Ilr
MINISTÈRE
DE
LA
COHÉSION
DES
TERRITOIRES
ET
DES
RELATIONS
AVEC
LES
COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
Liberté
Égalité
Fraternité
Le
ministre
Réf
:
BDC_C
M/2022-03/13355/SAS
a
l
-r
Monsieur
le
Président,
KCC
A2201325
KZZ
15/04/2022
Paris,
le
0
4
AVR,
2022
Monsieur
Pierre
MOSCOVICI
Président
de
la
Cour
des
comptes
13,
rue
Cambon
75001
PARIS
Par
courrier
en
date
du
26
janvier
2022,
vous
m'avez
adressé
un
référé
portant
sur
les
pôles
d'équilibre
territorial
et
rural
(PETR).
Les
PETR
sont
des
établissements
publics,
créés
par
la
loi
n°2014-58
du
27
janvier
2014
de
modernisation
de
l'action
publique
territoriale
et
d'affirmation
des
métropoles
(MAPTAM)
afin
de
doter
les
territoires
ruraux,
périurbains
et
les
petites
agglomérations
d'un
outil
d'organisation
et
de
développement,
leur
permettant
de
mutualiser
leurs
moyens
pour
mener
en
commun
des
projets
structurants.
La
Cour
formule
tout
d'abord
un
certain
nombre
d'observations
sur
le
fonctionnement
et
l'apport
des
PETR
qui
appellent
de
ma
part
les
remarques
qui
suivent.
En
premier
lieu,
je
tiens
à
souligner
que
le
nombre
de
PETR
est
passé
depuis
leur
création,
de
59
au
Z
ef
janvier
2015
à
124
au
l
er
janvier
2022.
Dès
lors,
l'échantillon
de
24
PETR
que
vous
avez
retenu,
qui
représente
moins
de
20%
du
total
des
structures
existantes,
ne
paraît
pas
nécessairement
assez
étoffé
pour
se
prononcer
définitivement
sur
l'atteinte
de
leurs
objectifs.
En
matière
de
gouvernance,
la
direction
générale
des
collectivités
locales
(DGCL)
n'a
pas
eu
connaissance
de
difficultés
particulières
ni
de
dysfonctionnements
au
sein
des
conférences
des
maires
prévues
à
l'article
L.5741-1
du
code
général
des
collectivités
territoriales
(CGCT)
et
des
conseils
de
développement
territorial
prévus
à
l'article
L.5741-1
du
même
code.
S'il
est
regrettable
qu'un
certain
nombre
de
PETR
n'aient
pas
mis
en
place
de
conférence
des
maires,
je
note
que
l'échantillon
que
vous
avez
retenu
ne
met
en
évidence
cette
carence
que
dans
douze
structures.
Par
ailleurs,
s'il
est
exact,
comme
vous
l'indiquez,
que
les
moyens
des
PETR
s'avèrent
très
hétérogènes,
le
niveau
de
financement
doit
avant
tout
relever
de
la
décision
des
établissements
publics
de
coopération
intercommunale
(EPCI)
à
fiscalité
propre,
membres
qui
sont
les
mieux
à
même
de
déterminer
les
moyens
pertinents
à
allouer
au
regard
des
enjeux
du
territoire
et
de
leurs
propres
capacités
financières.
Le
niveau
des
contributions
des
EPCI
relève
de
leur
libre
administration
et
il
ne
serait
pas
opportun
que
l'État
remette
en
question
cette
faculté
d'appréciation.
Hôtel
de
Castries
72,
rue
de
Varenne
-
75007
Paris
J'ajoute
que
les
PETR
apportent
leur
expertise
en
matière
de
définition
de
projet
de
territoire
et
d'animation
de
réseau.
Contrairement
aux
EPCI
à
fiscalité
propre
qui
exercent
un
large
spectre
de
compétences,
les
PETR
se
spécialisent
dans
l'aménagement
et
le
développement
des
territoires
l'animation
économique,
les
circuits
courts
ou
encore
le
portage
des
schémas
de
cohérence
territoriale
(SCoT).
L'échelle
des
PETR
est
reconnue
par
l'État
dans
le
cadre
des
autres
dispositifs
qui
les
associent.
À
titre
d'exemple,
pour
la
période
2017-2020,
les
contrats
de
ruralité
ont
été
signés
prioritairement
à
l'échelle
des
PETR.
Ils
sont
également
concernés
dans
les
contrats
de
relance
et
de
transition
écologique
(CRTE):
169
CRTE
sont
portés
par
des
Pays/PETR
et
43,7%
des
EPCI
sont
concernés
par
un
CRTE
mutualisé
porté
à
l'échelle
d'un
Pays/PETR.
Par
ailleurs,
sur
les
32
projets
lauréats
de
la
première
vague
du
programme
«Avenir
montagnes
ingénierie»,
six
sont
portés
à
l'échelle
d'un
PETR.
Des
PETR
sont
aussi
mobilisés
dans
le
dispositif
«Territoires
d'industrie»,
en
assurant
la
chefferie
de
projet
et/ou
en
contribuant
à
la
mise
en
oeuvre
d'actions
en
qualité
de
porteur,
pilote
ou
partenaire.
Enfin,
dans
le
cadre
de
la
contractualisation
européenne,
s'agissant
de
la
programmation
2014-2020,
70%
des
groupes
d'action
locale
sont
portés
par
des
Pays
et
des
PETR.
Au-delà
de
cette
appréciation
générale,
je
tenais
également
à
vous
faire
part
de
mes
observations
s'agissant
des
recommandations
que
vous
formulez.
•
Recommandation
n°1:
faire
des
PETR
des
syndicats
mixtes
ouverts
permettant
l'adhésion
du
département
et
de
la
région.
Alors
que
les
territoires
urbains
pouvaient
s'organiser
en
pôles
métropolitains,
il
est
apparu
nécessaire
de
proposer
également
aux
territoires
ruraux
un
outil
spécifique
d'aménagement
et
de
développement
facilitant
l'émergence
de
projets,
l'animation
territoriale
et
la
mutualisation
de
moyens.
A
cet
effet,
les
PETR
ont
été
créés
à
la
suite
de
certains
pays.
Il
s'agit
d'une
catégorie
particulière
de
syndicat
mixte,
soumise
aux
règles
applicables
aux
syndicats
mixtes
fermés
aussi
qu'à
des
dispositions
qui
leur
sont
propres.
Les
PETR
sont
avant
tout
un
instrument
de
renforcement
de
la
coopération
intercommunale,
constitué
par
accord
entre
plusieurs
d'EPCI
à
fiscalité
propre.
L'association
en
leur
sein
du
département
ou
de
la
région
serait
contraire
à
l'objectif
du
législateur
de
fédérer
des
groupements
de
communes
dans
la
perspective
de
développer
un
projet
de
territoire
et
de
mettre
en
oeuvre
des
actions
communes
d'intérêt
territorial
et
à
la
lisibilité
du
paysage
institutionnel.
En
outre,
la
possibilité
d'inclure
les
départements
ou
les
régions
au
sein
des
PETR
les
rapprocheraient
davantage
d'un
syndicat
mixte
de
droit
commun,
plutôt
que
d'une
structure
intégrée
de
coopération
entre
les
territoires.
En
ce
sens,
elle
priverait
dans
une
large
mesure
le
dispositif
des
PETR
de
son
intérêt
et
de
sa
spécificité,
alors
même
que
le
droit
actuel
permet
déjà
d'associer
des
EPCI
à
fiscalité
propre
avec
un
département
ou
une
région,
au
sein
d'un
syndicat
mixte
ouvert
prévu
aux
articles
L.5721-1
et
suivants
du
CGCT.
Enfin,
le
département
et
la
région
ne
sont
pas
totalement
exclus
de
ce
dispositif
car,
bien
que
non
membres
du
PETR,
ils
peuvent
être
associés
à
l'élaboration
et
à
la
mise
en
oeuvre
du
projet
de
territoire
du
pôle.
En
effet,
l'article
L.5741-2
du
CGCT
dispose
que
«Sur
décision
du
comité
syndical
du
pôle,
les
conseils
départementaux
et
les
conseils
régionaux
intéressés
peuvent
être
associés
à
l'élaboration
du
projet
de
territoire.
Le
projet
de
territoire
est
soumis
pour
avis
à
la
conférence
des
maires
et
au
conseil
de
développement
territorial
et
approuvé
par
les
conseils
départementaux
et
les
conseils
régionaux
ayant
été
associés
à
son
élaboration.
Sa
mise
en
oe
uvre
fait
l'objet
d'un
rapport
annuel
adressé
1"...]
aux
conseils
départementaux
et
conseils
régionaux
ayant
été
associés
à
son
élaboration
Pour
la
mise
en
oeuvre
du
projet
de
territoire,
le
pôle
Hôtel
de
Castries
72,
rue
de
Varenne
-
75p07
Paris
d'équilibre
territorial
et
rural,
d'une
part,
les
établissements
publics
de
coopération
intercommunale
à
fiscalité
propre
qui
composent
le
pôle
et,
le
cas
échéant,
les
conseil
départementaux
et
les
conseils
régionaux
ayant
été
associés
à
son
élaboration,
d'autre
part,
concluent
une
convention
territoriale
déterminant
les
missions
déléguées
au
pôle
d'équilibre
territorial
et
rural
par
les
établissements
publics
de
coopération
intercommunale
et
par
les
conseils
départementaux
et
les
conseils
régionaux
pour
être
exercées
en
leur
nom.»
•
Recommandation
n°2:
transformer
à
moyen
terme
les
PETR
en
EPCI
élargis
lorsque
leur
périmètre
peut
s'identifier
à
celui
du
bassin
de
vie.
Il
est
actuellement
déjà
prévu
à
l'article
L.5741-5
du
CGCT
que
«le
conseil
syndical
du
pôle
d'équilibre
territorial
et
rural
peut
proposer
aux
établissements
publics
de
coopération
intercommunale
à
fiscalité
propre
qui
le
composent
de
fusionner
dans
les
conditions
prévues
à
l'article
L.521/-41-3.
».
Lors
de
l'élaboration
de
la
loi
MAPTAM,
l'Assemblée
Nationale
a
prévu
la
possibilité
pour
les
EPCI
à
fiscalité
propre
qui
composent
un
PETR
de
fusionner.
Il
incombe
alors
à
l'organe
délibérant
du
pôle
de
proposer
aux
établissements
concernés
de
fusionner
pour
former
un
EPCI
à
fiscalité
propre
appelé
à
se
substituer
dans
leurs
droits
et
obligations
respectifs.
Cette
recommandation
de
la
Cour
est
donc
dans
une
large
mesure
déjà
satisfaite.
Aujourd'hui,
la
carte
intercommunale
couvre
l'ensemble
du
territoire
national.
Les
EPCI
à
fiscalité
propre
ont
atteint
une
taille
satisfaisante
et
sont
structurées
en
fonction
de
leur
périmètre
actuel.
Au
vu
de
l'impact
d'une
transformation
d'un
PETR
en
EPCI
à
fiscalité
propre,
il
est
primordial
qu'une
telle
transformation
continue
de
relever
de
l'initiative
des
acteurs
locaux
et
ne
résulte
pas
d'une
obligation
nouvelle
formulée
par
l'État.
•
Recommandation
n°
3:
à
défaut,
et
lorsque
le
périmètre
du
PETR
n'est
pas
pertinent,
envisager
le
retour
à
une
forme
associative
moins
contraignante.
Le
PETR
constitue
déjà
une
structure
de
coopération
souple
et
peu
contraignante:
la
création
de
cette
structure
relève
de
l'initiative
des
élus
locaux
et
ses
modalités
de
fonctionnement,
sous
réserve
des
dispositions
législatives
applicables,
sont
déterminées
avec
une
grande
liberté
dans
les
statuts
du
pôle.
En
outre,
le
retour
à
une
forme
associative,
qui
était
celle
des
pays
que
la
loi
du
16
décembre
2010
dite
RCT
a
souhaité
supprimer,
bouleverserait
le
fonctionnement
des
PETR
actuels,
leur
régime
juridique
étant
très
différent
de
celui
des
associations.
En
effet,
le
PETR
est
un
établissement
public
encadré
par
les
dispositions
des
articles
L.5741-1
et
suivants
du
CGCT
et
-
par
renvoi
-
par
les
dispositions
des
articles
L.5711-1
et
suivants
du
même
code.
A
contrario,
en
vertu
de
l'article
Zef
de
la
loi
du
1"
juillet
1901,
l'association
est
quant
à
elle
«la
convention
par
laquelle
deux
ou
plusieurs
personnes
mettent
en
commun,
d'une
façon
permanente,
leurs
connaissances
ou
leur
activité
dans
un
but
autre
que
de
partager
des
bénéfices.
Elle
est
régie
quant
à
sa
validité,
par
les
principes
généraux
du
droit
applicables
aux
contrats
et
obligations».
Il
s'agit
donc
d'un
contrat
de
droit
privé
relevant
de
la
compétence
du
juge
judiciaire.
Par
ailleurs,
l'adhésion
à
une
association
est
libre
tandis
que
les
membres
d'un
établissement
public
sont
déterminés
par
la
loi
ou
les
règlements.
De
plus,
les
actes
pris
par
les
PETR
sont
soumis
au
contrôle
de
légalité,
ce
qui
n'est
pas
le
cas
pour
les
associations.
Hôtel
de
Castries
72,
rue
de
Varenne
-75007
Paris
Un
tel
changement
de
statut
pourrait
également
être
de
nature
à
réduire
les
liens
avec
l'État,
y
compris
dans
le
développement
des
dispositifs
de
contractualisation.
En
outre,
il
est
de
jurisprudence
constante
que
le
juge
qualifie
d'association
«transparente»
les
associations
dont
il
constate
l'absence
d'autonomie
par
rapport
à
l'administration,
le
contrôle
total
par
une
ou
plusieurs
personnes
publiques
membres
du
fonctionnement,
et
un
financement
majoritairement
issu
de
ces
personnes
publiques.
Enfin,
il
apparait
important
de
rappeler
que
lors
des
débats
parlementaires
relatifs
au
PETR,
Jean-Jacques
Filleul,
rapporteur
pour
avis
de
la
commission
de
l'aménagement
du
territoire
et
développement
durable
du
Sénat,
a
indiqué
que
l'objectif
premier
de
la
mise
en
place
de
ces
structures
est
«d'envoyer
un
signal
fort
en
direction
des
territoires
ruraux
afin
qu'ils
puissent
ainsi
aussi
bénéficier
de
la
même
dynamique
que
celle
qui
est
proposée
par
le
projet
de
loi
pour
les
espaces
métropolitains».
La
forme
associative
ne
correspond
donc
pas
à
la
volonté
initiale
du
législateur
et
ne
répond
pas
aux
ambitions
politiques
voulues
pour
ce
dispositif.
Je
vous
prie
d'agréer,
Monsieur
le
Président,
l'expression
de
ma
considération
distinguée.
e
îrJoël
GIRAUD
S
Hôtel
de
Castries
72,
rue
de
Varenne
-75007
Paris