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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 8 février 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVE
S
ET SES RÉPONSES
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET
LE DÉVELOPPEMENT DE
L’AÉROPORT INTERNATIONAL DE
TOURS VAL DE LOIRE
(Département d’Indre
-et-Loire)
Exercices 2014 et suivants
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
6
1
LE SMADAIT : UNE STRUCTURE PEU OPÉRATIONNELLE, UN EXERCICE
INSUFFISANT DE SES MISSIONS
....................................................................................
7
1.1
Le SMADAIT, gestionnaire de l’aéroport de Tours Val de Loire
..................................
7
1.1.1
L’aéroport, un acteur modeste du trafic aérien à l’échelle du Grand Ouest
.....................
7
1.1.2 Une activité aéroportuaire structurellement déficitaire
.....................................................
9
1.1.3
Les missions et les modalités d’action du SMADAIT
....................................................
10
1.2
Une gouvernance aujourd’hui portée par trois acteurs
.................................................
11
1.2.1 La composition du syndicat et la répartition des pouvoirs au sein
du comité syndical
..........................................................................................................
11
1.2.2 Les conditions du retrait de la chambre de commerce e
t d’industrie de la Touraine
......
13
1.2.3
L’absence de plafonnement des contributions des membres du SMADAIT qui
présente un risque inflationniste
.....................................................................................
15
1.3
Une structure peu performante, une stratégie peu consistante
......................................
16
1.3.1 Une structure insuffisamment étoffée essentiellement portée par Tours Métropole
Val de Loire
....................................................................................................................
16
1.3.2
Un syndicat insuffisamment impliqué dans la définition d’une stratégie
aéroportuaire
...................................................................................................................
18
1.4
Un exercice incomplet de son rôle de délégant
............................................................
19
1.4.1
Un contrat de délégation déséquilibré au profit de la société d’exploitation
..................
19
1.4.2 La compétence tarifaire indûment abandonnée au délégataire
.......................................
20
1.5
Un processus décisionnel insuffisamment sécurisé : l’exemple de l’adoption de
l’avenant n°
3 à la DSP aéroportuaire
...........................................................................
21
1.6
Une information financière incomplète qui ne permet pas au syndicat d’évaluer
l’adéquation entre ses subventions et les risques d’exploitation
..................................
22
1.6.1 Un débat d
’orientation budgétaire incomplet
.................................................................
22
1.6.2 Une absence de suivi budgétaire des engagements financiers du délégant envers le
délégataire
.......................................................................................................................
25
1.6.3 Un suivi comptable des subventions au délégataire à préciser
.......................................
26
1.6.4 Un suivi défaillant des biens incorporés à la délégation
.................................................
27
2
UN CONTRAT DE DÉLÉGATION DE SERVICE PUBLIC DÉSÉQUILIBRÉ
..............
30
2.1
Un développement du trafic aérien, notamment à bas coût, soutenu par les aides
publiques locales
...........................................................................................................
31
2.1.1 Le développement du trafic notamment à bas coût
........................................................
31
2.1.2 Un défaut de contrôle particulièrement coûteux pour les collectivités publiques
finançant le SMADAIT
..................................................................................................
34
2.2
Un contrat asymétrique atténuant les risques d’exploitation supportés par le
délégataire
.....................................................................................................................
36
2.2.1 Des subventions versées pour des OSP difficilement identifiables
................................
36
2.2.2 Les tarifs aéroportuaires fixés à tort par le délégataire
...................................................
38
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
2.2.3
Une redevance d’occupation du domaine publique anormalement symbolique
.............
41
2.3
Une exécution financière au seul bénéfice du délégataire
............................................
43
2.3.1 Une subvention de fonctionnement surdimensionnée qui corrige un déficit
d’exploitation récurrent afin de permettre au délégataire de distribuer des
dividendes
.......................................................................................................................
43
2.3.2 Une
subvention de fonctionnement inadaptée au regard des déficits d’exploitation
......
46
2.3.3
L’avenant n°
3 : quelques avancées mais qui continue à tort à laisser au syndicat
l’essentiel de la couverture des risques d’exploitation
...................................................
48
2.3.4
L’absence de risque d’exploitation pour le délégataire
: un risque de requalification
en marché public ?
..........................................................................................................
51
2.3.5 Un équilibre financier apparent mais des engagements contractuels déséquilibrés
au profit du délégataire qui dégradent la situation financière du SMADAIT
.................
52
3
LES DÉFIS À RELEVER PAR LE SMADAIT POUR DEFINIR UNE STRATÉGIE
D’AVENIR
..........................................................................................................................
54
3.1
Renforcer son attractivité : un premier défi
..................................................................
54
3.1.1 Une régi
on disposant d’atouts reconnus
.........................................................................
54
3.1.2
L’aéroport, modeste levier de cette attractivité
...............................................................
54
3.2
La fin de l’activité aéronautique militaire et la mise aux normes de l’aéroport : un
deuxième défi
................................................................................................................
57
3.2.1
La gestion du départ de l’école de chasse de l’armée de l’Air et de l’Espace
................
57
3.2.2 Un coût de transfert incertain qui appelle le SMADAIT à la vigilance
..........................
58
3.2.3
Les perspectives d’usage de la nouvelle emprise ne sont pas définies
...........................
59
3.3
Renouveler le modèle économique face aux évolutions mondiales du transport
aérien et à l’impératif environnemental
: un troisième défi
..........................................
60
3.3.1
Le gel de l’activité aéroportuaire
....................................................................................
60
3.3.2
L’impératif environnemental
..........................................................................................
62
3.4
Une stratégie du SMADAIT pour l’aéroport de To
urs à définir
..................................
62
3.4.1
Trois scenarios possibles pour l’aéroport de Tours
........................................................
62
3.4.2 Les modalités de gestion possibles en cas de ma
intien d’un aéroport à Tours
...............
63
3.4.3
L’hypothèse du renouvellement de la DSP appelle de nombreux points de vigilance
... 63
ANNEXES
...............................................................................................................................
74
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
3
SYNTHÈSE
Créé en 2009, l
e syndicat mixte pour l’aménagement et le développement de l’aéroport
international de Tours-Val de Loire (SMADAIT) réunit la Région Centre val de Loire, le
conseil départemental d’Indre
-et-Loire, la métropole Tours Métropole Val de Loire
et, jusqu’en
2020, la chambre de commerce et d’industrie de Touraine.
Il a pour missions de gérer, mettre en valeur le domaine aéroportuaire et promouvoir et
développer le trafic aérien de passagers de l’aéropo
rt de Tours, premier aéroport de la région
Centre-Val de Loire. Par un contrat de délégation de service public, le SMADAIT a confié
l’exploitation
de l’aéroport
à la société SETA
1
(filiale du groupe EDEIS).
Le SMADAIT est une structure aux moyens humains réduits et son fonctionnement est
largement assuré par la métropole Tours Métropole Val de Loire cependant hors conventions.
La gouvernance du syndicat repose sur le conseil syndical qui est composé de représentants de
ses trois membres. Mais c
e conseil n’a
ssume pas la plénitude de ses compétences
faute d’un
suivi adapté des activités du délégataire
et d’une réelle connaissance de la situation financière
de la concession
La délégation de service public est déséquilibrée au profit du délégataire. Ainsi, de 2014
à 2019, le SMADAIT a versé au-delà de ses obligations contractuelles 2,087
M€ à son
délégataire sans aucune contrepartie et permettant même à ce dernier de distribuer des
dividendes alors que l’exploitation réelle est déficitaire. En outre
le SMADAIT
n’
a pas exercé
sa compétence en matière de fixation des tarifs des redevances aéroportuaires, qui sont arrêtés
par la SETA. Les contributions au développement du trafic passagers (CDTP)
d’un montant de
15,2
M€ (2014
-2019),
dont l’efficacité économique n’est
pas établie,
n’ont
pas
fait l’objet d’
un
contrôle suffisant. Ce défaut de contrôle du SMADAIT
s’étend jusqu’à louer au délégataire
ses
propres locaux dans une emprise dont il est réputé propriétaire. La signature
de l’
avenant n° 3
au contrat de délégation a certes permis au SMADAIT de récupérer une partie des trop-versés
de subvention
, mais n’a pas fondamentalement modifié
la répartition des risques
d’exploitation
au détriment du syndicat mixte et au profit de la société délégataire qui
n’en supporte qu’une
fraction limitée.
Le SMADAIT est désormais confronté à des défis majeurs tels que la fréquentation de
l’
aéroport de Tours qui est portée par le développement des liaisons « low-cost » (95,9 % du
trafic en 2019) mais dont les retombées économiques directes et indirectes, difficilement
évaluables, apparaissent modestes au regard des moyens investis et des résultats
d’aéroports
comparables. De plus
, l’aéroport de Tours
-
Val de Loire est confronté au départ de l’armée de
l’Air et de l’Espace
ce qui remet en cause le modèle économique
de l’aéroport
. Enfin, les
transformations actuelles du transport aérien liée à la pandémie de covid 19 et aux enjeux
environnementaux toujours plus prégnants, contribuent à fragiliser la pérennité du modèle
développement actuel.
Dans de ce contexte
, il appartient au SMADAIT d’engager une véritable réflexion
stratégique afin d’évaluer objectivement et indépendamment l’avenir de l’aéroport de Tours.
1
Dénommée également « EDEIS aéroport Tours Val de Loire ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
Dans cette perspective, s
’il apparai
ssait pertinent
que l’
aéroport à Tours doive être
maintenu selon un modèle soutenable, il conviendrait
alors d’envisager l’ensemble des
modalités d’exploitation de cet équipement sans se limiter au seul dispositif de délégation à un
tiers. Si le choix était
fait d’une nouvelle délégation de service public,
de nombreux points
nécessiteraient une vigilance accrue pour sécuriser et contrôler avec efficacité le
fonctionnement de l’équipement
.
Dans leur réponse à la chambre des 10 et 13 décembre 2021, le président du SMADAIT
et le président de la Métropole de Tours Métropole Val de Loire ont pris acte du rapport et de
ses conclusions et se sont engagés à mettre en œuvre ses préconisations.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Formaliser et valoriser les contributions de toute nature apportées par
Tours Métropole au bénéfice du SMADAIT.
Recommandation n°
2 :
À l’issue de l’actuelle DSP, le SMADAIT devra organiser, en cas de
recours à un tiers gestionnaire, soit une concession de service public faisant reposer sur le
concessionnaire le
risque d’exploitation, soit un marché public soumis à une remis
e en
concurrence régulière.
Recommandation n°
3 :
Définir la stratégie du SMADAIT et de l’aéroport pour
le moyen
terme et réaffirmer le rôle du conseil syndical dans la gouvernance de la délégation de service
public et le contrôle de l’exploitant.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
INTRODUCTION
L’article L
. 211-3 du code des juridictions financières (CJF) définit les modalités selon
lesquelles les chambres régionales des comptes procèdent au contrôle des comptes et examinent
la gestion des organismes relevant de leur compétence. Il précise que cet examen porte sur la
régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des
résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’organisme délibérant
.
Le contrôle des comptes et de la gestion du
syndicat mixte pour l’amén
agement et le
développement de l’aéroport international de Tours Val de Loire (SMADAIT)
sur les exercices
2014
2
et suivants a porté sur
la gouvernance du syndicat, l’information financière, les relations
entre le délégataire et le délégant et les défis à relever par le syndicat pour établir une stratégie
crédible.
Les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont été définies par le CJF (article
L. 243-1 à L. 243-6) sont présentées en annexe n°1.
Dans leur réponse à la chambre des 10 et 13 décembre 2021, le président du SMADAIT
et le président de la Métropole de Tours Métropole Val de Loire ont pris acte du rapport et de
ses conclusions et se sont engagés à mettre en œuvre ses préconisations.
2
Le SMADAIT n’ayant encore jamais fait l’objet d’un contrôle par la chambre certaines données
antérieures à l’exercice 2014 pourront être évoquées pour situer l’action du sy
ndicat dans son historique et
apprécier une tendance sur une durée plus longue.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
7
1
LE SMADAIT : UNE STRUCTURE PEU OPÉRATIONNELLE,
UN EXERCICE INSUFFISANT DE SES MISSIONS
Créé en mars 2009
3
, le SMADAIT est un syndicat mixte ouvert présidé successivement
par cinq ordonnateurs différents depuis 2014.
Le
SMADAIT
se
révèle être
une
structure
peu
opérationnelle
n’exerçant
qu’insuffisamment son rô
le de délégant de la plate-forme aéroportuaire.
1.1
Le SMADAIT, gestionnaire de l’aéroport de Tours Val de Loire
1.1.1
L’aéroport, un acteur modeste du trafic aérien à l’échelle du Grand Ouest
Selon un rapport
4
publié en 2017 par le
Conseil supérieur de l’aviation
civile (CSAC)
et le
Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), le maillage aéroportuaire français
est exceptionnellement dense. La France compte ainsi près de 70 aéroports commerciaux de
moins d’un million de passagers par an, contre 38 en Al
lemagne, 33 au Royaume-Uni, 25 en
Espagne et 17 en Italie.
Le trafic aérien national est très fortement concentré. En 2019, les 17 principales
plateformes (dont les aéroports parisiens) représentaient 95,5 % du nombre de passagers,
les 4,5 % restant se rép
artissant entre les 69 aéroports de moins d’un million de passagers.
Avec 197
109 passagers en 2019, l’aéroport de Tours se situe au
36
ème
rang
5
des
aéroports de métropole, derrière ceux de Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes (231 031) et
Chambéry-Savoie Mont Blanc (204 573).
Il est le premier aéroport de la région Centre-Val de Loire dont il assure la quasi-
exclusivité du trafic de passagers
, l’
aéroport de Châteauroux étant essentiellement spécialisé
dans le fret et n’accueill
ant
qu’un trafic passager réduit (5
568 passagers en 2019).
Le nombre
de passagers transportés
par l’aéroport de Tours
a progressé de 60 % sur la période 2010 à 2019
porté par le développement des liaisons « low-cost » (95,9 % du trafic en 2019) avec cependant
un fléchissement du trafic dès 2014. En 2019, il pèse moins de 0,1 % du trafic national de
passagers commerciaux
. L’explication est à rechercher dans s
a situation géographique
notamment
. Il se trouve dans l’intervalle géographique séparant l’arc Grand Ouest intégrant les
aéroports de Nantes et Rennes (respectivement 7,23 et 0,85 millions de passagers en 2019
6
) et
la zone de desserte des aéroports parisiens (108 millions de passagers en 2019), hub de rang
mondial, auxquels il est relié par un maillage autoroutier dense et par la
mise en service de la
3
Arrêté préfectoral du 26 février 2009 portant création du SMADAIT.
4
Rapport 2017 sur le maillage aéroportuaire français publié sous l’égide du Conseil supérieur de
l’aviation civile (CSAC) et du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET).
5
Rapport 2019 de l’Union des Aéroports Français.
6
Rapport 2019
de l’Union des Aéroports Français.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
ligne à grande vitesse (LGV) qui rapproche la métropole de Tours de Paris et de ses aéroports,
et accroît la pression concurrentielle pesant sur l’aéroport de Tours.
Les aéroports du Grand Ouest et les dessertes ferroviaires TGV
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
données UAF
. La taille des avions est proportionnelle à l’importance
du trafic (sauf Paris Aéroport). PAX = passagers.
Afin d’assurer son activité, l’aéroport est équipé
:
✓
d’une piste de 2
400 x 45 m accueillant des avions moyens porteurs (150/200
sièges), partagée avec la base aérienne militaire 705 de Tours ;
✓
de voies de circulation (
taxiways
) amenant les avions de la piste au
stationnement près de l’aérogare et vice
-versa ;
✓
de parkings avions.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
9
✓
Les installations aéroportuaires
Source
: SMADAIT. La zone en jaune constitue l’emprise aéroportuaire civile avec l’aérogare, le parking clients
et le parking avions. La zone hachurée constitue la zone militaire qui a été transférée en 2021 au SMADAIT à la
suite du
départ de l’Éco
le de chasse.
1.1.2
Une activité aéroportuaire structurellement déficitaire
Selon le rapport économique du Conseil international des aéroports parus en 2011, les
aéroports de plus de 5 millions de passagers par an peuvent générer des bénéfices, ceux qui en
accueillent entre 1 et 5 millions peuvent couvrir leurs dépenses opérationnelles, tandis que les
recettes dégagées par les petits aéroports ne parviennent même pas à couvrir leurs coûts
variables. Ce constat est confirmé par les analyses réalisées par la Cour des comptes européenne
en 2014
7
.
7
Rapport spécial, Cour des comptes européenne 2014
Infrastructures aéroportu
aires financées par l’UE:
des investissements peu rentables.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Moyenne des bénéfices ou des pertes par passager au cours de la période 2007-2012
pour les aéroports audités par la Cour des comptes européenne
Source : Cour des comptes européenne 2014 Rapport spécial Infrastructures aéroportuaires financées par
l’UE
: des investissements peu rentables
L
’activité de l’aéroport de Tours
est
très en deçà du seuil de rentabilité d’un million de
passagers par an et
s’inscrit dans un contexte structurellement déficitaire en dépit du partage
des charges
d’exploitation avec la base aérienne 705
.
La cessation de l’activité militaire et le
départ de l’école de chasse modifie
nt
en profondeur le modèle économique actuel de l’aéroport.
Bien que le SMADAIT considère que le développement d
’
activités annexes sur les 219 hectares
transférés
et le versement par l’État d’une dotation globale de décentralisation annuelle de
268 573
€ représentent des sources de revenus complémentaires, les coûts supplémentaires
résultant du départ de l’armée de l’air et de l’
espace font peser un risque supplémentaire de
dégradation de la situation financière.
1.1.3
Les missions et les modalités d’action du SMADAIT
La gestion de l’aéroport de Tours est confiée au syndicat mixte d’aménagement et de
développement de l’aéroport international de Tours (SMADAIT) qui l’exploite grâce à une
délégation de service public (DSP) confiée à la société SETA (groupe EDEIS) initialement
jusqu’au 31
mai 2022.
Disposant d’une convention de mise à disposition et d’exploitation de la zone civile
de
la base aérienne militaire
705 signée avec l’État le 1
er
juillet 2010, le SMADAIT a pour
compétences
l’aménagement, l’entretien et la gestion de la zone civile de l’aéroport de Tours
(article 2 des statuts).
L’accomplissement de cet objet implique la poursuite
de deux grands types d’activités
:
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
11
-
La gestion et mise en valeur du domaine aéroportuaire ;
-
La promotion et le développement du trafic aérien de passagers.
Les statuts précisent les modalités d’intervention du SMADAIT
: il a la capacité
d’investir dans les
équipements nécessaires à l’exploitation de l’aéroport et la possibilité de
confier à un tiers l’exploitation de l’aéroport.
Sur ce fondement, le SMADAIT a confié en juin 2010 par voie de délégation de service
public (DSP)
la gestion de l’aéroport de Tour
s-Val de Loire à une filiale
8
ad hoc
du groupe
canadien SNC-LAVALIN pour une durée de douze ans. En 2016, SNC-LAVALIN a décidé de
cesser ses activités de gestion de plateformes aéroportuaires en France. Au 1
er
janvier 2017,
l’activité a été transférée jusqu’en 2022 au groupe français EDEIS qui a racheté l’intégralité
des activités de SNC-Lavalin (ingénierie, maintenance, gestion de 19 aéroports) exploitées sur
le territoire national.
Le financement du délégataire par le SMADAIT intervient selon deux modalités
distinctes définies à l’article 38 du contrat de DSP
:
-
une subvention d’exploitation. Elle peut être sollicitée par le délégataire si les obligations
de service public ou les servitudes instituées dans l’intérêt de la navigation aérienne ne
permettent p
as à la délégation d’atteindre un équilibre durable. Son montant est plafonné
et son versement défini selon un échéancier précisé en annexe du contrat de DSP ;
-
des contributions liées au développement du trafic passager (CDTP). Si le délégataire
s’engage à
mettre «
tout en œuvre pour développer le trafic n’exigeant aucune
contribution », le délégant peut verser à une ou plusieurs compagnies aériennes, sur un
fond de réserve affecté au délégataire, les sommes nécessaires pour atteindre le nombre de
passagers prévus en annexe du contrat de DSP.
L’exécution du contrat de
DSP et son incidence sur la situation financière du syndicat
feront l’objet de développements particuliers
dans la partie 3.
1.2
Une gouvernance aujourd’hui portée par trois acteurs
Aux termes des articles 5 et 6 de ses statuts
, le syndicat mixte dispose d’un comité
syndical, composé de neuf membres
9
, chargé d’administrer la structure, et d’un bureau
comptant un président et trois vice-présidents.
1.2.1
La composition du syndicat et la répartition des pouvoirs au sein
du comité syndical
Le choix de la forme du syndicat mixte ouvert est adapté, d’une part
, pour permettre une
coopération au-delà du bloc communal et,
d’autre part, pour exercer des missions en matière
8
Société d’Exploitation de Tours Aéroport (SETA).
9
11 membres avant le retrait de la chambre de commerce et d’industrie le 24 septembre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
économique, touristique et de gestion d’éq
uipements. Dès sa création
10
, le SMADAIT a réuni
le conseil régional Centre-
Val de Loire, le conseil départemental d’Indre
-et-Loire, la métropole
Tours métropole Val de Loire, et la chambre de commerce et d’industrie de Touraine. Chaque
collectivité membre
était représentée par trois délégués, la chambre de commerce n’en comptait
que deux.
À l’origine, au sein du comité syndical, aucun des membres ne disposait à lui seul de la
majorité simple nécessaire pour adopter la majeure partie des décisions ou qualifiée pour
adopter les décisions relatives aux modifications statutaires. Les modifications statutaires
relatives à l’objet, à la durée du syndicat,
à
l’adhésion/retrait d’un membre et aux
modalités
financières de fonctionnement du syndicat requéraient
l’unan
imité (statuts 2009).
Par arrêté du 28 juillet 2020, la préfète
d’Indre
-et-Loire a autorisé le retrait de la chambre
de commerce et d’industrie de Touraine du syndicat mixte
à la suite des difficultés budgétaires
rencontrées par cette dernière. Les conséquences de ce retrait sur la répartition des sièges du
comité syndical et des contributions budgétaires au sein du syndicat, présentées dans le tableau
ci-dessous, ont été précisées par un arrêté préfectoral du 24 septembre 2020.
Représentation au comité syndical et répartition des contributions budgétaires
Composition d’origine
Nouvelle composition du syndicat
du syndicat mixte
mixte à effet du 24 septembre 2020
Membres
Contribution
budgétaires
Membres
Contribution
budgétaires
Conseil régional Centre Val de Loire
3
28,66 %
3
35 %
Conseil départemental d’Indre
-et-Loire
3
28,66 %
3
30 %
Tours Métropole Val de Loire
3
28,66 %
3
35 %
CCI Touraine
2
14 %
-
-
Source : statuts du SMADAIT (2009, 2020).
Par ailleurs, cet arrêté a modifié la gouvernance du syndicat en matière budgétaire en
mettant
en place la règle de l’unanimité des suffrages exprimés pour l’adoption du budget du
syndicat. Auparavant, seule la majorité simple était requise.
Cette modification était motivée par la volonté de garantir un consensus autour de
l’effort financier à consentir par les financeurs du SMADAIT. L’unanimité requise pour fixer
une dépense obligatoire applicable aux membres du syndicat limite ainsi la possibilité d’un
engagement financier contre l’avis de l’un d’eux. Cependant, cette modification, bien qu’ayant
fait l’objet d’un consensus lors de son adoption, n’est pas sans comporter un risque de blocage
car les conditions de cette unanimité avaient précédemment rarement été réunies lors de
l’adoption des budgets comme
en témoignent les comptes rendus des conseils syndicaux avec
un vote contre en 2016, 2017, 2019 et 2020 pour le budget primitif et en 2014 et 2015 pour des
budgets supplémentaires. L’absence de vote du budget aurait pour conséquence de mettre en
péril la c
ontinuité du service public en interrompant le financement de l’activité de la société
délégataire exploitant l’aéroport.
10
Arrêté préfectoral du 26 février 2009 portant création du SMADAIT.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
13
1.2.2
Les conditions du retrait
de la chambre de commerce et d’industrie de la
Touraine
1.2.2.1
La prise en compte tardive de la situation financière dégradée de la CCI
Touraine
Compte tenu
d’une situation financière tendue, la chambre de commerce et d’industrie
(CCI) de Touraine a demandé, à plusieurs reprises, une refonte des statuts du syndicat mixte
afin de réduire sa participation au financement
de l’aéroport. Elle a alerté une première fois le
comité syndical lors de sa séance du 18 novembre 2014
sur les difficultés financières qu’elle
rencontrait, la conduisant à ne plus pouvoir « faire face à court terme à grand nombre de ses
engagements financiers ». Ces difficultés ont de nouveau été évoquées en décembre 2014,
décembre 2016 et lors du comité syndical du 10 mars 2017.
Selon le compte-
rendu de cette séance, après avoir indiqué que le budget de l’organisme
consulaire avait été fortement amputé d
u fait des baisses de dotations de l’État, le président de
la CCI a sollicité une modification de la répartition des sièges au sein du syndicat mixte afin de
réduire sa participation au financement de l’aéroport. Il a indiqué que la CCI ne serait pas à
ter
me en capacité d’apurer les contributions budgétaires impayées dans la mesure où la vente
projetée de certains actifs immobiliers permettrait à peine de couvrir ses propres besoins de
financement.
La proposition de modification des statuts demandée par le
président de la CCI n’a pas
été retenue par la suite lors du comité syndical du 04 avril 2019 et les participations de la
chambre consulaire n’ont pas été réduites. Hormis un règlement unique annu
el de 50 000
€ sur
le premier appel de fonds du syndicat depuis 2016, la CCI n’a pas été en capacité d’honorer
l’intégralité des contributions appelées au titre des exercices 2016 et suivants
: à fin 2019, la
CCI restait redevable de 1,615 M€ envers le SMA
DAIT.
1.2.2.2
Le mécanisme d’avances remboursables des membres
Afin de contrebalancer l’impact de ces créances impayées sur le besoin en fonds de
roulement et la trésorerie nette du syndicat mixte, les collectivités membres du syndicat lui ont
octroyé, chacune à p
arité des autres, des conventions d’avances remboursables
-à titre gratuit -
dont le volume a augmenté parallèlement à la croissance du stock de créances impayées par la
CCI.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Avances de trésorerie consenties au SMADAIT
par les collectivités et groupements membres
Entités
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total
Avances
encaissées
par le SMADAIT
néant
néant
néant
300
000 €
811
420 €
523
259 €
1 634
679 €
Dont Conseil
régional Centre VDL
néant
néant
néant
néant
405
710 €
139 183 e
544
893 €
Dont Tours
Métropole
néant
néant
néant
300
000 €
105
710 €
139
183 €
544
893 €
Dont Conseil
départemental 37
néant
néant
néant
néant
300
000 €
244
893 €
544
893 €
Avances remboursées
par le SMADAIT
néant
néant
néant
néant
néant
néant
néant
Solde des avances
remboursables
c/168758
néant
néant
néant
300
000 €
1 111
420 €
1 634
679 €
Source : comptes de gestion 2014-2019.
Ces avances ont été comptabilisées en dettes financières (compte 16 « emprunts et dettes
assimilées
») au passif du bilan du SMADAIT qui n’a procédé à a
ucun remboursement des
collectivités prêteuses sur la période 2017-2019, faute de règlement par la CCI de ses arriérés
de contributions.
Début 2020, la chambre consulaire
n’était
pas encore parvenue à redresser ses finances.
Aussi, par délibération du 27 février 2020, les membres du syndicat mixte ont-ils finalement
acté le retrait de la chambre de commerce et d’industrie du groupement à compter du
1
er
janvier
2020, sous réserve de l’apurement de l’ensemble de ses engagements financiers. À
cette fin, un protocole
d’accord transactionnel daté du 24 juin 2020 a été conclu avec la chambre
consulaire et approuvé par délibération du 27 février 2020. Ce document fixe un échéancier des
remboursements impartis à la CCI
prévoyant l’apurement complet de sa dette en 2
026.
La CCI a honoré son engagement en 2020
: l’établissement public a réglé 600
000
€
comme prévu par le protocole transactionnel. Un certificat émis par le comptable assignataire
du SMADAIT atteste de la réalité du paiement. Les conventions portant avances remboursables
des entités membres au bénéfice du syndicat ont été prorogées en 2020.
Le mécanisme des avances remboursables, qui a pour intérêt de sécuriser à court terme
la trésorerie du SMADAIT dans l’attente de l’encaissement des versements de la CCI, peut
prése
nter toutefois l’inconvénient –
au plan budgétaire- de contraindre le syndicat mixte à
mobiliser des ressources budgétaires supplémentaires pour couvrir la dépense budgétaire
constatant le remboursement des avances comptabilisés en dettes financières. Il appelle un suivi
précis de l’échéancier de remboursement pour éviter ou anticiper un éventuel problème de
trésorerie.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
15
1.2.3
L’absence de plafonnement des contributions des membres du SMADAIT
qui
présente un risque inflationniste
Sur la période 2014 à 2020, les contributions statutaires des membres du syndicat mixte
ont évolué comme suit :
Contributions des membres du SMADAIT
En €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Évolution
2020/2014
74-Dotations et
participations
3 313 699
3 352 038
3 193 319
3 313 793
3 258 092
3 748 485
3 627 198
+9,5 %
7472 Participation -Région
949 706
960 694
915 205
956 743
933 769
1 073 775
1 260 151
+32,7 %
7473 Participation
Département
949 706
960 694
915 205
956 743
933 769
1 043 000
1 091 560
+14,9 %
74758 Participation Tours
Métropole
949 706
960 694
915 206
956 743
933 769
1 164 161
1 273 487
+34,1 %
7478 Participation CCI
Touraine
464 581
469 956
447 703
443 564
456 785
467 549
2 000
-99,6 %
Source
: CRC d’après comptes de gestion 2014
-2019, compte administratif 2020.
Les contributions individuelles des membres au financement du syndicat, déterminées
à
l’article
10 des statuts, dépendent du
nombre de sièges qu’ils détiennent au sein du comité
syndical.
La fonction essentielle du SMADAIT est de verser des participations financières
(couverture du déficit d’exploitation de la plateforme et développement du trafic passagers) au
délégataire (3,203
M€ en 2020) financée
s par ces contributions (3,627
M€ en 2020) des
collectivités membres (Conseil régional du Centre-
Val de Loire (1,260 M€),
Conseil
départemental d’Indre
-et-
Loire (1,092 M€), Tours Métropole (1,273 M€))
.
Subventions d’exploitation ver
sées aux délégataires successifs
Subventions
délégataire
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ev
6574
Subventions
délégataire
3 171 454 €
3 218 565 €
3 158 444 €
3 113 667 €
3 100 000 €
3 156
000 €
3 203
000 €
+0,99%
Part
Subventions
délégataire /
DRF*
96 %
96 %
97 %
96 %
92 %
85 %
90 %
Source : comptes de gestion 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, compte administratif 2020. * DRF : Dépenses
réelles de fonctionnement.
Les règles actuelles de répartition des contributions font que ces dernières ne sont pas
déterminées
a priori
en volume mais en fonction des dépenses occasionnées. Ainsi, en dehors
du budget voté annuellement par le comité syndical, les contributions des membres ne sont pas
réellement plafonnées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Par ailleurs, l’accueil de nouveaux adhérents prévue à l’article 12 des statuts se heurte
aux dispositions sur la représentation au conseil et les contributions financières qui, dans leur
rédaction actuelle, ne prévoient pas la possibilité d’i
ntégration de nouveaux membres.
1.3
Une structure peu performante, une stratégie peu consistante
1.3.1
Une structure insuffisamment étoffée essentiellement portée par Tours
Métropole Val de Loire
Le personnel émargeant au budget du syndicat mixte n’a compté qu’une administratrice
territoriale assurant la direction du synd
icat jusqu’à son départ en juin 2016. Le poste de
directeur est ensuite resté vacant pendant une année, de juillet 2016 à juillet 2017, date de
recrutement d’un ingénieur territorial en chef qui occupera cette fonction jusqu’en juillet 2020.
Ce dernier s’est vu adjoindre en cours d’année 2019 deux collaborateurs dont un
chef de projet
développement et un urbaniste
(mis à disposition par le conseil départemental d’Indre
-et-Loire)
pour l’assister dans la préparation du transfert de l’emprise militaire et la construction d’un plan
de développement de l’aéroport.
L’évolution des charges de personnel sur la période 2014
-2019 retrace cette phase de
renforcement des moyens humains du SMADAIT.
Charges de personnel 2014-2019
SMADAIT
Charges de personnel
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Effectif physique au 31/12*
1
1
0
1
1
3
012-Charges de personnel
95 338 €
98 873 €
47 955 €
56 140 €
137 322 €
154 817 €
Dépenses réelles de
fonctionnement
3 287 059 €
3 338 905 €
3 246 372 €
3 253 038 €
3 354 004 €
3 712 170 €
Part des charges de personnel
2,9 %
3,0 %
1,5 %
1,7 %
4,1 %
4,2 %
Source : comptes de gestion 2014-2019, réponse du SMADAIT. * hors stagiaires et apprentis.
Le syndicat mixte ne dispose pas des ressources internes suffisantes
11
pour assurer son
fonctionnement administratif et doit faire appel à des ressources extérieures. Ainsi, une partie
de la fonction secrétariat est externalisée
pour un coût annuel d’enviro
n 8 500
€ en 2019. Le
syndicat mixte s’appuie également régulièrement sur les services de Tours Métropole qui
assurent de façon informelle et gratuite certaines fonctions supports à son profit.
Durant la période de vacance du poste de direction, la gestion courante du syndicat a été
assurée par les services de la métropole ce qui souligne le rôle clé des services de cet EPCI dans
11
Dans sa réponse du 11 février 2021, la préfecture d’Indre
-et-Loire indique que
« Le SMADAIT a
longtemps souffert et souffre encore d’un manque d’effectifs lui permettant de fonctionner et d’assurer ses
missions. C’est ce qui a conduit à
la convention entre la Métropole et le SMADAIT, convention par laquelle la
Métropole met ses services à disposition du SMADAIT. Le départ à l’été 2020 du directeur a contribué, en outre,
à fragiliser la structure. »
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
17
le fonctionnement administratif courant du SMADAIT, qui est en réalité quasi-intégré dans les
services de la métropole. Bien que
le SMADAIT et la métropole soulignent l’indépendance du
syndicat, l’organigramme des services métropolitains le présente expressément comme une
entité rattachée.
Des liens fonctionnels majeurs existent entre ces deux entités. Trois directions
métropolitaines agissent auprès du syndicat mixte pour des fonctions supports (ressources
humaines, finances, systèmes d’information) toutefois
les liens existants
n’ont pas été
formalisés et encore moins valorisés ce qui est irrégulier tant sur le plan juridique pour le
paiement des services faits que sur le plan comptable pour la fiabilité des comptes.
Les frais de fonctionnement propres du syndicat (
hors frais d’études relatifs à l’avenir
de l’aéroport
représentant
0,325 M€ en
tre 2017 et 2020) sont en apparence
limités et s’élèvent
à 0,311
M€ en 2020 (dont 0,186
M€ de charges de personnel)
. Ils sont toutefois sous-estimés.
En effet, l’analyse des comptes et des délibérations du comité syndical permet de constater
qu’
aucune refacturation des prestations récurrentes effectuées par les services supports de Tours
Métropole n’a été mise en œuvre sur la période
; aucune dépense de cette nature
n’a été
constatée sur les comptes 621 et 6287 pour les exercices 2009-2019.
L’éta
t du personnel mis à
disposition par l’EPCI n’est pas renseigné. Les comptes du SMADAIT ne peuvent donc être
considérés comme exhaustifs. L’adéquation des contributions versées par les collectivités
membres avec le niveau réel des frais de fonctionnement d
u syndicat n’est ainsi pas établie.
Sur ce point, la chambre recommande de procéder à la formalisation et à la valorisation
des contributions en nature supportées par Tours Métropole depuis 2009, date de création du
syndicat tout en insistant sur la nécessité de présenter des comptes sincères retraçant les coûts
réels de gestion de l’aéroport.
Ceci
est d’autant plus nécessaire que Tours Métropole accroit son concours à l’activité
du syndicat. L’EPCI met désormais ses services techniques à disposition du sy
ndicat mixte afin
de réaliser les travaux neufs d’aménagement de l’aéroport pour l’obtention de la certification
civile européenne nécessaire à la poursuite de l’activité
12
. La valorisation des contributions de
la métropole au profit du syndicat mixte devra par conséquent intégrer tant les fonctions
administratives supports que l’assistance technique procurée.
Recommandation n°
1 : Formaliser et valoriser les contributions de toute nature
apportées par Tours Métropole au bénéfice du SMADAIT.
Interrogé sur ce point, l’EPCI a i
ndiqué travailler sur la formalisation des prestations
assurées par ses services au profit du syndicat mixte. Par ailleurs, les présidents du SMADAIT
et de la métropole ont indiqué que des recrutements en cours, recrutements intervenant
postérieurement aux
phases d’instruction et de contradiction menées par la chambre et non
analysés par le présent rapport, concourront à cette formalisation.
Le SMADAIT a également indiqué à la chambre avoir lancé une consultation le
30 septembre dernier afin de recruter une équipe pluridisciplinaire (juridique, financière et
12
Convention SMADAIT-TMVL du 16 mars 20
20 relative à l’entretien et à la réalisation de travaux
neufs d’aménagement de l’aéroport international de Tours.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
ingénierie aéroportuaire) chargée de la mission d'assistant à maîtrise d'ouvrage (AMO) pour
accompagner le SMADAIT dans sa gestion et la reprise de l'aéroport.
1.3.2
Un syndicat insuffisamment impliqué dans l
a définition d’une stratégie
aéroportuaire
Le SMADAIT n’a initié l’élaboration d’une réelle stratégie d’exploitation et de
développement de l’aéroport autre que l
a simple
augmentation du trafic passagers qu’à compter
de l’annonce, en 2017, du départ de l’École de chasse de l’armée de l’air et de l’espace.
Jusqu’à cette date, en l’absence de document à vocation stratégique, le SMADAIT s’en
était remis à l’expertise des délégataires successifs, SNC
-Lavalin puis SETA.
La convention de DSP a confié expressément au
délégataire la charge d’élaborer les
grandes orientations de l’activité aéroportuaire. Aux termes de l’article 22, «
Le délégataire doit
produire, au plus tard le 4
ème
mois de l’exploitation à compter de la notification de la
présente
convention, un projet de plan présentant, pour la durée de la délégation, sa vision des évolutions
stratégiques, financières et budgétaires de l’aéroport. Ce projet est présenté pour observations
au syndicat mixte. Il est remis à jour et communiqué au délégant annuellement. À partir de ce
plan, le syndicat mixte se réserve le droit de fixer, en concertation avec le délégataire, les
grandes orientations du développement des infrastructures et installations. »
Ce plan prévisionnel d’exploitation qui devait servir de document
support au syndicat
mixte pour l’élaboration de sa stratégie n’a cependant jamais été produit par le délégataire (cf.
le compte-rendu du comité syndical du 12 juillet 2018). Cette carence de la société exploitante
n’est toutefois pas de nature à justifier
l’absence de formalisation d’une
stratégie par le syndicat
mixte
en tant qu’entité juridique autonome
. En délégant contractuellement à la société
exploitante la définition d’un plan de développement, le syndicat mixte n’a pas réellement
exercé les préroga
tives d’autorité concédante conférées par l’État dans la
convention DGAC-
SMADAIT du 1
er
juillet 2010.
En dehors d’un
objectif de fréquentation
de l’aéroport exprimé en nombre de passagers
annuels et de la réalisation d’un
programme
d’investissement destiné
à accompagner
l’accroissement du trafic, le syndicat mixte n’a
assigné aucun objectif réel au délégataire,
identifié et évaluable
a posteriori
par l’autorité délégante, notamment en termes de qualité de
service, de priorité de développement entre les diff
érents types d’aviation ou encore de
diversification des activités économiques de la plateforme aéroportuaire.
L’autorité délégante
n’est donc pas en mesure d’évaluer l’action et les résultats de la société exploitante et ne dispose
en conséquence que d’un
pouvoir de régulation limité sur la gestion de la plateforme
aéroportuaire ce qui déséquilibre à tort la DSP au profit du délégataire.
Des questions stratégiques, pourtant cruciales, n’ont pas été abordées au sein du
SMADAIT par le comité syndical comme u
ne possible coopération avec l’aéroport de Poitiers
dont l’idée a été lancée en janvier 2017 dans le
rapport sur le maillage aéroportuaire français
établi sous l’égide du Conseil supérieur de l’aviation civile et du Commissariat général à
l’égalité des ter
ritoires. Les auteurs du rapport précité estimaient que « les aéroports de Tours
et de Poitiers pourraient explorer des possibilités de coopération car ils présentent des
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
19
recouvrements de zone d’attraction et des difficultés similaires dues à un faible niv
eau de
trafic. »
13
Les aéroports de Tours et de Poitiers, concurrents, ont des modèles économiques assez
proches. Tous deux, dépendants du trafic low-cost et impactés par la proximité de plateformes
plus importantes, ne parviennent pas atteindre l’équilibr
e économique pérenne sans les aides
publiques accordées par leurs entités délégantes
14
.
1.4
Un exercice incomplet de son rôle de délégant
1.4.1
Un contrat de délégation déséquilibré au profit de la société d’exploitation
Une autorité délégante peut imposer à son délégataire des obligations spécifiques de
service public afin de garantir la réalisation de certains objectifs d’intérêt public. Des
compensations financières peuvent être accordées par l’autorité publique en contrepartie des
coûts supportés par le délégata
ire pour l’exécution desdites obligations.
Afin de vérifier l’accomplissement effectif des objectifs d’intérêt public impartis au
délégataire, encore faut-
il que l’autorité délégante ait défini soigneusement les obligations de
service public dont elle ente
nd assortir l’exécution du service délégué.
S’agissant de l’aéroport Tours
-
Val de Loire, il est patent que cette exigence n’est pas
satisfaite comme les éléments suivants le démontrent.
La convention
de délégation de service public mentionne l’existence d’
obligations de
service public assignées (article 38 de la convention « Aides et subventions ») à la société
exploitant l’équipement mais n’en définit pas la nature, l’objet ni le périmètre.
Dans le cas d’une plateforme aéroportuaire, les obligations de se
rvice public consistent
principalement en d
es missions d’évacuations sanitaires et de sécurité civile,
en
l’accueil de
lignes aériennes d’aménagement du territoire (lignes OSP
15
) ou peuvent encore prendre la
forme d’
un encadrement des tarifs acquittés par l
es usagers de l’équipement.
13
Rapport 2017 sur le maillage aéroportuaire français publié sous l’égide du Conseil supérieur de
l’aviation civile (CSAC) et du Commissariat
général à l’égalité des territoires (CGET).
Annexe B4 Monographie
Région Centre.
14
CRC Nouvelle-Aquitaine, 19 juin 2019, ROD
Syndicat mixte de l’aéroport de Poitiers
-Biard.
15
Afin de maintenir des services aériens réguliers sur les liaisons vitales pour le développement
économique de certaines régions de leur territoire, les États membres de l’Union européenne peuvent imposer des
obligations de service public. Un règlement européen du 24 septembre 2008 établit des règles communes pour
l’exploitation de ces
services aériens dans la Communauté. Les OSP ou Obligations de Service Public, constituent
des normes d’exploitation, édictées par un État, auxquelles les transporteurs aériens souhaitant exploiter la liaison
sur laquelle elles sont imposées, doivent se p
lier : fréquence de desserte, type d’appareil utilisé, horaires, tarifs de
la liaison, exigences en termes de continuité d’exploitation, etc.
Cette possibilité leur est ouverte par le règlement (CE) n° 1008/2008 du 24 septembre 2008. Les impositions,
modi
fications et suppressions d’OSP doivent être annoncées par une publication au Journal officiel de l’Union
européenne. En France, l’initiative de proposer au ministre chargé de l’aviation civile d’imposer des obligations
de service public (OSP) appartient à
des collectivités territoriales ou à d’autres personnes publiques intéressées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Au cas d’espèce, les documents contractuels ne comportent aucune liste d’obligations
de service public qui, par le trafic spécifique qu’elles engendreraient, pèseraient de manière
significative sur le trafic commercial et le ch
iffre d’affaires réalisé ou des clauses particulières
qui, par leur incidence financière, réduiraient la rentabilité escomptée par le délégataire.
Dans sa réponse adressée à la chambre M. Dayan, ancien président du SMADAIT
jusqu’en juin 2014
, considère que plusieurs articles du contrat de délégation, dont il est le
signataire initial, fixent clairement les obligations respectives du délégataire et du délégant :
obligations du délégant sur le plan économique, obligations de suivi régulier pour examiner le
bon exercice des missions qui sont confiées au délégataire,
éléments permettant d’apprécier la
qualité du service et des mesures proposées par le délégataire pour une meilleure satisfaction
des usagers. Il considère ainsi que les éventuelles difficultés relè
vent d’un défaut de suivi
plutôt
que d’un problème structurel
de la délégation de service public. Cependant, les obligations dont
il fait mention sont de nature contractuelles et ne relèvent pas de la notion «
d’
obligation de
service public » évoquée par la chambre
telle qu’elle ressort du droit européen en matière de
services d'intérêt économique général et qui est la justification nécessaire au versement de
compensations financières dérogeant aux règles applicables en matière de concurrence.
L’obligation
de service public, « servitude inhérente à la notion de service public » selon
l’article 93 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
est une notion ancienne
définie dès le règlement (CEE) 1191/69 comme l’obligation « que, si elle considérait
son propre
intérêt commercial, l’entreprise
[de transport]
n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la
même mesure ni dans les mêmes conditions ».
Au total, l’absence de définition des obligations de service public témoigne d’un
exercice incomplet par le SMADAIT de son rôle de délégant qui de ce fait le place dans une
position défavorable par rapport à la société exploitante de l’aéroport dans le suivi d’exécution
du contrat. Le syndicat mixte ne peut pas opérer un contrôle précis sur le niveau des concours
financiers demandés par le délégataire au titre de la compensation des obligations de service
public, qui, dès lors, risquent d’être
sur financées occasionnant ainsi un préjudice aux
collectivités membres du syndicat mixte. Ce risque est loin d’être thé
orique dans la mesure où
l’étude du fonctionnement opérationnel de l’aéroport n’a pas mis en exergue d’obligations de
service public générant un besoin de financement majeur à couvrir par l’autorité délégante, qui
d’ailleurs a été dans l’incapacité de préc
iser lesdites obligations. Le délégant donc le syndicat,
est par conséquent dans une situation où il prend finalement en charge une partie du risque
d’exploitation qu’en principe le délégataire donc la société d’exploitation devrait couvrir ce qui
déséquilibre notoirement le contrat de délégation.
1.4.2
La compétence tarifaire indûment abandonnée au délégataire
Le comité syndical n’exerce pas l’intégralité de ses compétences statutaires. Alors que
la fixation des tarifs du service public délégué est une prérogat
ive fondamentale d’une autorité
délégante, le syndicat mixte n’approuve pas les tarifs des redevances aéroportuaires du
délégataire avant leur entrée en vigueur. En pratique, le comité syndical ne fait que prendre acte
des tarifs de l’exercice écoulé lors de l’examen du rapport d’activité du délégataire (
cf. § 2.2.2).
Cet abandon au délégataire de l’entière appréciation de l’évolution des tarifs est non
seulement irrégulier, mais est préjudiciable aux intérêts financiers du SMADAIT, puisque
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
21
l’évolution des tarifs des redevances de l’aéroport détermine le montant du déficit
d’exploitation qui demeurera à couvrir par les contributions des collectivités membres.
Ce sujet sera examiné plus précisément dans le suivi de la délégation de service public
(partie 2).
1.5
Un processus décisionnel insuffisamment sécurisé : l’exemple de
l’adoption de l’avenant n°
3 à la DSP aéroportuaire
Il appartient au bureau du syndicat mixte et notamment à son président de préparer les
décisions soumises au conseil syndical. Aux termes de
l’article
L.5211-10 du CGCT repris à
l’article 5
-2 des statuts
du SMADAIT, l’approbation des avenants aux contrats de délégation
de service public relève de la compétence exclusive du comité syndical.
L’exploitation de l’aéroport ayant été déléguée à un o
pérateur, la négociation et
l’approbation d’un avenant au contrat de DSP constituent une étape majeure dans le pilotage
du service par le SMADAIT. La sécurisation juridique de l’adoption d’un tel document
contractuel est cruciale afin d’éviter que des irré
gularités dans le processus décisionnel puissent
être invoquées par un tiers à l’occasion d’un recours contentieux dirigé contre l’avenant conclu
entre l’autorité délégante et son délégataire.
En l’espèce, la soumission à l’organe délibé
rant
du projet d’av
enant n° 3 à la DSP, en
février 2021,
devait être parfaitement préparée et anticipée pour répondre à l’enjeu de sécurité
juridique mentionné ci-dessus et respecter les prérogatives du conseil syndical. Or, le compte-
rendu de la réunion du 16 février 2021 démontre que ces impératifs ont été insuffisamment pris
en compte. Le président du SMADAIT a en effet demandé au comité syndical d’approuver
l’avenant
n° 3 sans que ses membres aient été destinataires du projet de texte et de ses annexes
techniques et financières, justifiant cette situation par une contrainte de délai liée au calendrier
de certification de l’aéroport et à la continuité de son exploitation
. Le comité syndical était dès
lors
dans l’incapacité d’assumer pleinement son rôle faute de disposer de l’avenant.
Cette contrainte de délai n’aurait
pas
dû autoriser l’exécutif du SMADAIT à solliciter
du conseil l’adoption d’un document contractuel, porteur d’engagements juridiques et
financiers majeurs, sans qu’il soit porté à la connaissance de ses membre
s. Une telle pratique
revient à priver les élus de leur droit à une information suffisante et préalable de
l’affaire
soumise à leur délibération (arrêt CE, 05/04/2019, n° 416542).
Par ailleurs, il apparait que l’avenant lui
-
même n’était pas rédigé dans sa
version
définitive au moment de la réunion du conseil syndical ce qui revenait à demander à ce dernier
de donner un blanc-
seing au président du syndicat pour établir l’avenant avec le délégataire.
À la suite de la remarque d’un élu lors du conseil syndical
, une mesure palliative a été
mise en œuvre afin de corriger ce défaut d’information
à savoir l’
envoi par mail du projet
d’avenant à l’ensemble des élus avec retour écrit de ces derniers sous un délai de 48 heures. Le
projet d’avenant a donc été communiqué
postérieurement à la réunion du 16 février 2021. Le
compte-rendu
de cette réunion mentionne que la délibération d’approbation de l’avenant a été
adoptée à l’unanimité des membres par mail.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Le SMADAIT n’a toutefois pas été en mesure de produire à la chambre l’ensemble des
messages des élus approuvant l’avenant.
Ces derniers
n’ont pas davantage été transmis au
service préfectoral chargé du contrôle de légalité. Le syndicat mixte n’est donc pas en capacité
de justifier du décompte des votes des membres du comité syndical, ce qui fragilise la légalité
de la délibération adoptée.
Ces carences démontrent la nécessité d’une sécurisation au plan juridique du processus
décisionnel au sein du syndicat mixte en vue de garantir la bonne information de l’organe
délibér
ant et d’améliorer le pilotage du service délégué
.
Plus fondamentalement, ce dysfonctionnement illustre l’incapacité dans laquelle a été
placé le comité syndical d’arrêter les orientations stratégiques de l’exploitation de l’aéroport et
leur matérialisatio
n juridique et économique au travers de l’avenant n°3.
1.6
Une information financière incomplète qui ne permet pas au syndicat
d’évaluer l’adéquation
entre ses subventions et les risques
d’exploitation
Une délégation de service public (DSP) est un processus dynamique sous-tendu par des
flux financiers et d’information que l’autorité délégante doit maîtriser pour piloter efficacement
le service public délégué. La DSP est un projet de long terme partagé entre l’autorité délégante
et le délégataire sur la base d
’un partenariat régulièrement évalué.
Afin que le délégant soit en capacité d’identifier les enjeux et les risques sur l’ensemble
du cycle de vie de la DSP, encore faut-
il qu’il dispose d’une information financière fiable ce
qui n’est pas le cas pour le SM
ADAIT.
1.6.1
Un débat d’orientation budgétaire incomplet
Alors que les flux financiers principaux du SMADAIT se rapportent au financement des
lignes aériennes et du déficit d’exploitation de la DSP aéroportuaire
-3,156
M€ au total en 2019,
soit 85 % des dépenses réelles de fonctionnement 2019 (compte administratif 2019)-, le
processus budgétaire du syndicat intègre peu d’éléments d’information relatifs aux données
d’activités (trafic passagers par ligne…), techniques (état des infrastructures aéroportuaires,
projets d’investissement…) et comptables (chiffres d’affaires, résultat net comptable…) de la
délégation.
Ces éléments constituent pourtant des paramètres clés des choix budgétaires du syndicat
mixte dans la mesure où ils relient le cycle budgétaire du délégant avec la réalité économique
de la DSP. Ils lui sont nécessaires pour exercer ses prérogatives d’autorité délégant
e et orienter
l’exécution du contrat en lui permettant, le cas échéant, d’ajuster la contribution budgétaire à
l’équilibre, de moduler les tarifs des redevances aéronautiques, d’agir sur le niveau de la
redevance due par le délégataire ou bien encore de dé
cider d’investissements.
Le contrat de DSP prévoit pourtant une transmission par le délégataire de documents
prospectifs relatifs à l’exercice n+1 dans l’objectif de permettre au syndicat d’élaborer son
prochain budget. Ainsi, l’article 43 du
contrat de DSP précise que « Le Délégataire devra
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
23
communiquer au Délégant avant le 15 octobre de chaque année les documents suivants pour
l’année n+1
: projets d’investissements, prévisions de trafics, comptes d’exploitation
prévisionnelle, prévisions d’augmentation de
s recettes aéronautiques et extra-aéronautiques. »
En pratique, le débat d’orientation budgétaire
16
(DOB) n’intègre pas ces éléments car
ils ne sont pas transmis à tort
par le délégataire (cf. rapports d’orientation budgétaire
2021,
2020, 2019).
Depuis 201
9, s’agissant de la DSP, le ROB se limite à exposer le montant global des
contributions à verser au délégataire sans distinguer ce qui relève de la subvention
d’exploitation et des contributions au développement du trafic aérien pour le seul exercice à
venir ce qui nuit à la bonne information du comité syndical et contrevient au principe de
transparence budgétaire
. Cette pratique n’est pas de nature à permettre au comité syndical
d’apprécier l’affectation précise des contributions des membres, ce qui consti
tue un réel
problème dans la mesure où certains membres ne pourraient plus
–
au plan légal- financer
l’intégralité des compétences du syndicat mixte (cf.
§ 3.4.3.2).
Aucune référence au compte d’exploitation prévisionnel (CEP) annexé à la DSP n’est
faite da
ns le ROB de sorte que le comité syndical ne peut s’assurer de l’adéquation de la
subvention projetée au budget n+1 avec les montants plafonds et échéanciers contenus dans le
CEP. Ceci est problématique dans la mesure où les crédits prévisionnels inclus dans le ROB
sont supérieurs aux subventions maximales figurant au CEP. Ces écarts correspondraient à la
revalorisation annuelle de ces concours financiers selon l’inflation attendue (cf.
ROB 2021).
Les termes du calcul de cette révision (valeurs retenues de
l’indice des prix à la consommation)
ne sont cependant pas mentionnés dans les documents examinés.
16
Le débat d’orientation budgétaire est obligatoire pour les syndicats mixtes ouverts en vertu de l’article
L. 5722-1 du CGCT qui renvoie aux dispositions du livre III (Finances communales) de la deuxième partie de ce
même code applicable aux communes dont la population est comprise entre 3 500 et 10 000 habitants (articles L.
2311-1 à L.2343-2). Les dispositions fixant les conditions et le contenu sont les articles L.2312-1 et D.2312-3 du
CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Rapprochement des contributions
Document
Concours
financiers
2017
2018
2019
2020
2021
Compte d'exploitation
prévisionnel (CEP) (annexe
VIII DSP modifiée par
avenants n° 2 et n° 3)
Déficit
plateforme
542 739 €
535 000 €
535 000 €
534 000 €
534 000 €
Développemen
t trafic
2 565 000 €
2 565 000 €
2 565 000 €
2 565 000 €
1 640 176 €
Total annuel
3 107 739 €
3 100 000 €
3 100 000 €
3 099 000 €
2 174 176 €
DOB
Déficit
plateforme
523 017 €
535 000 €
-
-
-
Développemen
t trafic
2 590 650 €
2 565 000 €
-
-
-
Total annuel
3 113 667 €
3 100 000 €
3 156 000 €
3 203 000 €
2 304 000 €
BP
Déficit
plateforme
523 017 €
535 000 €
-
-
-
Développemen
t trafic
2 590 650
€
2 565 000 €
-
-
-
Total annuel
3 113 667 €
3 100 000 €
3 156 000 €
3 203 000 €
2 304 000
€
Écarts
Écart
DOB/CEP
5 928 €
-
€
56 000 €
104 000 €
129 824 €
Écart BP/CEP
5 928 €
-
€
56 000 €
104 000 €
129 824 €
Source : ROB (2017, 2018, 2019, 2020 et 2021
), délibérations d’adoption des BP (2017, 2018,
2019, 2020 et
2021), CEP (Compte d'exploitation prévisionnel (CEP) (annexe VIII DSP modifiée par avenants n° 2 et n° 3)).
Les rapports examinés par le comité syndical durant les séances relatives au budget
primitif ne donnent pas davantage d’informations (cf. délibération d’adoption des
BP 2020 et
BP 2021, idem BP 2019).
Outre l’introduction dans le débat d’orientation budgétaire d’une dimension
pluriannuelle favorisant une anticipation des besoins de financement des investissements liés
au transfert de l’aéroport, l’ordonnateur doit offrir au comité syndical une lecture économique
du budget projeté, éclairée par l’action et les résultats du délégataire.
À cette fin, il devra enrichir le ROB avec des i
nformations d’activité, financières et
techniques et avec des indicateurs qu’il est en mesure de produire lui
-même en mobilisant les
données issues des rapports annuels du délégataire et des données statistiques disponibles sur
le site internet de l’Union
des aéroports français (UAF) notamment. Il doit en outre veiller à
obtenir du délégataire les documents prospectifs prévus par l’article 43 du contrat de
délégation
17
.
Les améliorations requises du DOB ont pour finalité d’éviter tout risque d’annulation
des
actes budgétaires du syndicat mixte en garantissant le droit des membres de l’organe
délibérant à une information complète et suffisamment détaillée (jurisprudence constante du
juge administratif
18
).
17
«
[…] 3°) Documents prospectifs. Le délégataire devra communiquer au délégant avant le 15 octobre
de chaque année les documents suivants pour l’année n+1
: projets d’investissements, prévision de trafic, comptes
d’exploitation prévisionnelle, prévisions d’augmentation des recettes aéronautiques et extra
-aéronautiques ».
18
Un document intitulé « rapport » comportant uniquement quelques considérations générales sur les
nouvelles charges imposées aux communes par des mesures gouvernementales et sur la volonté de la commune de
ne pas augmenter la pression fiscale ne peut être assimilé à une note explicative de synthèse au sens de l'art. L.
2121-12 CGCT, ce qui est de nature à entacher d'irrégularité la procédure selon laquelle la délibération attaquée a
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
25
1.6.2
Une absence de suivi budgétaire des engagements financiers du délégant
envers le délégataire
La convention de délégation de service public (DSP) contient des clauses de sauvegarde
au bénéfice du délégataire. Les engagements découlant de ces clauses contractuelles ne sont
pas retracés dans les états relatifs aux engagements hors bilan annexés aux documents
budgétaires (comptes administratifs 2019 et 2020). Devraient ainsi y figurer :
1)
Les participations financières à verser par le syndicat mixte au délégataire (article 38 du
contrat de DSP). Ces contributions correspondent à deux objets distincts
: d’une part, la
couverture du déficit d’exploitation de la plateforme et d’autre part, le développement du
trafic passager. Les montants plafonds de ces participations sont inscrits dans le compte
d’exploitation prévisionnel (annexe n° VIII du contrat initial et de l’avenant n°
2).
Engagements du syndicat mixte à l’égard de la société délégataire (non prise en
compte de l’avenant n°3 portant modification suite à la modification du périmètre de la DSP et des
conséquences financières de la crise sanitaire covid 19)
Exercice
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Durée de l’exercice
1 an
1 an
1 an
1 an
1 an
1 an
1 an
1 an
6 mois
Contribution déficit
d'exploitation
plateforme aéroportuaire (A)
510 937 €
600 992 €
562
172 €
542 739 €
535 000 €
535 000 €
534 000 €
534 000 €
266 500 €
Aides financières
aux compagnies aériennes (B)
2
534 984 €
2 565 000 €
2 565 000 €
2 565 000 €
2 565 000 €
2 565 000 €
2 565 000 €
2 565 000 €
1 282 500 €
Engagements financiers
du SMADAIT
envers le délégataire (A+B)
3
045 921 €
3 165 992 €
3 127 172 €
3 107 739 €
3 100 000 €
3 100 000 €
3 099 000 €
3 099 000 €
1 549 000 €
Source : convention de délégation de service (convention
d’origine et
avenant n° 2).
2)
Selon l’article 36 du contrat
de DSP, le syndicat mixte délégant a la faculté de garantir les
emprunts que le délégataire pourrait souscrire pour financer la réalisation des
investissements prévus au contrat. Même si cette clause n’a pas été activée par le
délégataire, ce mécanisme de garantie devrait être mentionné pour mémoire dans les états
annexes.
3)
Selon
l’article 49 du contrat de DSP, le syndicat
mixte délégant s’engage, au terme
normal du contrat de délégation comme en cas de fin anticipée du contrat de délégation
(retrait, renonciation), à se substituer au délégataire en payant dans les mêmes termes et
conditions les échéances restant dues par le délégataire à son prêteur. Ce mécanisme
contractuel s’analyse en réalité comme une garantie d’emprunt octroyée par le syndicat
mixte au délégataire. Là également, m
ême si cette clause n’a pas été activée par le
délégataire, ce mécanisme de garantie devrait être mentionné pour mémoire dans les f
été adoptée. -
TA Nice, 10 nov. 2006,
M. Antoine Di Lorio c/ Cne de La Valette-du-Var,
n
o
0202069:
Coll. terr.
2006, n
o
543, note Dieu; Rev. Trésor 2007. 484, note Dieu.
Si cette note n'est pas suffisamment détaillée, le DOB
doit être regardé comme s'étant tenu sans que les conseillers municipaux aient bénéficié de l'information prévue
par les dispositions législatives susmentionnées, ce qui constitue une irrégularité substantielle de nature à entacher
d'irrégularité la procédure d'adoption du budget primitif. - TA Nice, 19 janv. 2007,
M. Bruno Lang c/ Cne de
Mouans-Sartoux,
n
o
0201628 :
BJCL 2007. 324, concl. Dieu.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
4)
Enfin,
l’indemnisation des biens de retour non amortis au terme du contrat doit être
mentionnée dans les états annexes budgétaires (cf. §.1.6.4).
L’absence de mention des engagements donnés par le syndicat mixte à son délégataire
dans les documents budgétaires est particulièrement préjudiciable à l’information de l’organe
délibérant. Ses membres ne peuvent en apprécier la portée effective sur la situation financière
du SMADAIT alors même que lesdits engagements contribuent à réduire le risque économique
supporté par le délégataire.
1.6.3
Un suivi comptable des subventions au délégataire à préciser
Les versements opérés par le syndicat mixte envers son délégataire pour la prise en
charge du déficit d’exploitation de l’aéroport de Tours ainsi que le versement d’aides aux
compagnies aériennes sont enregistrés indistinctement au compte 6574 « Subventions de
fonctionnement aux associations et autres personnes de droit privé ». Le versement
d’une
contribution d’équilibre d’un délégant à un délégataire ne s’apparente
toutefois pas à une
subvention de droit commun. Au sens de
l’instruction budgétaire et comptable M
14, le
versement d’une
telle subvention de fonctionnement relève en réalité du chapitre 67. De même,
les participations versées aux compagnies aériennes par le truchement du délégataire ne sont
pas des flux financiers de même nature que la contribution d’é
quilibre versée au délégataire,
celles-ci ont le caractère de subventions exceptionnelles versées à des personnes morales de
droit privé et doivent être retracées également au chapitre 67.
Par ailleurs, le mécanisme d’imputation comptable retenu par le SMA
DAIT gagnerait,
d’une part à permettre une identification univoque dans les comptes et budgets du syndicat
- les
différentes composantes des flux financiers bénéficiant au délégataire de l’aéroport
-
et d’autre
part, à effectuer un suivi pluriannuel efficient desdits flux.
Dans cette perspective, le SMADAIT pourrait retenir un suivi de ses flux financiers en
dépenses émis au profit de la société délégataire selon le tableau suivant (retraités des opérations
relatives aux rattachements de charges).
Décaissements opérés par le SMADAIT au profit de la société délégataire
Comptes
Objet
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total
67443
Subventions de
fonctionnement
exceptionnelles
aux services
publics
industriels et
commerciaux
gérés par des
fermiers ou
concessionnaires
Subvention de
fonctionnement
versée au
délégataire
518 097,82 €
572 936,78 €
540 086,44 €
526 784,01 €
525 452,46 €
533 490,31 €
3 216 847,82
€
6745
Subventions de
fonctionnement
exceptionnelles
aux personnes
de droit privé
Contributions
au
développement
du trafic aérien
2 541 092,51 €
2 565 201,46 €
2 58
0 838,28 €
2 609 307,10 €
2 638 577,85 €
2 669 813,39 €
15 604 830,59
€
Source : journal des mandats du SMADAIT.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
27
1.6.4
Un suivi défaillant des biens incorporés à la délégation
Du point de vue de l’autorité délégante, la connaissance et le suivi du patrimoine d
élégué
servent un double objectif : garantir la continuité du service public et maîtriser le coût du
patrimoine. En sus d’une obligation d’entretien et de maintien du potentiel productif des biens
mobiliers et immobiliers mis dans la délégation, l’article
14 du contrat de DSP met à la charge
du délégataire la réalisation d’un programme d’investissement
d’un montant total de 3,1
M€.
Détaillé dans
l’annexe n° VI
, ce programme est quasi-exclusivement financé par le délégataire
au moyen des ressources tirées du service délégué (article 34 de la DSP
19
). Sur la période 2011-
2019, le délégataire a exécuté un to
tal de 2,3 M€ de travaux, dont 1,6 M€ consacrés à l’extension
de l’aérogare
.
La convention de délégation de service public distingue trois catégories de biens affectés
à l’exploitation de l’aéroport
: biens de retour, biens de reprise et biens propres. Son
article 9
dispose que les biens de retour, indispensables à l’exercice de la mission de service
public, «
[…] appartiennent au Délégant dès leur achèvement ou acquisition, et s’incorporent
parallèlement à son domaine après établissement d’un procès
-verbal contradictoire entre les
représentants qualifiés du Délégant et du Délégataire. […]
»
En application de l’instruction budgétaire et comptable M14, ces biens, qui appartiennent
au syndicat mixte délégant, doivent être immobilisés dans les comptes de ce dernier :
-
au compte 24 Immobilisations affectées, concédées, ou affermées si le délégataire en
assure le renouvellement
; aucun amortissement n’est alors à réaliser par le syndicat mixte
;
-
au compte 21 si le renouvellement incombe au syndicat mixte qui doit alors les amortir.
Les ouvrages réalisés par le délégataire du SMADAIT dans le cadre du programme
d’investissement (extension aérogare, réfections parkings avions et voitures, réfection
hangars
…) sont indispensables à l’exploitation du service public aé
roportuaire et relèvent de
la catégorie des biens de retour.
L’article 9
du contrat de DSP prévoit que la charge du
renouvellement des biens de retour incombe au délégataire.
Il s’ensuit que les immobilisations
réalisées par le délégataire dans le cadre du
programme d’investissement devraient être
retracées au compte 24 dans les états financiers du SMADAIT.
19
Article 34 de la convention de DSP : «
Redevances aéroportuaires […] Ces redevances et produits
participent à la couverture des c
harges du service public aéroportuaire et les frais d’entretien, de renouvellement
ou de constructions des ouvrages publics réalisés par le délégataire. […]
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Solde du compte 24 Immobilisations affectées, concédées, affermées ou mises à
disposition (2010-2019)
Exercice
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
SD C/24
Immobilisations
affectées, concédées,
affermées ou mises à
disposition
-
-
369 146 €
369 146 €
369 146 €
369 146 €
369 146 €
369 146 €
369 146 €
369 146 €
Source : comptes de gestion 2010 à 2019.
Cette comptabilisation n’a toutefois pas été effectuée. Ainsi, le solde du compte 24 n’a
pas varié depuis 2012, exercice au cours duquel y ont été comptabilisés les biens immobiliers
mis à disposition par l’État dans le cadre de la
convention DGAC-SMADAIT de juillet 2010 et
les matériels repris de la SEMAVAL
20
, le précédent gestionnaire de l’aéroport (
annexe II -
Biens au contrat de DSP). Ces biens comprenant notamment le terrain de la zone civile à
l’exception de l’emprise de la délégation régionale DGAC, les parkings avions et véhicules, les
vo
iries, les ouvrages eau/assainissement, le transformateur électrique, l’aérogare et les trois
hangars ont été enregistrés à hauteur de 369
146 € selon l’
état
de l’
actif 2019.
En réintégrant les dépenses engagées (2,262 M€
21
) par les délégataires successifs pour
la réalisation du programme d’investissement immobilier, le solde du compte devrait
normalement s’établir à 2,631
M€ à la clôture de 2019. La comptabilisation des immobilisations
dans les états financiers du SMADAIT n’est par conséquent conforme
ni à
l’instruction
budgétaire M14 ni aux dispositions du contrat de délégation.
Ce constat ne se limite pas aux seuls biens de retour immobiliers mais vaut également
pour les biens mobiliers.
L’article 9
de la convention de DSP prévoit la tenue d’un inventaire
contradictoire des biens incorporés dans la délégation de service
Cet inventaire n’a pas été régulièrement mis à jour
en contradiction avec l
’article 4
de
l’avenant n°2 à la convention de DSP. L’actualisation tardive de l’inventaire a été réalisée à la
cl
ôture de l’exercice comptable 2020. Recensant essentiellement des biens mobiliers
, tous
qualifiés de biens de retour, ce document
omet cependant certains éléments. S’il comporte des
informations relatives à la désignation de l’immobilisation, aux quantités
détenues, à l’état
d’utilisation ainsi qu’au lieu d’affectation du bien, ce document ne mentionne ni le numéro
d’inventaire ni la durée d’amortissement, ni les valeurs brutes et nettes comptables du bien.
Compte tenu des insuffisances de l’inventaire et de l’absence de contrôle du délégant
sur l’état des installations et ouvrages, il existe un réel risque de renchérissement du coût de
reprise de la DSP pour le SMADAIT. En effet, la valeur nette comptable de reprise des biens
incorporés à la DSP au terme du contrat peut être estimée au minimum à 1,39
M€
22
à partir du
tableau des immobilisations produit par le délégataire à l’appui de son rapport annuel 2019, soit
l’équivalent de deux ans et demi de subventions d’équilibre.
20
Société d'économie mixte de gestion de l'aéroport de Tours Val de Loire.
21
Tableau des immobilisations 2019 du délégataire / Solde du compte 2135
« Aménagement des
constructions »
.
22
Cette estimation n’intègre pas les effets de l’avenant n° 3 détaillés plus loin dans le rapport.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
29
Cette valorisation des biens incorporés est un engagement donné au délégant que
l’inventaire des biens de retour
23
est périodiquement mis à jour assurant ainsi son suivi et
permettant ainsi d’estimer le montant équivalent de l’indemnisation à verser au délégataire à
l’issu du contrat de délégation. L’évaluation de
cette indemnisation doit normalement être
portée à la connaissance de l’assemblée délibérante
à chaque exercice dans les documents
budgétaires dans la mesure où cette information constitue un décaissement élevé à réaliser par
le syndicat au terme de la délégation, lequel devra éventuellement mobiliser des ressources
supplémentaires
. C’est également
un paramètre clé de
décision d’investissement dans le service
concédé, notamment en matière de volume
d’investissements
et de choix des durées
d’amortissement
qui influe directement sur
le volume de l’indemnisation à verser au terme de
la convention.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Composé de représentants de la région Centre-
Val de Loire, du département d’Indre
-
et-
Loire, de la métropole Tours Métropole Val de Loire et jusqu’à récemm
ent de la chambre
de commerce et d’industrie de Touraine, le SMADAIT est une structure dont la mission est de
gérer et de mettre en valeur le domaine aéroportuaire ainsi que de promouvoir et développer
le trafic aérien de passagers. Dans l’exercice de ses
missions, le syndicat a montré des
insuffisances. Les moyens humains propres dont il dispose apparaissent très limités et son
fonctionnement est largement assumé par Tours Métropole Val de Loire sans être formalisé
par des conventions. Le rôle du conseil s
yndical dans l’établissement de la stratégie de
l’aéroport
est lacunaire
. En outre, l’information financière dont dispose le syndicat
est
insuffisante pour assurer un pilotage de la délégation adaptée à ses cycles de vie économiques.
23
L’article 43 de la
convention de délégation de service public prévoit que le rapport annuel produit par
le délégataire comprend un inventaire des biens désignés comme biens de retour et de reprise.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
2
UN CONTRAT DE DÉLÉGATION DE SERVICE PUBLIC
DÉSÉQUILIBRÉ
Par délibération du 11 juin 2010, le comité syndical a attribué, pour une durée de douze
ans, la délégation
de service public relative à la gestion de l’aéroport international de Tours
-
Val de Loire au groupe canadien
SNC Lavalin, considérant que l’offre de ce groupe
:
-
d’une part, présentait « […]
des garanties supplémentaires pour le développement du trafic
sur la plateforme et des solutions détaillées pour accueillir, sur l’emprise déléguée, ce
nouveau trafic […]
» ;
-
et d’autre part, était
«
[…] économiquement plus avantageuse pour le syndicat mixte qui
se voit engagé par un montant plafond de subvention de fonctionnement moindre que celui
proposé par l’autre candidat. […]
»
24
.
Le choix de cette gestion externalisée répondait pour le SMADAIT à deux objectifs,
s’appuyer sur les compétences techniques et les moyens financiers d’un acteur majeur du
secteur et maîtriser
le volume des contributions financières qu’il
entendait consacrer au
développement tant de l’aéroport que
du trafic aérien de passagers. Conformément à ses
engagements contractuels,
SNC Lavalin a créé une société dédiée à l’exploitation de l’aéroport
de Tours-Val de Loire.
L’activité de la plateforme est donc actuellement régie par la
délégation de service
pu
blic liant le syndicat mixte à la société d’exploitation de Tours Aéroport (SETA),
société à
responsabilité limitée (SARL) au capital de 7 500
€
détenue à 100 % directement ou
indirectement par SNC Lavalin, ainsi que par la convention passée entre la DGAC et le syndicat
en juillet 2010. La cession à Edeis en cours d’exécution du contrat a constitué une reprise par
un nouveau titulaire de l’ensemble des filiales de cette société dont la SETA
: il ne s’agit pas
d’une modification touchant directement la socié
té dédiée, mais sa maison mère
25
ce qui ne
nécessitait donc pas
la conclusion d’
un avenant.
24
Selon la délibération précitée du 11 juin 2010, deux entreprises avaient adressé une offre au SMADAIT.
25
L’avis du Conseil d’
État du 8 juin 2000 stipule que
«
[…] la notion de tiers auquel le contrat est cédé
doit s’entendre d’une personne morale distincte du titulaire initial dudit contrat. Tel n’est pas le cas, en application
de l’article 1844
-3 du code civil des articles 5°, 354, 355, 355-1 et 355-2 de la loi susvisée du 24 juillet 1966,
relatifs à la notion de prise de contrôle des sociétés, en cas de transformation régulière d’une société sous une
autre forme, ou en cas de prorogation ou de tout autre modification statutaire
. Tel n’est pas non plus le cas, selon
la jurisprudence, lorsqu’il est procédé à un changement de propriétaire des actions composant le capital social,
même dans une proportion très largement majoritaire. […]
»
(
Conseil d’État, avis n° 141654 du 8 juin 2000
).
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
31
2.1
Un développement du trafic aérien, notamment à bas coût, soutenu par
les aides publiques locales
2.1.1
Le développement du trafic notamment à bas coût
Le contrat de la délégation de service public prévoit un objectif chiffré de
développement du trafic de passagers matérialisé à son annexe n° VII, atteint et même dépassé
dès les quatre premières années
d’exécution du contrat, avec 184
122 passagers en 2014 soit
une progression de 52,1 % sur quatre ans, pour une prévision contractuelle de 30,4 %.
Comparaison prévisions trafic DSP / trafic réel
Source : DSP initiale (annexe n° VII), avenant n° 2 (annexe n° VII modifiée), statistiques Union des Aéroports
Français.
L
’avenant n
° 2 du 04 avril 2016 retient de « stabiliser le niveau du trafic passager à
hauteur du nombre de passagers prévus pour l’exercice 2014, soit 179
250 passagers » sur la
durée restante de la délégation de service public. Toutefois, sur les années 2015 à 2019,
l’activité de la plateforme aéroportuaire est restée soutenue
26
.
Au total, sur la période 2011-
2019, le trafic passager accueilli par l’aéroport de Tours
-
Val de Loire aura enregistré une croissance de 63 %, suivant en cela la tendance observée dans
les
autres
aéroports
proches
accueillant
plus
100 000
passages/an :
Nantes
26
Les baisses du trafic observables en 2017 et 2018 (respectivement - 4,3 % et - 4,7 % par rapport à
l’exercice précédent) correspondent à des
vols annulés (29 en 2018) en raison des conditions météorologiques, de
la fermeture de la piste pour travaux, des grèves des contrôleurs aériens etc.).
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Prévisions trafic passagers (DSP initial)
137 502
153 390
161 901
179 250
186 156
200 713
213 142
218 177
221 189
Prévisions trafic passagers (avec modif
avenant n° 2 2016)
137 502
153 390
161 901
179 250
178 450
178 503
178 557
178 615
178 675
Trafic réel
121 014
169 341
181 769
184 122
187 531
198 897
190 417
181 424
197 109
-
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
Comparaison prévisions trafic DSP / trafic réel
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
(+ 42 %), Rennes (+ 97
%). L’aéroport de Poitiers
-
Biard fait figure d’exception avec un gain
de passagers de seulement 4 % sur cette même période.
Cette évolution favorable de la fréque
ntation de l’infrastructure a pu être réalisée,
notamment par le délégataire, dans des conditions de confort et de sécurité satisfaisantes. En
effet, les investissements prévus au contrat
27
destinés à accueillir le surcroît de trafic (extensions
de l’aérogare et du parking voiture) ont été réalisés. Par ailleurs, l’aéroport civil de Tours Val
de Loire n’a eu à déplorer aucun incident majeur sur la période contrôlée.
Toutefois, le développement du trafic aérien de la plateforme tourangelle résulte quasi
exclu
sivement de la croissance du trafic à bas coût. Depuis 2004 et l’ouverture des premières
lignes à bas prix sur l’aéroport, cette catégorie de trafic n’a cessé de progresser pour représenter
96 % des 197
109 passagers ayant fréquenté l’aéroport en 2019, com
me en témoigne le
graphique ci-dessous.
Évolution longue période du trafic de l’aéroport de Tours
-Val de Loire
Source
: CRC d’après statistiques Union des Aéroports Français (
lien).
L’importance de la part du trafic à bas coût dans le trafic total de la
plateforme n’est pas
propre à l’aéroport de Tours
-Val de Loire mais se vérifie dans de nombreux autres aéroports
français. Pour autant, ce modèle, si dynamique soit-il, ne saurait exister sans un soutien
financier public massif.
Le contrat de délégation de service public a institué une « contribution au
développement du trafic passager » (CDTP) sur toute la durée de la convention dont le montant
cumulé s’élevait initialement à 34,4 M€. La progression dynamique du trafic sur les premières
années de la délégation a conduit les membres du syndicat mixte à figer le nombre annuel de
passagers au niveau du nombre prévisionnel de 2014 sur la durée résiduelle de la convention
27
L’article
24 de la DSP et
l’annexe n° VI
ont prévu un programme d’investissement sur la plateforme
aéroportuaire pour accueillir le trafic supplémentaire (avec notamme
nt l’extension de l’aérogare (0,980
M€),
la
réfection du parking avion (0,840 M€)
et l’extension du parking voitures (0,350 M€).
0%
86%
87%
91%
89%
88%
92%
93%
94%
93%
95%
95%
96%
97%
95%
96%
96%
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Évolution trafic passager Aéroport Tours
Trafic total PAX
PAX Bas coût
Part trafic Bas coût
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
33
pour stabiliser leurs contributions budgétaires. Ainsi, le volume cumulé des CDTP a été ramené
à 29 M€ soit un écart de
-
5,43 M€.
Termes de l’équilibre financier de la DSP
Équilibre financier prévisionnel de la DSP
Contrat DSP initial (2010)
Avenant n°2 (2016)
Objectif
Développement du trafic
Stabilisation du trafic au niveau de
2015 sur durée résiduelle du contrat
Nombre total de passagers transportés sur 12 ans
2,301 millions
2,081 millions
Subvention d'exploitation de la plateforme (cumul sur 12
ans)
5,380 M€
6,582 M€
Subvention d'exploitation exprimée en € / passagers
2,34 € / PAX
3,16
€ / PAX
Rémunération cumulée du délégataire (rémunération
inscrite dans les charges d'exploitation)
1,8 M€
1,8 M€
Résultat net cumulé
-
0,021 M€
0,370 M€ (résultats 2010
-2014
exécutés puis 0 sur 2015-2022)
CDTP (cumul sur 12 ans)
34,433 M€
29 M€
CDTP e
xprimée en € / passagers
14,96 € / PAX
14,17 € /PAX
Programme d'investissement
3,120 M€
2,4 M€
VNC des immobilisations réalisées au titre du programme
investissement au terme de la DSP
0,987 M€
1,181 M€
Financement investissement par SMADAIT
0,350 M€
0
,0 M€
Source : contrat initial de la DSP (annexe VIII), avenant n° 2 (annexe VIII).
La contrepartie consentie au délégataire à la suite de cette décision de stabilisation du
trafic passagers a consisté en une réduction du programme d’investissement (aband
on du projet
d’extension du parking avion (0,7 M€) cofinancé à 50 % par le délégant) et en la révision de la
valeur nette comptable des investissements portés par le délégataire. Celle-ci a eu pour
conséquence une majoration du versement par le délégant de la part non amortie des biens de
retour en fin de contrat (0,987
M€ portée à 1,181 M€). La rémunération du délégataire
(150
K€/an, 1,8
M€ sur la durée totale du contrat) n’a pas été modifiée par l’avenant n°2.
Ce soutien financier apparait avoir bénéficié exclusivement à la
compagnie aérienne
RYANAIR qui réalise la quasi-
totalité du trafic passager au départ et à l’arrivée de la plateforme
de Tours.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Parts de marchés des compagnies opérant sur l’aéroport de Tours
-Val de Loire
Compagnie
Passagers
2014
Passagers
2015
Passagers
2016
Passagers
2017
Passagers
2018
Passagers
2019
Total passagers
184 122
187 531
198 897
190 417
181 424
197 109
RYANAIR
175 639
180 887
192 128
181 841
173 862
189 067
Part de marché
95,4 %
96,5 %
96,6 %
95,5 %
95,8 %
95,9 %
AIR
MEDITERRANEE
3 015
-
-
-
-
-
Part de marché
1,6 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
HOP!
3 023
3 171
3 265
4 827
4 616
4 688
Part de marché
1,6 %
1,7 %
1,6 %
2,5 %
2,5 %
2,4 %
Source
: calculs CRC d’après
réponse SMADAIT et statistiques UAF.
Soutien financier moyen par passager versé au titre des CDTP
Compagnie
Destinati
on
Passagers
2014
Passagers
2015
Passagers
2016
Passagers
2017
Passagers
2018
Passagers
2019
Cumul
2019/14
RYANAIR
Marseille
23 131
21 066
20 304
19 857
22 183
32 180
138 721
Porto
53 023
52 585
54 160
55 138
49 379
52 099
316 384
Londres
50 309
56 314
63 073
52 218
49 150
50 209
321 273
Marrakech
33 585
32 639
34 221
35 218
33 249
35 238
204 150
Dublin
15 591
18 283
20 370
19 410
19 901
19 341
112 896
Trafic total
passagers
transportés
175 639
180 887
192 128
181 841
173 862
189 067
1 093 424
Contributions
2,575 M
€
2,385 M
€
2,463 M
€
2,386 M
€
2,386 M
€
2,386 M
€
14,581 M€
Contribution unitaire moyenne
par passager
14,66
€
13,19
€
12,82
€
13,12
€
13,72
€
12,62
€
13,34 €
Source
: calculs CRC d’après
réponse du SMADAIT.
Ainsi, il est possible
en septembre 2021 d’ache
ter un vol aller au départ de Tours à
destination de l’aéroport de Londres
-Stansted pour 12,99
€, un
vol Tours-Porto en août 2021
pour 15
€
et un vol Tours-Marrakech en août 2021 pour 20,99
€. Ces prix sont
à mettre en
regard d’une contribution unitaire mo
yenne du SMADAIT de 13,34
€ par passager de 2014 à
2019 soit un financement à part environ quasi égale le avec les passagers.
2.1.2
Un défaut de contrôle particulièrement coûteux pour les collectivités
publiques finançant le SMADAIT
L’article 38
-2 modifié
28
du co
ntrat de DSP n’institue pas un versement inconditionnel
et automatique du montant maximal annuel des CDTP.
Ce n’est
qu’en prouvant l’absence de
28
L’article 38
-2 du contrat de délégation de service public encadre expressément les conditions de
versement des contributions au développement du trafic passager (CDTP) :
«
Afin d’atteindre le nombre de passagers visé dans le prévisionnel présenté en annexe VIII, le Délégataire
s’engage à mettre tout en œuvre pour développer le trafic par des compagnies n’exigeant aucune contrib
ution.
Toutefois, si pour atteindre le nombre de passagers prévus à l’annexe VII le Délégataire est dans
l’obligation de verser une contribution à un ou des compagnies aériennes, le Délégant s’engage à verser, sur un
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
35
succès des démarches entreprises auprès
des compagnies aériennes n’exigeant aucune
contribution que le délégataire pourra solliciter du syndicat mixte délégant le versement des
CDTP. Pour attester de cette preuve, le délégataire doit, chaque trimestre, transmettre à
l’autorité délégante, un rapport détaillé dans le respect des dispositions de l’article 38
-2 modifié
du contrat de DSP.
En pratique, les justifications produites par le délégataire à l’appui de ses appels de
contribution sont singulièrement lacunaires. Joints à l’appui des mandats de versement des
CDTP, les rapports produits consistent en des courriers simples signés par un chef de service
comptable de l’entreprise délégataire reprenant invariablement la même rédaction
.
Ces courriers renvoient aux rapports annuels du délégataire qui comportent une rubrique
« Bilans actions Marketing et Promotion ». Celle-
ci n’évoque que les actions locales de
promotion, les événements initiés par le délégataire, une liste des compagnies aériennes
démarchées mais aucun compte-
rendu financier justifiant de l’utilisation des CDTP (cf.
rapports délégataires 2019, 2018, 2017, 2016, 2015 et 2014).
Les conditions contractuelles de liquidation des CDTP n’ont donc pas été respectées.
En dépit de l’insuffisance des justifications produites par le délégataire, le syndicat mixte a
versé sur la période 2014-2019 la quasi-totalité des plafonds de contributions au développement
du trafic passager figurant à
l’annexe VIII
du contrat de délégation, soit 15,2
M€ (hors
revalorisation inflation) sur un montant prévisionnel maximum de 15,4
M€.
Taux de consommation des CDTP contractuelles
CDTP
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total
Prévisionnel
Contrat DSP
(annexe VIII) (A)
2 534 984,00 €
2 565 000,00 €
2 565 000,00 €
2 565 000,00 €
2 565 000,00 €
2 565 000,00 €
15 359 984,00 €
Exécuté
CDTP
2 541 092,51 €
2 565 201,46 €
2 580 838,28 €
2 609 307,
10 €
2 638 577,85 €
2 669 813,39 €
15 604 830,59 €
dont révision
inflation
133 092,53 €
200,48 €
15 838,28 €
44 307,10 €
73 577,85 €
105 053,93 €
372 070,17 €
CDTP hors
inflation (B)
2 407 999,98 €
2 565 000,98 €
2 565 000,00 €
2 565 000,00 €
2 565 000
,00 €
2 564 759,46 €
15 232 760,42 €
Taux réalisation (B/A)
94,99 %
100,00 %
100,00 %
100,00 %
100,00 %
99,99 %
99,17 %
Source : contrat DSP (annexe VIII), journal des mandats du SMADAIT.
Les CDTP constituent dès lors clairement un mécanisme d’atténuatio
n du risque
commercial lié à l’exploitation des lignes aériennes
, ce qui est contraire au principe guidant la
fond de réserve affecté au délégataire, les sommes nécessaires à cette contribution. Le Délégataire devra alors
démontrer par tout moyen que les tentatives de développement du trafic sans contributions ne sont pas réalisables.
Le versement de cette contribution s’effectuera selon l’échéancier
et pour les montants plafonds détaillés
à l’annexe VIII. […]
»
L’avenant n°
2 a modifié la rédaction de l’article précité rédigé comme suit
:
«
Afin d’atteindre le nombre de passagers visé dans le prévisionnel présenté en annexe VII et VIII, le
Délégataire
s’engage à mettre tout en œuvre pour développer le trafic par des compagnies n’exigeant aucune
contribution. À ce titre, afin d’attester avoir rempli ses obligations auprès du Délégant, le Délégataire établira
chaque trimestre un rapport détaillé sur les actions entreprises afin de développer du trafic ne nécessitant pas des
aides au démarrage de lignes. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
répartition des risques dans un contrat de délégation de service public. Ce financement, dont la
régularité n’est pas établie, peut
donc être regardé comme distordant la concurrence au profit
de RYANAIR et faisant obstacle à l’émergence d’autres compagnies aériennes opérant sur
l’aéroport de Tours
-Val de Loire.
Il s’avère par ailleurs coûteux pour les collectivités publiques finançant le SMADAIT
dans la mesure où les volumes financiers conséquents versés au délégataire sont déconnectés
du niveau de l’activité de trafic passagers et du nombre de vols.
Ce mécanisme sera resté en application jusqu’à la signature
en 2021
de l’avenant n°
3
qui, tout en réaffirmant une «
ambition partagée […] de poursuivre et de développer le
programme de vol
», contractualise sur l’objectif d’une meilleure adéquation entre le trafic
passagers réel et les contributions à financer par l’autorité délégante.
2.2
Un contrat asymétr
ique atténuant les risques d’exploitation supportés
par le délégataire
Les conditions financières de la délégation sont prévues au titre V du contrat de
délégation de service public. Selon son article 36
, le délégataire doit assurer l’équilibre des
comptes de la délégation au moyen des différentes redevances et recettes
qu’il percevra du fait
de l’exploitation de la plateforme aéroportuaire.
Pourtant, il ressort de
l’examen du régime financier de la délégation que le risque
économique supporté par le délégataire est minimisé par différents mécanismes notamment par
les contributions financières apportées par le délégant,
ce qui n’est pas sans incidence sur la
qualification juridique réelle de la convention de DSP (cf. 2.3.4).
Par ailleurs, l’existence d’un
financement du délégataire par une contribution de fonctionnement se justifie généralement par
un déficit d’exploitation résultant de l’existence d’obligations de service public (OSP)
créatrices de contraintes financières pour le délégataire. Or il n’apparai
t pas que les OSP soient
clairement définies par le SMADAIT ou le contrat de délégation.
2.2.1
Des subventions versées pour des OSP difficilement identifiables
L’analyse du fonctionnement opérationnel de la plateforme aéroportuaire ne permet pas
d’identifier m
atériellement les obligations de service public imposées au délégataire qui
génèreraient
un besoin de financement majeur à couvrir par l’autorité délégante. Les éléments
venant à l’appui de cette analyse sont exposés ci
-après :
-
Historiquement, une liaison transversale à destination de Lyon a été assurée au départ de
Tours de manière permanente jusqu’en février 2001 puis par intermittence jusqu’à son
arrêt définitif en mars 2006 faute d’un nombre de passagers suffisants. Ayant le statut de
ligne d’aménagemen
t du territoire, cette liaison bénéficiait de compensations financières
pour obligations de service public.
Depuis lors, aucune ligne aérienne sous OSP
n’est active au départ ou à destination de
Tours. Aussi depuis la mise en place de la DSP en 2010, aucun des délégataires successifs
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
37
de l’aéroport n’a
subi de
surcoût résultant de sujétions liées à l’exploitation d’une telle
ligne et, à ce titre, ne peut donc prétendre au bénéfice d’une compensation financière.
-
La plateforme aéroportuaire n’abrite pas d’unit
és de la sécurité civile auxquelles des
créneaux horaires spécifiques devraient être attribués (entraînements et opérations).
Il
ressort des statistiques d’activité produites par la société délégataire qu’elle
n’accueille
pas davantage de trafic significatif et récurrent lié à des missions de sécurité civile (rapports
délégataire 2019 et 2018).
-
L’aéroport accueille des mouvements d’aéronefs liés à des missions d’évacuation sanitaire
et à l’activité de greffes d’organes du centre hospitalier universitaire de
Tours qui a
conventionné avec le délégataire. Au plan opérationnel, le syndicat mixte a précisé que
«
l’aéroport peut être ouvert sur demande des équipes du CHU en charge des prélèvements
et greffes d’organes dans un délai de deux heures, 24h/24 et 365 jo
urs par an. » Compte
tenu de leur nature, ces deux activités pourraient entrer dans le champ des obligations de
service public. Toutefois, la part des mouvements d’aéronefs enregistrés au titre
d’évacuations sanitaires et de transports d’équipes hospitaliè
res et de greffons dans le
nombre total de mouvements annuels est inférieure à 3 % en 2019 (2,8 %). Ainsi, bien
qu’elles répondent à de réels besoins sanitaires, le volume cumulé de ces deux activités
dans l’activité totale de la plateforme aéroportuaire a
pparait en réalité faible, insuffisant
pour constituer une contrainte d’exploitation à compenser financièrement par l’autorité
délégante. Par ailleurs, l
’organisation de l’accès par les équipes du CHU à la piste ne
semble ni formalisée ni organisée à la ha
uteur de la sécurité et de la continuité d’une telle
prise en charge. En effet, l’ouverture du terrain pour le transport d’organes est assuré
e la
nuit par le seul directeur de l’aéroport créant ainsi un risque d’accessibilité et de mise en
œuvre des missions du CHU en cas de défaillance de cet agent alors qu’il s’agit
en toute
apparence d’une mission de service publi
c dévolue
à l’aéroport.
Si ce défaut de
formalisation a créé des difficultés
et fait l’objet d’observations de la part du président du
SMADAIT,
aucune mesure correctrice n’a été mise en place
.
-
L’affectation mixte militaire et civile de la plateforme aéroportuaire
a constitué un
paramètre clé du modèle économique de l’aéroport tourangeau. Le partage des
infrastructures et des créneaux de vol avec
l’armée de l’air et de l’espace (École de chasse,
permanence des chasseurs affectés à la police du ciel, transit d’appareils militaires)
était
clairement une servitude qui s’impos
ait à la société exploitante. Cependant, cette sujétion
ne formait pas un rée
l frein au développement du trafic de l’aéroport
qui aurait nécessité
une compensation financière par l’autorité délégante.
Au contraire, l
’adossement à la
plateforme militaire a permis
à l’exploitant de partager ses charges d’exploitation
(l’entretien des
pistes, le contrôle aérien et le SSLIA
29
étaient ainsi assurés par les services
de l’armée de l’air et de l’espace).
Le tableau ci-dessous présentant la croissance tant du
trafic passagers que du chiffre d’affaires du délégataire en témoigne.
29
S
ervice de sauvetage et de lutte contre l’incendie des aéronefs
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
Évolution du
trafic passagers, chiffres d’affaires et résultats nets du délégataire.
Aéroport
Tours
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Évolution
2019/2011
Trafic
passagers
121 014
169 341
181 769
184 122
187 531
198 897
190 417
181 424
197 109
63 %
dont trafic
Low Cost
113 998
156 789
172 834
175 639
180 887
192 128
181 841
173 862
189 067
66 %
Chiffres
d'affaires
délégataire
2 895 735 €
2 448 755 €
2 962 343 €
2 932 259 €
2 921 626 €
3 339 622 €
3 231 313 €
3 322 403 €
3 426 518 €
18 %
Résultat
net
84 01
3 €
106 924 €
76 246 €
103 121 €
180 286 €
255 641 €
208 081 €
367 178 €
364 209 €
334 %
Source : statistiques
de fréquentation de l’aéroport, comptes du délégataire 2011
-2019.
2.2.2
Les tarifs aéroportuaires fixés à tort par le délégataire
Les tarifs sont un é
lément de l’organisation et du fonctionnement du service public, dont
l’autorité délégante conserve
normalement la maîtrise. La fixation des tarifs ne peut en effet
être abandonnée par la collectivité publique à la libre décision du gestionnaire du service public.
Ainsi, l’article L. 3114
-
6 du code de la commande publique, qui reprend l’ancien article
L.
1411-2 du CGCT sur ce point, précise que le contrat de concession, et notamment celui de
délégation de service public, « détermine les tarifs à la charge
des usagers et précise l’incidence
sur ces tarifs des paramètres ou indices qui déterminent leur évolution ». Dans plusieurs
décisions, le juge administratif a rappelé plus précisément qu’il revient exclusivement à la
collectivité délégante de fixer les ta
rifs et les modalités de leur évolution, le délégataire n’étant
pas compétent en la matière (par ex : arrêt de la cour administrative d’appel (CAA) de Nantes,
3 février 2012, n° 10NT00378, CAA de Lyon, 20 mai 1999, n° 95LY00795)).
L’article 34 du
contrat de délégation de service public concerne les redevances
aéroportuaires. Il dispose notamment que «
[…] Le délégataire est ainsi autorisé à percevoir
:
1)
Les redevances mentionnées à l’article R. 224
-
1 du code de l’aviation civile dont il
fixe les montants conformément aux dispositions dudit code.
2)
Les autres redevances dont les modalités d’établissement et de perception seront
fixée
s par le délégataire dans les conditions prévues à l’article L. 224
-
2 du code de l’aviation
civile et en se conformant aux prescriptions générales définies par le délégant.
3)
Les ressources spécifiques versées par l’État (taxe d’aéroport et subvention) et
destinées à financer les tâches prévues à l’article L. 213
-
3 du code de l’aviation civile. […]
Le taux des redevances sont déterminés sur une base annuelle. Ils sont approuvés par le
syndicat mixte. »
L’analyse des modalités d’évolution des grilles tarifaires démontre que, dans les faits,
le SMADAIT et le délégataire se sont affranchis de l’application tant des clauses contra
ctuelles
de la DSP que des dispositions législatives rappelées ci-avant.
Interrogé sur la procédure de validation des tarifs des redevances aéroportuaires, le
SMADAIT a précisé que la
«
Commission de Consultation des Usagers (CCU) est consultée
pour débattre sur :
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
39
- l
es modalités d’établissement et d’application des redevances pour les services publics
aéroportuaires (atterrissage, balisage, stationnement, passager, …)
;
- l
es programmes d’investissement.
La CCU est consultée, un compte-rendu des débats est établi mais la CCU ne se livre
pas à un vote et ne donne pas d’avis.
Le délégant est également destinataire des taux de redevances élaborés par le délégataire
et il a toute latitude pour refuser les tarifs de redevances proposés.
Enfin, la proposition ta
rifaire est notifiée au représentant de l’État dans le département
pour contrôle de légalité. »
.
Le comité syndical se contente donc de prendre acte a posteriori
des tarifs de l’exercice
écoulé au moment de l’examen du rapport d’activité du délégataire (ré
unions des
24 septembre 2015, 16 décembre 2016, 09 novembre 2017, 12 juillet 2018 et 09 juillet 2019).
Les rapports annuels du délégataire sont également particulièrement lacunaires sur les
tarifs des redevances aéroportuaires et omettent les calculs économiques de leur détermination
en méconnaissance de l’article 43 de la convention et des articles
R. 224-3 et suivants du code
de l’aviation civile ce qui ne permet pas d’apprécier l’équilibre réel des activités ainsi financées.
Dans les faits, l’appréciation de l’évolution des tarifs est
donc entièrement laissée au
délégataire, ce qui est non seulement irrégulier, mais préjudiciable aux intérêts financiers du
SMADAIT, puisque l’évolution des tarifs des redevances de l’aéroport détermine le montant
du défici
t d’exploitation qui demeurera à sa charge.
Principales redevances aéronautiques 2014-2019
Évolution des principales
redevances aéroportuaires
2014
2015
2016
2017
TCAM
017/2014
2018
2019
Ev
2019/2018
Redevance d'atterrissage
Masse Maximum au Décollage en tonnes
Tarif € HT
P = 6 T
16,53 €
16,86 €
17,20 €
17,20 €
1,0 %
17,54 €
17,54 €
0 %
Par tonne de la 7ème à la 25ème
2,39 €
2,43 €
2,48 €
2,48 €
0,9 %
2,53 €
2,53 €
0 %
Par tonne de la 26ème à la 75ème
4,69 €
4,78 €
4,87 €
4,87 €
0,9 %
4,97 €
4,97 €
0 %
Par tonne au-delà de la 75ème
6,63 €
6,76 €
6,89 €
6,89 €
1,0 %
7,03 €
7,03 €
0 %
Produit annuel perçu par le délégataire
204 311 €
188 353 €
176 190 €
162 598 €
-5,5 %
156 712 €
173 247 €
11 %
Redevance passagers
Vol national ou espace Schengen
(par passager départ)
4,45 €
4,53 €
4,62 €
4,62 €
0,9 %
4,71 €
4,71 €
0 %
Vol international ou hors Schengen
(par passager départ)
6,24 €
6,36 €
6,49 €
6,49 €
1,0 %
6,62 €
6,62 €
0 %
Produit annuel perçu par le délégataire
453 108 €
462 659 €
497 696 €
470 604 €
1,0 %
449 791 €
487 074 €
8 %
Source : rapports du délégataire (guide tarifaire des redevances 2014, 2015, 2017, 2018 et, 2019), comptes annuels
d'exploitation 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019).
Cette analyse est corroborée par les données financières de la DSP. Avec la taxe
d’aéroport (2,130 M€ en 2019), les redevances d’atterrissage et passagers procurent l’essentiel
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
des produits issus des redevances aéronautiques (respectivement 0,173 M€ et 0,487 M€ en
2019). Sur la période 2014 à 2018, le délégataire n’a procédé qu’à des augmentations modérées
des tarifs de ces deux redevances, soit
1,2% en moyenne annuelle. Les tarifs 2019 n’ont pas été
revalorisés.
Ces décisions tarifaires reflètent une volonté commune du délégant et du délégataire de
préserver à tout prix
l’attractivité de l’aéroport. Une comparaison avec d’autres aéroports
proches appartenant à l’arc Grand Ouest permet de l’établir
: le coût unitaire de la redevance
d’atterrissage du princip
al appareil utilisé par la compagnie RYANAIR (Boeing 737-800 de
162 places et d’une masse maximale au décollage de 79 tonnes) applicable à Tours en 2019 est
proche de celui facturé dans les deux aéroports voisins
(342,23 € à Tours contre 333,69 € à
Nantes-
Atlantique et 332,77 € à Poitiers
-Biard). Ce faible écart de coût existait déjà en 2014
(322,96 € à Tours contre 306,66 € à Nantes
-
Atlantique et 312,70 € à Poitiers
-Biard).
S’agissant de la redevance passagers, un
e comparaison avec les tarifs des redevances
des onze autres aéroports métropolitains ayant accueilli entre 100 000 et 300 000 passagers en
2019 classe l’aéroport tourangeau dans les équipements présentant des tarifs attractifs inférieurs
en moyenne de 15 % aux tarifs médians comme en témoigne le tableau ci-dessous. Cet écart
s’est accru durant la période contrôlée sous l’effet de la modération des tarifs décidée par le
délégataire
; il n’était que de 8
% en 2014.
Comparaison des redevances passagers des douze aéroports métropolitains ayant
accueilli entre 100 000 et 300 000 passagers en 2019
Redevance
passagers (€
HT)
Vol national
Rang
national
2019
Aéroport
PAX 2019
PAX 2019
Low cost
Part du trafic
Low Cost
2014
2021
Données
tarifaires les
plus récentes
31
Béziers-Cap d'Agde
267 712
266 190
99 %
2,3
€
2,3
€
2018
32
Metz-Nancy Lorraine
263 619
-
0 %
2,82
€
4,18
€
2021
29
Limoges
300 840
261 324
87 %
4,33
€
4,62
€
2021
36
Tours-Val de Loire
197 109
189 067
96 %
4,45
€
4,71
€
2019
39
Dole-Jura
111 161
104 458
94 %
3,5
€
5
€
2018
34
Nîmes- Alès-
Camargue-Cévennes
231 031
227 854
99 %
5,52
€
5,52
€
2020
38
Poitiers-Biard
114 134
66 066
58 %
5,28
€
5,58
€
2021
33
La Rochelle - Ile de
Ré
233 001
186 995
80 %
5,96
€
6,02
€
2021
40
Lorient-Bretagne Sud
102 586
2 211
2 %
5,18
€
6,27
€
2021
35
Chambéry-Savoie
204 573
-
0 %
6,95
€
7,81
€
2021
37
Deauville-Normandie
134 621
-
0 %
4
€
10
€
2020
30
Bergerac Dordogne
Périgord
285 182
281 515
99 %
5,7
€
ND
2014
Médiane
4,82 €
5,52 €
Source : guides tarifaires des aéroports,
Publication de l’Union des aéroports français «
Les redevances
aéronautiques sur les aéroports français 2014 ».
La modération notable des tarifs des redevances, reconduite en 2020 par le délégataire,
contribue indubitablem
ent au maintien de l’attractivité de l’aéroport
mais au détriment de
l’équilibre financier de la délégation ce qui in fine reporte les déficits d’exploitation sur le
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
41
syndicat. De surcroit, la fixation du prix est à la main du délégataire :
c’est
bien lui qui détermine
le positionnement économique et stratégique de l’aéroport,
ce qui devrait relever du
SMADAIT.
2.2.3
Une redevance d’occupation du domaine publique
anormalement symbolique
Aux termes de
l’article 40
du contrat de DSP, le délégataire doit s’acquitter
auprès du
syndicat mixte d’une redevance domaniale au titre de l’occupation des installations
aéroportuaires d’un montant initial de 5
000
€, révisée annuellement
30
. Cette faible redevance
est à mettre en regard du niveau de subvention de fonctionnement (en
viron 500 k€ par an) versé
par le SMADAIT au délégataire, analysé dans la partie suivante (cf. partie 2.3).
Poids réel de la redevance domaniale dans l’équilibre financier de la DSP
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Redevance domaniale facturée au délégataire
(article 40 DSP) (compte 757)
5 734 €
5 837 €
5 837 €
5 837 €
5 943 €
6 051 €
Résultat courant avant impôts (RCAI) SETA (liasses fiscales)
136 935 €
464 049 €
229 275 €
216 138 €
385 524 €
392 594 €
Ratio redevance / RCAI délégataire
4,2 %
1,3 %
2,5 %
2,7 %
1,5 %
1,5 %
Source : liasses fiscales (2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019).
La redevance domaniale acquittée en 2019 (6 051
€) représente une charge minime pour
le délégataire, soit seulement 1,5 % du résultat courant avant impôts (RCAI) dégagé par le
délégataire (+392 595
€)
; le constat est identique pour les exercices antérieurs.
En premier lieu, cette redevance est déconnectée du niveau d’activité
aéroportuaire ;
elle ne comporte ainsi pas de part variable assise sur le chiffre d’affaires. Le n
iveau limité de
cette redevance, au regard des excédents d’exploitation dégagés
au moyen des installations
aéroportuaires qu’il occupe, participe directement à l’amélioration de la rentabilité du
délégataire en minorant ses charges fixes.
En second lieu, cette redevance est très inférieure aux produits encaissés par le
délégataire au titre de l’exploitation du domaine aéroportuaire
. En effet, en application de
l’article 34 de la DSP, le délégataire est autorisé à percevoir «
[…] 4°) Tous les produits de
l’e
xploitation à des fins non aéronautiques du domaine délégué, de ses annexes et de ses
dépendances. […]
» Les sociétés opérant une activité dans le domaine délégué sont signataires
d’une convention d’occupation temporaire du domaine public aéronautique
non constitutive de
droits réels.
30
L’article 40 de la DSP limite cette révision à 1,8 % maximum par an. Cette redevanc
e domaniale est
indexée sur l’indice trimestriel du coût de la construction publié par l’INSEE.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Comparaison produits domaniaux encaissés par le délégataire et redevance
domaniale reversée au SMADAIT
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Évolution
2019/14
Total
2014-19
Redevance domaniale
facturée au délégataire
par le SMADAIT
(article 40 DSP)
(compte 757)
5 734 €
5 837 €
5 837 €
5 837 €
5 943 €
6 051 €
5,5 %
35
239 €
Redevances domaniales
encaissées
par le délégataire
174 414 €
193 133 €
220 207 €
228 652 €
240 307 €
265 781 €
52,4 %
1 322
494 €
Part des recettes
domaniales
conservées par
le délégataire
96,7 %
97 %
97,3 %
97,4 %
97,5 %
97,7 %
97,3 %
Source : comptabilité du SMADAIT, rapports du délégataire 2019, 2018, 2017, 2016, 2015 et 2014.
Sur la période 2014-
2019, le délégataire aura perçu 1,323 M€ de redevances
domaniales
sur lesquelles seulement 35 k€, soit 2,7 %, auront été reversés au SMADAIT. Le
principal loyer
provient de l’école de pilotes de ligne Air Pilot Academy Training (APAT) avec 52
224
€
annuels.
La profitabilité de ces recettes est particulièrement élevée pour le délégataire dans la
mesure où les travaux afférents aux locaux et hangars occupés par des tiers ne sont pas financés
par des ressources propres qu’il aurait mobilisées. Ainsi, aux termes de l’article 3.3
de l’avenant
n° 3, les travaux de r
éfection du parking nord utilisé par l’école de pilotage chiffrés à 70
000 €
seront financés par une reprise sur la provision pour gros entretien et renouvellement (GER) du
délégataire doté de 147 900
€ à
fin 2020.
Enfin, alors que le SMADAIT est réputé êt
re le propriétaire de l’emprise civile et de
l’aérogare, ce dernier acquitte au délégataire un
loyer (5 580
€
HT) et des charges locatives
(3 220
€ HT) pour un total de 8
800
€
HT (soit 145,4 % de la redevance domaniale 2019).
L
’article 31
de la convention de délégation de service public, inchangé par les avenants
n° 1 et n° 2, selon lequel une convention sera signée entre le délégataire et le délégant
concernant les conditions d’occupation des locaux et notamment le paiement des charges,
prévoit expressément que ces locaux seront mis à disposition du délégant gratuitement. La
première convention d’occupation
31
conclue le 1
er
septembre 2010 concernait un bureau de
36
m² et une annexe de 7 m² et ne prévoyait qu’une refacturation des charges et services fourni
s
par le délégataire au délégant pour un coût annuel de 1
505 € HT (43 m² x 35 € HT/m²/an)
;
ladite convention mentionnait bien une mise à disposition gratuite des locaux.
L’avenant n° 1
à cette convention, conclu en octobre 2019, renchérit fortement le coût
d’occupation des locaux par le SMADAIT (
désormais 2 bureaux de 36 m² chacun) et méconnaît
les dispositions de l’article 31 du contrat de délégation. Ainsi, bien qu’étant réputé propriétaire
des locaux de l’aérogare, le syndicat mixte acquitte à la SETA
–
inutilement - un loyer qualifié
dans la convention de «
redevance d’occupation a
nnuelle
» de 155 € HT/m²/an pour le premier
bureau et 0 € pour le second.
Le syndicat a indiqué que cette dépense de loyer n’a été réalisée
que du 1er septembre 2019 au 1
er
octobre 2021.
31
Pièces justificatives du mandat 327/2019 émis au profit de la SETA-EDEIS.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
43
2.3
Une exécution financière au seul bénéfice du délégataire
2.3.1
Une subvention de fonctionnement surdimensionnée qui corrige un déficit
d’exploitation récurrent afin de permettre au délégataire de
distribuer des
dividendes
Les comptes annuels publiés par la société délégataire font apparaitre les éléments
suivants :
Rentabilité financière de la délégation de service public
Rentabilité financière (Résult. Net / Cap. Propres)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
SETA (SNC-Lavalin puis EDEIS)
54 %
68 %
75 %
71 %
81 %
98 %
Secteur
45 %
32 %
41 %
35 %
27 %
31 %
Source : comptes annuels de la SETA disponibles sur Scores & Décisions www.scores-decisions.com
Mesurée en rapportant le résultat net aux capitaux propres, la rentabilité financière
retirée par la société délégataire est croissante sur la période 2014 à 2019, passant de 54 % à
98 %. Celle-ci est constamment supérieure à la rentabilité financière moyenne du secteur qui
s’établit à 31
% en 2019.
Rentabilité financière de la délégation de service public
(en
K€
)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Résultat net (A)
103
180
256
208
367
364
Capitaux propres
190
267
342
294
454
372
Rentabilité financière (Résultat net / Capitaux propres)
54 %
67 %
75 %
71 %
81 %
98 %
Subvention d'exploitation SMADAIT (B)
511
483
537
510
520
527
Résultat net retraité des subventions (A-B)
-408
-303
-281
-302
-153
-163
Rentabilité financière (Résultat net retraité des subventions / Capitaux
propres)
-215 %
-113 %
-82 %
-103 %
-34 %
-44 %
Source : comptes annuels de la SETA disponibles sur Scores & Décisions www.scores-decisions.com, calculs
équipes de contrôle.
Le
haut
niveau
de
subventionnement
de
l’aéroport
assure
une
rentabilité
particulièrement forte au délégataire. Sans les subventions d’équilibre versées par les
collectivités et organismes membres du syndicat mixte, la rentabilité de la délégation serait
négative.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Affectation des bénéfices dégagés par le délégataire
(en
K€)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Résultat net N
103
180
256
208
367
364
Dividendes versés en N+1
103
180
256
208
445
0
Source : comptes annuels de la SETA disponibles sur Scores & Décisions www.scores-decisions.com. Les
décisions d’affectation des résultats sont annexées aux liasses fiscales, les dividendes versés sont mentionnés dans
les liasses fiscales (LF 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019).
Les résultats nets, positifs et croissants, des exercices 2014 à 2018 ont été distribués
intégralement sous forme de dividendes. Ces résultats n’ont donc pas été affectés en réserves
pour conforter le fonds de roulement de la délégation de service public mais captés par la société
mère de l’entreprise délégataire. L’affectation du résultat 2019
constitue une exception dans
cette pratique récurrente de distribution de dividendes puisqu’il a été intégralement affecté en
report à nouveau. Ce choix ne marque pas un renforcement de la structure financière de la
société exploitante mais permet la reconstitution des fonds propres entièrement vidés en 2019
(dividendes 2018 versés en 2019 (445 K€) = résultat 2018 (367 K€) + report à nouveau (75 K€)
+ autres réserves (3 K€)).
Bilan fonctionnel simplifié du délégataire
(en K€)
2015
2016
2017
2018
2019
FONDS DE ROULEMENT
-102
223
-234
-1 152
-1 046
dont capitaux propres
267
342
295
454
372
BESOIN EN FONDS DE ROULEMENT
-452
219
-230
-1 144
-1 047
TRÉSORERIE
350
5
-4
-8
1
Source : comptes annuels de la SETA disponibles sur Scores & Décisions www.scores-decisions.com.
La haute rentabilité pour le délégataire, la distribution intégrale des bénéfices jusqu’en
2018 sous forme de dividendes et les fonds de roulement négatifs depuis 2017 conduisent à
s’interroger sur le calibrage de la subvention annuelle d’exploitation versée par le syndicat
mixte.
L’analyse de la rentabilité financière de la délégation fondée exclusivement sur le
résultat net est to
utefois insuffisante pour appréhender la profitabilité réelle de l’aéroport
tourangeau. Il est nécessaire de procéder à un retraitement du compte de résultat de la société
délégataire visant à faire apparaître distinctement le résultat économique dégagé pa
r l’entreprise
sur chacune de ses activités (à savoir le développement du trafic aérien de passagers et
l’exploitation de la plateforme aéroportuaire). Le retraitement opéré est synthétisé dans le
compte de résultat ci-après :
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
45
Retraitement du compte de résultat de la société délégataire
Section 1: Exploitation de l'aéroport
(en K€)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total Produits (hors subvention d'exploitation SMADAIT)
3 161
5 118
4 180
4 483
4 371
4 431
Chiffre d'affaires
3 037
3 773
4 163
4 178
4 094
4 160
dont redevance d'atterrissage
204
188
176
163
157
173
dont redevance passager
453
463
498
471
450
487
dont taxe d'aéroport
1 222
2 042
2 005
2 128
2 056
2 130
dont assistance aéroportuaire
604
614
762
739
797
884
dont redevances domaniales
174
193
220
229
240
266
Autres produits
124
1 345
17
305
277
271
dont complément taxe d'aéroport années précédentes
1 287
197
104
Total Charges (hors rémunération délégataire)
3 302
5 169
4 196
4 537
4 220
4 299
Achats
233
253
265
242
201
216
Charges externes
1 298
1 715
2 114
2 279
2 262
2 313
Frais d'assistance du groupe
125
143
140
148
148
170
Autres charges externes
285
235
286
309
344
330
Impôts et taxes
205
252
259
208
168
168
Charges de personnel
981
836
889
882
875
847
Charges financières
1
33
29
26
14
Amortissements et provisions
174
184
176
173
180
178
Charges exceptionnelles
1 518
38
270
28
77
Résultat d'exploitation de la plateforme aéroportuaire (A)
- 141
-51
- 16
- 54
151
132
Section 2 : Développement du trafic aérien
(en K€)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Produits
2 535
2 398
2 464
2 386
2 386
2 386
Subvention SMADAIT (CDTP)
2 535
2 398
2 464
2 386
2 386
2 386
Charges
2 608
2 425
2 464
2 386
2 386
2 386
Contrat Marketing AMS
2 608
2 425
2 464
2 386
2 386
2 386
Résultat développement du trafic aérien (B)
- 73
- 27
-
-
-
-
Résultat net comptable
(en K€)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Rémunération du délégataire (C)
-157
-150
-150
-150
-165
-150
Besoin de financement à couvrir par subvention
d'exploitation (D=A+B+C)
-371
-228
-166
-204
-14
-18
Subvention d'exploitation SMADAIT (E )
511
483
537
510
520
527
Résultat annuel avant IS (F=D+E)
140
255
371
306
506
509
IS (G)
37
75
115
98
139
145
Résultat net de l'exercice (H=F+G)
103
180
256
208
367
364
Liasses fiscales
(en K€)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Produits totaux (I)
6 157
7 999
7 181
7 378
7 278
7 343
Charges totales (J)
6 054
7 819
6 925
7 170
6 911
6 979
Bénéfice ou perte (k=I-J)
103
180
256
208
367
364
Source : rapports annuels du délégataire (2019, 2018, 2017, 2016, 2015 et 2014) et liasses fiscales (
2014
,
2015
,
2016
,
2017
,
2018
,
2019
), calculs CRC.
La première section du compte de résultat permet d’appréhender la réalité de l’équilibre
économique de l’aéroport tourangeau. La subvention d’exploi
tation versée par le syndicat mixte
est exclue des produits afin de retenir exclusivement les produits d’activité. Les charges
d’exploitation sont retraitées de la rémunération du délégataire, incluses dans ces charges
(rémunération du délégataire de l’ord
re de 150
K€ annuels inscrite au
CEP (compte
d’
exploitation prévisionnel)).
Sur la période 2014-
2017, le résultat d’exploitation de la plateforme aéroportuaire
enregistre un déficit moyen annuel de 66
K€, soit environ 2
% du chiffre d’affaires. Les
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
exercic
es 2018 et 2019 marquent une rupture dans la gestion de l’aéroport. La société
délégataire est en effet parvenue à générer des excédents sans la subvention de fonctionnement
du syndicat mixte délégant. Les résultats 2018 et 2019 s’élèvent à respectivement
151 et
132
K€, soit environ 3,4
% du chiffre d’affaires.
L’activité de développement du trafic aérien, seconde section du compte de résultat, est
en réalité financièrement neutre pour la société délégataire depuis 2016 : les sommes versées
au titre du contrat marketing liant le délégataire à la filiale AMS de la compagnie aérienne
RYANAIR sont totalement couvertes par les contributions au développement du trafic
passagers (CDTP) versées par le syndicat mixte. À compter de 2016, cette section du compte
de r
ésultat n’a donc aucune incidence sur la formation du résultat du délégataire.
L’intégration, au sein du CEP dans les charges d’exploitation, d’une rémunération de
150
K€ annuel garantit au délégataire une ressource indépendante des résultats de gestion des
activités déléguées mais a pour effet corrélatif de rendre structurellement le SMADAIT débiteur
du délégataire.
Cette clause financière majore le besoin de financement d’exploitation à couvrir par la
subvention de fonctionnement du syndicat mixte. Celui-ci est maximal sur la période 2014-
2017 sous l’effet des pertes d’exploitation
; il s’établit en moyenne à 242
K€ par an. Il se réduit
en 2018 et 2019 avec un volume moyen de 16
K€ grâce aux résultats excédentaires dégagés par
l’activité aéroportuaire.
Les comptes d’exploitation montrent un écart entre le besoin de financement et la
subvention de fonctionnement versée par le syndicat mixte délégant. Chaque année, l’aide
financière du SMADAIT est supérieure au besoin de financement réel des activités déléguées.
Le volume de ce surplus (509 K€ en 2019) couvre l’impôt sur les sociétés (1
45
K€ en 2019) et
génère un bénéfice net (364
K€) revenant à la société délégataire qui
in fine
ne supporte pas
cette charge fiscale.
2.3.2
Une subvention de fonctionnement inadaptée au regard des déficits
d’exploitation
Malgré des demandes réitérées d’informati
on des différents ordonnateurs (courriers de
M. Augis du 7 juin 2018, 30 avril 2019, 14 juin 2019, 16 juillet 2019 et réponses de juin et
juillet 2019, courriers de M. Denis du 10 novembre 2020
à titre d’illustration), le comité
syndical, tout en examinant
chacun des rapports et comptes annuels du délégataire, n’a jamais
formulé de réelles réserves et s’est contenté de prendre acte de la présentation du rapport annuel
obligatoire
du
délégataire
(réunions
des
24 septembre 2015,
16 décembre
2016,
9 novembre 2017, 12 juillet 2018 et 09 juillet 2019). À cet égard, le syndicat mixte a manqué à
ses obligations de contrôle de la DSP
En tout état de cause, les conditions contractuelles de versement des subventions
d’exploitation fixées à l’article 38 du contrat de délégation n’ont pas été respectées dans
l’exécution de la DSP. Le
niveau de subvention a été maintenu alors que les résultats
d’exploitation, bien que déficitaires, ne l’étaient pas dans des proportions justifiant les montants
de subventions versés.
Les co
mptes de la société délégataire montrent que les résultats d’exploitation 2014
-
2019 sont excédentaires alors qu’ils étaient anticipés nuls dans le compte d’exploitation
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
47
prévisionnel joint au contrat de délégation. Ainsi, sur la période 2014-2019, alors même que la
rémunération du délégataire est intégrée aux charges d’exploitation, les subventions
d’exploitation ont été versées chaque année avec une certaine automaticité pour atteindre
en
cumul 2,087
M€ sans corrélation avec le besoin de financement réel de l’exploitation de la
plateforme aéroportuaire comme le montre le tableau suivant.
Besoin de financement de la DSP et adéquation des subventions d’exploitation
(2014-2019)
(en
K€
)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total
Besoin de financement à couvrir par subvention
d'exploitation (A)
-371
-228
-166
-204
-14
-18
-1 001
Subvention d'exploitation SMADAIT (B )
511
483
537
510
520
527
3 088
Subvention d'exploitation du SMADAIT non affectée à la
couverture des pertes d'exploitation et à la rémunération du
délégataire (B+A)
140
255
371
306
506
509
2 087
Source
: calculs CRC d’après
comptes du délégataire (
2014
,
2015
,
2016
,
2017
,
2018
,
2019
).
Le défaut de calibrage de la subvention d’exploi
tation face au besoin réel de
financement de la DSP se trouve pleinement confirmé par l’analyse d’un consultant sollicité
par le SMADAIT dont les conclusions ont été présentées au comité syndical lors de la réunion
du 12 mars 2020.
En considérant la période déjà exécutée de la DSP, soit les exercices 2010 à 2019, le
montant des subventions d'exploitation non affectées à la couverture des pertes d'exploitation
et à la rémunération du délégataire atteigne
nt en cumul 2,482 M€, soit 49
% du montant total
des subventions d’exploitation versées sur cette même période (5,050
M€).
Besoin de financement de la DSP et adéquation des subventions d’exploitation
(en
K€
)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total
Besoin de financement à couvrir par subvention
d'exploitation (A)
-288
-408
-408
-463
-371
-228
-166
-204
-14
-18
2 568
Subvention d'exploitation versée par le SMADAIT
(B )
288
535
571
568
511
483
537
510
520
527
5 050
Subvention d'exploitation du SMADAIT non
affectée à la couverture des pertes d'exploitation et à
la rémunération du délégataire (B+A)
-
127
163
105
140
255
371
306
506
509
2 482
Source
: calculs CRC d’après
comptes du délégataire (2011, 2012, 2013,
2014
,
2015
,
2016
,
2017
,
2018
,
2019
).
Le sort de ces versements non justifiés de subventions d’exploitation n’a pas été réglé
conformément au contrat de DSP.
L’article 36 du contrat de DSP
, non modifié par les avenants n° 1 et n° 2, impose que
les excédents dégagés par la société délégataire soient versés au fonds de roulement de
l’aéroport. Cette clause contractuelle permet l’application annuelle du contrat qui suppose
qu’en début d’exercice N, le délégataire se voit accorder un montant de subventions à titre
provisionnel justifié par le
s exercices antérieurs déficitaires. Dans l’hypothèse où à la clôture
de cet exercice, il serait constaté que la subvention est supérieure à la perte d’exploitation
qu’elle a vocation à compenser, cet excédent devrait être affecté au fonds de roulement de
l’aéroport.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Dès lors, les distributions récurrentes de dividendes opérées au profit de la société mère
(SNC-Lavalin, puis EDEIS) sont irrégulières au regard du régime financier de la DSP convenu
entre le SMADAIT et la société délégataire.
Cette option, pré
férée à celle de la constitution de réserve, n’a jamais été mentionnée
dans les rapports annuels au délégant, mais elle apparaît dans les liasses fiscales.
Rapprochement surcompensations versées par le SMADAIT et contributions
budgétaires des membres
(en
K€
)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total
Subvention d'exploitation du SMADAIT
non affectée à la couverture des pertes
d'exploitation et à la rémunération du
délégataire
-
127
163
105
140
255
371
306
506
509
2 482
Participations des personnes publiques
membres du SMADAIT
1 230
2 854
3 110
3 277
3 314
3 352
3 193
3 314
3 258
3 748
30 650
Part des trop-versés de subventions
d'exploitation dans les contributions
des personnes publiques membres du
SMADAIT
0 %
4 %
5 %
3 %
4 %
8 %
12 %
9 %
16 %
14 %
8 %
Source : calculs CRC.
Depuis l’entrée en vigueur de la DSP en 2010, le volume des surcompensations versées
par le syndicat mixte représente 8 % des contributions budgétaires versées par les organismes
publics membres du SMADAIT (2,482 M€ surcompensés sur 30,65 M€ de contributio
ns).
Le SMADAIT a pris conscience de cette situation récemment. Relativement à la
nécessité pour l’autorité délégante de renforcer son niveau de contrôle sur l’exécution financière
du service, il a missionné en 2021 un cabinet d’expertise comptable pour ef
fectuer un audit
financier de la convention de délégation de service public, cette démarche intervenant à la
faveur du contrôle de la chambre régionale des comptes.
2.3.3
L’avenant n°
3 : quelques avancées mais qui continue à tort à laisser au
syndicat l’essentiel de la couverture des risques d’exploitation
L’
avenant n° 3 signé par le syndicat mixte et le délégataire le 12 mars 2021 au terme de
négociations commencées au 1
er
semestre 2020 a pour objet de :
-
prolonger de six mois la durée du contrat, soit jusqu’a
u 31 décembre 2022 ;
-
modifier le périmètre de la délégation suite au retrait de l’activité militaire de l’école de
chasse (BA705) et au transfert de zones militaires dont fait partie la piste d’atterrissage
;
-
confier au délégataire la certification européenne
32
de l’ensemble de l’aéroport (y compris
la zone militaire transférée) nécessaire à la poursuite de l’exploitation commerciale civile
;
-
régler les conséquences financières des restrictions d’activité liées à la pandémie
de covid 19.
32
Règlement européen n° 139/2014 de la Commission du 12 février 2014.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
49
Il a été complété par un avenant n° 4 à la convention de DSP intervenu fin juin 2021,
portant sur l’
organisation de
la phase transitoire d’exploitation de l’aéroport entre le
1
er
juillet 2021 et le 1
er
octobre 2021, date à laquelle le transfert
de l’emprise militaire a été
r
epoussé. L’article 4
« Modalités financières
» précise que l’avenant n°
4 est «
[…] sans
conséquence financière tant pour le délégant que pour le délégataire ; les modalités financières
étant identiques à celles précisées dans l’avenant n°
3. ». Le présent développement examine
donc plus particulièrement les conséquences de l’avenant n°
3.
2.3.3.1
Une résorption partielle des surcompensations versées par le délégant
Cet avenant
apporte une solution partielle au problème des excédents d’exploitation non
maintenus da
ns le fonds de roulement de l’aéroport contrairement aux dispositions de
l’article
36 du contrat de délégation.
Jusqu’à une période récente, le délégataire réfutait l’analyse de l’autorité délégante sur
les surcompensations induites par le niveau des subve
ntions d’équilibre versées. Celles
-ci
correspondaient, selon lui, à des compensations de charges liées à des obligations de service
public. Ces dernières n’ayant pas été réduites sur la durée du contrat, cela justifiait, de son point
de vue, le non abondement du fonds de roulement de la délégation (cf. un courrier du
11 octobre 2019 adressé au SMADAIT).
Les négociations autour du projet d’avenant n°
3 ont fait évoluer la position du
délégataire selon un courrier du 02 juillet 2020 adressé au SMADAIT qui a établi une
«
[…]
proposition basée sur un résultat de la société délégataire mis volontairement à zéro pour
la durée restant de la délégation. Cette offre est une solution de compromis […]
».
Le
compte prévisionnel d’exploitation (CEP)
modifié, annexé à l’a
venant n° 3 va plus
loin que l’offre proposée par la société délégataire qui consistait en un résultat nul sur les
exercices 2020 à 2022.
La trajectoire des résultats nets comptables figurant au CEP est en effet déficitaire à -
0,078 M€ en 2020,
-
1,274 M€ en 2021,
-
0,393 M€ en 2022. L’addition de ces déficits,
générés
par les surcoûts liés à la pandémie de covid 19
et à la certification de l’aéroport, équivaut à
1,745
M€, soit le montant des surcompensations (nettes d’impôt sur les sociétés) versées par le
SMADAIT sur la période 2010 à 2019 et qui constituaient le montant théorique du fonds de
roulement à fin 2019 en application de l’article 36 du contrat de DSP. Sur ce point, l’article
4
de l’avena
nt n° 3 mentionne expressément que « Les parties conviennent que le montant du
fonds de roulement est évalué au 31 décembre 2019 à un montant de 1,745 M€ (résultat après
impôts). »
Cet avenant n° 3 permet
in fine
la mobilisation du fonds de roulement capté par le
délégataire et, partant, une résorption des surcompensations induites par les subventions
d’exploitation non correctement dimensionnées. Cette disposition contractuelle présente
l’intérêt pour le SMADAIT de procéder à une réduction de l’effort fina
ncier à consentir sur la
durée résiduelle du contrat tout en évitant de verser une aide financière au délégataire pour faire
face aux pertes d’exploitation causées par les restrictions d’activité liées à la pandémie
covid 19.
2.3.3.2
Des investissements requis pour la certification civile européenne non chiffrés
Consécutive à une décision ministérielle de transfert des unités aériennes militaires sur
d’autres bases (départ de l’école de chasse, fin de la mission de police du ciel), cette
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
modification du périmètre de la délégation implique des modifications substantielles dans
l’organisation de l’exploitation de l’aéroport par le délégataire ainsi que des investissements.
La société délégataire devra ainsi prendre en charge les missions de sécurité
aéroportuaire an
térieurement assurées par l’armée de l’air et de l’espace. Cela se traduira
notamment par le recrutement et la gestion de 22 agents supplémentaires dont un agent de
navigation aérienne (contrôle aérien précédemment géré par la base aérienne 705) et 18 agents
affectés à l’unité SSLIA
33
. Ce changement d’organisation du service occasionne un net
accroissement des charges de personnel qui passeraient de 0,847
M€ en 2019 à 1,7/1,8
M€ en
année pleine à compter de 2021, soit un surcoût de 0,9
M€ cohérent avec le coût de ces missions
refacturées à hauteur de 937
k€ en 2019
par la base aérienne (annexe 3 CEP de
l’avenant n° 3
).
Cet avenant impose au délégataire, chargé de l’obtention de la certification civile
européenne, de prendre à sa charge les investissements requis. Ces dépenses majeures ne font
pas l’objet d’un chiffrage exhaustif dans l’avenant. L’article 3.3 de ce document recense des
investissements qualifiés de complémentaires d’un volume total de 0,249
M€ (dont 0,99 M€ de
frais d’architecte et bureau d’études pour l’auvent et le parki
ng et 0,15
M€ consacrés à
l’acquisition d’un tracteur de piste). Des travaux de réfection d’un parking aéronautique sont
également pris en charge par le délégataire à hauteur de 0,07
M€ mais financés par reprise sur
la provision pour gros entretien et renouvellement.
Les investissements à réaliser en matière de sécurité aérienne et recensés à l’article 3
-2
de
l’avenant
ne sont cependant pas chiffrés. Il en est ainsi des travaux de modification de la
caserne, du véhicule péril animalier (SPPA) ou encore des
véhicules d’intervention mousse
(VIM) affectés au SSLIA dont le nombre n’est pas davantage précisé. Le compte d’exploitation
prévisionnel (CEP) joint à l’avenant n°
3 ne livre pas davantage d’informations hormis pour les
VIM. Une ligne intitulée « Crédit-bail VIM
» figure en charges d’exploitation à hauteur de
102
k€ en 2021 et de 202
k€ en 2022. Il est toutefois impossible à la lecture de l’avenant et de
ses annexes de savoir si cette ligne budgétaire couvre l’intégralité des besoins en VIM.
Les biens à acquérir par le délégataire ne sont pas qualifiés par les parties selon les
catégories de biens incorporés à la délégation telles que définies à l’article 9.2 du
contrat de
délégation (biens de retour, biens de reprise, biens propres). L’article précité dis
pose pourtant
que «
Avant la réalisation, l’acquisition, l’établissement ou le renouvellement des biens
nécessaires à l’exploitation de l’aéroport, les parties s’accordent sur la qualification du bien au
regard des définitions du présent article. […]
».
D
u point de vue de l’autorité délégante, ce défaut de chiffrage des investissements
présente les difficultés suivantes singulièrement en matière de maîtrise du coût du patrimoine :
-
Le syndicat mixte ne peut s’assurer de la réalité des dotations aux amortiss
ements
inscrits au compte d’exploitation prévisionnel et partant de la réalité du déficit à couvrir
par la subvention de fonctionnement ;
-
l
e coût de sortie du contrat réévalué suite aux modifications apportées par l’avenant ne
peut être évalué précisément en raison des incertitudes relatives à la valeur nette
comptable des nouveaux investissements à réaliser par le délégataire (valeur nette
comptable chiffrée à 1,321 M€ en incluant les nouveaux investissements).
33
SSLIA : Serv
ice de sauvetage et lutte contre les incendies d’aéronefs.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
51
2.3.3.3
Une répartition du risque d’exploitation inch
angée
L’avenant n°
3 ne modifie pas fondamentalement l’équilibre financier de la délégation
aéroportuaire dans la mesure où la part de risque d’exploitation supportée par le délégataire
n’augmente pas. Ce sont donc les aides d’exploitation du SMADAIT qui c
ouvriront les surcoûts
d’exploitation de la plateforme aéroportuaire sur la durée résiduelle de la délégation et non des
fonds engagés par le délégataire. À cet égard, l’absence de charges financières dans les charges
d’exploitation du
CEP 2020-2022 indique que le délégataire ne mobilisera pas de ressources
d’emprunts.
Les mécanismes d’atténuation du risque institués par le contrat de délégation sont
perpétués par l’avenant n°
3 et le CEP annexé :
-
le versement d’une subvention de fonctionnement par le syndi
cat mixte est toujours
prévu (544
k€ en 2020, 534
k€ en 2021, 66,5 k€ en 2022)
;
-
le compte d’exploitation prévisionnel (CEP) intègre dans les charges d’exploitation de
la DSP une rémunération garantie du délégataire en forte augmentation passant de
150
k€ en 2020 à 250 k€ annuels sur les exercices suivants, motivée par l’extension du
périmètre du service délégué à gérer ;
-
enfin, les contributions au développement du trafic passager (CDTP) constituent un
mécanisme d’atténuation du risque commercial lié à l’e
xploitation des lignes aériennes.
Au total, cet avenant tend à préserver la rentabilité du contrat retirée par le délégataire
en dépit d’une activité aéroportuaire anticipée en repli.
2.3.4
L’absence de risque d’exploitation pour le délégataire
: un risque de
requalification en marché public ?
La société délégataire ne supporte aucun risque d’exploitation
(cf. annexe n°2) dès lors
que le syndicat mixte surcompense tous les ans le déficit d’exploitation de la gestion de
l’aéroport. L’autorité délégante garantit p
ar ailleurs une rémunération annuelle minimale au
délégataire. En effet, le compte d’exploitation prévisionnel (CEP) intègre dans les
charges
d’exploitation de la DSP une rémunération du délégataire de l’ordre de
150
000 € annuels,
laquelle est retenue dan
s le calcul du déficit d’exploitation couvert par la subvention versée par
l’autorité délégante. Enfin, les contributions au développement du trafic passager (CDTP)
constituent
in fine
un mécanisme d’atténuation du risque commercial lié à l’exploitation de
s
lignes aériennes.
Cette absence de risque se traduit dans l’équilibre de la délégation qui est
particulièrement favorable au délégataire et notamment à son actionnaire : la rentabilité
financière de la délégation est trois fois supérieure à celle du secteur en 2019 (98 % contre 31 %
cf. tableau n°21). Elle fragilise juridiquement la délégation de service public liant le syndicat
mixte à la société délégataire. En effet, sous réserve de l’appréciation éventuelle du juge
administratif, celle-
ci s’apparente donc davantage à un marché public, l’élément financier tiré
du risque d’exploitation constituant le critère essentiel de distinction entre ces deux types de
contrats publics.
Au total, alors que l’actuel contrat de délégation de service public arrive proc
hainement
à échéance, il est
a minima
nécessaire que le syndicat mixte identifie pour l’avenir la meilleure
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
modalité de gestion de l’aéroport en respectant les principes et règles de la commande publique,
notamment celles qui distinguent les marchés des concessions de services publics.
Recommandation n°
2 :
À l’issue de l’actuelle DSP, le SMADAIT devra organiser, en
cas de recours à un tiers gestionnaire, soit une concession de service public faisant
reposer sur le concessionnaire le
risque d’exploitation soit un marché publ
ic soumis à
une remise en concurrence régulière.
2.3.5
Un équilibre financier apparent mais des engagements contractuels
déséquilibrés au profit du délégataire qui dégradent la situation financière du
SMADAIT
34
Compte tenu de son mode de financement par contributions budgétaires, la situation
financière du SMADAIT ne présente pas apparemment de risques majeurs. À fin 2020, grâce à
un fonds de roulement élevé de 2,997 M€ abondé par les subventions d’investissements versées
par ses membres (2 M€ en 2020), la trésorerie nette du syndicat mixte s’établit à 2,456
M€,
conférant à ce dernier une capacité de financement conséquente pour amorcer les
investissements prévus dans le cadre de la certification civile de l’aéroport.
Équilibre bilanciel du SMADAIT
Au 31/12/N
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Fonds de roulement net global
77 792
€
97 946
€
50 730
€
417 323
€
1 137 718
€
1 696 826
€
2 996 929
€
- Besoin en fonds de
roulement global
-1 091 836
€
-871 161
€
-357 464
€
-73 334
€
731 548
€
762 409
€
541 230
€
=Trésorerie nette
1 169 628
€
969 107
€
408 194
€
490 657
€
406 170
€
934 417
€
2 455 699
€
en nombre de jours de
charges courantes
129,9
105,9
45,9
55,1
44,2
91,9
252,2
Source : comptes de gestion 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, compte administratif 2020, calculs CRC.
Cependant, les surcompensations du déficit d’exploitation mises en évidence sur la
période 2010-
2019 démontrent que la situation financière du syndicat mixte n’est pas
réellement maîtrisée et que l’effort budgétaire demandé aux membres du syndicat n’est pas
calibré.
La charge fiscale d’impôt sur les sociétés (IS) générée par les excédents des subven
tions
d’équilibre (0,737
M€ sur la période 2010
-2019), équivalente à 30 % du montant total des
subventions d’exploitation indues ((2,482
M€),
constitue une perte de ressources définitives
pour le SMADAIT.
Le
défaut de surveillance de ce dernier à l’origine des surcompensations constatées n’est
pas sans conséquence sur sa situation financière.
Ces ressources font défaut aujourd’hui alors
que d’importants investissements sont à consentir pour la mise aux normes de l’aéroport.
Par ailleurs, l’équilibre financ
ier résultant de
l’avenant n°
3 est défavorable au syndicat
mixte. Ce faisant, ce dernier renonce à des ressources lui permettant de financer des actions de
développement. Ainsi, la rémunération garantie du délégataire progresse occasionnant un
34
Un tableau synthétique d’analyse financière du SMADAIT figure
en annexe n° 3.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
53
surcoût de 0,1
M€ à couvrir par le syndicat mixte. Ce dernier percevra toujours une redevance
domaniale symbolique de 6 000
€, déconnectée des ressources générées par le domaine
aéroportuaire élargi délégué évaluées à 0,351 M€ en 2022 (CEP en
annexe n° 3
de l’avenant
n° 3).
De même, le risque de défaillance toujours possible de la chambre de commerce et
d’industrie de
Touraine qui, aux termes du protocole transactionnel, reste redevable à ce jour
de 615 601,37
€ (2022)
, plaide également pour un meilleur pilotage de la situation financière.
Sur ce nouveau périmètre, le syndicat envisage un plan de développement de l’aviation
commerciale, d’affaire mais également la mise en valeur du foncier laissé libre par le départ de
l’École de chasse en attirant des activités industrielles et tertiaires liées ou non à l’aéronautique.
Les contenus et modalités d’intervention du délégataire restaient encore à préciser en mars 2021
(article 6 de l’avenant n°
3 de la DSP).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
De 2011 à 2019, le trafic passager ac
cueilli par l’aéroport de Tours
-Val de Loire a
enregistré une croissance de 63 %, fondée quasi-exclusivement sur le trafic à bas coût qui
représente 95,6 % de l’activité de l’aéroport. Ce développement de l’activité aérienne s’est fait
au prix d’un subvent
ionnement public massif de compagnies aériennes
mais également par un
contrat de délégation particulièrement désavantageux pour le SMADAIT qu’il s’agisse du
versement au-
delà de ses obligations contractuelles de 2,087 M€ à son délégataire sans aucune
contrepartie permettant ainsi à ce dernier de distribuer des dividendes, ou des contributions au
développement du trafic aérien ou encore du paiement, pour ses propres locaux, d’un loyer au
délégataire pour une emprise dont il est réputé propriétaire. Si la si
gnature d’un avenant n°
3
au contrat de délégation a permis au SMADAIT de limiter l’impact financier des travaux
nécessaires au transfert civil des installations aéronautiques de la BA705 notamment, il ne
modifie pas fondamentalement la répartition du risq
ue d’exploitation entre le syndicat mixte
délégant et la société délégataire, lequel n’en supporte qu’une fraction limitée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
3
LES DÉFIS À RELEVER PAR LE SMADAIT POUR DEFINIR
UNE STRATÉGIE
D’AVENIR
Aujourd’hui l’aéroport de Tours
-Val de Loire est confronté
au départ de l’armée de l’air
et de l’espace ainsi qu’à une crise structurelle du transport aérien liée à la pandémie de
covid 19
à l’heure où des choix environnementaux se font plus prégnants
; autant de défis qui
questionnent son modèle économique. Face à cette situation, le SMADAIT doit définir une
stratégie répondant à ces enjeux.
3.1
Renforcer son attractivité : un premier défi
3.1.1
Une
région disposant d’atouts reconnus
La région
Centre Val de Loire dispose d’un patrimoine historique, culturel et naturel
doté
d’une forte
notoriété particulièrement concentrée sur le Val de Loire (Loiret, Loir-et-Cher
et Indre-et-Loire) selon une étude de 2014.
La situation géographique
de l’aéroport comme
des autres infrastructures de transport
(positionnement au cœur d’un nœud autoroutier de trois autoroutes autour de l’agglomération
de Tours, réseau routier secondaire important, existence d’une plateforme ferroviaire avec des
liaisons quotidiennes vers Paris, Bordeaux, Lille ou Lyon ainsi que des villes de la région
Centre-Val de Loire et de la région Pays de la Loire) et sa situation économique (il est situé au
centre de la destination touristique « Val de Loire » et à proximité de Paris) servent ce
rayonnement. De grandes villes (Le Mans, Angers, Blois, Orléans, Poitiers) sont proches.
L’aéroport s’inscrit donc dans un ensemble riche de divers atouts.
Ainsi le syndicat estime que l'aéroport international de Tours est « une force et une
chance pour la Touraine et la région qu'il convient de développer »
et le département d’
Indre-
et-
Loire considère que l’aéroport international de Tours a un véritable potentiel de
développement pour l’import de touristes extérieurs à la région Centre Val de Loire et que ce
développement devra se faire en diversifiant les opérateurs aériens pour être moins dépendant
des compagnies à bas coût.
Pour la métropole de Tours, bien que le contexte pandémique ait fortement impacté le
transport aérien et rende les prospectives plus difficiles, l'aéroport reste un outil indispensable
pour l'attractivité, l'innovation et le développement économique et touristique de la métropole.
Elle considère que le transfert du foncier vers le SMADAIT est une opportunité pour fonder un
nouveau projet qui ne remette pas en cause la vocation aéroportuaire.
3.1.2
L’aéroport, mod
este levier de cette attractivité
L’impact économique et touristique de l’aéroport sur ce territoire est toutefois délicat à
évaluer, en particulier en matière de retombées. Outre les impacts directs, l’évaluation des
retombées économiques indirectes nécessite de prendre en compte de nombreux facteurs
externes. Les membres du syndicat ont indiqué ne pas disposer d’étude en ce sens. Les études
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
55
qui ont pu être consultées ont été réalisées à l’initiative du délégataire et non du SMADAIT qui
dispose cependant de la compétence pour faire des études indépendantes prenant en compte les
externalités négatives et les coûts cachés éventuels.
Ainsi, une étude indique que l'aéroport a généré en 2014 plus de 20
M€ de retombées
directes ou indirectes pour le territoire do
nt 19,7 M€ liés aux dépenses des visiteurs extérieurs
durant leur séjour et 1
M€ lié aux activités aéroportuaires sur le site.
En 2014, quarante-quatre
emplois étaient directement liés aux activités aéroportuaires sur place (hormis les services de
l'É
tat)
: accueil, sécurité, administration, logistique, etc. Par ailleurs, les dépenses des passagers
entrants auraient généré l'équivalent de 159 emplois indirects soit 203 emplois directs ou
indirects.
Une deuxième étude de 2017 réalisée par la société SNC-Lavalin, citée comme
contribution au rapport sur le maillage aéroportuaire français du commissariat général à
l’égalité des territoires (CGET devenu l’Agence nationale de la cohésion des territoires),
35
confirme l’ordre de grandeur de l’impact économique de l’
aéroport de Tours-Val de Loire. Elle
évalue les retombées économiques de l’aéroport de Tours à 20,8
M€ par an dont 1 M€ lié à la
masse salariale des emplois directement employés par l’aéroport. Dans les deux cas, l’impact
économique de l’aéroport sur le te
rritoire reste mesuré.
Enfin, une étude réalisée par la SETA
36
de janvier 2016 évoque que « le trafic low cost,
qui constitue l’essentiel de l’activité commerciale, génère des retombées économiques pour le
territoire de 17 M€. En contrepartie, le trafic low
cost nécessite des subventions de la part des
collectivités pour un montant de 3,3 millions d’euros
»
. Sans trafic low cost, l’étude estime que
le bilan pour le territoire serait négatif à hauteur de -
1 M€.
L’ensemble de ces études situe les retombées éco
nomiques entre 17
M€ et 21
M€ pour
le territoire. Rapportées au nombre de passagers, elles permettent de situer l’impact sur
l’économie locale de l’aéroport de Tours
-
Val de Loire par rapport à d’autres aéroports français
selon l’échantillon retenu par l’ét
ude
de 2017 d’un
universitaire comme en témoigne le schéma
ci-dessous.
35
Le maillage aéroportuaire français, Philippe Caradec, CGET.
36
Étude d’impact économique de l’aéroport Tours Val de
Loire
, SETA (Société Exploitation Tours
Aéroport), Janvier, 2017 cité in
Les études d’impact des aéroports français régionaux et locaux sur les territoires
,
Michel CARRARD, maître de conférences en sciences de gestion,
Université Littoral Côte d’Opale, che
rcheur au
laboratoire TVES.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
Impact économique
total (en M€ et passagers/an) –
2014
Source :
Les études d’impact des aéroports français régionaux et locaux sur les territoires
, Michel CARRARD,
maître de conférenc
es en sciences de gestion, Université Littoral Côte d’Opale, chercheur au laboratoire TVES
–
Janvier 2017.
La chambre constate ainsi que la performance de l’aéroport de Tours
-Val de Loire en
matière de retombées économiques pour son territoire est la plus
faible de l’échantillon.
Par ailleurs, l
a part des voyageurs sortants parmi les usagers de l’aéroport de Tours
-Val
de Loire est plus importante que celle des entrants. Une des études précédemment citées évalue
que 7 passagers sur 10
utilisent l’aéroport p
our quitter la région. De plus, 70 % des passagers
sont des habitants de la région Centre-Val de Loire (près de la moitié extérieure à l'Indre-et-
Loire et 43% sont des résidents de la commune de Tours). Cette étude précise également que
71 % de ces passage
rs aurait maintenu leur voyage en l’absence d’aéroport.
Les passagers entrants représentent quant à eux 55 200 passagers soit 27 600 visiteurs
37
par an. Parmi ces passagers extérieurs, 60 % sont Français, 17 % Britanniques, 9 % Portugais,
5 % Irlandais et 4 % Marocains. L’étude montre également que 62
% de ces passagers auraient
maintenu leur déplacement en l’absence d’aéroport. Au total, ces pass
agers ont généré plus de
70 000 nuitées annuelles en hébergement payant (nuitées hôtelières, location de meublés et
nuitées de camping). À titre de comparaison, l’office du tourisme Tours Val de Loire a
estimé
le nombre de nuitées dans les hôtels et campings du territoire à 1 320 000 en 2017. Ainsi, il est
possible d’estimer à 43
400 le nombre de nuitées qui n’auraient pas été réalisées en l’absence
de l’aéroport soit 3,3% du total des nuitées du territoire.
37
Deux passagers « externe » impliquent un visiteur « externe » en considérant un aller-retour.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
57
De plus, le SMADAIT indique
que l’ouverture la li
gne LGV Paris-Bordeaux en 2017
n’a pas eu d’effet sur le trafic de l’aéroport de Tours, notamment en raison de l’absence de ligne
aérienne régulière entre Tours, Paris et Bordeaux.
Bien que le SMADAIT et le département d’Indre
-et-Loire estiment que les retombées
économiques et touristiques évoquées précédemment sont sous-évaluées, aucune étude étayant
cette
intuition n’a été réalisée. Or,
l
’ensemble des éléments
exposés ci-dessus, remet en cause
l’idée que l’aéroport est un vecteur d’attractivité touristiqu
e du territoire. Par ailleurs, la part
importante de passagers affirmant que l’existence de l’aéroport n’aurait pas modifié leur
volonté de voyager démontre que les retombées économiques liées au tourisme sont, pour une
part importante, indépendantes de l’existence de l’aéroport ou de l’existence de dessertes à bas
coût.
Le constat du faible effet d’attractivité pour les touristes externes au territoire constitue
donc un défi stratégique pour le SMADAIT et son action à venir.
3.2
La fin de l’activité aéronautiq
ue militaire et la mise aux normes de
l’aéroport : un deuxième défi
3.2.1
La gestion du départ de l’école de chasse de l’armée de l’Air et de l’Espace
Le Gouvernement a acté le 27 juillet 2017 la transformation du cursus de formation des
équipages de chasse de l
’armée de l’air et de l’espace et son transfert progressif de la base
aérienne 705 de Tours vers la base aérienne de Cognac.
Cette décision entraîne la fin de l’exploitation de la plateforme aéronautique militaire
de Tours. Le 15 mai 2019, le ministère des armées a communiqué le tracé de séparation entre
les parties conservées par l’Armée et celles qui peuvent être cédées aux collectivités
territoriales. L’emprise civile finale représente environ 200 ha contre 13 ha auparavant.
Dans cette perspective, le S
MADAIT a mené des travaux d’évaluation de l’impact du
départ de l’école de chasse
38
et, en accord avec la préfecture d’Indre
-et-Loire, a prévu un plan
d’action pour préparer
le transfert de gestion
de l’aéroport. Les services de l’État (préfecture,
ministèr
e des armées, direction générale de l’aviation civile), qui souhaitent
« accompagner les
collectivités dans leur projet de maintien de cet outil au service du territoire », sont présents
depuis 2017 pour l’anticipation et la réalisation des travaux liés au
transfert et à la certification
(trois comités de pilotage se sont tenus en 2018, 2019 et 2021) et le ministère des armées a
nommé un coordonnateur interministériel. Cet accompagnement s’inscrit dans le cadre d’une
démarche en faveur de la connectivité de
s territoires telle qu’elle est définie par l’axe
stratégique n° 3 de la stratégie nationale du transport aérien 2025 de mars 2019 issue des assises
du transport aérien.
Prévu initialement au 1
er
juillet 2021, ce transfert est intervenu le 1
er
octobre 2021 dans
le
cadre réglementaire applicable aux transferts d’aéroport
résultant du décret n° 2021-986 du
27 juillet 2021. C
e décret précise les modalités d’application de l’article L.
6311-1 du code des
38
Étude Espelia, mémoire
de fin d’études d’une étudiant stagiaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
transports (ex article 21 loi NOTRé) en modifiant le code
de l’aviation civile.
Les principales
étapes du transfert ont été les suivantes :
-
Arrêté conjoint des ministères de la transition écologique, des armées et de l’intérieur du
28 juillet 2021 mettant fin à l’affectation militaire principale de cet aérodrome et l’affectant
à titre principal au ministère chargée de l’aviation civile au 1er octobre 2021 rendant
possible le transfert aux termes de l’article L. 6331
-1 du code des transports ;
-
Délibération du 14 septembre 2021 du conseil syndical du SMADAIT portant candidature
du SMADAIT au bénéfice du transfert ;
-
Arrêté préfectoral n° 37-2021-09013 du 15 septembre 2021 désignant le SMADAIT
comme bénéficiaire du transfert ;
-
Convention du 29 septembre 2021 passée entre l’État et le SMADAIT ayant pour objet de
const
ater le transfert d’une part des biens et équipements de l’aéroport et d’autre part, de
la compétence d’exploitation aéronautique de l’État au profit du syndicat mixte.
La
convention précise en outre le régime financier de ce transfert. Intervenant à titre gratuit
(5° l’article L 6311
-1 du code des transport), ce transfert ouvre droit au versement par
l’État d’une compensation financière au bénéfice du SMADAIT de 268 573 € annuels en
application de l’article 133 de la loi NOTRé d’août 2015
.
Cette décision d
e transfert de l’École de Chasse n’a pas fait l’objet
de la mise en place
d’un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD)
: le transfert de personnels issus des
directions des ressources humaines des armées et du service de santé des armées n’est
pas
envisagé pour maintenir des effectifs militaires dans le bassin de vie de Tours.
Avec ce départ, certaines missions ne sont plus assurées
par l’État
: contrôle aérien,
sécurité incendie ou encore sécurité périphérique de l’enclave aéroportuaire.
Elles relèvent
désormais de la responsabilité du SMADAIT.
Par ailleurs, la reconversion de l’infrastructure
en un aéroport uniquement civil implique un processus de certification selon des normes
internationales nécessitant des investissements importants. Le cadre juridique de cette
certification est prévu par le règlement européen n° 139/2014 de la Commission du
12 février
2014 et par l’article
L. 6331-3 du code des transports.
Dans l’avenant n° 3 de mars
2021 à la convention de délégation, le syndicat mixte a chargé la société délégataire de
l’obtention de cette certification aéroportuaire.
Cette évolution n’est pas sans risque pour la
pérennité de l’aéroport de Tours
qui doit
s’
assurer de cette certification afin de pouvoir
continuer son exploitation.
3.2.2
Un coût de transfert incertain qui appelle le SMADAIT à la vigilance
Les opérations visant à la certification de l’aéroport n’ont commencé qu’en 2020 par
l’engagement
de nombreux investissements
et le choix, concrétisé sous la forme de l’avenant
n°3 en février 2021 au contrat de délégation, de confier la conduite de ces travaux au
délégataire, examiné ci-dessus
39
.
Une première estimation du coût de la mise aux normes avait été réalisée dans une étude
de 2018 pour un montant de 15,09
M€ réévalué à 17
M€ en
juin 2020.
Cependant d’autres coûts
39
Cf. partie 2.3.3
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
59
non chiffrés sont à prévoir comme des actions de dépollution. La vigilance sur ces coûts
éventuels apparait nécessaire.
Enfin, la perspective de développement de l’aéroport repose sur une
étude préalable
e
nvisageant
un
modèle
d’affaire
renforcé
permettant
d’atteindre
un
objectif
de
500 000
passagers commerciaux par an à l’horizon 2035 dont au moins 200
000 d’import
touristique qui impliquerait 85
M€ de revenu pour le territoire et 820 emplois. Or, ce modèle
envisagé s’inscrit dans la continuité du modèle économique de l’aéroport tel qu’il a déjà été
analysé dans le présent rapport et dont les limites en matière de retombées économiques ou de
développement du tourisme ont pu être établies.
3.2.3
Les perspectives d’usage de la nouvelle emprise ne sont pas définies
Le SMADAIT participe à l’élaboration d’un schéma directeur pour le réaménagement
du secteur métropolitain de l’aéroport de Tours Val de Loire. Les
objectifs de cette étude sont
de :
-
faire évoluer le secteur vers un quartier urbain mixte, mais sans habitat,
-
définir des emprises bâties
et des volumétries sur l’ensemble du périmètre de réflexion, en
tenant compte de l'évolution des contraintes liées aux activités militaires et aéroportuaires
(bruit, pollution, servitudes diverses…), aux infrastructures routières…
-
mettre en valeur une entrée emblématique de la métropole de Tours,
-
intégrer le projet dans un contexte géographique sensible (vallon de Sainte-Radegonde,
coteau de la Loire inscrit au patrimoine UNESCO), entre tissu urbain existant et zone
agricole partiellement boisée,
-
définir l'identité d'un nouveau quartier de ville qui intègre une diversité de fonctions,
-
proposer un ou des modes de gouvernance et de montages opérationnels qui associent les
secteurs privés et publics. »
La métropole de Tours considère que le projet retenu devra aussi préciser son modèle
économique et apporter de la visibilité aux membres du SMADAIT sur leurs engagements
financiers. Il devra aussi interroger les statuts actuels et, le cas échéant, faire évoluer les
compétences du syndicat pour lui permettre de porter son développement, voire faciliter
l'accueil de nouveaux membres.
Néanmoins, le marché de cette étude précise bien la vocation économique réservée à
l’emprise de l’aéroport
: « Toutefois, le transfert de la partie aéronautique de la base aérienne
705
au civil qui est prévu à l’horizon 2021 (départ de l’école de chasse) et qui représente
200 hectares
[…est destiné…]
à conserver une vocation économique liée aux besoins
aéronautiques indirects (formation, maintenance aéronautique, etc.) et aux équipements
spécifiques présents sur le site. C’est le
syndicat m
ixte pour l’
aménagement et le développement
de l’
aéroport international de Tours (SMADAIT) qui a en charge le pilotage de cette
reconversion. »
Les statuts du SMADAIT ne lui confèrent pas de compétences relatives à une
exploitation économique de l’emprise autre que celle de l’exploitation aéroportuaire. Dans cette
perspective, le syndicat doit être particulièrement vigilant à l’adéquation entre ses statuts et la
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
nouvelle exploitation de l’emprise pour ê
tre en capacité de relever le défi que constitue pour
l’aéroport de Tours Val de Loire le départ de l’armée de l’air et de l’espace.
3.3
Renouveler le modèle économique face aux évolutions mondiales du
transport aérien et à
l’impératif environnemental
: un troisième défi
L’aéroport a été confronté lors de l’année 2020 a une baisse très importante de son
activité liée aux conséquences sur le trafic aérien international de la pandémie de covid 19.
3.3.1
Le gel de l’activité aéroportuaire
Contribuant à hauteur de 3 500 milliards de dollars à l'économie mondiale (4,1% du
PIB), selon les chiffres
d’ATAG
(Air Transport Action Group), le transport aérien est une
industrie majeure particulièrement touchée par la pandémie de covid 19. La direction générale
du Trésor indique que la crise du coronavirus devrait provoquer une perte de 252
Md€ de
l’activité transport de passages en 2020 au niveau mondial soit une perte de 44
% par rapport à
l’activité de l’année 2019. Une
étude
de l’IATA (
International Air Transportation Association)
estime cette perte à 314 Md€.
Le transport aérien en France et en Europe est fortement touché. Selon cette même étude,
la France serait, en Europe, le 4
e
pays le plus touché après le Royaume-
Uni, l’Allemagne et
l’Espagne, avec près de 700 000 vols et 10
0 000 000 passagers en moins par rapport à 2019.
La pandémie a également eu des effets majeurs
sur l’activité de l’aéroport de Tours,
atone entre 2020 et 2021, à l’exception des transports sanitaires.
Dans une note du 25 janvier 2021, le délégataire indiqu
e qu’entre 2019 et 2020, le
nombre de passagers recourant à l’aéroport de Tours
-Val de Loire est passé de 197 109 à 49 742
soit une diminution de 74,75 %.
Seules les activités charters (1 495 en 2020 contre 1 726 en 2019 et affaires -1 189 en
2020 contre 1 628 en 2019) se sont relativement maintenues.
Selon la même note, la baisse observée du chiffre d’affaires aérien durant la période de
pandémie est de -
957 K€ soit
-59 % par rapport aux prévisions 2020 et
–
62 % par rapport au
réel 2019. La baisse des r
evenus d’exploitation s’établit
à -
1,2M€ soit –
29 % par rapport aux
prévisions budgétaires et - 33 % par rapport au réel 2019.
Cependant, la
subvention d’exploitation versée par le SMADAIT n’a connu aucun
ajustement.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
61
Recettes du délégataire liées aux subventions versées par le SMADAIT
Revenus - Contributions SMADAIT
2019
2020
2020
2020
Évolution
réelle 2019-
2020
Réel
Budget initial
Atterrissage
budgétaire
rectifié
Effet covid 19
Total subvention d'exploitation
526 971
543 709
543 709
0
3,18 %
Subvention d'exploitation (SFE 2010)
375 500
351 800
351 800
0
-6,31 %
Actualisations (SFE) 2010 > 2014
14 471
21 100
21 100
0
45,81 %
Ajustement subvention d'exploitation
avenant 2015 + actualisation
137 000
170 809
170 809
0
24,68 %
Contributions au développement du trafic
passager (CDTP)
2 385 600
2 385 600
2 059 312
-326 288
-13,68 %
Total
2 912 571
2 929 309
2 603 021
-326 288
-10,63 %
Source : CRC selon :
compte d’exploitation 2020
SETA-EDEIS Tours Val de Loire.
Ainsi la crise a eu un impact limité sur le niveau d’engagement financier du SMADAIT.
Par ailleurs, le délégant et le délégataire
n’ont pas fait application de la clause indemnitaire
prévue à l’article 20 de la convention
40
.
Les perspectives de re
tour à un niveau d’activité à hauteur de 2019 sont incertaines.
L’IATA, dans un exercice de prospective jusqu’en 2035, envisage un retour à un niveau
d’activité équivalent à 2019 en 2024 pour l’Europe. Cette perspective est également celle
envisagée dans l
e meilleur des cas par l’organisation Eurocontrol selon le graphique suivant
:
Scenarii d’évolution de l’activité entre 2021
-2024 en Europe
Source: Eurocontrol Five
—
year Forecast for Europe 2021-2024.
40
L’article 20 de la délégation de service pu
blic vise à garantir le délégataire contre les pertes de recettes
résultant d’une interruption complète de l’exploitation de l’aéroport
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
La reprise du secteur du transport aérien sera lente et délicate. Selon le rapport
d’
Eurocontrol
41
, le trafic aérien mondial, qui a atteint - 93 % en avril 2020 par rapport à 2019,
s’est stabilisé cet été autour de
- 45 %.
3.3.2
L’impératif environnemental
Par ailleurs, des bilans environnementaux établis pendant la période de ralentissement
du trafic aérien notamment ont souligné en creux son impact sur la qualité de l’air. La question
environnementale est donc un sujet structurant pour l’aéroport dans les années à venir. Elle est
considérée comme stratégique par les membres du SMADAIT (Région, Département). Un
certain nombre de tensions se sont manifestées récemment sur le territoire avec des associations
de défense de l’environnement.
Le Gouvernement a déposé un projet de loi
le 10 février 2021 qui a mené à l’adop
tion
de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et
renforcement de la résilience face à ses effets. Son titre IV concerne les déplacements aériens
notamment en matière de limitation des émissions de gaz à effet de serre et de développement
de l’intermodalité entra l’avion et le train.
La situation à venir du SMADAIT doit s’apprécier d
ans cette perspective économique
mondiale et européenne marquée par l’incertitude pesant sur les perspectives d’activité du
transport aérien dans les années à venir et le respect des réglementations environnementales.
3.4
Une stratégie du SMADAIT pour l’aéroport de Tours à définir
Confronté à de nombreux défis pour l’aéroport de Tours, le SMADAIT doit arrêter une
stratégie pour son avenir qui ne peut reposer que sur une analyse complète et indépendante de
la situation de l’aéroport, des modalités de sa gestion
et de la prise en compte de points de
vigilance dans l’hypothèse d’un renouvellement de la DSP.
3.4.1
Trois scenarios possibles
pour l’aéro
port de Tours
Une réflexion menée par le conseil de développement de Tours Métropole Val de Loire
(CODEV) en lien avec l’agence d’urbanisme de l’agglomération de Tours et le SMADAIT a
donné lieu à un avis adopté en assemblée plénière le 25 février 2019.
Trois scénarios
décrivant les grandes évolutions possibles pour l’aéroport de Tours
-Val
de Loire ont été alors envisagés :
Scénario 1 :
Croissance de l’aéroport.
41
L’
Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne est une organisation
intergouvernementale européenne dédiée au support à la navigation aérienne en Europe.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
63
À l’horizon 2040 : l’aéroport accueille 1 million de passagers, après avoir atteint
préalablement les objectifs de 350 000 passagers puis 500 000 passagers. À court terme, Tours
se connecte à des hubs aéroportuaires, renforçant la compétitivité de l’économie métropolitaine
et l’attractivité touristique. Après 2025, en raison de la saturation des aér
oports parisiens, Tours
reçoit une partie de leur trafic.
Scénario 2 :
Reconversion de l’aéroport.
L’aéroport s’avère
déficitaire, ses coûts de gestion ne sont plus couverts, ce qui entraîne
sa fermeture.
L’aéroport laisse place
« à un quartier multifonctionnel et sobre en énergie qui
donne une image attractive du nord de Tours ».
Scénario 3 :
Diversification des offres de l’aéroport
.
Les volets de cette stratégie reposent sur une croissance de l’aviation d’affaires,
l’implantation d’entreprises en rapport avec l’aéronautique ou non, de services et activités
nouvelle
s pour faire de l’aéroport un lieu de fréquentation touristique (animations, musée, etc.),
la création de synergies entre les lieux de formation du nord de Tours (pilotes, hôtellerie,
restauration, etc.) et le développement urbain.
Ce dernier scénario de diversification, préconisé par le CODEV, fonde les évolutions
envisagées par le SMADAIT sous réserve d’une évaluation des coûts et bénéfices de la structure
pour le territoire et les collectivités membres su syndicat.
Dans cette perspective, le SMADAIT doit se saisir de l’opportunité que lui offre
l’échéance du contrat de délégation avec l’entreprise délégataire le 31
décembre 2022 pour
prendre toute la mesure des
modalités d’exploitation qui s’o
ffrent à lui et de leurs contraintes.
3.4.2
Les modalités de gestion possibles
en cas de maintien d’un aéroport à Tours
Si
le SMADAIT retient le maintien de l’exploitation d’un aéroport à Tours, plusieurs
options
s’offrent à lui. Sur la base d’une expertise jur
idique, il a examiné plusieurs modalités
d’exploitation de l’aéroport qui pourraient se substituer à un contrat d’affermage avec l’actuelle
société délégataire notamment
par le moyen d’une société publique locale (SPL), d’une société
d’économie mixte (SEM)
ou d’une société d’économie mixte à opération unique (
SEMOP). Par
ailleurs, le SMADAIT dispose toujours de la possibilité d’exploiter l’aéroport en régie.
La poursuite de l’exploitation de l’aéroport sous la forme d’une délégation de service
public semble cependant encore envisagée par le SMADAIT au-
delà de l’horizon 2022.
3.4.3
L
’hypothèse
du renouvellement de la DSP appelle de nombreux points de
vigilance
La faible efficacité du contrôle que le SMADAIT exerce sur son
délégataire et l’absence
de véritable stratégie de développement pour
l’aéroport ont montré les risques
auxquels le
syndicat est exposé dans le cadre de son contrat de délégation.
Dans l’hypothèse d’un renouvellement de la DSP, la chambre a identifié
quelques points
de vigilance auxquels le SMADAIT devrait porter une attention particulière. Ces points
concernent le contrat lui-même mais également les statuts du SMADAIT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
3.4.3.1
L’indexation sur l’inflation des contributions financières bénéficiant
au délégataire
La rédaction du contrat de DSP gagnerait
à être la plus précise possible. L’
article 38 de
la délégation de service public dispose que les contributions financières versées à la société
exploitante sont révisées en fonction de l’inflation constatée à la fin de chaque exercice. Ce
mécanisme de révi
sion s’applique tant à la contribution d’équilibre versée au délégataire pour
la compensation du déficit d’exploitation de la plateforme qu’aux aides versées aux compagnies
aériennes (CDTP).
Le dispositif contractuel d’indexation sur l’inflation des contri
butions versées manque
de précision. En effet, l
a convention ne mentionne aucune formule de calcul et n’explicite pas
suffisamment les modalités techniques de révision des contributions. Les indices et leur
périmètre géographique comme les sources peuvent être divers
42
. La consultation des pièces
extraites de la comptabilité du syndicat mixte montre que les révisions des contributions
financières sont effectuées sur le fondement de l’indice des prix à la consommation
-Ensemble
des
ménages-France-Ensemble
publ
ié
mensuellement
par
l’INSEE
43
,
indicateur
macroéconomique usuel de mesure de l’inflation nationale
et qui
n’appelle pas d’observation
au regard des dispositions contractuelles fixées par les parties.
Cependant, l’imprécision rédactionnelle de
la clause de révision peut créer des
difficultés réelles dans l’exécution du contrat. Ainsi, le cocontractant du syndicat pourrait
considérer que l’indice retenu dans les révisions des contributions intervenues jusqu’ici n’était
pas suffisamment représentatif du modèle économique de la délégation et demander, par voie
contentieuse le cas échéant,
une réévaluation rétroactive des contributions en se fondant sur un
autre indice d’inflation qu’il jugerait plus adapté (par exemple, IPC Transport aérien de
passagers (INSEE, référence COICOP 07.3.3, 001764122), indices des prix de production
(INSEE)…).
La clause de révision ne comporte par ailleurs aucun mécanisme limitant la part
d’inflation à retenir dans les calculs de revalorisation. Le délégataire se trouve dès lors
tot
alement protégé de l’aléa économique qu’est l’inflation.
Ce risque, reporté sur le syndicat
mixte et ses contributeurs, limite sa capacité à maîtriser son engagement financier au titre de la
gestion de l’aéroport. La prise en compte de l’inflation dans le calcul de révision n’a pourtant
pas été neutre pour le budget de l’organisme contrôlé
: le montant cumulé des révisions de la
période 2010-
2019 atteint 0,829 M€, soit l’équivalent d’une année et demie de subvention
d’exploitation (0,512
M€ en 2019 avant ré
vision).
42
Il existe de nombreux indices statistiques publiés par différents organismes officiels et retraçant
l’évolution du niveau général des prix, la référence (indice des prix à la consommation, inflat
ion générale hors
tabac, inflation d’un secteur économique donné…) et la source de l’indice (INSEE, EUROSTAT…)
.
43
I
ndice référence : 1759970 (cf. mandat 49/2018 (88 230,31 €) / actualisation 2018
.
SYNDICAT MIXTE POUR
L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DE L’A
ÉROPORT
INTERNATIONAL DE TOURS VAL DE LOIRE (SMADAIT)
65
Historique des revalorisations pratiquées sur les participations versées au
délégataire (détail par composante)
Revalorisation selon inflation
constatée
Composante 1
Composante 2
Composantes 1 + 2
Année
Subvention de fonctionnement
CDTP
Total annuel
2010
-
€
-
€
-
€
2011
17 887,72 €
68 559,57 €
86 447,29 €
2012
26 293,85 €
108 171,51 €
134 465,36 €
2013
29 444,8
1 €
131 302,05 €
160 746,86 €
2014
27 129,76 €
133 092,53 €
160 222,29 €
2015
44,78 €
200,48 €
245,26 €
2016
3 314,44 €
15 838,28 €
19 152,72 €
2017
8 945,01 €
44 307,10 €
53 252,11 €
2018
14 652,46 €
73 577,85 €
88 230,31 €
2019
20 990,31 €
105 053,93 €
126 04
4,24 €
Total 2010-2019
148 703,14 €
680 103,30 €
828 806,44 €
Source : comptabilité du SMADAIT.
3.4.3.2
Préciser le périmètre de financement et de compétence pour chacun des
membres du SMADAIT
Le mode de répartition des contributions budgétaires ne distingue pas les différents
domaines d’action dans lesquels le SMADAIT opère
. Cette question peut présenter des
difficultés dans la perspective du transfert de l’aéroport militaire au syndicat. En effet, selon les
modalités et les choix
d’exploitation retenus, la question de la spécialisation des crédits et des
compétences des membres peut se poser avec davantage d’acuité, en particulier si l’usage de la
nouvelle emprise relève du domaine économique et non de la seule exploitation aéroportuaire.
Les règles statutaires de financement du SMADAIT appelleraient dès lors une révision
définissant des clés de répartition par missions, dans une architecture budgétaire renouvelée, de
sorte que chaque membre ne finance que les actions pour lesquelles il est légalement compétent.
L’élaboration d’un tel budget serait de nature à procurer une meilleure lisibilité des moyens
engagés par les entités membres et à favoriser une meilleure évaluation par le comité syndical
des résultats atteints dans les dif
férentes branches d’activité du syndicat.
Par ailleurs, la loi NOTRé du 7 août 2015 a supprimé la clause de compétence générale
des départements et des régions, remplacée par des compétences d’attribution. Il en résulte que
les membres d’un syndicat mixte
ne peuvent lui transférer que des compétences qui leur ont été
confiées.
La loi NOTRé n’a pas remis en cause la capacité juridique des départements à participer
à la création, à l’aménagement ou à l’exploitation d’aéroports. En effet, aux termes de l’artic
le
L. 6311-2 du code des transports, « Toute personne de droit public ou de droit privé peut créer,
aménager et exploiter tout autre aérodrome dans ces mêmes conditions ».
Ainsi, en ce qui
concerne la mission liée à l’administration et à l’exploitation de l’aéroport de Tours Val de
Loire, le département avait et a toujours une compétence pour être partie prenante
du syndicat mixte.
Toutefois,
l’instruction
gouvernementale du 22 décembre 2015 relative aux incidences