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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
LA COLLECTIVITE DE NOUVELLE-CALEDONIE
Exercices 2017 et suivants
Observations délibérées par la chambre le 17 mars 2022
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
2/127
TABLE DES MATIÈRES
Procédure
.........................................................................................................................
4
Synthèse
...........................................................................................................................
5
Recommandations de performance
.................................................................................
11
OBSERVATIONS
...............................................................................................................
12
1
ETUDE RETROSPECTIVE DES COMPTES DE LA NOUVELLE-CALEDONIE
........................
12
1.1
Le budget de la Nouvelle-Calédonie est structurellement impacté par la répartition
......
12
1.1.1
Une collectivité dotée d’un budget principal financé par l’un de ses deux budgets annexes
........
12
1.1.2
Une hausse des créances significative sur le budget annexe de répartition
..................................
15
1.1.3
Les mécanismes de répartition fiscale jouent au détriment du budget principal de la Nouvelle-
Calédonie
......................................................................................................................................................
15
1.1.4
Un déficit structurel de trésorerie important contraignant les dépenses budgétaires
..................
21
1.2
Le budget principal de 2017 à 2021, hors dépenses et recettes sanitaires et sociales
.....
25
1.2.2
Une maîtrise des dépenses réelles de fonctionnement courantes
.................................................
29
1.2.3
Une forte diminution des recettes et dépenses d’investissement
.................................................
30
1.2.4
Une situation financière qui se redresse
.........................................................................................
31
1.3
Les dépenses et les recettes sanitaires et sociales du budget principal en 2020 et 2021 . 33
1.3.1
Les dépenses sanitaires et sociales réalisées en 2020 et 2021
.......................................................
33
1.3.2
Le financement des dépenses sanitaires sociales du budget principal en 2020-2021
....................
35
1.3.3
L’équilibre financier des dépenses sanitaires et sociales en 2020-2021
.........................................
37
1.3.4
L’impact des dépenses sanitaires et sociales sur l’endettement et le fond de roulement du budget
principal
........................................................................................................................................................
38
2
ETUDE RETROSPECTIVE DES COMPTES SOCIAUX
.......................................................
40
2.1
Un déficit multiplié par près de 5,2 entre 2017 et 2020
.................................................
41
2.2
Un financement accru de la Nouvelle-Calédonie
...........................................................
42
2.3
Des régimes de protection sociale proches de la rupture de paiement
..........................
45
2.3.1
Une trésorerie insuffisante
.............................................................................................................
45
2.3.2
Un endettement non maîtrisé
.........................................................................................................
46
2.3.3
Des niveaux de réserves qui diminuent
..........................................................................................
47
2.3.4
L’assurance chômage
......................................................................................................................
48
2.3.5
Les accidents du travail et les maladies professionnelles
...............................................................
49
2.4
Le régime unifié d’assurance maladie maternité
...........................................................
51
2.4.1
Un déficit structurel de 14 MdF CFP
...............................................................................................
51
2.4.2
Les mesures de redressement contractualisées avec l’État
............................................................
53
2.4.3
Un bilan de la mise en œuvre des engagements décevant
.............................................................
54
2.5
Les incidences de la lutte contre la pandémie de Covid-19
............................................
58
2.5.1
Les mesures relatives aux cotisations sociales
................................................................................
58
2.5.2
Le dispositif du chômage partiel
.....................................................................................................
60
2.5.3
Les mesures de soutien économique et d’adaptation du système sanitaire
..................................
61
3
LES EQUILIBRES BUDGETAIRES EN 2022
....................................................................
63
3.1
L’équilibre des régimes de protection sociale
...............................................................
64
3.1.1
Une trajectoire de redressement à amorcer pour le régime d’assurance maladie maternité
.......
64
3.1.2
Le régime d’assurance chômage
.....................................................................................................
70
3.1.3
Le régime des accidents du travail et des maladies professionnelles
.............................................
71
3.2
Le montant des dépenses sanitaires et sociales à financer en 2022
...............................
72
3.2.1
Les dépenses d’intervention
...........................................................................................................
73
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
3/127
3.2.2
Les dépenses de soutien financier
..................................................................................................
73
3.3
Le budget principal 2022 hors dépenses sanitaires et sociales
.......................................
74
3.3.1
Une assiette de répartition qui doit être augmentée
.....................................................................
74
3.3.2
Une baisse de la dotation fiscale limitée pour la Nouvelle-Calédonie
............................................
75
3.3.3
La section de fonctionnement
.........................................................................................................
75
3.3.4
La section d’investissement
............................................................................................................
76
3.4
La nécessité d’un financement externe complémentaire dès 2022 pour équilibrer le
budget principal
.....................................................................................................................
78
3.4.1
L’équilibre 2022 hors dépenses sanitaires et sociales
....................................................................
78
3.4.2
Le besoin de financement découlant des dépenses sanitaires et sociales
.....................................
78
3.4.3
La nécessaire conditionnalité fiscale du prêt
..................................................................................
79
3.4.4
L’endettement
.................................................................................................................................
80
4
PROSPECTIVE 2023-2025 DES COMPTES DE LA NOUVELLE-CALEDONIE ET DES COMPTES
SOCIAUX
.........................................................................................................................
81
4.1
L’atteindre d’un équilibre structurel à moyen terme pour la CAFAT
..............................
82
4.1.1
Le régime d’assurance maladie maternité
......................................................................................
82
4.1.2
L’assurance chômage
......................................................................................................................
84
4.1.3
Le régime des accidents du travail et des maladies professionnelles
.............................................
85
4.1.4
Projections pluriannuelles des comptes des régimes de protection sociale
..................................
86
4.2
La nécessité de ressources supplémentaires à moyen terme pour l’équilibre des régimes
de protection sociale et le financement des hôpitaux
..............................................................
87
4.3
L’équilibre du budget principal de la Nouvelle-Calédonie
..............................................
89
4.3.1
L’évolution de l’assiette et des dotations de la répartition fiscale de 2023 à 2025
........................
89
4.3.2
La section de fonctionnement du budget principal de 2022 à 2025
...............................................
90
4.3.3
La section d’investissement
............................................................................................................
93
4.3.4
Une situation d’ensemble rééquilibrée
...........................................................................................
95
4.3.5
Un niveau de prélèvements obligatoires à expertiser
....................................................................
96
4.3.6
Les pistes de réflexion à moyen terme
...........................................................................................
98
Annexes
.........................................................................................................................
102
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
4/127
PROCEDURE
La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie a inscrit à son
programme 2021 le contrôle des comptes et de la gestion la collectivité de Nouvelle-
Calédonie par l’arrêté modificatif n° 2021-10 du 16 novembre 2021, conformément
aux dispositions de l’article LO. 262-5 et R. 262-3 du code des juridictions
financières.
Le haut-commissaire avait appelé l’attention de la chambre sur la situation
financière de la collectivité par courrier du 9 novembre 2021 conformément aux
dispositions de l’article L. 262-6 du code des juridictions financières et en avait au
préalable informé le président du gouvernement. Celui-ci en a pris acte et lui a
garanti la pleine collaboration de ses services.
Les différentes étapes de la procédure sont présentées en annexe n° 1.
Le contrôle des comptes et de la gestion, défini à l’article L. 262-6 du code des
juridictions financières, consiste à vérifier, sur pièces et sur place, la régularité des
recettes et des dépenses et l’emploi régulier des crédits, fonds et valeurs et à
examiner la régularité des actes de gestion, l’économie des moyens mis en œuvre
et l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’organe
délibérant.
Le contrôle a été mené selon les dispositions prévues par le code des
juridictions financières, précisées par le recueil des normes professionnelles
applicables aux chambres régionales et territoriales des comptes. Trois principes
fondamentaux gouvernent l’exécution des travaux de la chambre : l’indépendance,
la contradiction et la collégialité. L’
indépendance
institutionnelle de la chambre et
l’indépendance statutaire de ses magistrats garantissent que les contrôles effectués
et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation. La
contradiction
implique que toutes les observations faites et recommandations formulées sont
systématiquement soumises aux personnes ou responsables des organismes
concernés et qu’elles ne sont rendues définitives qu’après prise en compte des
réponses reçues et, s’il y a lieu, audition. Si la chambre en a reçu, les réponses
obtenues au rapport d’observations définitives sont présentées en annexe du
document publié. La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes de
la procédure et les observations sont examinées et délibérées de façon collégiale
par une formation comprenant au moins trois magistrats.
Le contrôle porte sur les exercices 2017 et suivants. Trois présidents du
gouvernement se sont succédés depuis le 1er janvier 2017 : M. Philippe Germain
(14ème gouvernement jusqu’au 19 août 2017 et 15ème gouvernement du 1er
décembre 2017 au 12 mai 2019) ; M. Thierry Santa (16ème gouvernement du 6
juillet 2019 au 2 février 2021) et M. Louis Mapou (17ème gouvernement depuis le
16 juillet 2021).
Le contrôle a porté sur la situation financière de la Nouvelle-Calédonie, la
fiscalité et les prélèvements sociaux et les voies et moyen à court terme et à moyen
terme d’un retour à l’équilibre financier.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
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SYNTHESE
La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie a contrôlé les comptes et
la gestion de la Nouvelle-Calédonie. Le haut-commissaire avait appelé l’attention de la
chambre sur la situation financière de la collectivité par courrier du 9 novembre 2021 et en
avait au préalable informé le président du gouvernement. La situation critique des comptes
des régimes de protection sociale et de la collectivité de Nouvelle-Calédonie n’est pas
récente et afin de disposer du recul nécessaire, ce contrôle a porté sur les exercices 2017
et suivants. La chambre s’est notamment reportée aux mesures de redressement ou de
création de ressources fiscales qui avaient déjà été examinées ou sont en cours d’examen
par le gouvernement et le congrès.
Les travaux de la chambre ont été réalisé sur la base des informations recueillies et
avec la collaboration des services de la caisse de compensation des prestations familiales,
des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie (CAFAT)
et de la Nouvelle-Calédonie, ainsi qu’avec des données de l’ISEE.
Le cadre budgétaire de la Nouvelle-Calédonie
La collectivité est en charge du recouvrement et de la redistribution de l’ensemble des
impôts sur le territoire. Les impôts non affectés transitent par le budget annexe de
répartition avant d’être répartis entre les communes, les provinces et le budget principal de
la Nouvelle-Calédonie. Les impôts affectés alimentent le budget annexe de reversement
avant d’être reversés aux organismes publics à qui ils sont destinés.
Les mécanismes de la répartition sont fixés par la loi organique. Ils protègent la part
des communes, et dans une moindre mesure des provinces, contre la baisse de l’assiette
de répartition, la dotation de la Nouvelle-Calédonie étant une variable d’ajustement du
dispositif. La chambre estime qu’il est devenu nécessaire de réviser les modalités de
gestion des trop-versés aux provinces ou aux communes.
En dépit d’un fonds de roulement global de l’ordre de 15 MdF CFP, la collectivité
connait en permanence des difficultés de trésorerie : le besoin en fonds de roulement est
important, de l’ordre de 7 MdF CFP en moyenne. La chambre l’invite à développer son
expertise et à déterminer les voies et moyens de maîtriser son besoin en fonds de
roulement.
L’évolution du budget principal de 2017 à 2021
La dotation fiscale de la collectivité représente les deux tiers des recettes de
fonctionnement du budget principal. Elle est restée stable de 2017 à 2021. Au cours de
cette période, les recettes de fonctionnement ont baissé de 2,8 %. Les dépenses de
fonctionnement ayant diminué plus vite (- 8,3 % de 2017 à 2021), l’épargne réelle est
passée de 4,8 MdF CFP à 6,7 MdF CFP en 2017. Les dépenses réelles de fonctionnement
ont diminué notamment grâce à une diminution de près de 5 % des charges à caractère
général et une diminution de près de 34 % des subventions versées.
Parallèlement, les dépenses d’investissement ont été réduites de 45 % et les recettes
d’investissement de 41 % entre 2017 et 2021.
La collectivité a ainsi amélioré les fondamentaux de sa trajectoire financière en limitant
les dépenses de fonctionnement et d’investissement depuis 2017.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
6/127
Les dépenses sanitaires et sociales portées par le budget principal de la Nouvelle-
Calédonie en 2020 et 2021
En 2020 et 2021, la Nouvelle Calédonie a distingué au sein de son budget principal
diverses dépenses sanitaires et sociales directement ou indirectement liées à la crise
sanitaire ainsi que les recettes les finançant. Ces dépenses comprennent les dépenses
d’intervention qui correspondent aux actions de la Nouvelle-Calédonie pour lutter
directement ou aider des tiers à lutter contre l’épidémie et ses conséquences. Elles
comprennent par ailleurs des dépenses de soutien financier à différents organismes,
qu’elles soient liées ou non à la crise sanitaire.
En
2020,
elle
a
consacré 12,3 MdF CFP
aux
dépenses d’intervention et
12,9 MdF CFP en dépenses de soutien soit 25,2 MdF CFP au total. Pour financer ces
dépenses, la collectivité a bénéficié en 2020 d’un emprunt garanti par l’Etat d’un montant
de 24,9 MdF CFP et d’une subvention de 0,4 MdF CFP. Les dépenses sanitaires et
sociales ont ainsi été intégralement financées en 2020.
En 2021, la dépense s’est élevée à 14,9 MdF CFP pour les interventions et à
13,3 MdF CFP pour les opérations de soutien financier soit 28,2 MdF CFP au total. Elle a
bénéficié de 22,8 MdF CFP de recettes dédiées comprenant 8,2 MdF CFP d’emprunts et
14,6 MdF CFP de subventions versées par l’Etat. La collectivité a financé le solde, soit
5,4 MdF CFP, par les autres ressources de son budget principal. Le fonds de roulement du
budget principal, qui s’élevait à 4,6 MdF CFP en 2017 sera donc en déficit de 0,5 MdF CFP
fin 2021 (chiffres non définitifs).
Des comptes sociaux dont le déficit global a été multiplié par 5,2 entre 2017 et 2020 et
des régimes de protection sociale proches de la rupture de paiement.
Le compte de résultat annuel de la CAFAT agrège la situation comptable de
l’ensemble des régimes. Ce document comptable tient compte de retraitements qui évitent
la double comptabilisation de produits ou de charges. Ces retraitements concernent
notamment les produits du recouvrement qui sont affectés à la branche recouvrement puis,
dans un second temps, distribués par cette branche aux différents régimes. En application
de l’article Lp. 122 de la loi de 2002, «
chaque branche est gérée en compte distinct et
financée notamment par les cotisations qui lui sont dues
». Les résultats des régimes ne
sont pas donc fongibles entre eux et doivent être analysés de manière autonome, sans
compensation directe possible entre les résultats excédentaires et déficitaires.
Entre 2017 et 2020, le résultat déficitaire de la CAFAT, organisme de gestion des
régimes
de
protection
sociale,
s’est
détérioré
de
11 MdF CFP
pour
s’établir
à - 13,7 MdF CFP. Les prévisions de l’exécution budgétaire 2021 permettent d’estimer le
résultat à - 10,2 MdF CFP. Les cotisations sociales ne représentant que 71 % des produits.
La Nouvelle-Calédonie, directement, ou par l’intermédiaire de son agence sanitaire et
sociale, est intervenue systématiquement depuis 2017 pour abonder les produits des
régimes de protection sociale au titre des compensations des mesures d’allègement ou
d’exonérations de charges sociales et dans un objectif de réduction du déficit des régimes.
La trésorerie nette de la CAFAT est estimée à 35,9 MdF CFP au 31 décembre 2021,
ce qui représente une diminution de 26 MdF CFP depuis 2017 et de 7,1 MdF CFP sur la
seule année 2021. Les réserves des régimes de protection sociale sont épuisées et
présentent même un solde cumulé négatif qui avoisine - 6 MdF CFP en 2021.
Le régime d’assurance maladie maternité est déficitaire depuis sa création en 2002
et le niveau du déficit prévisionnel atteint - 3,1 MdF CFP en 2021, malgré le soutien
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
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financier de la Nouvelle-Calédonie. Les importantes difficultés de trésorerie du régime
maladie participent à l’accumulation des retards de paiement de la caisse et conduit les
établissements publics de santé à retarder le paiement de leurs fournisseurs et d’une partie
de leurs cotisations sociales.
Dans le cadre d’un emprunt de de 28,6 MdF CFP dont la convention a été signée
entre la Nouvelle-Calédonie, l’État et l’agence française de développement le 13 mai 2020,
la Nouvelle-Calédonie s’est engagée à mettre en œuvre des mesures de redressement des
comptes sociaux, et en particulier du régime d’assurance maladie-maternité. Ces
engagements prévoyaient la création de recettes fiscales nouvelles de 11,2 MdF CFP à
partir de 2020 et la mise en place de mesures d’économies et d’apurement de la dette pour
un montant de 15,8 MdF CFP. Fin 2021, il reste à réaliser 15,12 MdF CFP sur les mesures
d’économies et aucune mesure fiscale permettant de créer des produits complémentaires
pour les régimes d’assurance maladie-maternité n’est effective.
Les réserves du régime d’assurance chômage qui représentaient près de sept mois
d’exploitation en 2017 ne représentent plus que 1,3 mois des charges d’exploitation fin
2021 et celles du régime de accidents du travail et des maladies professionnelles
s’établissent à un mois d’exploitation à la même date.
L’impact de la crise sanitaire sur les régimes de protection sociale en 2020 et 2021
Les actions destinées à réduire la diffusion du virus telles que la limitation des liaisons
aériennes ou la quarantaine pour les voyageurs à l’arrivée sur le territoire, ont eu des
incidences sur les dépenses du régime d’assurance maladie. De plus, un dispositif de
majoration des allocations familiales a été mis en place pour compenser la perte de salaire
des parents d’un enfant de moins de 16 ans faisant l’objet d’une mesure de maintien à
domicile. Les charges supplémentaires pour les régimes de protection sociales qui
résultent de l’application de l’ensemble des mesures prises par la Nouvelle-Calédonie,
nettes des économies réalisées du fait de la limitation des évacuations et des soins hors
du territoire, représentent une économie de 0,5 MdF CFP au titre des années 2020 et 2021.
La crise sanitaire a aussi conduit la Nouvelle-Calédonie à mettre en place un dispositif
de chômage partiel et de reports et d’exonérations exceptionnelles de charges sociales
pour soutenir l’économie du territoire. Le dispositif de chômage partiel spécifique a été
financé à hauteur de 6,8 MdF CFP au titre de 2020 et 2021 par la Nouvelle-Calédonie et a
eu un impact limité à 0,3 MdF CFP sur les régimes de protection sociale.
Globalement, le manque à gagner qui résulte du ralentissement économique lié à la
crise sanitaire, en termes de produits de cotisations sociales, ainsi que des reports et
exonérations de cotisations sociales s’établit à 4,86 MdF CFP pour 2020 et 2021 pour les
régimes de protection sociale.
Au final, la crise sanitaire a eu un impact cumulé estimé par la CAFAT à
5,36 MdF CFP sur les régimes de protection sociale en 2020 et 2021.
La mise en œuvre d’un plan de redressement des régimes de protection sociale est
nécessaire dès 2022
Le retour à l’équilibre des comptes du régime d’assurance maladie-maternité a fait
l’objet de plusieurs plans de redressements depuis une dizaine d’années, dont le dernier,
portant sur 10 MdF CFP, a été adopté par la CAFAT en 2021. La CAFAT a proposé à la
Nouvelle-Calédonie d’augmenter à 15,15 % le taux de cotisations des travailleurs
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
8/127
indépendants dont les revenus sont supérieurs ou égaux à 39 salaires minimum. Elle
propose aussi d’aligner le taux de cotisation sur la deuxième tranche des revenus des
salariés, fixé à 5 % sur celui des travailleurs indépendants fixé à 5,5 % (soit une
augmentation de 0,5 points). La chambre reconnait le bien-fondé de ces propositions et
invite toutefois la Nouvelle-Calédonie à augmenter le taux de cotisation sur la deuxième
tranche des revenus des salariés de 4 points.
La chambre invite aussi la Nouvelle-Calédonie à porter sans délai le taux pivot de la
contribution calédonienne de solidarité à 5 %, alors que celui-ci est maintenu à 4 % dans
les propositions de la CAFAT (soit une augmentation de 1 point). Une contribution
d’équilibre de 5,5 MdF CFP de la Nouvelle-Calédonie restera cependant nécessaire en
2022 à la condition que de nouvelles recettes fiscales soient versées au régime.
En complément de ces orientations, la CAFAT doit améliorer la performance du
recouvrement des cotisations sociales, renforcer les économies tirées des actions du
contrôle médical qu’elle conduit et engager une réduction de ses coûts de fonctionnement.
Le retour à l’équilibre des comptes du régime d’assurance chômage a été engagée
par la délibération n°58 du congrès du 24 février 2022 portant modification des taux de
cotisation à la branche chômage et à la branche famille du régime général de sécurité
sociale en Nouvelle-Calédonie qui fait progresser le taux de cotisation au régime
d’assurance chômage pour porter la part patronale à 1,72 % et diminuer le taux de
cotisations de la part patronale du régime famille à 5,63 %, conformément aux
préconisations du conseil d’administration de la CAFAT.
Le redressement des comptes du régime des accidents du travail et des maladies
professionnelles suppose de redéfinir les modalités de cotisation des entreprises par la
mise en place de taux de cotisations variables en fonction de la sinistralité effective de
celles-ci.
De nouvelles ressources fiscales devront être créées dès 2022 pour permettre, avec la
mise en place d’un emprunt de 21 MdF CFP, d’atteindre l’équilibre budgétaire de la
Nouvelle-Calédonie
Même en prenant l’hypothèse de l’absence de nouvelle crise sanitaire, la Nouvelle-
Calédonie doit prendre en charge en 2022 des dépenses d’intervention (indemnisation et
la remise en état des hôtels ayant été réquisitionnés, aides aux frais d’inhumation,
financement de charges exceptionnelles à divers organismes, vaccinations) ou de soutien
(remboursement des emprunts liés à la crise sanitaire et sociale, dotation versée au
RUAMM) indispensables ou résultant d’engagements déjà pris en 2020 ou 2021. La
chambre estime que ce montant atteindra 11,6 MdF CFP en 2022.
En prenant en compte, sur la base des mesures fiscales déjà votées ou en cours
d’examen, la création de 3 MdF CFP de ressources fiscales supplémentaires dès 2022, le
projet de réforme de la taxe générale sur la consommation ainsi que la diminution du taux
du fonds intercommunal d’équipement des communes, la dotation de répartition de la
Nouvelle-Calédonie ne diminuerait que de 3,7 % par rapport à 2021 pour atteindre
27,6 MdF CFP en 2022. Les recettes réelles de fonctionnement diminueraient de 5,2 %
alors que les dépenses réelles de fonctionnement baisseraient de 2,4 %. Le besoin de
financement de la section d’investissement serait multiplié par près de 1,5.
La Nouvelle-Calédonie doit financer 11,6 MdF CFP de dépenses sanitaires et
sociales en 2022 alors que son fonds de roulement hors dépenses sanitaires et sociales
fin 2021 est déficitaire. Autorisé par l’article 154 de la loi de finances pour 2022, l’Etat a
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
9/127
annoncé qu’un prêt de 21 MdF CFP serait accordé à la Nouvelle-Calédonie en 2022 par
l’agence française de développement.
La chambre observe que l’équilibre du budget 2022 et des années suivantes ne
pourra être atteint que si un niveau de recettes suffisant est créé. Dès 2022, un volume
global de 10,5 MdF CFP de recettes fiscales supplémentaires sont nécessaires. Les
années 2023 et suivantes doivent aussi permettre la création de recettes pérennes afin
d’équilibrer le budget et de permettre le remboursement des prêts effectués par l’agence
française de développement en 2020 et 2022.
La conclusion du prêt de l’agence française de développement en 2022 nécessite
d’aboutir à une convention entre la Nouvelle-Calédonie, l’emprunteur, l’agence française
de développement, le bailleur et l’Etat, qui apporte sa garantie, sur sa volumétrie et sa
soutenabilité, c’est-à-dire la capacité de la collectivité à honorer l’échéancier des
remboursements qui sera mis en place conformément à l’article 154 de la loi n°2021-1900
du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
Un
scenario
prospectif
qui
repose
sur
la
création
de
ressources
fiscales
supplémentaires et une maîtrise des dépenses notamment salariales de la collectivité
La chambre a réalisé un scenario prospectif de la situation financière de la Nouvelle-
Calédonie en se basant sur les données recueillies, notamment auprès des services de la
CAFAT, de la Nouvelle-Calédonie et de l’ISEE. Ce scenario ne prend pas en compte
d’évolution du contexte économique du territoire et fait l’hypothèse de l’absence de nouvelle
crise sanitaire.
Le retour à l’équilibre des comptes des comptes sociaux nécessite une réforme de la
fiscalité adossée à ces régimes et une modification des paramètres de cotisation qui portent
tant sur les assiettes que sur les taux. La trajectoire de redressement recommandée par la
chambre territoriale des comptes est basée sur des premières décisions à engager dès
2022 afin de garantir le retour à l’équilibre des régimes à partir de 2024. Par exception, en
raison des réserves qui sont encore disponibles pour ce régime, le régime d’assurance
vieillesse doit faire l’objet d’une réforme spécifique qui peut être examinée à moyen terme.
Le maintien d’une dotation de répartition pour la Nouvelle-Calédonie et sa légère
progression de 30,4 MdF CFP en 2023 à 31,6 MdF CFP en 2025 suppose que des
mesures fiscales permettant d’augmenter l’assiette de la répartition fiscale de
112,6 MdF CFP à 115,2 MdF CFP entre 2023 et 2025 soient prises sans tarder dans le
cadre du plan de réforme fiscale engagée par le gouvernement.
Dans ces conditions, les recettes réelles de fonctionnement augmenteraient de 2,7 %
entre 2023 et 2025. La chambre recommande une baisse des dépenses réelles de
fonctionnement de 33,8 MdF CFP à 32,8 MdF CFP par une maîtrise accrue des dépenses
de personnels qui diminueraient de 6,5 % entre 2023 et 2025. Leur poids dans les
dépenses totales de fonctionnement de la collectivité est en effet élevé au regard de ratios
comparables (47,3 % des dépenses totales de fonctionnement selon les prévisions 2022)
et croissant au regard de l’ensemble des dépenses salariales du secteur public en
Nouvelle-Calédonie, notamment si les établissements publics de la collectivité sont pris en
compte.
Alors
que
la
collectivité
propose
de
créer
un
fonds
d’investissement
et
d’aménagement pour promouvoir la relance économique, la chambre recommande un
niveau de dépense d’investissement se limitant à la moyenne observée 2017 – 2021. La
chambre invite par ailleurs la collectivité à mettre en place d’un établissement public ayant
pour objet le remboursement des emprunts garantis par l’Etat par l’encaissement de
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
10/127
recettes, notamment fiscales, dédiées, et le versement d’une subvention à la Nouvelle-
Calédonie correspondant aux montants à rembourser à l’Agence française de
développement. Cet établissement devrait être doté d’une fiscalité affectée à hauteur de
2,35 MdF CFP par an, ces ressources provenant de mesures fiscales à définir par la
collectivité. L’affectation directe de ces ressources fiscales à cet établissement public
permettra aussi d’éviter l’impact de la clé de répartition et la ponction d’une partie d’entre
elles vers le financement des communes ou des provinces.
Une attention accrue doit être portée au poids des prélèvements obligatoires et donc à
la qualité de la dépense publique
Si la collectivité serait ainsi en mesure de rééquilibrer sa situation et de se désendetter
rapidement, le niveau des prélèvements obligatoire est appelé à augmenter fortement alors
qu’il a déjà augmenté rapidement dans la période récente (6,3 points entre 2000 et 2017).
Le taux de prélèvement obligatoire estimé à 32 % environ en 2021 augmenterait de 3 points
pour atteindre 35 % en 2025 avec les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre
des comptes de la collectivité et des régimes de protection sociale.
La situation de crise dans laquelle se trouvent les finances publiques calédoniennes
et l’ampleur des efforts à consentir pour la surmonter invitent la chambre à proposer trois
axes de réflexion complémentaires concernant l’information des élus et des citoyens sur
les enjeux économiques et les finances publiques du territoire, la modernisation du cadre
budgétaire et comptable, des systèmes d’information et la fiabilisation des comptes de la
collectivité en lien avec le comptable public ainsi que la nécessaire réforme du cadre
structurant des finances publiques du territoire et l’amélioration de la performance de la
gestion publique.
À l’issue de son contrôle des comptes et de la gestion, la chambre formule
11 recommandations visant à améliorer la performance de la gestion.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
11/127
RECOMMANDATIONS DE PERFORMANCE
Recommandation performance 1 :Ramener dès le vote du budget 2022 le
pourcentage de dotation du FIP équipement au taux plancher prévu par
l’article 49-1 de la loi organique, soit 0,5 % de l’assiette de répartition
........
18
Recommandation performance 2 :Réviser les modalités de gestion des trop-
versés aux provinces ou aux communes
.....................................................
21
Recommandation performance 3 :Expertiser le besoin en fonds de roulement
ainsi que les voies et moyens de le maîtriser.
.............................................
24
Recommandation performance 4 :Porter le taux pivot de la contribution
calédonienne de solidarité à 5 % à compter du 1
er
avril 2022.
....................
67
Recommandation performance 5 :Augmenter le taux de cotisation au régime
d’assurance maladie de quatre points sur la seconde tranche pour les salariés
et indépendants à compter du 1
er
avril 2022
................................................
68
Recommandation performance 6 :Pour
le
régime
d’assurance
maladie-
maternité, organiser dès 2022 avec la CAFAT, le renforcement des actions du
contrôle médical, la réduction des dépenses de prestations et des charges
d’exploitation du régime ainsi que l’amélioration de la performance du
recouvrement des cotisations sociales.
.......................................................
69
Recommandation performance 7 :Mettre en œuvre dès 2022 la réforme
proposée par la CAFAT des taux de cotisation au régime accidents du travail
et maladies professionnelles pour les baser sur la sinistralité statistiquement
constatée des employeurs.
72
Recommandation performance 8 :Créer
les
ressources
fiscales
supplémentaires de 3 MdF CFP en 2022 et de 7 MdF CFP en année pleine
pour alimenter le budget de répartition.
.......................................................
75
Recommandation performance 9 :Engager la rédaction de la convention
tripartite permettant l’octroi de la garantie de l’Etat conformément à l’article
154 de la loi de finances pour 2022.
............................................................
80
Recommandation performance 10 :Orienter à la baisse les dépenses de
personnels entre 2023 et 2025.
...................................................................
93
Recommandation performance 11 :Engager sans délai l’élaboration des
statuts et des modalités de financement de l’établissement public porteur du
remboursement des emprunts garantis par l’Etat.
.......................................
95
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
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OBSERVATIONS
1
ETUDE RETROSPECTIVE DES COMPTES DE LA NOUVELLE-
CALEDONIE
1.1
Le budget de la Nouvelle-Calédonie est structurellement impacté par la
répartition
1.1.1
Une collectivité dotée d’un budget principal financé par l’un de ses deux budgets
annexes
La Nouvelle-Calédonie possède un budget principal et deux budgets annexes
qui permettent respectivement le reversement des impôts ou des taxes affectées et
la répartition de la fiscalité non affectée (voir leurs comptes de résultats et bilans en
annexes 3 et 4).
Origine et redistribution des recettes transitant au budget de la Nouvelle-
Calédonie
Source : chambre territoriale des comptes, d’après le rapport annuel économique de la Nouvelle-Calédonie,
IEOM 2020
Le budget annexe de reversement
Le budget annexe de reversement concerne la fiscalité affectée. En
application du 1° de l’article 22 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie (en abrégé «
loi organique
» dans la suite du présent rapport),
le congrès peut créer ou affecter des impôts «
au profit de fonds destinés à des
collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes chargés
d'une mission de service public
».
La Nouvelle-Calédonie prévoit les recettes fiscales annuelles, émet les titres
de recettes et effectue les reversements aux tiers par mandat.
La fonction du budget annexe se limite à ces opérations. Celles-ci relèvent du
fonctionnement courant. Le budget annexe de reversement ne possède donc pas
de section d’investissement.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
13/127
Résultats et fonds de roulement budgétaire du budget annexe de reversement
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Evolution
en %
Titres émis
65,56
77,24
67,01
65,52
- 0,04
- 0,1 %
Mandats émis
64,71
75,08
68,90
66,59
1,88
2,9 %
Total produits
3,71
5,15
1,46
4,94
1,23
33,15 %
Total charges
2,86
2,99
3,35
6,01
3,15
110,14 %
Résultat budgétaire de l’exercice
0,85
2,15
- 1,88
- 1,07
- 1,92
ns
Fonds de roulement N-1 (report à nouveau n-1)
5,84
6,69
8,85
6,97
1,13
19,35 %
Fonds de roulement de N (report à nouveau n)
6,69
8,85
6,97
5,90
- 0,79
- 11,81%
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes à partir des comptes de gestion
En 2020, 28 impôts sont affectés aux provinces, aux communes, aux
établissements publics, aux chambres consulaires professionnelles et à des fonds
de statuts divers. Au total, 53 organismes en bénéficient (voir le tableau en annexe
n° 5°).
Le budget annexe de répartition
En application des articles 49, 49-1 et 181 de la loi organique, les
« impôts
perçus au profit du budget de la Nouvelle-Calédonie et des recettes de la régie des
tabacs, achats et frais de fonctionnement déduits
» sont répartis entre les provinces,
les communes et la Nouvelle-Calédonie. La répartition s’applique aux impôts non
affectés (voir en annexe n°6).
Le dispositif de la répartition a été créé pour les communes par l’article 9 de la
loi n°69-5 du 3 janvier 1969 et pour les provinces par l’article 181 de la loi organique.
Les clés de répartition n’ont pas été modifiées depuis 1999, alors que depuis cette
date, en plus de 20 ans, la répartition des compétences et leurs modalités d’exercice
entre les collectivités ont évoluées.
Assiette de la répartition fiscale
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
2021 (prévisions)
Total
110,5
107,3
112,2
110,3
109,70
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La Nouvelle-Calédonie prévoit les recettes fiscales annuelles, émet les titres
de recettes et effectue les reversements aux tiers par mandat. Celles-ci relèvent du
fonctionnement courant. Le budget annexe de répartition ne possède donc pas de
section d’investissement.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
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Résultats et fonds de roulement budgétaire du budget annexe de répartition
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Evolution
en %
Titres émis
120,24 115,09
127,63
132,12
11,88
9,9 %
Mandats émis
118,38 118,19
122,70
128,17
9,80
8,3 %
Total produits
119,68 114,91
127,43
131,99
12,31
10,3 %
Total charges
117,82 118,00
122,50
128,05
10,23
8,7 %
Résultat budgétaire de l’exercice
1,86
- 3,10
4,93
3,95
2,09
112, %
Fonds de roulement N-1 (report à nouveau n-1))
3,05
4,91
1,82
6,75
3,7
121,3 %
Fonds de roulement de N (report à nouveau n)
4,91
1,82
6,75
10,70
5,79
117,9 %
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes à partir des comptes de gestion
Le budget principal
Le budget principal ne perçoit que la partie de la fiscalité lui revenant et les
autres recettes diverses de la collectivité. Une dotation de répartition fiscale lui est
versée par le budget de répartition, le budget principal est ainsi financé par le budget
annexe de répartition. Le budget principal ne perçoit aucune recette du budget
annexe de reversement car la loi organique ne permet pas d’affecter un impôt au
budget principal. En effet, tout impôt affecté au budget principal serait «
perçu au
profit du budget de la Nouvelle-Calédonie
», et serait régi par les articles 49, 49-1
et 181 précités ; il relèverait donc du budget annexe de répartition.
Le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, ordonnateur des
trois budgets, alimente le budget principal de la même manière que les budgets des
provinces et des communes : il émet un mandat du budget de répartition et émet
concomitamment un titre de recettes du même montant du budget principal.
Fonds de roulement budgétaire du budget principal
Section de fonctionnement
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Evolution
en %
Recettes
42,55 44,76
41,04
67,98
25,42
59,7%
Dépenses
40,56 41,02
41,11
60,41
19,85
48,9%
Résultat budgétaire de l’exercice (a)
1,99
3,74
- 0,08
7,57
5,58
ns
Résultat cumulé de N-1 (b)
2,90
3,68
2,31
0,14
ns
ns
(a)+(b) = Résultat cumulé de fonctionnement de N (1)
4,89
7,42
2,23
7,71
2,82
57,8%
Section d’investissement
Recettes
11,29
9,78
14,06
36,98
25,69 227,6%
Dépenses
14,48 13,35
11,79
41,03
26,55 183,3%
Solde budgétaire de l’exercice (c)
- 3,19 - 3,56
2,27
- 4,05
- 0,86
ns
Solde cumulé de N-1 (d)
2,61 - 0.59
- 4,16
- 1,85
ns
ns
(c)+(d) = solde cumulé d’investissement de N (2)
-0,59 - 4,16 - 1,85(*)
- 5,90
- 5,35 907,6%
Résultat de clôture = fonds de roulement
(1)+(2) = Fonds de roulement
4,30
3,27
0,38(*)
1,81
- 2,53
-57,9%
(*) Chiffres du compte de gestion 2020. Le compte de gestion 2019 présente 1,88 et 0,35.
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
15/127
1.1.2
Une hausse des créances significative sur le budget annexe de répartition
Le fonds global est composé des fonds de roulement des trois budgets de la
collectivité. De 2017 à 2020, son montant moyen s’est maintenu à un peu plus de
15 MdF CFP en moyenne.
Fonds de roulement budgétaires
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Cumul des trois fonds de roulement
15,90
13,94
14,10
18,41
Dont budget annexe de reversement
6,69
8,85
6,97
5,90
Dont budget annexe de répartition
4,91
1,82
6,75
10,70
Dont budget propre
4,30
3,27
0,38
1,81
En nombre de jours de charges courantes
38
33
34
41
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes à partir des comptes de gestion
Ces chiffres ne permettent pas d’apprécier avec justesse la situation
financière. Ils proviennent en effet des écritures comptables des budgets annexes
de reversement et de répartition. Ces deux budgets enregistrent les recettes fiscales
mais ne les redistribuent (reversement ou répartition) que si elles sont recouvrées.
Evolution des créances des redevables et comptes rattachés des trois budgets
de la Nouvelle-Calédonie
en F CFP BP
2017
2018
2019
2020
Evolution
Budget principal
4 775 466 346
4 972 277 704
3 899 871 587
3 785 765 870
- 21 %
Budget de reversement
10 396 437 659
13 078 312 925
11 971 995 643
8 026 262 267
- 23 %
Budget de répartition
14 646 484 301
15 915 496 585
20 944 002 373
21 033 050 542
44 %
Total des trois budgets
29 818 388 306
33 966 087 214
36 815 869 603
32 845 078 679
10 %
Source : retraitement des comptes de gestion par la chambre territoriale des comptes
Or les créances portées par le budget de répartition ont augmenté de
6,39 MdF CFP entre 2017 et 2020, soit 43,6 % (la hausse principale a eu lieu entre
2018 et 2019 pour 5 MdF CFP). Il s’agit donc de recettes fiscales titrées mais non
recouvrées.
1.1.3
Les mécanismes de répartition fiscale jouent au détriment du budget principal de
la Nouvelle-Calédonie
L’assiette de la répartition fiscale correspond aux impôts non affectés. Ces
impôts sont comptabilisés au budget annexe de répartition en recettes puis, en
dépenses du même budget, répartis entre les provinces, les communes et la
Nouvelle-Calédonie.
Les dotations aux collectivités du budget de répartition
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
Montant de l'assiette brute
114 955
111 313
123 418
122 084
121 700
Restitution sur impôts (hors TGC)
4 463
3 988
4 667
6 206
5 000
Restitution TGC
0
65
6 526
5 571
7 000
Recettes = montant de l’assiette nette
110 492
107 260
112 225
110 307
109 700
Dépenses = dotation de fonctionnement des
provinces : 51,5%
56 904
55 239
57 796
56 808
56 496
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
16/127
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
Province Sud 50%
28 452
27 619
28 898
28 404
28 248
Province Nord 32%
18 209
17 676
18 495
18 179
18 079
Province Iles Loyauté 18%
10 243
9 943
10 403
10 225
10 169
Dépenses = d'équipement des provinces : 4%
4 420
4 290
4 489
4 412
4 388
Province Sud 40%
1 768
1 716
1 796
1 765
1 755
Province Nord 40%
1 768
1 716
1 796
1 765
1 755
Province Iles Loyauté 20%
884
858
898
882
878
Dépenses = dotation de fonctionnement des
communes : 16% + effet cliquet
19 856
19 856
19 307
19 307
19 307
dont effet cliquet
2 177
2 145
1 351
1 658
1 755
Dépenses = dotation du FIP Equipement aux
communes : 0,5%
829
804
842
827
823
Dépenses = dotation NC : solde des autres
dotations
28 484
27 619
29 792
28 952
28 687
dont effet cliquet
- 2 177
- 2 145
- 1 351
- 1 658
- 1 755
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
1.1.3.1
La répartition aux provinces
Les provinces perçoivent 55,5 % de l’assiette de la répartition fiscale dont
51,5% en dotations de fonctionnement et 4 % en dotations d’équipement. Ces
pourcentages sont fixés par l’article 181 de la loi organique.
Dotation de fonctionnement des provinces
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(prévisions)
Montant prévu de l’assiette de répartition
111,91
111,49
112,22
102,40
111,03
Montant constaté de l’assiette de répartition
110,49
107,26
112,22
110,31
109,70
Versements effectués
61,32
60,59
62,29
61,22
60,89
Dont trop-versés
0
1,06
0
0
0
Ratio versements/montant constaté de l’assiette
55,50%
56,49%
55,50%
55,50%
55,50%
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
En 2018, par rapport au montant devant leur être versé, les provinces ont reçu
1,06 MdF CFP de trop. Cela provient du fait que les dotations des provinces sont
calculées sur la base des prévisions de recettes et sont versées par douzièmes
d’avance dès le mois de janvier. Or en 2018, la collectivité avait prévu
111,5 MdF CFP de recettes contre 107,3 MdF CFP effectivement perçus.
Si les recettes fiscales effectives s’avèrent nettement inférieures aux
prévisions, ce qui s’est passé en 2018, le total des versements effectués par
douzièmes dépasse le montant effectivement dû. Depuis, la Nouvelle-Calédonie
verse les avances sur la base de 95 % des prévisions. Une régularisation est versée
l’année suivante.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
17/127
1.1.3.2
La répartition pour les communes
1.1.3.2.1
Le fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes
La dotation de répartition fiscale des communes est fixée par l’article 49 de la
loi organique. Elle est dénommée usuellement «
FIP fonctionnement
»
1
. La loi
organique fixe que les communes peuvent percevoir entre 16 % et 18 % de
l’assiette de la répartition fiscale. La Nouvelle-Calédonie a adopté le taux plancher
de 16 % de l’assiette. La dotation versée à chaque commune dépend d’une série
de critères liés à sa géographie, sa population et ses charges courantes de
fonctionnement hors dépenses de personnel
2
.
L’alinéa 3 de l’article 49 garantit à chaque commune le maintien du montant
de sa dotation d’une année sur l’autre même si l’évolution de ses critères propres
auraient dû entraîner une baisse de sa dotation. De même, si l’assiette de la
répartition diminue (en période de récession), les montants versés aux provinces
diminuent (ils sont proportionnels à l’assiette), contrairement aux montants versés
aux communes
3
. Ce mécanisme est dénommé «
règle du cliquet
» ou
« effet
cliquet
». Toutefois, si la baisse de l’assiette de répartition d’un exercice à l’autre
est supérieure à 10 %, les communes ne sont pas protégées par l’effet cliquet, ni,
individuellement, lorsque la baisse de leur dotation est supérieure à 10 % du fait de
l’évolution de leurs critères propres.
Du fait de l’effet cliquet, les dotations des communes sont maintenues à leur
meilleur montant historique, et ce tant que l’assiette de la répartition ne remonte pas
au-dessus de ce maximum.
La meilleure année de la période récente a été l’exercice 2015, avec une
assiette de 124 MdF CFP et un montant global de dotations aux communes de
19,86 MdF CFP. En 2016 et en 2017, l’assiette a diminué mais en application de la
règle du cliquet, les communes ont continué de recevoir 19,86 MdF CFP.
Le montant aurait dû être maintenu jusqu’en 2021. Toutefois, en 2018, il a été
ramené de 19,86 MdF CFP à 19,31 MdF CFP en application d’une seconde règle
plafonnant le montant distribuable aux communes.
L’alinéa 3 de l’article 49 fixe qu’en «
aucun cas
», le total des dotations aux
communes ne peut dépasser 18 % de l’assiette (alinéa 3 de l’article 49). Compte
tenu de la diminution de l’assiette à 107,3 MdF CFP, si le montant total alloué aux
communes avait été maintenu à 19,86 MdF CFP, il aurait représenté 18,51 % de
l’assiette. La Nouvelle-Calédonie a donc calculé les nouveaux montants répartis à
chaque commune sous la contrainte d’un total de 19,31 MdF CFP, c’est-à-dire 18 %
de l’assiette. Elle a opéré cette régularisation sur 2019.
Depuis, le montant de la dotation du FIP fonctionnement demeure inchangé à
19,31 MdF CFP. Il ne sera modifié que si l’assiette augmente suffisamment pour
que 16 % de celle-ci soit supérieurs à 19,31 MdF CFP. Ceci supposerait que
l’assiette dépasse 120,7 MdF CFP.
1
Les montants à verser à chaque commune sont fixés chaque année par un arrêté du comité de gestion du fonds intercommunal
de péréquation pour le fonctionnement des communes.
2
Ce sont la population (43 %), la longueur de la voirie en kilomètres (27 %), le nombre d’élèves du primaire (20 %), la superficie
(4 %), l’éloignement de Nouméa en km (3 %) et le total des charges courantes (3 %) hors dépenses de personnel.
3
Sauf si la baisse est supérieure à 10 % d’une année sur l’autre auquel cas la règle de l’effet cliquet ne s’applique pas.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
18/127
Le tableau ci-après montre qu’en période de baisse de l’assiette de la
répartition, la règle du cliquet a pour conséquence que les communes perçoivent
chaque année plus de 16 % de l’assiette. En moyenne sur la période, elles ont perçu
17,7 % de l’assiette.
FIP fonctionnement
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(prévisions)
Total
Montant budgété de l’assiette
111,91
111,49
112,22
102,4
111,03
549,05
Montant constaté de l’assiette
110,49
107,26
112,22
110,31
109,7
549,98
Versements aux communes
19,86
19,31
19,31
19,31
19,31
97,10
Dont effet cliquet
2,18
2,15
1,35
1,66
1,75
9,09
Ratio effectif (versements/assiette)
17,97%
18,00%
17,21%
17,51%
17,60%
17,66%
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
1.1.3.2.2
Le fonds intercommunal de péréquation pour l’équipement des communes
L’article 49-1 prévoit la création d’un fonds pour l’équipement des communes
dénommée «
FIP équipement
». Comme pour le FIP fonctionnement, ce fonds n’a
pas de personnalité morale. Les recettes et les dépenses de ces deux fonds sont
inscrites au budget de répartition.
Le FIP équipement est doté au minimum de 0,5 % de l’assiette de la répartition
(article 49-1 de la loi organique). La Nouvelle-Calédonie l’a fixé à 0,75 %.
FIP équipement
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
2021 (prévisions)
Versements au fonds
0,83
0,80
0,84
0,83
0,82
Ratio effectif
0,75%
0,75%
0,75%
0,75%
0,75%
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La Nouvelle-Calédonie pourrait abaisser la dotation du FIP équipement à
0,5 % de l’assiette de répartition, pourcentage minimum fixé par la loi organique.
Cette mesure rapporterait un peu moins de 300 MF CFP par an à la Nouvelle-
Calédonie.
Le montant non dépensé du FIP équipement plaide pour une telle évolution.
Les reports non dépensés retracés dans le tableau ci-après enregistrent le cumul
des sommes attribuées au fonds mais qui n’ont pas encore été versées sous forme
de subventions aux communes. Ce montant a augmenté de 168 MF CFP,
soit 9,1 % entre 2017 et 2020.
Reports non dépensés du FIP équipement (2017-2021)
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021 (prévisions)
Versements au fonds
829
804
842
827
823
Reports en fin d’exercice
1 844
2 002
1 959
2 012
2 143
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
19/127
Dans sa réponse aux observations de la chambre, le président du
gouvernement, tout en prenant acte de la recommandation, estime que celle-ci
s’inscrit dans un contexte de baisse des recettes des communes. Le précédent
président du gouvernement plaide d’ailleurs pour un maintien du taux d’alimentation
du FIP équipement compte tenu du rôle des communes dans l’investissement
public.
La chambre note que les réserves du FIP augmentent car les projets proposés
par les communes et sélectionnés par le comité de gestion ne sont pas tous
réalisés, ou réalisés dans des délais importants. Les subventions correspondantes
ne sont donc pas versées ce qui explique la hausse des reports du FIP équipement
qui représente en 2021 environ trois années de subventions.
Le président du gouvernement évoque les nouvelles mesures prises par le
comité de gestion en 2020 limitant à deux années le délai de réalisation des
opérations financées par le FIP, ce qui serait susceptible d’améliorer leur taux de
réalisation. La chambre estime qu’il conviendra de faire un bilan de l’impact de ces
nouvelles mesures sur les reports du FIP équipement et, le cas échéant, revoir à la
hausse le taux d’alimentation du fond.
1.1.3.3
Les
conséquences
budgétaires
des
règles
de
la
répartition
pour
la
Nouvelle-Calédonie
1.1.3.3.1
L’effet cliquet
La part de la Nouvelle-Calédonie dans la répartition ne fait pas l’objet d’un
article de la loi organique : à la différence des provinces et des communes, le
montant qu’elle doit recevoir n’est pas fixé en pourcentage de l’assiette de la
répartition et ne bénéficie pas d’un effet cliquet à la baisse.
En application des taux actuels bénéficiant aux communes et aux provinces,
la Nouvelle-Calédonie aurait dû percevoir 27,75 % de l’assiette de la répartition
fiscale. Cependant, comme le montre le tableau ci-après, en moyenne entre 2017
et 2021, la Nouvelle-Calédonie a reçu 26,10 % de l’assiette de répartition.
Le maintien du montant alloué aux communes, protégées par l’effet cliquet,
fait diminuer mécaniquement le montant et donc le pourcentage accordé à la
Nouvelle-Calédonie. L’écart entre le pourcentage théorique de 27,75 % et le
pourcentage moyen de l’assiette de répartition perçu représente une perte cumulée
de 9,1 MdF CFP de recettes de 2017 à 2021.
Dotation fiscale de la Nouvelle-Calédonie (2017-2021)
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(prévisions)
Total et
moyenne
Montant budgété de l’assiette
111,91
111,49
112,22
102,4
111,03
549,05
Montant constaté de l’assiette
110,49
107,26
112,22
110,31
109,70
549,98
A = montant théorique de la Nouvelle-Calédonie (27,75 % de l’assiette)
30,66
29,76
31,14
30,61
30,44
152,61
B = pertes subies par la Nouvelle-Calédonie dues à l'effet cliquet
2,18
2,15
1,35
1,66
1,75
9,09
A-B =montant de la dotation fiscale de la Nouvelle-Calédonie
28,48
27,61
29,79
28,95
28,69
143,52
Ratio effectif 25,78% 25,74% 26,55% 26,24%
26,15%
26,10%
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
20/127
La chambre invite la Nouvelle-Calédonie à engager avec ses partenaires,
l’Etat, les provinces et les communes, une réflexion sur la règle du cliquet fixée par
l’article 49 de la loi organique.
1.1.3.3.2
Les trop-versés
Les communes et les provinces ont bénéficié de trop versés en 2018.
1.1.3.3.2.1
Les trop-versés aux communes en 2018
En 2019, les communes ont contesté devant le tribunal administratif de
Nouméa les modalités de calcul de la régularisation du FIP fonctionnement de
l’exercice 2018, c’est-à-dire le nouveau calcul de leurs dotations dans une
enveloppe globale de 19,31 MdF CFP au lieu de 19,86 MdF CFP du fait de la
régularisation effectuée en 2019 par la Nouvelle-Calédonie de la dotation de
répartition 2018 pour maintenir le total de l’enveloppe versée aux communes à 18 %
de l’assiette alors que celle-ci avait diminué de 110,5 MdF CFP en 2017 à
107,3 MdF CFP en 2018
4
.
Elles ont demandé que soit autorisé le dépassement du ratio de 18 % lorsqu’il
découlait de l’application de la règle du cliquet. Le tribunal administratif, par son
jugement du 27 août 2020, a débouté les communes jugeant que le montant total
distribué ne pouvait aller au-delà de 18 % de l’assiette (19,31 MdF CFP). En
revanche, il a jugé que les dotations devaient être calculées non par application des
critères de répartition à la somme de 19,31 MdF CFP mais en appliquant à chaque
commune le pourcentage de diminution de 19,86 MdF CFP à 19,31 MdF CFP, soit
- 2,85 %.
La dotation du fonds intercommunal de péréquation a donc été réduite de
702,8 MF CFP pour 29 communes, dès lors en situation de trop versés, et une
augmentation de 153,5 MF CFP des dotations a été constatée pour quatre
communes restantes
5
.
Le budget de répartition a versé les dotations revues à la hausse aux quatre
communes concernées (153,5 MF CFP). S’agissant des communes ayant bénéficié
de trop-versés, 19,8 MF CFP ont été remboursés au budget de répartition sur un
total de 702,8 MF CFP à rembourser.
Pour aider les communes à rembourser les sommes dues, la Nouvelle-
Calédonie a décidé par délibération n°2021-2179 du 1er décembre 2021 de leur
allouer des subventions, au rythme de ses capacités budgétaires. Elle a versé à ce
titre 160 MF CFP de subventions en 2021.
1.1.3.3.2.2
Les trop-versés aux provinces en 2018
Les provinces ont aussi bénéficié d’un trop-versé en 2018 pour un montant de
1,05 MdF CFP du fait de l’écart entre le montant prévu de l’assiette de la dotation
(111,5 MdF CFP) et son montant constaté (107,3 MdF CFP). La Nouvelle-
Calédonie a pris un arrêté en janvier 2020
6
relatif au remboursement du trop-perçu
7
et a émis les titres de recettes pour un montant de 1 059 321 830 F CFP.
Cependant, les provinces refusent de les honorer estimant que la loi organique n’a
4
En application de l’’alinéa 3 de l’article 49 de la loi organique qui fixe qu’en «
aucun cas
», le total des dotations aux communes
ne peut dépasser 18 % de l’assiette.
5
Il s’agit des communes de Nouméa, Houaïlou, Kouaoua et Poindimié.
6
Arrêté n° 2020-2152/GNC-Pr du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie du 28 janvier 2020
7
Arrêté n° 2020-2152/GNC-Pr du 28 janvier 2020.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
21/127
pas prévu de réajustement à la baisse des dotations. La question a été portée en
contentieux par la province des Iles loyauté par un recours devant le tribunal
administratif de Nouméa du 10 avril 2020. Le tribunal administratif a annulé l’arrêté
pris par la Nouvelle-Calédonie par jugement du 22 octobre 2020. La Nouvelle-
Calédonie n’a pas fait appel du jugement.
Si
cette
somme
n’était
pas
remboursée
par
les
provinces,
la
Nouvelle-Calédonie a prévu de l’opérer à leur place, depuis son budget principal.
Une dotation aux provisions d’un montant équivalent à celui des titres émis a été
effectuée sur le budget principal en 2020.
1.1.3.3.2.3
La substitution de la Nouvelle-Calédonie aux communes et aux provinces en
cas de non remboursement de trop-versés
La chambre constate donc que si une commune ou une province refuse de
rembourser le budget de répartition en cas de trop-versés, la Nouvelle-Calédonie a
pour pratique de rembourser à sa place. Ceci aboutit à ce que la Nouvelle-
Calédonie subisse in fine sur son budget principal, les conséquences de trop versés
provenant eux-mêmes d’un écart entre les montants prévus de l’assiette fiscale,
base de l’assiette de répartition et la réalité du recouvrement de ces impôts. Les
communes ou les provinces bénéficiaires des trop-versés ne sont pas tenus de
rembourser.
La chambre invite la Nouvelle-Calédonie à faire évoluer les mécanismes
actuels de la répartition pour définir un système de gestion des trop-versés moins
déséquilibré au détriment du budget principal de la Nouvelle-Calédonie.
Favorable à cette révision, le président du gouvernement doute cependant de
la possibilité de la faire voter durant la période de transition. La chambre invite
cependant la Nouvelle-Calédonie à entamer dès à présent les travaux sur la gestion
des trop-versés.
1.1.4
Un déficit structurel de trésorerie important contraignant les dépenses budgétaires
Les trois budgets alimentent une trésorerie unique enregistrée au compte 515
du budget principal.
Un déficit de trésorerie structurel élevé
Malgré le niveau élevé de son fonds de roulement global, la Nouvelle-
Calédonie souffre d’un faible niveau de trésorerie. Entre 2017 et 2020, la valeur
moyenne du fonds de roulement cumulé a été de 15,6 MdF CFP mais hormis en
2018, la trésorerie a toujours été nettement inférieure au fonds de roulement : le
besoin en fonds de roulement est en moyenne de 7,6 MdF CFP de 2017 à 2020.
Fonds de roulement et trésorerie de la Nouvelle-Calédonie (2017-2020)
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Moyenne
Fonds de roulement des trois budgets = résultat de clôture général
15,91
13,93 14,10 18,41
15,59
Trésorerie (commune aux trois budgets)
7,24
12,67
4,65
7,26
7,96
Ligne de trésorerie
0
0
5,00
0
1,25
Trésorerie nette de la ligne de trésorerie (sans les restes)
7,24
12,67 - 0,35
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
22/127
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Moyenne
Besoin en fonds de roulement
8,67
1,26 14,45 11,15
7,63
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
Le montant de la trésorerie représente un nombre trop faible de jours de
dépense atteignant 16 jours fin 2020.
Disponibilités en jours de charges totales des trois budgets
F CFP
2017
2018
2019
2020
Charges courantes non financiers Budget
principal
39 042 202 179
39 666 146 079
39 812 387 403
48 159 852 116
Charges courantes non financiers Budget
annexe de répartition
112 296 941 723
112 921 125 689
110 384 472 529
115 215 579 536
Charges courantes non financiers Budget
annexe de reversement
2 542 916 503
2 502 568 255
2 895 780 092
2 432 333 414
Total charges courantes non financières
153 882 060 405
155 089 840 023
153 092 640 024
165 807 765 066
Disponibilités
7 504 365 650
12 927 703 867
4 932 640 834
7 486 104 512
Disponibilités en jours de charges
courantes non financières des trois budgets
18
30
12
16
Crédits et ligne de trésorerie
0
0-
5 000 000 000
0
Source : comptes de gestion
Un déficit de trésorerie très fluctuant
Si on tient compte des dépenses en instances représentant plusieurs milliards
F CFP, la trésorerie virtuelle (nette des dépenses en instance) est donc négative
(voir en annexe n°7 le détail des données).
Evolution de la trésorerie de la collectivité de Nouvelle-Calédonie
Source : comptable public de la collectivité
Lecture du graphique : à la fin du mois d’août 2021, la trésorerie effective était de 7,4 MdF CFP et la trésorerie
virtuelle (tous mandats payés et ligne de trésorerie remboursée) était de 0,3 MdF CFP. Un mois plus tard, la
trésorerie effective était de 4,0 MdF CFP et la trésorerie virtuelle de - 11,7 MdF CFP
-30
-20
-10
0
10
20
30
01/03/2020
01/04/2020
01/05/2020
01/06/2020
01/07/2020
01/08/2020
01/09/2020
01/10/2020
01/11/2020
01/12/2020
01/01/2021
01/02/2021
01/03/2021
01/04/2021
01/05/2021
01/06/2021
01/07/2021
01/08/2021
01/09/2021
01/10/2021
01/11/2021
Mds F CFP
Dépenses en instance
Trésorerie virtuelle
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
23/127
La collectivité se caractérise ainsi par un déficit de trésorerie chronique,
important et fluctuant. D’après la direction des finances publiques, au 31 décembre
2021, la trésorerie de la collectivité s’établissait à 2,78 MdF CFP et, compte tenu
des
dépenses
en
instance
(6,77 MdF CFP),
à
un
solde
théorique
de
– 3,99 MdF CFP.
Le pilotage de la trésorerie
Le fonctionnement des trois budgets absorbe une trésorerie importante. Dès
le début de l’exercice, la collectivité verse aux provinces et aux communes des
avances mensuelles correspondant à un douzième de leur dotation fiscale. Il s’agit
d’avances sur le partage de produits prévisionnels encore faiblement recouvrés en
début d’année. Ceci impacte négativement la trésorerie dans des proportions non
mesurées par la collectivité.
Besoin en fonds de roulement de la Nouvelle-Calédonie
En F CFP
2017
2018
2019
2020
Budget principal
Fonds de roulement net global (FRNG)
5 241 561 033
4 262 948 489
1 280 589 488
4 589 690 083
- Provisions totales (toutes semi-budgétaires)
886 684 096
952 995 320
873 290 112
2 736 660 092
= Fonds de roulement budgétaire*
4 354 876 936
3 309 953 554
407 299 761
1 853 030 377
Besoin en fonds de roulement global
- 4 837 991 346
-11 289 217 792
- 1 143 034 569
- 5 461 914 639
En nombre de jours de charges globales
47
109
11
45
Trésorerie nette
10 079 552 378
15 552 166 281
2 423 624 057
10 051 604 722
dont trésorerie active
10 066 250 683
15 538 951 031
7 470 837 477
10 049 013 820
Disponibilités
7 504 365 650
12 927 703 867
4 932 640 834
7 486 104 512
Avances de trésorerie à d'autres organismes
publics
2 467 846 000
2 467 846 000
2 467 846 000
2 467 846 000
dont trésorerie passive (ligne de crédit
mobilisée)
-
-
5 048 192 771
-
Solde du compte de rattachement 4511
(reversement)
8 300 668 009
15 121 325 739
2 339 121 432
4 774 109 630
Solde du compte de rattachement 4512
(répartition)
- 3 441 532 697
- 4 823 571 320
- 1 850 104 499
- 4 193 966 343
Total en provenance des budgets annexes
4 859 135 312
10 297 754 419
489 016 933
580 143 287
Budget annexe de répartition
Fonds de roulement net global (FRNG)
n.d.
n.d.
16 980 682 271
18 041 444 367
- Provisions totales (toutes semi-budgétaires)
n.d.
n.d.
10 164 849 328
7 241 627 001
= Fonds de roulement budgétaire*
n.d.
n.d.
6 815 832 943
10 799 817 366
Besoin en fonds de roulement global
n.d.
n.d.
18 848 619 105
22 275 834 482
Trésorerie nette virtuelle
n.d.
n.d.
- 1 867 936 834
-
4 234 390 114
Solde du compte 4512
3 441 532 697
4 823 571 320
1 850 104 499
4 193 966 343
Budget annexe de reversement
- Provisions totales (toutes semi-budgétaires)
2 488 624 917
3 264 690 054
4 390 192 553
4 447 920 272
= Fonds de roulement budgétaire*
6 757 739 507
8 931 655 658
7 032 518 520
5 953 513 542
Besoin en fonds de roulement global
865 689 978
- 3 070 727 746
9 061 043 894
5 581 308 673
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
24/127
En F CFP
2017
2018
2019
2020
Trésorerie nette virtuelle
8 380 674 446
15 267 073 458
2 361 667 180
4 820 125 141
Solde du compte 4511
- 8 300 668 009
- 15 121 325 739
- 2 339 121 432
- 4 774 109 630
Source : comptes de gestion retraités par la chambre territoriale des comptes
L’analyse sommaire du besoin en fonds de roulement fait apparaître une
alimentation du budget principal par les budgets annexes (voir son évolution
détaillée en annexe n°8).
De 2017 à 2020, la Nouvelle-Calédonie a prêté 2,5 MdF CFP de trésorerie à
deux organismes publics
8
sous la forme d’avances annuelles qui n’ont pas été
remboursées et ont donc impacté sa trésorerie.
Enfin la collectivité effectue des dotations élevées aux provisions pour
anticiper les dépenses d’admission en non-valeur des titres non recouvrées des
budgets annexes de reversement et de répartition.
La collectivité, suivant en cela une recommandation de la chambre territoriale
des comptes dans son précédent rapport de 2018 sur la situation financière de la
collectivité
9
, utilise un logiciel d’aide au pilotage de sa trésorerie. Grâce à ce logiciel,
le directeur-adjoint de la direction du budget et des affaires financières peut réaliser
plus facilement un point quotidien de la trésorerie et décider des mesures à prendre
pour la maintenir (par exemple par la non mise en paiement de certains mandats
ou la mobilisation d’une ligne de trésorerie). Cependant, la chambre estime que
pilotage de la trésorerie devrait être complété par une expertise du besoin en fond
de roulement du budget principal et de chaque budget annexe.
La chambre invite la collectivité à utiliser et développer les outils existants pour
procéder à une expertise approfondie des facteurs concourant à l’importance de
son besoin en fond de roulement afin d’identifier les éléments de pilotage de sa
trésorerie.
La chambre prend note que, dans sa réponse aux observations, le président
du gouvernement entend améliorer le recouvrement et la programmation des
dépenses et souligne que les autres leviers permettant réduire le besoin en fonds
de roulement doivent être identifiés.
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La Nouvelle-Calédonie gère un budget principal et deux budgets annexes
recouvrant l’ensemble des impôts perçus en Nouvelle-Calédonie. Le budget annexe
de répartition recouvre les impôts à répartir entre les communes, les provinces et la
Nouvelle-Calédonie. L’assiette de la répartition est formée d’impôt directs et
indirects. Les mécanismes de la répartition sont fixés par la loi organique. Ils
protègent la part des communes, et dans une moindre mesure des provinces, contre
la baisse de l’assiette de répartition, la dotation de la Nouvelle-Calédonie étant une
variable d’ajustement du dispositif. La chambre estime qu’il est devenu nécessaire
8
Il s’agit de Enercal (1,42 MdF CFP) et de la Cafat (1,05 MdF CFP.
9
Disponible sur internet à l’adresse : www.ccomptes.fr/fr/publications/la-collectivite-de-nouvelle-caledonie
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
25/127
de mettre à jour le système de répartition en vigueur depuis la loi organique de mars
1999.
La collectivité souffre d’un niveau de trésorerie tendu et rendu fluctuant par le
volume des mandats en instance de paiement. La chambre l’invite à développer son
expertise et à déterminer les voies et moyens de maîtriser son besoin en fonds de
roulement.
__________________________________________________________________________
1.2
Le budget principal de 2017 à 2021, hors dépenses et recettes sanitaires et
sociales
En 2020 et 2021, la Nouvelle-Calédonie a distingué au sein de son budget
principal diverses dépenses sanitaires et sociales directement ou indirectement
liées à la crise sanitaire ainsi que les recettes spécifiques qu’elle a perçu pour les
financer. L’analyse qui suit a donc été réalisée sur le budget principal hors dépenses
et recettes sanitaires et sociales.
1.2.1
L’évolution de l’assiette de la répartition
L’évolution de l’assiette de la répartition est essentielle pour l’analyse du
budget de la Nouvelle-Calédonie. Le budget annexe de répartition verse en effet
plus des deux tiers des recettes de la collectivité (la part de la Nouvelle-Calédonie
dans l’assiette de la répartition). L’analyse des recettes implique donc celle l’assiette
de la répartition et, par conséquent, des impôts qui la composent.
1.2.1.1
Une assiette stable jusqu’en 2020
Le budget de répartition est alimenté par la fiscalité directe, pour environ
55 % de son enveloppe en 2020, et la fiscalité indirecte, pour 45 % de son
enveloppe en 2020.
En ce qui concerne la fiscalité directe, les produits (59,8 MdF CFP en 2020)
sont quasi stables (- 0,3 % entre 2017 et 2020). La hausse des produits de l’impôt
sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés du secteur de la métallurgie et
marginalement de la contribution foncière (1,1 MdF CFP au total) a été neutralisée
par une baisse des produits de l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières, de
l’impôt sur les revenus des créances, dépôts et cautionnements et de la contribution
additionnelle à l’impôt sur les sociétés (1,1 MdF CFP au total).
Fiscalité directe (principaux impôts)
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Evolution
Montant
En %
Total fiscalité directe
59,90
58,90
61,69
59,79
- 0,12
- 0.2 %
Impôt sur le revenu des personnes
physiques
20,98
20,72
22,23
21,72
0,75
3,6 %
Impôt sur le revenu des valeurs mobilières
3,65
3,57
3,94
3,02
- 0,62
- 17,1 %
Taxe sur les opérations financières
0,59
0,71
1,29
1,19
0,61
102,9 %
Impôt sur le revenu des créances, valeurs et
cautionnements
0,78
0,68
0,75
0,60
- 0,17
- 22,4 %
Impôt sur les sociétés à 30%
27,29
27,36
27,13
27,30
0,01
0,0 %
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
26/127
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Evolution
Montant
En %
Impôt sur les sociétés à 35%
0,53
0,50
0,48
0,75
0,21
39,5 %
Contribution patentes
3,61
3,07
3,24
2,91
- 0,70
- 19,3 %
dont droit fixe
1,00
1,00
1,00
1,00
0,00
0 %
dont droit proportionnel
2,61
2,07
2,24
1,91
- 0,70
- 26,6 %
Contribution foncière
1,32
1,31
1,38
1,41
0,10
7,3 %
Contribution additionnelle à l'Impôt sur les
sociétés
1,06
0,90
1,17
0,72
- 0,34
- 31,9 %
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
En outre, deux impôts ont été modifiés. Le droit proportionnel de la patente a
été mis en extinction expliquant la diminution de 0,7 MdF CFP de la patente. Le
produit de la taxe sur les opérations financières a augmenté de 0,6 MdF CFP à la
suite d’une réforme de ses modalités de calcul.
Les produits de la fiscalité indirecte sont formés des impôts et taxes diverses
et recettes nettes de la régie des tabacs. De 2017 à 2020, la hausse des recettes
de la régie des tabacs de 0,8 MdF CFP étant équivalente à la baisse des impôts et
taxes indirects, le produit global de la fiscalité indirecte est demeuré stable
(- 0,04 %). L’ensemble représentait 50,5 MdF CFP de produits en 2020.
Fiscalité indirecte 2017-2020 (évolution globale)
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Evolution montant
En %
Total fiscalité indirecte
50,54
48,31
50,52
50,52
- 0,02
0,0 %
Dont recettes de la régie des tabacs
6,16
6,78
6,25
6,96
0,80
12,9 %
Dont impôts ou taxes indirects nets
44,38
41,53
44,27
43,56
- 0,82
- 1,8 %
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
Parmi les impôts ou les taxes indirects, quatre impôts ont vu leur produit
augmenter pour un total de 4,0 MdF CFP : les droits de douanes (+ 1,1 MdF CFP),
la taxe sur les produits pétroliers (+ 0,3 MdF CFP), les droits d’enregistrements
(+ 0,5 MdF CFP) et la taxe de solidarité sur les services des entreprises de la
métallurgie créée en 2019 (+ 2,1 MdF CFP). D’autres impôts ont été créés en 2020
apportant un surcroit de recettes de 2,0 MdF CFP au total.
Entre 2017 et 2020, la taxe générale sur la consommation a été substituée à
la taxe générale à l’importation, la taxe de péage et la taxe de base à l’importation
(voir tableau ci-après : lignes en grisé). Le montant total de la taxe générale à la
consommation et des trois taxes s’est établi à 21,4 MdF CFP en 2020 contre
25,66 MdF CFP, soit une perte de 4,25 MdF CFP.
Les produits des autres impôts ont diminué globalement de 0,8 MdF CFP.
Enfin, le montant des restitutions, hors taxe générale sur la consommation, a
augmenté de 1,75 MdF CFP, ce qui a réduit d’autant le produit net des impôts (voir
le détail en annexe n°9).
Au total, entre 2017 et 2020, l’assiette de la répartition est passée de
110,5 MdF CFP à 110,3 MdF CFP, soit une quasi stabilité (- 0,19 %).
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
27/127
Structure de l’assiette de la répartition (2017-2020)
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Evolution montant
En %
Montant net de l'assiette fiscale
110,49
107,26
112,23
110,31
- 0,19
- 0,17 %
Dont recettes régie des tabacs
6,16
6,78
6,25
6,96
0,80
12,9 %
Dont fiscalité directe
59,90
58,90
61,69
59,70
- 0,20
- 0,3 %
Dont fiscalité indirecte
44,38
41,53
44,27
43,56
- 0,82
- 1,85 %
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
1.2.1.2
Une diminution de l’assiette de répartition en 2021
L’exercice budgétaire n’étant pas terminé à la date de la rédaction du présent
rapport, les données fournies demeurent prévisionnelles.
En 2021, les recettes fiscales de l’assiette de la répartition ont diminué de
8,2 MdF CFP mais la Nouvelle-Calédonie a compensé cette baisse en versant une
recette non fiscale de 7,6 MdF CFP au budget de répartition. Ceci a permis le
maintien du montant total de l’assiette.
1.2.1.2.1
Les produits issus de la fiscalité direct ont diminué de 8,6% entre 2020 et 2021
Les produits issus de la fiscalité directe ont été impactés par la baisse de
l’impôt sur le revenu des personnes physiques (- 0,2 MdF CFP) et par celle de
l’impôt sur les sociétés (- 1,9 MdF CFP), vraisemblablement en raison des
conséquences économiques de la crise sanitaire.
De plus, en raison du changement de ses modalités de liquidation décidé lors
de l’entrée vigueur de la taxe générale sur la consommation, les produits de la
contribution des patentes ont diminué de 1,9 MdF CFP entre 2020 et 2021.
Au total, le rendement annuel de la fiscalité directe diminue de 4,7 MdF CFP
entre 2020 et 2021.
Fiscalité directe 2020-2021 (principaux impôts)
En MdF CFP
2020
2021
Evolution
montant
en %
Total impôts directs (dont) :
59,79
55,05
- 4,74
- 8,6 %
Impôt sur le revenu des personnes physiques
21,72
21,5
- 0,22
- 1,0 %
Impôt sur le revenu des valeurs mobilières
3,02
3,5
0,48
15,9 %
Taxe sur les opérations financières
1,19
1,08
- 0,11
- 9,2 %
Impôt sur le revenu des créances, valeurs et cautionnements
0,6
0,57
- 0,03
- 5,0 %
Impôt sur les sociétés à 30%
27,3
25,4
- 1,90
- 7,0 %
Impôt sur les sociétés à 35
%
0,75
0,92
0,17
22,7 %
Contribution patentes
2,91
1
- 1,91
- 66,4 %
Contribution foncière
1,41
1,52
0,11
7,8 %
Contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés
0,72
0,86
0,14
19,4 %
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
28/127
1.2.1.2.2
Les produits issus de la fiscalité indirecte ont diminué de 6,9 % entre 2020 et
2021
La fiscalité indirecte perd globalement 3,5 MdF CFP de recettes du fait d’une
baisse de 0,5 MdF CFP du surprix du tabac et d’une diminution de 3,0 MdF CFP
des autres impôts ou taxes indirects. Le produit de la TGC diminue de 1,9 MdF CFP.
Fiscalité indirecte 2020-2021 (évolution globale)
En MdF CFP
2020
2021
Evolution montant
en %
Total fiscalité indirecte
50,52
47,05
-3,47
-6,9 %
Dont recettes de la régie des tabacs
6,96
6,39
- 0,57
- 8,2 %
Dont impôts ou taxes indirects nets
43,56
40,66
- 2,90
- 6,7 %
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
1.2.1.2.3
L’assiette du budget de répartition a été maintenue par un apport du budget
propre au budget de répartition de 7,6 MdF CFP
Globalement, toutes les ressources fiscales de l’assiette du budget de
répartition évoluent négativement. Leur total (102,1 MdF CFP) diminue de
8,2 MdF CFP en 2021 par rapport à 2020 (110,3 MdF CFP).
Cependant, le montant final de l’assiette a été maintenu grâce à un transfert
financier de 7,6 MdF CFP du budget propre au budget de répartition qui avait été
décidé par le vote du budget primitif 2020. La chambre note que cette décision,
pourtant à fort impact financier, n’a pas fait l’objet d’une délibération spécifique en
2020.
Le transfert a été effectué en 2020 en prévision de l’impact de la crise sanitaire
sur les recettes fiscales, mais n’a été utilisé qu’en 2021 car les recettes fiscales
n’ont diminué qu’en 2021.
Structure de l’assiette de la répartition
En MdF CFP
2020
2021
(prévisions)
Evolution
montant
En %
Recettes de la régie des tabacs
6,96
6,39
-0,57
-8,2 %
Fiscalité directe
59,79
55,05
-4,74
-8,6 %
Fiscalité indirecte
43,56
40,66
-2,90
-6,7 %
Total net constaté ou prévu
110,31
102,10
-8,21
-7,4 %
Subvention du budget principal
0
7,60
ns
ns
Total de l’assiette de la répartition
110,31
109,70
-0,61
-0,6 %
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
1.2.1.2.4
L’impact de la mise en place de la taxe générale sur la consommation en 2018
L’introduction de la taxe générale sur la consommation en 2018 s’est
accompagnée de la mise en extinction de la taxe générale à l’importation (TGI), de
la taxe de base à l’importation (TBI), de la taxe de péage et du droit proportionnel
de la patente.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
29/127
Le rapport n°57/GNC du 23 août 2016 et l’exposé des motifs de la loi du pays
n° 2016-14
du
30 septembre 2016
instituant
une
taxe
générale
sur
la
consommation avaient fixé pour objectifs la stabilité et la sécurisation des produits
fiscaux attendus. Dans ce cadre, la taxe sur les opérations financières a été
renforcée et la taxe de solidarité sur les services a été créée pour le secteur de la
métallurgie.
Cependant, entre 2018 et 2020, le produit fiscal est inférieur au total des
recettes de ces mêmes impôts en 2017. La réforme a donc eu un impact négatif sur
les recettes du budget de répartition.
L’année 2021 est la première au cours de laquelle la réforme exerce
l’intégralité de ses effets, avec l’extinction complète du droit proportionnel de la
patente. En éliminant l’effet des évolutions conjoncturelles
10
, la perte de recettes
prévisionnelle pour 2021 est de 3,8 MdF CFP et de 11,13 MdF CFP cumulé de 2018
à 2021 (corrigé). La chambre note que la conduite de la réforme n’a pas permis
d’éviter une perte de recette conséquente pour le budget de répartition
(11,3 MdF CFP), et donc pour le budget principal de la Nouvelle-Calédonie
(3 MdF CFP).
Impact de la mise en place de la taxe générale sur la consommation
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
Taxe sur les services métallurgie
0,00
0,00
1,95
2,12
Taxe sur les opérations financières
0,59
0,71
1,29
1,19
Contribution patentes
3,61
3,07
3,24
2,91
droit fixe
1,00
1,00
1,00
1,00
droit proportionnel
2,61
2,07
2,24
1,91
Taxe générale à l’importation
18,5
13,7
0,1
0
Taxe de base à l’importation
6,8
5,5
0,4
0
Taxe de péage
0,3
0,3
0,0
0
Taxe générale sur la consommation nette
0,0
2,4
21,8
21,32
Total
29,86
25,72
28,87
27,64
Différence par rapport à 2017
0,00
- 4,13
- 0,99
- 2,22
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
1.2.2
Une maîtrise des dépenses réelles de fonctionnement courantes
Les recettes de fonctionnement en 2021 s’élèvent à 41,3 MdF CFP, soit
1,2 MdF CFP de moins qu’en 2017 (baisse de 2,8 %). Cette diminution globale
masque cependant une progression de 1,6% des produits courants non financiers
et une chute de 59 % des produits financiers et exceptionnels
11
(voir le détail en
annexe n°10).
10
C’est-à-dire en prenant comme montant de recettes prévisionnelles en 2021 le montant de recettes réellement perçues en 2019
pour la TSS, la TOF et la taxe générale sur la consommation pour neutraliser les effets de la dégradation de la conjoncture en
2021
11
Notamment la diminution des versements de l’OPT et du port autonome (- 1 349 MdF CFP), la baisse des produits des
participations (- 276 MF CFP), celle des reprises sur provisions (- 165 MF CFP) et marginalement celle des amendes et du
versement des employeurs au titre de la formation professionnelle regroupé dans le compte « Impôts et taxes », en baisse de
59 MF CFP.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
30/127
En parallèle, la collectivité a réduit ses dépenses réelles de fonctionnement de
8,3 % entre 2017 et 2021 (- 3,1 MdF CFP), soit une baisse de 2,1 % par an. Les
dépenses courantes non financières ont diminué de 2,2 % entre 2017 et 2020.
Evolution des recettes et dépenses réelles du budget principal
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
Moyenne
Evolution
Rythme
annuel
Poids
en %
(Prévisions)
Total des recettes réelles de
fonctionnement
42 478
44 669
40 816
43 564
41 273
42 560
- 2,8%
- 0,7%
100%
013 Atténuation de charges
33
189
176
302
300
200
804,20%
73,40%
0,50%
70 Produits des services et du
domaine
2 309
2 003
2 691
2 684
2 733
2 484
18,40%
4,30%
5,80%
73 Impôts et taxes
564
553
645
471
505
548
- 10,5%
- 2,7%
1,30%
74 Dotations, subventions et
participations
7 354
7 627
8 286
8 265
7 423
7 791
0,90%
0,20% 18,30%
75 Autres produits de gestion
courante
28 973 28 648 27 812 29 874
28 972
28 856
0,00%
0,00% 67,80%
Total des produits courants
non financiers
39 233
39 020
39 610
41 596
39 933
39 879
1,60%
0,40%
93,70%
76 Produits financiers
565
557
540
542
174
475
- 69,3%
- 25,5%
1,10%
77 Produits exceptionnels
2 514
4 750
518
1 261
1 166
2 042
- 53,6%
- 17,5%
4,80%
78 Reprise sur provisions
165
344
149
165
0
165
- 100,0% - 100,0%
0,40%
Dépenses réelles de
fonctionnement
37 718
38 371
38 111
37 069
34 598
37 173
- 8,3%
- 2,1%
100%
011 Charges à caractère
général
7 595
8 227
7 891
6 534
7 231
7 496
- 4,8%
- 1,2% 20,20%
012 Charges de personnel
15 489 15 774 16 105 15 973
15 991
15 866
3,20%
0,80% 42,70%
65 Autres charges courantes
13 078 12 671 12 829 11 262
10 026
11 973
- 23,3%
- 6,4% 32,20%
658 Charges diverses de
gestion courantes
228
234
261
244
256
245
12,20%
2,90%
0,70%
Charges courantes non
financières
36 390
36 906
37 086
34 013
33 504
35 580
-2,20%
-0,60%
83,60%
66 Charges financières
603
804
765
739
739
730
22,60%
5,20%
2,00%
67 Charges exceptionnelles
447
251
191
307
185
276
- 58,6%
- 19,8%
0,70%
68 Provisions
278
410
70
2 010
171
376
- 38,3%
- 11,4%
1,60%
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La chambre constate que la collectivité a été en mesure de réduire ses
charges à caractère générale, qui reflètent le «
train de vie
» des services de la
collectivité, de 4,8 % entre 2017 2021, soit un taux moyen annuel de baisse de
1,2 %, et de contenir ses charges de personnel à un taux moyen annuel de hausse
de 0,8 % entre 2017 et 2020.
1.2.3
Une forte diminution des recettes et dépenses d’investissement
Les recettes d’investissement (hors autofinancement) ont été réduites de
2,6 MdF CFP passant de 6,2 MdF CFP à 3,6 MdF CFP soit une diminution de
41,5%.
Le poids moyen des emprunts est tombée à 28 % en 2021. La collectivité a
emprunté 1,0 MdF CFP en 2021 contre 4,5 MdF CFP en 2017. Parallèlement, les
subventions ont progressé pour représenter 53 % des recettes d’investissement.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
31/127
Recettes d’investissement
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(Prévisions)
Evolution Moyenne
Poids
moyen
Poids
en
2021
Total des recettes d’investissement
6 158 3 925 4 266 3 582
3 602
- 2 556
4 323
024 Produit des cessions
0
0
0
0
522
522
104
2,4% 14,5%
13 Subventions d'investissement
1 593
826
337
923
1 890
297
1 114
25,8% 52,5%
16 Emprunts et dettes assimilées
4 529 2 777 3 631 2 336
998
- 3 531
2 854
66,0% 27,7%
Opérations pour compte de tiers
1
66
128
198
162
161
111
2,6%
4,5%
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La collectivité a réduit chaque année le niveau de ses dépenses
d’investissement depuis le point haut de 2017 (12,9 MdF CFP). Elles devraient se
limiter à 7,1 MdF CFP en 2021 soit une baisse de 44,9 %.
Dépenses d’investissement
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(
estimation)
Moyenne
Evolution
Période
Evolution
Annuelle
Total des dépenses d’investissement
12 913 11 260 9 888 8 735
7 114
9 982
- 44,9%
- 13,8%
16 Emprunts et dettes assimilées
2 089 2 300 2 509 2 703
2 828
2 486
35,3%
7,9%
20 Immobilisations incorporelles
647
615
456
333
279
466
- 56,8%
- 18,9%
204 Subventions d'équipement versées
1 814 1 610 1 246
948
977
1 319
- 46,1%
- 14,3%
21 Immobilisations corporelles
1 331 1 624 1 248 1 548
566
1 264
- 57,5%
- 19,2%
23 Immobilisations en cours
6 985 4 885 3 904 3 099
2 340
4 243
- 66,5%
- 23,9%
27 Autres immobilisations financières
30
0
60
1
0
18
- 99,7%
- 76,7%
Op2rations pour compte de tiers
1
226
464
103
109
180
ns
ns
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La baisse la plus forte concerne les dépenses d’équipement, reflet de la
politique d’investissement. Globalement, ces dépenses ont diminué de 61,4 %
(de 10,8 MdF CFP à 4,1 MdF CFP), soit un taux moyen annuel de réduction des
dépenses de 21,2 %. Parmi celles-ci, les dépenses relatives aux marchés de
travaux, c’est-à-dire les investissements les plus importants, sont passées de
7,0 MdF CFP en 2017 à 2,3 MdF CFP en 2021, soit une réduction des deux tiers.
La chambre note cependant l’importance croissante des opérations pour
compte de tiers, quasi nulles en 2017 mais représentant 11,2 % des dépenses
d’investissement et 4,5 % des recettes d’investissement estimées en 2021 et dont
le solde global reste déséquilibré (- 348 MF CFP) entre 20217 et 2021.
1.2.4
Une situation financière qui se redresse
1.2.4.1
Une épargne réelle nette en hausse
L’épargne réelle du budget principal a progressé de 40,2 % entre 2017 et
2021, passant de 4,8 MdF CFP à 6,7 MdF CFP grâce à la diminution des dépenses
réelles de fonctionnement à un rythme de 2,1 % par an, trois fois plus rapide que
celui de la diminution des recettes réelles de fonctionnement (- 0,7 % par an).
Deux sous-périodes se distinguent. Entre 2017 et 2019, l’autofinancement a
chuté de 2,0 MdF CFP en raison de la baisse des recettes réelles (- 3,9 %) et de la
hausse des dépenses réelles (+ 1,1 %) passant de 4,8 MdF CFP à 2,7 MdF CFP.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
32/127
En 2020 et en 2021, l’autofinancement a augmenté de 3,8 MdF CFP puis de
180 MF CFP en raison d’une hausse de 1,1 % des recettes réelles et d’une baisse
de 9,2 % des dépenses réelles.
Autofinancement brut et net
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(estimation)
Evolution
En %
En
rythme
annuel
Epargne réelle
4 760
6 299
2 705
6 495
6 675
1 915
40,2 %
8,8 %
Recettes réelles
42 478
44 669
40 816
43 564
41 273
- 1 205
- 2,8 %
- 0,7 %
Dépenses réelles 37 718
38 371
38 111
37 069
34 598
- 3 119
- 8,3 %
- 2,1 %
Remboursement
en
capital
des
emprunts
2 089
2 300
2 509
2 703
2 828
738
35,3 %
7,9 %
Epargne réelle nette
2 670
3 998
196
3 791
3 847
1 177
44,1 %
9,6 %
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
Déduction faite du remboursement en capital des emprunts, l’épargne
disponible ou épargne nette atteint 3,8 MdF CFP en 2021.
1.2.4.2
Un besoin de financement de la section d’investissement qui se réduit
Le solde d’investissement courant est égal au montant du besoin de
financement de la section d’investissement pour l’exercice. Après avoir augmenté
de 2017 à 2018, le besoin de financement de la section d’investissement a diminué
en 2019, 2020 et 2021 passant de 7,3 MdF CFP en 2018 à 3,5 MdF CFP en 2021.
Besoin de financement de la section d’investissement (2017-2021)
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(estimation)
Evolution
En %
En
rythme
annuel
Solde réel d'investissement (hors
affectation du résultat n-1)
- 6 755 - 7 334 - 5 622 - 5 153
- 3 512
3 243
- 48,0%
- 15,1%
Recettes réelles d'investissement (hors
affectation du résultat n-1)
6 158
3 926
4 266
3 582
3 602
-2 556
- 41,5%
- 12,5%
Dépenses réelles d'investissement
12 913 11 260
9 888
8 735
7 114
-5 799
- 44,9%
- 13,8%
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La diminution plus rapide des dépenses d’investissement (- 13,8 % par an) a
ainsi permis de réduire de moitié le montant du besoin de financement.
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
De 2017 à 2020, l’assiette de la répartition fiscale dont dépendent les deux
tiers des recettes du budget principal de la Nouvelle-Calédonie, est restée stable à
110 MdF CFP en moyenne. En 2021, les recettes fiscales constituant l’assiette de
répartition ont diminué à 102,1 MdF CFP. L’assiette de répartition a été cependant
majorée par un apport de 7,6 MdF CFP versé par le budget principal de la Nouvelle-
Calédonie, ce qui a permis de la maintenir à 109,7 MdF CFP.
De 2017 à 2021, la dotation fiscale de la collectivité, issue de l’assiette, n’a
pratiquement pas varié. Les produits courants non financiers lesquels représentent
93,7% des produits, ont progressé de 1,6 %. Les autres recettes de fonctionnement
ont diminué de 1,9 MdF CFP soit une baisse de 59 % sous l’effet de la diminution
des produits exceptionnels. Les recettes réelles de fonctionnement ont donc
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
33/127
diminué de 1,2 MdF CFP, soit 2,8 %, entre 2017 et 2021 pour atteindre
41,3 MdF CFP.
Les dépenses réelles de fonctionnement ont diminué plus rapidement, de
3,1 MdF CFP, soit 8,3%, entre 2017 et 2021, grâce à une forte maîtrise des
dépenses. Les charges courantes non financières ont diminué de 2,2 % notamment
grâce à une diminution de près de 5 % des charges à caractère général et une
diminution de près de 34 % des subventions versées.
Parallèlement, les dépenses d’investissement ont été réduites de 45% et les
recettes d’investissement de 41%entre 2017 et 2021.
La collectivité a ainsi amélioré les fondamentaux de sa trajectoire financière
en limitant les dépenses de fonctionnement et d’investissement depuis 2017.
__________________________________________________________________________
1.3
Les dépenses et les recettes sanitaires et sociales du budget principal
en 2020 et 2021
1.3.1
Les dépenses sanitaires et sociales réalisées en 2020 et 2021
La collectivité a effectué des dépenses d’intervention liées à la crise sanitaires
et diverses dépenses de soutien financier.
Les dépenses d’intervention directement liées à la crise sanitaire
De 2020 à 2021, les dépenses d’intervention pour lutter contre la crise
sanitaire et ses conséquences se sont élevées à 27,2 MdF CFP. La collectivité a
dépensé 12,3 MdF CFP en 2020 et 14,9 MdF CFP en 2021.
Dépenses d’intervention sanitaires et sociales
En MF CFP
2020
2021
TOTAL
TOTAL
12 278
14 873
27 151
011
Covid - reconstitution des stocks
154
652
806
Covid - produits pharma et hygiène surveillance et urgence sanitaire
0
27
27
Covid - développement et maintenance logiciel ASCEPIOS
6
6
Covid - exploitation logiciel go data de l’OMS
1
1
Covid - honoraires médicaux, frais paramédicaux
11
11
Services bancaires et assimiles.
72
0
72
012
Covid - mise à disposition personnel extérieur a la collectivité
0
186
186
Covid - personnel rémunéré à la vacation
0
264
264
Covid - cotisations CAFAT
0
4
4
65
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
34/127
En MF CFP
2020
2021
TOTAL
Covid aide financière ressortissants bloques
55
0
55
Covid – subventions diverses
3
13
16
Transfert vers le budget annexe covid19 (ASS pertes cotisations)
1 500
0
1 500
67
Subvention exceptionnelle a la CAFAT - FACSP
0
600
600
Subvention exceptionnelle Covid au CHN
0
300
300
Subvention exceptionnelle Covid au CHT
0
1 520
1520
Subvention à divers organismes
0
26
26
Charges exceptionnelles coronavirus
302
785
1088
Covid dépenses exceptionnelles
0
25
0
Covid charges exceptionnelles
975
1 115
2 090
Indemnisation réquisition hôtels et commerces lies
1 537
2 480
4 017
Indemnisation réquisition transports aériens
2 680
3 753
6 432
21
Achats matériels
51
51
27
Créances CAFAT - chômage partiel
5 000
3 054
8 054
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
Les dépenses d’intervention ont eu pour objet de gérer directement l’épidémie
(achats de vaccins, organisation des vaccinations ou du pass sanitaire) ou d’aider
des tiers à y faire face : organismes publics, entreprises et particuliers.
Les dépenses de soutien financier
En 2020 et en 2021, la collectivité a inclus dans ses dépenses sanitaires et
sociales des dépenses de soutien financier indirectement liées à la crise sanitaire
pour un total de 26,3 MdF CFP. Elle a dépensé 12,9 MdF CFP en 2020 et
13,3 MdF CFP en 2021.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
35/127
Dépenses de soutien sanitaires et sociales
En MF CFP
2020
2021
TOTAL
Total
12 962
13 334
26 296
012
Compensation perte recettes fiscales transfert budget de répartition
7 600
0
7 600
66
Intérêts emprunt AFD - Covid19
62
374
436
67
Subvention exceptionnelle pour l'agence sanitaire
0
3 000
3 000
Subvention exceptionnelle à la CAFAT pour le RUAMM
5 300
5 014
10 314
27
Créances CAFAT - RUAMM
0
4 947
4 947
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre
territoriale des comptes
En 2020, la collectivité a versé 7,6 MdF CFP au budget de répartition afin de
compenser la baisse des recettes fiscales découlant en tout ou partie de la crise
sanitaire. Le budget de répartition ne les a finalement utilisés qu’en 2021, la baisse
des recettes fiscales s’étant matérialisée en 2021 et non en 2020. Elle a également
versé 5,3 MdF CFP à la caisse de compensation des prestations familiales, des
accidents du travail et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie
(CAFAT) pour soutenir le régime unifié d’assurance maladie et maternité (RUAMM),
Elle a enfin payé 62 MF CFP de charges d’intérêts intercalaires pour l’emprunt
souscrit en mai 2020 auprès de l’agence française de développement (AFD).
En 2021, la Nouvelle-Calédonie a versé 13,0 MdF CFP à l’agence sanitaire et
sociale et à la CAFAT pour le financement des hôpitaux et du RUAMM. Elle a payé
0,4 MdF CFP de charges d’intérêt intercalaires pour l’emprunt souscrit en mai 2020.
1.3.2
Le financement des dépenses sanitaires sociales du budget principal en 2020-2021
L’absence de financement propre disponible
Pour financer les dépenses concernées, la Nouvelle-Calédonie ne disposait
d’aucune réserve. Fin 2019, juste avant que ne débute la crise sanitaire, son fonds
de roulement était de 353 MF CFP.
Une solution fiscale aurait pu être mise en œuvre début 2020, avec un délai
de trois mois, en modifiant le taux de la contribution calédonienne de solidarité
(CCS). La dépense annuelle en 2020 et 2021 ayant été de 25 MdF CFP, le taux de
la contribution calédonienne de solidarité aurait dû être porté à 10 %
12
.
La chambre, dans son avis 29 avril 2021 publié au JONC du 4 mai 2021 sur
le budget 2021 de la collectivité, avait proposé une augmentation du taux de la
contribution calédonienne de solidarité de 2 % à 3,1 %. Cette proposition n’avait
pas été retenue. Des recettes exceptionnelles ont été prises en compte, notamment
812 M F CFP de l’OPT et 166 M FCFP de dividendes versés par la BCI ainsi que le
soutien de l’Etat.
12
Le produit de 1 % de la contribution calédonienne de solidarité est en effet en moyenne de 3,1 MF CFP (voir en annexe n°13
les modalités de calcul). Le taux de la contribution calédonienne de solidarité étant de 2 %, le porter à 10 % aurait apporté
24,8 MdF CFP de recettes en année pleine.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
36/127
En outre, en 2021, le budget a été complété par les prêts à taux zéro de trois
établissements publics pour un montant de 4,5 MdF CFP au total
13
, inscrit dans la
décision budgétaire modificative n°2 votée le 27 octobre 2021.
La chambre rappelle le caractère ponctuel et exceptionnel de ce dispositif qui
doit être apprécié au regard des critères prévus par la jurisprudence. Les
établissements publics, obéissant au principe de spécialité, ne peuvent octroyer de
prêt ou d’avance remboursables que si leurs statuts le prévoient expressément ou
s’ils sont autorisés par la loi. Les prêts entre collectivités territoriales ou leurs
établissements publics ne sont pas autorisés
14
, sauf si le prêt rempli quatre
conditions cumulatives. Le prêt doit être qualifié d’intérêt public
15
, d’intérêt propre
pour le bailleur de fonds
16
; il doit être prévu au budget du bailleur
17
et être effectué
à titre gracieux
18
.
Un financement externe apporté par l’Etat
Le financement a été apporté par l’Etat au titre de la solidarité nationale. L’Etat
est intervenu de deux manières. Il s’est porté garant en 2020 d’un emprunt de la
Nouvelle-Calédonie auprès de l’agence française de développement pour un
montant de 28,6 MdF CFP. La convention de crédit tripartite du 13 mai 2020 entre
l’agence française de développement, le prêteur, l’Etat, le garant, et la collectivité
de Nouvelle-Calédonie, l’emprunteur, comporte six annexes. Outre l’annexe 1 qui
définit certains termes, l’annexe 2 contient une description du programme de lutte
contre les effets de la pandémie de covid-19 mis en place par le gouvernement de
la Nouvelle-Calédonie et notamment le plan de sauvegarde de l’activité
économique, des comptes publics et sociaux de la Nouvelle-Calédonie, l’annexe 3
rappelle les conditions suspensives du prêt, l’annexe 4 fournit des modèles de lettre,
l’annexe 5 constitue l’acte de garantie de l’Etat à l’agence française de
développement pour ce prêt et l’annexe 6 contient les engagements de la Nouvelle-
Calédonie en termes de réformes à mener pour retrouver une stabilité financière et
à l’accompagnement et le suivi de ces réformes par l’Etat ainsi qu’au principe et
modalités d’affectation spéciale des recettes au remboursement de l’emprunt
garanti par l’Etat. Toutes ces annexes ont été paraphées par les signataires de la
convention de prêt.
La sixième annexe contient notamment :
un engagement de la Nouvelle-Calédonie à l’amélioration des ratios
financiers de la collectivité ;
un objectif de maîtrise de ses dépenses de fonctionnement et de celles
de ses établissements publics ;
la réforme de la fiscalité (détaillé dans une sous-annexe 1) ;
la réforme du système de santé calédonien (détaillé dans une sous-
annexe 2) ;
la supervision de la mise en œuvre de ces mesures par un comité de
suivi.
13
OPT : 3 MdF FCP, Port autonome : 1 MdF CFP, Fonds nickel : 0,5 MdF CFP
14
Ces organismes ont l’obligation de déposer leurs fonds au Trésor public et ne sont pas des établissements de crédits
15
CE, 31 mai 2000, Ville de Dunkerque, n°170563
16
CE, 23 mai 1980, Commune d’Evaux-les-Bains
17
CAA Marseille, 3 avril 2001, Préfet des Alpes-de-Haute-Provence, n°00MA00371
18
Circulaire interministérielle du 2 avril 2002, NOR INT/B/02/00089/C
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
37/127
Si les engagements relatifs aux ratios financiers à la maîtrise des dépenses
de la collectivité ont été en partie tenus
19
, seules quelque unes des réformes,
notamment fiscales, prévues ont été mise en œuvre en 2020 et en 2021.
Le comité de suivi s’est réuni deux fois le 5 août 2021 et le 9 septembre 2021
à l’initiative du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. L’annexe
comprenait une liste d’indicateurs non chiffrés qui n’a donc pas été utilisée. La
direction du budget et des affaires financières a cependant établi un tableau de suivi
associant à chaque objectif des indicateurs ou des orientations opérationnelles. Ce
tableau est demeuré à usage interne (voir annexe n°11 pour sa présentation
résumée).
Le ministère des finances avait permis par dérogation expresse
20
le transfert
en recettes de fonctionnement du produit de l’emprunt de l’agence française de
développement.
L’Etat a également alloué 15 MdF CFP de subventions à la Nouvelle-
Calédonie.
Financement des dépenses sanitaires et sociales
En MF CFP
2020
2021
Total
Total des recettes
25 324
22 778
48 102
Subvention quatorzaine personnels état - Covid
400
0
400
Covid aide financière ressortissants bloqués
4
0
4
Subvention état Covid
0
14 558
14 558
Emprunts AFD - covid19
24 920
3 720
28 640
Prêt à taux zéro fonds nickel
0
500
500
Prêt à taux zéro OPT
0
3 000
3 000
Prêt à taux zéro port autonome
0
1 000
1 000
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
Au total, les recettes dédiées aux dépenses sanitaires et sociales en 2020 et
2021 se sont élevées à 48,1 MdF CFP. Elles ont été composées de l’emprunt de
28,6 MdF CFP effectué en 2020 auprès de l’agence française de développement
avec la garantie de l’Etat, des trois emprunts à taux zéro auprès d’établissements
publics de la Nouvelle-Calédonie (Fonds nickel, Port autonome et OPT) pour un
total de 4,5 MdF CFP et de trois subventions de l’Etat d’un total de 15,0 MdF CFP.
1.3.3
L’équilibre financier des dépenses sanitaires et sociales en 2020-2021
En 2020, les dépenses sanitaires et sociales du budget principal ont été
couvertes par les recettes dédiées avec un excédent de 85 MF CFP. Ces recettes
inemployées ont abondé le budget principal.
En 2021, les dépenses sanitaires et sociales du budget principal ont été
supérieures de 5,4 MdF CFP aux recettes dédiées à leur financement. Ce montant
de dépense a donc dû être pris en charge par le budget principal.
19
A l’échelle de la Nouvelle-Calédonie, la chambre n’a pas été en mesure de consolider les données avec l’ensemble des
établissements publics.
20
Note du 25 juin 2020 de la direction générale des finances locales, de la direction générale des Outre-mer et de la direction
générale des finances publiques
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
38/127
Equilibre des dépenses sanitaires et sociales et de leur financements
(2020-2021)
En MF CFP
2020
2021
Total
Total des recettes
25 324
22 778
48 102
Total des dépenses
25 239
28 208
53 447
Dépenses d’intervention
12 277
14 874
27 151
Dépenses indirectes
12 962
13 334
26 296
Equilibre annuel
85
- 5 430
- 5 345
Equilibre cumulé
85
- 5 345
ns
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
1.3.4
L’impact des dépenses sanitaires et sociales sur l’endettement et le fond de
roulement du budget principal
1.3.4.1
Un endettement croissant
L’endettement total, regroupant les dettes propres et les dettes sanitaires et
sociales, a pratiquement doublé, de 34,9 MdF CFP à 67,4 MdF CFP. En nombre
d’années d’épargne brute, le ratio de désendettement est passé de 7,3 ans à
10,1 ans.
L’endettement propre hors dettes sanitaires et sociales a diminué de
0,6 MdF CFP en raison de la diminution du recours à l’emprunt à compter de 2020,
elle-même permise par la baisse des dépenses d’investissement et par
l’augmentation de l’épargne réelle. La dette propre est passée de 34,9 MdF CFP à
34,3 MdF CFP entre 2017 et 2020. Le ratio de désendettement a diminué de 7,3
ans à 5,1 ans.
A cette dette propre s’ajoute la dette sanitaire et sociale constituée des
emprunts contractés en 2020 et en 2021 pour financer ces dépenses. La collectivité
a emprunté 24,9 MdF CFP en 2020 et 8,2 MdF CFP en 2021.
Evolution de l’endettement (2017-2021)
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(estimation)
Nouveaux emprunts
4 529
2 778
3 631
27 256
9 218
Dont emprunts pour financer les dépenses propres
4 529
2 778
3 631
2 336
998
Dont emprunt pour les dépenses sanitaires et sociales
0
0
0
24 920
8 220
Remboursements d’emprunt
2 089
2 300
2 509
2 703
2 828
Dont dette propre
2 089
2 300
2 509
2 703
2 828
Dont dette sanitaire et sociale
0
0
0
0
0
Variation de l’endettement
2 440
477
1 122
24 553
6 391
Dont variation de l’endettement propre
2 440
477
1 122
-367
- 1 829
Dont variation de la dette sanitaire et sociale
0
0
0
24 920
8 220
Dette en fin d’exercice
34 900
35 377
36 499
61 052
67 443
Dont dette propre
34 900
35 377
36 499
36 132
34 303
Dont dette sanitaire et sociale
0
0
0
24 920
33 140
Epargne réelle
4 760
6 299
2 705
6 495
6 675
Ratio de désendettement en nombre d'années (dette
totale)
7,3
5,6
13,5
9,4
10,1
Ratio de désendettement pour la dette propre
7,3
5,6
13,5
5,6
5,1
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
39/127
Il n’y a pas eu de remboursements d’annuités de l’emprunt contracté auprès
de l’agence française de développement en raison de la franchise accordée de deux
ans. La dette sanitaire et sociale a donc augmenté de 33,1 MdF CFP.
1.3.4.2
Une quasi absence de fonds de roulement fin 2021
Après avoir diminué de 2017 à 2019, le fonds de roulement hors dépenses
sanitaires et sociales atteint 4,9 MdF CFP en 2021, soit une augmentation de
12,8 % par rapport à son niveau de 2017. Ce redressement traduit le fait qu’en 2017,
l’épargne réelle brute était inférieure de 2 MdF CFP au besoin de financement de la
section d’investissement alors qu’en 2021, l’épargne lui est supérieure de
3,2 MdF CFP.
Fonds de roulement hors dépenses sanitaires et sociales
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(estimation)
Evolution
En %
En rythme
annuel
Epargne réelle brute
4 760
6 299
2 705
6 495
6 675
1 915
40,2%
8,8 %
Solde réel d'investissement (hors
1068)
- 6 755
- 7 334
- 5 622
- 5 153
- 3 512
3 243
- 48,0%
- 15,1 %
Evolution du fonds de roulement
- 1 995
- 1 035
- 2 917
1 342
3 163
Montant du fonds de roulement
4 305
3 270
353
1 695
4 858
553
12,8%
3,1 %
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
En 2020, les dépenses du secteur sanitaire et social ont été intégralement
financées par l’emprunt garanti par l’Etat souscrit en mai 2020. Les recettes ont
même excédé les dépenses de 85 MF CFP. Ce surplus a majoré le fonds de
roulement 2020 du budget principal à 1,9 MdF CFP.
En 2021, les dépenses sanitaires et sociales ont dépassé les recettes dédiées
à leur financement de 5,4 MdF CFP (chiffres quasi définitifs).
Fonds de roulement
En MdF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(estimation)
Fonds de roulement hors dépenses sanitaires et sociales
4 305
3 270
353
1 695
4 943
Impact des dépenses et des recettes sanitaires et sociales
0
0
0
+85
- 5 430
Fonds de roulement
4 305
3 270
353
1 870
- 487
Source : Nouvelle-Calédonie et chambre territoriale des comptes
Le fonds de roulement hors dépenses sanitaires et sociales se serait élevé à
4,9 MdF CFP fin 2021 mais il sera intégralement absorbé par le financement de ces
5,4 MdF de dépenses sanitaires et sociales non financées par des recettes dédiées
et devrait donc être en déficit de 0,5 MdF CFP.
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En 2020 et 2021, la Nouvelle Calédonie a distingué au sein de son budget
principal diverses dépenses sanitaires et sociales directement ou indirectement
liées à la crise sanitaire ainsi que les recettes les finançant. Ces dépenses
comprennent les dépenses d’intervention qui correspondent aux actions de la
Nouvelle-Calédonie pour lutter directement ou aider des tiers à lutter contre
l’épidémie et ses conséquences. Elles comprennent par ailleurs des dépenses de
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
40/127
soutien financier à différents organismes, qu’elles soient liées ou non à la crise
sanitaire.
En 2020, elle a consacré 12,3 MdF CFP aux dépenses d’intervention et
12,9 MdF CFP en dépenses de soutien soit 25,2 MdF CFP au total. Pour financer
ces dépenses, la collectivité a bénéficié en 2020 d’un emprunt garanti par l’Etat d’un
montant de 24,9 MdF CFP et d’une subvention de 0,4 MdF CFP. Les dépenses
sanitaires et sociales ont ainsi été intégralement financées en 2020.
En 2021, la dépense s’est élevée à 14,9 MdF CFP pour les interventions et à
13,3 MdF CFP pour les opérations de soutien financier soit 28,2 MdF CFP au total.
Elle a bénéficié de 22,8 MdF CFP de recettes dédiées comprenant 8,2 MdF CFP
d’emprunts et 14,6 MdF CFP de subventions versées par l’Etat. La collectivité a
financé le solde, soit 5,4 MdF CFP, par les autres ressources de son budget
principal. Le fonds de roulement du budget principal, qui s’élevait à 4,6 MdF CFP
en 2017 sera donc en déficit de 0,5 MdF CFP fin 2021 (chiffres non définitifs).
__________________________________________________________________________
2
ETUDE RETROSPECTIVE DES COMPTES SOCIAUX
Le régime général de sécurité sociale s’organise autour de la loi du
pays n° 2001-016 du 11 janvier 2002 et de la délibération n° 280 du 19 décembre
2001 modifiées relatives à la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie.
La responsabilité de l’équilibre financier des régimes de sécurité sociale
relevant des missions propres de la CAFAT est partagée entre la Nouvelle-
Calédonie et la caisse. L’article Lp.1 de la loi du pays du 11 janvier 2002 dispose
en effet que «
la Nouvelle-Calédonie, directement ou par l’intermédiaire de son
agence sanitaire et sociale
21
et la CAFAT assurent chacune dans son domaine de
compétence l’équilibre financier des différentes branches du régime général
». Le
financement des prestations, soit près de 160 MdF CFP, est ainsi assuré par des
cotisations sociales, des recettes fiscales indirectes et des dotations versées par la
Nouvelle-Calédonie.
21
Établissement public administratif créé par une délibération du congrès du 23 novembre 2001 et placée sous la tutelle du
gouvernement pour «
faciliter la garantie du droit à la santé pour tous au travers d’un niveau adapté de protection sociale
» (art 2
des statuts de l’agence sanitaire et sociale). Concrètement, l’agence sanitaire et sociale participe au financement de
l’investissement hospitalier et au financement d’actions de prévention.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
41/127
Flux financiers alimentant la CAFAT en 2020
Source : chambre territoriale des comptes d’après le compte de résultat de la CAFAT en 2020
La caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail
et de prévoyance des travailleurs de Nouvelle-Calédonie (CAFAT) gère les risques
maladie, maternité, accidents du travail, maladies professionnelles, famille, retraite
et de perte d’emploi au bénéfice de plus 263 000 bénéficiaires en 2021.
2.1
Un déficit multiplié par près de 5,2 entre 2017 et 2020
Entre 2017 et 2020, le résultat déficitaire de la CAFAT s’est détérioré
de 11 MdF CFP pour s’établir à - 13,7 MdF CFP. Le produit intérieur brut du
territoire s’est contracté de 6,2 % en 2020 et l’année 2021 ne devrait pas voir
d’amélioration de la situation économique. La Nouvelle-Calédonie reste confrontée
au triple défi que sont les importants déséquilibres des finances publiques, les
tensions dans l’industrie du nickel, et le redémarrage difficile de l’économie locale.
La construction du résultat de la caisse
Le compte de résultat annuel de la CAFAT agrège la situation comptable de l’ensemble des
régimes. Ce document comptable tient compte de retraitements qui évitent la double
comptabilisation de produits ou de charges. Ces retraitements concernent notamment les
produits du recouvrement qui sont affectés à la branche recouvrement puis, dans un second
temps, distribués par cette branche aux différents régimes.
En application de l’article Lp. 122 de la loi de 2002, «
chaque branche est gérée en compte
distinct et financée notamment par les cotisations qui lui sont dues
». Les résultats des régimes
ne sont pas donc fongibles entre eux et doivent être analysés de manière autonome, sans
compensation directe possible entre les résultats excédentaires et déficitaires.
Dans ce contexte, le déficit prévisionnel de l’exercice 2021 devrait s’établir
à 9,2 MdF CFP contre 13,7 MdF CFP en 2020
22
.
22
Ces prévisions seront ajustées par la CAFAT au cours du premier trimestre 2022 en fonction du montant des recettes
effectivement perçues, notamment pour celles tirées des cotisations sociales et des contributions de la Nouvelle-Calédonie.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
42/127
Résultats de la CAFAT
En MF CFP
2017
2018
2 019
2020
2021
(Prévision)
Variation
Accidents du travail et maladies professionnelles
- 1 097,2
- 975,1
-92,9
- 417,0
- 656,0
441,2
Chômage
- 780,4
- 449,4
-192,5
- 355,3
- 218,0
562,4
Famille
- 1 112,7
425,9
708,6
932,6
362,0
1 474,7
Prestations familiales solidarité
-34,7
39,4
-85,1
95,0
0,0
34,7
Maladie maternité
- 345,9
-669,8
- 7 064,2
- 9 020,8
-
2
123,0
- 2 777,1
Vieillesse
794,4
- 2 540,2
- 2 375,8
- 4 233,5
- 6 510,0
- 7 304,4
Autres régimes
-63,2
- 46,5
- 77,9
- 690,3
- 80,0
- 16,8
Résultat de l'exercice
- 2 639,7
- 4 215,8
- 9 179,9
- 13 689,4
- 9 225,0
- 7 585,3
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés et les prévisions de la CAFAT
La couverture de mieux en mieux assurée des besoins de santé de la
population est progressivement devenue incompatible avec les modalités de
financement de l’assurance maladie. Le régime d’assurance maladie représente
l’enjeu financier le plus conséquent pour la CAFAT et son déficit représente une
part majoritaire dans le résultat déficitaire de la caisse en 2020.
Par ailleurs, la soutenabilité financière du système de retraite, devenu
déficitaire depuis 2018, n’est assurée que jusqu’en 2025 et des mesures de
redressement de ce régime devront être rapidement décidée.
Enfin, le régime des accidents du travail et des maladies professionnelles
connaît un déficit permanent et celui d’indemnisation du chômage est également en
déficit.
La principale explication de l’amélioration du résultat réside dans le
doublement de la dotation versée par la Nouvelle-Calédonie au régime d’assurance
maladie dont le montant s’établit à 10,72 MdF CFP en 2021 contre 5,3 MdF CFP
l’année précédente. C’est donc, une nouvelle fois, grâce à des contributions
exceptionnelles de la Nouvelle-Calédonie, que le déficit de la CAFAT ne présente
pas des montants plus élevés en 2021.
2.2
Un financement accru de la Nouvelle-Calédonie
Entre 2017 et 2020, les produits de la CAFAT ont diminué de 2,4 MdF CFP
pour atteindre 146,16 MdF CFP en raison du ralentissement économique et de la
crise sanitaire. En dehors des reprises de provisions, des produits financiers et des
produits exceptionnels, les produits des régimes sont principalement constitués de
trois natures de produits : les cotisations sociales, les compensations d’allègements
de cotisation et les contributions publiques.
Les cotisations sociales, représentaient 71 % produits des régimes de
protection sociale en 2017 (soit 105,5 MdF CFP sur 148,6 MdF CFP), et 72 %
en 2020 (soit 105,8 MdF CFP sur 146,16 MdF CFP). Le chiffrage précis du montant
des produits tirés des cotisations reste à obtenir pour l’année 2021.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
43/127
Produits des cotisations sociales par régime de protection sociale
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
Variation
Accidents du travail et
maladies professionnelles
4 131,93
4 037,16
4 300,21
4 011,00
- 120,93
- 2,9 %
Chômage
3 851,75
3 857,42
3 939,04
3 771,41
- 80,34
- 2,1 %
Famille
11 701,98
11 690,65
11 972,00
11 472,85
-229,13
- 2,0 %
Prestations familiales de
solidarité
0
0
0
0
0
Maladie maternité
56 626,10
57 870,82
59 285,87
57 872,41
1 246,31
2,2 %
Vieillesse et retraites de
solidarité
29 201,81
29 253,92
29 867,64
28 647,57
- 554,24
- 1,9 %
Total
105 513,57
106 709,97
109 364,76
105 775,24
261,67
0,2 %
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés de la CAFAT
Les principales mesures d’allègements de cotisations sociales qui existent en
Nouvelle-Calédonie, consistent en des réductions des cotisations des employeurs
sur les bas salaires (inférieurs ou égaux à 1,3 salaire minimum)
23
, des abattements
sur les cotisations de secteurs aidés
24
et un taux réduit de cotisation au régime
d’assurance maladie pour les travailleurs indépendants. Les compensations
versées, à ce titre, à la CAFAT par la Nouvelle-Calédonie par, l’intermédiaire de
l’agence sanitaire et sociale depuis 2017 pour le RUAMM et depuis 2019 pour les
autres régimes, s’établissent à 10,34 MdF CFP en 2020.
Origine des produits de compensations d’allègement et d’exonérations de
charges sociales par régimes de protection sociale
En MF CFP
Agence sanitaire et sociale
Nouvelle-Calédonie
2017
2018
2019
2020
Variation
2017
2018
2019
2020
Variation
Accidents du
travail et maladies
professionnelles
0
0
327,5
327,6
327,6
321,6
400,1
0
0
- 321,6
Chômage
0
0
278,5
282,8
282,8
275,3
281,5
0
0
- 275,3
Famille
0
0
920,3
874,3
874,3
851,7
1081,4
0
0
- 851,7
Prestations
familiales de
solidarité
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Maladie maternité
8 297,4
8 565,8
6 678,2
6731,7
-1 565,7
0
0
0
0
0
Vieillesse et
retraites de
solidarité
0
0
2092,6
2124,6
2 124,6
2 068,1
2114,6
0
0
- 2 068,1
Total
8 297,4
8 565,8
10 297,1
10 341,0
2 043,6
3 516,7
3 877,5
0
0
- 3 516,7
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés de la CAFAT
Depuis 2010, les produits fiscaux, qui étaient auparavant affectées
directement à la CAFAT, sont versés à l’agence sanitaire et sociale. Celle-ci verse
à la CAFAT les financements pour le fonctionnement du régime des prestations
familiales de solidarité (3,19 MdF CFP en 2020) ainsi que pour le régime des
retraites de solidarité (5,63 MdF CFP en 2020). Jusqu’en 2019, l’agence sanitaire
23
La réduction est dégressive jusqu’à 1,3 du montant du salaire minimum garanti (156 568 F en 2021) jusqu’à un taux maximal
de 60 % qui est porté à 75 % pour les entreprises de moins de 10 salariés ayant leur siège social et exerçant principalement leur
activité en Nouvelle-Calédonie hors des communes de Nouméa, Dumbéa, Mont-Dore et Païta.
24
Les entreprises hôtelières situées hors de la commune de Nouméa ou sur les îles et îlots compris dans les limites territoriales
de cette commune, les entreprises agricoles et assimilées, les employeurs de personnel de maison peuvent bénéficier sous
certaines conditions, d'un abattement de 75 % sur les cotisations (parts patronale et salariale). De plus, les établissements
d'accueil de la petite enfance et périscolaire agréés qui emploient du personnel sont exonérés des cotisations sociales
jusqu'au 31 décembre 2021. Le texte prévoit également qu’à l’expiration de ce délai butoir la période d’exonération prendra fin et
que ces établissements bénéficieront alors d’un abattement de 75 %, s’alignant ainsi sur le taux dont bénéficient les autres
secteurs aidés
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
44/127
et sociale était en outre, chargée de verser une dotation exceptionnelle au régime
d’assurance maladie maternité : 10,29 MdF CFP en 2017, 9,70 MdF CFP en 2018
et 7,76 MdF CFP en 2019.
Origine des contributions publiques par régimes de protection sociale
MF CFP
Agence sanitaire et sociale
Nouvelle-Calédonie
2017
2018
2019
2020
Variation
2017
2018
2019
2020
Variatio
n
Accidents du
travail et maladies
professionnelles
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Chômage
0
0
0
0
0
0
0
0
5 000,0
5 000,0
Famille
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Prestations
familiales de
solidarité
2 800,0
2 956,0
2 883,0
3 119,0
319,0
0
0
0
0
0
Maladie maternité
10 296,0
9 700,0
7 764,0
0,0
- 10
296,0
0
0
0
5 300,0
5 300,0
Vieillesse et
retraites de
solidarité
5 173,0
5 260,0
5 391,0
5 633,0
460,0
0
0
0
0
0
Total
18 269,0
17 916,0
16 038,0
8 752,0
- 9517,0
0
0
0
10 300,0
10 300,0
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés de la CAFAT
Depuis 2020, la Nouvelle-Calédonie a pris en charge sur son budget propre le
financement de la dotation au régime d’assurance maladie maternité qui s’élevait
à 5,3 MdF CFP en 2020 et 9,96 MdF CFP en 2021.
La Nouvelle-Calédonie a par ailleurs adressé à la CAFAT un financement de
5 MdF CFP en 2020 et de 1,8 MdF CFP en 2021, au titre du dispositif de chômage
partiel mis en place dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire.
Cotisations sociales et contributions publiques aux régimes de protection
sociale
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes de la CAFAT et de l’agence sanitaire et sociale
Les produits des régimes de protection sociale sont donc majoritairement
issus des cotisations sociales, mais les compensations de charges ainsi que des
contributions publiques versées par l’agence sanitaire et sociale et la Nouvelle-
Calédonie représentent en moyenne 29 MdF CFP par an entre 2017 et 2020. Leur
répartition a évolué en 2020, année où la Nouvelle-Calédonie a financé le chômage
105 513,6
106 710,0
109 364,8
105 775,2
26 566,4
26 481,8
26 335,1
19 093,0
3 516,7
3 877,5
0,0
10 300,0
2017
2018
2019
2020
M F CFP
Cotisations sociales
Agence sanitaire et sociale
Nouvelle-Calédonie
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
45/127
partiel lié à la crise sanitaire et la contribution annuel au régime d’assurance
maladie.
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Entre 2017 et 2020, le résultat déficitaire de la CAFAT, organisme de gestion
des régimes de protection sociale, s’est détérioré de 11 MdF CFP pour s’établir
à - 13,7 MdF CFP. Les prévisions de l’exécution budgétaire 2021 permettent
d’estimer le résultat à - 10,2 MdF CFP. Les cotisations sociales ne représentant que
71 % des produits. La Nouvelle-Calédonie, directement, ou par l’intermédiaire de
son agence sanitaire et sociale, est intervenue systématiquement depuis 2017 pour
abonder les produits des régimes de protection sociale au titre des compensations
des mesures d’allègement ou d’exonérations de charges sociales et dans un objectif
de réduction du déficit des régimes.
__________________________________________________________________________
2.3
Des régimes de protection sociale proches de la rupture de paiement
2.3.1
Une trésorerie insuffisante
La trésorerie nette de la CAFAT est estimée à 35,9 MdF CFP au 31 décembre
2021, ce qui représente une diminution de 21 MdF CFP depuis 2017 et
de 7,1 MdF CFP sur la seule année 2021. La trésorerie de chaque régime est suivie
individuellement et les situations présentent des différences notables. L’essentiel
de la trésorerie disponible à la fin de l’année 2021 provient du régime
vieillesse (26 MdF CFP).
Trésorerie de la CAFAT
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(prévision)
Variation
Fonds de roulement
75 175
77 065
72 659
60 974
54 000
- 21 175
Besoin en fonds de roulement
18 285
24 547
26 411
18 051
18 110
- 175
Trésorerie nette
56 890
52 518
46 248
42 923
35 890
- 21 000
Dont accidents du travail
et maladies professionnelles
1 578
671
494
577
600
-978
Dont chômage
1 233
730
193
1 718
200
-1 033
Dont famille
3 395
3 144
2 831
3 126
3 250
-145
Dont prestations familiales de solidarité
779
839
518
872
655
-124
Dont maladie maternité
1 460
2 538
1 681
1 756
501
-959
Dont vieillesse
43 393
39 162
35 691
29 667
26 000
-17 393
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés de la CAFAT.
En 2021, le RUAMM n’était pas en mesure de verser aux hôpitaux l’intégralité
de leur dotation globale de financement et accumulait, de plus, un retard dans le
versement du financement des soins et consultations externes. Si la trésorerie du
RUAMM au 31 décembre 2021 est estimée à 0,5 MF CFP, c’est notamment en
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
46/127
raison
d’un
cumul
d’impayés
aux
établissements
publics
de
santé
de
4,025 MdF CFP pour la seule année 2021 (dont 754,6 MF CFP au titre de la
dotation globale et 3,27 MdF CFP pour les soins hors dotation globale). Si le
RUAMM avait payé l’ensemble des sommes qu’il devait aux établissements publics
de santé et aux autres acteurs du système de santé au titre de 2021, le solde de
trésorerie au 31 décembre 2021 aurait été négatif de près de 5,5 MdF CFP.
Cette situation place les acteurs du système de santé et notamment les
établissements publics de santé en difficulté. Elle les a conduits à décaler eux-
mêmes le versement de leurs charges sociales, à allonger progressivement les
délais de paiements à leurs fournisseurs au risque de subir des ruptures
d’approvisionnement, à supporter l’avance des coûts liés à l’achat de médicaments
et dispositifs médicaux onéreux et à reporter la réalisation de leurs investissements.
La trésorerie du régime chômage a été abondée par un prélèvement de
119 MF CFP effectué en juillet 2021 sur les réserves de la caisse. En l’absence de
mesures structurelles à prendre très rapidement, les difficultés de trésorerie
conduiront le régime chômage à ne pas être mesure de garantir le versement de
l’ensemble des prestations dès la fin du premier semestre 2022.
Au cours de l’année 2021, la trésorerie du régime des accidents du travail et
des maladies professionnelles a été abondée de 460 MF CFP au mois de
septembre par un prélèvement sur les réserves. En l’absence d’une réforme rapide
des
paramètres
de
fonctionnement
du
régime,
celui-ci
présentera
très
probablement des difficultés de trésorerie au cours de l’année 2022.
2.3.2
Un endettement non maîtrisé
La CAFAT n’a pas la capacité juridique de s’endetter. Les dettes
comptabilisées au bilan sont des dettes internes entre régimes ou entre les réserves
de la caisse et certains régimes et des dettes vis-à-vis de tiers qui sont le fruit de
retards de paiement à l’égard, principalement, des établissements publics de santé
et des provinces. L’endettement global de la CAFAT a progressé de 57 % entre
l’exercice 2017 et la situation prévisionnelle de 2021 dans laquelle la dette de la
caisse est estimée à 80,3 MdF CFP. Les dettes internes ont progressé de près de
24 % depuis 2017 pour atteindre 26,9 MdF CFP en 2021 alors que les dettes
externes ont progressé de 82,8 % sur la même période pour atteindre
53,4 MdF CFP en 2020.
Endettement de la CAFAT
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(prévision
Variation
Avance du régime famille au RUAMM
3 072
3 072
3 072
3 072
3 072
0
Prêt des régimes famille et vieillesse au RUAMM
0
0
0
5 047
3 390
3 390
Acomptes de cotisations sociales à affecter
aux régimes de la caisse
18 724
17 822
19 673
20 648
20 500
1 776
Cautionnements
2
2
2
1
1
- 1
Total des dettes internes
21 798
20 896
22 747
28 768
26 963
5 165
Avance reçue de la Nouvelle-Calédonie – RUAMM
1 050
1 050
1 050
1 050
1 050
0
Avance reçue de la Nouvelle-Calédonie - Crise sanitaire
0
0
0
1 360
1 360
1 360
Avances reçues des provinces
au titre des évacuations sanitaires
39
39
39
39
39
0
Fournisseurs
385
376
256
431
400
15
Prestataires (assurés et tiers)
20 166
26 612
33 869
36 224
40 000
19 834
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
47/127
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(prévision
Variation
Organismes sociaux
887
910
934
964
1 000
113
Entités publiques
3 871
4 632
5 174
6 615
5 200
1 329
Créditeurs divers
2 171
2 421
3 033
2 936
2 900
729
Dettes diverses
614
972
778
1 320
1 400
786
Total des dettes externes
29 183
37 012
45 133
50 939
53 349
24 166
Total
50 981
57 908
67 880
79 707
80 312
29 331
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés et les prévisions disponibles.
Les dettes internes comportent un prêt de 5 MdF CFP, réalisé en mai 2020 à
partir des fonds disponibles sur les réserves des régimes vieillesse (3,5 MdF CFP)
et famille (1,5 MdF CFP) à destination du RUAMM. Cette dette s’établit à
3,390 MF CFP en 2021, la première échéance annuelle ayant été effectivement
mise en paiement.
Les dettes internes comprennent également une avance de 3,072 MdF CFP
du régime famille au RUAMM. En effet, en 1993 et 2011, le conseil d’administration
de la CAFAT avait décidé l’octroi de plusieurs avances du régime famille au régime
d’assurance maladie pour un montant total de 3,822 MdF CFP. À la suite de
remboursements partiels intervenus en 2007 et 2008, la créance s’élève
à 3,072 MdF CFP depuis 2015. Ce montant a fait l’objet d’une dépréciation totale
dans les comptes 2015 du régime famille par une décision du conseil
d’administration de la CAFAT du 24 novembre 2015.
Les autres dettes internes sont constituées principalement des cotisations
perçues en fin d’année par la CAFAT et qu’il convient de redistribuer au début de
l’exercice suivant aux différents régimes et dont le montant s’établissait
à 20,5 MdF CFP en 2021 (dont 10,97 MdF CFP pour le régime d’assurance maladie
maternité et 3,96 MdF CFP pour le régime vieillesse).
Les dettes externes sont principalement des dettes vis-à-vis des prestataires
ou des tiers. Ce poste qui s’établissait à 36,22 MdF CFP en 2020 comportait un
montant de 34,13 MdF CFP de dettes du régime d’assurance maladie maternité
dont 70 %, soit 23,6 MdF CFP résultait de retards de versement de recettes aux
établissement publics de santé au titre de la dotation globale de fonctionnement et
des soins et consultations externes.
Le montant total des créances détenues par des tiers sur le régime
d’assurance maladie maternité est estimé à 40 MdF CFP fin 2021 dont
28,18 MdF CFP sont détenus par les établissements publics de santé et
5,8 MdF CFP par les provinces.
2.3.3
Des niveaux de réserves qui diminuent
Les réserves des régimes de protections sociales, comptabilisées au passif du
bilan de la CAFAT, sont passées de 38,1 MdF CFP fin 2017 à un solde négatif de
près de 6 MdF CFP, valeur estimée à fin 2021, en raison de l'affectation des
résultats déficitaires des exercices annuels.
Réserves des régimes de protection sociale
En MF CFP
2017
2018
2 019
2020
2021
(Prévision)
Variation
Accidents du travail et maladies professionnelles
1 838
834
699
536
340
-1 498
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
48/127
En MF CFP
2017
2018
2 019
2020
2021
(Prévision)
Variation
Chômage
1 677
1 213
999
646
547
-1 130
Famille
3 914
4 313
4 972
3 981
3 764
- 150
Prestations familiales solidarité
398
437
352
447
447
49
Maladie maternité
- 19 416
- 20 300
- 27 573
- 36 905
- 40 028
- 20 612
Vieillesse
49 768
47 169
44 163
35 546
29 036
- 20 732
Solde des réserves des régimes
38 179
33 666
23 612
4 251
- 5 894
- 44 073
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés de la CAFAT et les prévisions disponibles.
Les réserves du RUAMM ont été systématiquement négatives depuis 2017 et
la prévision 2021 s’élève à – 40 MdF CFP, ce qui représente une diminution
de 20,6 MdF CFP depuis 2017. Les réserves du régime vieillesse sont estimées
à 35,9 MdF CFP pour 2021 mais sont en diminution de 16,5 MdF CFP depuis 2019.
La situation des fonds de réserve des régimes de protection sociale pose la
question de la continuité de l’exploitation des différents régimes. Dans l’immédiat
l’exploitation du RUAMM n’est pas garantie pour 2022. Il sera rapidement de même
pour le régime du chômage et le régime des accidents du travail et les maladies
professionnelles. À moyen terme, la continuité d’exploitation du régime vieillesse
risque de ne plus être garantie en 2025.
La CAFAT présente aussi dans ses comptes les réserves des autres fonds
dont elle assure la gestion. Celles-ci ont plus que doublé entre 2017 et 2021
permettant de limiter la baisse des réserves totales de la CAFAT à 34,6 MdF CFP
entre 2017 et 2021, soit – 73,5 %, pour atteindre 12,3 MdF CFP.
Réserves totales de la CAFAT
En MF CFP
2017
2018
2 019
2020
2021
(Prévision)
Variation
Solde des réserves des régimes
38 179
33 666
23 612
4 251
- 5 894
- 44 073
Autres fonds
8 921
9 210
10 070
15 712
18 377
9 456
Total
47 100
42 876
33 682
19 963
12 483
- 34 617
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés et les prévisions disponibles.
2.3.4
L’assurance chômage
Le régime d’assurance chômage est un régime assurantiel qui procure un
revenu de remplacement aux salariés involontairement privé d’emploi. Ces derniers
sont susceptibles de bénéficier d’une couverture complète
25
chômage total
») de
la perte d’emploi ou d’une couverture partielle de la perte temporaire d’un emploi
chômage partiel
»)
26
.
25
Les conditions d’ouverture des droits sont ouvertes pour tout individu de moins de 60 ans inscrit comme demandeur d’emploi
et sans inaptitude qui a cotisé au régime d'assurance chômage au moins 9 mois et a effectué au moins 1 521 heures de travail
en Nouvelle-Calédonie (soit 9 mois à temps plein ou 960 heures pour les employés de maison) pendant les 12 mois précédant la
rupture du contrat de travail. Le montant de l'allocation chômage est égal à 75 % du salaire minimum garanti mensuel. Pour les
salariés qui percevaient une rémunération mensuelle inférieure au salaire minimum, l'allocation chômage sera égale à 75 % de
leur salaire moyen (calculé sur la base des trois derniers mois d’activité).
26
Le chômage partiel est accordé aux salariés pour lesquels la conjoncture économique, l’existence de circonstances
exceptionnelles ou la réduction de la durée de travail en deçà de la durée légale ont entraîné une réduction de leur activité ou
une fermeture temporaire de leur entreprise de quatre semaines au plus. L’allocation s’établit à 100 % du salaire minimum garanti
mensuel pour le premier mois et est réduit à 75 % du salaire minimum garanti pendant un mois supplémentaire en cas d’arrêt de
travail imputable à la fermeture temporaire de l’établissement.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
49/127
Entre 2017 et 2019, le déficit du régime a persisté, malgré une augmentation
modérée des charges de prestations (+ 80 MF CFP). En 2020, les charges de
prestation ont progressé de 2,9 MdF CFP au titre du chômage partiel spécifique à
la crise sanitaire. Ces charges ont été compensées par une contribution du même
montant versée par la Nouvelle-Calédonie.
Le résultat net du régime d’assurance chômage traduit ses difficultés
structurelles de financement. Cette situation résulte notamment de la diminution des
produits de cotisation dont le montant a baissé de 164 M F CFP entre 2019 et 2020,
en lien avec le contexte sanitaire et économique. Les résultats 2020 et 2021 se
soldent ainsi par des déficits respectifs de 355 et 218 MF CFP.
Résultats du régime chômage
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(Prévision)
Variation
Produits des cotisations sociales
et des compensations
4 127
4 139
4 218
4 054
3 985
- 142
Contributions publiques (chômage partiel Covid)
3 988
2 641
2 641
Transfert entre organismes
1 022
1 017
1 042
1 927
1 599
577
Charges de prestations
2 924
2 962
3 004
6 214
4 950
2 026
Dépréciations et provisions (nets)
746
384
141
103
28
-718
Résultat opérationnel
- 565
- 224
31
- 202
49
614
Charges de gestion courante
227
233
225
256
267
40
Impôts et Taxes
1
1
0
-1
Résultat des activités opérationnelles
- 228
-234
- 225
- 256
- 267
- 39
Résultat financier
9
7
1
0
- 9
Résultat exceptionnel
4
2
1
103
0
- 4
Résultat net
- 780
- 449
- 192
- 355
- 218
562
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés et les prévisions disponibles.
Le montant des réserves du régime chômage s’établissent à 547 MF CFP fin
2021 alors qu’elles s’élevaient à 1,68 MdF CFP en 2017. Le régime chômage va
connaître des difficultés de trésorerie en 2022. Les réserves du régime qui
représentaient 6,9 mois d’exploitation en 2017 ne représentaient plus que 1,3 mois
des charges d’exploitation en 2021.
2.3.5
Les accidents du travail et les maladies professionnelles
Le régime des accidents du travail et des maladies professionnelles a pour
fonction d’indemniser les salariés victimes d’accidents du travail ou de maladies
professionnelles. Ce régime est en déficit permanent depuis 2017. Le résultat
prévisionnel de l’exercice 2021 s’établit à - 656 MF CFP. Entre 2017 et 2020, les
produits sont restés stables autour de 4,6 MdF CFP alors que les charges de
prestation
27
ont progressé de 276 MF CFP pour s’établir à 3,86 MdF CFP en 2020.
En 2021, les produits ont diminué de 155 MF CFP (4,43 MdF CFP) et les charges
de près de 200 MF CFP (3,66 MdF CFP).
Résultats du régime des accidents du travail et des maladies professionnelles
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(Prévision)
Variation
Produits des cotisations sociales
et des compensations
4 570
4 504
4 790
4 582
4 427
- 143
Transfert entre organismes
165
169
173
164
173
8
27
Ces charges sont constituées de rentes, d’indemnités journalières et de prises en charge de frais de santé.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
50/127
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(Prévision)
Variation
Charges de prestations
3 583
3 701
3 770
3 859
3 662
79
Dépréciations et provisions (nets)
951
574
157
8
117
- 834
Résultat opérationnel technique
-129
60
690
567
475
604
Charges de gestion courante
477
520
598
545
536
59
Dotations de gestion à la médecine du travail
511
547
563
590
595
84
Résultat des activités opérationnelles
- 989
- 1 068
- 1 161
- 1 135
- 1 131
- 142
Résultat financier
14
18
1
0
0
- 14
Résultat exceptionnel
6
14
377
151
0
- 6
Résultat net
- 1 098
-9 76
- 93
- 417
- 656
442
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés et les prévisions disponibles.
Cette situation résulte d’un mode de financement inadapté du régime, non
actualisé depuis sa création et devenu obsolète. Ce régime est financé par des
cotisations à la charge exclusive des employeurs et assure un niveau élevé de
protection des assurés salariés (ou des indépendants adhérents au régime).
Le risque est couvert dès le jour de la prise de fonction, les arrêts de travail
sont indemnisés dès le premier jour, sans jour de carence et les soins médicaux
sont pris en charge à 100 %, sans ticket modérateur. Le montant maximum
journalier d’indemnisation d’un arrêt de travail (quel que soit son motif) est égal à
1/30ème du salaire net dans la limite d’un plafond journalier de 26 186,40 F CFP et
d’un plafond mensuel de 785 592 F CFP, très supérieur au plafond de l’assiette des
cotisations (363 700 F CFP).
La nature assurantielle du régime devrait impliquer que les taux de cotisation
soient fixés chaque année en fonction du montant prévisionnel de l’ensemble des
charges à couvrir et que l’écart entre les charges effectives et les charges
prévisionnelles soit régularisé dès l’année suivante par un ajustement rétroactif, à
la hausse ou à la baisse, des taux de cotisation.
Pour faire face aux ruptures temporaires de trésorerie, le régime a dû prélever
un montant de 460 M F CFP sur ses réserves au cours de l’année 2021. Le montant
des réserves du régime, estimé à 340 MF CFP fin 2021, ne permet de couvrir qu’un
mois de charges de fonctionnement alors que celles-ci couvraient près de six mois
en 2017. Ce niveau risque d’être insuffisant pour couvrir les besoins de trésorerie
en 2022.
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La CAFAT estime que sa trésorerie nette s’élève à 35,9 MdF CFP au 31
décembre 2021, ce qui représente une diminution de 26 MdF CFP depuis 2017 et
de 7,1 MdF CFP sur la seule année 2021. Les réserves des régimes de protection
sociale sont épuisées et présentent même un solde cumulé négatif qui
avoisine - 6 MdF CFP en 2021.
Les importantes difficultés de trésorerie du régime maladie participent à
l’accumulation des retards de paiement de la caisse et conduit les établissements
publics de santé à retarder le paiement de leurs fournisseurs et d’une partie de leurs
cotisations sociales.
Les réserves du régime d’assurance chômage qui représentaient près de sept
mois d’exploitation en 2017 ne représentent plus que 1,3 mois des charges
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
51/127
d’exploitation fin 2021 et celles du régime de accidents du travail et des maladies
professionnelles s’établissent à un mois d’exploitation à la même date.
__________________________________________________________________________
2.4
Le régime unifié d’assurance maladie maternité
2.4.1
Un déficit structurel de 14 MdF CFP
Déficitaire de 0,6 MdF CFP dès sa création en 2002, le régime unifié
d’assurance maladie maternité (RUAMM) a cumulé 1,2 MdF CFP de résultats
négatifs entre 2002 et 2014. En 2014, il a enregistré un important déficit, qui a
augmenté en 2015 et à nouveau en 2016. Si le RUAMM n’a pas enregistré des
déficits plus élevés en 2017 et 2018, c’est en raison des dotations versées depuis
2010 par la Nouvelle-Calédonie.
En 2019, le déficit s’est fortement aggravé, atteignant 7,1 MdF CFP, malgré
une dotation proche de 7,8 MdF CFP. Cette tendance s’est accentuée en 2020,
avec un déficit de 9 MdF CFP alors qu’une dotation de 5,3 MdF CFP a été versée
par
la
Nouvelle-Calédonie.
En
2021,
le
déficit
prévisionnel
est
estimé
à 2,12 MdF CFP alors que le RUAMM a enregistré une dotation de la Nouvelle-
Calédonie de 10,72 MdF CFP
28
.
Résultat du régime unifié d’assurance maladie-maternité
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
2021
(Prévision)
Variation
Produits des cotisations sociales et des compensations
65 431
66 772
66 514
64 900
64 946
- 485
Contributions publiques
10 050
9 700
7 765
5 300
11 347
1 297
Transfert entre organismes
22
1
-2
376
133
111
Charges de prestations et subventions diverses (*)
69 625
71 919
75 399
74 120
74 087
4 462
Dépréciations et provisions (dotations-reprises)
3 017
2 151
2 711
1 970
1 035
- 982
Résultat opérationnel
2 861
2 403
-3 833
-5 514
304
- 2 557
Charges de gestion courante
3 259
3 263
3 352
3 352
3 352
93
Résultat financier
- 7
26
63
- 7
- 75
- 68
Résultat exceptionnel
59
164
58
- 148
0
59
Résultat net
- 346
- 670
- 7 064
- 9 021
- 2 123
- 2 777
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés et les prévisions disponibles.
(*) Participation au fonds de santé publique
En prenant en considération les contributions publiques versées et le résultat
net du régime, le déficit structurel du RUAMM s’établit donc à environ 14 MdF CFP
par an depuis 2019.
Les produits constitués des cotisations sociales et les compensations versées
à ce titre par la Nouvelle-Calédonie s’élevaient à 65,43 MdF CFP en 2017 et
devraient s’établir à 64,95 MdF CFP en 2021. Ces produits s’établissaient
à 66,51 MdF CFP en 2019, c’est-à-dire avant les incidences de la crise sanitaire qui
a réduit leur montant.
Les charges des prestations versées par le régime, ont progressé
de 4,4 MdF CFP depuis 2017 pour atteindre 74,08 MdF CFP, de manière
28
La CAFAT a par ailleurs perçu un montant de 1,720 MdF CFP sur les produits de la contribution calédonienne de solidarité
qu’elle recouvre pour le compte de l’agence sanitaire et sociale en compensation intégrale du coût de l’annuité du remboursement
d’un prêt de 5 MdF CFP réalisé au bénéfice du RUAMM auprès des autres régimes de la caisse.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
52/127
prévisionnelle, en 2021. En application des mesures de redressement engagées
depuis 2020 (cf. infra), ces charges ont cependant diminué de 1,3 MdF CFP
depuis 2019, année où elles s’établissaient à 75,4 MdF CFP.
L’analyse des charges détaillées du régime d’assurance maladie maternité,
dont la disponibilité n’est pas encore possible pour l’exercice 2021
29
, fait apparaître
la prédominance des charges liées à l’hospitalisation publique (26,74 MdF CFP en
2020) et des soins de ville (23,64 MdF CFP en 2020) dans les charges totales du
régime. Cependant, les charges liées à l’hospitalisation privée ont progressé
de 18 % depuis 2017, soit plus rapidement que les dépenses des établissements
publics de santé (+ 6 %) et que les soins de ville (4 %).
Nature des produits et des charges du régime unifié d’assurance maladie-
maternité
En MF CFP
2017
2018
2019
2020
Variation
Produits
82 940,7
84 394,3
82 047,9
77 747,6
- 5 193,1
- 6,26 %
dont cotisations sociales
56 626,1
57 870,8
59 285,8
57 872,4
1 246,3
2,20 %
dont compensations
8 297,4
8 565,8
6 678,2
6 731,7
- 1 565,7
- 18,87 %
dont contributions publiques
10 050,0
9 700,0
7 764,9
5 300,0
- 4 750,0
- 47,26 %
dont reprises de provisions
6 946,3
7 280,0
7 179,1
6 612,3
- 334,0
- 4,81 %
Charges
83 286,6
85 064,2
89 112,0
86 768,8
3 482,2
4,18 %
dont prestations
67 940,0
70 145,0
73 334,6
71 001,0
3 061,0
4,51 %
dont prestations en espèces
4 149,8
4 359,2
4 456,0
4 423,9
274,1
6,61 %
dont soins de ville
22 681,8
23 150,4
23 699,7
23 644,5
962,7
4,24 %
dont hospitalisation publique
25 259,2
26 594,0
27 664,7
26 741,9
1 482,7
5,87 %
dont hospitalisation privée
7 839,2
7 957,1
8 594,7
9 247,4
1 408,2
17,96 %
dont dotations aux provisions
9 962,6
9 430,9
9 890,2
8 582,3
- 1 380,3
- 13,86 %
dont charges de gestion courantes
3 258,7
3 262,8
3 351,9
3 351,9
93,2
2,86 %
Résultat
- 345,9
- 669,8
- 7 064,2
- 9 021,2
- 8 675,3
-
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les comptes publiés de la CAFAT.
Le régime d’assurance maladie maternité présente un endettement
30
dont le
montant est estimé à 35,8 MdF CFP fin 2021 et qui s’établissait à 36,2 MdF CFP
en 2020, 33,265 MdF CFP fin 2019 et 20,1 MdF CFP en 2017. L’essentiel, c’est-à-
dire, 26,17 MdF CFP est constitué d’une créance détenue par les établissements
publics de santé. A ce montant s’ajoute une autre créance de 5,8 MdF CFP détenue
par les provinces sur le régime.
Après plusieurs plans de redressement pour rétablir l’équilibre des comptes
du RUAMM, proposés par la direction des affaires sanitaires et sociales
31
et la
CAFAT depuis 2011
32
, la CAFAT
33
et la Nouvelle-Calédonie
34
ont formalisé un
ensemble d’actions à la fin de l’année 2019. Ce plan est conçu sur la base de trois
volets : assainir la dette du régime, garantir l’équilibre du régime et moderniser le
pilotage du système de santé. Ce plan complète le plan de santé calédonien «
do
kamo
» adopté en décembre 2018.
29
Les données relatives aux charges nécessitent une remontée d’information à la CAFAT qui n’est pas encore réalisée à ce jour
pour les deux derniers mois de l’année 2021.
30
Comptabilisée en « créances détenues par des tiers », le régime n’ayant pas la capacité juridique de s’endetter.
31
À la suite des élections provinciales de mai 2019, la DASS a communiqué au nouveau Gouvernement une proposition de plan
de redressement du RUAMM.
32
Le conseil d’administration de la CAFAT a adopté deux plans de redressement du RUAMM sous forme de propositions au
gouvernement en octobre 2011 et en juin 2016.
33
Conseil d’administration de la CAFAT du 2 octobre 2019.
34
Présentation du plan de redressement du RUAMM par seizième gouvernement au conseil d’administration de la CAFAT du 29
novembre 2019.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
53/127
2.4.2
Les mesures de redressement contractualisées avec l’État
La convention signée le 13 mai 2020 pour le prêt accordé par l’agence
française de développement d’un montant de 28,6 MdF CFP à la Nouvelle-
Calédonie, avec la garantie de l’État, prévoyait dans sa sixième annexe des
engagements «
de la Nouvelle-Calédonie en termes de réformes à mener pour
retrouver une stabilité financière
» dont certaines portent sur «
la réforme du
système de santé calédonien
». Les actions à conduire au titre de cette réforme
sont déterminés dans une sous-annexe intitulée «
plan de redressement du
RUAMM
». Celui-ci est construit à partir des trois volets du plan d’action que la
Nouvelle-Calédonie a adopté à la fin de l’année 2019. Ces trois volets sont ainsi
énumérés : 1) «
l’assainissement de la dette
», 2) «
la mise en place de mesures
urgentes applicables en 2020
» et 3) «
la réforme en profondeur du système de
santé
».
La «
réorganisation en profondeur du système de santé
» était prévue à partir
de la mise en place d’une autorité indépendante de régulation du système de santé
et d’un objectif annuel d’évolution des dépenses d’assurance maladie dont les effets
devaient produire une économie estimée à 2 MdF CFP, ainsi qu’à partir du
«
développement de la e-santé
». Pour que la Nouvelle-Calédonie puisse engager
ces mesures, le lancement d’une mission d’accompagnement du gouvernement
était envisagé dès le mois d’août 2020 et la réalisation de premières mesures de
restructuration de la gouvernance à compter de décembre 2020, pour la production
d’effets financiers dès 2021. La chambre note que la détermination de ce chiffrage
n’a pas fait l’objet d’un descriptif particulier et repose donc sur une estimation non
documentée.
La convention prévoyait l’affectation de nouvelles recettes fiscales devant
rapporter 11,6 MdF CFP au régime d’assurance maladie maternité en année pleine.
Ces recettes devaient comporter
« la création de taxes de type CRDS
35
de 1,2 MdF CFP en année pleine
» et «
un rendement de taxes à créer pour assurer
l’équilibre financier du régime à hauteur de 10 MdF CFP
».
La sous annexe apporte
des précisions quant à la mise en place de nouvelles recettes fiscales dont «
une
taxe comportementale sur le sucre
» devant rapporter un produit de 1,5 MdF CFP
en 2020 et de 2 MdF CFP les années suivantes ainsi qu’une «
recette nouvelle
d’équilibre
» dont le produit devait rapporter 6 MdF CFP à partir de 2021. En outre,
le plan prévoyait l’affectation d’une recette de 5 MdF CFP en 2021 à travers un prêt
réalisé par les régimes vieillesse et famille.
Le volet relatif à la dette du régime d’assurance maladie prévoyait une
réduction de 10,621 MdF CFP du montant de la dette de 2019 (33,265 MdF CFP)
au cours de l’année 2020 par abandon de créances. La sous annexe relative au
RUAMM prévoyait «
des abandons de créances
» constitués de la créance
de 6,5 MdF CFP détenues sur la RUAMM par les hôpitaux, de la créance du régime
famille de 3,072 MdF CFP et de l’avance de trésorerie qui restait à rembourser à
l’agence sanitaire et sociale pour 1,050 MdF CFP. Pour la gestion de la dette qui
subsisterait, soit 22,643 MdF CFP, la sous annexe indique que
« les modalités
d’assainissement sont à rechercher par le gouvernement de la Nouvelle-
Calédonie
».
Enfin, en terme de dépenses, le plan prévoyait la mise en place de mesures
d’économies pour 1,4 MdF CFP en 2020 puis 1,8 MdF FCP les années suivantes à
travers notamment, une diminution de 3 % du taux directeur des dépenses
35
Pa référence à la « contribution pour le rendement de la dette sociale » qui existe en métropole.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
54/127
hospitalières à partir de 2020, un renforcement du contrôle médical, une plus
grande responsabilisation des acteurs et une plus grande maîtrise des dépenses
de santé (pharmacie, transport médicale, évacuation sanitaire et prestations en
nature
36
) et des coûts de fonctionnement du régime d’assurance maladie maternité.
L’objectif fixé dans le contrat de prêt
37
était de parvenir à l’équilibre des
comptes du RUAMM en décembre 2022.
Mesures contractualisées avec l’État pour le redressement du RUAMM
En MdF CFP
Impact financier 2020
Impact financier 2021
Assainissement de la dette du RUAMM
10,6
0
Économies urgentes
1,4
1,8
Réorganisation du système de santé (économie)
0
2
Prêt inter-régime
5
0
Fiscalité complémentaire
1,5
11,2
Total
18,5
15
Source : chambre territoriale des comptes, d’après la convention de prêt du 13 mai 2020
2.4.3
Un bilan de la mise en œuvre des engagements décevant
Concernant l’assainissement de la dette, l’objectif fixé par l’emprunt était de
réduire la dette du RUAMM de 2019 (33,265 MF CFP) de 10,621 MF CFP
(soit 22,643 MdF CFP) par des abandons de créances (hôpitaux, régime famille et
agence sanitaire et sociale)
Conformément à ces engagements, la restructuration de la dette du RUAMM
envers les hôpitaux avait été préparée en 2019 par le gouvernement de la Nouvelle-
Calédonie : les établissements publics de santé s’étaient engagés à réaliser un
effacement de 30 % de la créance qu’ils détenaient sur le régime maladie.
Pour le centre hospitalier territorial, cet effacement devait prendre la forme
d’une remise gracieuse de 6 MdF CFP (sur un montant total de 17,6 MdF CFP). Ce
montant était de 500 MF CFP (sur un montant total de 1,963 MdF CFP) pour le
centre hospitalier spécialisé. Le montant de la remise gracieuse du centre
hospitalier territorial, initialement estimé à 6 MdF CFP en 2019 a été ramené
à 5 MdF CFP en 2020, de manière à éviter que l’établissement ne se retrouve dans
une situation de tension de trésorerie.
Lors du conseil d’administration de la CAFAT du 27 novembre 2020, le
président du gouvernement a indiqué que «
l’ensemble des éléments demandés
sont destinés à argumenter le prêt à hauteur de 25 milliards XPF qui sera sollicité
auprès de l’AFD, avec une garantie de l’Etat. Ainsi, tous ces éléments doivent être
déterminés avant la fin de l’année pour être communiqués à l’Etat, de manière à
justifier précisément le montant de l’enveloppe et pour que le prêt soit demandé
dans de bonnes conditions.
». Le gouvernement avait prévu de mettre en place un
établissement de cantonnement de dette du RUAMM. Dans les motifs du projet de
délibération adressé le 1
er
décembre 2020 au congrès visant à créer cet
établissement, il est précisé que «
le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie
envisage de négocier un emprunt sur le long terme en sollicitant la garantie de l’Etat
36
Une prestation en nature se traduit par un remboursement en tout ou partie des frais de santé engagés au titre d’une maladie
ou de la maternité, elle se différencie donc d’une prestation en espèce qui correspond au versement d’une indemnité journalière
pour compenser une perte de revenu liée, par exemple, à une maladie ou un accident du travail.
37
Page 70 de la convention de prêt.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
55/127
destiné à solder les dettes cumulées du RUAMM à fin 2019
». Cette délibération n’a
pas été adoptée par le congrès et la structure de cantonnement n’a donc pas été
mise en place.
Par ailleurs, le conseil d’administration de la CAFAT du 17 décembre 2020
s’est prononcé en faveur d’un effacement d’une créance du régime famille à l’égard
du RUAMM, pour un montant de 3,072 MdF CFP sous réserve de l’effectivité du
plan d'apurement de la dette hospitalière. La dette hospitalière n’ayant pas été
effacé, cet abandon de créance n’a pas été mis en œuvre et reste comptabilisée
dans les dettes du RUAMM en 2021.
Enfin, il était également prévu l’effacement de l’avance de trésorerie de
l’agence sanitaire et sociale inscrite dans la dette du RUAMM pour un montant
de 1,050 MdF CFP qui n’a pas été réalisé pour les mêmes motifs.
En l’absence d’adoption du plan d’apurement et de restructuration de la dette,
l’endettement du RUAMM, qui représente 45 % de la dette totale de la CAFAT en
2021 soit 35,8 MdF CFP sur 78,31 MdF CFP reste à résorber.
Concernant les économies urgentes, l’objectif inscrit dans l’emprunt contracté
en 2020 avec l’agence française de développement portait sur une économie
de 1,4 MdF CFP en 2020 sur la base de mesures urgentes puis de 1,8 MdF CFP,
en année pleine, à partir de 2021.
À ce stade, seule une partie des mesures d’économies a été réalisée. Les
actions mises en place au titre du plan d’actions adopté par le gouvernement et la
CAFAT à la fin de l’année 2019, ont produit des effets chiffrés à 926,42 MF CFP en
2020 dans les comptes du régime d’assurance maternité, dont 686,4 MF CFP sur
la dotation globale versée aux établissements publics de santé (sur un montant total
de 22,22 MdF CFP). En 2021, le surcoût lié à la hausse de dotation globale des
hôpitaux est supérieur au gain produit par les autres économies. Cependant le
montant de la dotation globale des établissements publics de santé versé en 2021
(22,64 MdF CFP) reste inférieur au montant de l’année 2019 (22,90 MdF CFP).
Dotation globale versée aux établissements publics de santé par le régime
d’assurance maladie maternité
En MF CFP
2019
2020
2021
(prévision)
Variation
Total
22 903,49
22 217,09
22 637,58
- 265,92
dont centre hospitalier territorial
17 256,27
16 679,91
16 818,67
- 437,59
dont centre hospitalier spécialisé
3 294,64
3 184,60
3 184,60
- 110,04
dont centre hospitalier du Nord
2 352,59
2 352,59
2 634,31
281,72
Variation annuelle
193,37
- 686,40
420,48
227,12
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les informations obtenues de la CAFAT
L’incidence de ces mesures d’économies, dont le montant cumulé sur 2020 et
2021 s’établit à 680 MF CFP à la fin de l’année 2021, reste donc très limité.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
56/127
Économies réalisées sur les charges d’assurance maladie
Mesures
Date de mise en œuvre
2020
2021
(Prévision)
Cumul
Baisse de 3 % du budget de fonctionnement
des hôpitaux publics
Délibération n°8/CP du 4
mars 2020
- 686,4
+ 420,48
- 265,92
Levée du moratoire relatif à l'application du
ticket modérateur sur les honoraires de
consultation médicale au titre du risque longue
maladie
Depuis le 1
er
juillet 2020
- 34,23
- 31,37
- 65,6
Déremboursement des médicaments à faible
service médical rendu
Arrêté n°2020-207/GNC du 11
février 2020
- 9,96
- 10,13
- 20,09
Plafonnement de l'indemnité spécifique
« majoration médecin référent" dans le cadre de
la longue maladie
Arrêté n°2020-203/GNC du 11
février 2020
- 48,79
- 10,31
- 59,1
Participation des radiologues et des chirurgiens-
dentistes à la maîtrise des dépenses de santé :
fin de la sur-cotation du forfait de numérisation
Arrêté n°2020-205/G NC du
11 février 2020
- 20,18
- 6,23
- 26,41
Révision des tarifs du centre de radiothérapie
privé
Arrêté n°2020-209/GNC du 11
février 2020
- 126,93
- 115,86
- 242,79
Total
- 926,49
+ 246,59
- 679,91
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les informations obtenues de la CAFAT
Concernant les revenus complémentaires tirés de la fiscalité (11,2 MdF CFP
dont 2 MdF CFP liés à la taxe sur le sucre), un projet de loi du pays instituant une
taxe sur certains produits alimentaires contenant du sucre, destiné à produire
1,5 MdF CFP en 2020 et 2 MdF CFP les années suivantes, a été déposé au
congrès mais n’a pas été délibéré à ce jour. Les autres mesures tendant à accroitre
les produits du système de santé, n’ont pas fait l’objet d’un commencement
d’exécution et restent à engager dès 2022.
Le versement d’un prêt inter-régimes de 5 MdF CFP au RUAMM, a été réalisé
en mai 2020 à partir des fonds disponibles sur les réserves des régimes vieillesse
(3,5 MdF CFP) et famille (1,5 MdF CFP). Ce prêt est remboursable sur trois ans à
un taux de 1,5 % par annuité constante. La première échéance de remboursement
est intervenue en février 2021. Le financement nécessaire au remboursement de
ce prêt est réalisé par l’intermédiaire d’une recette de 1,720 MdF CFP chaque
année de 2021 à 2023, tirée de l’affectation d’une part du produit annuel de la
contribution calédonienne de solidarité, dont le taux a été relevé de 0,6 point en
octobre 2021.
Les mesures construites autour de changements plus structurels tels que la
mise en place d’un objectif calédonien d'évolution des dépenses de l'assurance
maladie et l’installation de l’autorité indépendante de régulation du système de
santé ainsi que la mise en place d’un établissement de cantonnement pour
restructurer la dette du régime d’assurance maladie (visant à produire 2
MdF CFP
d’économies), n’ont pas connu de développement probant en raison de la crise
sanitaire et du temps nécessaire à leur réalisation, en particulier dans un contexte
où le seizième gouvernement a pris fin le 2 février 2021. Le gouvernement suivant
a été élu le 17 février 2021 et son président l’a été le 15 juillet 2021.
Outre, le cantonnement de la dette, les mesures de gouvernance prévues
portaient sur :
la détermination d’une enveloppe annuelle de financement du système de
santé et son objectif d’évolution avec la fixation d’une enveloppe des
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
57/127
dépenses de prévention et d’une enveloppe de dépenses d’assurance
maladie ;
la mise en place d’une gouvernance coordonnée de l’offre de prévention et
de l’offre de soins comprenant la création d’une autorité indépendante de
régulation, la redéfinition des missions de la direction des affaires sanitaires
et sociales, la refonte des missions et de la gouvernance de la CAFAT, et
également l’adaptation des missions et de la gouvernance de l’agence
sanitaire et sociale ;
la mise en place d’un dispositif d’observation de l’état de santé des
calédoniens et des outils indispensables à son fonctionnement.
La réalisation de la réforme de la gouvernance a été engagée en septembre
2021 à la suite de l’attribution en août 2021 du marché d’assistance à maîtrise
d’ouvrage pour la réforme structurelle du système de santé calédonien à un
groupement d’entreprises
38
. Cette mission, dont le financement de 60 MF CFP
(soit 0,5 M€) est assuré par la Nouvelle-Calédonie sur la base d’un prêt contracté
auprès de l’agence française de développement, devrait fournir ses propositions
dans le courant de l’année 2022.
Le bilan de la réalisation des mesures contractualisées pour le redressement
du
régime
d’assurance
maladie
maternité
avec
l’agence
française
de
développement et l’Etat, fait apparaître un écart de 26,32 MdF CFP entre le solde
positif de 32 MdF CFP prévu sur l’exploitation du régime (dont 15,8 MdF CFP
d’économies et 16,2 MdF CFP de recettes supplémentaires) et le montant effectif
des mesures mises en œuvre qui s’établit à 5,68 MdF CFP (dont 5 MdF CFP de
recettes supplémentaires et 0,68 MdF CFP au titre des économies réalisées).
Bilan de la réalisation de engagements contractualisés avec l’État pour le
redressement du RUAMM.
En MdF CFP
2020
2021
TOTAL
Mesures
Prévu
Réalisé
Écart
Prévu
Estimé
Écart
Prévu
Réalisé
Reste à
réaliser
Économies
- 12
- 0,926
11,074
- 3,8
0,246
4,046
- 15,8
- 0,68
- 15,12
Assainissement
de la dette
- 10,6
0
10,6
0
0
0
- 10,6
0
- 10,6
Économies
urgentes
- 1,4
- 0,926
0,474
- 1,8
0,246
2,046
- 3,2
- 0,68
- 2,52
Réorganisation
du système de
santé
0
0
0
- 2
0
2
- 2
0
-2
Recettes
supplémentaires
5
5
0
11,2
0
- 11,2
16,2
5
11,2
Prêt inter-régime
5
5
0
0
0
0
5
5
0
Recettes fiscales
0
0
0
11,2
0
- 11,2
11,2
0
11,2
Solde positif sur
l'exploitation
17
5,926
- 11,074
15
- 0,246
- 15,246
32
5,68
26,32
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les informations obtenues au cours de l’instruction.
Le montant relatif à l’assainissement de la dette (10,6 MdF CFP) était
conditionné à l’obtention d’un prêt spécifique de l’agence française de
développement pour procéder au remboursement de la dette du régime
d’assurance maladie.
38
L’avis d’attribution du marché au groupement GINGER CREDES/GINGER SOPRONER a été publié le 27 août 2021 sur la
plateforme www.marchéspublics.nc
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
58/127
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le régime d’assurance maladie maternité est déficitaire depuis sa création en
2002 et le niveau du déficit atteint - 3,1 MdF CFP en 2021, malgré le soutien
financier de la Nouvelle-Calédonie. Dans le cadre d’un emprunt de de
28,6 MdF CFP dont la convention a été signée entre la Nouvelle-Calédonie, l’État
et l’agence française de développement le 13 mai 2020, la Nouvelle-Calédonie s’est
engagée à mettre en œuvre des mesures de redressement des comptes sociaux,
et en particulier du régime d’assurance maladie-maternité. Ces engagements
prévoyaient la création de recettes fiscales nouvelles de 11,2 MdF CFP à partir de
2020 et la mise en place de mesures d’économies et d’apurement de la dette pour
un montant de 15,8 MdF CFP. Fin 2021, il reste à réaliser 15,12 MdF CFP sur les
mesures d’économies et aucune mesure fiscale permettant de créer des produits
complémentaires pour les régimes d’assurance maladie-maternité n’est effective.
__________________________________________________________________________
2.5
Les incidences de la lutte contre la pandémie de Covid-19
La convention relative au prêt de 28,6 MdF CFP comporte une annexe n°2
relative au «
programme de lutte contre les effets de la pandémie de Covid-19
».
Pour faire face à la crise sanitaire, la Nouvelle-Calédonie a mis en place un
« plan
de sauvegarde de l’activité économique et des comptes publics et sociaux
». Pour
ce qui concerne les comptes sociaux, ce plan prévoit un dispositif de chômage
partiel et de report des cotisations sociales.
Par ailleurs, la crise sanitaire a conduit la Nouvelle-Calédonie à mettre en
place un ensemble de mesures de soutien aux secteurs économiques
particulièrement touchés et d’adaptation de son système sanitaire dans un contexte
de forte limitation des liaisons aériennes.
2.5.1
Les mesures relatives aux cotisations sociales
Les engagements relatifs aux cotisations sociales ont été mis en œuvre par la
délibération n° 26/CP du 11 avril 2020 fixant des mesures exceptionnelles relatives
à l’épidémie de covid-19 et la délibération n° 40/CP du 29 juin 2020 relative aux
mesures de soutien aux secteurs durablement touchés par les conséquences
économiques liées à la crise de la covid-19.
Les pertes de cotisations sociales qui résultent des mesures prises par la
Nouvelle-Calédonie dans le cadre du programme de lutte contre les effets de la
Covid 19 prévu dans le contrat de prêt signé en mai 2020, s’élèvent
à 4,06 MdF CFP dont 1,66 MdF CFP en 2020 et 2,4 MdF CFP en 2021.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
59/127
Pertes de cotisations sociales liées au programme de lutte contre les effets du
Covid-19
En MF CFP
2020
2021
Total
Chômage partiel
0,30
0,00
0,30
Report des échéances
1,36
0,30
1,66
Exonérations
0,00
2,10
2,10
Perte estimée de produits de cotisation
0,3
0,5
0,8
Total
1,96
2,90
4,86
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les informations obtenues de la CAFAT
Par ailleurs, nonobstant les mesures de soutien mises en place par le
gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, le ralentissement économique qui résulte
de la crise sanitaire, a entrainé une perte de produits de cotisations de 0,3 MdF CFP
en 2020 et de 0,5 MdF CFP en 2021. Tenant compte de ce phénomène, l’impact
total de la crise sanitaire sur les cotisations sociales s’élève ainsi à 4,86 MdF CFP
dont 1,96 MdF CFP en 2020 et 2,90 MdF CFP en 2021.
2.5.1.1
Les reports des échéances des cotisations sociales
Les deux délibérations n°26 et n°40 adoptées en 2020 par le congrès
prévoyaient notamment des reports d’échéances de cotisations sociales jusqu’en
octobre 2020.
Afin de couvrir les besoins en trésorerie liés à ces reports d’échéance, une
avance pouvant s’élever jusqu’à 5,5 MdF CFP a été accordée à la CAFAT au
travers de d’une convention signée le 25 août 2020 avec l’agence sanitaire et
sociale. Celle-ci prévoit que les avances de trésorerie sont versées « sur demande
de la CAFAT accompagnée d’un état présentant les demandes de report de
cotisations… ». Les versements opérés en 2020 par l’agence sanitaire et sociale à
la demande de la CAFAT s’élèvent à 1,36 MdF CFP.
À la fin de l’exercice 2020, ces avances auraient dû faire l’objet d’un
reversement par la CAFAT à l’agence sanitaire et sociale à moins qu’elles ne soient
transformées en subventions. Cependant, cette proposition n’a pas encore été
présenté au conseil d’administration de l’agence sanitaire et sociale. Un montant de
1,36 MdF CFP est donc inscrit dans les dettes de la CAFAT à fin 2020 vis-à-vis de
l’agence sanitaire et sociale.
Pour 2021, dans le cadre de la délibération n°177 du 21 octobre 2021 instituant
des mesures exceptionnelles relatives à l’épidémie de Covid-19, les dispositions
suivantes, relatives aux cotisations sociales, ont été prévues :
les délais de paiement accordés par la CAFAT aux employeurs, jusqu’au 31
janvier 2022, au titre des cotisations du 3
ème
trimestre 2021 ou du 4
ème
trimestre 2021, ne génèrent l’application d’aucune pénalité ou majoration de
retard ;
les délais de paiement accordés par la CAFAT aux travailleurs indépendants,
jusqu’au 31 décembre 2021, au titre des cotisations du 1
er
trimestre 2022, ne
génèrent l’application d’aucune pénalité ou majoration de retard.
Fin 2021, un peu plus de 500 demandes d’échéanciers de paiement ont été
accordées par la CAFAT pour un montant de 1,2 MdF CFP. L’impact en trésorerie
sur l’exercice 2021 est estimé à 0,3 MdF CFP.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
60/127
2.5.1.2
Les exonérations exceptionnelles de cotisations sociales
Le recouvrement des cotisations sociales de l’exercice 2021 a été impacté par
la mise en place de mesures d’exonérations totales ou forfaitaires de cotisations
pour, respectivement, les employeurs et les travailleurs indépendants touchés par
la crise.
Ces mesures ont été prises par la loi du pays n°2021-5 du 4 juin 2021 qui
prévoit deux types d’exonérations :
pour les entreprises des secteurs durablement touchés par la crise, une
exonération de cotisations patronales pour les trois derniers trimestres 2021 ;
pour les travailleurs indépendants également impactés par la crise sanitaire,
une exonération forfaitaire au titre des deux derniers trimestres 2021.
Fin 2021, les estimations de pertes de cotisations réalisées par le
gouvernement et la CAFAT et liées à ces mesures s’élèvent à 2,1 MdF CFP, dans
un contexte où la caisse détient une créance près de 11 MdF CFP sur la Nouvelle-
Calédonie au titre des sommes non effectivement compensées entre 2015 et
2018
39
.
2.5.2
Le dispositif du chômage partiel
Une des mesures importantes de soutien aux entreprises décidée par le
gouvernement de Nouvelle-Calédonie pour faire face aux impacts économiques de
la crise sanitaire, a été la mise en place d’une allocation de chômage partiel
dénommée «
allocation Covid-19
» par la délibération n° 26/CP du 11 avril 2020.
Cette mesure a ensuite été ciblée sur les entreprises durablement touchées par la
crise et dénommée «
allocation de soutien Covid-19
» par la délibération n° 40/CP
du 29 juin 2020. Cette allocation représente 100 % du salaire net pour les salariés
au salaire minimum garanti et 70 % du salaire brut pour les salariés dont le salaire
est compris en ce salaire minimum et 4,5 fois sa valeur.
Le régime chômage de droit commun n’a pas été impacté par les effets de la
crise sanitaire.
La mise en œuvre des allocations de chômage partiel spécifique à la crise
sanitaire au profit des entreprises et leurs salariés a été intégralement compensée
à la CAFAT en 2020 et 2021 par une dotation spécifique de la Nouvelle-Calédonie.
À ce titre, une première dotation de 5 MdF CFP a été versée à la CAFAT en 2020
et a été épuisée en août 2021. Par la suite, une seconde dotation de la Nouvelle-
Calédonie 3,054 MdF CFP, a été versée en deux échéances de 1,8 MdF CFP et de
1,254 MdF CFP au régime d’assurance chômage en 2021.
Le chômage partiel « Covid-19 » a aussi eu un impact défavorable sur le
produit des cotisations, estimé pour l’exercice 2020 à 1,351 MdF CFP. Cependant,
la compensation opérée par la Nouvelle-Calédonie, conformément à l’engagement
pris dans le cadre du prêt contractualisé avec l’État et l’agence française de
développement en mai 2020, a limité les pertes à 0,3 MdF CFP.
39
Cette créance a fait l’objet en 2019 d’une convention de remboursement qui prévoit des versements pendant sept ans à compter
de 2020 entre la Nouvelle-Calédonie et la CAFAT.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
61/127
2.5.3
Les mesures de soutien économique et d’adaptation du système sanitaire
La
délibération
n° 26/CP
du
11 avril 2020
instituant
des
mesures
exceptionnelles relatives à l’épidémie de covid-19 et la délibération n° 40/CP du
29 juin 2020 instituant des mesures de soutien aux secteurs durablement touchés
par les conséquences économiques liées à la crise de la Covid-19 ont emporté des
effets sur les régimes maladie, chômage et famille.
Incidences financières des mesures de soutien économique et d’adaptation du
système de santé
En MF CFP
2020
2021
Total
RUAMM : dépenses de santé (dépistages, vaccination…)
338
983
1 321
RUAMM : économies sur les dépenses de santé
- 383
0
- 383
RUAMM : économies sur les évacuations sanitaires et
soins hors territoire
- 1 490
0
- 1 490
Régime famille
6,5
0
6,5
Total
- 1 529
983
- 500,5
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les éléments obtenus de la CAFAT
Les mesures de soutien économique et d’adaptation du système sanitaire ont
représenté une économie de 0,5 MdF CFP au titre des années 2020 et 2021, dont
1,5 MdF CFP d’économies en 2020 et 0,9 MdF CFP de dépenses supplémentaires
en 2021.
2.5.3.1
Le régime des prestations familiales
D’une manière générale, la crise sanitaire n’a pas eu d’impact sur les niveaux
d’allocations familiales versées.
La
délibération
n° 26/CP
du
11 avril 2020
instituant
des
mesures
exceptionnelles relatives à l’épidémie prévoit, par son article 10, un dispositif de
majoration des allocations familiales, pour compenser la perte de salaire des
parents d’un enfant de moins de 16 ans faisant l’objet d’une mesure de maintien à
domicile. Le dispositif a cependant très peu été mobilisé et les dépenses associées
s’élèvent à 6,5 MF CFP.
En 2021, les mesures exceptionnelles mises en œuvre en mars 2020 ont été
reconduites par la délibération n° 177 du 21 octobre 2021. Pour autant, le formulaire
de demande de majoration de prestations familiales n’ayant pas encore fait l’objet
d’un arrêté, le dispositif n’est pas encore réactivé et les coûts associés ne sont pas
mesurables.
2.5.3.2
Le régime d’assurance maladie maternité
Le fonds autonome de compensation en santé publique, créé par la
délibération n°10 du 08 septembre 2004, a été désigné comme l’outil de traitement
des dépenses de soins liées à l’épidémie de Covid-19
40
. Ce fond est financé à 75 %
40
Les missions du fond autonome de compensation en santé publique sont d’assurer la prise en charge des coûts liés à la mise
en place du dépistage du VIH, de la tuberculose, de la contraception d’urgence, du sevrage tabagique, au dépistage du cancer
du sein, à la rémunération des professionnels de santé réalisant les actes de biologie médicale en cas de menace sanitaire grave,
aux dons des éléments et produits du corps humain et au dépistage du cancer du col de l’utérus. La gestion administrative et
financière du fonds autonome de compensation en santé publique est assurée par la CAFAT. Le fonds est géré en compte distinct
par la CAFAT.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
62/127
par le RUAMM, le solde étant à la charge de la Nouvelle-Calédonie (5 %) et des
Provinces (20 %).
Par délibération n°177 du 21 octobre 2021, la Nouvelle-Calédonie a fixé la
répartition des allocations d’isolement à 25 % pour la Nouvelle-Calédonie et à 75 %
pour le régime d’assurance maladie maternité. Les autres postes de dépenses
doivent être financés à 45 % par la Nouvelle-Calédonie, 25 % par les mutuelles
41
,
qui avaient exprimé leur désaccord lors du vote de la délibération du congrès, et
30 % par le régime d’assurance maladie. Les charges imputables au RUAMM
s’élèvent ainsi à 983 MF CFP en 2021.
Lors du premier confinement, en avril 2020, le fonds a pris en charge les
indemnités des personnes placées en isolement sans possibilité de recourir au
travail à distance, les consultations téléphoniques des médecins qui ont orienté les
patients auprès des centres de dépistage ainsi que l’ensemble des frais de santé, y
compris les frais hospitaliers et les prix de journée des patients affecté par la covid-
19, pour un budget initial de 0,451 MdF CFP. Conformément à la clé de répartition
classique, le RUAMM a donc été appelé à abonder le fonds à hauteur
de 338 MF CFP
42
au titre des dépenses de la crise sanitaire de l’année 2020.
Pour
2021,
le
comité
de
gestion
du
fonds
autonome,
réuni
le 3 décembre 2021,
a
estimé
les
mesures
liées
à
la
crise
sanitaire
à 1,982 MdF CFP.
Répartition du financement des mesures de gestion de la crise sanitaire
imputées sur le fonds de compensation en santé publique
En MF CFP
Assurance maladie
Nouvelle-
Calédonie
Mutuelles
Total
2020
338
113
0
451
2021
983
495
504
1 982
Total
1 321
608
504
2 433
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les éléments obtenus au cours de la l’instruction
En 2020, la crise sanitaire a eu pour effet paradoxale la réalisation de certaines
économies non pérennes. Les périodes de confinement ont eu des incidences
budgétaires sur les dépenses de santé courantes. En 2020 une diminution de
383 MF CFP a été constatée sur les honoraires versés aux professionnels libéraux
(dont la charge totale pour le régime s’élève à 8,541 MdF CFP en 2020). Pour 2021,
cette économie ne s’est pas reproduite en raison des nouveaux protocoles mise en
œuvre par les professionnels de santé libéraux afin de poursuivre autant que
possible leur activité, y compris pendant les périodes de confinement.
Par ailleurs, en conséquence de la fermeture des frontières australiennes
43
et
de la diminution du nombre de rotations aériennes entre Nouméa et Paris, la crise
sanitaire a entrainé une diminution de 26,7 % du nombre d’évacuations sanitaires
et des soins hors territoire, ce qui a représenté une baisse des charges de
1,49 MdF CFP dans les comptes du RUAMM en 2020. Ceci ne s’est pas renouvelé
en 2021 en raison des accords passés avec l’Australie pour maintenir les opérations
d’évacuations, y compris pendant les périodes de confinement.
41
Une mesure similaire a été mise en place en métropole.
42
La Nouvelle-Calédonie s’est substituée aux Provinces pour abonder la totalité du solde.
43
Excepté pour les urgences vitales.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
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Mesures de gestion de la crise sanitaire imputées sur le fonds de
compensation en santé publique en 2021
MF CFP
Allocations
d'isolement
(Covid
asymptomatique,
cas contact à
risques)
Vaccination
(centres de
vaccination
et
vaccination
en secteur
libéral)
Hospitels Dépistages
Hospitalisation
privée
intervenue en
soutien des
hôpitaux
Frais divers
(suivi des
patients à
domicile, frais
kilométriques,
paramédicaux)
Total
Coût estimé
862
559
225
102
169
64
1 981
Source : chambre territoriale des comptes, d’après les éléments obtenus de la CAFAT
Les dépenses se sont portées majoritairement sur l’exercice 2021. La
chambre s’interroge sur le contrôle a posteriori de la réalité de ces dépenses.
________________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les actions destinées à réduire la diffusion du virus telles que la limitation des
liaisons aériennes ou la quarantaine pour les voyageurs à l’arrivée sur le territoire,
ont eu des incidences sur les dépenses du régime d’assurance maladie. De plus,
un dispositif de majoration des allocations familiales a été mis en place pour
compenser la perte de salaire des parents d’un enfant de moins de 16 ans faisant
l’objet d’une mesure de maintien à domicile. Les charges supplémentaires pour les
régimes de protection sociales qui résultent de l’application de l’ensemble des
mesures prises par la Nouvelle-Calédonie, nettes des économies réalisées du fait
de la limitation des évacuations et des soins hors du territoire, représentent une
économie de 0,5 MdF CFP au titre des années 2020 et 2021.
La crise sanitaire a aussi conduit la Nouvelle-Calédonie à mettre en place un
dispositif de chômage partiel et de reports et d’exonérations exceptionnelles de
charges sociales pour soutenir l’économie du territoire. Le dispositif de chômage
partiel spécifique a été financé à hauteur de 6,8 MdF CFP au titre de 2020 et 2021
par la Nouvelle-Calédonie et a eu un impact limité à 0,3 MdF CFP sur les régimes
de protection sociale.
Globalement, le manque à gagner qui résulte du ralentissement économique
lié à la crise sanitaire, en termes de produits de cotisations sociales, ainsi que des
reports et exonérations de cotisations sociales s’établit à 4,86 MdF CFP pour 2020
et 2021 pour les régimes de protection sociale.
Au final, la crise sanitaire a eu un impact cumulé estimé à 5,36 MdF CFP sur
les régimes de protection sociale en 2020 et 2021.
__________________________________________________________________________
3
LES EQUILIBRES BUDGETAIRES EN 2022
Faute d’appareil statistique et de modélisation appropriés, la chambre a
évalué, avec l’appui des services de la Nouvelle-Calédonie et de la CAFAT, les flux
prévisionnels 2022 toutes choses égales par ailleurs, c’est-à-dire sans prise en
compte de l’évolution du contexte économique ou de l’impact des mesures,
notamment fiscales, qui sont proposées sur celui-ci.
La collectivité de Nouvelle-Calédonie, exercices 2017 et suivants
Rapport d’observations définitives
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La chambre a aussi fait l’hypothèse d’absence de nouvel