FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LA SITUATION
ET LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES
Synthèse
Juillet 2022
2
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
La réponse commune du ministre de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et numérique et du ministre
délégué chargé des comptes publics figure à la suite du rapport
.
3
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Entre 2017 et 2019,une période de croissance
favorable insuffisamment mise à profit pour redresser
les finances publiques
7
2
Avec la crise sanitaire, une dégradation sans précédent
des finances publiques
9
3
En 2022, des incertitudes importantes pesant
sur la prévision de déficit public
13
4
Une situation défavorable des finances publiques
de la France par rapport à ses partenaires européens
15
5
Construire une loi de programmation
des finances publiques crédible
17
6
Renforcer la croissance durable et maîtriser la dépense
publique, deux pans d’une stratégie pour assurer
la soutenabilité de la dette
19
5
Conformément à sa mission d’assistance au Parlement, la Cour des comptes
publie chaque année, en application du 3° de l’article 58 de la loi organique
relative aux lois de finances, un rapport sur la situation et les perspectives des
finances publiques . Ce rapport prend une dimension particulière cette année .
En effet, comme après la fin de chaque mandature, il comporte dans ses deux
premiers chapitres un audit approfondi de la situation des finances publiques de
la France, couvrant la période 2018-2021, les quatre premières années de la loi
de programmation des finances publiques de janvier 2018, et l’année 2022 en
mesurant les risques et les aléas susceptibles d’affecter les prévisions de la loi
de finances initiale .
Sur la base de ces constats, la Cour s’est attachée, dans la continuité de ses
précédents travaux et notamment de son rapport de juin 2021 réalisé à la
demande du Premier ministre, à proposer une stratégie pour des finances
publiques soutenables et durables, reposant sur deux piliers : favoriser la
croissance durable par la priorité donnée à l’investissement et à la transition
écologique et maîtriser la dépense publique pour réduire la dette dans la durée .
La Cour identifie également des leviers d’action pour renforcer la croissance,
accroître l’efficience des politiques publiques et mieux maîtriser les dépenses .
Introduction
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
7
Entre
2017
et
2019,
l’économie
française a connu trois années de
croissance élevée, en moyenne de
2,0 % par an . La loi de programmation
des finances publiques (LPFP) de
janvier 2018 ne prévoyait cependant
qu’une amélioration limitée du déficit .
Le solde structurel, c’est-à-dire corrigé
des variations dues à la conjoncture,
devait se réduire de 0,3 point, alors
même que son niveau de 2017 était
supérieur de près de 2 points à
l’objectif de moyen terme inscrit dans
la LPFP .
En réalité, la situation des finances
publiques ne s’est pas améliorée,
le
niveau
du
solde
structurel
restant inchangé et le déficit public
demeurant proche de 3 points de PIB,
du fait principalement des mesures
nouvelles importantes de baisse des
prélèvements obligatoires décidées en
réaction aux mouvements sociaux de
fin 2018 . Le rythme d’augmentation
des dépenses publiques, légèrement
moins
rapide
que
la
croissance
potentielle grâce à une baisse de la
charge d’intérêts de près de 5 Md€,
n’a pas suffi à compenser l’effet des
baisses de prélèvements . Le solde
structurel primaire, c’est-à-dire hors
charge d’intérêts, s’est lui dégradé de
0,4 point entre 2017 et 2019 .
1
Entre 2017 et 2019,
une période de croissance
favorable insuffisamment
mise à profit pour redresser
les finances publiques
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
8
Entre 2017 et 2019, une période de croissance
favorable insuffisamment mise à profit
pour redresser les finances publiques
- 1,2
- 1
- 0,8
- 0,6
- 0,4
- 0,2
0
2017
2018
2019
LPFP
Réalisé
1 point de PIB soit
environ 25 Md€
Évolution du solde structurel primaire
Source : Cour des comptes à partir des données du Ministère de
l’économie, des finances et de la relance
Note de lecture : Dans la loi de programmation des finances publiques
de 2018, le solde structurel primaire était prévu à - 0,1 point de PIB
en 2019. Il s’est finalement inscrit à - 1,1 point de PIB, soit un écart
d’environ 25 Md€.
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Alors que nombre de ses partenaires
européens avaient profité des années
2017-2019 pour reconstituer leurs
marges de manœuvre budgétaires, la
France a donc abordé la crise sanitaire
sans avoir rétabli la situation de ses
finances publiques .
9
La crise sanitaire, par le repli de
l’activité économique (- 7,8 %) qu’elle
a provoqué et les mesures prises pour
en atténuer les effets, a conduit à un
déficit de 8,9 points de PIB en 2020,
soit le niveau le plus élevé observé
depuis l’après-guerre . Si le rebond de
l’économie en 2021 (+ 6,8 %) a permis
de réduire le déficit et de le ramener à
6,4 points de PIB, il reste plus de deux
fois supérieur à celui d’avant-crise .
Avec la crise sanitaire,
une dégradation sans précédent
des finances publiques
2
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
- 75
Md€
- 205
Md€
- 161
Md€
- 3,1
points
de PIB
- 8,9 points
de PIB
- 6,4 points
de PIB
Hausse
des
dépenses
en 2020
Hausse
des
dépenses
en 2021
Hausse
des
recettes
en 2021
Baisse
des
recettes
en 2020
- 62
Md€
- 69
Md€
+ 102
Md€
- 57
Md€
2019
2020
2021
Soldes publics en 2019, 2020 et 2021 (en Md€)
Source : Cour des comptes à partir des données de l’Insee
La dégradation du déficit traduit celle
de l’activité économique, l’impact des
mesures d’urgence et de relance, dont
la plupart sont temporaires, mais aussi
de mesures ayant un impact pérenne,
comme la poursuite de la baisse de
prélèvements décidée antérieurement,
la
diminution
des
impôts
à
la
production et une croissance soutenue
des dépenses publiques hors crise .
10
Avec la crise sanitaire, une dégradation
sans précédent des finances publiques
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
51,6 %
52,5 %
56,3 %
53,8 %
60,6 %
58,4 %
48%
50%
52%
54%
56%
58%
60%
62%
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
Dépense publique hors crédits d’impôts (en % du PIB)
Source : Insee
En 2021, près de 90 % du déficit public
est porté par l’État, qui a financé une
grande partie des mesures d’urgence
et de relance . Les administrations
de
sécurité
sociale
hors
Caisse
d’amortissement de la dette sociale
(Cades), proches de l’équilibre en 2019
(- 1,3 Md€), ont vu aussi leur situation
se détériorer sensiblement du fait
du repli des recettes, des dépenses
sanitaires
d’urgence
portées
par
l’assurance maladie et de l’activité
partielle,
dont
l’Unédic
prend
en
charge un tiers du coût . Le déficit des
administrations de sécurité sociale
s’est élevé ainsi à 46,0 Md€ en 2020
et à 16,7 Md€ en 2021 . En revanche,
les administrations publiques locales
ont connu un déficit limité à 3,5 Md€
en 2020 avant de revenir à une
situation proche de l’équilibre en 2021
(- 0,6 Md€) et même un excédent pour
les collectivités locales .
Avec ces niveaux de déficit, la dette
publique a ainsi bondi de 15,1 points
de PIB entre 2019 et 2021, soit
d’environ 440 Md€, pour atteindre
112,5 points de PIB . La France sort des
deux années de crise avec un déficit
structurel et une dette publique parmi
les plus dégradés de la zone euro .
11
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Avec la crise sanitaire, une dégradation
sans précédent des finances publiques
50
60
70
80
90
100
110
120
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
+ 440
Md€
Dette des administrations publiques (en points de PIB)
Source : Cour des comptes à partir des données de l’Insee
13
La loi de finances initiale (LFI) pour
2022 prévoyait un déficit public de
5 points de PIB et une dette quasi
stable . La publication, fin mars, d’un
déficit pour 2021 meilleur qu’attendu,
estimé désormais à 6,4 points de PIB,
contre 8,2 points de PIB dans la loi de
finances rectificative de fin d’année
(LFR 2), permettait d’espérer un défi-
cit en 2022 plus faible que dans la loi
de finances initiale .
Le déclenchement de la guerre en
Ukraine le 24 février, avec notamment
ses effets sur l’activité et l’inflation,
et les mesures mises en place (plan
de
résilience)
ou
susceptibles
de
l’être prochainement, ont conduit le
Gouvernement à ne pas modifier la
prévision de déficit pour 2022 dans le
projet de loi de finances rectificative
(PLFR) présenté début juillet .
En 2022, des incertitudes
importantes pesant sur
la prévision de déficit public
3
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Prévisions de croissance en volume et d’inflation pour 2022 (en %)
Croissance
Inflation
Projet de loi de finances rectificative (juillet 2022)
2,5
5,0
Insee (juin 2022)
2,3
5,5
Banque de France (juin 2022)*
2,3
5,6
Consensus forecasts (juin 2022)
2,5
5,0
OCDE (Perspectives économiques, juin 2022)
2,4
5,2
Commission européenne (mai 2022)
3,1
4,9
FMI (World economic outlook, avril 2022)
2,9
4,1
LFI 2022 (novembre 2021)
4,0
1,5
Source : prévisions des différents organismes cités
Note : l’inflation correspond à celle de l’indice des prix à la consommation (IPC)
sauf pour la Banque de France, l’OCDE et la Commission européenne (inflation
calculée sur l’indice des prix à la consommation harmonisé, IPCH).
* Scénario « central » de la Banque de France.
14
En 2022, des incertitudes importantes
pesant sur la prévision de déficit public
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Les recettes, dopées par l’important
effet de base positif lié au surcroît de
recettes constaté en 2021 par rapport
à la LFR 2 et par le dynamisme
des
rentrées
fiscales
observé
sur
les premiers mois de l’année 2022,
devraient être nettement supérieures
aux prévisions malgré une croissance
plus faible et l’annonce de nouvelles
baisses de prélèvements obligatoires
(suppression de la contribution à
l’audiovisuel
public
notamment) .
Toutefois, les dépenses devraient être
nettement supérieures aux prévisions
de la LFI . Aux mesures décidées pour
compenser les effets de la hausse des
prix de l’énergie, qui ont été prolongées
au-delà de leur terme initial dans
le PLFR de début juillet, devraient
s’ajouter
des
mesures
nouvelles
supplémentaires
de
revalorisation
des pensions et du traitement des
fonctionnaires, ainsi que l’impact sur
la charge d’intérêts de l’inflation plus
élevée et des dépenses de gestion
de la crise sanitaire liées au rebond
épidémique du premier trimestre .
Ces prévisions restent entourées de
nombreux risques et aléas en lien avec
la situation géopolitique, économique
et sanitaire . Le déficit de 5 points de
PIB prévu dans le PLFR de juillet reste
élevé et principalement de nature
structurelle . Il continuera de peser
sur la capacité à ramener le déficit
sous 3 points de PIB et à mettre la
dette publique sur une trajectoire
descendante d’ici 2027 .
15
En 2022, la France se situe au sein de
la zone euro dans le groupe des pays
avec un taux d’endettement et un
solde structurel élevés, comme l’Italie,
l’Espagne ou la Belgique . Sur la base des
prévisions des programmes de stabilité
transmis à la Commission européenne,
une divergence persistante risque de
s’installer entre la France et les pays
qui ont une dette modérée (entre 60
et 80 points de PIB) et des niveaux
de solde structurel contenus, comme
l’Allemagne, les Pays-Bas ou l’Autriche .
Cette situation au sein d’une zone
monétaire unique constitue un risque
pour la France et pour l’ensemble des
États qui en font partie . L’érosion de la
confiance à l’égard de la trajectoire de
finances publiques d’un des États peut,
en effet, se propager dans le reste de la
zone euro, notamment
via
le secteur
financier, et créer des tensions pour
le financement des dettes et la mise
en œuvre de la politique monétaire
unique .
Une situation défavorable
des finances publiques
de la France par rapport
à ses partenaires européens
4
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Dette publique et déficit structurel des pays de la zone euro en 2021
et perspectives en 2025 (en % du PIB ou de PIB potentiel)
France
Allemagne
Italie
Pays-Bas
Espagne
Belgique
Autriche
Portugal
40
60
80
100
120
140
160
0
1
2
3
4
5
6
7
2025
2021
Dette publique en % du PIB
Déficit structurel en % du PIB potentiel
Source : programmes de stabilité (avril 2022) des différents pays sauf
pour la France (projet de plan budgétaire actualisé d’octobre 2021)
Note de lecture : L’Italie a un ratio d’endettement de 150,8 points
de PIB en 2021 et projette d’atteindre 141,4 points en 2025 dans
son programme de stabilité, soit une réduction de près de 9 points
de PIB. Son solde structurel évoluerait de - 6,1 % à - 3,6 %, soit une
amélioration de 2,5 points de PIB potentiel.
16
Une situation défavorable des finances
publiques de la France par rapport
à ses partenaires européens
Le rapprochement progressif de la
situation des finances publiques de
la France de celle de ses partenaires
européens
devrait
constituer
un
objectif majeur . Il implique, comme l’a
indiqué la Commission européenne,
que les pays ayant les situations les
plus dégradées, comme la France,
fassent des efforts plus importants
de
consolidation .
La
prolongation
jusqu’en 2023 de la clause dérogatoire
générale du pacte de stabilité et de
croissance devrait être mise à profit
pour élaborer de nouvelles règles
budgétaires européennes de nature à
favoriser la convergence entre pays de
la zone euro .
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
17
La prochaine loi de programmation
prévue à l’automne 2022 devra fixer
une
stratégie
pour
des
finances
publiques soutenables et durables .
Contrainte
par
une
croissance
fragilisée par la situation géopolitique,
par la remontée de l’inflation et par la
mise en œuvre de mesures annoncées
pendant la campagne présidentielle,
cette nouvelle LPFP devra tirer les
enseignements des échecs des lois de
programmation précédentes et devra
profiter des nouvelles opportunités
créées
par
la
réforme
de
la
loi
organique relative aux lois de finances .
5
Construire une loi
de programmation
des finances publiques crédible
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Trajectoires de déficits des lois de programmation des finances publiques
depuis 2009 et déficits réalisés (en points de PIB)
- 10
- 9
- 8
- 7
- 6
- 5
- 4
- 3
- 2
- 1
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Réalisé
+ 3,5
+2,7
+2,9
+5,6
LPFP décembre 2014
LPFP janvier 2018
LPFP février 2009
LPFP décembre 2012
Source : lois de programmation des finances publiques et Insee
18
Construire une loi de programmation
des finances publiques crédible
Elle devra également s’appuyer sur
des
hypothèses
d’environnement
économique
réalistes,
là
où
les
trajectoires passées se sont révélées
en
moyenne
trop
optimistes,
et
prendre en compte les nombreuses
lois de programmation sectorielles
adoptées
au
cours
des
dernières
années .
De même, les mesures d’économies
devront être mieux documentées dès
la loi de programmation et évaluées
de manière réaliste, et les mesures
de redressement prévues et mises en
œuvre tout au long de la période de
programmation et pas seulement en
fin de période .
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
19
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Renforcer la croissance durable
et maîtriser la dépense publique,
deux pans d’une stratégie pour
assurer la soutenabilité de la dette
Comme
la
Cour
l’avait
préconisé
dans son rapport de juin 2021, une
stratégie pour des finances publiques
soutenables et durables devra reposer
sur deux piliers : renforcer la croissance
et maîtriser dans la durée la dépense
publique . La nécessaire maîtrise de
la dépense publique ne pourra en
effet être pleinement efficace que si
elle est combinée à une politique de
soutien à la croissance de long terme .
Sans cela, les gains de la maîtrise de
la dépense seraient perdus en raison
de l’impact sur les finances publiques
d’une croissance plus faible .
Cette stratégie de croissance, pour
être
réussie,
implique
une
action
cohérente,
ciblée
et
durable,
en
donnant la priorité à l’investissement
dans les compétences, l’innovation
et l’industrie, en menant à bien les
transitions écologique et énergétique
et
en
accélérant
l’essor
des
technologies numériques . Même si
les effets de ces transformations ne
se feront sentir que progressivement,
ils assureront à long terme un soutien
significatif à la croissance .
En s’appuyant sur ses travaux récents,
comme
les
notes
sur
les
enjeux
structurels
publiées
à
l’automne
2021, la Cour s’est attachée, sans
viser
à
l’exhaustivité,
à
identifier
certains leviers qui pourraient être
mobilisés pour engager et mettre en
œuvre cette stratégie de croissance
et de renforcement de la maîtrise des
dépenses .
Le
rapport
revient
ainsi
sur
la
politique industrielle comme levier de
croissance et de création d’emplois
et sur la nécessité de poursuivre le
renforcement de la compétitivité de
l’industrie française pour regagner des
parts de marché . Il souligne la priorité
à accorder aux investissements pour
soutenir les transitions écologique
et
énergétique
et
leurs
effets
d’entraînement sur la croissance et
l’emploi .
Pour contribuer à la soutenabilité des
finances publiques, la Cour rappelle
les
possibilités
d’action
qu’offrent
des
leviers
transversaux
comme
une meilleure association de toutes
les parties prenantes aux objectifs
de
redressement
des
comptes
publics, la préservation des recettes
publiques
par
une
rationalisation
des dépenses fiscales et des « niches
sociales » ou une modernisation de la
gestion des ressources humaines des
administrations publiques au regard
de l’enjeu de maîtrise de l’évolution de
la masse salariale .
6
20
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Renforcer la croissance durable et maîtriser
la dépense publique, deux pans d’une stratégie
pour assurer la soutenabilité de la dette
Elle recense également les marges
d’efficience que recèlent certaines
grandes politiques publiques dans
le champ social (retraites, assurance
maladie, minima sociaux et assurance
chômage,
emploi
et
formation
professionnelle)
ou
régalien
(éducation et enseignement supérieur,
sécurité intérieure) .
*
**
Alors que la France a dû faire face
au cours des dernières années à
une succession de crises qui ont
considérablement sollicité les finances
publiques, il est impératif que la
prochaine loi de programmation des
finances publiques donne un cap clair
pour assurer leur soutenabilité .
Avec le changement de dimension
des déficits et de la dette, cet enjeu
devient plus que jamais une exigence
sans laquelle le pays s’exposerait à
des
risques
grandissants
pouvant
menacer
sa
souveraineté .
C’est
aussi une nécessité pour renforcer
l’efficacité de l’action publique et
assurer la pérennité du modèle social,
qui a montré sa capacité à protéger les
citoyens dans des situations de crise
majeure .
Une telle stratégie pour des finances
publiques soutenables et durables
impose assurément des choix difficiles
et une grande continuité d’action mais
c’est une responsabilité collective à
l’égard des générations présentes et
futures .