Monsieur le Président,
Par lettre du 21 juillet 2006, je vous ai communiqué le rapport d'observations définitives de la
chambre régionale des comptes de Bourgogne sur la gestion de la section de Saint-Pantaléon du
Centre communal d'action sociale d'Autun afin que vous puissiez lui apporter une réponse.
Le délai légal d'un mois imparti aux destinataires d'un rapport d'observations définitives pour
adresser leur réponse écrite à la chambre régionale des comptes étant expiré, j'ai l'honneur de
vous notifier le rapport d'observations définitives ci-dessus mentionné.
Est jointe à ce rapport la réponse reçue, en l'occurrence votre lettre du 7 août 2006. Cette réponse
engage votre seule responsabilité.
En application des dispositions de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, il vous
appartient de communiquer ce rapport d'observations définitives au comité de la section de Saint-
Pantaléon du centre communal d'action sociale d'Autun, dès sa plus proche réunion.
En conséquence, ce rapport, auquel sera annexée la réponse apportée, doit être inscrit à l'ordre
du jour de l'organe délibérant, joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et
donner lieu à un débat.
Dès qu'aura eu lieu la première réunion de l'organe délibérant suivant sa réception, il deviendra
communicable aux tiers en vertu des dispositions de l'article R. 241-18 du code des juridictions
financières. Je vous saurais donc gré de bien vouloir me faire connaître la date de cette réunion.
En application des dispositions de l'article R. 241-23 du code des juridictions financières, une copie
du rapport d'observations définitives est transmise au préfet et au trésorier-payeur général du
département.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération la plus distinguée.
André GRÉGOIRE
Monsieur Claude CHERMAIN
Président du comité de la section de Saint-Pantaléon
du Centre communal d'action sociale d'Autun
Mairie annexe
7, Avenue de la République
71400 SAINT-PANTALEON
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ETABLI A LA SUITE DE LA VERIFICATION
DES COMPTES ET DE L'EXAMEN DE LA GESTION DE LA SECTION DE SAINT-PANTALEON
DU CENTRE COMMUNAL D'ACTION SOCIALE D'AUTUN
(DEPARTEMENT DE SAONE-ET-LOIRE)
La chambre régionale des comptes de Bourgogne a vérifié les comptes et examiné la gestion de
la section de Saint-Pantaléon du centre communal d'action sociale (CCAS) d'Autun pendant la
période allant du début de l'exercice 1999 à la date de clôture de l'instruction initiale.
Le contrôle a porté principalement sur les points suivants :
> la tenue des comptes et des documents budgétaires,
> la situation financière,
> les missions et activités exercées,
> la gestion du personnel,
> les relations de la section du CCAS avec d'autres structures.
A travers son contrôle, la chambre s'est attachée, compte tenu des objectifs fixés à l'organisme, à
évaluer les résultats obtenus et à apprécier l'économie des moyens mis en oeuvre, tout en
s'assurant de la régularité des actes de gestion correspondants.
L'entretien préalable prévu par l'article L. 241-7 du code des juridictions financières a eu lieu le 9
janvier 2006 entre le magistrat rapporteur et M. Claude Chermain, président du comité de la
section du CCAS.
Dans sa séance du 14 mars 2006, la chambre a formulé des observations provisoires sur certains
des points examinés à l'occasion du contrôle. Celles-ci ont été transmises le 31 mars 2006 à M.
Chermain qui y a répondu le 11 avril 2006. Un extrait des observations provisoires a été adressé
au maire d'Autun, M. Rebeyrotte, qui y a répondu le 1er juin 2006.
Dans sa séance du 19 juillet 2006, après avoir examiné les réponses qui lui ont été adressées, la
chambre a arrêté les observations définitives ci-après présentées.
1 - QUALITE DES COMPTES ET DES DOCUMENTS BUDGETAIRES
1-1 Tenue des documents budgétaires
Le contrôle a fait apparaître des lacunes dans la tenue de certains documents budgétaires :
> l'absence de tenue d'une comptabilité des engagements selon les modalités prescrites par
l'arrêté du 26 avril 1996 (arrêté conjoint du ministre de l'Intérieur et du ministre chargé du budget),
comme le prévoit l'article L. 2342-2 du code général des collectivités territoriales. Il en résulte
notamment que les comptes administratifs et les budgets primitifs ne mentionnent pas de restes à
réaliser en recettes et en dépenses, lesquels devraient être déterminés et utilisés comme indiqué
aux articles R. 2311-11 et R. 2311-13 du code général des collectivités territoriales ;
> l'absence de présentation, dans les comptes administratifs, de la vue d'ensemble de la section
de fonctionnement ;
> l'absence de mention dans l'état prévu à cet effet, en annexe aux comptes administratifs, d'une
prestation en nature accordée à l'association Odyssée loisirs (mise à disposition gratuite d'un local
qu'elle utilise pour son atelier de photographie) ;
> l'absence de l'état du personnel à annexer aux documents budgétaires en application de
l'instruction comptable M 14 (budget primitif et compte administratif de l'exercice 2003) ou, lorsqu'il
est établi, sa présentation incomplète (effectifs budgétaires non mentionnés).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, M. Chermain a indiqué qu'il avait
d'ores et déjà mis fin à certaines des lacunes relevées par la chambre ; celle-ci se doit, néanmoins,
d'insister sur l'obligation de tenir une comptabilité des engagements.
1-2 Sincérité des inscriptions budgétaires
Le compte administratif 2002 voté le 26 mars 2003 comprenait, au compte 747, une recette de
35 466,15 euros, qui, dans l'esprit du président de la section, correspondait à une quotité de
subvention due par le CCAS.
Cette recette n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre de recette, c'est fort justement que le
comptable ne l'a pas prise en charge et ne l'a pas comptabilisée au compte de gestion.
Ainsi c'est indûment que le résultat de fonctionnement de l'exercice 2002 a été majoré de
35 466,15 euros et repris au budget primitif de 2003.
Il est rappelé qu'une créance qui n'a pas fait l'objet d'un titre ne peut être inscrite au compte
administratif, en recette budgétaire, et ne peut abonder, de ce fait, le résultat de l'exercice.
Il est rappelé également que seules les créances certaines qui n'ont pas donné lieu à l'émission
d'un titre de recette peuvent être portées en restes à réaliser et reprises dans les crédits ouverts
au budget de l'exercice suivant.
Toute écriture qui ne respecte pas ces principes est, en conséquence, constitutive d'une
insincérité budgétaire.
2 - ACTIONS CONDUITES PAR LA SECTION
Aux termes de l'article R. 123-32 du code de l'action sociale et des familles, la section du centre
communal d'action sociale exerce les mêmes compétences que le CCAS « dans le ressort
territorial de la commune associée et dans la limite de ses moyens propres ou de ceux qui lui sont
attribués par le centre d'action sociale ». Elle peut donc, notamment, animer une action générale
de prévention et de développement social, en liaison étroite avec les institutions publiques et
privées (article L. 123-5 du code précité).
Les missions des CCAS et de leurs sections ne font pas l'objet d'un encadrement législatif précis,
mais ces organismes sont assujettis aux principes généraux du droit et au principe de spécialité
des établissements publics, dégagés par la loi et la jurisprudence. C'est ainsi que le Conseil d'Etat
a jugé que les prestations relevant de l'aide sociale facultative doivent répondre à une
préoccupation d?ordre social (CE, 28 juillet 1993, CCAS d'Evry) et que le principe de l'égalité des
usagers devant le service public n'interdit pas de tenir compte des différences dans les situations
individuelles, par exemple en appliquant des modulations tarifaires en fonction des ressources des
bénéficiaires (CE, 20 janvier 1989, CCAS de La Rochelle). Par ailleurs, dans une réponse à une
question d'un parlementaire, le ministre de l'Intérieur a indiqué que le conseil d'administration du
CCAS doit définir les conditions d'attribution des prestations facultatives qu'il souhaite mettre en
place, ce qui implique qu'il doit déterminer notamment leurs modalités (en espèce et/ou en
nature), leur importance, leur mode de calcul et, si besoin, les pièces justificatives nécessaires à
leur octroi (JO Sénat du 2 décembre 2004, page 2757).
Il résulte des rapports d'analyse des besoins sociaux de la section, établis pour les exercices
2003-2004, qu'en sus des prestations sociales offertes aux personnes et familles se trouvant dans
une situation de fragilité ou de précarité avérée, des actions sont mises en place au profit de
l'ensemble de la population « sans distinction de ressources », « sans critère d'attribution » et sans
qu'« aucun critère financier ou social (soit) demandé ». C'est notamment le cas du service « coup
de main » qui consiste à apporter « une aide ponctuelle aux habitants de Saint-Pantaléon, pour des
petits travaux et des coups de main ne remplaçant pas l'intervention d'un artisan ou d'un
professionnel. Il concerne des transports à la verse de déchets végétaux, des aides « bricolage »
aux personnes âgées ou handicapées, le ramassage du verre dans la commune et dans les
restaurants de l'Autunois? » (rapport de l'année 2003). Il s'avère que ce service est accessible à
tous les habitants de Saint-Pantaléon mais, par une délibération du 16 février 2005 adressée à la
chambre après réponse à ses observations provisoires, le comité de la section du CCAS a soumis
les bénéficiaires du service du ramassage des déchets végétaux et des objets encombrants
recyclables au paiement d'une participation annuelle d'un montant modique, notamment « pour
faire face à certaines dérives ».
Ce dispositif procède d'une volonté délibérée du président et du comité de la section, le document
d'analyse des besoins sociaux établi pour l'année 2004 indiquant dans son introduction que « pour
la mise en oeuvre de sa politique d'action sociale, le CCAS de ST PANTALEON refuse de mettre
en place un système obligeant à certaines « inquisitions » sur les revenus de nos concitoyens.
Plutôt qu'un système, nous adoptons un principe ! « Tout participant à l?impôt peut prétendre à sa
redistribution ».
La section du CCAS et son président ne peuvent, cependant, qu'être invités à concentrer les
moyens de la section sur les catégories d'actions répondant aux objectifs poursuivis par le code
de l'action sociale et des familles, à retenir des critères sociaux pour autoriser l'accès aux actions
et aides sociales facultatives ou pour en moduler les conditions financières et à veiller à ne pas
exécuter de prestations dans des conditions qui s'analyseraient comme constitutives de
manquements au respect du droit de la concurrence.
3 - GESTION DU PERSONNEL
Des agents ont été recrutés par arrêtés du président de l'organisme. Les arrêtés visent la
délibération du 30 août 1995 ou la délibération du 26 août 2003. Par cette dernière délibération, le
comité a donné délégation au président, sur la base de l'article L. 2122-22 du code général des
collectivités territoriales, pour fixer tout tarif, signer tout marché de fournitures et de services,
passer tout contrat d'assurance, passer toute convention utile au fonctionnement du « CCAS » et
pour décider de la conclusion et de la révision du louage de toute chose.
Ces décisions appellent les observations suivantes :
> les dispositions de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ne sont pas
applicables aux CCAS ni à leurs sections et, de surcroît, elles n'autorisent pas les conseils
municipaux à donner délégation aux maires pour prendre seuls les actes de gestion du personnel ;
> l'article R. 123-23 du code de l'action sociale et des familles, prévoyant que le président du
CCAS nomme les agents, n'est pas applicable aux sections d'un centre d'action sociale (seules
les dispositions des articles R. 123-10 à R. 123-18 et R. 123-20 à R. 123-22 de ce code, relatives
au CCAS, valent pour les sections, par renvoi de l'article R. 123-37 du même code) ;
> l'article R. 123-21 du code de l'action sociale et des familles, applicable aux sections par renvoi
de l'article R. 123-37 dudit code, permet au comité de donner délégation de pouvoir à son
président ou à son vice-président dans les matières qu'il énumère, mais les actes de gestion du
personnel, tels que les nominations, les recrutements et les renouvellements de contrats de
travail, ne sont pas mentionnés à cet article.
Il résulte de ce qui précède que les actes de gestion du personnel doivent être expressément
décidés par le comité de la section.
4 - RELATIONS DE LA SECTION DU CENTRE D'ACTION SOCIALE AVEC D'AUTRES
STRUCTURES
4-1 Relations avec le CCAS
Aux termes de l'article R. 123-35, alinéa 3, du code de laction sociale et des familles, le CCAS
verse annuellement une subvention de fonctionnement à la section créée dans la commune
associée, conformément aux dispositions de l'article L. 2113-13 du code général des collectivités
sociales. Le montant de cette subvention est fixé par le conseil d'administration du CCAS en
fonction des besoins de la section.
En réalité, abstraction faite de l'enveloppe destinée à compenser des charges de personnel, le
montant de la subvention versée par le CCAS est fixé forfaitairement et quasiment reconduit d'une
année sur l'autre, sans qu'il soit tenu compte des besoins réels de la section qui, d'après le
président du comité de Saint-Pantaléon, sont insuffisamment pris en compte, étant donné le
niveau respectif des budgets de la section et du CCAS.
Il importe donc, pour que le conseil d'administration du CCAS soit en mesure d'appliquer les
dispositions précitées de l'article R. 123-35 du code de l'action sociale et des familles, que le
président du comité de la section justifie des besoins financiers de la section, par exemple en
produisant en temps utile au CCAS le rapport d'analyse des besoins sociaux et des estimations
chiffrées de ses actions et projets. En tout état de cause, il apparaît que l'analyse des besoins
sociaux de la population de St Pantaléon est réalisée par la section et donne lieu à l'établissement
d'un rapport annuel, conformément aux dispositions combinées des articles R. 123 32 et R. 123-1
du code précité, et que cette tâche n'incombe pas au CCAS.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le président du comité de la section
de Saint-Pantaléon du centre communal d'action sociale d'Autun a précisé que le président et le
vice-président du CCAS d'Autun étaient membres du comité de la section du CCAS et, à ce titre,
pouvaient prendre connaissance des budgets de la section, de ses activités et des besoins
sociaux de la population de Saint-Pantaléon.
4-2 Relations avec la commune d'Autun
Par une convention du 27 septembre 1990, la commune d'Autun met la salle polyvalente de Saint-
Pantaléon à la disposition de la section du centre d'action sociale. La section gère la salle et en
supporte les charges courantes de fonctionnement. En contrepartie, la commune attribue à la
section une subvention annuelle de fonctionnement dont le montant, fixé initialement à 53 milliers
d'euros, est révisé chaque année en fonction de l'indice général des prix à la consommation. Or,
le montant de la subvention de base n'a pas varié au cours des années 1999 à 2004 (63 milliers
d'euros).
Il est souhaitable que la section du CCAS se donne les moyens de suivre les montants des
dépenses et des recettes liées à l'exploitation de cette salle, par exemple au moyen d'une
comptabilité analytique, même sommaire. Un tel dispositif permettrait de justifier l'utilisation de la
subvention et, en cas de besoin, de solliciter son augmentation. Il serait, d'ailleurs, cohérent avec
les dispositions de l'article R. 123-35 du code de l'action sociale et des familles aux termes
desquelles la subvention annuelle de fonctionnement allouée à la section par le CCAS est
déterminée en fonction des besoins de la section.
En outre, la convention passée entre la commune et la section devrait définir les modalités
d'tilisation de cette salle (activités y exercées, conditions de location ?), dans la mesure où le
principe de spécialité qui s'applique aux CCAS et sections d'un centre d'action sociale interdit à
ces organismes de gérer des équipements et de conduire des actions qui n'ont pas de finalité
sociale telles que, par exemple, la location de la salle à des entreprises commerciales.
Par ailleurs, la chambre prend acte que le maire d'Autun, destinataire de cette observation, a
convenu que cette convention devrait être modifiée.
4-3 Relations avec l'association « Odyssée loisirs »
Gestion du centre de loisirs et du service de garderie scolaire
Dans le cadre d'une convention signée le 13 octobre 1995, la section confie à cette association,
pour une durée non précisée, une mission d'animation et de gestion du centre de loisirs sans
hébergement ouvert les mercredis et les jours de vacances scolaires. Pour permettre à
l'association d'assurer cette prestation, la section lui verse une subvention de fonctionnement,
dont le montant et les modalités de détermination ne sont pas précisés, et met des locaux à sa
disposition à titre gratuit.
Par une délibération du 21 octobre 1997, le comité a décidé d'étendre la mission de l'association à
l'accueil des enfants et à la mise en place d'animations aux autres jours de la semaine en période
scolaire et, en conséquence, de modifier la convention du 13 octobre 1995.
Il résulte des documents transmis à la chambre que la convention précitée n'a pas été modifiée.
L'association exécute donc des prestations pour le compte de la section en dehors de tout cadre
contractuel.
De plus, la section ayant délégué l'exploitation d'une activité de service public administratif à une
personne morale privée, le financement apporté par la section est indûment qualifié de subvention
(voir, en ce sens, l'arrêt du Conseil d'Etat du 6 juillet 1990, comité de développement industriel et
agricole du Choletais et l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille du 20 juillet 1999,
commune de Toulon).
Enfin, en application des dispositions des articles L. 1411-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales, l'attribution de cette délégation de service public aurait dû être précédée
d'une procédure de publicité et la convention aurait dû préciser la durée de la délégation et les
tarifs à la charge des usagers.
L'attention du président du comité de la section ne peut donc qu'être appelée sur les
régularisations qu'il convient d'opérer dans le cadre de la gestion du centre de loisirs et du service
de garderie scolaire.
Avance de trésorerie
Par une délibération du 12 août 2004, le comité de section a décidé d'octroyer à l'association une
subvention de 10 000 euros à titre « d'acompte de sommes à percevoir de la CAF (caisse
d'allocations familiales) de Saône-et-Loire, dans le cadre du contrat de temps libre...». Cette
« subvention » a été récemment remboursée par l'association.
En réalité, ce versement constituait une avance ou un prêt remboursable et il aurait dû, à ce titre,
être enregistré à un compte de bilan (chapitre 27 « autres immobilisations financières »). Par
ailleurs, il aurait dû donner lieu à la signature d'une convention définissant, notamment, les
modalités de remboursement de l'avance.
Réponse de l'ordonnateur :
boo3008200601.pdf