. Pour ce faire, s’agissant des fonctions support, le
service régional administratif et financier, dont les pratiques varient selon les pôles, devra être
unifié et la fonction achat étoffée. S’agissant des fonctions métier, les missions d’analyse et de
contribution à l’élaboration des politiques publiques, de suivi des marchés agricoles, d’études
économiques et prospectives, de promotion de la création et de la reprise d’entreprises agricoles
sont prises en charge par la CRANA et paraissent en mesure d’évoluer au rythme des besoins
régionaux.
Le coût et les effets de la réforme apparaissent toutefois à ce stade insuffisamment
connus. L’évaluation des moyens et des résultats associés à ce mouvement de régionalisation,
amorcée en 2020 sous l’égide de l’Assemblée permanentes des chambres d’agriculture
(APCA)
4
, reste à mener, notamment pour préciser la consistance et le montant des charges à
répartir entre les chambres du réseau et mesurer les résultats de la réforme. Si l’évolution du
périmètre et de la consistance des missions rend l’exercice difficile, celui-ci mérite la plus
4
A compter du 22 avril 2022, l’APCA est dénommée « Chambres d’agriculture France » (article 1
er
de
l’ordonnance n°2022-583 du 20 avril 2022 relative aux missions et compétences de l’établissement « Chambres
d’agriculture France ».
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
7
grande attention. Il doit en effet permettre de prévoir de manière plus fiable à l’avenir les coûts
et les bénéfices attendus des réformes destinées aux chambres d’agriculture.
Sur certains points, par ailleurs, le contrôle de la CRANA a conforté de précédentes
observations
5
et montré que des précisions et des améliorations structurantes devraient être
préparées par l’État (modalités et niveau de financement des chambres régionales par les
chambres départementales, homogénéisation des modalités de traitement comptable des
subventions en transit, répartition des compétences entre les chambres du réseau), et par
l’APCA (harmonisation des conditions d’emploi) pour offrir aux chambres un cadre d’exercice
plus clair et plus solide.
Le contrat d’objectifs et de performance 2021-2025 conclu en novembre 2021 entre
l’Etat et l’APCA est porteur d’évolutions sur l’ensemble de ces aspects et devrait contribuer à
soutenir la mise en œuvre des améliorations attendues de la CRANA.
La CRANA investit les grands enjeux nationaux et régionaux : gestion de
l’eau, agriculture biologique et renouvellement des générations.
Largement déterminées par les lois et règlements qui régissent la chambre, les
principales activités déployées par celle-ci sont
liées à la production de savoirs (surveillance
des marchés, études), à la présence au sein de nombreuses instances régionales de concertation
requérant une représentation du monde agricole, à la distribution régionale de crédits (pour
l’essentiel : programme régional de développement agricole et rural –PRDAR, et crédits
associés au plan Ecophyto) et à l’harmonisation des pratiques départementale.
Toutefois, la CRANA se montre aussi concernée par plusieurs sujets d’envergure
nationale comme régionale. En matière de politique de gestion de l’eau, la CRANA dispose
d’une expérience précieuse, la région Nouvelle-Aquitaine ayant été particulièrement exposée
tant aux difficultés liées aux sécheresses qu’aux complications juridiques dans la mise en place
des Organismes Uniques de Gestion Collectives des eaux. Elle devrait pouvoir faire bénéficier
de cette expérience à l’ensemble du réseau qui en aura de plus en plus besoin.
L’agriculture biologique, par ailleurs, suscite un véritable engouement dans la région.
Elle doit poursuivre son développement de manière maîtrisée, compte tenu des fragilités, des
risques et des opportunités qu’elle présente.
Concernant le renouvellement des générations en agriculture enfin, la CRANA assure
l’ensemble des missions que l’Etat confie en la matière aux chambres régionales, elle coopère
de manière étroite avec la DRAAF et le conseil régional et porte, avec l’ensemble des chambres
d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine, une action phare du projet stratégique de mandature 2019-
2025 de ces établissements visant à repérer, sensibiliser et accompagner les agriculteurs d’ici
2026, pour préparer l’installation d’un nouvel agriculteur.
5
Cour des comptes, Rapport public annuel 2021
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
8
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1 :
Compléter et améliorer en 2022 le règlement intérieur. (CRANA).
Recommandation n°2 :
Bâtir en 2022 un système documentaire pour améliorer la gestion de
la CRANA et l’intelligibilité de son activité. (CRANA).
Recommandation n°3 :
Rendre opérationnel le service régional administratif et financier, le
1
er
janvier 2024 au plus tard, en unifiant les pratiques et la chaîne hiérarchique (CRANA).
Recommandation n°4 :
Réaliser, conformément à la matrice proposée par l’APCA, un bilan
des résultats ainsi que des coûts et des économies produits à l’échelle du réseau régional des
chambres d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine par la prise en charge mutualisée des fonctions
support et métier (CRANA).
Recommandation n°5
: Mettre en place en 2022 un inventaire du patrimoine immobilier de
la CRANA et des CDA de Nouvelle-Aquitaine, comprenant un diagnostic de l’état des
bâtiments, et un schéma directeur immobilier cohérent avec les mutations en cours dans
l’organisation (CRANA).
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
10
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
11
INTRODUCTION
Créée le 1
er
janvier 2016, la chambre régionale d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine
résulte du regroupement des chambres régionales d’agriculture d’Aquitaine, du Limousin et de
Poitou-Charentes, en application de la réforme territoriale de 2015. La région, la plus vaste de
France, compte douze départements et autant de chambres départementales d’agriculture. La
Nouvelle-Aquitaine se présente comme la première région agricole de France et d'Europe, avec
une superficie agricole utilisée (SAU
6
) de 3,8 millions d'hectares (14,4 % de la SAU nationale),
ainsi que la première forêt de France métropolitaine avec 2,8 millions d'hectares.
Le chiffre d'affaires agricole de la Nouvelle-Aquitaine s’élève à 10,5 Md€, soit 15 % du
chiffre national. Cela représente 118 320 actifs agricoles (en unités de travail annuel ou UTA
7
)
en 2020. En Nouvelle-Aquitaine, les productions végétales représentent 69 % de l'agriculture
contre 31 % pour les productions animales. L'agriculture de Nouvelle-Aquitaine est diversifiée
8
,
avec des zones de plaines valorisant les grandes cultures (2
ème
rang français), notamment maïs
et blé, deux bassins de production viticoles de renommée mondiale autour de Bordeaux et de
Cognac, l'élevage situé dans des secteurs où la culture des terres est plus difficile, sans oublier
les coquillages. En aval de cette filière importante (4,5 % de l’emploi néo-aquitain est agricole),
les entreprises agroalimentaires constituent par ailleurs le premier secteur industriel de la
région.
La CRANA gère un budget de 25 M€ (dont 6,1 M€ en dépenses de personnel, 8 M€ de
fonctionnement et 10,8 M€ de crédits d’intervention) et emploie 111 salariés en 2020, répartis
sur 15 sites, dont trois principaux, sièges des trois précédentes chambres régionales : Bordeaux,
Limoges, et Mignaloux-Beauvoir près de Poitiers.
La CRANA comprend quatre services « métiers » (« économie et entreprises »,
« innovation, recherche et développement », « filières et territoires » et « environnement et
ressources naturelles »), que complètent le service commun « Valorisation du bois et des
territoires » (réduit à une personne), une fonction d’organisme unique de gestion collective de
l’eau (pour le territoire Thouet-Saintonge) et enfin un service d’établissement de l’élevage
interdépartemental, qui couvre les départements de la Charente, de la Charente-Maritime et de
la Vienne. Les fonctions support reposent sur plusieurs services : administration et finances,
ressources humaines, systèmes d’information.
La prise en charge par la chambre régionale au bénéfice des chambres départementales
des fonctions support et de plusieurs fonctions métier, bien que prévue par la loi, demeure
hétérogène (la chambre départementale d’agriculture du Lot-et-Garonne a maintenu ses propres
services).
Pour tout le réseau régional, exception faite du Lot-et-Garonne, le service financier reste
fin 2021 structuré en trois pôles, héritage des précédentes régions : le pôle Nord, pour la
Charente, la Charente-Maritime, les Deux-Sèvres, la Vienne, et la CRANA elle-même, le pôle
6
Les sigles utilisés dans le rapport sont explicités et/ou définis dans un glossaire en Annexe n° 1.
7
Cf. glossaire en annexe.
8
Cf. Annexe n°6.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
12
Centre pour la Corrèze, la Creuse, la Dordogne, la Gironde et la Haute-Vienne et enfin le pôle
Sud pour les Landes et les Pyrénées-Atlantiques.
Le service des ressources humaines compte de nombreux agents localisés en
« proximité » au sein des chambres départementales dans cette vaste région tandis que sont
directement rattachées à la direction générale de la chambre les fonctions de communication,
visites de site et la responsable pour la protection des données (RGPD).
Le présent contrôle a pour premier objectif de dresser un état des lieux du
fonctionnement de la chambre cinq ans après sa création à l’échelle de la grande région. Il fait
également écho à la demande de contrôle par la Cour formulée en décembre 2017 par le
directeur régional de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt de Nouvelle-Aquitaine
9
. Au-
delà de l’examen des différentes fonctions support et des activités de la CRANA, le contrôle
comporte des développements particuliers concernant l’agriculture biologique dans la région,
ainsi que le sujet de l’installation et de la transmission, sujet sensible compte tenu du
renouvellement important des exploitations agricoles dans les prochaines années.
1
RENFORCEMENT DES COMPETENCES ET ACTIVITE A
L’ECHELLE DE LA GRANDE REGION : DES REALISATIONS
SUBSTANTIELLES MAIS UN MOUVEMENT INACHEVÉ
1.1
Les origines et les ambitions du renforcement des chambres régionales
La création du nouvel établissement public sur un périmètre géographique très élargi
s’est doublée, pour la CRANA comme pour l’ensemble des nouvelles chambres régionales
d’agriculture, d’importants transferts de compétences et de moyens. En effet, si les années 2006
à 2019 ont vu l’adoption de plusieurs textes visant à encourager la mutualisation des activités
et des services au sein du réseau des chambres d’agriculture, c’est à compter de 2014, devant
l’inégal engagement des chambres dans cette dynamique, que l’État a rendu obligatoire, au-
delà d’un rôle d’orientation stratégique régionale ou d’harmonisation des pratiques, l’exercice
par les chambres régionales, au bénéfice des chambres départementales de leur ressort, de
missions concernant tant les fonctions support (missions juridiques, administratives,
comptables, de communication) que les fonctions métier (élaboration et suivi des politiques
publiques, suivi des marchés agricoles et études économiques, offre de formation, prestations
de certification, promotion de la création et reprise des entreprises agricoles).
9
Avis du 27 décembre 2017 du DRAAF de Nouvelle-Aquitaine sur le budget initial 2018 de la CRANA
adressé au préfet de région : «
La chambre régionale d’agriculture n’ayant pas tenu compte de nombreuses alertes
formulées depuis plus d’un an et n’ayant jamais répondu à nos interrogations visant à identifier des sources
d’économie et à clarifier son organisation, je vous propose de solliciter un audit auprès de la Cour des comptes
afin d’avoir une analyse précise de la situation financière et des leviers pour optimiser son fonctionnement et
l’organisation du réseau
. ».
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
13
Les objectifs alors poursuivis par le Gouvernement et exposés par le ministre de
l’agriculture devant le Parlement
10
étaient de faire évoluer le réseau des chambres d’agriculture
pour tenir compte des contraintes budgétaires ainsi que pour tirer les conséquences du
mouvement général de renforcement des compétences agricoles des régions et particulièrement
des missions du conseil régional dans le contexte de la délégation aux régions de la gestion du
Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) pour la période 2014-2020
11
.
Tout en soulignant l’importance et la nécessité d’une action de proximité, l’exécutif affirmait
alors la conviction suivant laquelle la dimension nécessaire pour conduire les politiques de
développement agricole et rural était régionale et nationale.
La CRANA a, en cinq ans, assuré l’adaptation du réseau des chambres d’agriculture de
Nouvelle-Aquitaine à la réforme engagée, accompagnée dans ce mouvement par les services
de l’État et du conseil régional. La Cour tient toutefois à formuler des observations et
recommandations susceptibles d’améliorer la contribution de la chambre régionale
d’agriculture à ce mouvement.
1.2
Un cadre institutionnel dont le fonctionnement doit se conformer aux
textes
1.2.1
Un cadre institutionnel complet
En application du décret n°
2015-1539
du 26 novembre 2015 portant diverses
dispositions pour l’adaptation des chambres d’agriculture à la réforme régionale, la première
réunion de la chambre devait avoir lieu en 2015 et une période transitoire, comprise entre
l’entrée en activité de la chambre (janvier 2016) et le renouvellement général des membres élus
(mars 2019), devait permettre le rapprochement progressif des élus, des agents ainsi que des
trois entités préexistantes. Au terme d’une concertation menée durant 2015, la session réunie le
15 décembre 2015, comprenant les membres élus des trois chambres regroupées, a adopté les
délibérations nécessaires au fonctionnement de la CRANA
12
. Les instances délibératives
(session, bureau) et consultatives (comités d’orientation, commissions) ont été composées dans
des conditions permettant d’assurer temporairement une large représentation de chacune des
trois chambres regroupées, avant de prendre leur format courant.
La
session
a ainsi vu le nombre de ses membres diminuer de moitié. Depuis l’installation
le 14 mars 2019 des nouveaux élus, la chambre compte 76 membres (contre 144 durant la
10
Sénat, 21/07/2014, amendement du Gouvernement n°1317 modifiant l’art. 38 du projet de loi.
11
Art.78 de la loi n° 2014-58 du 27/01/2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des métropoles.
12
Par délibérations n°2016-01 à 2016-012, la session a élu son président, le bureau, les ordonnateurs
suppléants, adopté le budget prévisionnel 2016, procédé aux délégations de pouvoirs au profit du bureau et du
président, fixé les indemnités de fonction et le régime de remboursement des frais de déplacement, créé entre la
CRA et la CDA 33 un service commun administratif et financier, fixé le régime indemnitaire de l’agent comptable,
la durée d’amortissement des immobilisations, approuvé les transferts de soldes de trésorerie des trois CRA
préexistantes, élargi rétroactivement les missions des CRA préexistantes à la préparation du regroupement des
trois établissements.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
14
période de transition). Aux 71 élus (dont les 12 présidents des chambres départementales)
s’ajoutent le président du centre régional de la propriété forestière (CRPF) et quatre membres
associés choisis parmi les acteurs des industries agroalimentaires. Les débats apparaissent réels
et fluides, les ordres du jour permettant de prendre les décisions nécessaires au fonctionnement
de l’institution sur les sujets de sa compétence mentionnés par l’article
D. 511-54-1
du code
rural et de la pêche maritime (CRPM) et de débattre des sujets intéressant le monde agricole et
forestier à partir de présentations effectuées par des personnalités qualifiées, par les comités
d’orientation et commissions de la CRANA, ou à l’occasion de vœux ou de motions, parfois
nombreux, portés par des membres de la session.
Le
bureau
conseille et assiste le président dans l’exercice de ses fonctions. Composé
en 2016, il comptait 20 membres, tandis que celui élu en 2019 en réunit 12 : un président, quatre
vice-présidents, un secrétaire et six secrétaires adjoints, chacun issu de l’un des douze
départements de la région Nouvelle-Aquitaine. Sept d’entre eux sont en outre responsables de
pôles thématiques qu’ils animent avec les services de la CRANA ainsi qu’avec les comités
d’orientation et commissions pertinents. Les directeurs généraux des chambres départementales
assistent au bureau avec voix consultative. Depuis 2019, les présidents des comités
d’orientation, commissions, groupes de travail, sont invités. Les procès-verbaux, dont la
précision et la clarté varient, permettent d’apprécier la fréquence de l’instance et l’essentiel des
débats.
Durant la période sous contrôle, deux
présidents
se sont succédé : le premier élu en
2016 et 2019 et le second depuis le 15 décembre 2019.
Deux directeurs généraux,
implantés
à Bordeaux, ont successivement assuré la direction de l’ensemble des services, accompagnés
de deux directeurs généraux adjoints, l’un situé à Limoges, l’autre à Bordeaux.
Huit
comités d’orientation
13
(1. Economie – prospective ; 2. Installation transmission ;
3. Emploi formation apprentissage ; 4. Recherche – développement – formation ; 5.
Environnement et transition agricole ; 6. Elevage ; 7. Forêt-bois ; 8. Agriculture biologique)
et
onze commissions
(1. Installation transmission ; 2. Formation emploi – formation
apprentissage ; 3. Energie climat biomasse ; 4. Agroécologie biodiversité ; 5. Eau qualité et eau
quantité ; 6. Filières élevage ; 7. Agriculture biologique ; 8. Agritourisme, produits fermiers,
bienvenue à la Ferme ; 9. Agriculture et société ; 10. Productions végétales ; 11. Affaires
financières et ingénierie financière) recouvrant les missions des chambres d’agricultures et les
grands enjeux agricoles ont été mis en place afin, ainsi que le prévoit le CRPM, d’éclairer les
instances exécutives.
A ces organes, prévus par le code, s’ajoutent trois instances de coordination et de
concertation de l’exécutif dénommées « directoire », « COMEX » et « CODIR ». Conçues en
2015 lors de la préparation du regroupement des trois chambres, ce sont des lieux de préparation
des décisions. Le directoire rassemble les présidents et les directeurs
des douze chambres
départementales et de la chambre régionale et se réunit la veille du bureau. Le COMEX
rassemble quant à lui les directeurs des chambres départementales et de la chambre régionale.
Enfin, le
règlement intérieur
de la chambre, dont l’existence et le contenu sont prévus par
l’article
D. 511-68
du CRPM, a été adopté par la session du 16 avril 2019 et décrit les principaux
organes statutaires.
13
Les comités soulignés sont obligatoires.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
15
Cette organisation (composition, missions, fonctionnement des organes) est détaillée en
Annexe n° 3. L’examen de nombreux comptes rendus des instances délibératives (session,
bureau) et de ceux des comités obligatoires permet de conclure que, dans l’ensemble,
l’architecture et le fonctionnement administratif de la CRANA sont opérationnels. Toutefois,
l’examen détaillé du fonctionnement institutionnel et du système documentaire ont révélé de
nombreux écarts à différentes normes, d’ampleur et de portée variables, qui reflètent un
traitement encore insuffisamment précis et rigoureux de la vie institutionnelle et administrative
du jeune établissement public.
1.2.2
Une qualité administrative à renforcer au regard de la taille de l’établissement
Les anomalies soulignées dans le corps du rapport appellent les principales observations
suivantes.
1. La composition et les compétences des organes statutaires et des instances
devraient être précisées dans un règlement intérieur amélioré.
Le règlement intérieur, qui
doit fixer les modalités de fonctionnement du bureau ainsi que le nombre et les attributions des
comités et commissions, décrit ici tous les organes statutaires prévus par le CRPM. Il a été
adopté tardivement, aussi pendant trois ans la chambre a-t-elle fonctionné de manière
empirique. Par ailleurs, son contenu duplique, souvent sans prendre le soin de les citer, les
dispositions réglementaires applicables ou comporte des prescriptions floues qui mériteraient
d’être mieux travaillées.
Les règles applicables et suivies pour composer les comités d’orientation, en particulier
les comités obligatoires, sont en partie méconnues et en tout état de cause non explicitées. Les
attributions, la composition et le fonctionnement non seulement du Comex mais aussi du
directoire et du Codir gagneraient aussi à y être précisés, ainsi que leur rôle strictement
préparatoire des instances décisionnaires.
Recommandation n°1 : Compléter et améliorer en 2022 le règlement intérieur
(CRANA).
2. Les actes et décisions de la CRANA devraient faire l’objet d’un travail de revue.
Certaines délibérations de la session se réfèrent, dans leur visa, aux « décisions » d’organes
dépourvus d’existence institutionnelle (directoire, COMEX). D’autre part, certaines décisions
relevant des compétences de la session ou du bureau apparaissent prises par le COMEX sans
que les organes compétents se les approprient et, par conséquent, les fondent juridiquement.
La Cour suggère donc à la CRANA de réaliser un travail de revue de ses décisions
afin de garantir que celles-ci soient prises suivant les règles et par l’autorité requises.
3. Le système documentaire de la CRANA devrait refléter son activité et assurer le
classement et l’accessibilité des documents et des actes produits.
Le grand nombre d’organes
statutaires précités (on en dénombre 25), dont certains comportent des sous-comités, génère une
activité institutionnelle foisonnante que le système documentaire existant ne permet pas
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
16
d’appréhender. Cinq ans après la création de la chambre, celui-ci est en effet hétérogène et
désordonné. Il reste impossible de connaître facilement la composition, les membres en
exercice, les missions des différentes instances statutaires, commissions et comités, comme de
connaître leur calendrier, leurs travaux (comptes rendus, documents) ainsi que l’assiduité de
leurs membres.
Concernant le classement et l’accessibilité des décisions ou des avis des instances,
plusieurs manques ont également été identifiés. Il est ainsi apparu que les registres des procès-
verbaux et des délibérations des sessions et des bureaux - prévus par les articles 14 et 23 du
règlement intérieur – n’étaient pas tenus alors qu’ils permettraient d’appréhender simplement
l’activité de la chambre. Par ailleurs, les documents nécessaires à la DRAAF pour qu’elle exerce
sa tutelle sont tardivement produits, parfois incomplets, et les demandes d’éclaircissements
peuvent ne pas recevoir de réponses
14
. De manière plus générale, les difficultés rencontrées par
la CRANA dans le cadre de l’instruction pour présenter son organisation institutionnelle et
produire les documents afférents de manière structurée et compréhensible est apparu
préoccupant.
Au regard de ce qui précède, la Cour demande à la CRANA de se conformer aux règles
procédurales qui encadrent les relations de l’établissement public avec sa tutelle. La chambre
pourrait effectuer un bilan annuel de son fonctionnement institutionnel
15
et bâtir un système
documentaire raisonné.
Consciente de ces enjeux, la chambre a indiqué, dans le cadre de la contradiction,
que
l’évolution envisagée du système d’information national des chambres d’agriculture ne
comporterait pas de module de gestion électronique des documents (GED) mais qu’elle
entreprendrait, à son niveau, une réécriture des règles de classement des documents relatifs aux
comités et commissions sur ses serveurs. Un registre physique des procès-verbaux et
délibérations des bureaux et sessions sera tenu au siège de la chambre, à Limoges.
Cette double évolution sera profitable à la CRANA pour sa propre gestion mais aussi
pour rendre plus accessibles et compréhensibles aux membres du réseau des chambres
d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine l’activité déployée et les travaux menés à l’échelle de la
grande région, dont les comptes rendus des organes statutaires reflètent l’intensité.
Recommandation n°2 : Bâtir en 2022 un système documentaire pour améliorer la
gestion de la CRANA et l’intelligibilité de son activité (CRANA).
1.3
Une stratégie régionale affirmée mais une prise en charge des fonctions
support et métier inachevée
La loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014 (dite loi
LAAF) le décret n°2016-610 du 13 mai 2016 et la loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat
14
Avis du 23 décembre 2020 du DRAAF sur le budget rectificatif n°2 2020 et sur le budget initial 2021.
15
Il semble qu’un travail de ce type ait été effectué en 2018 (Projet de compte-rendu du bureau de la
CRANA, 5 décembre 2018) sans toutefois inscrire cet exercice dans la durée ou investir son système documentaire.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
17
au service d’une société de confiance (ESSOC) ont confié aux chambres régionales un rôle
prégnant au sein du réseau, qui comprend trois dimensions :
1. un rôle stratégique : dans le respect des orientations nationales définies par l’APCA,
arrêter les priorités de la mandature et la stratégie mise en œuvre pour les atteindre et rendre
compte de son avancement (L. 512-1 et D. 512-1-1) ;
2. un rôle de prise en charge des fonctions dites « support » : coordination et
harmonisation des pratiques d’achats, gestion du personnel et de la paie, gestion des systèmes
d’information suivant les orientations de l’APCA, élaboration du schéma directeur immobilier,
opérations comptables et harmonisation des dispositifs de contrôle interne et de gestion (D.
512-1-2) ;
3. un rôle de prise en charge de certaines fonctions dites « métier » : analyse des
politiques publiques qui relèvent des missions des chambres départementales et participation à
leur élaboration, leur suivi et leur évaluation, suivi des marchés agricoles ainsi que des études
économiques et prospectives, élaboration, coordination et promotion d’une offre de formation
adaptée, mise au point de prestations certifiées et d’outils performants couvrant les domaines
technique, économique, environnemental, réglementaire et stratégique, conception et mise en
œuvre d’actions et outils de communication ; promotion de la création et de la reprise
d'entreprises agricoles en encourageant les projets agro-écologiques (L. 512-1-1 ; D. 512-1-3).
1.3.1
Un cadre stratégique partagé avec les chambres départementales
Le projet stratégique de mandature 2019-2025 de la CRANA reprend les trois axes de
la stratégie nationale des chambres d’agriculture.
Le premier concerne l’accompagnement des agriculteurs
: accompagnement à
l’installation et à la transmission, conseil sur les transformations technico-économiques en
cours, sur la réglementation, actions de recherche & développement, innovation et diffusion de
ses résultats, formation, adaptation au changement climatique. Parmi les actions phares de cet
axe, figure le développement de la formation continue visant à atteindre 40 % des parts de
marché auprès des agriculteurs, ou encore la proposition à chaque agriculteur d’un conseil
stratégique, proposition reprise du projet stratégique national.
Le deuxième axe vise la création de valeur dans le territoire
grâce à la coordination
des acteurs, le développement des circuits courts, de l’agritourisme, le développement forestier
et la conversion à l’agriculture biologique, ainsi que l’engagement dans les énergies
renouvelables et le sujet de la sécurisation de l’accès à l’eau, avec l’objectif de développer des
outils de stockage de l’eau. La chambre vise également la réalisation d’une unité de
méthanisation agricole par intercommunalité (environ 150 en Nouvelle-Aquitaine). La
Nouvelle-Aquitaine est la première région sur l’offre MPP (« Marchés des Producteurs de
Pays ») avec 35 % des effectifs nationaux et affiche 20 % des effectifs nationaux de l’opération
« Bienvenue à la ferme », la Dordogne étant le premier département à l’échelle nationale.
Le troisième axe est consacré au renforcement de la qualité du dialogue entre les
agriculteurs et la société
et aussi avec la sphère publique, conformément à la stratégie
nationale.
A ces trois axes s’ajoute un
quatrième qui concerne le développement du
fonctionnement
régional
de
la
chambre
:
développement
de
la
mutualisation
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
18
interdépartementale, rapprochement des conditions d’emploi pour les 13 établissements (voir
infra
), suivi homogène des activités.
La chambre régionale communique à l’APCA, comme attendu de chaque chambre
régionale, les indicateurs correspondant aux
16 domaines d’activités stratégiques
(DAS) définis
dans le projet stratégique national 2019-2025 des chambres d’agriculture, à partir desquels un
premier bilan a été proposé en juin 2021. Même si les indicateurs n’étaient pas à ce stade
entièrement partagés et stabilisés, les remontées d’information ont permis une première
comparaison des activités dans les régions.
Le réseau des chambres d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine se positionne sur plusieurs
indicateurs parmi les deux ou trois régions les plus actives de France. C’est le cas pour les
activités de conseil stratégique, d’accompagnement des éleveurs, les démarches de proximité à
travers le réseau « Bienvenue à la ferme » (passant de 1 600 engagements en 2019 à 2 100 en
2020 dans ce réseau, la région a connu la croissance la plus élevée en France, tout en occupant
la première place en valeur absolue), l’aide dans les déclarations PAC, mais aussi pour
l’accompagnement des agriculteurs atteignant 57 ans et anticipant un départ en retraite. La
région apparaît au contraire en retrait par rapport à l’Auvergne-Rhône-Alpes, la Bretagne, la
Bourgogne-Franche-Comté ou l’Occitanie sur l’indicateur visant les groupes d’agriculteurs sur
des thématiques innovantes. Elle se situe en sixième ou septième place pour la réponse aux
appels d’offres nationaux et européens ou pour les nouveaux projets de filière.
Selon l’indicateur portant sur l’agriculture biologique (DAS 10), la Nouvelle-Aquitaine
estime que la croissance actuelle du nombre d’agriculteurs accompagnés en bio lui permettra
d’atteindre l’objectif de 6 000 en 2025. Dans la communication adaptée aux publics non
agricoles, la Nouvelle-Aquitaine, de loin première en France, comptabilise plus de 400
agriculteurs, élus ou collaborateurs formés, ce qui représente environ la moitié de toutes les
remontées nationales pour cette seule région. Certains de ces indicateurs, nouveaux en 2021,
méritent sans doute encore d’être stabilisés et regardés sur une base pluriannuelle.
1.3.2
La régionalisation des fonctions support est inachevée à ce jour
Si le président de chaque chambre départementale demeure l’ordonnateur des dépenses
et le responsable des recettes ainsi que le responsable du personnel placé sous son autorité, le
transfert des fonctions support vise à permettre la mutualisation des compétences dans chaque
fonction et une meilleure prestation de services au profit de chaque chambre du réseau régional.
Pour mener la réforme, la CRANA a réalisé un état des lieux précis des personnes et des
compétences dans les chambres du réseau régional ainsi que du temps de travail correspondant.
Toutefois, en 2021, le fonctionnement régionalisé des fonctions « support » présente, suivant
les domaines, des niveaux de maturité différents.
1. La gestion mutualisée des systèmes d’information a été menée à bien.
Cette
évolution, qui fait l’objet de développements en partie 4.3, a été facilitée par la prise en charge
des systèmes d’information à l’échelle régionale dès 2016 et par des mutualisations antérieures
entre chambres départementales. À la suite de la création par l’APCA en 2018 d’une direction
nationale des systèmes d’information sous la forme d’un service commun (R. 514-25 à
R. 514-27 du CRPM), le transfert des informaticiens du réseau des chambres d’agriculture de
Nouvelle-Aquitaine à la direction du numérique et des systèmes d’information (DNSI) s’est
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
19
achevé au 1
er
janvier 2020. Les cotisations versées à l’APCA couvrent les rémunérations des
personnels transférés ainsi que les charges sociales et fiscales afférentes.
2
.
La gestion par un service régional ressources humaines (SRRH) du personnel et
de la paie de la chambre régionale et de onze chambres départementales est effective.
L’ensemble des missions inhérentes à la paie et à la gestion du personnel (début et fin de contrat,
application et exercice des droits sociaux de chacun des 1 150 salariés du réseau des chambres
d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine) sont exercées par le service RH mutualisé. Il bénéficie
pour ce faire d’une cellule d’appui nationale et de l’outil national HR Access, opérationnel
depuis le 1
er
janvier 2019. Outre ces fonctions « socles », le service, organisé en trois équipes
thématiques
16
, assure la gestion de la formation de l’ensemble des agents et fonctionne comme
un centre de ressources mobilisable « à la carte » par les chambres. Si la fonction RH a ainsi vu
ses moyens rationalisés et ses méthodes et instruments enrichis, chaque président de chambre
départementale reste compétent à titre exclusif pour les nominations, promotions, ou
révocations des agents placés sous son autorité et chaque chambre, dans les marges offertes par
le statut, présente des caractéristiques particulières
17
.
Beaucoup reste donc à faire pour
harmoniser les conditions d’emploi
des personnels des chambres. Le SRRH a rappelé qu’il
devait en effet gérer, dans la plupart des domaines (rémunérations, comptabilisation des congés,
gratifications…), des pratiques différentes en vigueur au sein de chaque chambre, ce qui accroît
sa charge, multiplie les risques d’erreurs et ne pourra perdurer sans que ces situations
inégalitaires nuisent, à terme, au fonctionnement du réseau. Une convergence visant à aboutir
à des conditions d’emploi uniques pour tous les établissements au 1
er
janvier 2023
18
avait été
envisagée mais semble compromise ; les interlocuteurs régionaux attendent le cadre national
que doit fixer avant la fin du 1
er
semestre 2022 l’une des ordonnances prévues par l’article
79
de la loi n°2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action
publique (dite loi ASAP).
3. L’intégration du service régional « administration finances » doit être
parachevée.
Créé par délibération n°2018-04 de la session, le service régional administration
finances (SRAF) doit «
appuyer les établissements sur la réalisation et le suivi des budgets et
le contrôle de gestion
» et «
réaliser pour le compte des établissements les activités de
comptabilité et d’assistance à l’agence comptable
», chaque établissement restant maître de ses
orientations budgétaires.
La CRANA distingue deux missions principales du SRAF : 1. l’activité dite
« comptable » : enregistrement et réalisation des opérations de productions comptables,
assistance aux agents comptables et aux ordonnateurs de chaque chambre, et 2. l’activité dite
« contrôle de gestion » : pour chaque chambre, préparation des budgets et comptes financiers,
études financières, optimisation des processus, assistance au pilotage opérationnel de
16
Équipe appui RH de proximité : six personnes pour assurer soutien juridique, recrutement, dialogue
social, GPEC, santé/sécurité ; Équipe administrative RH : 10 personnes pour la gestion des temps et des absences,
paie, post-paie ; Équipe formation : deux personnes pour la gestion des formations et des plans de formation.
17
Délibération n°2018-05 relative à la création du SRRH «
Les établissements restent maîtres de leurs
orientations en matière RH. Le service régional réalise ses missions en lien fonctionnel étroit avec la direction et
l’équipe d’encadrement des chambres
».
18
Les conditions d’emploi uniques que porterait un accord régional concerneraient les points suivants :
convention, grille emploi-type, rémunérations, intéressement, aménagement du temps de travail, remboursement
des frais de déplacement, mutuelle, stratégie régionale sur l’orientation et la formation… (CODIR 25/01/2021).
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
20
l’établissement et de ses services
19
. Le service devait d’abord concerner les chambres
départementales d’agriculture (CDA) de Charente, de Charente-Maritime, des Deux-Sèvres et
de la Vienne et la CRANA, avant d’être étendu aux treize chambres au 1
er
janvier 2019.
Construit progressivement, le SRAF réunit 35 agents en 2021 dont 30 employés par la CRANA
(après transfert des personnels des chambres départementales qui étaient affectés
principalement aux fonctions administratives et financières). Perpétuant une organisation
définie en 2017
20
, il repose sur trois pôles territoriaux conçus «
pour gérer au mieux les
opérations à traiter en proximité
» (tableau n° 1 ci-dessous).
Tableau n° 1 :
Organisation du service régional administratif et financier
Pôle
Territoire
Exercice du pouvoir de
direction
Composition
Pôle
NORD
16, 17, 79, 86
CRANA
Directeur administratif et financier
Responsable
du
service
comptabilité
4 contrôleurs de gestion, 10 comptables, 1
agent comptable (DGFIP) au sein du
groupement comptable réunissant les cinq
chambres
Pôle
CENTRE
19, 23, 24,
33, 87
Directeur référent (CDA 24)
3 contrôleurs de gestion (dt 1 CDA 33), 10
comptables, 1 agent comptable comptable
public de chacune des cinq chambres
Pôle SUD
40, 47
21
, 64
Responsable
administration
finances (CDA 40)
3 comptables, 1 contrôleur de gestion
(CDA64)
Source : CRANA – CODIR du 25 janvier 2021
L’organisation et le fonctionnement du SRAF ne respectent pas l’esprit et la lettre du
décret. Un service unifié à l’échelle régionale devrait en effet disposer de procédures identiques
mises en œuvre par ses agents au bénéfice de toutes les chambres du réseau, sous l’impulsion
d’un directeur garantissant l’unité de la chaîne hiérarchique.
Or, s’il existe pour les activités dites « comptable » et « contrôle de gestion » des normes
de présentation des budgets conçues par l’APCA, des pratiques harmonisées de gestion des
conventions et de leur suivi budgétaire (par exemple celle concernant la surveillance biologique
du territoire) ainsi que des fiches de postes qui concourent à harmoniser les pratiques (par
exemple : carte d’identité des missions de « contrôleur de gestion »), il n’apparaît pas que toutes
les activités confiées aux agents du SRAF soient couvertes par une telle approche. Par ailleurs,
si la Cour a pris connaissance de la mise en place de plusieurs outils de pilotage communs aux
agents du pôle Nord
22
, elle n’a pas relevé de démarche comparable au sein des pôles Centre et
Sud.
19
Document présenté le 25 janvier 2021 au comité de direction de la CRANA.
20
Bureau du 25 octobre 2017 et délibération de la session n°2017-28 du 23 novembre 2017.
21
La situation de la chambre départementale d’agriculture du Lot-et-Garonne est traitée en partie 1.5.
22
Le document établi le 17 juin 2020 par le SAF Pôle Nord mentionne, d’une part, des instruments mis
en place (espace collaboratif de partage des informations et d’harmonisation des fonctionnements, des tableaux de
pilotage portant sur le résultat, les recettes, la trésorerie, la balance), d’autre part, des instruments à venir : tableau
synthétique des principaux indicateurs et alertes, carnet de commandes, suivi des conventions (tableau de bord,
suivi administratif, budgétaire, financier, indicateurs qualité, suivi des actions).
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
21
Concernant les personnels, cinq agents dont l’activité est rattachée au SRAF ne sont pas
salariés de la CRANA. Cette situation concerne en particulier les directeurs des pôles Sud et
Centre, qu’aucune disposition conventionnelle ne place sous l’autorité du directeur général de
la chambre régionale. Consciente du caractère insatisfaisant de cette situation, la CRANA a
désigné un agent sur des missions qualifiées de transversales en matière administrative et
financière (développement de tableaux de bord sur les indicateurs économiques d’une chambre
d’agriculture, tableaux de bord et outils de reporting harmonisés pour le contrôle de gestion,
gestion patrimoniale) et escompte que le déploiement du logiciel Qualiac en 2023 aura un effet
structurant sur l’unification des procédures du SRAF. En outre, dans le cadre de la
contradiction, la chambre a fait part du projet de création au 4 avril 2022 d’un quatrième pôle
« Fonction support et organisation du réseau », placé sous la responsabilité d’un directeur
adjoint, destiné à faciliter la prise de décision, l’allocation des ressources et le pilotage des
projets régionaux. La CRANA estime que 2024 marquera l’aboutissement de l’intégration des
fonctions support à l’échelle régionale.
Au terme de ces développements, la Cour prend acte des évolutions engagées et
recommande de mettre en place un service unique doté de procédures identiques dans un cadre
hiérarchique unifié.
Recommandation n°3 : Rendre opérationnel le service régional administratif et
financier, le 1
er
janvier 2024 au plus tard, en unifiant les pratiques et la chaîne
hiérarchique (CRANA).
4. La mission de coordination et d’harmonisation des pratiques d’achat demande
à être formalisée.
Initialement dévolue aux chambres régionales pour organiser l’accès aux
biens et services proposés par l’APCA en qualité de centrale d’achat ou de coordonnatrice d’un
accord cadre, cette mission est exercée de manière plus large et revêt la forme d’un centre de
ressources pour les chambres départementales et de coordination de groupements de
commandes régionaux. Décrite en partie 4.2, elle gagnerait à être renforcée car elle repose sur
une unique chargée de mission, pour 40 % de son temps. La CRANA partage cette analyse et
déclare vouloir inscrire son action dans le cadre du développement d’une politique des achats
du réseau des chambres d’agriculture prévu par le contrat d’objectifs et de performance (COP)
2021-2025 conclu le 25 novembre 2021 entre l’Etat et l’APCA.
Enfin, l’élaboration du schéma directeur immobilier reste à réaliser.
Cette question
est analysée en partie 4.1.
1.3.3
L’exercice à l’échelle régionale des cinq fonctions métier en progrès
Esquissée en 2016 et exigible depuis 2018, la prise en charge à l’échelle régionale des
cinq fonctions métiers prévues par la loi présente des disparités tant en ce qui concerne
l’exercice des missions que les transferts de personnel nécessaires.
Les missions d’analyse et de contribution à l’élaboration des politiques publiques
dévolues à la CRANA reposent sur l’activité des comités d’orientation et des commissions. Un
rôle prépondérant revient au comité d’orientation « Économie et prospective », qui s’appuie sur
le service « Économie et entreprises ». Celui-ci participe directement avec la direction régionale
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
22
de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) et le Conseil régional au diagnostic
initial du Plan stratégique Nouvelle-Aquitaine, contribue au programme opérationnel du fonds
européen de développement rural (FEDER), pilote les travaux préparatoires au schéma
directeur régional des exploitations agricoles (SDREA)
23
, anime également le recueil des
propositions au titre des plans de relance.
Les missions de
suivi des marchés agricoles
et les
études économiques et
prospectives
sont assurées par le même service régionalisé « Économie et entreprises », qui a
vu ses effectifs renforcés par des agents émanant des chambres départementales. Il emploie en
2021 sept personnes pour 4,5 équivalents temps plein.
Les missions d’élaboration d’une offre régionale de formations à destination des
agriculteurs ou de prestations certifiées et outils couvrant les domaines technique,
économique, environnemental, réglementaire et stratégique
n’existent pas à proprement
parler. La CRANA explique cette situation en relevant que les chambres départementales
s’appuient directement sur les services communs de l’APCA auxquels elles contribuent :
Resolia pour la formation, DSM (Direction des services marchands) pour les prestations aux
tiers. La chambre régionale peut toutefois être mobilisée pour des actions pilotes ou nouvelles.
Les missions portant sur les actions et outils de communication au bénéfice des
chambres
du réseau n’ont pas été à ce stade remplies par la CRANA mais figurent au nombre
de ses projets.
Enfin, les missions de
promotion de la création et reprise d’entreprises agricoles
sont effectuées via la politique d’installation-transmission de la CRANA, laquelle repose sur le
comité d’orientation et la commission dédiés ainsi que sur le service « Économie et
entreprises » et sur le service « Filières et territoires ». Cette mission fait l’objet de
développements particuliers en partie 5. Le projet de mandature prévoit enfin de nouvelles
coopérations.
24
La prise en charge des fonctions métiers par la CRANA illustre l’intérêt mais aussi les
difficultés que soulève cette étape cohérente avec l’émergence d’une stratégie régionale (1.3.1
ci-dessus) ainsi qu’avec l’évolution du partage des compétences entre chambres régionales et
chambres départementales d’agriculture. Si certaines fonctions se prêtent aisément à ce partage
ou à une complémentarité des actions entre chambres régionales et départementales, d’autres,
bien que placées par la loi dans le champ de la mutualisation, nécessiteraient d’être réexaminées
et mieux définies pour que la réforme produise les effets attendus (cf. 1.4).
23
Prévu à l’article
L. 312-1
du code rural et de la pêche maritime.
24
Rapprochement entre les chambres des Deux-Sèvres et de Charente-Maritime, mutualisation régionale
du responsable de la protection des données, mutualisation des actions de communication, création d’un service
commun d’élevage entre les Landes et les Hautes-Pyrénées, rapprochement des services élevage des départements
de l’ex-région Limousin, mutualisation interdépartementale des conseillers agroéquipements viticoles (Projet
Vitirev).
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
23
1.3.4
Le financement des missions exercées par la CRANA pour les chambres
départementales à clarifier dans l’attente de l’évolution des règles nationales
Comme l’a souligné une communication de la procureure générale près la Cour des
comptes au ministre de l’économie et des finances et au ministre de l’agriculture et de
l’alimentation
25
, nombre des dispositions relatives au financement des chambres régionales
d’agriculture sont confuses ou inappliquées et devraient donc être modifiées et précisées. Si
l’ensemble des rapports et publications disponibles
26
recommandent de faire des chambres
régionales les bénéficiaires directes de la taxe pour frais des chambres d’agriculture (TFCA)
aujourd’hui perçue par les chambres départementales, aucun projet en ce sens n’a été porté à la
connaissance de la Cour. Il apparaît donc nécessaire de préciser et d’harmoniser au minimum
l’objet et le montant de la part de la TFCA que les chambres départementales doivent allouer à
la chambre régionale
27
.
Concernant, d’une part, les charges supportées par les chambres régionales
susceptibles d’être couvertes par la part de la TFCA que leur verse chaque chambre
départementale, il apparaît souhaitable, comme le suggère d’ailleurs le ministère de
l’agriculture et de l’alimentation (MAA) dans sa réponse à la communication de la procureure
générale, que les contributions dues aux chambres régionales de la part des chambres
départementales couvrent non seulement les frais de fonctionnement de la chambre régionale
(comme le prévoit de longue date l’article D. 512-10 du CRPM) mais aussi l’ensemble des
services exercés par la chambre régionale au bénéfice des chambres départementales prévus par
la loi depuis 2014.
Le législateur a, en effet, entendu confier de nouvelles compétences aux CRA et non en
faire des prestataires des CDA facturant leurs services. Suivant cette logique, les dépenses liées
aux nouvelles compétences devraient être assimilées à des dépenses de fonctionnement de la
CRA et être financées comme telles par prélèvement sur la TFCA.
C’est la voie que semble d’ailleurs emprunter l’État : le III. de l’article 6 de l’ordonnance
n°2019-59 prévoit que «
La part du produit de la taxe prévue au premier alinéa du III. de
l’article 1604 du code général des impôts (CGI) correspondant aux missions transférées est
reversée à la chambre régionale d’agriculture par les CDA et CIDA, pour la durée de
l’expérimentation.
».
Concernant, d’autre part, le montant des contributions, le III. de l’article 1604 du CGI
prévoit qu’un minimum de 10 % de la recette fiscale totale régionale soit reversée aux chambres
régionales, déduction faite de versements destinés aux activités forestières
28
. Outre le fait que
les charges prises en compte pour ce calcul ne sont pas clairement définies, on observe que les
montants des contributions dites « de base », c’est-à-dire celles correspondant à ce qui est
25
Communication n°20-27-2 CPG Cour du 18 décembre 2020.
26
Cour des comptes, Rapport sur les comptes et la gestion de l’APCA, 2020 ; Cour des comptes, Rapport
public annuel 2021 ; Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), Les
nouvelles chambres d’agriculture, 2018 ; Rapport d’information à l’Assemblée nationale concernant les chambres
d’agriculture et leur financement, 2020 ; Rapport du Gouvernement au Parlement sur les modalités de financement
de l’ensemble des affectataires de la taxe mentionnée à l’article 1604 du CGI et sur le processus de modernisation
et de mutualisation du réseau des chambres d’agriculture, 2021.
27
L’annexe n°5 expose en synthèse les textes applicables et le fonctionnement de cette taxe.
28
Contributions des chambres d’agriculture prévues par les articles L. 251-1 et L. 321-13 du code forestier
et mentionnées au III. de l’article 1604 du CGI.
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24
« historiquement » considéré comme nécessaire pour couvrir les dépenses de fonctionnement
des chambres régionales, ne semblent reposer sur aucune estimation rationnelle, ne sont pas
actualisés et que de fortes disparités existent dans les taux de remontée de la TFCA des CDA
vers les CRA. L’annexe 3 du rapport du Gouvernement au Parlement sur les modalités de
financement de l’ensemble des affectataires de la taxe mentionnée à l’article 1604 du CGI et
sur le processus de modernisation et de mutualisation du réseau des chambres d’agriculture
mentionne ainsi un taux moyen de remontée de 32 % en 2018, compris entre 6,92 % (AURA)
et 100 % (IDF), quatre régions se situant sous le plancher des 10 % (AURA, PACA, Corse et
Occitanie).
En Nouvelle-Aquitaine
, le montant de la TFCA que les chambres départementales ont
été autorisées à percevoir durant la période sous contrôle est resté constant et s’est élevé à
42,2 M€. Déduction faite des cotisations forestières, ce montant était de 40,7 M€ en 2018, la
« remontée » des CDA vers la CRA telle que présentée par le ministère de l’agriculture dans le
rapport au Parlement précité s’est élevé à 5,6 M€, soit un taux de 13,82 %. Les contributions
des chambres départementales à la chambre régionale ont évolué comme présenté dans le
tableau n°2. La contribution « historique » dite « de base » destinée à contribuer à couvrir les
charges de fonctionnement de la chambre régionale est restée stable tandis que les contributions
des chambres départementales au financement des activités support et métier transférées à
l’échelle régionale, d’une part, et de certaines activités que la CRANA a dû ou souhaité mettre
en œuvre de manière mutualisée, d’autre part, ont progressé de près de 30 %.
Tableau n° 2 :
Évolution des contributions des CDA à la CRANA (€)
2016
2017
2018
2019
2020
16/20
Contributions dite de base
2 894 090
3 009 657
3 050 263
3 050 263
3 050 263
5 %
Contributions pour couvrir les
coûts de services transférés ou
mutualisés
2 603 061
2 169 671
2 583 577
3 631 300
3 350 701
29 %
Total
5 497 151
5 179 328
5 633 840
6 681 563
6 400 964
16 %
TATFNB autorisée pour les CDA
de la région
42 216 145
42 216 145
42 216 145
42 216 145
42 216 145
0 %
Montant de la TATFNB déduction
faite des contributions forestières
nc
nc
40 776 475
nc
nc
Taux de « remontée » des CDA
vers la CRA
nc
nc
13,82 %
nc
nc
Source : Cour des comptes,
à partir des balances et rapport de gestion du compte financier 2020, du classeur
des montants de la TATFNB transmis par la DRAAF et de l’annexe 3 du rapport au Parlement sur les modalités
de financement des affectataires de la taxe mentionnée à l’article 1604 du CGI.
Les modalités suivant lesquelles chaque chambre départementale détermine le
montant de sa participation à la contribution « de base » et s’en acquitte n’ont pu être
précisément expliquées ni par la DRAAF ni par la CRANA.
Les contributions destinées à couvrir les coûts associés aux fonctions exercées par la
CRANA au bénéfice du réseau des chambres néo-aquitaines sont quant à elles mieux
identifiées :
-
Les
fonctions support
sont évaluées à leur coût réel et
ce coût est réparti entre les
chambres de la région selon différentes clés : celles utilisées pour le SRRH sont
claires (division arithmétique pour les services RH proximité, formation, direction
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
25
SRRH / calcul proportionnel pour la paie)
29
, celles relatives au SRAF moins
explicites, les facturations se fondant sur des décisions du COMEX non produites
30
.
-
Pour les
fonctions métier
transférées, les contributions des chambres sont fixées en
répartissant arithmétiquement entre les 13 établissements de la région un « reste à
financer » annuel, c’est-à-dire la part des dépenses à engager pour réaliser le
programme annuel du service qui ne sont pas couvertes par les recettes issues de
subventions ou de la vente de prestations. Ainsi fixées, les contributions sont
volatiles et entretiennent un lien ténu avec les charges supportées par la CRANA.
Dans l’attente d’une réforme du financement des chambres régionales d’agriculture et
de l’évaluation de l’évolution des coûts des nouvelles missions qu’elles assument depuis 2014
(cf.
infra
1.4), que devrait favoriser la mise en œuvre du COP 2021-2025 conclu entre l’Etat et
l’APCA
31
, la Cour suggère à la CRANA de rendre plus intelligibles les modalités suivant
lesquelles ses coûts de fonctionnement « historiques » et les coûts de chaque fonction partagée
entre elle et les chambres sont répartis entre les chambres de la région et recouvrés auprès de
chacune d’elles. Pour ce faire, un document récapitulant annuellement les fondements et les
montants des sommes dues par les chambres départementales à la CRANA pourrait utilement
compléter le rapport de gestion de la CRANA. Un document identique propre à chaque chambre
départementale pourrait également être envisagé. Il est pris acte des engagements pris par la
CRANA de présenter annuellement au sein des organes compétents les éléments nécessaires
pour présenter et rendre plus lisibles les contributions dues par les chambres départementales
tant pour la participation au financement des fonctions support et métiers que pour la cotisation
de base.
Par ailleurs, la chambre doit, ce à quoi elle s’est engagée, veiller à ce que les décisions
concernant les contributions dues par les CDA soient prises par les organes compétents
32
.
1.4
L’impact de la mutualisation n’est ni analysé ni évalué
La naissance de chambres à l’échelle des grandes régions créées par la loi de 2015 et
l’accroissement des compétences des chambres régionales avaient été conçues pour
accompagner le renforcement des compétences en matière agricole des conseils régionaux et
tenir compte des contraintes budgétaires.
Le chapitre consacré à la restructuration du réseau des chambres d’agriculture dans le
rapport public annuel 2021 de la Cour a déjà souligné que les activités récemment dévolues par
la loi aux chambres régionales d’agriculture n’étaient pas suivies et qu’il était nécessaire
29
Par ex : décision du Président de la CRANA à l’attention du service comptable du 9 février 2021.
30
Par ex : trois décisions du Président de la CRANA à l’attention du service comptable, 10 février 2021.
31
COP 2021-2025 Etat-APCA, Partie C : Rénover la gouvernance et l’organisation et optimiser les
ressources du réseau, p. 21-22/32.
32
Pour le SRRH et le SRAF, des décisions du président de la CRANA sont prises en application de
décisions du COMEX. Or, si le président est bien l’ordonnateur des recettes, les décisions concernant les recettes
budgétaires de fonctionnement ou les modalités de tarification des prestations et services rendus par
l’établissement relèvent des compétences de la session et non du COMEX, organe sans existence statutaire. La
présentation et la prise en compte de ces sujets au niveau de la session sont nécessaires.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
26
d’apprécier les effets de la mutualisation au sein du réseau et de maintenir l’attention sur ce
sujet dans le cadre de la mise en œuvre du projet stratégique 2019-2025 du réseau des chambres
d’agriculture et du contrat d’objectifs et de performance entre le ministère de l’agriculture et
l’APCA conclu en décembre 2021. Poursuivant le même objectif, le rapport d’information
n°3702 (décembre 2020) de la mission parlementaire de l’Assemblée nationale relative aux
chambres d’agriculture et à leur financement comportait une recommandation n°2 visant à
«
Assortir d’indicateurs précis les effets anticipés puis constatés de la régionalisation au plan
des charges de personnel et de fonctionnement et réorienter les économies réalisées vers le
financement de priorités stratégiques
».
Dans la foulée de ces observations, le bureau de l’APCA a engagé au printemps 2021
une étude sur l’évaluation des coûts supplémentaires engagés du fait de nouvelles missions au
regard des économies réalisées dans le réseau du fait de la mutualisation de certaines fonctions
depuis 2016. Une matrice à compléter a été adressée aux chambres régionales.
La CRANA avait réalisé à l’été 2021 l’essentiel de cette évaluation et sollicité les
chambres départementales pour une vérification et des compléments. En dépit des informations
fournies par la comptabilité analytique de la chambre, l’exercice se révélait délicat selon les
responsables de la CRANA et les résultats intermédiaires difficiles à interpréter.
Les premières données rassemblées montraient une stabilité des frais de personnel à
l’échelle de onze chambres départementales (la CDA du Lot-et-Garonne non comptée) et de la
CRANA, passant de 56 M€ à 56,18 M€.Toutefois, le périmètre et la consistance des missions
ont évolué et les effectifs qui leur ont été affectés ont varié, sans qu’il soit possible d’afficher
un solde net, dans l’attente de la consolidation des chiffres à produire par les CDA. Les seules
fonctions pour lesquelles des chiffres complets étaient disponibles étaient la comptabilité et les
finances (+1,8 ETP), la fonction achats (-2,5 ETP), l’administration RH (+7,4 ETP), les
systèmes d’information (-29 ETP).
Cependant, la direction de la CRANA a appelé l’attention sur différentes évolutions
intervenues dans la consistance des missions et dans le périmètre des services (le service rendu
en matière de ressources humaines s’est étoffé, les agents comptables sont désormais
comptabilisés mais ne l’étaient pas en 2016, les coopérations entre chambres sur les fonctions
métiers préexistaient mais ne relevaient pas de services communs ou régionalisés…) et sur la
prudence avec laquelle il convenait de consolider les données et les comparer à l’échelle
nationale.
Tout en prenant acte du travail d’évaluation engagé et en relevant que celui-ci n’avait
pas été affiné entre juin 2021 et février 2022, la Cour recommande à la chambre de contribuer,
à partir de la matrice proposée par l’APCA à un bilan des coûts engagés du fait de nouvelles
missions au regard des économies réalisées dans le réseau régional du fait de la mutualisation
de certaines fonctions depuis 2016. Elle relève qu’une telle démarche est en tout état de cause
prévue au point 6 du COP 2021-2025 conclu entre l’Etat et l’APCA.
Recommandation n°4 : Réaliser, conformément à la matrice proposée par l’APCA,
un bilan des résultats ainsi que des coûts et des économies produits à l’échelle du
réseau régional des chambres d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine par la prise en
charge mutualisée des fonctions support et métier (CRANA).
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
27
Enfin, en complément de cette démarche visant à évaluer les coûts et les gains de la
réforme, il apparaît utile d’appeler l’attention du ministère de l’agriculture sur le besoin de
clarifier les textes concernant les compétences exclusives ou partagées des chambres
départementales et régionales d’agriculture. L’instruction a en effet montré que l’élaboration
des actions de formation ou la mise au point de prestations certifiées par la CRANA trouvait
difficilement place entre le rôle opérationnel exercé par les CDA et les différents cadres de
référence ou services communs proposés par l’APCA. L’activité réelle de la chambre régionale,
conforme d’ailleurs aux termes du contrat d’objectifs et de performance entre l’État et l’APCA,
relève davantage dans ces domaines d’une action de coordination, en l’occurrence modeste ou
ponctuelle. Cela conduit à s’interroger sur le caractère bien adapté de textes qui confient aux
chambres régionales l’élaboration de l’offre de formation ou la mise au point des prestations
certifiées (article L. 512-1-1 et D. 512-1-3).
Un tel travail de revue est prévu par le COP 2021-2025 conclu entre l’Etat et l’APCA.
Il apparaît d’autant plus nécessaire que sera préparé en 2022 le rapport d’évaluation à présenter
au Parlement en janvier 2023 concernant l’expérimentation prévue par l’ordonnance
n°2019-59 du 30 janvier 2019 qui a permis aux chambres d’agriculture de réaliser, à titre gratuit
ou onéreux, de nouvelles prestations concrètes au profit des agriculteurs : information
personnalisée sur les réglementations applicables, appui au dépôt des demandes d’aides,
diagnostic précédant un contrôle et aide à la mise en conformité le suivant
33
.
Ce travail pourrait également conduire à examiner l’ensemble des moyens de
coopération possibles entre les chambres qu’énumère l’article
L. 514-2
du CRPM (services
communs, conventions pour contribuer à un projet commun, mises à disposition de services
pour une mutualisation, création d’organismes disposant de la personnalité juridique et de
l’autonomie financière, groupements d’intérêt public), afin d’évaluer leurs avantages comparés
ainsi que les modalités suivant lesquelles ces outils peuvent cohabiter avec les transferts de
compétences concernant les fonctions support et métier qui viennent d’être analysées.
1.5
Le
refus
des
services
régionaux
mutualisés
par
la
chambre
départementale d’agriculture du Lot-et-Garonne
Par courrier du 17 juin 2019, le président de la chambre départementale d’agriculture
du Lot-et-Garonne a informé le président de la chambre régionale d’agriculture de Nouvelle-
Aquitaine de ce que le bureau de sa chambre départementale avait décidé qu’elle ne participerait
plus, à compter de cette date, à la mutualisation des fonctions ressources humaines (RH) et
affaires financières (AF) régionalisées et engagerait une réflexion pour quitter également le
service informatique mutualisé à l’échelle nationale. Concomitamment, la CDA du Lot-et-
Garonne a cessé d’acquitter les cotisations dues à la CRANA, à l’exception de la cotisation dite
« de base ». De son côté, la CRANA n’a pas procédé au versement des fonds qu’elle devait
33
Rappel : les principales évolutions normatives concernant les compétences des chambres d’agriculture
sont synthétisées en annexe n°2.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
28
effectuer, sur le fondement des conventions conclues
34
, au bénéfice de la CDA pour les actions
assurées par celle-ci. Les deux parties auraient alors engagé des procédures visant à obtenir le
mandatement d’office des dépenses. Au 30 avril 2020, 524 918 € restaient dus par la CDA 47
à la CRANA et 528 014 € restaient dus à la CDA 47 par la CRANA et la participation de la
CDA 47 aux instances de la CRANA s’est raréfiée.
De nombreux échanges entre les deux chambres ont eu lieu, portés à la connaissance
des autorités de tutelle (DRAAF et DDT 47), qui ont envisagé de faire réaliser une expertise
par leurs services
35
. La DRAAF et la DDT ont entrepris une médiation qui a permis de solder
en partie le différend financier pour les années 2019 et 2020, sans que la CDA 47 accepte pour
autant de revenir au dispositif légal. Au printemps 2022, la CDA 47 restait redevable de
cotisations concernant le système d’information pour un montant avoisinant 290 000 euros. La
CRANA a quant à elle repris le versement à la CDA 47 des sommes dues à cette chambre au
titre des programmes dont les fonds transitent par la CRANA (PRDAR, Ecophyto…). Elle ne
précise pas si elle entend engager une nouvelle procédure de mandatement d’office pour les
sommes restant dues par la CDA 47.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
___________________________________________________________________________
Après une année 2015 de préparatifs et une période transitoire (2016-2018) qui a
permis aux élus et aux salariés des trois chambres régionales préexistantes de se connaître et
d’amorcer un travail commun, la CRANA définit peu à peu son identité à l’échelle de la grande
région et déploie sa stratégie et les actions relevant de son champ de compétences, en lien avec
la DRAAF et le conseil régional. Si la réorganisation géographique et fonctionnelle qu’il
revenait à la chambre de réaliser est aujourd’hui accomplie dans ses grandes lignes, les
transferts de compétences et de moyens requis par les textes doivent être parachevés et les
pratiques institutionnelles élevées au niveau de celles attendues d’un établissement public
régional.
Les moyens engagés et résultats de la nouvelle répartition des compétences entre
chambre régionale et départementales devront être évalués en 2022 pour être présentés de
manière plus transparente et fournir à l’État les informations nécessaires pour faire évoluer
utilement les compétences respectives et le financement des chambres d’agriculture.
Une solution devra enfin être recherchée pour que cesse la situation née du refus des
services régionaux mutualisés par la chambre départementale du Lot-et-Garonne.
34
Surveillance biologique du territoire, Ecophyto, Installation-transmission, PRDAR, CEROBS,
Valorisation du bois et territoires, UNIFORMOB.
35
Courrier du 22 juillet 2020 de la préfète du Lot-et-Garonne au président de la CRANA.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
29
2
LA GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE ET LA
SITUATION FINANCIÈRE
2.1
La gestion financière et comptable
2.1.1
Des prévisions budgétaires à fiabiliser
Les dispositions applicables à la procédure budgétaire sont fixées par le CRPM,
notamment son article
D. 512-8
. Pour le premier budget de la chambre fusionnée, chaque
chambre régionale avait établi son propre budget 2016 initial et l'a soumis à l'approbation de la
session de la nouvelle chambre régionale le 15 décembre 2015. Faute de structuration identique
des budgets des trois anciennes chambres régionales, la consolidation effectuée pour produire
le budget 2016 de la CRANA a été réalisée sur la base du regroupement des budgets des trois
ex-CRA, soit vingt programmes. La présentation des budgets a été instable jusqu’en 2019 et se
rapproche depuis davantage, sans le respecter entièrement
36
, du schéma fixé par l’APCA et qui
comporte une mission représentation et une mission intervention, elle-même divisée en sept
programmes : 1. Animal, 2. Végétal, 3. Entreprise et stratégie, 4. Territoire 5. Environnement
et société, 6. Fonctions support et ressources et 7. Activités annexes.
Excepté en 2020, les budgets initiaux ont toujours été votés en déséquilibre. Le niveau
d'exécution des recettes et des dépenses prévisionnelles traduit la difficulté rencontrée par la
chambre pour établir des budgets réalistes au regard de sa nouvelle configuration (Annexe n°
7). Cette difficulté concerne particulièrement les prévisions budgétaires d’investissement.
Selon les exercices, les écarts entre les prévisions budgétaires initiales et leur réalisation
trouvent leur origine dans des évènements de nature différente : nécessité de définir de
nouveaux équilibres financiers dès 2016, baisse tendancielle de l’activité d’expertise et de
coordination d’une part et émergence d’activités de support au réseau d’autre part en 2017,
abandon d’une opération immobilière à Bordeaux
37
et retard pris dans le transfert du personnel
AF et RH en 2018, retard pris dans les transferts de personnel SI en 2019
38
, conséquences de la
gestion dissidente de la CDA 47 en 2020.
L’élaboration d’une note de procédures budgétaires
39
traduit toutefois les efforts réalisés
par la chambre pour fiabiliser ses prévisions budgétaires initiales. Des efforts en ce sens sont
attendus pour l’adoption des modifications budgétaires, qui doivent en outre être présentées
dans les délais requis par le CRPM. Des progrès sont aussi attendus concernant les indicateurs
de performance associés aux missions et programmes budgétaires, absents sauf en matière de
ressources humaines.
36
Annexe n° 8 : Recensement d’anomalies relevées dans le cadre de l’instruction.
37
Vente de locaux estimés à 3 863 000 € et achat estimé à 3 181 000 €.
38
Transfert du personnel SI vers l’APCA : 16 personnes au 01/01/2019 et 12 personnes 01/01/2020)
contrairement au BI 2019.
39
Note CODIR 2017 actualisée en 2021.
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30
2.1.2
La comptabilité analytique au niveau régional
En 2016, les sections de comptabilité analytique des trois anciennes chambres
régionales ont été maintenues excepté pour la mission représentation. Au cours de cette année-
là, des convergences sont apparues et le classement des dépenses et des recettes dans les
différentes sections analytiques a évolué vers une nouvelle structuration. En 2018, la
nomenclature de la chambre régionale a fait l’objet d’ajustements afin de correspondre à la
classification adoptée par l’APCA, elle-même en lien avec l’harmonisation nationale des
programmes budgétaires. Malgré ces progrès, les données de comptabilité analytique
demandent encore à être fiabilisées. En particulier, la restitution du temps d’activité des agents
renseignée dans l’outil OCTAGRI demeure incomplète alors que la CRANA ne justifie pas du
contrôle de ces informations déclaratives.
L’enjeu est d’autant plus important que, comme il a été dit en première partie, la
chambre doit consolider le modèle économique sur lequel elle appuie la répartition des charges
directes et indirectes des fonctions et des services qu’elle exerce au bénéfice des chambres
départementales ou qu’elle partage avec elles.
2.1.3
Le contrôle de gestion
La mise en œuvre d’un contrôle de gestion, c’est-à-dire d’un service contribuant au
pilotage de la performance, suppose, d’une part, la définition préalable d’orientations
stratégiques (objectifs et indicateurs de performance) et, d’autre part, de personnel affecté.
À ce stade, comme il a déjà été dit, le travail de détermination et de suivi des objectifs
reste à accomplir.
Concernant les personnels, la carte d’identité des missions de contrôleur de gestion de
la CRANA prévoit que «
la mission générale d’un contrôleur de gestion est de contribuer
activement au pilotage global d’une organisation dans une perspective d’amélioration de la
performance. Le contrôleur de gestion contribue à tenir à jour des indicateurs permettant de
mesurer et anticiper l’équilibre financier d’une chambre. Il s’occupe de l’élaboration du
budget en étroite collaboration avec les différents métiers. Il édite et partage des tableaux de
bord qui permettront d’aider à la prise de décision et la définition des orientations stratégiques
des chambres
». L’organigramme 2017 de la CRANA actualisé en janvier 2021 compte huit
personnes mobilisées sur cette mission, chacune exerçant sur le périmètre d’une ou deux CDA.
L’examen des trois fiches de poste disponibles et le compte rendu de la réunion du groupe
métier « Contrôle de gestion NA » du 21 avril 2021 montre qu’une partie des missions
(élaboration et suivi des budgets, suivi des conventions de financement, des achats…) ne
relèvent pas du champ de compétence des contrôleurs de gestion. Néanmoins, dans le cadre de
la gestion financière et comptable opérationnelle, les agents exercent un contrôle de l’exécution
de cette gestion dont ils rendent compte pour alerter sur le respect de l’équilibre financier des
chambres.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
31
2.1.4
L’absence de contrôle interne
La CRANA n’a pas mis en place de contrôle interne comptable et financier prévu par
les articles 215 et 216 et du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)
pour améliorer la qualité budgétaire et comptable de l’organisme. À ce jour, cette fonction
n’existe pas dans l’organisation, les processus ne sont pas modélisés, la carte des risques est
incomplète (processus parc immobilier non renseigné) et la chambre ne dispose pas de plan
d’action pour limiter les risques recensés. N’ayant pas elle-même conçu de dispositif de
contrôle interne, la chambre régionale ne peut assurer la mission d’harmonisation des dispositifs
de contrôle interne et de gestion des CDA prévue par le CRPM (article D. 512-1-2). La CRANA
n’envisage de mener ce chantier qu’après le déploiement du système Qualiac.
La Cour appelle l’attention de la chambre sur l’intérêt de développer le contrôle interne
et le contrôle de gestion, qui permettent d’avoir une meilleure vision des enjeux et des risques
ayant un impact financier pour optimiser les choix de gestion et améliorer la qualité des
comptes. Elle relève que l’élargissement à l’ensemble des chambres départementales de
Nouvelle-Aquitaine du groupement comptable actuellement limité à celles du pôle Nord serait
un moyen d’harmoniser davantage les procédures de gestion budgétaire et comptable et de
déployer, au sein du réseau régional, un dispositif cohérent de contrôle interne.
Le COP Etat-APCA 2021-2025, qui prévoit d’améliorer la restitution des informations
financières afin de se conformer au cadre budgétaire et comptable du décret GBCP
40
conduira
en tout état de cause la chambre à hausser ses standards en matière de comptabilité analytique,
de contrôle de gestion et de contrôle interne. La création, en janvier 2022, d’un service d’audit
interne de l’APCA, animé par un comité d’audit interne dont le directeur général de la CRANA
est membre, devrait conforter ces exigences et soutenir la CRANA dans sa démarche.
2.2
Une situation financière et comptable à fiabiliser
2.2.1
Plusieurs anomalies altèrent les états financiers
Au-delà des observations concernant la présentation des documents financiers (Annexe
n° 88), la CRANA doit fiabiliser ses états financiers en se conformant aux instructions annuelles
de la DGPE sur la qualité des comptes et en gérant rigoureusement ses immobilisations. Les
points suivants requièrent une particulière attention.
40
COP 2021-2025 : Point 2 « Finances et comptabilité » de la partie C « Rénover la gouvernance,
l’organisation et optimiser les ressources du réseau ».
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
32
2.2.1.1
Une régie à repenser
Les présidents des chambres d’agriculture peuvent instituer des régies d’avances et de
recettes
41
. Une régie de recettes et de dépenses a ainsi été créée, à Angoulême, auprès de
l’Etablissement de l’Elevage Interdépartemental (EdEi). Elle a été instituée par décision du
président de la chambre régionale du 4 janvier 2016
42
après avis conforme de l’agent comptable.
Ont été nommées en qualité de régisseur d’avances et de recettes titulaire et mandataire la
directrice de l’EdEi et la responsable d’équipe de l’établissement
43
. Ces nominations pourraient
contrevenir à l’article 3 du décret n°
2019-798
44
qui prévoit que, sauf dérogation, les fonctions
de régisseur ne peuvent être assurées par un agent ayant la qualité d’ordonnateur ou disposant
d’une délégation à cet effet. Or la directrice de l’EdEi a reçu délégation de signature pour signer
des commandes en qualité de cheffe du service Filières et territoires.
Même si la chambre a indiqué que la régie serait supprimée en 2023, la Cour invite
la CRANA à régulariser la situation sans délai et relève, comme le souligne la direction
générale des finances publiques (DGFIP) dans ses écrits, que cette régularisation aurait
dû intervenir au 1
er
janvier 2020. Elle suggère aussi à la chambre de proposer un système
de paiement en ligne pour s’adapter aux attentes des agriculteurs et faciliter le
recouvrement des recettes ; elle prend acte de la décision de la CRANA d’évoluer en ce
sens.
2.2.1.2
Des modalités erronées d’enregistrement de certaines opérations
La CRANA, comme l’ensemble des chambres régionales, assure, en lien avec ses
partenaires opérationnels, l’orientation ainsi que le suivi et le pilotage des fonds qui lui sont
confiés pour mener à bien des programmes à vocation agricole financés par l’État, la région
Nouvelle-Aquitaine, l’Union européenne et les agences de l’eau. En conséquence, une forte
proportion de ses recettes sont constituées de sommes en transit : en 2020, les subventions
d’exploitation se sont élevées à 13,2 M€, dont 10,9 M€ correspondant à des fonds en transit.
Les crédits liés au programme régional de développement agricole et rural (PRDAR, conclu
avec l’État) et au programme régional Ecophyto (avec l’APCA et l’OFB) concentraient 70 %
de ces produits. La CRANA contribue, sur le fondement des documents contractuels qui la lient
aux financeurs et au bénéficiaires, à la gestion des fonds sans exercer toutefois de pouvoir de
décision.
Concernant ces subventions, la CRANA n’a pas pris en compte le changement de
méthode comptable intervenu au 1
er
janvier 2017 (instruction du 26 juin 2015 relative au
41
Décret n° 92-681 du 20 juillet 1992 relatif aux régies de recettes et d’avances des organismes publics,
abrogé et remplacé par le décret n° 2019-798 du 26 juillet 2019 et arrêté du 24 juin 1993 modifié.
42
Un projet d’avenant évoqué dans le PV de vérification du 15 décembre 2016 n’a pas été produit à la
Cour.
43
Arrêté du président de la CRA du 4 janvier 2016 modifié par avenants du 16 mai 2017 et du 2 octobre
2020.
44
Décret n° 2019-798 du 26 juillet 2019 relatif aux régies de recettes et d'avances des organismes publics
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
33
traitement des dispositifs d’intervention dans les comptes des entités)
45
. Sur la période
observée, la CRANA a enregistré ces opérations, notamment celles liées au PRDAR et au
programme régional Ecophyto, sur des déclinaisons des comptes 65852 (2016 à 2018) et 65734
(2019 et 2020) pour les dépenses, et 74 et 75 pour les recettes. Cela méconnaît l’instruction
comptable précitée qui prévoit que les interventions soient comptabilisées en comptes de tiers
(comptes 443 ou 467 en fonction de la nature du tiers débiteur ou créditeur de la chambre
46
).
Or la méthode de comptabilisation des conventions retenue par la CRANA emporte des effets
sur les comptes de classe 6 et 7 et, par conséquent, de manière impropre, sur son compte de
résultat et ses budgets. Elle complexifie en outre les travaux de fin d’année relatifs à l’inventaire
des charges à payer et des produits à recevoir.
D’autres chambres régionales ont d’ores et déjà fait évoluer leurs pratiques
47
conformément à l’instruction précitée, notamment pour les crédits découlant du PRDAR.
Aussi, afin d’accélérer la mise en œuvre de cette instruction par l’ensemble des
chambres régionales, la Cour a demandé aux tutelles (direction générale de la performance
économique et environnementale des entreprises - DGPE - et DGFIP) d’indiquer comment elles
envisagaient d’assurer son respect et d’établir la liste des subventions concernées.
Il ressort des réponses reçues par la Cour que la DGPE rappellera les règles applicables
dans l’instruction technique « Tutelle financière des chambres d’agriculture ». La DGFIP
indique qu’un rappel des règles de comptabilisation pourra être effectué auprès du réseau des
chambres, en lien avec la direction du budget et le ministère de l’agriculture tout en s’appuyant
sur l’APCA qui pilote la mise en œuvre du nouveau système d’information financière des
chambres. Elle suggère la tenue d’un séminaire destiné à rappeler les différentes modalités de
comptabilisation déclinant chaque cas de gestion.
La Cour prend acte de ces engagements et insiste sur la nécessité de recenser
précisément les subventions regardées comme « en transit » afin que les pratiques
comptables soient harmonisées au niveau national.
Concernant les passifs sociaux, la CRANA n’applique pas l’instruction du 27 novembre
2013 relative aux modalités de comptabilisation des droits à congés, des comptes
épargne-temps (CET), des heures supplémentaires et des heures complémentaires selon laquelle
«
lorsque les jours inscrits sur le CET constituent des droits à congés, l’obligation
correspondante est une provision pour charges
». La CRANA ne comptabilise pas les CET sur
un compte de provisions, mais en charges à payer, sur les sections analytiques indirectes
45
Instruction du 26 juin 2015 (NOR : FCPE1515896J, page 4) :
« Pour relever de cette catégorie de
dispositif, trois critères cumulatifs doivent être remplis :/
- trois intervenants obligatoires : le tiers financeur (État,
Union européenne ou autre), l'organisme et le bénéficiaire final ;/- le financement du dispositif n'est pas assuré
par l'organisme mais par l'État, l'Union européenne ou une autre entité ;/ - l'organisme ne dispose d'aucune
autonomie dans la prise de décision : soit le tiers financeur prend un engagement directement auprès du
bénéficiaire final et il délègue le rôle de payeur à l’organisme ; soit l’organisme s’engage auprès du bénéficiaire
final, mais au nom du tiers financeur et dans les conditions préalablement définies par celui-ci (l’organisme agit
en tant que mandataire pour exercer une mission qui lui a été confiée par le tiers financeur) ».
46
Idem p.8 : «
Les comptes de tiers à mouvementer dépendent de la nature de l'entité (bailleur de fonds
et bénéficiaire final), les subdivisions des comptes suivants sont à utiliser : - 443.x Opérations particulières avec
l'État, les collectivités publiques et les organismes internationaux - 467.x Autres comptes débiteurs ou créditeurs
».
47
Par exemple, la chambre régionale d’agriculture Grand-Est depuis 2018.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
34
spécifiques pour le passif social, avec reprise des engagements extournés de l’année passée
48
.
La Cour estime en effet que les spécificités du régime des CET tel que prévu par le statut des
agents des chambres d’agriculture ne font pas obstacle à l’application de l’instruction précitée.
2.2.1.3
Des corrections à apporter dans la gestion des immobilisations
Si certaines corrections ont été apportées à la demande de l’agent comptable,
l’instruction a relevé plusieurs anomalies conduisant à s’interroger sur la fiabilité de
l’évaluation du patrimoine. En particulier, le rapprochement des états financiers avec
l’inventaire comptable (tableau de situation annuelle) n’est pas assuré alors qu’il détermine la
sincérité patrimoniale. Des écarts mineurs ont également été relevés en comparant la situation
de l'actif immobilisé et du bilan de l'année 2020
49
.
Concernant les immobilisations financières, la CRANA produit des états dont les
montants ne correspondent pas à ceux comptabilisés au bilan
50
. Au 31 décembre 2020, la
chambre comptabilisait un montant total de participations de 762 603,09 €. Les anomalies
suivantes ont été relevées dans le cadre de l’instruction :
- Faute de mise à jour périodique des pièces justificatives, des écarts apparaissent entre
les montants au compte 26 et ceux détenus. Les participations dans la SICA Gannat
figurent à l’actif alors que celle-ci est dissoute depuis 1994. À l’inverse, la chambre
détient des parts dans la coopérative agricole ARSOE de SOUAL, pour 420 €, non
comptabilisés ;
- Absence de demande d’autorisation préalable de la tutelle pour entrer au capital des
sociétés par actions
51
S.A. SAFER Nouvelle-Aquitaine et SAS Pilot’ Elevage en 2020 ;
- Incompétence du bureau pour décider de l’entrée au capital de la SAS Pilot' Elevage
et absence de délibération de la session pour décider de cessions
52
dont certaines ont en
outre été réalisées à titre gratuit i) de parts sociales au Crédit Agricole Centre-Ouest :
valeur brute (VB) et
prix de vente (PV) : 853,00 € en 2017, ii) en 2018, de diverses
participations héritées de la CRA Aquitaine : VB totale : 12 815,86 € / PV
total : 0,00 €
en 2018, iii) de la cession de parts sociales à la SCI Maison Régionale du Limousin :
VB : 2 800,00 € / PV : 0,00 € en 2019 ; cession à l’euro symbolique en 2019 de 1 600 €
de parts détenues dans la SARL Les Ruralies.
- Dépréciation erronée d’immobilisations financières formées des participations au
capital et d’appels de fonds non capitalisés concernant la SCI Maison de Limoges. La
CRANA a appelé l’attention de la Cour sur cette anomalie décrite en Annexe n°19. Les
échanges intervenus dans le cadre de l’instruction avec la CRANA et son agent
48
Cf. réponse 8.4 CRANA : «
il est fait un mandat global de charge à payer sur les sections analytiques
indirectes spécifiques pour le passif social, avec reprise des engagements extournés de l’année passée
».
49
Les sommes (376,35 € et 973,66 €) ont été identifiées lors de l’instruction et rectifiées en 2021.
50
Dans le BI 2018, l’état des participations s’élève à 32 763,67 € alors que le compte 26 de la balance
s’élève à 769 137,09 €. De tels écarts sont observés au CF 2019 et au BI 2020.
51
9
e
alinéa de l’article L. 510-1 du CRPM.
52
8
e
et dernier alinéa de l’article D. 511-54-1 du CRPM.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
35
comptable ont conduit à esquisser une solution, exposée dans la même annexe, dont
l’agent comptable a saisi la direction générale des finances publiques.
La chambre s’est engagée, au terme de la contradiction, à informer la session des
actions d’acquisition ou de cession de titres. La Cour en prend acte mais relève, comme la
DGFIP le rappelle également dans ses écrits, que la CRANA doit procéder à l’ensemble
des corrections visant à fiabiliser la comptabilisation des immobilisations financières afin
d’aboutir à une exhaustivité et une mise en cohérence des données comptables et des états
financiers. Concernant la SCI de Limoges, la Cour prend acte de la régularisation
préparée conformément à l’avis de la DGFIP.
2.2.2
Un bilan à fiabiliser
Le bilan s’élève à 19,2 M€ au 31 décembre 2020. Son évolution de 8 % entre 2016 et
2020 est marquée par une baisse significative en 2017 et en 2019, principalement liée aux dettes
et créances d’exploitation (Annexe n° 99).
2.2.2.1
L’actif du bilan
Les biens et les droits que la CRANA possède sont des immobilisations, des créances
d’exploitation et des disponibilités.
En 2020,
les immobilisations nettes
représentent 1,7 M€ et 8,6 % de l’actif. Malgré une
tendance à la baisse sur la période, cette part a fluctué entre 11,8 % en 2017 et 8,6 % en 2020.
Ce constat est à apprécier au regard des anomalies constatées dans la gestion des
immobilisations financières.
L’actif circulant
s’élève à 17,6 M€ en 2020. Il représentait 15,9 M€ en 2016 (+10 %).
Au 31 décembre 2020, l’actif circulant représente 91 % de l’actif net. Cette part est stable sur
la période. Il est essentiellement composé des créances d’exploitation. Compte tenu du transfert
des fonctions support, on constate une forte évolution des créances clients liée à l’augmentation
des factures à établir (+33 %). Celles-ci représentent 9,1 M€ en 2020 contre 3 M€ en 2016.
Cette situation s’explique également par une dégradation du taux de recouvrement et un
allongement du délai de règlement des clients
53
. Quant aux disponibilités, restées stables autour
de 2,3 M€ jusqu’en 2019, elles ont enregistré une forte augmentation en 2020 et s’élèvent à
6,4 M€ (cf.
infra)
.
2.2.2.2
Le passif du bilan
La contrepartie qui permet le financement des biens et des droits de la CRANA est
essentiellement composée des capitaux propres et des dettes d’exploitation.
Les capitaux propres représentent 22 % du passif de la chambre en 2020.
Ils reposent sur
les réserves facultatives qui sont stables depuis 2016 (en moyenne 4,2 M€ par an). Ils diminuent
en 2020 en raison du résultat déficitaire de cet exercice.
53
Ils étaient respectivement de 72,7 % et 39 jours en 2016, 88,7 % et 40 jours en 2017, 90,5 % et 34 jours
en 2018, 67 % et 119 jours en 2019 et, enfin, de 75,2 % et 89 jours en 2020.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
36
Les dettes d’exploitation représentent 77 % du passif de la chambre en 2020. Depuis 2016,
elles varient entre 71 % et 77 % du passif. À l’image des créances d’exploitation, ce ratio est
supérieur à celui recommandé par la DGPE. Les dettes ont augmenté de 11 % sur la période
observée et s’élèvent à 14,6 M€ en 2020. Cette évolution est différente selon leur nature. Les
charges à payer, représentant plus de deux tiers des dettes d’exploitation, marquent une progression
de 9 % sur la période. Au contraire, la chambre a peu de
dettes financières
et son endettement
diminue (9 % en 2016 et de 2 % en 2020) avec l’arrivée à échéance d’emprunts en 2018
et 2020
54
.
Seul demeure l’emprunt souscrit en 2006 pour l’acquisition de parts dans la SCI Maison de
Limoges (échéance 2024).
Les provisions pour risques et charges sont quasi inexistantes. Or, elles devraient
représenter environ 3 % du passif selon la DGPE. Cette situation découle de l’interprétation
inappropriée du provisionnement en matière de passifs sociaux par la chambre (cf.
supra)
.
2.2.3
Les résultats de l’exploitation
Exceptée la baisse observée en 2017, les montants des produits et charges, synthétisés
dans le tableau n°3 ci-après, sont stables entre 2016 et 2020 (2 %). Ils se distinguent des niveaux
observés dans les autres chambres régionales marquées par le transfert de compétences. Les
pratiques de la chambre conduisent toutefois à nuancer ce constat
55
.
Tableau n° 3 :
Évolution des résultats (en €)
Source: Cour des comptes à partir des comptes financiers
54
220 000 € puis 1 067 143 €, emprunt pour l’achat en 1999 d’un immeuble à Bordeaux (Rap.gest 2018).
55
La particularité des transferts de personnels en Nouvelle-Aquitaine et la non prise en compte de la
règlementation en matière de subventions de transit rendent inopérantes les comparaisons avec les références
nationales.
2016
2017
2018
2019
2020
Produits d'exploitation
22 643 035
20 731 407
23 123 231
23 596 770
23 080 117
dont ressources propres
3 663 080
3 118 766
3 690 252
3 190 132
3 254 707
dont contributions des CDA
5 497 151
5 179 328
5 633 840
6 681 563
6 400 964
dont autres subventions
13 479 709
12 407 182
13 784 410
13 682 417
13 219 211
Charges d'exploitation
22 218 456
20 805 371
22 981 298
23 434 262
23 135 922
dont charges de personnel
5 086 529
5 831 945
6 299 072
6 631 927
6 580 036
dont les charges courantes (60/61/62)
6 403 003
4 872 217
5 061 724
5 342 126
5 243 408
dont les autres charges courantes
10 478 860
9 860 641
11 383 671
11 056 284
10 947 526
Résultat d'exploitation
424 579
-73 964
141 933
162 508
-55 805
Produits financiers
331
0
0
0
0
Charges financières
61 210
49 138
45 577
41 898
38 063
Résultat financier
-60 879
-49 138
-45 577
-41 898
-38 063
Produits exceptionnel
55 139
41 520
56 085
0
0
Charges exceptionnelles
402 090
-34 139
108 265
0
0
Résultat exceptionnel
-346 951
75 659
-52 179
0
0
Résultat net
45 259
-54 813
87 100
120 610
-93 868
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
37
2.2.3.1
Les produits
En 2020, les produits se sont élevés à 23 M€, en augmentation de 2 % par rapport à 2016
(Annexe n° 100). Ils sont exclusivement composés de produits d’exploitation. Si la chambre
n’avait pas enregistré ses recettes de transit en classe 7, les produits d’exploitation auraient dû
être constitués pour l’essentiel des contributions des chambres départementales à son
fonctionnement. En 2020, les produits d’exploitation de la CRANA sont donc encore constitués
de ressources propres (3,3 M€), des contributions des CDA de Nouvelle-Aquitaine au réseau
(6,4 M€), des autres subventions d’exploitation (13,2 M€).
Le chiffre d’affaires de la CRANA a diminué de 11 %, passant de 3,7 M€ en 2016 à
3,3 M€ en 2020. Les recettes liées à la vente de prestations (-7 %), à la facturation de mise à
disposition de personnel (-7 %) et de locaux (-15 %) ont diminué. Néanmoins, la part du chiffre
d’affaires dans les ressources de la chambre est stable.
Les contributions des chambres départementales au financement de l’activité de la
CRANA et de l’APCA ont progressé de 16 %, passant de 5,5 M€ en 2016 à 6,4 M€ en 2020,
sous l’effet du transfert d’agents des chambres départementales et de la création de services
communs. Si ces ressources ont progressé elles devraient, comme il est indiqué au paragraphe
1.3.4, faire l’objet d’un toilettage réglementaire et être, en l’état, présentées de manière plus
intelligible par la CRANA.
Les autres subventions perçues par la CRANA au titre des subventions d’exploitation
ont diminué de 2 %, passant de 13,4 M€ en 2016 à 13,2 M€ en 2020. Elles proviennent en
grande partie de l’État (48 %), de la Région Nouvelle-Aquitaine (12 %), de l’Union européenne
(5 %) et d’autres organismes : ADEME, agence de l’eau, Office national de la chasse et de la
faune sauvage (ONCFS) (29 %). Elles ont vocation à être reversées à des partenaires de la
chambre dans le cadre de grands projets pluriannuels. Leur évolution, fluctuant en fonction de
la mise en œuvre de ces projets opérationnels, s’est trouvée impactée par la crise sanitaire.
2.2.3.2
Les charges
En 2020, les charges se sont élevées à 23,2 M€. Elles sont composées quasi-
exclusivement de charges d’exploitation : dépenses de personnel (28 %), charges de
fonctionnement courant (23 %) et autres charges d’exploitation (47 %) (Annexe n° 111).
Les dépenses de personnel
(salaires, charges sociales et impôts et taxes sur
rémunérations)
s’élèvent à 6,5 M€ en 2020, en augmentation de 29 % par rapport à 2016 et
seulement de 4 % par rapport à 2018. Cette variation résulte des transferts nets de personnel sur
la période qui ont été plus échelonnés que dans les autres chambres régionales : i)
intégration
de la totalité des informaticiens dès 2017 jusqu’à leur transfert total à la DNSI au
1
er
janvier 2020 ; ii) intégration progressive de personnel RH issus des CDA entre 2017 et
2019
56
; iii) intégration également progressive des salariés des CDA chargés de l’administration
et des finances entre 1
er
juillet 2017 et le 1
er
janvier 2019. La croissance des dépenses de
56
Intégration ponctuelle en 2019 des agents RH de la CDA 47.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
38
personnel s’explique également par la revalorisation du point d’indice au 1
er
juillet 2018
(évolution de 2,234 à 2,284 €).
Les charges courantes
ont diminué de 18 % sur la période observée, passant de 6,4 M€
en 2016 à 5,2 M€ en 2020. La baisse de certaines dépenses de fonctionnement semble
davantage liée à la crise sanitaire qu’à une maîtrise durable des charges externes : déplacement
du personnel (-63 %), réceptions (-50 %) et formation du personnel (-15 %). La baisse
s’explique aussi par le report, au profit des dépenses de personnel, des charges induites par la
mise à disposition en 2016, des informaticiens encore employés par les CDA. Malgré une baisse
générale observée en 2016 et 2020, les charges courantes induites par les réformes
organisationnelles récentes
57
augmentent fortement. Leur facturation au plus juste aux
bénéficiaires revêt un enjeu important pour l’équilibre financier de la chambre.
Les autres charges d’exploitation
s’élèvent à 10,9 M€ en 2020, en augmentation de
4 % par rapport à 2016. Elles ne reflètent pas la baisse qui aurait dû s’opérer à partir de 2017
du fait de la comptabilisation des subventions de transit en compte de tiers. Ces dernières en
constituent entre 40 % et 46 % sur la période 2016 à 2020
58
. Dans une moindre part, elles sont
aussi constituées par d’autres subventions et cotisations versées par la chambre. Le
montant
des dotations aux amortissements
s’élève à 0,3 M€ en 2020 (+50 % par rapport à 2016). Il
concerne essentiellement les amortissements d’immobilisations corporelles et, depuis 2018, les
provisions pour dépréciation de l’actif circulant
59
.
Les charges financières
s’élèvent à
38 068,00 € en 2020, en diminution de 38 % par rapport à 2016 du fait de l’arrivée à échéance
récente d’emprunts.
2.2.3.3
Les résultats
Alors qu’elle avait connu une situation difficile en 2017 (-54 813 €), la chambre
régionale avait réussi à stabiliser ses charges et ses produits et à dégager des bénéfices
satisfaisants en 2018 (87 100 €) et 2019 (120 610 €). Les travaux de structuration analytique
avaient contribué à un meilleur pilotage managérial du budget et avait permis une meilleure
adéquation entre produits et charges d’exploitation.
L’année 2020, marquée par un contexte exceptionnel, vient rompre cette tendance et
enregistre une perte de 93 698 €. Dans un environnement de plus en plus contraint, un des
enjeux de la chambre sera de maîtriser ses charges de structure dont l’évolution n’est pas encore
stabilisée du fait d’une organisation en pôles qui n’a pas vocation à perdurer. Les projections
d’appels de fonds pour le financement des fonctions support devront prendre en compte la
situation des contributeurs départementaux que la crise sanitaire a fragilisés. Dans le même
sens, les activités économiques et agricoles de la chambre régionale s’inscrivent dans des
projets opérationnels financés par des partenaires publics eux-mêmes contraints de réduire leurs
dépenses d’intervention et de réorienter leur priorité.
57
Ex : participation aux services commun était de 0,6 M€ en 2018 et de 1,4 M€ en 2020 (c/ 62888108).
58
Estimé à partir des c/65852 et leurs différentes déclinaisons entre 2016 et 2018 et le c/65734 "charges
interne pour compte propre Tsf AE" en 2019 et 2020.
59
Comptabilisation provisions pour dépréciation actif circulant (c/6817) liées à la décision de la CDA 47.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
39
2.2.4
Les indicateurs de gestion
2.2.4.1
Excédent brut d’exploitation (EBE) et capacité d’autofinancement (CAF)
Après retraitement des données afin de tenir compte du mode de comptabilisation des
produits en 2017 et 2018 et de mettre en regard la réalité des charges et des produits
d’exploitation enregistrés par la CRANA (Annexe n° 12), le montant de l’EBE apparaît stable
sur la période observée. Il était de 10,1 M€ en 2020, soit 0,46 % de moins qu’en 2016.
La capacité d’autofinancement est également restée positive même si elle a baissé de
88 % entre 2019 (472 508 €) et 2020 (57 023 €) (Annexe n° 12). En 2016
60
et surtout en 2020
61
,
faute de CAF suffisante, la chambre a procédé à un prélèvement sur fonds de roulement.
Jusqu’à présent, malgré des difficultés à établir ses prévisions budgétaires
d’investissement fiables (cf.
supra),
la CRANA a réussi à financer ses investissements sur ses
fonds propres sans avoir recours à des emprunts supplémentaires. Elle doit veiller à ce que les
membres de la session disposent de la totalité des informations financières en cas
d’engagements nouveaux, notamment concernant le réaménagement des locaux de Bordeaux
initialement inscrit au budget initial 2020
62
. Cette vigilance s’impose d’autant plus que le
budget initial 2021 prévoyait une insuffisance de capacité d’autofinancement (courrier
d’approbation tutelle du 28/12/2020).
2.2.4.2
Fonds de roulement, trésorerie et besoin en fonds de roulement
Malgré les prélèvements effectués en 2016 et 2020, le niveau du fonds de roulement est
stable sur la période (Annexe n° 13). Il était de 2,8 M€ en 2020, soit 11 % de plus qu’en 2016.
En même temps, le nombre de jours d’activité financés est resté entre 42 et 46 jours soit en deçà
du nombre de jours préconisé par la DGPE (Instruction technique DGPE/SDGP/2020-731). Si,
toutefois, ce calcul est réalisé sur la base des charges d’exploitation hors transit, le nombre de
jours d’activité financé s’élève de 72 à 79 jours sur la période.
Sur la même période, le niveau de trésorerie varie. En 2020, il s’élève
exceptionnellement à 6,4 M€. Ce montant n’est pas significatif du niveau observé tout au long
de la période. Outre les conséquences du contexte sanitaire, ce montant dépend des flux
d’encaissement et de décaissement des subventions en transit. En raison d’un versement
exceptionnel fin 2020, le nombre de jours d'activité financés par la trésorerie est de 101 jours
alors qu’il a toujours été inférieur au niveau préconisé, voire très inférieur en 2017 (20 jours).
Le besoin de fonds de roulement négatif génère, en 2018 et 2020, de la trésorerie qui correspond
à un excédent de ressources. L’examen des délais d’encaissement et de décaissement montre
60
CAF : 283 100 € - acquisitions immobilières : 328 715 € (2016).
61
CAF :
57 023 € -
acquisitions immobilières : 205 329 € (2020).
62
La CAF de la CRANA repose essentiellement sur les amortissements. La perspective d’une baisse des
dotations aux amortissements et l’incertitude que la crise sanitaire fait peser sur le résultat d’exploitation de la
chambre doivent être pris en compte.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
40
que la CRANA dégage des disponibilités bien que les délais de paiement de ses fournisseurs
soient inférieurs aux délais de règlement des créances par ses clients (Annexe n° 14).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Des efforts ont été déployés pour structurer l’organisation financière d’une des plus
grandes chambres régionales d’agriculture. Cette difficulté ne doit pas pour autant justifier
des anomalies persistantes. Ces efforts doivent aussi être poursuivis par la CRANA,
particulièrement en ce qui concerne la régie, le traitement comptable des fonds en transit, la
fiabilité des immobilisations financières. Le contrôle de gestion doit être développé pour mieux
adapter le modèle économique de financement des services communs et mutualisés et, ainsi,
rendre plus robuste sa situation économique.
3
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
3.1
L’évolution des effectifs
Au 31 décembre 2020, la CRANA comptait 111 personnes contre 91 en 2016. Les
agents du service informatique régional n’ayant été totalement intégrés dans ses effectifs que
de 2017 à 2018, cette évolution est liée aux mouvements induits par les transferts de
compétences des fonctions financières et RH au profit de la chambre régionale (Annexe n° 15).
En 2021, l’intégration de tous ces agents n’est pas effective. Outre la situation
particulière des agents de la CDA 47, quelques
agents exerçant des fonctions administratives et
financières demeurent employés par des chambres départementales, certains, sans mise à
disposition (cf.
infra
) : le responsable du Pôle Centre (CDA 24) est aussi directeur général de
la CDA 24 ; le responsable du Pôle Sud (CDA 40)
63
est, par ailleurs, agent comptable des CDA
40 et 64 ainsi que de l’OIER-Centre d’étude des palmipèdes du Sud-Ouest (CEPSO) ; le
contrôleur de gestion du Pôle Sud (CDA 64) exercerait également à mi-temps, selon la CRANA,
des missions logistiques propres à cette chambre départementale.
Les charges de personnel
64
représentaient 5 014 836 € en 2016 et s’établissent à
6 650 369 € en 2020 (+29 %). Excepté en 2017, leur part dans les charges d’exploitation est
63
Agent DGFIP détaché au sein de la CDA 40. En complément de ses fonctions d’agent comptable,
l’intéressé «
occupe un rôle de coordination opérationnelle du service financier de la CDA 40
» et à ce titre,
«
veille en particulier au respect des calendriers et des règles comptables. Toutefois, l’agent comptable ne valide
aucun document, ne prend aucune décision, dans le champ de compétences de l’ordonnateur
». En l’absence de
qualification de chef de service administratif et financier, absence d’obligation de conclure une convention avec
l’ordonnateur pour répartir les tâches entre les deux fonctions (arrêté du 10 janvier 2014 /Art.188 du décret GBCP).
64
Charges de personnel hors frais de mandat et indemnités élus.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
41
légèrement inférieure au ratio de référence donné par la DGPE
65
, même lorsque sont prises en
compte les charges liées aux personnels extérieurs (intérimaires, stagiaires, mis à disposition).
Tableau n° 4 :
Évolution de la part des charges de personnel et du personnel extérieur
En €
2016
2017
2018
2019
2020
Charges
d’exploitation
(hors
transit)
12 650 221
11 375 348
12 375 396
13 145 027
13 026 838
Charges de personnel
5 014 836
5 755 389
6 234 316
6 591 826
6 650 369
Personnels extérieurs
66
1 172 111
742 844
542 106
414 966
377 647
Charges
de
personnel
+
Personnels extérieurs
6 186 948
6 498 232
6 776 422
7 006 792
6 928 016
Part des charges de personnel (y
compris
extérieurs)
dans
les
charges d’exploitation.
49 %
58 %
55 %
53 %
53 %
Source : CRANA
Le profil des agents de la CRANA a évolué. L’intégration des agents exerçant les
fonctions support a entrainé l’augmentation de la part relative des non cadres (+117 %) au
détriment des cadres (-12 %). Toutefois, le montant moyen des charges de personnel par agent
(hors frais de mandat et indemnités des élus) est passé de 55 108 € à 59 012 € (+7 %) entre
2016 et 2020 (Annexe n° 15). Le niveau de qualification des agents récemment recrutés a
augmenté. Au regard des responsabilités qui pèsent dorénavant sur le niveau régional, la
CRANA s’est dotée de compétences nouvelles et a procédé à des recrutements à plus forte
valeur ajoutée dans l’administration générale (chargé de mission RH, contrôleur de gestion),
l’animation territoriale (chargé de mission Europe) et l’économie et prospective.
Quant à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), il n’y a pas
encore d’outil pour identifier les compétences internes et faire des projections sur les besoins à
venir. L’intérêt de mener ce chantier au niveau régional est compris mais il n’est pas encore
lancé.
Il conviendrait que la CRANA traduise ses orientations stratégiques en termes de
besoin de compétences pour donner toute sa portée à la GPEC.
3.2
Les cadres d’emploi
Chacun des emplois existants doit correspondre ou se rattacher à un emploi type figurant
au référentiel national des emplois-types des chambres d’agriculture et être positionné sur un
des deux indices de base prévus dans ce cadre. Or, l’emploi de « directeur général adjoint »
occupé par deux agents ne figure pas dans le référentiel national. Les intéressés n’ont pas été
classés dans l’emploi de directeur adjoint alors que le statut du personnel des chambres
65
Notes annuelles DGPE : 50 % (2016 et 2017), 56 % (2018 à 2020).
66
Personnels extérieurs : c/6211, c/6212, c/6214.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
42
d’agriculture
67
prévoit le cas où, n’étant plus directeurs généraux, ils sont classés dans un autre
emploi. Comme pour l’emploi d’ « assistante spécialisée », l’instruction n’a pas permis de
contrôler les modalités de revalorisation de l’indice de base
68
des directeurs généraux adjoints
suite à la fusion (800 pour l’un et 1 000 points pour l’autre) et la validation éventuelle de la
négociation locale concernant ces emplois hors référentiel
69
.
3.3
Les rémunérations
Outre l’évolution de la valeur du point d’indice (de 6,234 € au 1
er
janvier 2016 à 6,284 €
au 1
er
juillet 2018) et la contrepartie financière accordée en compensation d’un nouvel
aménagement du temps de travail
70
, le Glissement Vieillesse Technicité (GVT) et le régime des
gratifications et des primes expliquent l’évolution des rémunérations au sein de la CRANA.
3.3.1
Le Glissement Vieillesse Technicité (GVT)
Les augmentations de traitement s’effectuent par attribution de points au choix et une
garantie de progression est assurée. Le plancher annuel d’attribution du nombre de points, qui
ne peut être inférieur à 1,7 % du nombre total de points constituant la masse indiciaire de base
de l’année n-1 (art. 15 du statut) est observé et les attributions de points sur la période sont
supérieures à ce minimum (Annexe n° 16).
3.3.2
Les primes et gratifications
Les régimes de « gratification au douzième » et de « primes exceptionnelles »
s’appliquent également aux agents de droit privé
71
. L’application du régime de « gratification
au douzième », correspondant au douzième des traitements perçus dans l’année, n’appelle pas
d’observation.
67
Titre VIII : Les dispositions spéciales concernant les directeurs généraux des chambres continuent à
s'appliquer aux directeurs généraux ayant cessé de remplir leurs missions pour occuper, à la suite d'une fusion de
deux ou plusieurs chambres d'agriculture, un autre emploi relevant du présent statut, au sein du nouvel
établissement issu de la fusion.
68
Accord national sur la modernisation de la gestion des RH : Si l’indice de base précédemment en
vigueur pour un emploi est supérieur à l’indice de base le plus élevé proposé par ledit-emploi dans le cadre de la
classification nationale cet indice ne sera pas modifié.
69
Accord national sur la modernisation de la gestion des RH : il appartient à la négociation locale de
définir et de fixer l’indice de base des emplois existant et qui ne pourraient pas être rapprochés à l’un des emplois
référencés.
70
Accord sur l’aménagement du temps de travail à la CRANA signé le 30 mars 2017 : contrepartie
accordée sous forme d’une augmentation de 5 points de choix à chaque agent en poste.
71
Prévus respectivement aux articles 13 et 13 bis du statut du personnel des chambres d’agriculture et
étendus au personnel de droit privé en application de la convention d’établissement signée le 13 juin 2017.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
43
Une prime exceptionnelle
peut être versée, au regard d’actions ponctuelles ou d’efforts
particuliers justifiables accomplis au cours de l’année par l’agent ou un groupe d'agents. Il
n’existe toutefois pas d’accord paritaire relatif à l’attribution des points au sein de la CRANA :
la décision relève du président, sur proposition du directeur, en fonction de l’enveloppe
financière, du travail des agents et de leur évaluation annuelle. Alors que le versement de la
prime présente un caractère ponctuel et n’est donc pas reconductible, l’examen des versements
effectués pendant la période révèle que certains agents en bénéficient de manière récurrente,
sans que leur évaluation annuelle ait pu être produite et sans qu’une politique ou des lignes
directrices n’aient été dégagées
72
. Les bénéficiaires récurrents perçoivent les montants parmi
les plus élevés
73
et les primes exceptionnelles demeurent versées quelles que soient les
contraintes budgétaires et même en cas de résultat déficitaire de l’exercice. De plus, excepté
pour le directeur général, les primes les plus importantes concernent des agents qui font l’objet
d’une mise à disposition totale ou partielle hors de la chambre. Le nombre de points accordés
au titre des primes exceptionnelles, en moyenne, sur la période 2016 à 2020, est de 2 570
74
contre une moyenne annuelle de 679 pour les points attribués au choix.
À l’image de ce qui est appliqué dans certaines chambres, la Cour suggère que la
CRANA encadre ses pratiques : le montant des primes exceptionnelles pourrait être
plafonné à un pourcentage de la masse à répartir au titre des points au choix et une grille
prédéfinie qui correspondrait aux efforts supposés être réalisés par les bénéficiaires
apporterait de la transparence dans l’attribution des points.
La Cour relève qu’en 2016 et 2017, la CRANA a versé des
primes sans base
réglementaire
75
. Pour 2016, la CRANA indique que celles-ci concernaient la participation
exceptionnelle au salon de Bordeaux d’agents de l’ex-CRA Aquitaine. Pourtant, pour chaque
bénéficiaire, elles viennent s’ajouter à un versement déjà réalisé au titre de la prime
exceptionnelle prévue par le statut.
3.4
La mise à disposition du personnel
Le fonctionnement d’une chambre d’agriculture peut justifier le recours à des mises à
disposition dans les conditions fixées par la règlementation
76
. Selon le tableau de suivi transmis
par le SRRH, sur un effectif total de 111, 23 agents de la chambre sont mis à disposition
d’organismes extérieurs et 10 personnes issues d’organismes extérieurs (neuf CDA et une
association d’éleveurs) exercent leur mission au sein de la CRANA. Le suivi de la mise à
disposition du personnel est une attribution du service chargé de la gestion des ressources
humaines. Ce suivi est perfectible (Annexe n° 1717).
72
Par exemple, des montants modestes versés à 42 bénéficiaires en 2017 ou des montants élevés versés à
seulement 8 agents en 2018, un rapport de 1 à 89 entre le montant le plus élevé et le montant le plus faible en 2016.
73
Depuis 2018, le DG et les DGA perçoivent en moyenne 40 % des primes exceptionnelles.
74
Certains éléments des livres de paie contredisent les données des tableaux du SRRH (ex : un agent mis
à disposition de l’Agence de l’Alimentation Nouvelle-Aquitaine ne fait pas partie des bénéficiaires de la prime
exceptionnelle dans le tableau de suivi).
75
Pour un montant de 7 682,09 € au bénéfice de huit agents en 2016 et de 857,40 € en 2017.
76
Article 21 du statut du personnel des chambres d’agriculture étendu au personnel de droit privé en
application de la convention d’établissement signée le 13 juin 2017.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
44
L’examen des pièces, notamment comptables, montre que les mises à disposition
sortantes et entrantes sont plus nombreuses que celles recensées par le service RH. Parmi les
conventions de mise à disposition, y compris récentes, certaines ne comportent pas les mentions
minimales obligatoires : signature de l’intéressé, conventions distinctes en cas de pluralité
d’organismes d’accueil et versement non intégral de contrepartie financière. La fiche de poste
n’est pas systématiquement élaborée, conjointement entre l’agent et le responsable hiérarchique
de(s) l’organisme(s) d’accueil.
Le recours à la mise à disposition peut correspondre à la réalisation d’une mission
précise, d’un projet déterminé ou à l’exercice d’une fonction précise requérant des
qualifications techniques spécialisées ou spécifiques. Or, plusieurs conventions ont pour objet
la mise à disposition de personnels qui assurent des fonctions permanentes ne nécessitant pas
des compétences spécifiques au regard de l’objet de l’organisme d’accueil. Il s’agit par exemple
de la mission d’assistante auprès des interprofessions ou des groupements de producteurs. Cette
situation est, par ailleurs, peu compatible avec les conditions de durée fixées par le statut.
La mise à disposition peut être prononcée pour la durée de réalisation de son objet ou
de la mission confiée à l’agent et, en tout état de cause, pour une période minimale de six mois
et maximale de trois ans. Malgré une précédente observation de la Cour
77
relative à la mise à
disposition d’un agent auprès de l’association pour la défense et la promotion des produits des
palmipèdes à foie gras du Sud-Ouest (PALSO) depuis le 1
er
octobre 2001, la situation de
l’intéressé demeure. La CRANA n’a pas davantage mis fin à la mise à disposition d’un agent
auprès de l’Agence de l’alimentation de Nouvelle-Aquitaine (AANA) depuis le 1
er
janvier
2005. La CRANA fait valoir pour expliquer cela
« le peu de motivation exprimé pour un
transfert, le non enjeu financier pour la chambre régionale et la proximité de fin de carrière
78
»
et indique qu’en «
ce qui concerne le suivi RH, il est exercé par les hiérarchies des structures
accueillantes
» et que les demandes exprimées par le président du PALSO et la directrice
générale de l’AANA sont traduites par des décisions du président de la chambre «
n’ayant pas
d’impact financier sur la chambre puisque tous ces coûts sont refacturés à l’euro l’euro via la
convention de mise à disposition
». La chambre n’a cependant pas produit lesdites conventions
et a reconnu l’absence de compte-rendu d'évaluation formalisé. Dans l’autre sens, des mises à
disposition ont été réalisées pour des périodes inférieures à six mois.
La Cour relève que ces situations ne sont pas satisfaisantes et que la chambre doit
se conformer sans délai au statut et suivre les effectifs. En outre, le recours à la mise à
disposition n’est pas sans impact financier, les opérations de facturation, de recouvrement
et de suivi RH qu’il engendre mobilisant les services supports.
Dans le cadre de la contradiction, la chambre s’est engagée à toiletter l’ensemble des
conventions et notamment celles sur lesquelles la Cour avait précédemment appelé
l’attention, ce dont il est pris acte.
77
Rapport 2014-652-0 sur les comptes et la gestion de la CRA d'Aquitaine (1999-2013).
78
Courriel du 7 septembre 2021.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
45
3.5
La formation et l’action sociale
La CRANA a produit des plans de formation et des bilans qui témoignent des efforts de
la chambre pour promouvoir une offre variée et de sa capacité à en rendre compte notamment
en termes de coût. L’intérêt est différemment ressenti selon les services y compris parmi ceux
qui sont impactés par une réorganisation
79
. Les frais de formation ont représenté 4 % de la
masse salariale en 2017 et 2018, 3 % en 2019 et, dans le contexte particulier de 2020, 2 %.
Pour l’action sociale, l’accord signé le 30 mars 2017 entre la chambre régionale et les
partenaires sociaux a mis fin aux différentes contributions dont bénéficiaient les agents en
fonction de leur chambre régionale d’origine. Désormais, la participation de l’employeur est
réalisée par l’intermédiaire d’une subvention versée à une association de salariés
80
. La Cour
invite la chambre à réviser ses conventions d’attribution en formalisant l’obligation de
production d’un compte rendu financier
81
et en prenant en considération les dispositions
législatives récentes relatives à leur contenu
82
.
3.6
Les frais de déplacement des salariés
Les modalités de remboursement des frais de déplacement applicables à la CRANA sont
l’aboutissement des travaux menés, sur ce point particulier, dans le cadre de l’harmonisation
des conditions d’emploi. Dans l’attente de la fixation de nouveaux tarifs de remboursement par
la future commission régionale paritaire, les régimes en vigueur dans les anciennes chambres
régionales ont continué à s’appliquer. À l’issue de la période de négociation dite « période de
survie » des anciens accords, un régime unique de prise en charge des frais de déplacement des
salariés a été acté par les partenaires sociaux en commission paritaire le 8 mars 2017. Les tarifs
adoptés ont été revalorisés à partir de 2018
83
et s’appliquent encore à ce jour. De manière
générale, l’harmonisation s’est faite en faveur d’une augmentation des montants en se
rapprochant de ceux appliqués par la CRA Aquitaine pour frais de repas et allant au-delà pour
les frais de nuitée. Le régime est plus favorable que celui applicable aux agents publics
84
(Annexe n° 18).
Le contexte de la crise sanitaire ne permet pas de faire une comparaison significative de
l’évolution des frais de déplacement sur la période sous contrôle. Cependant, les effets
combinés de cet événement et de la hausse des effectifs tendent à montrer que le montant moyen
79
En 2018, le service RH représentait 40 % des coûts pédagogiques pris en charge par la CRANA
(déploiement du SIRH) alors que le service AF n’y a pas eu recours.
80
Convention d’attribution d’une aide financière au Comité des Œuvres Sociales (COS) – Année 2019
(52 200,00 € - 116 agents*450,00 €) et convention d’attribution d’une aide financière au Comité Social et
Économique de la CRANA (CSE) – Année 2020 (44 550,00 € - 99 agents*450,00 €).
81
Article 10, alinéa 6 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000.
82
Article 10, alinéa 4 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 – version en vigueur depuis le 3/07/2021.
83
Commission régionale paritaire du 24 octobre 2017.
84
Arrêté du 3 juillet 2006 fixant les taux des indemnités de mission des frais occasionnés par les
déplacements temporaires des personnels civils de l'État.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
46
des remboursements des frais de déplacement par agent a régulièrement baissé y compris au
regard des données consolidées de 2015
85
.
3.7
L’utilisation des véhicules de la chambre
La CRANA dispose d’une flotte de 21 véhicules de service ou de fonction en location
auprès d’ARVAL. Les agents peuvent également utiliser, selon les situations, des véhicules des
CDA, cette utilisation faisant l’objet d’une convention entre la CDA et la CRANA.
Trois véhicules de service sont réservés en « pool » par les utilisateurs via une
application. Ils sont à privilégier devant l’utilisation d’un véhicule privé pour un déplacement
professionnel justifié. Aucun déplacement privé n’est autorisé avec ces véhicules de service,
sauf cas particulier d’un trajet travail-domicile la veille d’un déplacement professionnel qui
aurait avantage à démarrer depuis le domicile le lendemain. Un agent utilisant son véhicule
personnel pour un déplacement professionnel doit justifier qu’aucun véhicule de service n’est
disponible, sauf pour les trajets inférieurs à 15 km (par exemple pour rejoindre une gare ou un
co-voiturage). Si l’utilisation d’un véhicule personnel n’est pas justifiée par l’agent, il n’est
remboursé que de 25 centimes d’euro par km.
Treize autres véhicules sont personnellement affectés à un agent, qui peut l’utiliser, soit
pour des déplacements professionnels, soit pour des déplacements privés avec, dans ce dernier
cas, un remboursement de 17 centimes d’euro par km à la chambre. Les kilomètres privés sont
obtenus en soustrayant les kilomètres entrés dans Octagri et les chiffres observés au compteur.
L’utilisation du badge péage est réservée aux déplacements professionnels. La chambre qualifie
ces véhicules, dans une note interne, de « véhicule de fonction ». La CRANA devrait éviter
cette dénomination car l’octroi d’un véhicule de fonction est un élément de la rémunération, ce
qui n’est pas le cas ici. Par ailleurs, il ouvre droit à compensation financière au bénéfice de
l’agent en cas de suppression, à la différence des véhicules de service affectés.
Cinq personnes enfin (le directeur général, les deux directeurs généraux adjoints, le
directeur financier et la directrice du service Filières & Territoires et de l’EdEi) disposent d’un
véritable véhicule de fonction, qui fait l’objet d’un avantage en nature reporté sur le bulletin de
paie à hauteur de 40 % du coût annuel du véhicule loué (comprenant l’entretien, les frais
d’assurance et le carburant), conformément à la circulaire n°5479/SG du 2 juillet 2010.
Les règles d’utilisation des véhicules de service et de fonction ont été détaillées dans
une note interne mais n’ont pas fait l’objet d’une délibération en session. Lorsqu’un personnel
utilise son véhicule privé pour un déplacement professionnel, il est remboursé 45 centimes
d’euro par km (25 centimes au-dessus de 7 000 km/an). À partir de 12 000 km/an (cela a
concerné quatre agents en 2019), la chambre estime devoir privilégier l’affectation d’un
véhicule de service.
Ces coûts sont à comparer aux 17 centimes par km dans la situation réciproque, de
l’utilisation d’un véhicule administratif à titre privé. S’il est compréhensible que ces chiffres
diffèrent, le facteur proche de trois entre les deux sens d’utilisation et de remboursement est
85
Le coût moyen par agent était variable : CRA Limousin : 1752 €, CRA Poitou-Charentes : 156 824 €
et CRA Aquitaine : 61 710 €.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
47
élevé. La CRANA calcule annuellement le coût de location de chaque véhicule. Sur les fiches
de calcul que les rapporteurs ont pu consulter, ce coût varie entre 18 centimes et 31 centimes.
Le montant remboursé par l’agent à la CRANA lors de l’utilisation privée d’un véhicule
administratif étant inférieur au coût réel du véhicule payé par la CRANA, la différence devrait
faire l’objet de la déclaration d’un avantage en nature. La circulaire du 2 juillet 2010 relative à
l’État exemplaire prévoit que
«
les agents publics (…) autorisés à utiliser un véhicule
administratif à des fins personnelles (…) seront assujettis aux contributions fiscales et sociales
dans les conditions de droit commun
».
La CRANA est consciente de la nécessité de régulariser
cette situation, soit par déclaration d’avantages en nature, soit par l’ajustement des
remboursements des kilomètres à leur coût réel. Elle propose pour cela de procéder à une
évaluation des coûts actualisés, véhicule par véhicule, ce qui est en effet nécessaire puisque les
coûts de location diffèrent fortement d’un véhicule à l’autre. Les règles ainsi mises en
conformité devraient faire l’objet d’une délibération en session.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Si l’organisation de la fonction RH retenue apparaît cohérente au regard des
responsabilités qui incombent désormais aux chambres régionales, l’examen de la gestion des
ressources humaines révèle des faiblesses. La difficulté à produire les pièces justificatives
demandées et les manquements à la réglementation (cadres d’emploi, primes, mises à
disposition, utilisation des véhicules) témoignent de la nécessité de renforcer les efforts du
SRRH sur les tâches de gestion du personnel.
4
LES AUTRES ÉLÉMENTS DE LA GESTION COURANTE
4.1
L’absence de schéma directeur immobilier
La CRANA est aujourd’hui principalement établie sur trois sites de tailles similaires,
qui étaient ceux des trois régions fusionnées à la création de la Nouvelle-Aquitaine : Limoges
(19 agents), Bordeaux (19 agents) et Mignaloux-Beauvoir au Sud-Est de Poitiers (26 agents).
De plus, 46 agents de la CRANA issus des chambres départementales demeurent hébergés dans
les locaux de ces dernières. Ces occupations font l’objet d’une simple convention entre la
CRANA et les CDA, ces dernières facturant 2500 € à la CRANA l’occupation à l’année d’un
bureau environné (photocopie, etc.), sans donner lieu à des baux spécifiques. Une seule
facturation générale est effectuée en fin d’année par la CRANA aux CDA, une fois les comptes
faits du nombre de bureaux/mois occupés sur chaque site. Les rapporteurs estiment (Annexe n°
6) que les modalités de facturation par les CDA à la CRANA des bureaux « environnés » mis
à sa disposition dans les locaux des chambres départementales et occupés par les salariés de la
CRANA sont satisfaisantes au regard des critères de comptabilisation des immobilisations de
la norme n°6 du Recueil des normes comptables des établissements publics. Toutefois, étant
donné la simplicité de ce système sans baux, certes souple pour intégrer les mouvements
fréquents, la CRANA ne connaît pas les surfaces occupées par ses agents sur les sites
départementaux, mis à part à Angoulême pour les surfaces réservées à l’EdEi.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
48
La CRANA est propriétaire des sites de Bordeaux et de Limoges, de ce dernier par
l’intermédiaire de la Société Civile Immobilière (SCI) Maison de l’Agriculture de Limoges.
Près de Poitiers, elle loue les locaux sur le site de Mignaloux-Beauvoir à la chambre
départementale de la Vienne. Si l’on considère les surfaces occupées par la CRANA sur ces
trois sites principaux, le ratio des surfaces de bureaux et de salles de réunion par personne
s’élève à 18 m
2
. Cela dit, certaines surfaces de réunion sont partagées avec les organisations
professionnelles agricoles qui louent à la CRANA des locaux sur les trois sites principaux, ce
qui diminue un peu ce ratio.
Sur le site de Mignaloux-Beauvoir, la CRANA est locataire mais met des bureaux à
disposition de l’Institut de l’élevage (IDELE), de l’association de développement de
l’apiculture en Nouvelle-Aquitaine (ADANA) et de la Fédération Régionale des Entrepreneurs
de Nouvelle-Aquitaine, avec des conventions de bail sommaires (pas de conditions générales,
pas de mention à une assurance, pour l’ADANA la surface des locaux loués n’est pas indiquée).
Pour l’IDELE et pour l’ADANA, la fourniture d’un bureau fait partie d’une convention de mise
à disposition de personnel avec hébergement entre la CRANA et le partenaire. Ces documents
mériteraient d’être complétés sur le modèle de ceux rédigés à Bordeaux. Pour cela, nommer un
responsable unique de tous les baux des trois sites de la CRANA, qui les rédigerait partout
suivant le même format, serait une bonne décision.
Sur le site de Limoges, où la CRANA est propriétaire via la SCI, des bureaux sont loués
à des tiers (sept organismes différents en 2020 - Qualisud, Trame, Adana, Interbev, Fnsea,
Institut de l’élevage – pour un total d’environ 200 m²). Cela a amené des ressources (loyers et
charges) de 36 741 € en 2020, soit en moyenne 182 €/m
2
/an charges comprises. Les surfaces
étaient supérieures avant 2020 de 90 m
2
, si bien que ces ressources ont diminué, après le départ
de certains locataires. Cela devrait inciter la CRANA à rechercher de nouveaux locataires pour
combler ce manque à gagner. Plusieurs baux ne comportent pas de mention en matière
d’assurance ou d’accident du travail, ce qui devrait être corrigé dans l’intérêt des personnels et
de leur sécurité.
Sur le site de Bordeaux, huit locataires sont présents pour un total loué de 530 m
2
, avec
une moyenne de 265€/m2/an charges comprises, avec des baux en bonne et due forme.
Des travaux d’aménagement ont été entrepris sur les sites afin, selon la CRANA, de
s’adapter aux nouvelles conditions de travail, notamment avec la montée en puissance du
télétravail. De tels travaux ont eu lieu à Limoges et Mignaloux-Beauvoir en 2020. Un
programme est prévu prochainement sur Bordeaux. L’objectif général est de développer des
espaces d’échange, selon les modalités du « flex office », de plus en plus de personnels
occupant désormais leur bureau moins de la moitié des jours ouvrés, entre télétravail et
déplacements à l’extérieur.
Si l’APCA est chargée de «
définir les orientations de la stratégie immobilière du
réseau
» (article D-513-1 du CRPM), seul l’échelon régional est à même de concevoir un
schéma directeur immobilier concret et cohérent avec les réalités du territoire. L’article
D-512-1-2 du CRPM demande ainsi aux chambres régionales d’élaborer un schéma directeur
du patrimoine immobilier depuis le 16 mai 2017. La CRANA ne dispose toujours pas d’un tel
schéma, quatre ans après la parution de ce décret : elle a seulement à ce stade nommé un agent
pour une « mission de préfiguration de ce futur schéma ». Ce schéma devra trouver le bon
équilibre entre une optimisation raisonnée du patrimoine et une nécessaire répartition
géographique, au sein d’une région vaste et aux activités agricoles locales variées. La CRANA
a intérêt à rassembler, dans la durée, certaines de ses fonctions, par exemple les trois pôles
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
49
financiers encore existants (cf.
supra
), à Mignaloux-Beauvoir. Cela semble être un objectif
cohérent visé par la direction, qui avance à petits pas dans cette voie au fur et à mesure des
opportunités de mouvements des ressources humaines. Une telle évolution mériterait de nourrir
un schéma directeur immobilier d’ensemble : l’évolution des modalités d’organisation de la
CRANA doit être pensée en cohérence avec celle de ses implantations immobilières.
L’inventaire engagé en mars 2021 à l’initiative de l’APCA devrait permettre d’accélérer la
conception et la mise en œuvre d’une politique immobilière raisonnée. La direction de la
CRANA est très consciente de la nécessité de ces développements, décrits également dans le
contrat d’objectifs et de performance (COP) 2021-2025 entre l’Etat et l’APCA.
Recommandation n°5 (CRANA) : Mettre en place
en 2022 un inventaire du
patrimoine immobilier de la CRANA et des CDA de Nouvelle-Aquitaine,
comprenant un diagnostic de l’état des bâtiments, et un schéma directeur
immobilier cohérent avec les mutations en cours dans l’organisation.
4.2
Les marchés
4.2.1
La fonction achat
Alors que le décret n°2016-610 du 13 mai 2016 confie à la chambre régionale la mission
de coordination et d’harmonisation des pratiques d’achat, la fonction achat de la CRANA
repose sur une assistante
86
affectée à 40 % sur la mission « gestionnaire marchés publics ». Au
titre de cette quotité de travail, la titulaire du poste est chargée des marchés passés dans le cadre
des groupements de commandes conclus entre les chambres de Nouvelle-Aquitaine
et des
marchés spécifiques à la chambre régionale. Elle est aussi correspondante régionale du réseau
auprès de l’APCA pour le recensement des besoins à satisfaire, la centralisation des retours
d’expérience des marchés en exécution, la diffusion de l’information et la participation aux
groupes de travail constitués par segment d’achat. Enfin, elle est « chargée de la vie du site de
Mignaloux-Beauvoir ». La titulaire, qui exerçait déjà cette mission dans l’ex-chambre
Poitou-Charentes,
l’exerce
désormais
dans
un
cadre
géographique
étendu
à
la
Nouvelle-Aquitaine et avec des responsabilités plus poussées vis-à-vis des chambres
départementales d’une part et de l’APCA d’autre part, en l’absence à ce stade de service
juridique au sein de la CRANA.
Pour les besoins couverts par les marchés de l’APCA, la CRANA recourt volontiers à
ces supports contractuels (services d’agence de voyages professionnels, locations de véhicules,
consommables de bureau, solutions d’impression, complémentaire santé…) et sert de relai entre
les chambres et la centrale d’achat. Pour les besoins non satisfaits par l’APCA et susceptibles
d’intéresser les CDA (prestations d’assurance, acquisition de biens et de services de
télécommunication, acquisition de repères officiels d’identification des animaux…), la
86
Cf référentiel des emplois-types. Pour le reste, l’agent est mis à disposition, en qualité d’assistante,
auprès de l’Union régionale des groupements des producteurs de bétails et de viande (URGPBV) et de
l’interprofession porcine régionale de Nouvelle-Aquitaine (IPRNA).
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
50
CRANA exerce la mission de coordonnateur de groupements de commandes assurée
auparavant par les ex-chambres régionales, chaque adhérent étant tenu de financer ses propres
commandes. Dans un souci de simplification, la CRANA et les CDA de la région (excepté la
CDA 47) ont constitué un groupement de commandes unique (GCCAsNA-2021) qui, pour tout
nouvel achat, fera l’objet d’un avenant précisant l’objet du marché et le nom des membres
concernés.
Jusqu’en 2019, la session n’avait pas donné délégation de pouvoir au bureau en matière
de commande publique
87
. À travers l’adoption du règlement intérieur, l’assemblée générale a
délégué au bureau le pouvoir «
de conclure des contrats, conventions et marchés d’un montant
inférieur à 1 million d’€ et suivant les limites définies dans le cadre des marchés publics ».
Par
ailleurs, la session a donné «
tous pouvoirs à son Président en vue de signer
88
les marchés ou
accords-cadres passés dans le cadre de ces conventions de groupement de commande
»
89
.
4.2.2
Les contrôles ciblés
Au-delà des pièces consultées sur place auprès de l’agence comptable et des avis de
publication disponibles en ligne, le contrôle a porté sur un échantillon de marchés
90
. Sur de
nombreuses pièces
91
, en l’absence de l’identité du signataire
92
, il n’est pas possible de vérifier
le respect des modalités de la désignation des personnes chargées de mettre en œuvre les
procédures de marché et les compétences qui leur sont dévolues ou le régime des délégations
de pouvoir ou de signature qui relèvent des textes organiques propres à la CRANA. Au
demeurant, en l’absence de fixation d’un seuil en deçà duquel la session autorise le président à
conclure les contrats, les conventions et les marchés, cette dernière demeure compétente
(D. 511-54) et devrait, par conséquent, se prononcer pour chaque nouveau dossier, sous réserve,
depuis 2019, des délégations données au bureau.
La CRANA a passé plusieurs marchés
93
ou accords-cadres
94
sans minimum ni
maximum selon une procédure d’appel d’offres dont l’avis d’appel public à concurrence ne
prévoyait pas de valeur estimée. Si une telle pratique était admise pour les accords-cadres, tel
ne sera plus le cas à compter du 1
er
janvier 2022
95
. La rubrique
« description des prestations
»
du formulaire européen de publicité qui prévoit de préciser la nature et la quantité des
87
8° et dernier alinéa de l’article D. 511-54-1 du CRPM.
88
2
e
alinéa de l’article D 511-64 du CRPM.
89
Délibération 2016-19 du 11 mars 2016, Délibération 2021-02 du 12 mars 2021.
90
Références : AOO 2016ASSURANC03, MAPA 2018OUGCSAIN01 et AOO 2020IDENTIFI03.
91
Par ex : bordereaux n°2016/0113 du 20/04/2016 et n°2016/0118 du 25/04/2016 – mandats n°2016-0244
du 08/09/2016, n°2016-2844 du 10/10/2016, n°2016-3286 du 10/11/2016, n°2016-3287 du 10/11/2016, n°2016-
03765 du 12/12/2016 et n°04400 du 31/12/2016 ainsi que la mention ayant vocation à certifier le service fait sur
les factures associées – l’acte d’engagement du marché 2016ASSUR (Lot1 et Lot 3) signé le 23/12/2016.
92
Seule signature manuscrite et/ou tampon « ordonnateur » ou « ordonnateur suppléant » et/ou tampon
« Chambre d’Agriculture ALPC ».
93
Par exemple : 2016ASSURANC03 Lot 1 et 2016ASSURANC03 lot 3.
94
Par exemple : Lots 1 à 9, 2016TELECOMS05 Lots 1 à 3, 2020TELECOMS02 lots 1 et 2.
95
Le décret n°2021-1111 du 23 août 2021 modifie notamment les articles R. 2121-8 et R. 2162-4 du CCP
qui permettaient aux acheteurs de conclure des accords-cadres sans valeur maximale. Le texte adapte ce faisant le
droit national à la décision rendue le 17 juin 2021 par la CJUE (
Simonsen & Weel A/S, aff. C-23/20
).
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
51
prestations devra toujours être remplie
96
afin de permettre aux candidats d’apprécier l’étendue
du besoin à satisfaire et de proposer la meilleure offre économique.
La Cour souligne que cette meilleure évaluation des besoins par la CRANA devrait aussi
être recherchée dans sa mission de recensement régional pour le compte de l’APCA. Elle relève
aussi que la passation d’accords-cadres sans maximum prive d’effet la délégation de pouvoir
accordée au bureau depuis 2019 dans la mesure où, en l’absence de montant maximal, les
contrats sont supposés dépasser le seuil d’un million d’euros.
Des améliorations devraient aussi concerner l’information des candidats non retenus,
qui se limite au délai de suspension de signature du contrat, au détail des notes par critère de
l’intéressé, à la note globale de l’attributaire ainsi qu’à la désignation de ce dernier. La seule
communication de la note globale de l’attributaire ne permet pas au candidat évincé de connaître
l’avantage comparatif de l’offre retenue par rapport à la sienne. Or, ce niveau d’information est
exigé pour les procédures formalisées
97
.
Au regard de la modestie des moyens humains et de l’absence de pilotage (objectifs,
tableaux de bord, indicateurs de suivi), la CRANA ne semble pas avoir pris la mesure de
ses nouvelles responsabilités en matière d’achat public. La Cour invite la CRANA à
investir cette fonction et à apporter un soin particulier à la correction des anomalies
précitées.
4.3
Les systèmes d’information
4.3.1
L’appropriation en cours des logiciels nationaux
Tous les informaticiens de la chambre régionale d’agriculture ont été transférés, en deux
vagues, à la Direction Nationale des Systèmes d’Information de l’APCA, suivant la décision de
l’APCA de 2016 de doter l’ensemble du réseau des chambres d’un outil commun et plus
puissant. Leur transfert s’est terminé le 1
er
janvier 2020 conformément aux décisions de la
session
98
.
Même si la montée en puissance de la DNSI est encore « au milieu du gué », selon la
direction de la CRANA, cette dernière a une pleine confiance dans le bien-fondé de cette
mutualisation nationale. Pour elle, la rapidité et la qualité de la réaction à la cyber-attaque dont
la CRANA a été victime (voir ci-dessous) illustre le type de performance dont une structure
nationale est capable, et pas une structure de niveau départemental ou régional. La CRANA
utilise les marchés nationaux pour les achats de matériel. Malgré la confiance de la direction
96
Ministère de l’économie/DAJ/Conseils aux acheteurs/Fiches techniques/Comment utiliser les
formulaires européens ? (2016) :
« La valeur totale estimée de l’opération n’est pas obligatoirement renseignée
par l’acheteur. En revanche, la rubrique II.2.6 sur la valeur des lots est désormais une rubrique obligatoire ».
97
CE, 19 avril 2013, n° 365617 ; CE, 18 décembre 2012, n° 363342.
98
Délibération n°2018-20 relative au transfert à l’APCA des activités liées à la gestion des SI et
délibération n°2019-29 relative au transfert à l’APCA des activités liées à la gestion des SI.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
52
dans la progression de la qualité de service et dans l’avenir, l’avis est beaucoup plus nuancé
chez les personnels usagers de la DNSI.
Les personnels désormais rattachés à la DNSI sont restés dans leurs bureaux, hébergés
par la CRANA. La chambre régionale paie désormais à la DNSI une cotisation dont le montant
reprend à ce stade les charges qui existaient avant le transfert (salaires des personnels,
formations, frais de déplacements…). Il y a donc pour le moment une continuité des coûts
totaux de la fonction informatique.
Le principe des cotisations des chambres à la DNSI doit évoluer, se calculant à partir de
l’activité réelle et du service rendu à chaque région, de façon à ne pas pénaliser les chambres
qui avaient des supports informatiques importants (et qui continuent à les payer aujourd’hui,
alors que ces supports travaillent désormais pour l’ensemble des chambres). À partir de 2022,
les chambres régionales et départementales factureront à l’APCA les locaux occupés par les
personnels de la DNSI, alors qu’aujourd’hui cette occupation fait l’objet de simples conventions
entre l’APCA et les chambres, sans facturation.
Un « coordinateur informatique » (situé à Mont-de-Marsan) est responsable des
activités pour les 13 chambres de la région. Il pilote toutes les opérations informatiques
concernant la CRANA. Le directeur adjoint de la CRANA joue le rôle de maître d’ouvrage de
la CRANA pour ce qui concerne les outils informatiques en général. Il synthétise et transmet
les besoins de la CRANA au coordinateur informatique. Il représente également la CRANA au
comité directeur de la DNSI, avec un élu.
La fonction informatique n’est donc pas intégrée à la gouvernance. Le « coordinateur
informatique » ne fait pas partie du Comex ni du bureau, et ne peut être amené à y intervenir
que ponctuellement. Il reçoit des commandes de la direction, spécifiquement par l’intermédiaire
du directeur adjoint, dans une logique de prestation de service. Le risque d’un tel schéma est
que la DNSI, distante géographiquement par construction, se révèle aussi distante
fonctionnellement. Vu l’importance que prennent dorénavant les systèmes d’information, la
CRANA devrait réfléchir à l’opportunité d’intégrer le coordinateur informatique de la région
dans sa gouvernance, afin que celui-ci possède une vision globale des activités de la chambre.
Le logiciel Octagri, utilisé depuis 2014 en Aquitaine, s’est déployé dans le Limousin en
2015 puis en 2017 dans les départements de l’ex-Poitou-Charentes. Son emploi est généralisé
aujourd’hui dans la CRANA, notamment pour les comptes rendus d’activités des agents, la
gestion des notes de frais et des déplacements. La direction de la CRANA reconnaît aussi que
les potentialités d’Octagri en matière de gestion des relations clients n’ont pas encore été
exploitées, sans savoir si cela mériterait d’être développé. Ce genre d’opportunité devrait être
évalué.
L’outil de gestion des ressources humaines, le SIRH HR Access a été introduit à partir
de 2018. Il est utilisé pour l’ensemble des agents de la chambre depuis le 1
er
janvier 2019. La
chambre départementale du Lot-et-Garonne a cependant cessé de l’utiliser depuis juillet 2019
(voir chapitre 1.5). Mis à part ce dysfonctionnement, l’usage d’HR Access est généralisé, tant
pour les opérations de paie que par les managers ou les agents pour la saisie des congés ou des
absences. La direction de la CRANA est impatiente que les nouvelles fonctionnalités promises
par ce SIRH soient opérationnelles, en matière de formation, de GPEC ou d’évaluation de la
masse salariale. À noter que la CRANA est passée au coffre-fort électronique pour la paie, avant
même que la DNSI ne le propose.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
53
Concernant les finances, la CRANA utilise l’application MUSE, logiciel peu pratique.
Le déploiement de l’outil de suivi comptable et financier Qualiac est programmé pour le
1
er
janvier 2023. Une équipe spécialisée prépare l’arrivée de ce nouvel outil, avec beaucoup de
communication interne et un plan de formation ad hoc. Les personnels rencontrés par la Cour
sont plutôt favorables au changement de logiciel.
La chambre possède une carte des systèmes d’information non documentée. Pour mieux
accompagner les personnels dans les transformations numériques en cours, la CRANA
gagnerait à rendre les systèmes d’information qu’elle utilise plus aisément compréhensibles.
4.3.2
Une cyber-attaque subie en novembre 2020
La CRANA a été victime d’une cyber-attaque le 13 novembre 2020, conjointement avec
le réseau de la chambre régionale Centre-Val-de-Loire. La DNSI a détecté immédiatement
l’attaque et pris les mesures nécessaires pour fermer tous les accès, entrer en contact avec
l’ANSSI et faire appel aux services d’un prestataire spécialisé pour porter un diagnostic,
prendre les mesures nécessaires et construire un plan de remédiation. L’objectif de l’attaque
était l’obtention d’une rançon. Étant donné que les dégâts occasionnés n’étaient pas
insurmontables et conformément à la doctrine de la DNSI, aucune rançon n’a été versée et il a
été décidé de reconstruire l’ensemble du réseau informatique potentiellement touché.
Dans les premiers jours cette situation a arrêté l’activité de nombreux agents n’ayant
plus accès à aucune ressource, équipement et donnée. Cela a généré une forte tension sur
certaines fonctions essentielles (RH, finances, relations fournisseurs), dont le fonctionnement a
été dégradé pendant une quinzaine de jours. La situation est revenue à la normale au cours d’une
période de deux mois, le temps de remettre en marche progressivement tous les postes un par
un, l’architecture et les accès. La paie a fait l’objet d’un
« plan de secours »
: les 1 200 agents
des chambres d’agriculture gérés par la CRANA ont bénéficié pour le mois de novembre d’un
acompte le 26 ou le 27 novembre correspondant à leur paie du mois d’octobre, les ajustements
(suppléments ou trop perçus, frais de déplacement) ont été régularisés dès la paie du mois de
décembre, pour laquelle les ordinateurs de la DRH étaient de nouveau opérationnels.
Le SI régional s’appuyait déjà avant l’attaque sur un annuaire actif (« Active
Directory »), qui centralise les identifications dans le réseau des postes informatiques. Celui-ci
a été renforcé après l’attaque, notamment avec une architecture dite « Tiers modèles »
préconisée par l’ANSSI, architecture qui évite la propagation des accès dans le système. Une
restructuration complète de cet annuaire actif a été mise en place après l’attaque. Tous les
systèmes des postes et des serveurs ont été réinstallés (avec Windows 10
99
) et les mots de passe
modifiés. Les droits d’accès ont été revus à la baisse pour limiter les risques d’intrusion. Les
postes de travail et serveurs ont été réinstallés selon une procédure « durcie » préconisée
également par l’ANSSI. Les mots de passe sont changés régulièrement avec des niveaux
procéduraux accrus selon l’importance du poste concerné (tiers), les antivirus, déjà présents
avant l’attaque sur tous les postes, remis à niveau.
Un système de sauvegarde centralisée, basée sur la solution Veeam, permet d’assurer
les sauvegardes quotidiennes de l’ensemble des serveurs et des documents des utilisateurs. À
99
Il est vraisemblable que la cyber-attaque a utilisé une faille liée à une version antérieure de Windows.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
54
noter que les données sont stockées en local mais aussi par un prestataire externe pour doubler
la sauvegarde. Ces bonnes pratiques étaient déjà présentes avant l’attaque, ce qui été
déterminant pour limiter le préjudice. Toutes les connexions réseau sont protégées par des pare
feux Stormshield administrés de façon centralisée et renforcés après l’attaque. La nouvelle
architecture va être prochainement auditée.
La CRANA estime que le système de protection et de sauvegarde a plutôt bien
fonctionné : peu de données ont été perdues grâce au système de sauvegarde et le cryptovirus a
été rapidement bloqué. Le préjudice ne porte pas tant sur les données que sur l’immobilisation
de l’outil de travail pendant plusieurs semaines. Il est estimé supérieur à 1,1 M€, comprenant
744 000 € de pertes de journées de travail, 209 000 € de recours à des prestations externes,
136 000 € d’heures supplémentaires pour les personnels spécifiques, et 39 000 € de matériels
informatiques. Un dossier a été présenté au Fonds National de Solidarité et de Péréquation
(FNSP) de l’APCA pour une aide ponctuelle ; il ne lui a pas été réservé de suite favorable.
Une communication rappelant les bonnes pratiques en matière de sécurité informatique
a été envoyée à tous les personnels. La direction de la CRANA envisage de réaliser un test
d’hameçonnage (
phishing
) auprès de ses personnels pour mesurer si les consignes de sécurité
ont bien été intégrées. La présence d’un élu et d’un directeur général adjoint de la CRANA au
comité directeur de la DNSI permettra de diffuser aux autres chambres les retours liés à cette
expérience et les bonnes pratiques à envisager, ce qui est un autre avantage intrinsèque de la
centralisation à la DNSI.
4.4
La crise sanitaire liée au Covid-19
En raison de l’étendue géographique de la région, du nombre important de sites (la
moitié seulement des effectifs sont implantés sur les trois sites principaux), la CRANA
fonctionne par nature à distance et disposait d’un accord sur le télétravail depuis 2017. Les
fonctions support sont dispersées dans les chambres départementales, sur 15 sites au total.
L’adaptation à la crise sanitaire a donc été sans doute moins difficile à la CRANA que dans
d’autres organisations et celle-ci estime qu’elle n’a pas été fortement affectée par cette crise
dans son fonctionnement courant.
Le télétravail a été privilégié, avec une régulation gérée par l’encadrement intermédiaire
(les chefs de service, les services faisant moins de dix personnes). Une note d’organisation a
demandé aux responsables hiérarchiques de tenir des échanges a minima hebdomadaires avec
tous les personnels. Le télétravail a été total pendant le premier confinement (sites fermés, tous
déplacements annulés) et privilégié pendant le second, sans être total, avec justificatifs de
déplacement délivrés par la hiérarchie. Les personnels ont été incités à solder leurs congés et
aucun report après le 31 mai n’a été permis. Pendant le second et le troisième confinements, les
salariés ont exercé un télétravail de deux jours par semaine en moyenne.
Les bureaux se sont tenus par visio-conférence, ainsi que la session d’automne 2020
pendant le deuxième confinement. Le comité de direction, réuni de manière hebdomadaire, a
pris les décisions de crise, sans nécessité de mettre sur pied une cellule de crise particulière.
Ont été dégradés les colloques ou manifestations d’ordinaire en présentiel, les
formations aux agriculteurs, les grandes réunions plénières, qui ont été soit annulés, soit menées
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
55
à distance à l’aide d’internet, ce qui ne permet pas d’atteindre le même niveau d’échange entre
les acteurs que le présentiel.
Les deux tiers des salariés étaient auparavant équipés d’ordinateurs portables. Un effort
particulier a été fait pour l’étendre à l’ensemble des salariés pendant la crise et autorisation a
été donnée, notamment aux comptables et secrétaires, d’emporter leur ordinateur fixe à leur
domicile en attendant que ces commandes soient arrivées. Le système de visioconférence
interne à l’APCA a été rapidement saturé au moment du premier confinement, ce qui a été
ensuite résolu par une extension des capacités et l’achat de licences Zoom.
La crise Covid a été l’occasion de repenser le télétravail. Alors que certains personnels
sont exclus de l’accord en vigueur concernant le télétravail, la gestion de la crise a montré que
l’ensemble des personnels peut travailler à distance, au moins pour une partie de son temps.
Ainsi un nouvel accord concernant le télétravail a été signé le 21 mai 2021. Il s’appliquera
désormais à l’ensemble du personnel sans distinction de fonction ou de statut (CDD ou CDI),
avec toutefois des critères d’éligibilité en termes d’autonomie de l’agent et de compatibilité
avec les besoins du service. Cet accord prévoit un plafond en temps normal de deux jours de
télétravail par semaine, sur le lieu de résidence habituelle de l’agent
100
. Cette évolution des
pratiques s’accompagne d’une réflexion sur les aménagements des locaux professionnels (voir
supra
). Des articles concernant la protection des données et le droit à la déconnexion sont
prévus dans cet accord.
Pendant la crise, et notamment lors du premier confinement durant lequel marchés et
restaurations collectives étaient à l’arrêt mais aussi la main d’œuvre manquante pour les
productions saisonnières (fraises, asperges par exemple), le service Économie & Entreprises a
produit des alertes permettant aux filières de mettre en place rapidement des solutions adaptées
(click & collect, transferts sur des points de vente de proximité, adaptation de la distribution …).
5
LES ACTIVITÉS DE LA CRANA
5.1
Les services « métier » de la CRANA
La CRANA comprend principalement quatre services « métier », à côté des fonctions
support classiques déjà décrites (partie 1.3).
Le
service
«
Innovation,
recherche
et
développement
»
(IRD)
comprend
13 personnes (8,3 ETP), certains personnels partageant leur temps avec d’autres services, au
premier rang desquels le service « Environnement et ressources naturelles ». Ces deux services
ont trois personnes en commun, sans compter deux assistantes. Le service IRD participe à de
nombreux projets de recherche et d’innovation auprès de différents financeurs (Europe,
100
Ou sur le lieu de résidence secondaire de l’agent à condition que celui-ci puisse revenir sur son site
professionnel dans un délai raisonnable (une demi-journée), en cas de nécessité de service.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
56
ADEME, ANR…). Il met au point le PRDAR en animant et en consolidant les projets
départementaux. Son budget de 944 000 € est principalement équilibré avec les recettes
contractuelles (526 000 €)
101
, celles du PRDAR (219 000 €) et une subvention régionale
(95 000 €). Il fait l’objet d’un suivi budgétaire isolé. Chaque CDA (même celle du Lot-et-
Garonne) met partiellement à disposition des référents dans le service IRD de la CRANA pour
50 jours par an au titre des travaux communs. Le service est donc en partie régionalisé. On peut
citer comme exemple illustratif de production de ce service un outil en ligne, mis au point en
partenariat avec INRAE, Arvalis et Bordeaux Science Agro et utilisé maintenant dans toute la
France, permettant d’estimer les restitutions en azote des cultures intermédiaires, selon les
conditions pédoclimatiques. La CRANA est membre de l’Association des Chambres
d’Agriculture de l’Arc Atlantique (AC3A), avec la Bretagne, la Normandie et les Pays de la
Loire, ce qui permet à ce service de coopérer avec des services plus puissants et complètement
régionalisés, et de postuler ensemble à des appels d’offres européens ambitieux.
Les enjeux communs entre innovation et environnement pour l’agriculture en transition
sont donc nombreux et le service «
Environnement et ressources naturelles
» est proche du
service IRD. Il comprend 13 chargés de mission ou spécialistes des différents programmes
orientés vers la transition écologique (Ecophyto, Dephy, certification HVE…), la transition
énergétique (méthanisation, photovoltaïque, machinisme, et explication en général sur le
contexte climatique en forte évolution), la surveillance biologique du territoire ou de l’eau (voir
infra
). Dans ce service, comme d’une manière générale dans la CRANA, les chargés de mission
animent leur activité en réseau avec les CDA, en organisant des formations, des voyages
d’étude, en consolidant les retours d’expérience, les conseillers correspondant dans les CDA
étant de leur côté en lien direct avec les exploitants.
Les deux autres principaux services « métiers » de la CRANA sont le service
«
Économie et Entreprises
» (8 personnes) et le service «
Filières & Territoires
» (FIT,
12 personnes), en coopération tous les deux, la plupart des analyses économiques s’entendant
par filière de production.
Au sein du service FIT, le chargé de mission d’une filière anime la filière, d’une part,
en réseau avec ses correspondants dans les CDA, qui sont au contact avec les agriculteurs,
d’autre part, avec une commission spécifique composée d’élus, un comité d’orientation plus
large et enfin avec les associations de professionnels, différents organismes de production, de
distribution ou de contrôle. Ainsi dans chacune des filières
102
, les chargés de mission
synthétisent différentes informations (sur la conjoncture, les pratiques, des références technico-
économiques), proposent des actions de conseil, de formation, de communication. Les chargés
de mission participent également aux consolidations à l’échelle nationale qui ont lieu dans
chaque filière avec les organismes dédiés (par exemple Idele pour l’élevage) ou dans le cadre
de l’APCA, en coopération avec ses homologues d’autres régions. L’Agriculture Biologique
(AB) est ici une filière à part entière et fait l’objet d’un focus spécifique
infra
.
Le service « Économie & Entreprises » (8 personnes et 2 assistantes) produit des
analyses économiques, allant des observations de contexte à des travaux de prospective. En
dehors de la mission Installation & Transmission (
cf. infra
) qui s’appuie en réseau sur les CDA,
les travaux de ce service sont complètement régionalisés. Ceux-ci alimentent le conseil aux
101
Le service IRD a soumis 59 projets depuis 2016 avec un taux de succès de 66 %.
102
Filières végétales, animales, porcine, caprine, bovin viande, bovin lait, plan protéine, agritourisme,
bois forêt, agriculture biologique.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
57
présidents des chambres pour les aider à se positionner, sur des sujets aussi variés que les
conjonctures dans les différentes filières (d’où un lien fort, par nature, avec le service FIT), les
conséquences de la crise Covid, la préparation des négociations du PSN dans le cadre de la
PAC qui requiert des simulations technico-économiques approfondies.
Les quatre services principaux ont été créés à la naissance de la nouvelle chambre dans
la grande région Nouvelle-Aquitaine, sur la base du projet stratégique de la chambre. Une fois
la structure établie, les chefs de service ont été désignés après appels à candidature.
A ces quatre services « métier » principaux s’ajoutent un Établissement de l’Élevage
Interdépartemental (EdEi, 8 personnes), qui gère les opérations d’identification animale pour
les trois départements de la Charente, de la Charente-Maritime et de la Vienne
103
, les deux
Organismes Uniques de Gestion collective de l’Eau de Thouet et de Saintonge (voir
infra
) et le
service commun de valorisation du bois et des territoires (VBT), qui comprennent un chargé de
mission chacun.
Le service commun «
valorisation du bois et des territoires
» a été créé par
délibération de la session, en même temps que le comité régional d’orientation du même nom.
Le service commun a pour missions de contribuer à l’aménagement du territoire et de conseiller
les propriétaires avec l’objectif d’une valorisation durable de la forêt. Le conseil va de
l’estimation du potentiel de production à l’entretien, aux différents types de coupes à envisager,
jusqu’aux dispositifs fiscaux. Comme pour les autres fonctions de la CRANA, le service
régional (une personne) prend en charge l’animation générale et les actions plus opérationnelles
au contact des propriétaires sont effectuées par les chambres départementales. Les résultats du
service VBT sont suivis à l’aide de 18 indicateurs, dont par exemple le nombre de m
3
de bois
mobilisables suite à l’action des chambres (résultat supérieur à 300 000 m
3
ces trois dernières
années), le nombre de propriétaires formés (274) ou le nombre de visites conseil (874). Les
activités de conseil aux propriétaires pour une meilleure gestion de leur bois et l’identification
des bois « mobilisables » fait l’objet du programme régional UNIFORMOB, menée par les
chambres d’agriculture et le Centre régional de la Propriété Forestière en partenariat. Le
programme mobilise 20 techniciens (14 des chambres, 6 du CRPF). En dépassant 100 000 m
3
mobilisé en forêt en 2020, la CRANA est de loin la région la plus dynamique de France dans
ce domaine
104
qui constitue l’un des domaines d’activité stratégique de l’APCA.
5.1.1
L’irrigation, un sujet de préoccupation majeur dans la région
La Nouvelle-Aquitaine s’étend sur deux des grands bassins versants français : Adour-
Garonne (pour 71 %) et Loire-Bretagne (pour 29 %). Aux 74 000 km de cours d’eau s’ajoutent
de nombreux plans d’eau (16 000 de plus de 1 000 m
2
) et 720 km d’un littoral emblématique
avec une activité conchylicole importante. La Garonne est le seul grand fleuve d’Europe de
l’Ouest abritant des poissons migrateurs, dont l’esturgeon en situation critique d’extinction.
La situation de l’eau en Nouvelle-Aquitaine est dégradée, avec 54 % des masses d’eau
en état moyen ou critique (état des lieux 2017), une tension sur les prélèvements et des
103
L’EdEi gère 3 374 exploitations bovines et 4 066 ovines ou caprines, et répertorie les naissances, les
mouvements de toutes les bêtes, pour un tiers environ des bovins s’ajoute l’enregistrement de la certification de
parenté. Avec ces activités, la régie de recette de l’EdEi émet 16 000 factures annuellement.
104
Les 2 et 3
ème
régions dans ce domaine sont Grand Est et Pays de Loire avec 50 000 m
3
mobilisés.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
58
perspectives préoccupantes dues au réchauffement climatique et à l’augmentation des usages
domestiques (l’INSEE prévoit une augmentation de la population d’un million d’habitants dans
la région d’ici 2040) et enfin une pollution significative (20 % des cours d’eau à risque nitrates,
36 % à risques « pesticides », eutrophisation et développement d’algues sur le littoral).
75 % du territoire est classé en Zone de Répartition des Eaux (ZRE), c’est-à-dire
« présentant une insuffisance, autre qu’exceptionnelle, des ressources par rapport aux
besoins »
(article R 211-71 du code de l’environnement). La Nouvelle-Aquitaine est la région
de France présentant la plus grande surface de ZRE en eaux superficielles et mixtes
(superficielles et souterraines).
Dans la région, environ 40 % des prélèvements en eau sont agricoles et 40 % d’origine
domestique, avec pour ces deux composantes une pression maximale en période estivale. On
prévoit une augmentation future des épisodes de sécheresse estivale et une baisse significative
des débits des cours d’eau (entre 20 et 50 %), auxquelles s’ajoutent une augmentation de
l’évapotranspiration (et donc des besoins en irrigation). Les tensions sur l’eau, déjà présentes,
sont donc amenées à s’accroître, comme le montre la simulation ci-dessous.
Carte n° 1 :
Evapotranspiration et températures moyennes annuelles en 2018 et en 2050 en Nouvelle-
Aquitaine. Les climats typiques attendus en 2050 sont évoqués à droite par les villes qui connaissent
ces climats aujourd’hui.
Source : Climafilagri 2019, d’après Ca24, Climat XXI/ORACLE
La région est couverte par 31 schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE),
élaborés par les commissions locales de l’eau (CLE) et de 11 Organismes Uniques de Gestion
Collectives des eaux (OUGC), chargés des missions listées dans l’article R 211-112 du code de
l’environnement, afin de permettre une gestion collective des prélèvements en eau. La chambre
d’agriculture a été désignée par arrêté inter-préfectoral comme OUGC pour les deux zones des
bassins de la Saintonge et de Thouet. À ce titre, elle est chargée de faire l’inventaire des besoins,
de déposer une demande d’autorisation unique pluriannuelle (AUP) de tous les prélèvements
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
59
auprès des autorités, de proposer une répartition entre les irrigants (le plan de répartition
annuel), validée par le préfet, et de transmettre un rapport d’exécution au préfet, chaque année.
L’inévitable raréfaction de l’eau en période estivale et l’augmentation des besoins
accentuent les risques de conflits, rendant les missions des OUGC de plus en plus délicates à
l’avenir. La Nouvelle-Aquitaine se distingue par plusieurs contentieux. Le tribunal
administratif de Poitiers a annulé trois arrêtés préfectoraux d’AUP, consécutivement à des
plaintes émanant d’associations de protection de l’environnement. La construction illégale du
lac de Caussade, à l’initiative de la chambre départementale d’agriculture du Lot-et-Garonne,
pour permettre l’irrigation à des agriculteurs, s’est soldée par de lourdes peines pour les
dirigeants de la chambre.
Un rapport du conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux
(CGAAER) de 2020
105
a pointé les nombreuses fragilités du dispositif général des OUGC,
encore jeune et confus. C’est aussi la position de la CRANA, qui, dans un document commun
rédigé avec la CRA d’Occitanie, qualifie le dispositif des OUGC de
« colosse aux pieds
d’argile, qui peut être contesté et sanctionné facilement devant les tribunaux »
: fragilités
d’ordre juridique, comme le montrent les contentieux, manque de règles de répartition stables
et partagées entre OUGC, absence de doctrine sur les besoins des différents sols ou différents
types de cultures, failles dans les dispositifs de contrôle aux points de prélèvements.
Face à cette situation à risque, la direction de la CRANA
appelle de ses vœux la mise
en place rapide d’un service juridique national robuste
, dans le cadre de l’APCA, qui offre
un service à l’ensemble des chambres. Cette attitude peut sembler passive, en attente que la
solution vienne d’ailleurs. Pourtant, la robustesse juridique ne sera sans doute pas la solution
miracle en l’espèce : une réflexion politique générale et partagée sur la gestion de l’eau est
nécessaire. La Nouvelle-Aquitaine ayant été une région exposée, notamment aux contentieux
dans ce domaine, la CRANA est bien placée pour porter une réflexion avancée sur la
problématique de l’eau dans l’agriculture, qui devrait profiter au niveau national, notamment
dans le cadre du groupe national sur la gestion de l’eau qui réunit les responsables régionaux.
La CRANA pourrait valoriser son expérience dans un travail
d’élaboration et de généralisation
progressive de règles de répartition reconnues collectivement, de préparation à la gestion de
crise ou de contentieux ou d’écriture des méthodes d’élaboration collective (au-delà des seuls
agriculteurs) et de sécurisation des projets de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE)
introduits par l’instruction du 7 mai 2019. Ce rôle entre bien dans la mission d’
« élaboration
(…) des schémas de gestion des ressources naturelles »
prévues à l’article L-512 -1 du CRPM.
105
« Bilan du dispositif des organismes uniques de gestion collective (OUGC) des prélèvements pour
l’irrigation »
, rapport CGEDD n°13017-01 et CGAAER n°19089, août 2020.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
60
5.2
L’agriculture biologique dans l’activité de la CRANA
5.2.1
L’agriculture biologique fortement développée en Nouvelle-Aquitaine
L’agriculture biologique (AB)
106
s’est fortement développée en Nouvelle-Aquitaine,
faisant de cette région la deuxième en France en nombre d’exploitations bio comme en SAU
bio, derrière l’Occitanie et juste devant Auvergne-Rhône-Alpes. L’AB est considérée comme
une action prioritaire de la nouvelle mandature et la chambre de la Nouvelle-Aquitaine estime
qu’elle est très engagée dans ce domaine, tout comme la région
107
.
Déjà en croissance régulière depuis vingt ans entre 1995 et 2015, l’AB en Nouvelle-
Aquitaine a accéléré son développement à partir de 2015, avec l’entrée en vigueur de la nouvelle
programmation du Fonds européen pour l’agriculture et le développement rural (FEADER),
deuxième pilier de la PAC. Un Pacte d’ambition régionale pour l’agriculture biologique, signé
le 5 juillet 2017, a réuni notamment l’État, la région, les agences de l’eau et la CRANA. Ce
pacte prévoyait de passer de 4,8 % de la SAU en AB en 2016 à 10 % en 2020 (pour un résultat
de 8,2 % en 2020), l’accroissement du chiffre d’affaires de 800 M€ à 1,2 Md€ en 2020 (celui-
ci a atteint 1.635 Md€ en 2019) et le développement de la consommation bio dans la restauration
collective. La région s’était engagée dans ce pacte à atteindre le taux de 20 % de la restauration
des lycées en AB, objectif identique à celui fixé nationalement par Ambition bio 2022 (résultat
non atteint ici avec 13 % seulement en 2020). Le pacte régional a été prolongé de deux ans pour
la période 2021-2022, et la région a repris l’objectif de 20 % de restauration collective, mais
pour 2022 cette fois, y ajoutant celui de 30 % en 2025.
Ce pacte d’ambition régionale prévoit la poursuite du développement de l’AB pour
atteindre 20 % de la SAU en 2027, à l’horizon de la future PAC, soit un nouveau doublement
en sept ans. Malgré cette politique volontariste, l’objectif fixé par le livre préliminaire du CRPM
(article L1) de 15 % de la SAU consacré à l’AB en 2022 ne sera pas atteint pour la
Nouvelle-Aquitaine, encore à 8,2 % en 2020.
Avec 83 000 ha de SAU en conversion (C1, C2 ou C3) en 2019, la région Nouvelle-
Aquitaine était la deuxième région française derrière l’Occitanie (119 000 ha) en termes de
dynamisme actuel de la conversion, devant la Bourgogne-Franche-Comté (59 000 ha), cette
dynamique ayant permis à la Nouvelle-Aquitaine de ravir récemment la deuxième place en
France à Auvergne-Rhône-Alpes.
Le nombre de personnes ayant pris contact pour un conseil avant de se convertir à l’AB
reflète l’appétence des agriculteurs pour cette nouvelle modalité de production. Il est passé de
573 en 2017 à 990 en 2018 (+ 72 %), 1932 en 2019 (+ 95 %). Il n’est donc pas exagéré de parler
d’un engouement pour l’AB en Nouvelle-Aquitaine ces dernières années.
Les financements reçus par la CRANA pour les projets d’agriculture biologique
marquent, suite à la signature du Pacte d’ambition régionale pour l’agriculture biologique, une
rupture importante en 2018. La CRANA répond en effet pour l’ensemble des chambres de son
réseau aux appels à projets définis avec la région. Alors que les crédits reçus par la CRANA
106
Cf. glossaire Annexe 1.
107
Cf. Annexe n°7 pour une synthèse des différentes actions pour le climat et l’environnement menées
dans la région.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
61
pour l’AB s’élevaient à 178 000 € en 2017, ils montent à 889 000 € en 2018, 888 000 € en 2019
et 985 000 € en 2020, dont plus de la moitié en provenance de la région, 130 000 € de l’État et
240 000 € des fonds européens. À la signature de ce pacte, un observatoire régional de
l’agriculture biologique (ORAB) a été mis en place en Nouvelle-Aquitaine, observatoire
commun entre la CRANA, Interbio Nouvelle-Aquitaine
108
et la Fédération Régionale
d’Agriculture Biologique (FRAB) Bio Nouvelle-Aquitaine, organisme professionnel adhérent
à la Fédération nationale d’agriculture biologique (FNAB). L’ORAB reçoit les données
d’Agence Bio, ce qui permet à la chambre de connaître l’intégralité des activités Bio de la
région, au-delà des seuls exploitants qui utilisent les chambres dans leurs démarches.
Tableau n° 5 :
Surfaces bio en hectares et en proportion de la SAU en Nouvelle-Aquitaine
Source : ORAB 2020
Fin 2020, la région comptait 7 949 exploitations bio (soit 11 % des exploitations), ce
qui représente une augmentation de 88 % par rapport à 2015. Selon les départements, la
proportion d’exploitations en bio varie de 6 à 17 %, trois départements dépassant les 15 % : la
Gironde, la Dordogne et le Lot-et-Garonne. En termes de surface, ces trois mêmes départements
se situent autour de 13 % de surfaces bio. La région compte au total 323 000 hectares exploités
en bio, soit 8,2 % de la SAU et un doublement par rapport à 2015. La région Nouvelle-Aquitaine
est aujourd’hui la première en France pour l’AB dans les filières vaches allaitantes (malgré la
conversion plutôt faible dans ce secteur par rapport aux autres secteurs), poulets, fruits frais et
fruits à coque, la deuxième pour ce qui concerne les céréales et la troisième pour ce qui concerne
la viticulture. La conversion emblématique du Château d’Yquem au bio est attendue en 2022.
108
Interbio Nouvelle-Aquitaine est l’association interprofessionelle bio-régionale, qui regroupe tous les
acteurs de la filière bio dans la région : producteurs, coopératives, transformateurs, distributeurs et collectivités.
Elle compte 12 salariés.
Total surfaces bio (ha)
Part de bio
dans la SAU
Surfaces
nouvellement
engagées
en 2020 (ha)
33 GIRONDE
33 896
13,8%
6 377
47 LOT-ET-GARONNE
37 321
13,2%
2 608
24 DORDOGNE
38 258
12,7%
3 054
87 HAUTE-VIENNE
28 048
9,8%
2 213
79 DEUX-SEVRES
38 575
8,6%
4 455
86 VIENNE
40 252
8,6%
3 773
40 LANDES
16 264
7,7%
2 611
16 CHARENTE
22 954
6,4%
2 929
19 CORREZE
13 546
5,8%
981
23 CREUSE
17 792
5,6%
1 219
64 PYRENEES-ATLANTIQUES
16 212
4,8%
2 213
17 CHARENTE-MARITIME
19 457
4,6%
2 027
322 575
8,2%
34 460
Total Nouvelle Aquitaine
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
62
5.2.2
L’ensemble des activités concernées, à l’exception des bovins viande
En termes de SAU convertie en 2020, 40 % concernaient des grandes cultures, 30 % des
surfaces fourragères et 20 % des vignes. 30 % des exploitations converties en bio pendant
l’année 2020 étaient viticoles, 18 % concernaient les grandes cultures, 13 % les légumes frais,
10 % les fruits, et 7 % les cultures fourragères. La conversion au bio est donc actuellement
importante surtout pour la viticulture néo-aquitaine. Cela constitue un rattrapage par rapport
aux autres régions, telles que l’Occitanie ou Provence Alpes Côte d’Azur (PACA), qui avaient
démarré le bio en viticulture plus tôt.
Mise à part cette conversion actuellement forte pour la vigne, comme le montrent ces
chiffres 2020, l’AB concerne en Nouvelle-Aquitaine toutes les activités. Ainsi l’assolement en
bio en Nouvelle-Aquitaine est comparable à l’assolement conventionnel. On note cependant
deux exceptions concernant l’élevage : alors que le cheptel de vaches allaitantes représente
53 % de l’élevage néo-aquitain (en UGB), il représente seulement 33 % de l’élevage qualifié
AB. A l’inverse, les poulets de chair (10 % du cheptel en UGB) représentent 32 % de l’élevage
AB. Les exploitations de bovin viande, notamment du Limousin, semblent privilégier d’autres
critères de qualité que le bio (IGP, Label Rouge, Blason Prestige), ce qui peut poser la délicate
question des interférences entre signes de qualité auprès du public. Pour les autres secteurs de
l’élevage, élevage bio et conventionnel s’équilibrent.
En termes de surfaces par exploitation, les grandes exploitations ont la même proportion
de converties en bio que les petites. De même, le nombre moyen de non-salariés par exploitation
(exploitants ou co-exploitants) est le même en bio qu’en conventionnel (de l’ordre de 1,2). Ces
facteurs ne semblent donc pas des déterminants de l’activité bio. En revanche, l’âge moyen
diffère entre les chefs d’exploitation bio (51 ans) et ceux qui exercent des activités
conventionnelles (56 ans). Les jeunes agriculteurs sont davantage porteurs des pratiques bio.
Parmi les bénéficiaires d’une dotation jeune agriculteur, plus d’un quart en moyenne s’installe
en effet dans une agriculture biologique, ce qui est bien supérieur au taux global de 11 %
d’exploitants en AB. Les convictions des nouvelles générations, leur formation récente
comprenant les techniques bio, expliquent ces orientations, au-delà des incitations financières
pour l’installation en agroécologie qui restent marginales (un bonus de 15 % sur la dotation
jeune agriculteur).
La situation juridique de l’exploitation individuelle, en perte de vitesse, est aussi moins
nombreuse en bio (57 % en 2018) qu’en conventionnel (64 %), les exploitations bio optant
davantage pour des formes sociétaires.
5.2.3
La chambre régionale animatrice du réseau aux côtés des chambres
départementales au contact direct avec les exploitants
Le lien direct avec les agriculteurs est, pour le conseil Bio comme pour les autres
activités, le métier des chambres départementales. C’est logique compte tenu des distances
importantes intra-régionales et surtout des agricultures typées en fonction des départements
(viticulture
en
Gironde,
bovin
viande
en
Corrèze,
maraîchage
et
pépinière
en
Charente-Maritime, etc.). Une chargée de mission de la CRANA anime le réseau des conseillers
départementaux, en lien avec les chargés de mission innovation, ou le service « environnement
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
63
et territoires », selon les sujets. Elle est située au sein du service Filières et Territoires de la
CRANA, l’AB étant perçue ici comme une filière.
271 conseils « pré-conversion » ont été réalisés en 2019 par le réseau des chambres
départementales (219 en 2018). Les actions de terrain (journées de formation, journées
techniques) sont organisées par les chambres départementales. Des conseils techniques « post-
conversion » sont également réalisés : 177 en 2019 (140 en 2018) dans l’ensemble de la région,
dans tous les types d’activité.
On comptait 770 nouvelles installations « bio » en 2017, 829 en 2018, 830 en 2019, 953
en 2020. En 2019, le nombre de « conseils » prodigués par le réseau des chambres, de 271, est
donc assez modeste. Un tiers seulement des exploitants en conversion utilisent les conseils
proposés par les chambres.
D’autres exploitants ont bénéficié de formations par Bio Nouvelle-Aquitaine et ses
groupements départementaux de professionnels (Agrobio Corrèze, Agrobio Landes, Agrobio
Lot-et-Garonne, Agrobio Gironde, Agrobio Deux-Sèvres, GAB Charente-Maritime, GAB
Creuse…), qui comprennent 40 salariés.
Ces autres formations concernent environ 20 % des
nouvelles exploitations bio. Ainsi au total, un peu plus de la moitié des nouveaux exploitants
bio bénéficient des conseils de Bio Nouvelle-Aquitaine ou des chambres d’agriculture, l’autre
moitié (48 %) n’ayant pas recours à ce type de conseil, soit parce qu’ils s’estiment suffisamment
formés par eux-mêmes ou via des organisations professionnelles, soit parce que ce sont des
nouveaux exploitants qui sortent tout juste d’une formation initiale de qualité.
La CRANA publie de nombreuses actualités et fiches techniques sur l’AB : le magazine
ProfilBio (1 800 abonnés dont 60 % d’agriculteurs), des newsletters, une note PAC Bio, des
bulletins techniques spécifiques sur certaines pratiques agricoles bio, des guides de
conversion… Elle organise des journées techniques et des événements variés (Tech’nBio, Mois
de la Bio…). Il n’est pas facile de mesurer l’impact réel de ces publications et de ces actions de
communication importantes en nombre, qui témoignent cependant qualitativement de
l’engagement vers le bio en Nouvelle-Aquitaine.
Une commission régionale de l’AB émet des avis et des propositions à l’attention du
bureau de la CRA. Elle réunit un ou deux élus de chaque chambre départementale. Ces avis
sont transmis au comité régional de l’AB (le CORAB), co-présidé par la région et par la
DRAAF, qui est la véritable instance de pilotage politique de l’AB en Nouvelle-Aquitaine. De
plus, un comité régional d’orientation à l’AB est réuni une fois par an, le temps d’une journée
d’échanges entre les partenaires œuvrant au développement de l’AB : chambres d’agriculture,
Interbio, Bio Nouvelle-Aquitaine, associations, coopératives, collectivités, professionnels de la
transformation ou de la distribution, financeurs... Entre 60 et 100 participants sont présents.
C’est un lieu d’analyse, de réflexion et de concertation de tous ces acteurs.
5.2.4
Des risques et des inquiétudes sur l’avenir de l’AB
Lors du dernier comité régional en 2020 en visioconférence, à un sondage qui
interrogeait les participants pour savoir si une baisse de soutien au bio dans la PAC risquait
d’engendrer des « déconversions », 36 % répondait oui (car le marché seul n’est pas assez
porteur), 49 % possiblement (car la bio présente plus de risques), et 15 % répondaient non,
estimant le marché suffisamment porteur. Selon la chargée de mission AB de la CRANA, la
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
64
certification HVE – beaucoup moins exigeante – au même niveau que l’AB à l’avenir, pénalise
cette dernière et laisse prévoir des dé-conversions. Le sort des aides au maintien dans la
nouvelle PAC est un facteur supplémentaire de doute pour les exploitants.
Deux autres types de risques sont identifiés par la CRANA, susceptibles de refroidir
l’engouement pour le bio et qui amènent une forte prudence de nombreux exploitants : la
saturation du marché (ou une conversion en inadéquation avec un marché du bio qui a ses
limites), d’une part, et le manque de recherche et d’innovation, qui aboutirait à un manque de
solutions face à des nouveaux ravageurs ou à des maladies, dans un contexte de climat en
évolution (le bio peut être plus sensible face à la sécheresse). La saturation du marché est visible
dans certaines filières comme le lait, les poulets de chair, les œufs ou le porc, pour lequel les
dépenses en alimentation seraient deux fois plus élevées en bio qu’en conventionnel. Ainsi,
aujourd’hui 17 % des œufs produits sont bio et la CRANA estime que
« c’est assez
actuellement, le marché ne peut pas en absorber davantage »
. Après les nombreuses
conversions de la viticulture au bio, les exploitants redoutent également une surproduction de
vin bio.
En conclusion, l’engouement de l’AB en Nouvelle-Aquitaine est incontestable. Il reste
toutefois encore modeste (8,2 % de la SAU), fragile, avec des perspectives de croissance pleines
de risques et d’interrogations.
5.3
Le renouvellement des générations dans l’activité de la chambre
d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine
La baisse continue de la population des chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole
pourrait connaître une forte accélération entre 2020 et 2030 en raison de l’augmentation des
cessations d’activité qu’il est possible d’anticiper puisque, en France, en 2019, 55 % des
agriculteurs (soit environ 220 000 personnes) étaient âgés de plus de 50 ans et 13 % (soit
environ 52 000 personnes) de plus de 60 ans
109
.
En Nouvelle-Aquitaine, entre 2016 et 2020, le nombre d’installations était de l’ordre de
2 100 par an, dont environ 600 aidées. L’objectif fixé par le Comité régional installation
transmission (CRIT) est d’atteindre 750 installations aidées chaque année. Cet objectif rejoint
celui de la région et de sa feuille de route Neoterra afin d’orienter les porteurs de projets vers
l’agriculture biologique et l’agroécologie. Dans le même temps, les cessations d’activité vont
augmenter pour atteindre 3 500 par an entre 2020 et 2025. L’enjeu du renouvellement des
générations est majeur dans la région qui vise un taux de remplacement (installations,
cessations) de 80 %
110
alors que depuis 2012, ce ratio est passé sous la barre des 60 %.
109
MSA – Chiffres utiles
– Edition 2020,
INSEE Focus, n°212
– Octobre 2020).
110
Note commune 2019 DRAAF- Région Nouvelle-Aquitaine lançant l’appel à projets pour 2020
concernant les actions d’animation et de communication relevant du programme national Accompagnement à
l’Installation – Transmission en agriculture (AITA), volet n°6.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
65
5.3.1
La politique d’installation transmission en Nouvelle-Aquitaine
La politique d’installation et de transmission peut être appréhendée selon une focale
large ou resserrée.
Au sens le plus large
, la politique de transmission et d’installation en
agriculture comporte une dizaine d’objectifs énumérés par le
IV. de l’article 1
er
du code rural
et de la pêche maritime
qui montrent que la question du renouvellement des générations en
agriculture présente de nombreux aspects et se situe au confluent de plusieurs politiques
publiques. Les objectifs énoncés en ouverture du CRPM concernent en effet, d’une part, les
exploitations et le modèle agricole et rural que l’on souhaite promouvoir (superficie, types et
modes de production, propriété foncière ou prise de bail, entreprise personnelle ou sociétaire,
répartition équilibrée des exploitations sur le territoire, entretien des paysages et de la
biodiversité…) et, d’autre part, les exploitants (transmission dans ou hors cadre familial, régime
d’exploitant ou de salariés, régime de retraite, formation, logement…).
Dans une acception plus circonscrite
, la politique d’installation et de transmission en
agriculture, prévue par les articles L. 330-1 à L. 330-5 du CRPM, désigne des instruments mis
en œuvre à l’échelle régionale et départementale. L’État détermine en effet le cadre
réglementaire national de cette politique dont la mise en œuvre est assurée à l’échelon régional
sous l’autorité conjointe du préfet de région et du président du conseil régional (L. 330-1). Cette
politique destinée aux cédants et aux candidats à l’installation allie :
1) des
dispositifs de soutien à l’installation
, sous forme a) d’information collective ou
individuelle ou b) de conseil aux candidats à l’installation pour élaborer un plan de
professionnalisation personnalisé (D. 343-4), une étude économique prévisionnelle ou un plan
d’entreprise (D. 343-7) réalisés par des structures agréées par l’État (Points accueil installation
transmission et Centres d’élaboration des plans de professionnalisation personnalisés – PAIT
et CEPPP)
111
et un réseau d’accompagnants agréés
112
, c) et enfin de suivi des installés ;
2) des
financements
comme la dotation jeunes agriculteurs (DJA) modulée en fonction
de la zone concernée et de la nature du projet, des prêts bonifiés (D. 343-3), des prêts d’honneur,
auxquels s’ajoutent des avantages fiscaux et sociaux ;
3) des
instruments destinés à anticiper les cessations d’activité et à favoriser la
transmission
ou la transformation des exploitations : dispositif obligatoire de recensement des
intentions de cessation d’activité (L. 330-5) et répertoire départemental à l’installation (L. 330-
5), auxquels s’ajoutent des prestations de conseil destinées à préparer les transmissions et à
évaluer les biens.
En Nouvelle-Aquitaine, ces dispositifs relèvent de trois principaux cadres de
programmation assortis de financements (cf. tableau n°1) : i) le Programme de développement
rural régional (
PDR 2014-2022
)
113
, ii)
la déclinaison régionale du programme national défini
111
En raison de l’épidémie de COVID 19, le lancement des travaux nationaux pour la préparation des cahiers des
charges applicables aux PAIT et CEPPP n’ont pu se dérouler. En accord avec les organisations professionnelles agricoles, il a
été décidé de prolonger les labellisations jusqu’au 31 décembre 2021. Le décret n°2020-1097 du 27 août 2020 a porté à quatre
ans la durée de labellisation. En Nouvelle-Aquitaine, toutes les structures habilitées ont été sollicitées par la DRAAF et ont
répondu favorablement. Un arrêté préfectoral devait être pris pour chaque PAIT et CEPPP.
112
Chambres départementales d’agriculture, structures de conseil et d’expertise, associations à vocation agricole
(dont associations régionales pour le développement de l’emploi agricole et rural), syndicats agricoles…
113
Dans les conditions prévues par l’annexe I du décret n°2015-445 du 16 avril 2015 relatif à la mise en œuvre des
programmes de développement rural pour la période 2014-2020. En outre, la région a décidé de favoriser l’attribution des
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
66
par l’État pour l’accompagnement à l’installation et à la transmission en agriculture (AITA
114
),
iii) le contrat d’objectif régional entre la région Nouvelle-Aquitaine et la CRANA (Action 7 :
Installation - Transmission en agriculture et coordination prêts d’honneur) et, plus
marginalement, le programme régional de développement agricole et rural 2014-2020
(PRDAR)
115
.
Tableau n° 6 :
Moyens financiers consacrés à la politique d’installation-transmission en Nouvelle-
Aquitaine en 2020 (en euros)
Bilan
Région
UE
(FEADER/F
SE/FEDER)
Etat
Dépar-
tement
Total
DJA
13 260 020
3 554 455
16 814 475
Prêts bonifiés
0
0
0
0
0
Prêts d’honneur
126 201
126 201
Accompagnement installation
646 837
604 305
25 412
1 276 599
AITA installation – transmission
90 000
1 535 137
0
1 625 137
AITA animation – communication
116
289 189
651 779
940 968
Foncier
711 000
711 000
Autres (ANEFA, S.R, Salon Agri
Total
1 863 227
13 864 370
5 741 371
25 412
21 494 380
% de l’effort
8,67%
64,51%
26,70%
0,12%
100%
Source : DRAAF Nouvelle-Aquitaine - Bilan de la politique de l’installation transmission entre 2019 et 2020 -
13 janvier 2021
Dans sa mise en œuvre, la politique d’installation et de transmission en agriculture
mobilise de nombreux partenaires : chambres d’agriculture, associations, coopératives, filières
et interprofessions, SAFER, CER France, établissements bancaires, MSA…, lesquels siègent
également dans les principales instances de concertation régionales : i) le Comité régional de
l’installation et de la transmission (CRIT D. 343-20
117
), présidé par le président du Conseil
régional et le préfet de région, qui élabore la stratégie régionale pour l’installation et la
crédits du plan pour la compétitivité et l’adaptation des exploitations agricoles 2015-2022 aux projets portants sur cinq thèmes
dont le renouvellement des générations et les projets des primo-demandeurs. Rappel : pour le plan pour la compétitivité et
l’adaptation des exploitations agricoles 2014-2022, destiné à accompagner les investissements, 200 M€ par an sont programmés
(Etat+Régions+FEADER+agences de l’eau+conseils départementaux).
114
Le programme AITA comporte 19 dispositifs répartis en six volets : volet 1 « Accueil des porteurs de projet –
PAI », volet 2 « Conseil à l’installation », volet 3 « Préparation à l’installation », volet 4 « Suivi du nouvel exploitant », volet
5 « Incitation à la transmission », volet 6 « Communication-animation ». Les volets 1, 3, 5 et 6 correspondant à la mission de
service public que l’Etat confie aux chambres d’agricultures et à d’autres organismes labellisés.
115
AE 4 – Dynamiques territoriales et économie de proximité : Observatoire régional installation-transmission.
116
Les actions retenues à l’issue de l’appel à projets concernant le volet 6 de l’AITA sont financées par l’Etat dans
le cadre de ce dispositif d’aide, pris en application du régime cadre n°SA 40979 relatif aux aides au transfert de connaissances
et aux actions d’information dans le secteur agricole pour la période 2015-2020, et par la région. Les financements par les
crédits de l’Etat sont cadrés par l’arrêté préfectoral relatif au cadre régional AITA en date du 20 janvier 2018, et par l’instruction
technique DGPE/SDC/2018-613 en date du 14 août 2018.
117
La mise en œuvre de la nouvelle politique d’installation à compter de 2015 s’est accompagnée d’une gouvernance
renouvelée et s’appuie sur un comité national installation-transmission (CNIT) et des comités régionaux installation-
transmission (CRIT) dont les modalités de mise en œuvre ont été précisées par l’instruction technique
DGPE/SDC/2017-190
,
modifiée par l’instruction
DGPE/SDC/2017-410.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
67
transmission et définit un schéma de préparation à l’installation en agriculture, ii) le comité
d’orientation installation transmission et la commission installation transmission mises en place
par la CRANA et iii) les comités locaux installation transmission de chaque chambre
départementale d’agriculture.
5.3.2
Le rôle des chambres d’agriculture et leur mission de service public
Les chambres d’agriculture jouent un rôle prépondérant. En effet, dans le cadre de leur
mission d’animation et de développement des territoires ruraux, les chambres départementales
d’agriculture assurent une mission de service public liée à la politique d’installation pour le
compte de l’État (L. 511-4), dont les modalités sont définies par décret. L’article D. 511-4
précise que cette mission comprend l’information collective et individuelle sur les questions
d’installation en agriculture (D. 330-2), la tenue du répertoire à l’installation (D. 330-3)
118
et la
contribution à l’instruction et au suivi des demandes d’aides à l’installation financées par l’État
(D. 343-17-2)
119
. En complément de cette mission, les chambres peuvent réaliser des prestations
utiles aux cédants et aux porteurs de projets. Si le dernier alinéa de l’article D. 343-17-2 précise
que la contribution des chambres à l’instruction et au suivi des demandes d’aides à l’installation
financées par l’État doit être exercée en toute indépendance par rapport aux activités de conseil,
le départ entre actions gratuites mérite d’être rendu bien clair car le réseau des chambres
d’agriculture développe des prestations qui peuvent être valorisées dans les actions AITA
120
.
Les chambres régionales sont quant à elles chargées de promouvoir la création et de la reprise
d'entreprises agricoles en encourageant les projets agro-écologiques (L. 512-1-1 et D. 512-1-3)
et peuvent exercer, par délégation des chambres départementales (D. 512-5), la mission de
service public relative à l’installation des agriculteurs rappelée au précédent paragraphe.
Les chambres d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine se sont dotées d’un Projet
stratégique de mandature 2019-2025 qui vise, concernant l’accompagnement de l’installation
et de la transmission, à mieux repérer et accompagner les futurs cédants, à s’adapter à un public
en évolution (vieillissement, installation hors cadre familial) et à accompagner dans la durée les
nouveaux installés. L’action phare du réseau consiste à repérer, sensibiliser et accompagner les
agriculteurs susceptibles de transmettre leur exploitation d’ici 2026, pour préparer l’installation
d’un nouvel agriculteur.
Au sein du réseau, la CRANA consacre, dans son service Économie et entreprises, un
ETP à l’installation transmission qui mobilise également un élu. La chambre anime la
118
La loi d’avenir du 13 octobre 2014 a confié à l’APCA le soin de créer et de gérer un observatoire
national de l’installation pour analyser les données relatives à l’installation et à la transmission, qu’elle recueille
notamment auprès de l’ASP et de la MSA. Celui-ci n’avait pas vu le jour à l’automne 2021.
119
Les conditions précises de participation des chambres d’agriculture à la politique d’installation et de
transmission en agriculture sont fixées par l’arrêté du 28 décembre 2016 (NOR : AGRT1631769A), complété par
Instruction technique
DGPE/SDC/2016-651
du 3 août 2016 concernant la gestion et la mise en œuvre du
programme pour l’accompagnement et la transmission en agriculture (AITA).
120
Valorisation des prestations PROAGRI dans les actions AITA – Présentation des modèles de
prestations – APCA – octobre 2016. Un socle de trois prestations à valoriser est présenté, décliné en modules : 1)
« Bâtir un projet solide » avec trois modules (Diagnostic préalable / Etude prévisionnelle/ Dossier de demande
d’aides) ; 2) « Faire vivre son projet » avec deux modules « Sécuriser ses démarches et ses engagements » et
« Maîtriser sa stratégie d’entreprise ») ; 3) « Réussir sa transmission » avec deux modules (Anticiper, préparer /
Evaluer / décider).
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
68
Commission régionale installation transmission et le Comité régional d’orientation installation
et transmission, au sein desquels les professionnels sont informés et débattent des instruments
de la politique et de leurs évolutions (montants et modulations des aides personnelles
notamment) et au cours desquels sont présentés les objectifs et les résultats des programmes
régionaux consacrés à l’installation transmission et, chaque année, les chiffres produits par
l’Observatoire régional installation-transmission. Elle assure également la supervision des
PAIT et des CEPPP en s’assurant du respect par ces structures des cahiers des charges fixés par
l’État. Au-delà de ces instances et structures propres à la thématique Installation-transmission,
la CRANA veille et contribue à ce que la problématique du renouvellement des générations en
agriculture soit prise en compte au sein des comités propres à chaque filière.
5.3.3
Les résultats et les perspectives des actions en faveur du renouvellement des
générations en Nouvelle-Aquitaine
En 2020, l’enquête annuelle de l’Observatoire régional Installation-transmission en
Nouvelle-Aquitaine en était à sa sixième édition et présentait les résultats pour 2019. Outre le
nombre d’installations et de cessations d’activité, ce travail permet de mesurer le nombre
d’entretiens réalisés au sein des PAIT (2 970) mais aussi de connaître le profil des porteurs de
projet accueillis pour un entretien individuel. Ainsi, en 2019, 50 % étaient éligibles à la DJA,
44 % étaient titulaires de la capacité agricole, 77 % étaient âgés au plus de 40 ans, au terme de
l’entretien, 50 % des personnes reçues ont été orientées vers un CEPPP), 60 % étaient d’origine
non agricole, 30 % étaient demandeurs d’emploi. Il permet aussi de connaître les types de
projets envisagés (70 % concernent des productions végétales, la proportion étant inverse dans
la Corrèze, la Creuse et les Pyrénées-Atlantiques), le nombre de plans de professionnalisation
personnalisés agréés et validés (1 121 et 704), les types de formations ou de soutiens préconisés
avant et après l’installation
121
, le nombre d’installations aidées grâce à la DJA (614), leur
répartition géographique (40 % en zone défavorisée) et si elles bénéficient des modulations
prévues au plan national (75 % des dossiers DJA répondent aux modulations « Valeur ajoutée
emploi » et « Agroécologie »).
121
Pour 40 % des candidats, les préconisations se prolongent après l’installation. Parmi les thématiques
de formations les plus suivies se trouvent la gestion, l’analyse économique et l’approche globale de l’entreprise).
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
69
Tableau n° 7 :
Enquête annuelle de l’observatoire régional Installation – transmission
2016
2017
2018
2019
2020
Total des nouvelles installations
hors transmission entre époux
2042
1949
1938
2036
2069
Total des installations aidées
(DJA)
597
573
632
614
571
Montant DJA
Nc
15,4 M€
18,2 M€
18,2 M€
nc
Cessations
3 200
3 300
3850
nc
nc
Entretiens individuels en PAI
nc
3 051
3 227
2 970
nc
Rencontres cédants par les
conseillers
nc
1 102
1 011
975
nc
Candidats à la reprise au RDI
(flux)
nc
666
578
588
nc
Candidats à la reprise au RDI
(stock)
nc
1 077
nc
1 100
nc
Offres enregistrées durant
l’année
350
350
360
392
nc
Offres de cédants inscrites au
RDI (stock)
771
900
950
nc
Source : Chiffres clés 2018 et 2019 de l’observatoire régional de Nouvelle-Aquitaine
Ces données reflètent une activité et des résultats stables. Il ne s’en dégage toutefois au
cours des cinq dernières années pas de tendance nette, de dynamique, le rapport pour 2018
mentionnant même le fait que les installations aidées auraient diminué de plus de 30 % entre
2007 et 2017. L’ensemble produit donc à ce stade un bilan en demi-teinte.
D’un côté, le contrôle a montré que la politique de l’installation-transmission faisait en
Nouvelle-Aquitaine l’objet d’une attention soutenue de la part des services de l’État, du Conseil
régional et de la CRANA. Le guide
Je m’installe en Nouvelle-Aquitaine
,
précis et opérationnel,
a été publié en juillet 2020 conjointement par la DRAAF, le conseil régional et la CRANA.
Plusieurs exercices d’audit et de bilan
122
témoignant d’une approche rigoureuse et d’une réelle
réflexion ont été réalisés, débouchant sur plusieurs pistes d’amélioration et d’évolution
identifiées par les partenaires de cette politique.
Mais d’un autre côté, à ce stade, les cessations d’activité demeurent beaucoup plus
nombreuses que les nouvelles installations et seuls environ un tiers des cédants et des porteurs
de projets semblent recourir aux instruments mis à leur disposition. Enfin, l’intrication des
politiques, des instruments, des acteurs et des financeurs renddifficiles l’accès aux données
statistiques pertinentes, la bonne compréhension des missions et les responsabilités de chacun,
122
Bilan de la politique de l’installation-transmission entre 2019 et 2020 présenté le 13 janvier 2021 par
la DRAAF/ Présentation par la DRAAF des résultats de la mission d’audit PAIT réalisée en 2019 / Présentation
du bilan et de l’efficience des actions AITA Volet 6 2019 en CRIT du 15 octobre 2020 / Évaluation de la politique
pour l’accompagnement à l’installation en agriculture en Nouvelle-Aquitaine établie le 13 novembre 2019 sous
double timbre DRAAF et CRANA/ Satisfaction des nouveaux installés en agriculture en Nouvelle-Aquitaine,
étude menée en 2019 par Pays et Quartiers de NA, commandée par la DRAAF en partenariat avec la région
Nouvelle-Aquitaine.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
70
génère des comportements concurrentiels et non coopératifs ainsi qu’une ingénierie
administrative et financière d’une complexité certaine.
Ces constats apparaissent préoccupants au regard des objectifs affichés en faveur
d’un développement agricole et rural combinant de manière équilibrée performance
économique, sociale, environnementale et aménagement du territoire
.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
71
ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
..........................................................................................................
72
Annexe n° 2. Situation de la CDA47 : recensement des instruments mobilisables par les
chambres d’agriculture et par l’État
................................................................
74
Annexe n° 3. Les organes statutaires de la chambre régionale d’agriculture de Nouvelle-
Aquitaine
.........................................................................................................
76
Annexe n° 4. La taxe pour frais de chambres d’agriculture
..................................................
97
Annexe n° 5. Différentes actions pour le climat et l’environnement en Nouvelle-Aquitaine,
au-delà de la stricte filière AB
.........................................................................
99
Annexe n° 6. Modalités de prise en charge par la CRANA de l’occupation par ses agents de
bureaux environnés au sein des CDA
............................................................
102
Annexe n° 7. Eléments budgétaires
.....................................................................................
103
Annexe n° 8. Anomalies relatives à la qualité des documents financiers
...........................
104
Annexe n° 9. Situation patrimoniale
...................................................................................
105
Annexe n° 10. Les produits
.................................................................................................
106
Annexe n° 11. Les charges
..................................................................................................
108
Annexe n° 12. Excédent brut d’exploitation (EBE) et capacité d’autofinancement (CAF) 110
Annexe n° 13. Fonds de roulement, besoin de fonds de roulement et trésorerie
................
111
Annexe n° 14. Délais de paiement et de recouvrement des créances
..................................
112
Annexe n° 15. Les effectifs de la CRANA
..........................................................................
113
Annexe n° 16. Les rémunérations
.......................................................................................
114
Annexe n° 17. Mises à disposition (MAD) non conformes
................................................
116
Annexe n° 18. Frais de déplacements
.................................................................................
118
Annexe n° 19. Analyse et voies de régularisation d’écritures comptables erronées
concernant les participations détenues par la CRANA dans la SCI Maison de
Limoges
.........................................................................................................
119
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
72
Annexe n° 1.
Glossaire
Agriculture biologique
La dénomination « agriculture biologique » (AB) décrit et labellise un mode de
production et de transformation respectant davantage l’environnement, notamment la
biodiversité, le développement durable des ressources, ainsi que le bien-être animal. Ces modes
de production agricoles se traduisent par l’absence d’intrants chimiques de synthèse ou par la
restriction des additifs alimentaires, par le développement de solutions « biologiques » pour
lutter contre les « nuisibles » divers, ou par le non recours à des organismes génétiquement
modifiés. Pour ce qui concerne les animaux, l’AB implique des conditions d’élevage plus
respectueuses de leur bien-être (accès à l’air libre, densité maximale autorisée dans les
bâtiments), une alimentation bio et la limitation des antibiotiques, ainsi que des modalités,
notamment lors de l’abattage, limitant leur souffrance.
La marque « AB » est propriété du ministère de l’agriculture de l’alimentation, et sa
réglementation s’inscrit dans le cadre d’une réglementation Européenne suivie par les États
membres qui y ajoutent des dispositions nationales. Le logo officiel « AB » est un signe officiel
d’identification de la qualité et de l’origine (SIQO), dont l’attribution est instruite par l’INAO.
Agroécologie
L’agro- écologie désigne à la fois l’application de la science écologique à l’étude, à la
conception et à la gestion d’agrosystèmes durables et l’ensemble des pratiques agricoles
privilégiant les interactions biologiques et visant à une utilisation optimale des possibilités
offertes par les agrosystèmes. Elle tend notamment à combiner une production agricole
compétitive avec une exploitation raisonnée des ressources naturelles. (
Vocabulaire de
l’agriculture et de la pêche – Liste de termes, expressions et définitions adoptés – NOR :
CTNX1519163K
). Le II. de l’article
L. 1
du CRPM prévoit que les politiques publiques visent
à promouvoir et pérenniser les systèmes de production agro écologiques et détaille leur
consistance ainsi que le soutien qu’il est possible d’apporter aux agriculteurs.
L’article 60
de la
loi n°2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt
précise que les établissements d’enseignement et de formation professionnelle contribuent à la
diffusion des savoirs relatifs à l’agroécologie et le
décret n°2016-610 du 13 mai 2016
relatif au
réseau des chambres d’agriculture, codifié au titre Ier du livre V du code rural et de la pêche
maritime, définit le rôle de celles-ci en matière d’agroécologie. Un plan d’action couvrant les
différents sujets du projet agro-écologique a été validé par le comité national de suivi et
d’orientation du projet agro-écologique, réuni le 12 juin 2014 sous la présidence du ministre de
l’agriculture. Le comité du 15 décembre 2016 a validé la révision de ce plan d'actions, en
incluant un nouveau chantier et les nouvelles actions qui ont été lancées lors du CNOS du
12 avril 2016. Cette mise à jour a permis d’améliorer la visibilité de l'articulation de ce plan
d'actions avec les 10 plans et programmes qui concourent à la politique agro-écologique :
Ecoantibio, Ecophyto, EMAA (énergie, méthanisation, autonomie, azote), Ambition Bio,
Protéines végétales, Semences et agriculture durable, Agroforesterie, Apiculture, Enseigner à
produire autrement, Bien-être animal.
Le plan d’action global pour l’agroécologie
est présenté
sur le site du ministère de l’agriculture et de l’alimentation au moyen d’une vingtaine de
documents thématiques.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
73
CRPM
Code rural et de la pêche maritime
DRAAF
Direction régionale (ou directeur régional) de l’agriculture, de l’alimentation et de la
forêt
GBCP
Décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique
RGPD
Règlement UE 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif
à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère
personnel et à la libre circulation de ces données.
SAU
Selon la définition de l’INSEE, la superficie agricole utilisée (SAU) est une notion
normalisée dans la statistique agricole européenne. Elle comprend les terres arables (y compris
pâturages temporaires, jachères, cultures sous abri, jardins familiaux...), les surfaces toujours
en herbe et les cultures permanentes (vignes, vergers...).
TATFNB
Taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti (TATFNB) collectée par les chambres
départementales
123
pour financer l’activité générale des chambres régionales et les actions du
service commun « Valorisation du bois et territoire », également dénommée par l’article 1604
du code général des impôts « Taxe pour frais de chambres d’agriculture » (TFCA).
UTA
Selon la définition de l’INSEE, l’unité de travail annuel (UTA) est l'unité de mesure de
la quantité de travail humain fourni sur chaque exploitation agricole. Cette unité équivaut au
travail d'une personne travaillant à temps plein pendant une année. On distingue les UTA
salariées (qui comprennent éventuellement les exploitants eux-mêmes ou des membres de leur
famille), permanents ou saisonniers, des UTA non salariées. On considère aussi parfois
l'ensemble des UTA familiales qui regroupent les exploitants et les membres de leur famille
participant au travail sur l'exploitation, qu'ils soient salariés ou non
123
Cf. Annexe n° 4
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
74
Annexe n° 2.
Situation de la CDA47 : recensement des instruments mobilisables
par les chambres d’agriculture et par l’État
1. Instruments à la disposition des chambres d’agriculture
Transaction :
La transaction répond à des exigences précises. Prévue pour les établissements du réseau
des chambres d’agriculture par les articles D. 511-54-1 et D. 511-64 du code rural et de la pêche
maritime, la transaction, selon l’article 2044 du code civil, est « un contrat par lequel les parties
terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ». Ce contrat doit être
rédigé par écrit et est conclu par le président de la chambre d’agriculture. Mais pour être valide,
la transaction : i) Doit avoir un objet licite, ii) Doit prévenir ou terminer une contestation
effective, iii) Doit avoir été autorisée, au cas par cas, par la session ou par délégation de cette
dernière au bureau. Le projet de transaction doit en outre être approuvé par le préfet, iv) Doit
définir les concessions réciproques des parties ; à ce titre, la chambre d’agriculture ne doit pas
se livrer à une libéralité en payant par exemple plus que ce qu’elle ne doit ; v) Donne lieu au
paiement d’une indemnité et non d’un prix
Demande de mandatement d’office :
Le dernier alinéa de l’article 194 du décret n°2012-1246 dans sa version modifiée par le
décret n°2018-803 dispose que : « Lorsqu’un ordonnateur refuse d’émettre un ordre de dépense,
le ministre chargé du budget peut, à la demande du créancier ou de sa propre initiative, et après
mise en demeure restée sans effet, procéder au mandatement d’office dans la limite des crédits
ouverts. ».
Dans ses observations définitives concernant le contrôle des comptes et de la gestion de
l’APCA, la Cour avait relevé que devant le refus de la chambre départementale du Lot-et-
Garonne d’acquitter depuis 2015 les cotisations au fonds national de solidarité et de péréquation
du réseau des chambres d’agriculture (FNSP), l’APCA avait engagé en vain la procédure de
mandatement d’office. Transmise à la DGFIP, la demande a été envoyée à la DRFIP de
Nouvelle-Aquitaine qui aurait engagé la procédure, sans suite au printemps 2021.
2. Instruments à disposition de l’autorité de tutelle :
L’article L. 511-10 du CRPM prévoit que «
L’autorité supérieure fait prononcer par
décret
l’annulation de tout acte ou délibération
étranger aux attributions légales des chambres
ou contraires aux lois et à l’ordre public.
» et l’article L. 511-11 dispose que «
Les chambres
qui contreviennent aux prescriptions législatives ou réglementaires du titre Ier du présent livre
pourront être
dissoutes
par décret rendu en Conseil des ministres
».
L’article D. 511-60 rappelle qu’en application des dispositions de l’article L. 511-10,
dans les deux mois suivant la transmission des procès-verbaux de session et des délibérations
des chambres d’agriculture au préfet,
tout acte ou délibération étranger aux attributions des
chambres ou contraire à la loi et à l’ordre public est annulé par décret
pris sur le rapport
du ministre de l’agriculture.
D. 511-83 : Les chambres départementales d'agriculture sont soumises à un
contrôle
spécifique
. / Ce contrôle, exercé par l'inspection générale des finances et la mission permanente
d'inspection générale et d'audit du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des
espaces ruraux, a pour objet de constater l'exacte observation des dispositions législatives et
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
75
réglementaires. / Les membres de l'inspection générale des finances et de la mission permanente
d'inspection générale et d'audit du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des
espaces ruraux peuvent exiger communication sur place de tous documents, registres et pièces
justificatives qu'ils jugent utiles.
D. 513-20 :
L'Assemblée permanente des chambres d'agriculture peut réaliser des
audits
auprès des établissements du réseau mentionnés à l'article L. 510-1 et des organismes
inter-établissements mentionnés à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 514-2. À cet effet, elle
peut demander communication de tous documents, registres et pièces justificatives qu'elle juge
utiles. / L'Assemblée permanente des chambres d'agriculture fixe les modalités d'organisation
des audits. / Un rapport annuel de synthèse des audits réalisés est soumis pour avis au conseil
d'administration puis transmis à l'autorité de tutelle ;
D. 513-21 :
L'autorité de tutelle peut demander à l'Assemblée permanente des
chambres d'agriculture de réaliser un audit de l'établissement et de mettre en place, dans
le délai qu'elle fixe, les mesures d'accompagnement nécessaires
: / 1° Lorsqu'il est constaté,
au cours de deux exercices budgétaires consécutifs, que le résultat net ou le résultat
d'exploitation ou le fonds de roulement sont négatifs, ou que les ratios mesurant la rentabilité
ou la capacité d'autofinancement sont insuffisants ; / 2° Lorsque les risques supportés par
l'établissement sont excessifs ; / 3° Lorsqu'il ressort des budgets que l'insuffisante évaluation
des charges nécessite de prendre des mesures de gestion correctrices ; / 4° Lorsque l'agent
comptable a émis des réserves importantes sur les comptes ; / 5° Lorsqu'un dysfonctionnement
grave est constaté dans l'exercice d'une mission de service public de l'établissement ; / 6°
Lorsqu'il apparaît que la gestion de la chambre risque d'entraîner des difficultés financières pour
d'autres chambres ; / 7° Lorsque le budget de la chambre n'a pas été adopté au 30 novembre de
l'exercice précédent ou n'a pas été approuvé par l'autorité de tutelle au 1
er
janvier de l'exercice
concerné. / Le rapport d'audit précise les mesures d'accompagnement nécessaires. Il est transmis
à la chambre concernée, à l'autorité de tutelle et au ministre chargé de l'agriculture. / Si les
mesures mises en œuvre n'ont pas permis à l'établissement de redresser sa situation dans le délai
fixé, l'autorité de tutelle peut mettre en place une
tutelle renforcée
sur cet établissement, après
information de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture et, le cas échéant, de la
chambre régionale de la circonscription de l'établissement concerné. / L'établissement est
informé de sa mise sous tutelle renforcée par courrier recommandé avec accusé de réception.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
76
Annexe n° 3.
Les organes statutaires de la chambre régionale d’agriculture de
Nouvelle-Aquitaine
L’existence de plusieurs organes statutaires est prévue par les textes. Par ailleurs,
l’article D. 511-69 du CRPM prévoit que « Pour l’exercice de leurs activités, les chambres
d’agriculture peuvent constituer tous les services et instituer toutes les fonctions qu’elles jugent
nécessaires à leur fonctionnement. / Elles votent les traitements et indemnités afférents à ces
fonctions. / Les agents des chambres sont nommés et révoqués par le président et placés sous
son autorité. ». Au sein de la CRANA, l’organisation des instances relève de la direction
générale de l’établissement (Directeur général et directeur général adjoint).
1.
La session
La chambre régionale d’agriculture, réunie en session, rassemble ses membres élus lors
des élections consulaires qui ont lieu tous les cinq ans, ainsi que des membres prévus par les
textes. Elle a vocation à régler par ses délibérations toutes les affaires de l’établissement.
Organe cardinal de la chambre d’agriculture, elle dispose de l’essentiel des attributions utiles
au fonctionnement de l’établissement, qu’elle peut déléguer.
1.1. Règles de constitution, attributions et fonctionnement de la session des
chambres d’agriculture
Fixée par l’article R. 512-3 du code rural et de la pêche maritime, la composition
des chambres régionales d’agriculture
comprend, d’une part, les présidents des chambres
départementales d’agriculture et le président du centre régional de propriété forestière, et
d’autre part, des membres élus
124
. Le nombre des membres élus représentant les chefs
d’exploitation et assimilés
125
dépend du nombre de départements compris dans la région et le
nombre des membres élus par les propriétaires et usufruitiers
126
et par les groupements
124
Article R. 512-3 du code rural et de la pêche maritime.
125
Mentionnés au 1° de l’article R. 511-6, renvoyant au 1° de R. 511-8 ainsi rédigé : « 1° Les chefs
d'exploitation, ayant la qualité de propriétaire, de fermier ou de métayer et leurs conjoints, les aides familiaux
mentionnés au 2° de l'article
L. 722-10
, ainsi que les associés d'exploitation mentionnés à l'article
L. 321-6
, lorsque
ces personnes, exerçant une activité agricole, satisfont à l'une des conditions suivantes : / a) Etre au nombre des
bénéficiaires d'un régime d'assurance maladie, invalidité et maternité des exploitants agricoles ; / b) Etre parmi les
personnes mentionnées à l'article
L. 722-11
; / c) Etre au nombre des bénéficiaires du régime agricole des
assurances sociales au titre de l'article
L. 722-21
; / d) Pour les personnes non affiliées au régime d'assurance
maladie, invalidité et maternité des exploitants agricoles en application de l'
article L. 171-3 du code de la sécurité
sociale
, diriger une exploitation agricole dont l'importance est au moins égale à celle fixée aux articles
L. 722-4
et
L. 722-5 du présent code. / Sont également électeurs dans la catégorie des chefs d'exploitation mentionnés ci-
dessus, lorsqu'ils consacrent leur activité à cette exploitation agricole, les membres de toute société, quelles qu'en
soient la forme et la dénomination, ayant pour objet la gestion d'une exploitation agricole et qui ne figure pas sur
la liste des groupements professionnels agricoles ; il en est de même pour leurs conjoints, leurs aides familiaux et
leurs associés d'exploitation. »
126
Les propriétaires et usufruitiers mentionnés au 2° de l’article R. 511-6 sont définis au 2° de l’article R.
511-8 : « Les personnes qui, ayant ou non la qualité d’exploitant, sont propriétaires ou usufruitiers dans le
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
77
professionnels agricoles
127
est fixé au 2° du même article. Les membres des chambres sont élus
pour six ans. Leur mandat est renouvelable.
Des dispositions transitoires ont toutefois été prévues et mises en œuvre pour
accompagner en 2016 le regroupement des chambres régionales dans les treize grandes
régions créées par la loi n°2015-29
. L’article 2 du décret n°2015-1539 du 26 novembre 2015
portant diverses dispositions pour l’adaptation des chambres d’agriculture à la réforme
régionale prévoyait ainsi que : «
Jusqu'au prochain renouvellement général des membres élus,
les chambres régionales des régions Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes, Auvergne et
Rhône-Alpes, Bourgogne et Franche-Comté, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées
comprennent l'ensemble des membres élus des chambres régionales regroupées
. Lors de la
première réunion des chambres régionales regroupées, les membres élisent le bureau de la
nouvelle chambre, qui comprend au maximum vingt membres, dont le président, entre trois et
treize vice-présidents, un secrétaire et un à treize secrétaires adjoints. Le bureau comprend au
moins un membre issu de chaque département composant la région. Le budget de l'exercice
2016 de chaque chambre régionale est établi conjointement par les chambres régionales
regroupées et est voté à l'occasion de leur première réunion. Les comptes financiers relatifs à
l'exercice 2015 sont établis par les agents comptables en fonction au sein des chambres
régionales regroupées à la date de leur dissolution. Ils sont visés par le président de la nouvelle
chambre régionale et soumis à l'approbation de celle-ci
. ».
Les chambres d'agriculture peuvent en outre désigner, dans la limite de huit, des
membres associés
qui participent aux sessions avec voix consultative. Leur choix pourra se
porter sur des personnes qui, par leur activité et leurs responsabilités, sont en relation avec la
profession agricole. Toutefois, si les chambres désignent au plus quatre membres associés, elles
doivent assurer la
représentation d'une catégorie parmi celles
des acteurs des industries
agroalimentaires, des associations agréées de protection de l'environnement mentionnées à
l'article L. 141-1 du code de l'environnement, des associations agréées de défense des
consommateurs mentionnées à l'article L. 811-1 du code de la consommation et des élus locaux,
à raison d'au moins un membre issu de l'une d'elles.
Si elles désignent plus de quatre membres
associés, elles doivent assurer la représentation de chacune des quatre catégories
mentionnées à l'alinéa précédent
, à raison d'au moins un membre issu de chacune d'elles
128
.
Les dispositions applicables au fonctionnement
de la session sont identiques à celles
applicables aux sessions des chambres départementales d’agriculture : fréquence de réunion des
sessions (D. 511-54) ; compétences de délibérations des sessions et possibilité de déléguer des
attributions au bureau (D. 511-54-1) ; règles de quorum et de renvoi (D. 511-55) ; mode
d’adoption des délibérations (D. 511-56) ; communication des ordres du jour des sessions (D.
511-57) ; caractère non public des sessions, (D. 511-59) ; transmission des délibérations et des
PV aux préfets et possibilité d’annuler dans les deux mois les actes par décret (D. 511-60)
129
.
Les chambres d'agriculture se réunissent, au moins deux fois l'an, en session d'une durée
maximale de deux semaines, sur convocation de leur président ou à défaut du préfet. Elles
département de parcelles soumises au statut du fermage conformément aux dispositions des articles L. 411-1 à L.
411-4 du même code. / Les personnes morales propriétaires sont électeurs par leur représentant légal. »
127
Les groupements professionnels et agricoles
128
R. 511-7 du code rural et de la pêche maritime
129
D. 511-5 du code rural et de la pêche maritime
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
78
peuvent avoir lieu soit à la demande du ministre de l'agriculture, soit sur décision du bureau,
soit sur demande écrite du tiers des membres. Une session est obligatoirement réunie dans le
mois qui suit la proclamation des résultats des élections des membres des chambres
d'agriculture pour installer les nouveaux membres. Les membres peuvent se faire représenter,
dans la limite de deux pouvoirs par représentant. Les membres qui pendant deux sessions se
sont abstenus de se rendre aux convocations sans motifs légitimes sont déclarés démissionnaires
par le ministre de l'agriculture, après avis de la chambre
130
.
Le préfet de la région et le président du conseil régional où la chambre d'agriculture a
son siège peuvent assister aux séances de la chambre. Ils sont entendus chaque fois qu'ils le
demandent. Ils peuvent se faire assister ou représenter. Le directeur régional de l'alimentation,
de l'agriculture et de la forêt, chargé de ladite région, assiste à titre consultatif aux séances de
la chambre régionale. Il peut se faire suppléer par un fonctionnaire qualifié
131
.
1.2. La composition et le fonctionnement de la session de la chambre régionale
d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine
Composition :
La session a
vu durant la période contrôlée le nombre de ses membres diminuer de
moitié. Durant la période transitoire, la chambre de Nouvelle-Aquitaine devait comprendre
l’ensemble des membres élus des trois chambres régionales regroupées. La session a alors
compté 144 membres. Depuis l’installation par le préfet de région le 14 mars 2019 des nouveaux
membres élus, la chambre compte 76 membres. Aux 71 membres élus (dont les 12 présidents
des chambres départementales) s’ajoutent le président du centre régional de la propriété
forestière et quatre membres associés
.
130
D. 511-54.
131
D. 512-7 du code rural et de la pêche maritime.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
79
Tableau n° 8 :
Composition de chambre régionale d’agriculture de Nouvelle-Aquitaine
durant la période sous contrôle
Collèges
Au 1
er
janvier
2016
Au 14 mars 2019
Présidents des chambres départementales d’agriculture
12
12
Président du centre régional de propriété forestière
3
132
1
Chefs d’exploitations et assimilés, à raison de trois membres par chambre
départementale
36
Propriétaires et usufruitiers
2
Salariés des exploitations agricoles
4
Salariés des groupements professionnels agricoles (R. 511-11) :
• Sociétés coopératives agricoles de production agricole ou de mise en œuvre
des moyens de production agricole
• Autres sociétés coopératives agricoles et sociétés d’intérêt collectif agricole
• Organismes de crédit agricole
• Organismes de la mutualité sociale agricole
• Organisations syndicales à vocation générale d’exploitants agricoles ou de
jeunes agriculteurs
4
Anciens exploitants et assimilés
2
Sociétés coopératives agricoles de production agricole ou de mise en œuvre des
moyens de production agricole)
1
Autres sociétés coopératives agricoles et sociétés d’intérêt collectif agricole
4
Organismes de crédit agricole
2
Organismes de la mutualité sociale agricole
2
Organisations syndicales agricoles
2
Membres associés (R. 511-7 CRPM)
6
4
Total
144
Source : Cour des comptes à partir des informations transmises par la chambre régionale d’agriculture de
Nouvelle-Aquitaine
La CRANA a choisi en 2016 de désigner quatre membres associés, puis six en 2017 et
à nouveau quatre en 2019. Conformément aux dispositions applicables depuis 2018
133
, cela la
dispense de désigner des représentants de chacune des quatre catégories professionnelles ou
sociales identifiées par l’article R. 511-7 comme présentant des liens étroits avec le monde
132
Le représentant du centre régional de la propriété forestière n’est pas un membre élu.
133
R. 511-7 du CRPM modifié par le décret n°2018-640 du 19 juillet 2018 : « Les chambres d'agriculture
peuvent désigner, dans la limite de huit, des membres associés qui participent aux sessions avec voix consultative.
Leur choix pourra se porter sur des personnes qui, par leur activité et leurs responsabilités, sont en relation avec la
profession agricole. / Toutefois, si les chambres désignent au plus quatre membres associés, elles doivent assurer
la représentation d'une catégorie parmi celles des acteurs des industries agroalimentaires, des associations agréées
de protection de l'environnement mentionnées à l'article L. 141-1 du code de l'environnement, des associations
agréées de défense des consommateurs mentionnées à l'article L. 811-1 du code de la consommation et des élus
locaux, à raison d'au moins un membre issu de l'une d'elles. Si elles désignent plus de quatre membres associés,
elles doivent assurer la représentation de chacune des quatre catégories mentionnées à l'alinéa précédent, à raison
d'au moins un membre issu de chacune d'elles. / (…). ».
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
80
agricole : i) acteurs des industries agroalimentaires, ii) associations agréées de protection de
l'environnement, iii) associations agréées de défense des consommateurs, iv) élus locaux.
Depuis 2019 siègent en qualité de membres associés auprès de la session : un représentant des
acteurs des industries agroalimentaires, le président des irrigants de France, le président du
conseil des équidés de Nouvelle-Aquitaine et un représentant de la fédération régionale des
entrepreneurs des territoires Nouvelle-Aquitaine.
Au regard de l’esprit comme de la lettre du projet agro-écologique national et du rôle
assigné aux chambres d’agriculture pour sa diffusion et son déploiement
134
, il est possible de
s’interroger sur la pertinence de ce choix. Si les questions relatives à l’environnement et aux
consommateurs sont traités au sein de comités d’orientation et de commissions, ces enceintes,
le cas échéant ouvertes à des personnalités non issues du réseau des chambres d’agriculture,
présentent moins de relief que la session. Ils estiment que la diversité des points de vue en son
sein contribuerait à la qualité des débats et pourrait marquer une ouverture effective et renforcée
des chambres d’agriculture à et sur la société.
Fonctionnement :
La session s’est, conformément aux textes, réunie au moins deux fois par an et de
manière dématérialisée à deux reprises
135
durant la crise sanitaire de l’année 2020. Le quorum
a été atteint, à deux exceptions près.
Les débats apparaissent tenus et fluides, les ordres du jour permettant à la fois de prendre
les décisions nécessaires au fonctionnement de l’institution sur l’ensemble des sujets de
délibération mentionnés par l’article D. 511-54-1 du CRPM (documents budgétaires et
comptables, délégations d’attributions au bureau, création de comités d’orientation ou de
commissions…) et de débattre sur des sujets intéressant le monde agricole et forestier à partir
de présentations effectuées par les chefs des quatre services dits « métiers » de la chambre, des
134
Alinéas 3 à 5 de l’article
L. 510-1
du code rural et de la pêche maritime. «
Le réseau des chambres
d'agriculture et, en son sein, chaque établissement, contribuent à l'amélioration de la performance économique,
sociale et environnementale des exploitations agricoles et de leurs filières et accompagnent, dans les territoires,
la démarche entrepreneuriale et responsable des agriculteurs ainsi que la création d'entreprises et le
développement de l'emploi. / Les établissements qui composent le réseau des chambres d'agriculture ont, dans le
respect de leurs compétences respectives, une fonction de représentation des intérêts de l'agriculture auprès des
pouvoirs publics et des collectivités territoriales. / Ils contribuent, par les services qu'ils mettent en place, au
développement durable des territoires ruraux et des entreprises agricoles, ainsi qu'à la préservation et à la
valorisation des ressources naturelles, à la réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et à la
lutte contre le changement climatique
. ». Interlocutrices privilégiées des instances publiques, les chambres
d’agriculture sont consultées sur l’ensemble des questions agricoles. Elles sont investies de missions d’intervention
dans le domaine agricole au plan technique et économique, contribuant à la mise en place de la politique de
développement agricole (articles L. 820-1 et 820-2 du code rural et de la pêche maritime). La loi d’avenir pour
l’agriculture et l’alimentation n°2014-1170 du 13 octobre 2014 a enrichi leurs missions de la diffusion du modèle
agro-écologique, consistant en l’amélioration simultanée de la performance économique, sociale et
environnementale des exploitations et des filières. La réduction de l’utilisation des pesticides figure aussi au
nombre de leurs missions depuis la loi n°
2018-938
du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales
dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable, et accessible à tous (dite loi EGALIM).
135
16 avril 2020 et 19 novembre 2020
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
81
personnalités qualifiées, par les comités d’orientation et commissions de la CRANA, ou à
l’occasion de vœux ou de motions, parfois nombreux, portés par des membres de la session.
Le directeur régional de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt ainsi que le
représentant du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine participent activement aux sessions en
présentant des points d’actualité ou des éclairages utiles à l’information des membres de la
session et du monde agricole.
La session a, dans l’ensemble, délibéré compétemment sur les sujets nécessaires au
fonctionnement de l’institution.
Ses travaux, préparés par le directeur général et le bureau
demandent toutefois à être améliorés sur les points de dysfonctionnement suivants, que
l’instruction a constatés :
-
Les documents
, en particulier budgétaires et comptables, nécessaires aux autorités de
tutelles,
ne sont pas transmis dans les délais prescrits et ne présentent pas une
qualité et une exhaustivité suffisantes
. En outre, les demandes de précisions émanant
de la direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt peuvent rester
lettre morte.
-
Le registre des procès-verbaux et des délibérations de la session, prévu par l’article
14 du règlement intérieur, n’est pas établi
. Cela empêche de suivre aisément les
travaux de l’instance. L’archivage physique et dématérialisé des documents, dont la
transmission s’est révélée difficile
136
, n’apparaît par ailleurs pas suffisamment
rigoureuse.
-
Les règles relatives à l’assiduité et leur suivi ne sont pas clairement définis et
organisés
. Un suivi nominatif synthétique est nécessaire, ainsi que la fixation des règles
suivant lesquelles les membres peuvent – ou non – être représentés en cas d’absence.
-
Le périmètre des délégations d’attributions au bureau et les conditions de création
des comités d’orientation et des commissions soulèvent également plusieurs
questions
qui sont examinées ci-après dans les développements consacrés à ces
organes.
2.
Le bureau
Le bureau a pour mission, ainsi que le précise l’article 19 du règlement intérieur de la
CRANA, de conseiller et d’assister le Président dans l’exercice de ses fonctions. Il oriente les
travaux de la chambre, prépare les séances de la session et étudie toutes les questions entrant
dans le champ de compétence de la chambre. Ses modalités de fonctionnement sont renvoyées
au règlement intérieur de la chambre par l’article D. 511-68 du code rural et de la pêche
maritime.
136
Délibérations manquantes, documents mentionnés dans les procès-verbaux comme ayant été examinés
en session non joints aux procès-verbaux.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
82
2.1. Règles de constitution, attributions et fonctionnement du bureau des chambres
régionales d’agriculture
Les règles fixées par le CRPM relatives à la constitution, aux attributions et au
fonctionnement du bureau des chambres régionales d’agriculture sont les mêmes que celles
applicables aux chambres départementales
137
: élection du bureau (D. 511-63), compétence
propre du bureau pour donner, en intersessions, un avis relevant de la chambre d’agriculture
(D. 511-66), possibilité que la session délègue au bureau l’approbation de modifications du
budget général en intersessions (D. 511-76), possibilité que la session délègue au bureau, dans
des conditions qu’elle détermine, certaines de ses attributions (D. 511-54-1), règlement
intérieur de la chambre fixant notamment les modalités de fonctionnement du bureau (D. 511-
68).
Les articles 18 à 23 du règlement intérieur de la CRANA adopté le 16 avril 2019
décrivent la composition, le rôle et les attributions, ainsi que les modalités de fonctionnement
du bureau (convocation, ordre du jour, caractère non public des séances, mode de décision,
procès-verbal).
Composition :
Les chambres régionales d'agriculture élisent, lors de la première séance de la session
qui fait suite aux élections, un bureau composé d'un président, d'un premier et d'un second vice-
président, d'un secrétaire et d'un secrétaire adjoint. Toutefois, les chambres peuvent décider,
par délibération motivée, d'élire en même temps et pour la durée de leur mandat, un troisième
et un quatrième vice-président et des secrétaires adjoints sans que le nombre total des secrétaires
adjoints puisse dépasser six.
Des dispositions transitoires ont été prévues et mises en œuvre pour accompagner en
2016 le regroupement des chambres régionales dans les treize grandes régions créées par la loi
n°2015-29. L’article 2 du décret n°2015-1539 du 26 novembre 2015 portant diverses
dispositions pour l’adaptation des chambres d’agriculture à la réforme régionale prévoyait ainsi
que : «
Jusqu'au prochain renouvellement général des membres élus, les chambres régionales
des régions Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes, Auvergne et Rhône-Alpes, Bourgogne et
Franche-Comté, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées comprennent l'ensemble des
membres élus des chambres régionales regroupées. Lors de la première réunion des chambres
régionales regroupées, les membres élisent le bureau de la nouvelle chambre, qui comprend
au maximum vingt membres, dont le président, entre trois et treize vice-présidents, un secrétaire
et un à treize secrétaires adjoints. Le bureau comprend au moins un membre issu de chaque
département composant la région. (…)
».
Fonctionnement :
Le règlement intérieur fixe les modalités de fonctionnement du bureau
138
. Pour délibérer
valablement, le bureau doit réunir plus de la moitié de ses membres
139
.
137
Conformément aux dispositions de l’article D. 512-5 du CRPM qui énumère les dispositions
concernant les chambres départementales d’agriculture qui sont applicables aux chambres régionales.
138
D. 511-68
139
D. 511-63
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
83
Le bureau dispose de peu de compétences propres
: le bureau peut décider de
convoquer une session
140
. En intersessions et en cas d’urgence, le bureau a compétence pour
donner un avis aux lieu et place de la session
141
.
Mais de nombreuses compétences peuvent
lui être déléguées par la session
, le dernier alinéa de l’article D. 511-54-1 du CRPM prévoyant
que « Dans les limites qu'elle détermine, la session peut
déléguer au bureau les attributions
mentionnées aux 3°, 9°, 10°, 11°, 12°, 13°, 14° et 16°, ainsi que celles mentionnées au premier
alinéa de l'article R. 511-69
142
. ». La chambre d'agriculture peut aussi, par délibération spéciale,
donner pouvoir à son bureau de se prononcer en ses lieu et place sur toute modification du
budget général proposée par le président, pendant l'intervalle des sessions. Cette délégation de
pouvoirs est mentionnée dans la décision de modification qui est soumise à l'approbation du
préfet
143
.
2.2. Composition, attributions et fonctionnement du bureau de la CRANA
Le premier
bureau
a été composé conformément aux dispositions transitoires et
comportait 20 membres
144
tandis que le bureau mis en place en 2019 dans le cadre de la
mandature en cours réunit douze membres : un président, quatre vice-présidents, un secrétaire
et six secrétaires adjoints. Chacun des membres est issu de l’un des douze départements compris
dans la région Nouvelle-Aquitaine. Sept membres du bureau ont par ailleurs été désignés
responsables de pôles thématiques qu’ils animent en lien avec les services compétents de la
CRANA ainsi qu’avec les comités d’orientation et commissions pertinentes (cf. tableau n°10
de présentation des organes exécutifs de la chambre). Enfin, l’article 18 du règlement intérieur
prévoit que le directeur général de la CRANA, ses adjoints, ainsi que les directeurs généraux
des douze chambres départementales participent aux réunions du bureau à titre consultatif.
Outre ses compétences propres, le bureau de la CRANA dispose des compétences
déléguées par la session.
Deux délibérations ont procédé à cette délégation pour la durée de la mandature ouverte
au 1
er
janvier 2016 : n°2016-004 du 15 décembre 2015 (pouvoir au bureau d’adopter toutes
décisions dans les catégories énumérées par la délibération et durant les intersessions / pouvoir
pour adopter en intersession des modifications des budgets proposées par le président (D. 511-
140
D. 511-54
141
D. 511-66
142
Les attributions qui peuvent être déléguées par la session au bureau sont les suivantes :
- Article D. 511-54-1 du CRPM: « (…)
3° Les règles générales d'organisation et de fonctionnement des
services de l'établissement ; / (…) / 9° La passation des contrats, conventions et marchés d'un montant supérieur à
un seuil qu'elle détermine ; / 10° Les modalités de tarification des prestations et services rendus par l'établissement ;
/ 11° Les subventions ; /12° L'acquisition, l'aliénation ou l'échange de biens immobiliers, les baux et locations
d'immeubles d'une durée supérieure à neuf ans ; / 13° L'acceptation ou le refus de dons et legs ; /14° Les actions
en justice à intenter au nom de l'établissement et les transactions ; / 16° Les modalités de remboursement des frais
de déplacement des membres de la chambre d'agriculture.
- 1
er
alinéa de l’article R. 511-69 : « Pour l'exercice de leurs activités, les chambres d'agriculture peuvent
constituer tous les services et instituer toutes les fonctions qu'elles jugent nécessaires à leur fonctionnement. »
143
D. 511-76
144
Onze vice-présidents, soient les présidents des chambres départementales dans le ressort de la CRANA
(11, c’est-à-dire toutes exceptée la CDA des Landes) ainsi un secrétaire et sept secrétaires adjoints représentant la
Fédération des coopératives, les circuits courts, les CUMA, le CRPF, les JA et les propriétaires
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
84
76) et n°2016-19 du 11 mars 2016 (pouvoir au bureau pour la création d’un groupement de
commande et pouvoirs donnés au président en vue de signer les marchés et accords-cadres
afférents
Concernant la mandature en cours, les attributions du bureau sont énumérées par
l’article 19 du règlement intérieur adopté par la session du 16 avril 2019.
Concernant le fonctionnement du bureau
, l’article 20 du règlement intérieur prévoit
que le bureau se réunit au moins quatre fois par an ou à la demande expresse du tiers de ses
membres, ce qui a été respecté durant la période sous contrôle
145
. Deux ou trois réunions par an
sont réalisées de manière « décentralisée » et à tour de rôle au sein des différents départements
qui composent la région. Le quorum est atteint quand plus de la moitié des membres du bureau
sont présents. Les décisions sont prises à la majorité absolue des votants et à main levée.
L’ordre du jour comprend généralement les séquences suivantes : approbation du
compte rendu du précédent bureau, compte rendu du directoire, préparation de la session,
évocation de sujets d’actualité nationale et régionale, examen des avis ou contributions attendus
de la chambre, présentation des sujets internes (projet immobilier, situation budgétaire et
financière, pilotage et répartition de l’enveloppe PRDAR, actions prioritaires régionales…),
présentation des travaux des comités d’orientation et des commissions, décisions concernant
les cotisations, subventions et désignations à effectuer par la chambre.
Le fonctionnement du bureau, tel qu’il ressort des procès-verbaux transmis,
appelle de la part de la Cour les observations suivantes :
1)
Les procès-verbaux, dont la précision et la clarté varient, prennent la forme de
verbatim abrégés. S’ils permettent d’apprécier la fluidité des débats, ils apparaissent
parfois sibyllins pour le lecteur, d’autant qu’ils ne sont jamais accompagnés des
documents produits lors de la réunion.
2)
Les décisions du bureau ne sont pas formalisées par des actes distincts du procès-
verbal.
3)
En outre, contrairement aux dispositions de l’article 23 du règlement intérieur, les
procès-verbaux et les délibérations du bureau ne sont pas consignés dans un registre
qui rendrait pourtant leur consultation plus aisée et permettrait de prendre
connaissance simplement de l’activité de cet organe (fréquence, assiduité, ordre du
jour).
3.
Le président
3.1. Élection et compétences du président
Le président de la chambre régionale d’agriculture est élu lors de la session d’installation
faisant suite aux élections professionnelles ou à la cessation de fonctions de son prédécesseur.
145
Selon des compte rendus communiqués par la chambre, la fréquence des réunions a été la suivante : 6
réunions en 2016, 5 réunions en 2017, 7 réunions en 2018, 6 réunions en 2019 et 8 réunions en 2020.
CHAMBRE RÉGIONALE D’AGRICULTURE DE NOUVELLE AQUITAINE
85
Il dispose de larges pouvoirs propres décrits par l’article
D. 511-64
du code rural et de la pêche
maritime.
Il représente la chambre d'agriculture en justice et dans tous les actes de la vie civile. Il
engage, liquide et ordonnance les dépenses dans la limite des crédits disponibles ; il établit les
titres de perception. Il conclut les contrats, conventions et marchés dont le montant est inférieur
au seuil déterminé par la session.
Il peut donner délégation de signature au directeur de la chambre en toute matière, à
l'exclusion des nominations promotions, ou révocations des agents permanents de la chambre
d'agriculture ainsi que, dans les mêmes limites, à d'autres agents placés sous son autorité.
Après y avoir été autorisé pour chaque affaire par délibération de la chambre
d'agriculture, il conclut les transactions. Le projet de transaction est soumis à l'approbation du
préfet ; il est réputé approuvé si une décision contraire motivée du préfet n'a pas été notifiée au
président dans un délai de trente jours courant à compter de sa réception.
L’article D. 511-65 prévoit que sous réserve des dispositions de l'article L. 513-3
146
, le
premier vice-président supplée le président en cas de démission, d'empêchement ou de décès.
En outre, le président convoque et préside la session
147
, peut inviter toute personne à
assister à cette instance non publique,
3.2. L’exercice de leurs fonctions par les présidents successifs de la CRANA
Durant la période sous contrôle, deux
présidents
se sont succédé : M. Dominique
GRACIET élu à deux reprises, en 2016 et 2019 et M. Luc SERVANT depuis le 15 décembre
2019, après le départ en retraite de M. GRACIET.
Les actes nécessaires à l’activité propre ou déléguée du président ont été communiqués
à la Cour.
En amont
, pouvoir a été donné au président par délibération de la session n°2016-20,
pour la mandature, de passer les marchés concernant le matériel d’identification des animaux
pour le compte de la chambre régionale (activité des deux établissements de l’élevage logés au
sein de la CRA) et hors groupement de commande pour un montant maximal de quatre millions
d’euros.
Les documents transmis ne semblent pas comporter d’autres délibérations en ce sens,
contrairement aux dispositions de l’article D. 511-64 précitées.
En aval
, conformément aux dispositions précitées et à l’article 17 du règlement intérieur
de la chambre, plusieurs délégations de signature ont été prises le 23 juin 2016 par le président
de la CRANA i) au bénéfice du directeur des systèmes d’information et de la directrice de
l’établissement de l’élevage pour passer de petites commandes nécessaires au fonctionnement
des services, à l’exception des achats nécessitant une procédure d’appel d’offres, et ii) sur un
large panel de décisions, au bénéfice du directeur général et des deux directeurs généraux
146
Pour siéger à l’assemblée permanente des chambres d’agriculture, un délégué élu dans chaque chambre
peut suppléer le président de cette chambre.
147
Articles 8 et 10 du règlement intérieur de la CRANA.