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- Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/crc-bourgogne-franche-comte
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 26 janvier 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE VALDOIE
(Département du Territoire de Belfort)
Exercices 2014 et suivants
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
1
INTRODUCTION
.................................................................................................................
6
1.1
La procédure
...................................................................................................................
6
1.2
Présentation de la commune de Valdoie
.........................................................................
6
2
LA QUALITÉ DE L’INFORMATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE
.......................
8
2.1
Les rapports d’orientation budgétaire et les informations utiles
aux décisions
budgétaires
......................................................................................................................
8
2.1.1 Les orientations budgétaires
.............................................................................................
8
2.1.2 Les informations utiles aux décisions budgétaires
............................................................
8
2.1.3 L’affectation des résultats
.................................................................................................
9
2.1.4 L’autorisation de programme consacrée à l’espace éducatif Simone Veil
.....................
10
2.2
Les taux de réalisation
..................................................................................................
11
2.3
La comptabilité d’engagement
......................................................................................
12
2.4
Les restes à réaliser
.......................................................................................................
13
2.5
La situation patrimoniale
..............................................................................................
14
2.5.1 La connaissance par la commune de son patrimoine
......................................................
14
2.5.2 Les amortissements
.........................................................................................................
15
2.5.3 Les provisions
.................................................................................................................
16
2.6
La comptabilisation des subventions reçues
.................................................................
16
3
LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
18
3.1
La section de fonctionnement
.......................................................................................
18
3.1.1 Les charges de fonctionnement
.......................................................................................
18
3.1.2 Les recettes de fonctionnement
.......................................................................................
21
3.1.3 L’autofinancement
..........................................................................................................
25
3.2
La section d’investissement
..........................................................................................
26
3.2.1 Les dépenses d’investissement et leur financement
........................................................
26
3.2.2 La gestion de la dette
......................................................................................................
28
3.3
Une situation financière sous contrainte
.......................................................................
31
3.3.1 Analyse rétrospective
......................................................................................................
31
3.3.2 Quelques éléments de prospectives
................................................................................
33
4
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................................
34
4.1
Les effectifs
...................................................................................................................
34
4.2
Le régime indemnitaire
.................................................................................................
36
4.3
Le temps de travail
........................................................................................................
37
4.3.1 Le respect de la quotité de travail
...................................................................................
37
5
LA COMMANDE PUBLIQUE
..........................................................................................
39
5.1
L’organisation du pouvoir adjudicataire
.......................................................................
39
5.1.1 Les instances
...................................................................................................................
39
5.1.2 La procédure des achats
..................................................................................................
40
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
2
5.2
La mise en
œ
uvre de la commande publique au sein des services
...............................
41
5.2.1 Les exemples de la restauration collective et des commandes de fournitures
................
41
5.2.2 Le marché de construction de l’espace éducatif Simone Veil
........................................
42
ANNEXES
...............................................................................................................................
44
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
3
SYNTHÈSE
La chambre a contrôlé les comptes et la gestion de la commune de Valdoie sur les
exercices 2014 et suivants. Le contrôle a porté sur la qualité de l’information financière et
comptable, la situation financière, la gestion des ressources humaines et la commande publique.
Qualité de l’information financière et comptable
Les rapports d’orientation budgétaire présentent des informations et analyses assez
complètes. La commune doit toutefois s’attacher à présenter des notes synthétiques explicitant
le compte administratif. Elle doit aussi communiquer devant son assemblée sur les rapports
d’activité de la Communauté d’Agglomération du Grand Belfort, dont elle est membre, en
conformité avec les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT).
La qualité comptable peut être également améliorée, au regard notamment de la situation
bilancielle. Celle-ci comporte des écarts retracés au compte de gestion tant au niveau de l’actif
(immobilisations corporelles, incorporelles et en cours) que du passif (encours de dette et
comptabilisation des subventions d’investissement). L’imputation en partie erronée des
subventions d’investissement est susceptible de fausser le calcul de l’équilibre financier de la
commune.
Enfin, il a été constaté une absence de formalisation de la comptabilité d’engagement.
Jusqu’à une période très récente, certains bons de commande étaient établis dans les services
sans engagement comptable, certaines factures étant même mandatées sans commande
préalable.
Situation financière de la commune
La situation financière de Valdoie est aujourd’hui fragilisée. Le ratio d’encours de dette
est très élevé : il représente 1 824
€
par habitant contre 828
€
pour les communes de la même
strate démographique
1
et la durée d’amortissement de la dette a fortement progressé depuis
2014. De surcroît, le niveau d’autofinancement est structurellement faible. L’équilibre financier
des budgets et notamment le financement des investissements n’ont pu être atteints que grâce
au FCTVA et à des cessions d’actifs. Un effort particulier devra être réalisé au cours des
prochaines années pour restaurer la capacité d’autofinancement et baisser progressivement le
niveau d’endettement.
1
Source : données 2019 fiche individuelle de la commune, portail des collectivités locales DGFIP -
DGCL
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
4
Gestion des ressources humaines
La commune de Valdoie dispose actuellement d’un régime indemnitaire qui n’est plus
fondé juridiquement. Elle doit mettre en place un régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) afin de se
conformer aux dispositions réglementaires en vigueur. Elle doit également modifier le temps
de travail des agents communaux puisque la quotité de travail légale (1 607 heures pour un
temps plein) n’est actuellement pas respectée. Enfin, l’information communiquée à l’assemblée
délibérante en matière de ressources humaines doit être améliorée avec notamment la
production et le vote de tableaux des effectifs exhaustifs et actualisés à l’occasion de la
présentation du budget primitif.
La commande publique
L’organisation et la rationalisation de l’achat public doivent être améliorées. Si certaines
pratiques sont louables, comme la participation à des groupements de commande
avec le département, la région ou la communauté d’agglomération, la commune pâtit d’un
certain manque de formalisme et de l’absence de règles internes écrites et opposables à chaque
service. À ce titre, un travail de formalisation adaptée d’une part aux besoins et au
fonctionnement de la commune et d’autre part aux exigences du code de la commande publique
a été réalisé par la direction générale.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1 :
Assurer l’information financière à destination de l’assemblée mais
également du public par la mise en ligne des documents budgétaires et financiers sur le site
internet de la commune.
Recommandation n°2 :
Rapprocher l’état de l’inventaire tenu par l’ordonnateur et l’état de
l’actif tenu par le comptable, afin de les rendre identiques et fidèles à la réalité physique et
comptable du patrimoine communal.
Recommandation n°3 :
Mettre à jour l’état du personnel annexé aux documents budgétaires
afin de donner une image fidèle de la situation de la commune au regard de ses effectifs.
Recommandation n°4 :
Mettre en
œ
uvre le RIFSEEP, en conformité avec la réglementation
en vigueur et mettre fin au versement de primes n’ayant pas de fondement juridique.
Recommandation n°5 :
Mettre en place dans les plus brefs délais un règlement général du
temps de travail accompagné, le cas échéant, de règlements spécifiques destinés aux services
dotés de spécificités au regard de l’organisation du temps de travail.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
6
1
INTRODUCTION
1.1
La procédure
Le contrôle de la gestion et des comptes de la commune de Valdoie a été inscrit au
programme des travaux par arrêté n° 2021-01 du 15 décembre 2020 relatif au programme des
contrôles de la chambre pour 2021 et portant organisation des travaux. L’ordonnateur en
fonction, Mme Marie-France Céfis, a été destinataire d’une lettre d’ouverture en date du
11 janvier 2021, ainsi que M. Michel Zumkeller, ordonnateur jusqu’en 2017 et Mme Corinne
Coudereau, ordonnateure de 2017 à 2020.
Les thèmes de contrôle ont été : la qualité de l’information budgétaire et financière,
l’analyse financière, la gestion des ressources humaines, l’organisation de la commande
publique.
La réunion d’ouverture de l’instruction avec l’ordonnateur en fonction a été organisée
à l’Hôtel de Ville de Valdoie le 27 janvier 2021. En raison du contexte de crise sanitaire, les
réunions d’ouverture concernant les deux anciens ordonnateurs ont été réalisées par téléphone
le 1
er
février 2021 pour M. Zumkeller et le 3 février 2021 pour Mme Coudereau.. Les entretiens
de fin de contrôle ont été organisés le 12 juillet 2021 pour M. Zumkeller et Mme Céfis et le
15 juillet 2021 par voie téléphonique avec Mme Coudereau.
Le rapport d’observations provisoires et ses extraits ont été notifiés aux trois
ordonnateurs le 13 septembre 2021, reçus le 15 septembre par la maire en fonction et le député.
Le rapport n’a pas été retiré par Mme Coudereau. Une communication dématérialisée lui a alors
été adressée. Concernant les réponses des ordonnateurs, la maire en fonction a répondu par
courrier du 8 novembre 2021 enregistré au greffe le 15 novembre. L’ordonnateur en fonction
de 2014 à 2017, M. Zumkeller, a répondu par courriel le 25 novembre. Mme Coudereau n’a pas
répondu.
1.2
Présentation de la commune de Valdoie
La commune de Valdoie se situe dans le Territoire de Belfort. Elle est chef-lieu de
canton. Sa population, de 5 300 habitants, est la troisième du département et la deuxième de la
communauté d’agglomération du Grand Belfort dont elle est membre.
Son budget est de l’ordre de 3,7 M
€
en fonctionnement et de 2,1 M
€
en investissement.
Il ne comporte aucun budget annexe. Son effectif compte un peu moins de soixante agents. Son
socle de compétences est celui traditionnellement dévolu aux communes, mais sur un périmètre
plutôt restreint puisque le Grand Belfort dispose, outre les compétences obligatoires et
optionnelles des communautés d’agglomération, de compétences facultatives telles que la
culture, les loisirs, le périscolaire, les actions en milieu scolaire et l’extra-scolaire dans la limite
de la définition de l’intérêt communautaire.
La population est en hausse constante depuis 1968, mais semble s’être stabilisée depuis
une décennie.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
7
Évolution de la population depuis 1968
1968
1975
1982
1990
1999
2007
2012
2018
Population
3 983
4 466
4 572
4 314
4 843
5 022
5 313
5 260
Sources : INSEE
Son évolution démographique a été plutôt dynamique jusqu’en 2017 alors que le
département est stable (+ 0,13 %)
2
. Elle est confrontée à un vieillissement de sa population
légèrement moins important que celui du département : le nombre des plus de 60 ans a progressé
de 22,4 % (contre 24,4 % dans le Territoire de Belfort). Alors que le département perd de la
population sur toutes les tranches d’âge de 0 à 59 ans, Valdoie n’enregistre une diminution que
pour la tranche d’âge des 14 à 29 ans (- 5,4 %).
Les retraités représentent 25 % de la population (22,3 % pour le département). Les
enfants (0-14 ans) en constituent 17,4 % (18 % pour le département). Le taux de chômage,
stabilisé depuis 2012 (12,3 % de la population active), se situe en dessous de la moyenne
départementale (14,2 %). La part des ménages imposés est de 47 % (contre 52 % pour le
département). Le taux de pauvreté est de 16 % contre 14,2 % pour le département. Le revenu
médian est inférieur à celui du département (1 611
€
contre 1 744
€
).
2
Sources pour l’ensemble des données socio-économiques et démographiques : INSEE
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
8
2
LA QUALITÉ DE L’INFORMATION BUDGETAIRE ET
FINANCIERE
2.1
Les rapports d’orientation budgétaire et les informations utiles
aux décisions budgétaires
2.1.1
Les orientations budgétaires
La commune doit présenter un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements
pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette, dans un délai de deux
mois précédant le vote du budget
3
.
Les documents communiqués lors de l’instruction regroupent des supports écrits et des
extraits de supports projetés lors des séances du conseil municipal. Il ressort de ces pièces que
les principaux éléments ont été progressivement abordés au cours de la période sous revue :
engagements pluriannuels, gestion de la dette (avec cependant une réserve exposée dans la
partie « analyses prospectives »), évolution des dépenses de fonctionnement et plus
particulièrement des effectifs. Ce mode de présentation constitue une bonne pratique, dans la
mesure où il n’est obligatoire que pour les communes de plus de 10 000 habitants.
Le ROB 2019 intègre une présentation plus complète de la situation financière de la
commune en affichant des données relatives aux capacités d’épargne, dont des éléments
synthétiques fournis par la Direction générale des finances publiques. Le ROB 2020 présente
une situation encore plus détaillée, en abordant la situation de la capacité d’autofinancement
par comparaison avec les communes de même strate et en dressant une liste des projets
d’investissements. Le ROB 2020 a été présenté une première fois par l’ancienne municipalité
le 27 février 2020.
Concernant la dette, les rapports proposent une analyse plutôt exhaustive (répartition
des organismes prêteurs, composition de l’encours par type de taux, courbe d’extinction de
dette et évolution des annuités). Chaque année jusqu’en 2019 compris, le ROB présente une
analyse sur la capacité d’endettement de la commune qui est perfectible. Ce point fait l’objet
d’une remarque dans la partie relative aux prospectives financières.
2.1.2
Les informations utiles aux décisions budgétaires
L’article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que
les documents budgétaires sont assortis
d’
u
ne « présentation brève et synthétique retraçant les
informations financières essentielles [qui] est jointe au budget primitif et au compte
administratif afin de permettre aux citoyens d'en saisir les enjeux ». Cette note explicative de
synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte administratif sont mis en ligne
sur le site internet de la commune. Les budgets présentés au conseil municpal sont accompagnés
d’une note synthétique, les services ayant toutefois produit des documents particulièrement
succincts. À partir de 2018, les conseillers municipaux bénéficient d’une présentation plus
détaillée des données budgétaires nécessaires à éclairer leur vote. À l’exception de l‘exercice
2019, le compte administratif n’a en revanche jamais fait l’objet d’une note synthétique.
3
Article L2312-1 CGCT
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
9
La chambre invite la commune à produire de manière systématique une note
synthétique pour l’ensemble des documents budgétaires et à la publier sur le site internet pour
être en conformité avec les dispositions du code général des collectivités territoriales, et de
façon générale d’apporter une attention particulière à l’archivage des différents documents
administratifs.
Le bilan des acquisitions et cessions opérées par la commune donne lieu chaque année
à une délibération du conseil municipal. Ce bilan est annexé au compte administratif. La
chambre constate qu’en 2020, la commune de Valdoie n’a pas délibéré pour les opérations de
l’exercice 2019, alors même qu’elle a procédé à des cessions cette année-là. Elle constate
également que l’état des cessions et des acquisitions n’a jamais été annexé au compte
administratif au cours de la période sous revue. La chambre invite donc la commune à se
conformer aux dispositions de l’article L. 2241-1 du CGCT. Toutefois, les états
d’immobilisations retraçant les entrées et les sorties sont présents dans chaque compte
administratif et les informations patrimoniales essentielles y sont renseignées.
Enfin, le code général des collectivités territoriales prévoit dans son article
L. 5211-39 qu’un rapport d’activité de l’établissement public de coopération intercommunale
(EPCI), dont la commune est membre, doit être présenté chaque année au conseil municipal en
séance publique, au cours de laquelle les représentants de la commune à l’organe délibérant de
l’EPCI sont entendus. Or aucune communication n’a été présentée à l’assemblée délibérante.
Recommandation n°1 : Assurer l’information financière à destination de
l’assemblée mais également du public par la mise en ligne des documents
budgétaires et financiers sur le site internet de la commune.
2.1.3
L’affectation des résultats
Le conseil municipal a adopté les délibérations relatives aux affectations du résultat de
la section de fonctionnement lors des mêmes sessions au cours desquelles il a voté les comptes
administratifs. L’excédent de la section de fonctionnement a été affecté en priorité à la
couverture du besoin de financement de la section d’investissement (article 1068) et le solde a
été reporté en recettes de fonctionnement au chapitre 002.
Dans un souci de parfaire l’information communiquée aux membres du conseil
municipal et aux citoyens, il serait utile de mentionner les modalités de calcul de l’affectation
des résultats à l’article 1068. Depuis 2016, la commune n’indique plus que l’affectation à cet
article résulte de l’addition du déficit d’investissement et du solde des restes à réaliser. La
somme indiquée, si elle est exacte, ne correspond pas au produit du calcul mentionné dans le
corps de la délibération. Il pourrait être utile de le préciser afin d’assurer la bonne
compréhension des mécanismes d’affectation des résultats par les membres du conseil
municipal et les citoyens.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
10
2.1.4
L’autorisation de programme consacrée à l’espace éducatif Simone Veil
La commune de Valdoie a délibéré le 27 juin 2016 sur l’autorisation de programme
unique consacrée à la construction d’un pôle enfance dénommé « espace éducatif Simone
Veil », bâtiment regroupant une école élémentaire de dix classes, au motif que celles-ci étaient
réparties jusqu’alors sur deux sites devenus non conformes aux normes de sécurité et
d’accessibilité. Cet équipement comporte également une restauration scolaire en liaison chaude
et un accueil de loisirs sans hébergement. Ce projet a constitué l’investissement majeur de la
période sous revue et a eu un impact déterminant sur la situation financière de la commune.
Le coût de la nouvelle structure a été présenté à hauteur de 6 420 000
€
TTC, financés
à hauteur de 395 650
€
par des subventions (soit 6 %), 959 200
€
par le FCTVA (15 %) et
5 066 150
€
par l’emprunt (79 %).
L’autorisation de programme a été modifiée par délibération du 29 juin 2017 à hauteur
de 7 007 000
€
TTC financés à hauteur de 395 000
€
par des subventions (soit 6 %),
1 105 000
€
par le FCTVA (16 %) et 5 507 000
€
par l’emprunt (78 %). Le motif invoqué dans
le corps de la délibération est ainsi rédigé «
considérant l’état d’avancement des travaux
nécessitant l’ajustement de l’AP/CP, et afin de parvenir à une exécution budgétaire plus
précise, il est proposé au Conseil municipal de modifier l’autorisation de programme et les
crédits de paiement à 7 007 000
€
…
». Si l’état d’avancement des travaux peut expliquer
l’ajustement des crédits de paiment, il ne peut motiver la modification du total de l’autorisation
de programme. Il aurait été utile d’en indiquer les raisons.
Le traitement des grands livres comptables fait ressortir une exécution budgétaire qui
se répartit ainsi :
Dépenses afférentes à la construction de l’espace Simone Veil
Total TTC en
€
7 262 933,04
dont marché de travaux
6 251 440,43
dont maîtrise d’
œ
uvre
808 561,39
dont contrôles techniques
15 552,03
dont coordination SPS
7 596,00
dont annonces
3 477,43
dont frais de concours
97 500,00
dont divers (mobilier, câblage, vidéophone, sondages techniques, etc.)
78 805,76
L’enveloppe fixée à 7 007 000
€
au terme de l’autorisation de programme a été
dépassée en 2019. Ce dépassement a atteint 255 933
€
en fin d’opération. L’exécutif aurait dû
présenter au conseil municipal une révision de l’autorisation de programme, à la foispour des
raisons d’information de l’assemblée délibérante et de respect du caractére limitatif des crédits
ouverts. La chambre rappelle qu’une autorisation de programme est une autorisation fixant le
montant maximal des crédits ouverts et qu’un dépassement de l’enveloppe doit être approuvé
par l’assemblée délibérante. Les crédits étaient certes prévus au budget de chaque exercice,
mais selon une ventilation qui ne correspondait pas à celle présentée lors du vote de
l’autorisation de programme et le conseil municipal n’a pas disposé de la totalité des
informations lui permettant de valider l’enveloppe globale en toute connaissance de cause.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
11
2.2
Les taux de réalisation
Les taux de réalisation
4
de la section de fonctionnement se situent au-dessus de 92 %
pour les dépenses et de 96 % pour les recettes. Les prévisions budgétaires sont donc fiables.
Taux de réalisation des crédits
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Cumul
Dépenses réelles
de fonctionnement
97,1%
93,0%
94,4%
95,8%
97,8%
96,5%
92,8%
95,3%
Recettes réelles
de fonctionnement
96,7%
97,7%
102,9%
101,4%
102,2%
105,0%
104,7%
101,4%
Dépenses réelles
d'investissement
72,5%
93,0%
76,0%
59,3%
92,1%
63,1%
87,7%
77,0%
Recettes réelles
d'investissement
89,6%
97,7%
70,9%
60,9%
89,3%
80,7%
92,0%
75,6%
Sources : comptes administratifs.
Note : Les prévisions budgétaires prises en compte sont le BP+DM+RAR.
Le volume de rattachements des charges et des produits est peu significatif et a donc un
impact faible sur le taux d’exécution. La principale explication réside dans le fait que la
commune de Valdoie pratique la journée complémentaire. Une vérification aléatoire a permis
de confirmer que le faible poids des rattachements s’expliquait bien ainsi et qu’il n’altérait pas
la sincérité de l’exécution. Elle applique également le décompte des intérêts courus non échus
(ICNE), et les enregistre conformément à l’instruction comptable M14.
La chambre constate toutefois qu’aucune délibération fixant un seuil de rattachement
n’a pu être produite. Or la fixation d’un tel seuil, dans la mesure où il peut avoir une incidence
sur la sincérité comptable, doit être approuvée par l’assemblée délibérante. Même si la
commune de Valdoie a peu recours à la technique des rattachements pour les raisons indiquées
plus haut, la chambre invite la commune à fixer un seuil par délibération.
Les dépenses réelles d’investissement présentent un taux de réalisation hétérogène sur
la période étudiée (de 59,3 % à 92,1 %). Les taux de 2017 (le plus bas observé) et de 2018 (le
plus haut relevé) s’expliquent par la réalisation de l’espace éducatif Simone Veil. En cumulé
sur la période sous revue, le taux de réalisation atteint 77 %.
Le taux de réalisation des recettes réelles d’investissement, fortement lié à l’exécution
des chantiers et aux délais d’instruction et de mise en
œ
uvre des versements, est, sur la période
sous revue, de 75,6 %, et n’appelle pas de remarque particulière.
4
Les taux de réalisation présentés ici concernent les mouvements réels. Ils sont donc retraités afin de
neutraliser l’impact de la comptabilisation des cessions : celles-ci sont en effet enregistrées en recettes
d’investissement prévisionnelles, mais exécutées en recettes de fonctionnement. Sans retraitement des opérations
de cessions, les taux de réalisation seraient minorés pour les recettes d’investissement et majorés pour les recettes
de fonctionnement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
12
2.3
La comptabilité d’engagement
L’acte d’engagement comptable, rappelé aux articles 20 et 29 du décret n° 2012-1246
du 7 novembre 2012, consiste à constater la disponibilité des crédits budgétaires préalablement
ou concomitamment à l’engagement juridique (lors de l’émission d’un bon de commande par
exemple). La comptabilité d’engagement préserve la commune d’un risque de dépassement des
crédits autorisés. La tenue d’une comptabilité d’engagement est obligatoire
5
, et doit
s’accompagner de délégations dûment consenties par l’ordonnateur. La collectivité doit
également procéder à un recensement minimum des besoins à des fins de rationalisation et
d’optimisation de la procédure de l’achat public.
L’ordonnateur n’a pu fournir une note ou un guide de procédure formalisant le circuit
comptable des mandats et des titres de recettes. Ce document n’est certes pas obligatoire, mais
constitue un outil simple de bonne gestion, que la chambre invite la commune à mettre en place.
Il apparaît au terme des échanges avec les services municipaux que les bons de
commande inférieurs à 500
€
ont été signés jusqu’en 2020 par des agents sans autorisation ni
délégation ni liste précise de ces agents. Concernant les commandes dépassant 500
€
, aucune
règle générale et explicite n’était appliquée, plus particulièrement sur les dépenses de la section
de fonctionnement. En fonction des pratiques de chaque service, certains achats étaient précédés
par l’émission d’un bon de commande préalable, d’autres en sont dépourvus, ce qui signifie que
le commanditaire pouvait ne pas avoir connaissance de la disponibilité des crédits. La facture
était ensuite mandatée, après vérification de la direction des finances du service fait auprès du
service gestionnaire. L’étude sur un échantillon de 5 articles du chapitre des charges à caractère
général (011), représentant respectivement 662, 499 et 399 mandats pour les exercices 2015
,
2019, et 2020, montre que, selon les exercices concernés, 18 %, 13 % et 21 % des factures n’ont
pas fait l’objet d’un engagement préalable, ainsi que le retrace le tableau suivant :
Mandats émis sans engagements préalables (échantillon)
2015
2019
2020
Articles
Libellés
Mandats
Sans
engag.
%
Mandats
Sans
engag.
%
Mandats
Sans
engag.
%
60623
Alimentation
54
33
63%
46
17
37%
52
23
44%
60631
Fournitures
d’entretien
34
6
18%
44
7
16%
54
12
22%
60632
Fournitures de
petit équipement
236
37
16%
125
16
13%
120
20
17%
6068
Autres matières
et fournitures
297
26
9%
257
8
3%
151
13
9%
6188
Autres frais
divers
41
20
49%
27
17
63%
22
16
73%
Total
échantillon
662
122
18%
499
65
13%
399
84
21%
(Sur un total
mandats 011)
2 064
2 214
1 988
Sources : grands livres comptables 2015, 2019 et 2020
5
Article L2342-2 CGCT.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
13
Toutefois la chambre note que le volume budgétaire concerné est plutôt limité (environ
15 000
€
par exercice concerné) et que les dépenses d’investissement font l’objet d’une mise
en
œ
uvre plus rigoureuse de la règle de l’engagement préalable, ce qui permet une gestion des
restes à réaliser plus aisée et plus fiable.
La délibération 19/2020 du 9 juin 2020 a prévu, dans le cadre des délégations de
compétences de l’article L. 2122-22 du CGCT, une délégation de la signature de la maire aux
élus en fonction de leur délégation d’une part et des fonctionnaires qu’elle désignera d’autre
part. La chambre note que, si la délibération précitée prévoit la possibilité de délégations
ultérieures par arrêté, les agents municipaux ne signent plus de bons de commande. Ceux-ci
sont désormais validés par l’ordonnateur et ses adjoints en fonction des délégations prévues par
la délibération précitée et en conformité avec les arrêtés pris par l’ordonnateur.
La chambre rappelle que les dispositions du code général des collectivités territoriales
permettent à l’ordonnateur de déléguer également sa signature au directeur général des services,
au directeur général adjoint, au directeur des services techniques et aux responsables des
services communaux
6
. Le maire peut déléguer sa signature au titre du 4° de l’article
L 2122-22 du CGCT pour la «
préparation, la passation, l’exécution et le règlement des
marchés et des accords-cadres
». À ce titre, «
les pouvoirs délégués au maire par le conseil
municipal en vertu de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales peuvent
faire l'objet d'une subdélégation lorsque cette dernière est prévue dans la délibération du
conseil municipal portant délégation
»
7
.
2.4
Les restes à réaliser
Les restes à réaliser nécessitent un engagement juridique préalable pour justifier leur
inscription dans la liste des reports de dépenses ou de recettes. Ils figurent dans les documents
du compte administratif et ont une incidence sur le calcul du résultat global de l’exercice.
L’état des reports apparaît clairement dans les documents du compte administratif et
n’appelle pas de remarques.
La chambre relève toutefois une exception relative au report des recettes enregistrées
au titre de l’exercice 2018 : il s’agit de la cession du logement situé rue Michel Page à hauteur
de 31 000
€
. Ce bien n’a pas été vendu, et aucune justification n’a été produite au titre de son
inscription dans les restes à réaliser (compromis de vente, acte de vente comportant des clauses
suspensives non encore purgées, etc.).
Cette inscription injustifiée de l’opération dans les reports a eu un impact direct sur le
calcul de l’équilibre financier : ces 31 000
€
n’auraient pas dû contribuer à alimenter en 2018
les ressources propres. La chambre note toutefois que cette absence de justification est
exceptionnelle sur la période étudiée et que, de surcroît, elle n’a pas altéré de manière
significative l’équilibre financier de l’exercice 2018.
6
Article L. 2122-19 du CGCT.
7
CAA Nancy 7 août 2003 - Commune de Strasbourg n° 98NC01059.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
14
2.5
La situation patrimoniale
2.5.1
La connaissance par la commune de son patrimoine
Il appartient à l’ordonnateur de tenir l’inventaire physique et comptable de son
patrimoine, afin d’en donner une image fidèle au regard tant de sa réalité physique que de sa
valeur. Le comptable est responsable de la tenue de l’état de l’actif ainsi que du fichier des
immobilisations, documents comptables justifiant les soldes des comptes apparaissant à la
balance générale et au bilan.
Ces deux inventaires doivent correspondre. Il s’agit d’un élément déterminant de la
qualité financière et comptable d’une collectivité locale. Il a donc été procédé à un
rapprochement de ces deux documents pour l’exercice 2019.
Au préalable il convient de noter que les immobilisations incorporelles, corporelles et
en cours, respectivement enregistrées dans les comptes 20, 21 et 23, auxquelles on ajoute les
immobilisations financières et autres (comptes 24, 26 et 17) ont progressé de manière
significative entre 2014 et 2019, en raison notamment de la construction de l’espace Simone
Veil. Elles sont passées de 34,1 M
€
à 44,99 M
€
sur la période étudiée.
Concernant le rapprochement de l’inventaire de l’ordonnateur et de l’actif du comptable
au 31 décembre 2019
8
, la chambre note que le premier est supérieur de 2,39 M
€
, selon la
répartition suivante :
Rapprochement de l’inventaire et de l’actif
Exercice 2019 (en
€
)
Inventaire
ordonnateur
Compte de gestion
Écart
Immobilisations incorporelles (c/20)
801 022,92
1 003 128,89
- 193 105,97
Immobilisations corporelles (c/21)
45 616 998,09
36 521 057,96
9 095 940,13
dont bâtiments (c/213)
26 552 805,25
17 153 527,26
9 399 277,99
dont réseaux de voirie (c/2151)
12 463 237,65
12 490 076,32
- 26 838,67
dont matériel et mobilier (c/218)
1 230 014,77
1 718 255,22
- 488 240,45
Immobilisations en cours (c/23)
861 138,45
7 185 494,57
- 6 324 356,12
Immobilisations financières
(c/26 + c/27)
89 158,19
87 658,19
1 500,00
Autres (c/24)
0,00
188 539,61
-188 539,61
Total
47 377 317,65
44 985 879,22
2 391 438,43
Source : inventaire de l’ordonnateur / soldes des comptes dans la balance réglementaire du compte de gestion.
Au regard de chacune des rubriques présentées dans le tableau n°5, le principal écart
tient au fait que l’espace éducatif Simone Veil, enregistré en compte 23, n’a pas encore été
transféré au compte 21. Il ne s’agit toutefois que d’une situation par nature transitoire qui devrait
être régularisée sans difficulté particulière.
D’un point de vue plus général, la différence représente environ 5 % de l’actif et doit
impérativement être corrigée, afin de représenter une image fidèle du patrimoine de la
collectivité.
8
Le compte de gestion 2020 n’étant pas accessible à la date de remise du rapport.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
15
Parallèlement, la chambre relève également une différence entre le capital restant dû
(CRD) mentionné dans le tableau A2.2 des annexes du compte administratif 2019 relatif à la
dette communale et le crédit de l’article 1641 du compte de gestion 2019. Le CRD mentionné
à l’annexe du CA est de 10 519 708,40
€
, alors que le crédit de l’article 1641 est de
10 152 476,09
€
, soit un écart de 367 232,31
€
. La chambre invite la commune à rapprocher
l’état de la dette et le compte de gestion pour faire correspondre l’encours de la dette avec l’état
annexe du budget primitif et du compte administratif.
Recommandation n°2 : Rapprocher l’état de l’inventaire tenu par l’ordonnateur et
l’état de l’actif tenu par le comptable, afin de les rendre identiques et fidèles à la
réalité physique et comptable du patrimoine communal.
2.5.2
Les amortissements
Les amortissements participent à l’image fidèle de l’état du patrimoine de la commune,
dans la mesure où ils constatent la dépréciation des biens et par conséquence leur valeur réelle
dans le bilan.
Le conseil municipal a délibéré sur les durées d’amortissement le 26 janvier 1996. Les
durées définies alors, toujours en vigueur, n’appellent pas de remarque particulière, dans la
mesure où elles sont conformes à celles données à titre indicatif par l’instruction M14.
Le conseil municipal a en revanche approuvé la création d’une nouvelle catégorie
d’amortissement
sur
laquelle
la
chambre
s’est
interrogée :
une
délibération
du
17 septembre 2018 a en effet créé l’amortissement des immeubles productifs de revenu,
enregistrés à l’article 2132, pour une durée de 80 ans.
Si l’instruction comptable M14 fournit des fourchettes indicatives, le maximum
proposé est de 30 ans. Cette durée ne concerne d’ailleurs que les agencements de terrains. La
fixation d’une durée de 80 ans est très supérieure aux durées proposées par l’instruction
comptable. Les raisons de la mise en place d’un tel régime exorbitant ne sont pas expliquées
dans la délibération. La commune explique cette durée par la volonté de limiter l’impact
budgétaire des amortissements. La chambre rappelle toutefois qu’une durée d’amortissement
doit correspondre à une estimation raisonnable de la dépréciation et de l’usure des biens, dans
un souci de sincérité comptable. La durée de 80 ans est exorbitante des pratiques comptables
conventionnelles et ne se justifie pas en l’espèce
Au-delà de la question de la durée vue dans le chapitre précédent, la nature des
immobilisations corporelles pour lesquelles la commune génère des amortissements au titre de
l’article 2132 pose également question. Il s’agit exclusivement de la ZAC Bois d’Arsot pour
laquelle sont enregistrés deux lots dans l’actif à hauteur de 1,034 M
€
et des travaux à hauteur
de 0,427 M
€
.
Le terme de ZAC est en l’espèce erroné, dans la mesure où il s’agit de locaux
appartenant désormais à la ville, qui les exploite en partie comme espace de stockage pour ses
services techniques, et en partie en les valorisant par le biais de locations à trois organismes
privés. L’imputation au compte 2132 est donc valable, ainsi que la logique d’amortissement qui
en découle. La dénomination porte en revanche à confusion. La chambre invite la collectivité à
régulariser cette période d’amortissement et à retenir une durée de 30 ans.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
16
2.5.3
Les provisions
La commune a fait état, au moment de l’instruction, de deux contentieux dont un seul
susceptible de constituer une charge. Dans le cadre de ce dernier, la commune a émis les 11 et
14 octobre 2019 deux titres (n° 336 et n° 337) correspondant à des pénalités de retard de 3 400
€
et 49 600
€
concernant une même entreprise. La chambre remarque qu’aucune justification n’a
été apportée aux titres de recettes afférents aux pénalités de retard, tant du point de vue de leur
fondement que de leur liquidation. Cette absence de justification expose la commune à des
risques juridiques certains, comme le démontre le jugement du 25 février 2021 relatif à ce
contentieux.
Ainsi, la commune a été condamnée à payer à la société requérante 2 531,66
€
, auxquels
s’ajoutent 6 116,89
€
correspondant aux intérêts moratoires et 2 000
€
au titre des frais exposés.
Or, à aucun moment une provision n’a été inscrite au budget contrairement à la règle selon
laquelle une provision doit être constituée dès l’ouverture d’un contentieux.
Certes les crédits nécessaires ont été inscrits au BP 2021 aux chapitres 23, 67 et 011
à hauteur suffisante pour faire face à cette décision, mais le principe de prudence aurait voulu
que de telles sommes aient été déjà inscrites au titre des provisions semi-budgétaires au cours
de l’exercice 2020 dès l’ouverture du contentieux.
La chambre invite la commune à renforcer sa vigilance sur la qualité comptable, d’une
part en produisant les pièces justificatives conformes, justifiant non seulement la validité de la
créance, mais également le détail de sa liquidation et en inscrivant d’autre part les provisions
obligatoires dès l’ouverture d’un contentieux et, d’une manière générale, dès connaissance d’un
risque financier probable.
2.6
La comptabilisation des subventions reçues
Les subventions d’investissement sont comptabilisées au chapitre 13. Ce dernier se
subdivise selon le schéma suivant :
-
le compte 131 : les subventions versées pour le financement d’un équipement
amortissable (subventions dites transférables) ;
-
le compte 132 : les subventions versées pour le financement d’un équipement non
amortissable (subventions dites non transférables) ;
-
le compte 133 : les fonds affectés par la loi aux équipements amortissables
(ex : dotation amendes de police) ;
-
le compte 134 : les fonds affectés par la loi aux équipements non amortissables
(ex : dotation d’équipement aux territoires ruraux) ;
-
le compte 138 : les subventions d’investissement non transférables destinées à financer
une partie de la dette contractée par la collectivité.
La comptabilisation par la commune des fonds affectés par la loi, à savoir la dotation
d’équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation des amendes de police ne présente
pas de difficulté. En revanche, la comptabilisation des subventions versées par la communauté
d’agglomération, le département, la CAF ou par d’autres partenaires publics, affectées à des
équipements tels que la voirie, la Maison des sports ou encore pour la construction de l’espace
éducatif Simone Veil, appelle quelques observations.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
17
Sur la totalité des recettes enregistrées au chapitre 13 de 2014 à 2020 (soit 1 484 394
€
),
la répartition est la suivante :
Subventions enregistrées au chapitre 13
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
c/132
0
100 000
0
0
100 000
0
39 753
239 753
c/134
13 500
0
0
3 248
84 324
66 260
13 888
181 220
c/138
408 357
31 138
70 717
143 414
237 847
75 298
96 650
1 063 421
Total
421 857
131 138
70 717
146 662
422 170
141 558
150 292
1 484 394
Sources : grands livres comptables ; e-magnus
La comptabilisation des subventions dans les articles du compte 138 n’est pas correcte,
dans la mesure où ces subventions ont été perçues au titre du financement d’équipements
clairement désignés tels que du matériel divers (désherbage, caméras de sécurité), des
aménagements de l’espace public (abribus, sécurité, etc.), travaux de voirie, éclairage public,
travaux divers dans les bâtiments communaux (sécurité, aménagements accessibilité, etc.), et
la construction de l’espace éducatif Simone Veil. Elles ne visent aucunement le financement
des emprunts contractés par la commune. Enfin, l’instruction M14 précise qu’une «
subvention
reçue au titre du financement de la dette « est prioritairement affectée à la couverture des
intérêts dus au titre de l’emprunt visé par la délibération (compte 747), le surplus étant
comptabilisé au compte 138
9
». Or, aucun mouvement comptable n’a été émis à ce titre à
l’article 747.
La chambre note également que les subventions reçues au titre de l’espace Simone Veil
ont été comptabilisées pour certaines au compte 132 (pour la part versée par la Communauté
d’agglomération du Grand Belfort) et pour d’autres au compte 138 (pour les autres partenaires
publics).
Au-delà d’une exigence en matière de qualité comptable, la logique d’imputation dans
le chapitre 13 a une incidence majeure sur l’information financière : si, à l’instar des fonds
enregistrés au compte 134, les subventions affectées aux comptes 131 et 132 sont exclues du
calcul de la couverture du capital de la dette, ce n’est pas le cas de celles comptabilisées au
compte 138, qui viennent expressément alimenter les ressources propres. Une imputation
erronée pourrait donc avoir comme conséquence de fausser le calcul de l’équilibre financier tel
que défini par les articles L. 1612-4 et L. 1612- 5 du CGCT, et d’altérer le résultat en raison de
l’impact des éventuelles écritures d’étalement des subventions transférables.
9
Instruction comptable M14, Tome 1, Titre 1, Chapitre 2.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
18
3
LA SITUATION FINANCIERE
L’analyse financière se base en partie sur les données du logiciel des juridictions
financières « ANAFI », ainsi que sur les grands livres comptables, extraits pour chaque exercice
à partir du logiciel de gestion financière « e-Magnus » utilisé par la commune. Ce document
comptable, généré par tout logiciel de gestion, retrace l’intégralité des mandats et des titres de
recettes en mentionnant pour chacun d’eux l’imputation (réelle ou d’ordre), le tiers, l’objet, le
numéro de bordereau, de pièce, d’engagement, le montant, ainsi que la date d’émission.
3.1
La section de fonctionnement
3.1.1
Les charges de fonctionnement
La structure des charges de fonctionnement évolue peu sur la période étudiée. La part
des charges de personnel reste prépondérante, avec 58 % en 2020, suivie des charges à caractère
général qui représentent 22 % des dépenses réelles de fonctionnement. Le troisième poste est
celui de la subvention versée au CCAS (6 %), qui a subi une évolution non linéaire (voir infra).
Au total les dépenses réelles de fonctionnement ont évolué de - 1,7 % en moyenne
annuelle, passant de 3,983 M
€
en 2014 à 3,590 M
€
en 2020, soit une diminution de 0,349 M
€
,
à comparer avec la baisse des recettes réelles de fonctionnement de 0,314 M
€
.
3.1.1.1
Les charges de personnel
Les charges de personnel enregistrées au chapitre 012 représentent plus de la moitié des
dépenses réelles de fonctionnement (57 % en 2014, 58 % en 2020). Elles constituent une part
importante mais relativement stable des charges de la commune. Le poste des charges nettes de
personnel a légèrement diminué puisqu’il est passé de 1,95 M
€
à 1,93 M
€
, soit une évolution
moyenne annuelle de - 0,1 %
10
.
L’étude approfondie des différentes composantes de ces charges indique cependant que
cette baisse est principalement liée à la fin progressive du dispositif des emplois d’avenir, dont
les crédits sont passés de 0,280 M
€
en 2014 à 0,107 M
€
en 2017, puis à 0,005 M
€
en 2020. Ces
emplois étaient financés comme l’indique le tableau ci-dessous.
Si l’on ne retient que les comptes 6411 (personnel titulaire) et 6413 (personnel non
titulaire), les crédits progressent de + 1,7 % en moyenne annuelle, soit respectivement de
+ 1,5 % et + 3,3 % en moyenne annuelle entre 2014 et 2020.
Évolution des principales dépenses de personnel
en K
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Varia-
tion
Moy.
ann.
6411
Personnel
titulaire
1 167
1 166
1 224
1 254
1 254
1 241
1 275
+108
+1,5%
6413
Personnel non
titulaire
126
123
66
73
114
119
153
+25
+3,3%
64168
Emplois
d'insertion
280
267
219
107
39
34
5
-275
NS
6419
11
Subventions
reçues pour
emplois
d’insertion
206
192
157
95
38
5
0
-206
NS
Sources : Grands livres comptables
;
e-magnus
10
Source : ANAFI à partir des comptes de gestion. Il s’agit ici des dépenses diminuées des recettes.
11
L’article 6419 est un article destiné à enregistrer des recettes. Les sommes mentionnées dans le tableau
ne concernent que les financements reçus au titre des emplois d’insertion et non le solde créditeur du 6419.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
19
L’évolution de la masse salariale des personnels titulaires suit un rythme plus important
de 2014 à 2017 (+ 2,4 % en moyenne annuelle), alors qu’il décélère de 2017 à 2020 (+ 0,6 %
en moyenne annuelle). Sur la première partie de mandat, le compte 6411 a donc progressé
de 87 037
€
, essentiellement du fait des services de crèches (+ 58 403
€
) et centre de loisirs
(+ 42 589
€
), ainsi que du service voirie (+ 23 104
€
), l’administration générale ayant évolué à
la baisse (- 31 282
€
). Les autres services poursuivent une évolution plus linéaire.
Sur la période 2017-2020, la progression est plus modérée (+ 21 166
€
). Elle s’explique
par une diminution sensible dans le domaine de la petite enfance (- 36 443
€
), liée
principalement au licenciement de 7 assistantes maternelles en 2019 présentée comme une
mesure de gestion, afin de maîtriser les dépenses de fonctionnement. Parallèlement, le service
des sports a progressé de 24 914
€
et le centre de loisirs de 18 723
€
.
Le personnel non titulaire diminue en moyenne annuelle de - 16,6 % de 2014 à 2017
(- 54 990
€
), notamment au titre de l’administration générale (- 32 490
€
) et le personnel
scolaire (- 13 412
€
). Le service voirie progresse en revanche de + 17 746
€
.
De 2017 à 2020, le taux moyen annuel est de + 28 % (soit + 80 374
€
), avec une
progression marquée, plus particulièrement pour le service voirie (+ 36 709
€
) et le centre de
loisirs (+ 23 049
€
). Cette évolution s’explique en grande partie par un recrutement important
de personnels non titulaires affectés aux espaces verts et au centre de loisirs : la commune a
choisi depuis d’intégrer au 1
er
septembre 2020 dans ses effectifs, les personnels intervenant
initialement dans le cadre de l’accompagnement à l’insertion géré par l’association « Passerelle
pour l’emploi ». Une baisse de la consommation des crédits d’un montant similaire est constatée
à l’article 611 « contrats de prestations de service » cette même année.
En résumé, les dépenses de personnel hors emplois d’insertion (comptes 6411 + 6413)
ont progressé de façon plutôt modérée, à un rythme légèrement plus élevé que le GVT
(Glissement Vieillesse Technicité) (situé généralement entre 1 et 1,5 % selon les années).
3.1.1.2
Les charges à caractère général
L’analyse de ce poste budgétaire est altérée par les incidences financières de la crise
sanitaire. On peut toutefois noter que ces charges, dont l’enveloppe est de 796 907
€
en 2020,
diminuent de 2,8 % en moyenne annuelle, avec une décomposition qui a peu évolué : les fluides
représentent le quart des consommations, les crédits de maintenance et d’entretien de biens
mobiliers et immobiliers 17 %, l’achat de matériel et fournitures diverses 13 %. À noter que les
charges de restauration scolaire constituent 10 % des crédits de fonctionnement (composés
essentiellement de fluides et d’achats de prestations de service).
Évolution des charges à caractère général
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Charges à caractère général
943 850
957 708
882 551
845 456
871 101
924 089
796 907
Sources : grands livres comptables
;
e-magnus
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
20
Sur la période 2014 à 2017, la baisse est de - 3,6 % en moyenne annuelle (soit
- 98 384
€
). Les postes les plus concernés par cette diminution sont l’achat de fournitures et
matériel (- 45 797
€
/ - 8,9 %), ainsi que l’entretien et la maintenance (- 22 269
€
/ - 5 %). Les
fluides ont en revanche progressé de 38 294
€
(+ 5,1 %), du fait plus particulièrement du poste
« énergie-électricité » (article 60612) pour les gymnases et salles de sports (sous fonction 411).
De 2017 à 2020 la baisse est moins marquée, avec un taux annuel moyen de - 2 %
(- 48 549
€
). On remarque toutefois que, sur cette période, l’inflexion à la baisse se situe en
2020, comme on peut le voir dans le tableau ci-dessus. L’exercice 2019 s’est traduit par une
augmentation sensible de + 6,1 % du chapitre 011 par rapport à l’exercice précédent
(+ 52 988
€
). La raison principale est le recours accru aux services de l’association « Passerelle
pour l’emploi » (+ 41 880
€
) qui offre des prestations de service assurées par des personnes en
démarche d’insertion professionnelle, qui ont fait l’objet d’une intégration dans les services
communaux à partir de septembre 2020.
Il est difficile de savoir si l’inflexion de 2020 (- 13,8 %) est liée au singularisme de
cette année, en raison de la crise sanitaire, ou s’il s’inscrit dans une volonté affichée de maîtriser
les charges à caractère général, dans un contexte financier qui l’impose. La chambre note
toutefois que les fluides ont diminué de 26,5 %, soit - 72 165
€
. Les frais liés aux activités
scolaires et périscolaires ont diminué de 37,2 % (soit - 45 002
€
) du fait de la baisse
significative d’activité en raison de la pandémie. Cette situation se traduit par ailleurs par une
perte de recettes (voir infra). En revanche, le poste des produits de traitement, regroupant les
achats liés à la crise sanitaire (masques, gels, etc.), a représenté 44 279
€
en 2020 (cette ligne
de crédit a toujours été très inférieure à 1 000
€
au cours des années précédentes).
3.1.1.3
Les autres dépenses
Les autres postes budgétaires n’appellent pas de remarques, à l’exception de la
subvention versée au CCAS, qui a subi une évolution particulière : elle est passée de 276 500
€
de 2014 à 90 000
€
en 2017, puis à 290 000
€
en 2019, ce qui a eu un impact significatif sur la
situation financière de la commune. En 2020 le versement a diminué, mais reste à un niveau
élevé (233 000
€
). Elle représente à ce jour 6 % des crédits de fonctionnement.
Évolution de la subvention versée au CCAS
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
21
Les subventions versées aux associations constituent 4 % des charges courantes,
versées chaque année à une cinquantaine d’associations. À ce titre, la chambre note que la
commune ne dispose pas d’une procédure formelle d’attribution des subventions permettant de
fixer des éléments objectifs d’éligibilité et de niveau de financement.
L’ordonnateur en place, ainsi que les deux anciens ordonnateurs, précisent que les
demandes de subventions étaient et sont analysées en commission des finances regroupant
l’ensemble des conseillers municipaux, les dossiers de subventions étant mis à disposition pour
consultation.
Les dispositions en vigueur sont respectées concernant le conventionnement obligatoire
avec les organismes bénéficiant d’une subvention supérieure à 23 000
€
. Une seule association
est concernée : l’association Val d’Oye, qui perçoit 70 000
€
de la part de la commune. Elle
propose une cinquantaine d’activités sportives, culturelles et de loisirs à l’ensemble de la
population à l’exception de la petite enfance (moins de 4 ans). Elle compte 1 500 adhérents et
bénéficie d’avantages en nature tels que la mise à disposition gratuite de locaux, gymnase et de
véhicules communaux pour l’exercice de son activité.
La chambre invite la commune à élaborer un règlement d’attribution des subventions
en espèces et en nature afin d’assurer une meilleure visibilité sur les critères d’attribution et de
nature à permettre un traitement égalitaire des associations requérantes.
Le chapitre des dépenses exceptionnelles a enfin enregistré une charge importante
en 2020 (53 000
€
) correspondant à l’annulation d’un décompte de pénalités de retard dans le
cadre du contentieux précédemment évoqué.
3.1.2
Les recettes de fonctionnement
Outre une diminution sensible de 0,314 M
€
sur la période étudiée, les recettes de
fonctionnement ont vu leur composition significativement évoluer depuis 2014.
3.1.2.1
Les concours financiers de l’État
La principale évolution des recettes de fonctionnement correspond à la baisse
importante des concours financiers de l’État, sous l’effet des mesures nationales de contribution
des collectivités territoriales au redressement des finances publiques. Ils représentent désormais
10 % des recettes réelles de fonctionnement (soit 0,414 M
€
en 2020) contre 15 % au début de
la période étudiée (soit 0,670 M
€
en 2014).
Évolution des concours financiers de l’État
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Evol
moy
Écart
2014/2020
Concours
financiers de l’ État
670 215
580 315
499 298
449 733
437 144
421 908
413 525
-7,70%
-256 690
Sources : grands livres comptables ; e-magnus
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
22
Les concours financiers ont donc diminué de 7,7 % en moyenne annuelle, ce qui
représente une baisse totale de 0,257 M
€
, soit - 38% entre 2014 et 2020. Il convient de noter de
surcroît que la dotation globale de fonctionnement (DGF) par habitant est en moyenne deux
fois inférieure à celle des communes de la même strate (76
€
contre 152
€
12
). Il s’agit d’un
élément déterminant pour apprécier la situation financière de la commune.
3.1.2.2
Les produits de la fiscalité
La commune a pu partiellement compenser cette perte de ressources par une hausse
unique des taux de fiscalité de 6 % en 2015. Cette mesure a permis d’enregistrer une recette
supplémentaire de 147 678
€
en 2016. Elle représente au total un gain de 271 251
€
en 2020.
Le produit de la fiscalité constitue désormais 48 % des recettes réelles de fonctionnement
(soit 1,972 M
€
- CA 2020) contre 38 % en 2014 (soit 1,7 M
€
- CA 2014).
Taux de la fiscalité directe comparée aux taux de la strate
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
TH commune
11,28%
11,96%
11,96%
11,96%
11,96%
11,96%
11.96%
TH strate
14,47%
14,71%
14,98%
15,13%
15,21%
15,29%
NC
TFB commune
14,50%
15,37%
15,37%
15,37%
15,37%
15,37%
15,37%
TFB strate
20,81%
20,99%
21,07%
20,85%
20,88%
20,96%
NC
TFnB commune
34,73%
36,81%
36,81%
36,81%
36,81%
36,81%
36,81%
TfnB strate
57,56%
58,52%
56,13%
52,44%
52,84%
52,45%
NC
L’évolution positive des produits fiscaux s’explique également par la progression des
bases fiscales selon un rythme modéré, dont la part liée à l’actualisation financière (dite
nominale) et la part liée à l’évolution physique se répartissent ainsi :
Évolution physique et nominale des bases fiscales
TH
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Bases
8 132 737
8 411 838
8 134 547
8 133 668
8 249 470
8 431 517
8 641 150
Actualisation
73 195
75 707
81 345
32 535
90 744
185 493
Physique
205 906
-352 998
-82 224
83 267
91 303
24 140
Variation nominale
+0,90%
+0,90%
+1,00%
+0,40%
+1,10%
+2,20%
Variation physique
+ 2,53%
- 4,20%
- 1,01%
+1,02%
+1,11%
+0,29%
TFPB
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Bases
5 338 737
5 439 304
5 539 039
5 606 865
5 673 087
5 828 103
5 967 441
Actualisation
48 049
48 954
55 390
22 427
62 404
128 218
Physique
52 518
50 781
12 436
43 795
92 612
11 120
Variation nominale
+0,90%
+0,90%
+1,00%
+0,40%
+1,10%
+2,20%
Variation physique
+0,98%
+0,93%
+0,22%
+0,78%
+1,63%
+0,19%
Sources : états 1288 M
12
Fiches budgétaires 2019 – comptes individuels des collectivités locales www.impots.gouv.fr.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
23
En 2020, le produit de la fiscalité directe représente 1,971 M
€
. Il se répartit entre la taxe
d’habitation
13
(53,2 %) et la taxe foncière sur les propriétés bâties (46,5 %). La taxe foncière
sur les propriétés non bâties ne représente que 0,3 % du produit global.
La moyenne du produit de la taxe d’habitation est de 184
€
par habitant en 2020, contre
213
€
pour la moyenne par strate démographique. La taxe foncière représente 161
€
contre
271
€
. Le produit moyen est donc respectivement inférieur de 13,6 % et 40,5 % à la moyenne
des communes de la même strate démographique.
3.1.2.3
Les recettes d’exploitation des services et du domaine
Évolution des recettes d’exploitation des services
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Chap 70
218 913
241 907
226 446
331 633
290 090
280 000
204 926
Sources : grands livres comptables ; e-magnus
Les recettes d’exploitation des services (enregistrées au chapitre 70) sont constituées
en moyenne pour plus de la moitié par les redevances perçues aux titres des activités
périscolaires. Mais l’évolution de 2014 à 2017 s’explique surtout par la mise en
œ
uvre de la
facturation d’une mise à disposition des moyens humains et matériels des services municipaux
au bénéfice du CCAS. Si, jusqu’en 2015 inclus, les frais se limitaient à des photocopies et des
heures de secrétariat, une convention délibérée en 2016 a significativement élargi le champ de
facturation, en intégrant notamment les interventions des services techniques, administratifs et
financiers, ainsi que les fournitures. La chambre note toutefois la nécessité d’identifier
clairement dans la convention les postes de facturation dans la mesure où des heures de
prestation d’un agent au grade d’infirmier aux soins généraux de classe supérieure sont
facturées en 2017, puis sont supprimées au titre des exercices suivants. Or, cette différence a
un impact significatif (39 148,20
€
sur les 61 855,36
€
titrés en 2017), alors que la convention
ne la prévoit pas clairement.
L’ouverture de l’espace Simone Veil en 2018 ne s’est pas traduite par une hausse des
tarifs et par conséquent des recettes de fonctionnement du service. En 2020, le chapitre a été
marqué par une baisse importante, les recettes d’exploitation passant de 0,280 M
€
en 2019 à
0,214 M
€
l’année suivante. Il s’agit des effets de la fermeture de l’accueil de loisirs sans
hébergement en raison de la crise sanitaire.
13
Y compris le produit de la taxe d’habitation sur les logements vacants, qui représentent 0,7 % du produit
fiscal total (soit 14 169
€
) – Source : état 1288 M.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
24
Les recettes d’exploitation du domaine privé (enregistrées au chapitre 75) ont évolué
fortement à la baisse. La raison principale provient de la diminution des recettes de loyers,
passant progressivement de 0,187 M
€
en 2014 à 0,136 M
€
en 2017, puis à 0,110 M
€
en 2020.
Évolution des loyers perçus (article 752)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Loyers (en
€
)
186 676
184 551
150 409
136 119
148 958
127 674
109 932
Sources : grands livres comptables ; e-magnus
La cession d’immeubles productifs de revenus au cours de la période, ainsi que la
vacance de locaux, expliquent cette évolution. Ainsi en 2016, la cession de deux bâtiments pour
un total de 185 000
€
a conduit à la fin de la perception de 24 350
€
de loyers annuels, à laquelle
s’est ajoutée le terme de deux baux au cours de la même année (en avril et novembre), dont les
conséquences financières sur une année pleine, à compter de 2017, représentent 22 110
€
.
Au cours de ce même exercice, la vente d’un bien pour 125 000
€
a entraîné la fin d’un revenu
locatif de 3 837
€
/an. En 2019, la commune n’a plus perçu à partir du mois de juin le produit
d’une location qui représentait en année pleine une recette de 20 377
€
. Enfin, la commune a
vendu deux habitations et une ancienne école pour 622 000
€
pour financer partiellement le
remboursement d’un prêt relai de 800 000
€
, dont l’échéance
in fine
intervient en 2021 (voir
infra). Ces bâtiments généraient également un revenu locatif de 22 700
€
/an. Sur la période sous
revue, la perte annuelle de revenus locatifs est légèrement inférieure à 77 000
€
.
D’un point de vue strictement financier, il est utile de rapporter la perte des revenus
locatifs au gain apporté par la cession de l’actif les générant et, le cas échéant, à la diminution
de l’annuité en capital. Ainsi, la vente de biens à hauteur de 185 000
€
a généré une perte
définitive de recettes de fonctionnement de 24 350
€
(soit une rentabilité brute de l’ordre de
13 %) mais la location était arrivée à son terme. Cette cession a permis à la commune de
diminuer l’annuité de sa dette à hauteur de 14 290
€
14
et elle n’a plus désormais à assumer des
coûts d’entretien et de mise aux normes du bâtiment.
La cession en 2017 d’un bâtiment à hauteur de 125 000
€
a généré une perte de revenu
de 3 837
€
(taux de rentabilité brute de 3 %), mais a permis de diminuer l’annuité de 9 155
€
.
Enfin, la cession d’un bien à hauteur de 622 000
€
en 2021 a généré la perte d’une
recette de fonctionnement de 22 700
€
. Il est rappelé que le prêt
in fine
de 800 000
€
en 2021
était destiné à préfinancer les travaux de l’espace Simone Veil en attendant la cession de ce
bien.
14
Estimation aux conditions pratiquées habituellement par la commune, soit une durée de 15 ans avec
amortissement progressif aux taux fixes de 1,9% en 2016, 1,2% en 2017 et de 1% en 2020.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
25
3.1.2.4
Les autres recettes de fonctionnement
Si la progression des recettes fiscales a pu financer la perte de dotations de l’État, un
autre chapitre a cependant enregistré deux autres baisses importantes : la première est liée à la
suppression par l’État du dispositif emploi d’avenir (- 0,143 M
€
) et la seconde correspond à la
baisse de la participation CAF au titre du Contrat enfance (- 119 K
€
), en raison de la fermeture
de la crèche familiale en 2019 se traduisant par une suppression de 35 places.
L’attribution de compensation a augmenté en 2019 de 25 787
€
suite à la dissolution du
syndicat mixte d’aménagement et de gestion de l’Aéroparc (SMAGA) par la préfète du
Territoire de Belfort dans le cadre de l’application de la loi NOTRé. La compétence de gestion
du site d’accueil des activités économiques échoit désormais à la Communauté d’agglomération
du Grand Belfort. La commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) a estimé
la perte financière que représentait pour chaque commune membre la dissolution du SMAGA
et a alimenté l’attribution de compensation (AC) en conséquence.
3.1.3
L’autofinancement
Le niveau d’autofinancement est une donnée essentielle pour analyser la situation
financière d’une commune. Il se décompose en trois soldes :
-
l’excédent de fonctionnement réel, qui permet de financer le remboursement de
l’annuité de dette (intérêts + capital) et à autofinancer les investissements de la
collectivité ;
-
la capacité d’autofinancement brute (CAF brute) est l’excédent dégagé après
remboursement des intérêts de la dette ;
-
la capacité d’autofinancement nette (CAF nette) représente ce qu’il reste à la commune
pour autofinancer les investissements après avoir remboursé les intérêts et le capital de
la dette.
Évolution des ratios d’épargne
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Excédent de fonct.
655 887
786 280
779 079
838 370
801 133
571 963
637 236
CAF brute
428 820
580 387
657 063
674 547
683 063
489 100
497 326
CAF nette
-281 144
-110 967
-85 337
-79 116
-37 299
-295 956
-152 596
Source : ANAFI
À titre indicatif, le taux de CAF brute représente en moyenne 17,21 % pour les
communes de même strate démographique
15
. Il est de 12,07 % sur la même période à Valdoie.
En 2014, ce taux était de 9,63 % contre 14,49 % pour les communes de la même strate, puis a
progressé jusqu’à 15,99 % en 2017 contre 15,35 % au niveau de la strate. S’il est désormais à
nouveau inférieur à la moyenne, ce n’est toutefois pas tant le niveau d’épargne de la commune
qui est préoccupant, que la faiblesse de son volume au regard de son endettement. C’est ce
qu’indique l’analyse du tableau ci-dessus, qui révèle une CAF nette structurellement négative.
Cela signifie qu’elle ne suffit pas à rembourser la totalité de la dette. Afin de financer l’annuité
de sa dette, la commune a dû alors puiser les ressources nécessaires dans le FCTVA et dans les
cessions d’actif.
15
Sources : caf brute / recettes réelles de fonctionnement - Fiches financières des collectivités locales
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
26
3.2
La section d’investissement
3.2.1
Les dépenses d’investissement et leur financement
Les dépenses réelles d’investissement (hors renégociation de la dette
16
) représentent
17,5 M
€
de 2014 à 2020, dont 7,42 M
€
de travaux et 4,76 M
€
d’immobilisations. Les emprunts
contractés au cours de la période sous revue n’ont jamais été destinés à rembourser la dette
préexistante. La commune s’est donc bien conformée aux règles de l’équilibre financier qui
s’imposent à toutes les collectivités locales.
L’investissement et son financement de 2014 à 2020
Les dépenses d’investissement ont été financées en majorité par de la dette (53 %), puis
par l’épargne dégagée en section de fonctionnement (20 %), les produits de cession et le
FCTVA représentant chacun 9 %. Enfin, les subventions reçues constituent 8 % des ressources.
Sur la période 2014-2017, les proportions sont très proches, puisque la part du financement par
la dette est de 55 %, l’excédent représente 20 %, les cessions, le FCTVA et les subventions
reçues représentant chacun 8 %. De 2017 à 2020, la part de l’emprunt est plus importante
(59 %), l’excédent se situe à 16 %, alors que le FCTVA, les cessions et les subventions
représentent respectivement, 9 %, 8 % et 7 %.
16
L’article 166 retrace les mouvements comptables liés à la renégociation de la dette. Il est par nature
équilibré en dépenses et en recettes. Il n’a donc pas d’impact direct sur l’équilibre de la section d’investissement.
Il représente 1,16 M
€
sur la période étudiée. Voir infra chapitre relatif à la renégociation de la dette.
Travaux
7 423 625
Immobilisations
4 761 565
Remboursement de
la dette
5 052 722
Autres 261 616
Emprunts
9 289 552
Autofinancement
3 418 183
Subventions
1 484 394
Cessions 1 539 371
FCTVA 1 636 199
Autres 131 829
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
16 000 000
18 000 000
20 000 000
dépenses
recettes
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
27
Sur la totalité des dépenses d’investissement hors dette (voir graphique n° 3), les
principaux investissements ont concerné la compétence écoles et périscolaire (60 %, constitués
principalement par la construction de l’espace Simone Veil), les interventions sur les réseaux
notamment de voirie (9 %), ainsi que le sport et la jeunesse (5 %). Les 12,6 M
€
de dépenses
d’équipement ont été financés à hauteur de 4,3 M
€
par le financement propre disponible. Le
besoin de financement de 8,3 M
€
a été entièrement comblé par le recours à l’emprunt, soit
9,3 M
€
; ce qui a permis d’abonder le fonds de roulement de la commune qui représente 1 M
€
en 2020 contre 0,44 M
€
en 2014.
L’investissement (hors dette) et son financement de 2014 à 2020
Du fait de la construction de l’espace Simone Veil, les investissements se sont
concentrés sur les années 2017 et 2018, nécessitant un recours accru à l’emprunt. La commune
n’a pas mobilisé de nouveaux prêts au cours de l’exercice 2020. La chambre note que le taux
de subventions a été relativement limité, n’ayant représenté que 8 % de la totalité des sources
de financement des investissements.
Travaux
7 423 625
Immobilisations
4 761 565
Autres 261 616
Ressources propres
restantes après
remboursement de la
dette (Sub, FCTVA,
cessions, autres)
3 618 283
Emprunts
9 289 552
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
dépenses
recettes
Contribution au fonds de roulement
(+0,56M
€
)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
28
Cette remarque est applicable à la construction de l’espace éducatif Simone Veil. La
part des subventions est relativement basse, puisque la commune a bénéficié de 0,421 M
€
, dont
0,176 M
€
de l’État, 0,100 M
€
de la Communauté d’agglomération du Grand Belfort et
0,090 M
€
de la CAF de Belfort. Or le bâtiment, inauguré en novembre 2018, qui regroupe une
dizaine de classes élémentaires, un restaurant scolaire ainsi qu’un accueil de loisirs sans
hébergement, représente un coût total de 7,263 M
€
, dont 6,231 M
€
pour le seul marché de
travaux (les 1,032 M
€
restant correspondant à la maîtrise d’
œ
uvre ainsi qu’aux frais des
contrôles techniques, sécurité et protection de la santé, etc.). La commune a également perçu
1,191 M
€
de FCTVA ; les subventions représentent 7 % de l’investissement net total.
Dépenses d’investissement et emprunts nouveaux de 2014 à 2020
Enfin, concernant cet équipement, la commune a souhaité individualiser le recours à
l’emprunt dans la sous fonction « 212 – Ecoles primaires » à hauteur de 5,490 M
€
, dont
4,600 M
€
au titre d’un prêt bonifié souscrit auprès de la Caisse des dépôts et consignations,
0,090 M
€
de prêts à taux zéro auprès de la Caisse d’allocations familiales.
3.2.2
La gestion de la dette
La dette communale atteint un niveau largement supérieur à celui des communes de la
même strate démographique : au CA 2019, elle représente, 1 824
€
par habitant contre 828
€
pour les communes de même strate
17
. En 2014, elle était de 1 020
€
contre 870
€
pour les
communes de même strate ; ce qui permet de souligner l’impact de la réalisation du nouveau
pôle enfance (espace Simone Veil).
17
Source : fiche individuelle de la commune, portail des collectivités locales DGFIP - DGCL
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
6 000 000
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Remb de la dette
Travaux
Immobilisations
autres
Emprunts nouveaux
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
29
L’évolution de l’encours de dette se présente ainsi :
Évolution de l’encours de dette au 1
er
janvier
Sources : ANAFI
Du point de vue de l’endettement par habitant, l’évolution comparée avec la moyenne
de la strate s’établit de la manière suivante :
Évolution de l’encours de dette par habitant au 31 décembre
Sources : Fiches individuelles – Bercy-colloc
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Dette / hab
Dette moy strate
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
30
L’analyse de l’évolution d’une dette doit toujours être complétée par celle des dépenses
d’investissement de la commune, dont l’évolution peut être comparée à celle de la moyenne
des communes de la même strate :
Evolution des dépenses d’investissement par habitant au 31 décembre
Sources : Fiches individuelles – Bercy-colloc
La comparaison des graphiques n° 5 et n° 6 indique que l’essentiel de l’accroissement
de l’encours de la dette provient du pôle enfance Simone Veil.
Le niveau de l’annuité reste toutefois relativement stable malgré la forte mobilisation
de l’emprunt en 2017 et 2018.
Évolution de l’annuité en capital
en
€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Annuité
en capital
709 965
691 365
742 400
753 663
720 363
785 056
649 921
Sources : ANAFI
La raison principale provient de la durée de remboursement de certains emprunts
souscrits notamment pour financer la construction de l’espace Simone Veil sur une durée de
25 ans. La durée résiduelle moyenne, qui était de 10 ans en 2014, est désormais de 17 ans en
2020
18
. Ce choix permet de lisser l’annuité afin de la maintenir au niveau le plus acceptable
possible, mais contraint les marges de man
œ
uvre financières de la commune sur le long terme
et se traduit par un coût financier plus important dans la mesure où le capital est remboursé
moins rapidement.
18
Calcul effectué en pondérant la durée des emprunts par le montant du capital restant dû, après avoir
neutralisé le remboursement de dette
in fine
de 800 000
€
en 2021 (voir infra).
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Dép inv / hab
Dép inv moy strate
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
31
C’est dans cette même logique que trois emprunts ont été renégociés en 2019
(317 638
€
) et 2020 (154 842
€
). Les renégociations d’emprunts entrepris pour les exercices
2019 et 2020 ont concerné 5 emprunts regroupés en un nouvel emprunt générant des frais
financiers supplémentaires :
Renégociation de la dette 2019 et 2020 (en
€
)
Réf prêts
CRD (
€
)
Année de fin du prêt
Intérêts restant à payer
143 CMDP
97 996
€
2022
269
€
152 CMDP
56 846
€
2023
209
€
160 CMDP
163 396
€
2021
6 400
€
159 CMDP
48 991
€
2021
1 845
€
174 CMDP
54 925
€
2021
455
€
Total
422 155
€
-
9 178
€
Nouvel emprunt
422 155
€
2030
16 443
€
Sources : tableaux d’amortissement des emprunts
En tenant compte des pénalités de remboursement anticipé à hauteur de 3 727
€
, le coût
global du réaménagement de la dette est donc de 16 443
€
– 9 178
€
+ 3 727
€
= 13 992
€
.
La renégociation de la dette intervenue en 2015, qui a concerné un capital de 689 079
€
,
ne s’est en revanche pas traduite par un rééchelonnement. Elle a permis de ce fait, même en
appliquant des pénalités de retard intégrées dans le capital des nouveaux emprunts, de gagner
94 926
€
d’intérêts financiers totaux, grâce à une diminution sensible des taux appliqués.
La chambre note également l’existence d’un emprunt
in fine
de 800 000
€
dont le
remboursement est intervenu en 2021. Dans le rapport d’orientation budgétaire (ROB), cet
emprunt est présenté comme un prêt-relai dont le remboursement sera partiellement financé par
la vente des bâtiments dits « Kiffel » à hauteur de 650 000
€
. Or, la cession a eu lieu au cours
de l’exercice 2020 à hauteur de 622 000
€
19
. Elle a permis de financer partiellement le
remboursement
in fine
compte tenu du fait qu’elle a été intégrée dans le résultat de l’exercice
et à ce titre constatée en recette au budget 2021 (voir infra).
3.3
Une situation financière sous contrainte
3.3.1
Analyse rétrospective
La commune de Valdoie dispose structurellement d’une moindre DGF (en comparaison
avec la moyenne des communes de la même strate démographique) et pâtit d’un faible revenu
fiscal. Sa capacité d’autofinacement nette est constamment négative.
19
En conformité avec l’évaluation des domaines qui a déterminé une valeur de 680 000
€
avec une marge
de négociation de + / - 10%
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
32
Les dépenses de fonctionnement ont été plutôt maîtrisées au cours de la période sous
revue. On constate toutefois une augmentation en 2019, qui se traduit par une dégradation des
ratios d’épargne, et dont la principale explication est la hausse notable de la subvention versée
au CCAS, qui a certes diminué en 2020, mais a été maintenue à un niveau élevé.
Les recettes de fonctionnement ont également baissé au cours de la période sous revue.
Si la hausse des taux de fiscalité en 2015 a permis de compenser les pertes liées à la baisse des
concours financiers de l’État, elle n’a pas été suffisante pour compenser la suppression de la
participation de l’État au dispositif des emplois d’avenir et la diminution de la participation de
la Caisse d’Allocations Familiales.
Ainsi, si les dépenses réelles de fonctionnement ont diminué de 0,394 M
€
entre 2014
et 2020, les recettes de fonctionnement ont baissé de 0,314 M
€
, permettant une amélioration de
la capacité d’autofinancement brute en 2020, malgré le contexte de crise sanitaire.
En résumé, la commune de Valdoie a connu une phase d’investissement majeure au
regard de ses capacités de financement. L’endettement qui en a résulté représente une contrainte
financière importante pour les années à venir. Afin d’apprécier la situation financière de la
collectivité, la capacité de désendettement permet de comparer le niveau d’épargne avec
l’encours de la dette. Il s’exprime en années.
Évolution de la capacité de désendettement
(en années)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Capacité de désendettement
au BP
13,0
9,0
8,5
11,6
15,4
20,8
18,4
Source : ANAFI
Il faut donc que la commune génère suffisamment d’épargne pour alimenter le
prélèvement sur la section de fonctionnement, qui, ajouté aux ressources propres de la section
d’investissement, permettra de couvrir le remboursement de l’annuité de la dette.
La couverture de la dette a évolué de la manière suivante :
Évolution de la couverture de la dette par les ressources propres
Sources : états A6.1 et A6.2 Budgets primitifs.
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
BP 2014
BP 2015
BP 2016
BP 2017
BP 2018
BP 2019
BP 2020
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
33
Le pic constaté au BP 2018 s’explique par l’encaissement du FCTVA lié à l’opération
de construction de l’espace Simone Veil. L’enjeu pour la commune est donc de maintenir le
financement de son annuité de dette en consolidant son autofinancement, ce qui signifie une
maîtrise rigoureuse des charges de fonctionnement, qui peut s’accompagner d’une recherche de
ressources de fonctionnement supplémentaires. Des pistes complémentaires sont à étudier par
le biais d’une valorisation du patrimoine communal (mises en location supplémentaires,
nouvelles cessions). En revanche, la solution d’un étalement supplémentaire de la dette paraît
peu concevable compte tenu de sa durée de vie résiduelle (voir supra).
3.3.2
Quelques éléments de prospectives
L’analyse des tableaux d’amortissements de la dette permet de dégager une tendance
notable pour les prochaines années : l’annuité en capital se situe durablement à un niveau élevé
et croît même légèrement, alors même que cette évolution ne tient pas compte des nouveaux
emprunts que la commune pourrait réaliser pour financer de futurs investissements à partir de
2021.
Évolution de l’annuité en capital sur les 6 prochaines années
Sources : tableaux d’amortissements de contrats de prêts.
L’exercice 2021 est marqué par le remboursement
in fine
du prêt relai à hauteur de
0,800 M
€
. La commune s’est conformée partiellement à la stratégie initiale exposée dans le
ROB 2019 consistant à affecter le produit de cession à son remboursement : il lui a permis de
dégager de l’excédent d’investissement au compte administratif 2020 à hauteur de 0,493 M
€
qui, ajouté à l’excédent de fonctionnement de 0,375 M
€
(soit en tout 0,869 M
€
) permettra, en
alimentant le budget primitif 2021, de financer cette échéance.
L’annuité évolue ensuite de 0,604 M
€
à 0,634 M
€
sur la période 2021-2026, alors que
la CAF brute est inférieure à 0,500 M
€
depuis 2019 et 2020. Sans mesure forte sur la gestion
courante, la commune ne pourra que difficilement couvrir son annuité de dette. Le FCTVA
devrait en effet rester à un niveau très bas compte tenu des capacités d’investissement et les
cessions ne seront possibles qu’à condition que l’actif de la ville, dont une partie a déjà été
vendue au cours de la période sous revue, le permette. La capacité d’endettement de la
commune est donc manifestement limitée. Elle ne présente plus, notamment à partir de 2018,
les mêmes potentialités que celles exposées dans le ROB 2018 de la commune (voir annexe
n° 1), qui indique un maximum d’annuité en capital soutenable par exercice, selon des critères
non définis, et affirme que la commune retrouvera «
une forte capacité d’emprunt en 2022
».
La commune a d’ailleurs amorcé un désendettement au compte adminsitratif 2020 qu’il serait
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
1 400 000
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Emprunt
in fine
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
34
nécessaire de poursuivre. C’est un exercice difficile qui doit en contrepartie tenir compte des
investissements pour l’entretien minimum des équipements municipaux.
La commune doit donc retrouver de façon durable un niveau d’autofinancement
suffisant. Un travail sur la masse salariale et plus particulièrement sur un plan d’évolution des
effectifs au regard des futurs départs à la retraite doit être réalisé pour les prochaines années.
La pyramide des âges en 2021 indique que trois agents ont entre 60 et 63 ans, et que 8 agents
ont entre 57 et 60 ans. Le travail de réflexion ne doit toutefois pas se limiter aux départs à la
retraite mais également à tous les mouvements de sortie des effectifs, en étudiant d’éventuelles
réorganisations internes et en interrogeant le périmètre du service rendu et plus généralement
celui des interventions de la commune.
Un effort de rationalisation de l’achat public serait susceptible d’apporter des
économies d’échelle, notamment au titre des charges à caractère général.
Enfin la commune devra étudier la question du levier fiscal, compte tenu des bases
légèrement supérieures à la moyenne, mais d’un taux sur le foncier bâti inférieur de l’ordre de
27 % à celui des communes comparables (voir tableau n° 10).
4
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
4.1
Les effectifs
La commune de Valdoie compte en 2019 en moyenne 57 agents (permanents et non
permanents), dont 73 % sont titulaires. Les principaux services sont le centre de loisirs (21 %
des effectifs), les services situés à l’Hôtel de Ville (20 %) et les écoles (17 %).
Deux états sont annexés aux documents budgétaires : l’état IV-C1 et l’état IV-C1.1
relatifs à l’état du personnel, respectivement au 1
er
janvier et au 31 décembre de l’année N, le
premier étant annexé au budget primitif (BP) et le second au compte administratif (CA).
Prévus par l’article R. 2313-3 du CGCT et formalisés par l’instruction comptable M14, ils se
divisent chacun en deux tableaux : le premier retrace d’une part le nombre de postes prévus
budgétairement par le conseil municipal et d’autre part le nombre de postes effectivement
pourvus. Le second regroupe les agents non titulaires occupant d’une part les emplois
permanents et d’autre part les emplois non permanents.
Ainsi, un agent non titulaire occupant un emploi permanent sera référencé à la fois dans
le premier tableau (parce qu’il occupe un emploi permanent) et dans le second (parce qu’il est
non titulaire). Or, il semble que la commune procède à une différence basée non pas sur la
nature du poste mais sur le statut administratif de l’agent. En conséquence, un agent titulaire
occupant un emploi permanent sera référencé dans le second tableau, mais pas dans le premier.
C’est le cas par exemple pour la directrice de l’accueil de loisirs.
La chambre constate dès lors que les états présentés au conseil municipal ne
correspondent pas à la situation réelle. À titre d’exemple, l’état annexé au BP 2019 indique
48 postes budgétaires et 48 postes pourvus, alors qu’il y en a en réalité 57 selon une répartition
par filière également erronée.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
35
Comparaison état du personnel BP 2019 / effectif réel au 01.01.2019
Filières
Emplois
budgétaires
Pourvus
Réel
Écarts
Administrative
11
11
13
+2
Technique
21
21
24
+3
Social
6
6
7
+1
Sportive
2
2
2
0
Animation
6
6
9
+3
Police
2
2
2
0
Total
48
48
57
+9
Source : BP 2019 / Xémélios
Comparaison état du personnel CA 2019 / effectif réel au 31.12.2019
Filières
Emplois
budgétaires
Pourvus
Réel
Écarts
Administrative
11
11
11
0
Technique
21
21
23
+2
Social
7
6
7
+1
Sportive
2
2
2
0
Animation
6
6
11
+5
Police
2
2
2
0
Total
49
48
56
+8
Source : CA 2019 / Xémélios
Le conseil municipal autorise certes l’ouverture de crédits afférents aux charges de
personnel en votant le chapitre 012 du budget primitif, mais n’a pas connaissance du nombre
réel des effectifs de la commune, car les états annexés font apparaître une différence notoire
entre les postes budgétairement prévus et la réalité des effectifs.
L’article 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dispose que «
les emplois de chaque
collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de
l'établissement
». Le conseil municipal de Valdoie délibère au fur et à mesure de la création et
de la suppression de postes. Elle doit cependant le faire dans une approche exhaustive
permettant aux membres élus de connaître de manière certaine l’état exhaustif du personnel de
la commune. L’année 2019 est donnée à titre d’exemple, l’état du personnel n’ayant pas évolué
au cours de la période sous revue.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
36
Recommandation n°3 : Mettre à jour l’état du personnel annexé aux documents
budgétaires afin de donner une image fidèle de la situation de la commune au regard
de ses effectifs.
4.2
Le régime indemnitaire
Le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
a créé un nouveau cadre pour les primes versées aux fonctionnaires d’État et fonctionnaires
territoriaux. Ce cadre, qui instaure une prime dite « Indemnité de Fonction Sujétion et Expertise
(IFSE) » et un « Complément Indemnitaire Annuel (CIA) », se substitue aux principales primes
jusqu’alors versées, telles que l’IEMP, l’IFTS, l’IEMP, l’IAT, etc.
Chaque collectivité a l’obligation de le mettre en
œ
uvre dans un délai que la circulaire
conjointe de la DGCL et de la DGFIP en date du 3 avril 2017, a qualifié de « raisonnable »,
afin de tenir compte des délais de concertation avec les partenaires sociaux et de passage devant
le Comité technique (CT). La chambre constate que la commune de Valdoie n’a pas encore mis
en place le RIFSEEP, alors que les arrêtés ministériels d’intégration des cadres d’emplois
intéressant la commune ont été publiés entre mai 2014 et décembre 2016. La chambre rappelle
que la circulaire recommande d’instaurer le nouveau régime de primes au fur et à mesure de la
publication desdits arrêtés.
La commune continue de verser des primes dont la base juridique est désormais fragile,
et dont l’esprit ne correspond plus aux principes qui sous-tendent ce nouveau régime
indemnitaire. La chambre constate à ce titre que le travail de cotation de postes nécessaires à la
mise en
œ
uvre de l’IFSE n’a pas été réalisé.
Le conseil municipal a instauré par délibération du 10 octobre 2011 une prime dite
« prime d’évaluation (…) proportionnelle aux résultats de l’agent évalué ». Cette prime est
créée « dans l’attente de la mise en
œ
uvre de la prime de fonction et de résultats (PFR) ». Elle
représente 600
€
annuels pour un agent à temps complet, quel que ce soit son grade. La chambre
constate que cette prime d’évaluation ne fait pas partie du dispositif du régime indemnitaire de
la fonction publique territoriale en vigueur avant la création du RIFSEEP. Elle ne se fonde pas
non plus sur l’existence de la PFR, puisque le conseil municipal a approuvé ultérieurement la
création de la PFR par délibération 06/14 du 28 novembre 2011 pour les seuls grades d’attaché
et d’attaché principal. Elle n’a été appliquée qu’au directeur général des services jusqu’à son
départ en congé exceptionnel. D’autre part, la chambre rappelle que cette prime « est exclusive
de toutes autres indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir à l'exception de celles
énumérées par arrêté du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget
et du ministre intéressé »
20
. Or si la commune décide d’appliquer la PFR en la nommant « prime
d’évaluation », elle ne peut plus dès lors verser des primes telles que l’IAT, l’IEMP ou l’IFTS
21
,
ce qu’elle a fait jusqu’à ce jour. En l’état, cette prime n’a pas de fondement juridique.
20
Article 7 du décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008.
21
La circulaire du 27 septembre 2010 indique dans son 4° la liste des primes compatibles pour la fonction
publique territoriale.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
37
Recommandation n°4 : Mettre en
œ
uvre le RIFSEEP, en conformité avec la
réglementation en vigueur et mettre fin au versement de primes n’ayant pas de
fondement juridique.
4.3
Le temps de travail
4.3.1
Le respect de la quotité de travail
La quotité annuelle de travail d’un agent de la fonction publique est fixée à
1 607 heures
22
. La commune doit déterminer par délibération
23
les cycles horaires pour
l’ensemble des agents, en adaptant si besoin leurs modalités de mise en
œ
uvre au regard des
nécessités de service. La délibération doit avoir recueilli au préalable l’avis du Comité
technique compétent.
Aucune délibération n’a pu être produite. Il apparaît que l’organisation du temps de
travail se base sur des modalités informelles, variables selon les services concernés. Les agents
ont une durée de travail hebdomadaire de 35 h, soit sur 5 jours, soit sur 4,5 jours, avec des
horaires fixes différents selon le poste concerné.
La durée des congés est fixée à 25 jours ouvrés pour l’ensemble du personnel (à temps
complet), auxquels s’ajoutent 4 jours dits « jours du Maire »
24
. Il convient d’y ajouter 2 jours
dits de fractionnement et 1 jour d’ancienneté par tranche de 5 ans d’ancienneté dans la
commune.
Le tableau n° 20 rappelle les modalités de calcul du volume horaire légal de 1 607
heures :
Modalités de calcul de la quotité horaire des 1 607 h
Nb de jours dans l'année
365
A
Jours de week-end
104
B
Moyenne jours fériés
8
C
Jours de congés
25
D
Jours travaillés en moyenne
228
E=A-B-C-D
heures travaillés par jour
7
F
S/Total horaire annuel
1 596
G=ExF
Arrondi à (en heures)
1 600
H
Jours de solidarité (en heures)
7
I
Total horaire annuel moyen
1 607
J=H+I
22
Article 48 de la loi du 2019-828 du 9 août 2019 de transformation de la fonction publique
23
Article 4 du décret n°2000-815 du 25 août 2000.
24
Fixés à 3 jours, ils sont passés à 4 en 2016, suite à une note de service signée par le Maire
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
38
Le nombre de jours de congés, pour un agent à temps complet, peut varier entre 29 jours
(soit 25 jours de congés + 4 jours du maire) à 36 jours (pour un agent dont l’ancienneté dépasse
35 ans). L’application de 29 jours de congés réduit donc à 224 le nombre de jours travaillés
dans l’année, ce qui correspond à un total annuel de 224 x 7 = 1 568 heures travaillées en
moyenne, soit un écart de 39 heures par agent, qui peut aller jusqu’à 88 heures pour an agent
ayant plus de 35 ans d’ancienneté.
Des aménagements sont également prévus pour les veilles des jours fériés, au cours
desquelles un agent peut quitter son poste deux heures avant l’heure habituelle de fin de
journée
25
. Cette disposition augmente l’écart précédemment constaté de 16 heures par an en
moyenne (soit un total allant de 55 heures à 104 heures selon l’ancienneté).
Au minimum, sans tenir compte des jours d’ancienneté, l’écart total est de
55 x 57 = 3 135 heures, soit l’équivalent de 1,95 postes à temps plein.
La chambre rappelle, dans l’hypothèse où les agents bénéficiaient, antérieurement à
l’entrée en vigueur du décret du 25 août 2000, d’un nombre de jours de congés excédant les
jours de congés légaux, qu’il appartient à l’autorité compétente de définir une organisation des
cycles de travail qui concilie cette situation avec le respect de la durée annuelle du temps de
travail. Aucune disposition du décret ne fait obstacle à ce que, dans cette hypothèse, un cycle
de travail hebdomadaire excédant 35 heures soit arrêté
26
. La commune avait aussi la possibilité
de maintenir des régimes de temps de travail inférieurs à la durée légale de 1 607 heures, à la
double condition, d’une part, qu’ils aient été mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur
de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 et, d’autre part, que cette dérogation ait été formalisée par
une décision expresse de l’organe délibérant de la collectivité, après avis du comité technique.
Ces régimes particuliers doivent toutefois se fonder sur l’existence de sujétions liées à la nature
des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de
travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de
modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux
27
. La commune
a confirmé qu’il n’existait pas une telle délibération au cours de l’instruction.
D’autre part, la chambre précise que loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation
de la fonction publique prévoit en son article 47 que les collectivités disposent d'un délai d'un
an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes pour définir, dans les
conditions fixées à l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, les règles relatives au
temps de travail de leurs agents. Ces règles entrent en application au plus tard le 1
er
janvier
suivant leur définition, soit le 1
er
janvier 2022.
25
Note de service du 31 mars 2016.
26
CE 30 juillet 2003
M. Albéric M et Syndicat CDMT-ANPE, n° 246771.
27
Article 1 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 et article 2 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
39
Recommandation n°5 : Mettre en place dans les plus brefs délais un règlement
général du temps de travail accompagné, le cas échéant, de règlements spécifiques
destinés aux services dotés de spécificités au regard de l’organisation du temps de
travail.
5
LA COMMANDE PUBLIQUE
5.1
L’organisation du pouvoir adjudicataire
5.1.1
Les instances
Le pouvoir adjudicataire désigne la personne publique, soumise au code des marchés
publics
28
, qui organise les achats de la collectivité. Le conseil municipal est dépositaire du
pouvoir adjudicateur
29
mais peut le déléguer au maire dans le cadre de l’article L. 2122-22 du
CGCT, ce qui a été fait à Valdoie en 2014, 2017 et 2020.
Une commission d’appel d’offres (CAO), dont le rôle est de choisir les titulaires des
marchés
30
, a été créée par délibération du 20 septembre 2020 modifiée par délibération du
10 décembre 2020. Les modalités de constitution de la CAO sont prévues à l’article
L. 1411-5-II du CGCT : le conseil municipal élit en son sein 5 membres titulaires et 5 membres
suppléants. L’attribution des sièges de titulaires et de suppléants s’effectue selon le système de
la représentation proportionnelle au plus fort reste sur la base d’un scrutin de liste
31
, afin de
permettre une représentation de la pluralité existant au sein de l’assemblée délibérante.
La chambre note que cette procédure a été respectée en 2014 et 2017. Elle est plus
incertaine en 2020 dans la mesure où la délibération mentionne l’absence de listes présentées
par les deux groupes, puis un appel à candidature en cours de session. La chambre note toutefois
que si le formalisme n’a pas avoir été respecté, l'esprit des dispositions réglementaires a été
suivi, dans la mesure où l’opposition est représentée dans cette commission, suite à la
délibération modificative du 10 décembre 2020.
Dans le cadre de l’article L. 2121-22 du CGCT, qui autorise la commune à créer des
commissions chargées d’étudier les questions destinées à être soumises à l’assemblée
délibérante, le conseil municipal a constitué, parallèlement, une «
commission d’ouverture des
offres pour les marchés passés par voie de procédure adaptée dont le montant est supérieur à
40 000
€
H.T
». Il est rappelé dans le corps même de la délibération qu’une commission ainsi
constituée «
doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre
l’expression pluraliste des élus au sein de l’assemblée délibérante
». La chambre note que ce
principe est respecté, dans la mesure où la composition de cette commission est la même que
celle de la CAO.
28
Article L. 1210-1 et L. 1211-1 du code de la commande publique.
29
Article L. 2122-21 CGCT.
30
Article L. 1414-2 CGCT.
31
Article D. 1411-3 CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
40
La création d’une telle instance ne correspond pas réellement aux dispositions prévues
par le législateur, dans la mesure où elle n’étudie pas des questions destinées à être soumises à
l’assemblée délibérante, mais éclaire le choix du pouvoir adjudicateur détenu par le maire dans
le cadre de la délégation accordée par la délibération du 10 décembre 2020. Elle n’est donc pas
encadrée à ce titre par les dispositions de l’article L. 2121-22 du CGCT précité. L’institution
de cette commission traduit toutefois une volonté de transparence, de formaliser la procédure
et de se doter d’un outil dédié d’analyse des offres, ce qui peut permettre d’assurer une certaine
qualité de l’achat public.
5.1.2
La procédure des achats
Comme indiqué dans la partie relative à la comptabilité d’engagement, la commune de
Valdoie ne dispose pas d’une procédure formelle des achats sur l’ensemble de la période sous
revue. La chambre note toutefois qu’elle est en cours d’élaboration.
En l’absence de procédure d’achat formalisée, les services procédaient jusqu’alors à
une mise en concurrence dont les formes et le seuil étaient variables. La chambre s’est attachée
à vérifier de façon aléatoire les modalités de commande pour les fournitures, le renouvellement
du marché de restauration collective et a interrogé l’ordonnateur sur les modalités de publicité
de deux opérations (voir infra).
Parallèlement, l’analyse des grands livres comptables montre que sur trois exercices
étudiés (2014, 2019 et 2020), les mandats inférieurs à 50
€
représentent environ un tiers du
nombre de pièces émises
32
. En 2014, 50 % des mandats de la section de fonctionnement ont
une valeur inférieure à 150
€
. Elle est de 126
€
en 2019 et 156
€
en 2020. Les mandats inférieurs
à 15
€
sont passés de 8 % en 2014 à plus de 15 % en 2019 et 2020. Il ressort de ces informations
qu’une étude de rationalisation de la commande et de la facturation pourrait être réalisée afin
d’optimiser le travail des services gestionnaires et financier.
Une démarche d’optimisation et de rationalisation a en revanche été réalisée par le biais
de participations à des groupements de commandes. Le département du Territoire de Belfort
coordonne ainsi un groupement de commandes pour l’achat de sel de déneigement depuis 2016,
ainsi que pour les travaux de signalisation horizontale sur la voie publique depuis 2018.
La commune participe également au groupement organisé en 2016 par la région Bourgogne-
Franche-Comté et coordonné par le Syndicat Intercommunal d’Energie, d’Equipements et
d’Environnement de la Nièvre pour l’approvisionnement en électricité et en gaz naturel.
Enfin, les prestations de service relatives à l’entretien des espaces verts font également l’objet
depuis 2014 d’un groupement avec la Communauté d’agglomération du Grand Belfort,
les communes de Mézoré, Molval et Belfort. La chambre ne peut qu’encourager ces actions
groupées qui correspondent à des logiques d’économie d’échelle et garantissent le respect du
principe de concurrence, par le biais de la procédure mise en
œ
uvre par le coordonnateur en
conformité avec les règles de la commande publique.
32
En excluant les dépenses du chapitre 012 ainsi que les emprunts, ils représentent 29 % en 2014, 32 %
en 2019 et 34 % en 2020.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
41
5.2
La mise en
œ
uvre de la commande publique au sein des services
5.2.1
Les exemples de la restauration collective et des commandes de
fournitures
5.2.1.1
Les modalités de publicités pour le marché de restauration
collective
Dans le cadre d’un groupement de commandes avec le CCAS, la commune a lancé un
marché à procédure adaptée pour la fourniture de repas entre 30 250 et 45 000 unités pour les
restaurants scolaires, l’accueil de loisirs sans hébergement et le multi-accueil-petite enfance au
titre de l’année scolaire 2020/2021. Le dossier de consultation était accessible sur la plateforme
de la Communauté d’agglomération du Grand Belfort et de la commune de Valdoie.
Les dépenses afférentes aux repas de restauration collective représentent en moyenne
plus de 80 000
€
par an. La publicité a été assurée dans des conditions adaptées, en conformité
avec les règles de la commande publique et cinq offres ont été soumises.
Le marché de fournitures de repas n’appelle pas de remarque particulière. Toutefois la
gestion de l’achat des fournitures de repas gagnerait sans doute à embrasser une période plus
longue afin de bénéficier de prix plus compétitifs que ceux proposés pour une seule année
scolaire.
5.2.1.2
Les achats de fournitures administratives et scolaires
Les achats de fournitures administratives représentent un volume budgétaire de l’ordre
de 5 000
€
par an, auxquelles s’ajoutent les fournitures scolaires pour une montant moyen de
l’ordre de 15 000
€
annuels.
Les commandes de fournitures administratives ont fait l’objet en 2021 d’une mise en
concurrence formelle se traduisant par une proposition détaillée de trois fournisseurs. Les
services sont invités à commander la fourniture le moins chère des trois catalogues : des ciseaux
pourront donc être achetés chez le fournisseur A, alors que le papier adhésif sera commandé
chez le fournisseur B et les stylos chez le fournisseur C. La commune a donc mis en place un
système de mise en concurrence conforme à l’esprit de la commande publique et propose ainsi
une rationalisation de pratiques qui présentaient jusqu’à très récemment des marges
d’amélioration.
En ce qui concerne les fournitures scolaires, la procédure de commande est la suivante :
les bons de commande sont établis par les enseignants sur la base de leurs besoins et de la
spécificité du matériel souhaité et les bons sont validés par l’ordonnateur. Au préalable, le
responsable du service s’assure auprès du service « comptabilité » que les crédits sont
disponibles. Les bons sont ensuite retournés aux enseignants qui se chargent de l’envoi au
fournisseur (copie au service comptabilité pour engagement). À réception de la facture, le
service « comptabilité » demande au responsable du service de vérifier si l’ensemble du
matériel commandé a bien été réceptionné et si la facture peut être payée en l’état. Pour ce faire,
il prend l’attache du personnel enseignant pour savoir si la commande a été livrée dans son
ensemble, puis transmet au service « comptabilité » pour que le paiement puisse être réalisé.
Cette procédure de gré à gré, identique tout au long de la période sous revue, apparaît
défaillante. Les commandes de fournitures scolaires étaient effectuées, avant juillet 2020,
auprès de deux fournisseurs récurrents (une papeterie et une librairie), en fonction d’habitudes
et de préférences de produits, sans qu’ils aient été désignés au terme d’une mise en concurrence
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
42
formalisée. Ces deux fournisseurs ont été remplacés à partir de juillet 2020 par deux autres
sociétés, elles aussi sans mise en concurrence. Enfin à partir du début de l’exercice 2021, trois
fournisseurs sont systématiquement mis en concurrence sur la base des tarifs pratiqués.
La chambre rappelle que si le code des marchés publics impose une publicité adaptée à
partir du seuil de 40 000
€
HT, elle précise que toute commande, quel que soit son montant,
doit respecter le principe de libre concurrence.
5.2.2
Le marché de construction de l’espace éducatif Simone Veil
La construction de l’espace Simone Veil a fait l’objet d’une autorisation de programme
et d’un appel d’offres ouvert comportant 25 lots. La décision n° 002/2017 du 20 janvier 2017 a
attribué 20 lots, 5 ayant été déclarés infructueux. Les lots 6-1 « menuiseries extérieures PVC
Alu » et 6-2 « menuiseries extérieures PVC bois » n’ont reçu aucune offre. Les lots 10-2
« carrelage faïence », 11 « peinture intérieure » et 18 « paysagement » ont reçu des offres
jugées inacceptables en raison des niveaux de prix, dépassant respectivement les estimations de
58,9 % (+ 21 851
€
), 28,9 % (+ 21 757
€
) et 25,1 % (+ 13 578
€
). La chambre rappelle que des
offres peuvent être déclarées inacceptables si les crédits budgétaires alloués au marché après
évaluation du besoin à satisfaire ne permettent pas de financer l’offre. Toutefois, ce n’est qu’à
la condition que le pouvoir adjudicateur n’ait pas les moyens de la financer, et qu’il soit en
mesure de le justifier
33
, ce qui n’a pas été le cas en l’espèce
L’estimation de l’ensemble des lots après analyse par la commune est de 5 070 447
€
,
en intégrant toutes les offres, y compris celles jugées inacceptables, ainsi que le montant
estimatif du lot 6-1 sans offre à hauteur de 341 600
€
, mais hors lot 6-2 optionnel pour un
montant de 65 400
€
. Pour mémoire, la commune a voté une autorisation de programme fixée
à 6 240 000
€
TTC (soit 5 200 000
€
HT), sans précision sur le contenu. Au vu de l’ensemble
de ces éléments, il est difficile d’établir que la commune ne disposait pas des crédits nécessaires
pour financer le dépassement des estimations. La chambre note enfin que les offres de trois
autres lots retenus dans le cadre de l’appel d’offres ont excédé les estimations dans des
proportions proches de celles qui ont justifié l’infructuosité pour deux des lots : + 26,4 % pour
le lot 10-1 « chapes » (+ 10 414
€
), + 24,6 % pour le lot 5 « isolation enduit bardage »
(+ 42 975
€
), + 25,8 % pour le lot échafaudage (+ 7 537
€
). Le dépassement du lot n° 5 est en
valeur absolue plus important que celui des offres proposées pour chaque lot déclaré
infructueux.
Les 5 lots infructueux ont ensuite fait l’objet d’une mise en concurrence par le biais
d’un marché négocié à procédure adapté, qui a fait l’objet d’une publicité le 27 février 2017.
La chambre note que, conformément à l’article 25-II-6° du décret n° 2016-360 du 23 mars 2016
et en l’état de l’instruction telle qu’elle a pu être menée, les lots remis en concurrence n’ont pas
fait l’objet de modifications substantielles
34
. Les attributions ont été arrêtées par décision
n° 012/2017 du 2 mars 2017. Dans son article 2, cette décision indique que le total des lots
attribués par le biais de l’appel d’offres et du MAPA représente un total de 6 066 628,97
€
TTC.
Après analyse des grands livres comptables, il apparaît que le marché de travaux a
finalement été exécuté à hauteur de 6 251 440,43
€
, soit un dépassement de 185 287,80
€
(voir annexe n° 2 - tableau détaillé par lot), lié principalement à l’application des coefficients
de révision contractuels.
33
CE, 24 juin 2011, « Office public de l'habitat interdépartemental de l'Essonne », req. n° 346665,
Réponse ministérielle n° 05463, JO Sénat, 22 août 2013, p. 2441 ; Réponse ministérielle n° 34614, JOAN,
17 décembre 2013, p. 13263.
34
Les lots 6-1 et 6-2 ont été légèrement redéfinis.
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
43
La mise en concurrence réalisée pour les lots déclarés infructueux a été effectuée après
une publicité en conformité avec les dispositions du code des marchés publics en vigueur en
2017. Les tableaux d’analyse des offres pour les deux procédures n’appellent pas de remarque.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
44
ANNEXES
Annexe n° 1. Tableau d’évolution de la dette présenté dans le ROB 2018
..........................................
45
Annexe n° 2. Tableau récapitulatif du marché de construction
du pôle enfance (Espace
Simone Veil)
...................................................................................................................
46
Annexe n° 22 ROD2 MFC 19 en date du 3 mai 2022
COMMUNE DE VALDOIE
45
Annexe n° 1.
Tableau d’évolution de la dette présenté dans le ROB 2018
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
46
Annexe n° 2.
Tableau récapitulatif du marché de construction
du pôle enfance (Espace Simone Veil)
Lots
Libellés
Prévisions
Réalisations
Écarts
1
Voiries - Réseaux divers
364 945,80
379 881,87
14 936,07
2
Génie civil
1 757 327,00
1 788 008,15
30 681,15
3
Charpente bois
48 924,48
49 833,32
908,84
4
Couverture-étanchéité-zinguerie
367 770,53
384 906,04
17 135,51
5
Isolation par l'extérieur - enduit - bardage
258 569,76
271 934,66
13 364,90
6
Menuiseries extérieures aluminium
occultation
436 282,80
441 857,21
5 574,41
7
Serrurerie-métallerie
142 036,80
155 420,39
13 383,59
8
Cloisons-doublages-faux plafonds
275 461,68
281 863,37
6 401,69
9.1
Menuiseries intérieures bois
134 947,24
138 292,07
3 344,83
9.2
Menuiseries d'agencement
285 137,24
291 752,07
6 614,83
9.3
Extincteurs-signalétique incendie
3 761,23
3 907,92
146,69
10.1
Chapes
59 776,80
61 565,08
1 788,28
10.2
Carrelage-Faïence
52 080,00
52 031,60
-48,40
10.3
Sols souples PVC
40 570,10
40 755,65
185,55
10.4
Sols en résine coulée
99 047,76
102 398,88
3 351,12
11
Peintures intérieures
116 378,26
131 507,58
15 129,32
12
Tests d'étanchéité à l'air
1 920,00
1 920,00
0,00
13
Sanitaires
233 789,00
245 255,82
11 466,82
14
Chauffage ventilation
756 714,96
767 967,27
11 252,31
15
Electricité
436 380,37
459 649,39
23 269,02
16
Equipement de cuisine
66 320,65
69 077,41
2 756,76
17
Ascenseur
23 520,00
24 372,60
852,60
18
Paysagement
60 404,80
62 023,28
1 618,48
19
Echafaudages
44 085,37
45 258,80
1 173,43
Total
6 066 152,63
6 251 440,43
185 287,80
Chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté
28-30 rue Pasteur – CS 71199 – 21011 DIJON Cedex
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Site Internet :